Policia Comunal

POLICA COMUNAL
CONCEPTOS, MODELOS, EXPERIENCIAS Y RETOS
Ediciones Consejo General de Polica Hacia la dignificacin policial Caracas, noviembre de 2010 Primera edicin Miembros del Consejo General de Polica Tareck El Aissami, Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia Edgar Barrientos, Viceministro del Sistema Integrado de Polica, Rafael Isea, Gobernador del estado Aragua Jos Luis Rodrguez, Alcalde del municipio Carrizal Mercedes Prieto, Representante del Ministerio Pblico Larry Devoe, Representante de la Defensora del Pueblo Pedro Tang, En representacin de los cuerpos de polica municipales y estadales Jos Enrique Gonzlez, En representacin de los cuerpos de polica municipales y estadales Soraya El Achkar, En representacin de la Red de Apoyo por la Justicia y la Paz. Secretaria Ejecutiva del Consejo General de Polica
NDICE
Prlogo: Polica Comunal y Poder Popular
(Ministro Tareck El Aissami)
5 7 10 15 17 37 49 57 59 75 89 95 99 111 125
Presentacin: Socialismo de lo pequeo y polica comunal

(Soraya Beatriz El Achkar G.) (Antonio J. Gonzlez Plessmann)
Introduccin
CAPITULO I.- EL MAPA Y LA BRUJURA: CONCEPTOS, MODELOS Y CRTICAS

Modelos Internacionales de Polica de Orientacin Comunitaria (Fernanda Varela Jorquera) I.I Participacin Ciudadana y Polica Comunitaria. El caso de Amrica Latina (Lolita Aniyar de I.II
Castro)
Polica Comunal: aportes en la bsqueda de la igualdad (Antonio J. Gonzlez Plessmann) I.III
CAPITULO II.- CAMINOS RECORRIDOS: EXPERIENCIAS

Una mirada realista a los programas de polica comunitaria en Amrica Latina II.I
(Hugo Frhling E.)
Compilador Antonio J. Gonzlez Plessmann Revisin y validacin Soraya El Achkar Fotografias Claudia Cova Diseo Grfico Oscar Vsquez C Impresin Imprenta Cadena Capriles 5.000 ejemplares ISBN: 978-980-7392-03-7 Hecho depsito de ley Depsito legal: If41520103633465; Consejo General de Polica Av. Urdaneta, Esq. Platanal, sede el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia, piso 8. Caracas Venezuela. Tlf. (0212) 506.1111 www.consejopolicia.gob.ve
Participacin comunitaria en la prevencin del delito en Amrica Latina De qu II.II participacin hablamos?
(Luca Dammert)
La experiencia de la polica comunitaria de La Rioja (Argentina) II.III

(Alberto Montbrun)
La experiencia del modelo de polica comunitaria en el Uruguay II.IV

(Heber Pinto Rozas)
Evaluacin del servicio de polica comunal de la Polica metropolitana (Experiencia piloto II.V en Caracas)
(Andrs Antillano, Lorena Fritez, Indira Granda y Rebeca Gregson)
Polica comunitaria: una gua de Experiencias Internacionales II.VI

(David H. Bayley y Jerome Skolnick) (Gary White)
Desarrollando el mantenimiento del orden pblico comunitario en Irlanda del Norte II.VII
CAPTULO III.- TEMAS FUNDAMENTALES: COORDENADAS PARA AVANZAR

La actuacin policial en la prevencin del delito III.I
(Josbelk Gonzlez Mejas) Un polica amigo de los nios, nias y adolescentes? (Fernando Pereira) (Azun Candina P)
135 137 145 153 163 169 179
III.II
Problemas juveniles y prevencin del delito III.III Claves para la atencin y prevencin de la violencia de gnero n el servicio de polica III.IV comunal
(Martha La Grajales)
El reto de la nueva Polica: Partir de las bases de nuestro pueblo, para servirles mejor III.V
(Julio M. Fermn Salazar) (Geraly Ramrez)
El conflicto: Resolucin pacfica e Intervencin en crisis a cargo de la polica III.VI
PRLOGO
Polica Comunal y Poder Popular

Tareck El Aissami
Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia
enezuela est impulsando la transformacin radical de su viejo modelo policial. Parafraseando a Maritegui, hay que decir que no es ni calco, ni copia de otras reformas policiales ocurridas en el mundo aunque est muy abierta a aprender, como de hecho ha aprendido de esas experiencias. La participacin social en la construccin de estndares policiales es una de sus caractersticas definitorias. Tanto especialistas como no especialistas (usuarios o vctimas de la polica) han sido convocados a pensar el proceso de transformacin, a ejercer la palabra, a ser protagonistas del cambio, a hacer suyas las bases normativas que orientan el trabajo policial en todo el pas. Porque la participacin del pueblo en la construccin de las polticas pblicas no es slo un medio para lograr legitimidad y perdurabilidad en las decisiones de Estado. Es, sobre todo, un ejercicio de la democracia profunda y socialista a la que aspiramos: aquella que reduce progresivamente la brecha entre gobernantes y gobernados; aquella que experimenta y estimula formas de aprendizaje para el autogobierno del pueblo. Hacia all caminamos. En ese camino de profundizacin democrtica, una de las innovaciones del proceso venezolano de transformacin policial es la promocin del servicio de polica comunal. El modelo de polica comunal que estamos ayudando a nacer se diferencia de otros modelos de polica comunitaria de los pases del norte global. No slo porque se aparta de las visiones neoliberales, que pretenden sustituir la presencia del Estado por formas privadas de seguridad o de una visin limitada de la participacin de la poblacin, como fuente de informacin o clientela a la que atender sino, adems y sobre todo, porque acompaa y promueve el poder popular.
INTRODUCCIN
Socialismo de lo pequeo y polica comunal

Soraya Beatriz El Achkar
Secretaria Ejecutiva del Consejo General de Polica
Cmo eliminar la pobreza?, se pregunta el Comandante Presidente, Hugo Chvez, para responderse y respondernos: dndole poder a los pobres. Esa es una consigna estratgica que debe dominar todo plan, toda accin de todos nosotros en cada ente, en cada mbito, en cada espacio1. Y el mbito policial, y de la seguridad en general, no es la excepcin. El servicio de polica comunal, adems de brindar un servicio de seguridad prximo a la gente y territorialmente circunscrito, promueve la organizacin de las comunidades populares, el diagnstico comunitario y el anlisis de los problemas de seguridad (para la reflexin colectiva sobre sus causas y efectos), la participacin de la comunidad en el diseo y ejecucin de acciones en el campo de la prevencin (lo que implica articulacin con otras agencias del Estado y su protagonismo en la exigencia de derechos), la contralora social al trabajo policial y la autoregulacin comunitaria. Ms organizacin, ms conciencia de las situaciones que generan inseguridad, ms conciencia de derechos, ms proyectos de prevencin, ms control sobre las instituciones y ms conciencia de los lmites que debe colocarse la propia comunidad para preservar la convivencia y la solidaridad, equivale a ms poder ejercido por los sectores populares y mejoras en su calidad de vida. Esa es la apuesta que estamos ensayando y a la que invitamos a sumarse a todos los cuerpos policiales del pas.
e equivocan quienes piensan que el socialismo es solamente un modo de produccin. El socialismo, al menos este que estamos construyendo para el siglo XXI es, adems y sobre todo, un modo justo, solidario e igualitario de relacin entre las personas y los pueblos, en todos los mbitos de la vida. Y esto incluye el mbito de la seguridad. En el capitalismo, ya lo sabemos, lo ms importante es el capital. Por eso la minora capitalista tiene ms poder y ms estatus que el resto de la sociedad. En el socialismo, en cambio, lo ms importante es lo social. Es decir, lo ms importante es la gente misma, su vida digna, lograda mediante relaciones justas, solidarias, cooperativas y con un poder repartido de manera ms igualitaria, tanto en el mundo del trabajo (en donde deben democratizarse los medios y las relaciones de produccin, para que ello ocurra), como en sus comunidades, en su vida familiar, en las relaciones entre los sexos, en los centros educativos o religiosos, en la relacin con las instituciones, en la cultura toda y en cualquier otro mbito de la vida. El socialismo es la permanente construccin de esas relaciones justas y democrticas, en todos los espacios de la vida colectiva. Por eso, a la par de las transformaciones del modelo econmico o de la estructura del Estado, hay que construirlo en la vida cotidiana, en lo pequeo. Es aqu en donde entra el servicio de polica comunal.
Hugo Chvez, Taller de Alto Nivel El Nuevo Mapa Estratgico, 2004.
El servicio de polica comunal es prximo a la comunidad y predominantemente preventivo2. Eso implica que, junto a la comunidad, descubre y analiza las mltiples injusticias que hacen que nuestros jvenes se vinculen con hechos delictivos; y estimula la bsqueda de proyectos de solucin (que atacan las causas), en los que se articula la comunidad con diversas instituciones del Estado. Cada una aportando segn su mandato especfico. Ah en donde una injusticia puede ser revertida, est naciendo el socialismo. El servicio de polica comunal promueve relaciones de poder ms igualitarias. Por eso estimula que la comunidad se organice para autoregular su propia convivencia, para que sea protagonista de proyectos de prevencin de la inseguridad, para exigirle a todas las instituciones (incluyendo a la propia polica) que mejoren su desempeo en materia de prevencin y control de la seguridad. La polica le rinde cuantas a la comunidad sobre su trabajo, la acompaa en sus luchas por mejorar su vida, no la manda, ni la dirige, ni la violenta. Ah en donde las relaciones de dominacin son sustituidas por relaciones de autoridad compartida, est naciendo el socialismo. El servicio de polica comunal usa la fuerza, en caso de necesidad, para proteger a los dbiles, las personas vctimas del delito. Ah en donde una mujer es puesta a salvo de un hombre maltratador y acompaada en su denuncia, con apoyo emocional; ah en donde un joven es protegido de ser
robado en la calle y es detenido el responsable; ah en donde se evita que un conflicto entre vecinos sea resuelto de manera violenta y es estimulado el dilogo, est naciendo el socialismo. Ese es el modelo de polica comunal que el Consejo General de Polica viene impulsando. Estamos experimentando y aprendiendo, junto a miles de policas y comunidades. Este libro se propone como un aporte al debate sobre la bsqueda permanentemente de claves que nos permitan lograr una polica que, en su trabajo cotidiano, est al servicio de relaciones sociales signadas por la igualdad, la justicia, la cooperacin y la solidaridad. Una polica para el socialismo de lo pequeo.
Estamos venciendo!
Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana, artculo 47.
Introduccin Antonio J. Gonzlez Plessmann

Compilador
enezuela est en la bsqueda de un modelo propio de servicio de polica comunal. Un modelo que comparta algunas de las claves generales de los modelos de polica de orientacin comunitaria3, pero que, al mismo tiempo, profundice las lneas constitucionales vinculadas con el estmulo la democracia participativa y el poder popular, as como la bsqueda socialista de la justicia social y la igualdad sustantiva.
Esta bsqueda no es solo un ejercicio terico. Existen en Venezuela 51cuerpos policiales que cuentan con servicios de polica comunal: once (11) de ellos estadales y cuarenta (40) municipales4. Lamentablemente, salvo la experiencia de la Polica Metropolitana (que forma parte de esta publicacin) y algunos documentos sobre la Polica del Estado Mrida, se trata de experiencias no sistematizadas. Analizar cada una de estas experiencias, evaluar sus resultados, comprender sus debilidades, precisar cunto se acercan o alejan del estmulo a la democracia participativa, el poder popular y el derecho a la igualdad, forma parte de los retos del proceso de reforma policial venezolano. La idea de esta publicacin es facilitar a quienes vienen impulsando experiencias de polica comu-
nal, un insumo para realizar un dialogo entre distintas aproximaciones tericas, experiencias de otros pases y sus propias prcticas y conocimientos surgidos de los ensayos locales. Que las teoras y experiencias de otros pases permitan interpelar y explorar nuestras prcticas, pero tambin, que desde nuestras vivencias podamos interpelar a las teoras y a las otras experiencias, preguntndonos, permanentemente, por las claves que definen el modelo venezolano de polica comunal, que se encuentra en construccin: la participacin y el poder popular, la autoregulacin comunitaria y la bsqueda de la igualdad sustantiva. Esta publicacin, en la que escriben acadmicos/as, policas, militantes del trabajo popular y activistas de derechos humanos, de Venezuela y otros pases, se divide en tres captulos, contentivos de varios ensayos o artculos: Captulo I.El Mapa y la Brjula: conceptos, modelos y crticas Captulo II.Caminos Recorridos: experiencias Captulo III.Temas Fundamentales: coordenadas para avanzar El Captulo I, El Mapa y la Brjula: conceptos, modelos y crticas, contiene tres ensayos de corte terico. El primero de ellos, Modelos Internacionales de Polica de Orientacin Comunitaria de Fernanda Varela Jorquera, realiza una descripcin inicial, panormica, de los principales modelos de polica comunitaria. El segundo, Participacin Ciudadana y Polica Comunitaria. El caso de Amrica Latina de Lolita Aniyar de Castro, presenta una aproximacin crtica a los modelos
3 La proximidad, el carcter predominantemente preventivo y proactivo, el trabajo en espacios territoriales circunscritos, el conocimiento ptimo del rea y la comunicacin e interaccin con los habitantes e instituciones locales. 4 Consejo General de Polica, Levantamiento de Lnea Base a los Cuerpos de Polica. Mimeo. Caracas, 2010.
hegemnicos de polica comunitaria, en particular a su visin restringida de la participacin popular. El tercero, Polica Comunal: aportes en la bsqueda de la igualdad de Antonio J. Gonzlez Plessmann, aventura pistas para concretar el principio de igualdad sustantiva en el servicio de policial comunal. El Captulo II Caminos Recorridos: experiencias, est conformado por 7 artculos que exponen diversas experiencias de policiamiento comunitario de Amrica Latina y pases del Norte global. Los dos primeros textos: Una mirada realista a los programas de polica comunitaria en Amrica Latina de Hugo Frhling y Participacin comunitaria en la prevencin del delito en Amrica Latina De qu participacin hablamos? de Luca Dammert, ofrecen una mirada de conjunto sobre la regin, a partir de casos especficos. Los tres siguientes, La experiencia de la polica comunitaria de La Rioja (Argentina) de Alberto Montbrun, La experiencia del modelo de polica comunitaria en el Uruguay de Heber Pinto Rozas y Evaluacin del servicio de polica comunal de la Polica Metropolitana de Andrs Antillano, Lorena Fritez, Indira Granda y Rebeca Gregson, exponen experiencias concretas de tres pases. El sexto, Polica comunitaria: una gua de Experiencias Internacionales de David H. Bayley y Jerome Skolnick presenta pequeos resmenes de las experiencias de Australia, Canad, Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Gran Bretaa, Japn, Singapur y Estados Unidos, seguido de una anlisis de las motivaciones existentes en esas experiencias para crear y mantener servicios de polica comunal. Finalmente, Desarrollando el mantenimiento del orden pblico comunitario en Irlanda del Norte de Gary White, comparte la experiencia de un pas que
viene de una guerra civil y viene desarrollando, con xito, una reforma a una polica que fue instrumento de dominacin de un grupo sobre otro. El Captulo III Temas Fundamentales: coordenadas para avanzar, incluye 6 artculos sobre igual nmero de temas claves del servicio de polica comunal, cuyos ttulos son elocuentes: La actuacin policial en la prevencin del delito de Josbelk Gonzlez Mejas, Un polica amigo de los nios, nias y adolescentes? de Fernando Pereira, Problemas juveniles y prevencin del delito de Azun Candina P, Claves para la atencin y prevencin de la violencia de gnero en el servicio de polica comunal de Martha La Grajales, El reto de la nueva Polica: Partir de las bases de nuestro pueblo, para servirles mejor de Julio M. Fermn Salazar y El conflicto: Resolucin pacfica e Intervencin en crisis a cargo de la polica de Geraly Ramrez. Desde la coordinacin de esta compilacin queremos agradecer a todas/os las/os autoras/es, que cedieron sus textos para este libro sin uso comercial, as como a Helga Malav y Ricardo Mederos por su invaluable trabajo de produccin.
CONCEPTO Y MODELOS Y CRTICAS
EL MAPA Y LA BRJURA:
CAPITULO I
Modelos Internacionales de Polica de Orientacin Comunitaria

Fernanda Varela Jorquera 1
I.Definiciones y Principios Orientadores
xisten 3 modelos internacionales que comparten una orientacin comunitaria: 1) La Polica Comunitaria, 2) La Polica Orientada a Problemas (POP) y, 3) La Polica Orientada a la Inteligencia (ILP, por sus siglas en 1 ingls). Se describen a continuacin. La definicin del modelo de Polica Comunitaria es variada, y diversos autores advierten que es difcil conseguir una definicin que abarque en forma completa lo comunitario de un tipo de modelo, por lo que los intentos por definirla, para Tilley (2003: 315) caen en ambigedades e imprecisiones. Esto es porque generalmente, el modelo no est definido como una lista de actividades que entran en un marco definido, sino que ms bien por una estrategia de adaptacin que responde a las exigencias de un entorno que est en permanente evolucin y dinamismo (Skogan, 2004). El objetivo declarado y principal de este modelo es elevar la calidad de vida de la comuni-
dad. Para ello, el accionar de la fuerza policial se debe basar en la proteccin de la sociedad frente al crimen y el desorden pblico considerando que el cuerpo policial es parte de la misma comunidad. Para lograr lo anterior, Bayley y Skolnick (1988: 5) en base a una revisin internacional de experiencias, resumen los dispositivos elementales de la Polica Comunitaria en cuatro puntos bsicos:
1.
Prevencin del crimen basado en la comuni-
dad: Fundado en la comunicacin activa con el pblico. El polica debe demostrar presencia en la comunidad, ser visible, accesible y que proteja, con el fin de reducir el miedo y de disuadir el crimen.
2.
Reorientacin del patrullaje: Investigaciones
han demostrado que el patrullaje motorizado al azar y la respuesta rpida no son eficaces para disminuir el nmero de crmenes o la aprehensin ms eficaz de criminales. Los reformadores afirman que las operaciones de patrullaje deben fortalecer una implicacin ms profunda con la comunidad, una implicacin que no dependa slo de las llamadas de emergencia. Ms bien que sea desplegada como servicio que conduzca a una
1 Sociloga chilena, investigadora de la Fundacin Paz Activa. El presente texto es un extracto de Modelos Internacionales de Polica de Orientacin Comunitaria, editado por la Subsecretara de Carabineros de Chile.
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Fernanda Varela Jorquera
POLICA COMUNAL
I.I
familiarizacin con la comunidad, de alto contacto con las personas, convirtindose en una pieza notablemente visible del escenario comunitario.
3.
Aumentar la rendicin de cuentas (accounta-
una oportunidad para educar a la ciudadana acerca de los comportamientos que ayudan a prevenir la delincuencia y por ltimo, abren un espacio para que los ciudadanos expresen directamente sus quejas (Bayley, 1994). Por otro lado, el rol que se le asigna a la comunidad es importante tanto en la vigilancia como en el fortalecimiento de los mecanismos, a travs de los cuales la polica rinde cuentas respecto a sus actuaciones (Frhling, 2003). Por lo tanto, la comunidad asume un papel activo en dos direcciones: la primera en cuanto a estudiar los problemas delictuales que posee su propia comunidad y, la segunda, en evaluar el desempeo de las acciones policiales por solucionar sus problemas. Se asume entonces que la comunidad debe participar y discutir de forma directa y abierta sobre los temas relativos a la vida de la comunidad y dejar que la polica aporte en el restablecimiento del orden social. En cuanto al diseo propio de las estrategias que son aplicadas en la comunidad, los espacios de interaccin entre polica y comunidad son indispensables, sin embargo, las decisiones finales de cul estrategia se seguir, no depende necesariamente de la comunidad, y, en el peor de los casos, tampoco de la unidad policial. Por eso es importante que la toma de decisiones se extienda transversalmente, implicando a toda la unidad policial (Skolnick y Bayley, 1988:14-15). No obstante, como su mismo nombre lo sugiere, aqu la labor del vecino es fundamental, pues se le confiere un rol activo y ms cercano a la polica a travs de mecanismos de control como el patrullaje a pie. De este modo, se percibe una vuelta al antiguo sistema de policiamiento londinense inspirado hace casi dos siglos por Sir Peel, es decir, concebir una polica ms preventiva que reactiva, como un miembro ms de la comunidad y solucionador de problemas (problem-solving). En cuanto al modelo de Polica Orientada a los Problemas (POP), Goldstein (1996) inicia su
bility): La polica comunitaria no slo implica escuchar los problemas de la comunidad, sino que tambin las crticas de su trabajo. Para Bayley y Skolnick es un gran paso para la mayora de las fuerzas policiales, ya que esta apertura de puertas choca con la tradicional creencia que son los policas quienes saben mejor que cualquier persona qu se debe hacer para proteger a la comunidad y hacer cumplir la ley. Si no se rompe con esta tradicin, los autores sugieren que la polica comunitaria ser percibida como relaciones pblicas, y el choque entre el polica y el pblico crecer nuevamente.
4.
Descentralizacin del mando: Las operaciones
policiales se descentralizan siempre de forma geogrfica (por medio del establecimiento de jurisdicciones menores unidades policiales en reas delimitadas) pero en la prctica, los jefes de las unidades poseen una capacidad muy limitada para establecer sus propias operaciones y estrategias policiales. A partir del hecho que cada comunidad tiene prioridades y problemas particulares, la polica comunitaria debe ser adaptable a esas necesidades. Para lograrlo, es necesario que los policas en terreno tengan la libertad de actuar segn su propia lectura de las condiciones locales. La descentralizacin del mando, se hace necesaria para aprovechar el conocimiento particular que involucra la misma relacin entre el polica y la comunidad.
anlisis haciendo una aguda crtica a la organizacin policial en EE.UU., la cual lleva a considerar algunos aspectos de tipo estructural de la institucin, para luego sugerir como solucin lo que hoy es conocido como el modelo Polica Orientada a los Problemas y su forma de operar. Para l, la polica ha sido vista comnmente por el ciudadano slo como un agente combatiente del crimen. Sin embargo, para l es mucho ms que eso, ya que a menudo ejerce funciones de juez, recluta, supervisor, psiclogo, asistente social, etc. por lo que seala que las personas deben ayudar o dar algn tipo de asistencia, aunque sea mnima, pues se necesita de todas las redes sociales para contribuir al control del comportamiento de la comunidad. Por otra parte, afirma que la naturaleza de las funciones policiales requiere de informalidad, flexibilidad y toma de decisiones en los ms bajos niveles de la organizacin, pero en la prctica la polica est organizada bajo fuertes lineamientos militares formales, rgidos y con una gerencia de arriba hacia abajo. Por lo tanto, Goldstein seala que el tipo de organizacin altamente jerrquica no sirve de base para la manera en la cual se espera que acte y a menudo esta caracterstica se convierte en el mayor impedimento para llevar a cabo ms efectivamente su trabajo. Adems, agrega que dentro de sus funciones, el polica trata de responder lo ms rpidamente posible a los llamados, siendo causa y efecto del cotidiano policial, es decir, un proceder altamente reactivo, lo que no da tiempo de hacer funciones preventivas y, si hay tiempo disponible es en el mejor de los casos, una funcin que permanece en forma perifrica a las unidades policiales. Aade asimismo, que muchos de los problemas que son atendidos por los policas, se originan a partir de un mismo problema, pero no se analizan como corresponde, ya que se reacciona a cada problema como algo particular, dando soluciones particulares, y no con
soluciones ms generales que pueden resolver varios problemas a la vez. Goldstein plantea que las polticas deben abocarse fundamentalmente a cambiar las condiciones que dan lugar a los problemas repetitivos de la delincuencia, y no simplemente a responder a los llamados cuando los delitos ocurren o anticipndose a travs del patrullaje preventivo. La polica encuentra desmoralizante volver repetidamente al mismo lugar o lidiar reiteradamente con problemas causados por el mismo grupo de delincuentes. Se siente agobiada por el gran nmero de llamadas y se apresura en un ftil esfuerzo por tratar con todo eso (Clarke y Eck, 2003:26). El rol del polica en este caso, es ms amplio que el de la Polica Comunitaria en relacin al procesamiento de la informacin recolectada. Aqu el oficial posee las funciones de diseador, recolector de la informacin, implementador y evaluador de las estrategias para reducir el crimen, funciones que superficialmente no se diferencian de los roles ejercidos histricamente: respondan a los incidentes, recogan las denuncias, entrevistaban a las vctimas, se investigaban los hechos y se informaba a los tribunales de justicia. La diferencia del POP con el antiguo modelo tradicional, radica en el aumento de complejidad de dichos procesos. Existen as nuevas implicaciones del quehacer policial en cuanto a la forma de entender, aceptar y adoptar estas complejas funciones. Bajo la lgica de la investigacin, los policas se benefician de una mayor comprensin del escenario delictual, considerando los problemas, las respuestas y los efectos de cada accin, integrando la informacin, las fuentes, desarrollando estrategias y evaluando cada accin. Este cambio posiciona al polica para ejercer funciones preventivas, es decir, anticipando los posibles focos de conflicto en las comunidades. Pero, como se seal anteriormente, el oficial de polica no puede ejercer slo esta nueva 19
En suma, la misin de la Polica Comunitaria es aumentar la satisfaccin y la confianza de la polica entre sus habitantes (Butler, 2004). Para ello el rol policial se basa en constantes interacciones con la comunidad, teniendo tres funciones principales: en primer lugar, que la polica conozca los intereses y necesidades locales, que a veces no coinciden con las que la polica posee; en segundo lugar, proporcionan 18
CAPITULO I
POLICA COMUNAL
I.I
gama de funciones. De ah la importancia de la comunidad y de otros agentes sociales, los cuales aportan principalmente con informacin relevante para disear las estrategias para disminuir los delitos. En este modelo se aprecia con mayor claridad que las comunidades en s se han convertido en un objetivo ms especfico de las intervenciones policiales. Al igual que en la Polica Comunitaria, la iniciativa de incorporar a la comunidad como agente interactivo con la polica, recae en la creencia de que la comunidad puede ejercer acciones para su autodefensa para los hechos delictuales, por medio de la organizacin comunitaria. (Greene, 2006: 375) El Polica Orientada a la Inteligencia (ILP, por sus siglas en ingles) en tanto, fue articulado originalmente como una estrategia operacional dirigida al cumplimiento de la ley, la cual intenta reducir el crimen con el uso combinado del anlisis del delito y la inteligencia criminal del infractor activo y/o reincidente para delinquir. Para Tilley (2003: 318), los focos principales de preocupacin para este modelo de policiamiento, son las infracciones a la ley y los trasgresores de la ley, es decir, el crimen y los criminales. A partir de ah se idearon cuatro elementos importantes para la estrategia del ILP:
una realidad permanente que el polica debe lograr entender para que sus planes de accin tengan buenos resultados. Para ello, se enfatiza la exhaustiva recoleccin de informacin contando con variadas fuentes: informantes estratgicos, agentes encubiertos, entrevistas a delincuentes, anlisis de llamadas de los denunciantes, vigilancia a sospechosos, fuentes de informacin de la comunidad, etc. Con el fin de poder interpretar dicho ambiente y posteriormente desarrollar las estrategias adecuadas para reducir el crimen y lograr un impacto positivo. Al margen de la Polica Comunitaria y el POP, el ILP enfatiza una utilizacin masiva de las tecnologas de la informacin y los mtodos de anlisis con el fin de identificar con mayor discernimiento los objetivos criminales prioritarios (Tilley, 2003). Se desprende por tanto, que la funcin que le otorga el ILP a la polica es una forma suplementaria de peritaje en las prcticas policiales, que le permite no slo controlar el crimen que se desarrolla en el presente, sino que puede adelantarse a l, debido a la capacidad de efectuar anlisis prospectivos de tendencias de la criminalidad (Lemieux, 2005). El rol que se le asigna a la comunidad en este modelo, es activo en cuanto a que la considera una fuente rica de informacin, en tanto a proveer informacin de los problemas de la comunidad como tambin en la entrega individual de informacin como vctima de algn delito en el rea. No obstante, el modelo no describe alguna injerencia de la comunidad en el diseo de las estrategias tomadas por la polica, ni en la implementacin y tampoco en la evaluacin. Por lo tanto, comparativamente hablando, el modelo ILP le concede a la comunidad un papel ms pasivo que los modelos de Polica Comunitaria y Polica Orientada a los Problemas.
II.Metodologas, Mecanismos e Instrumentos de Implementacin
1. Apuntar a los delincuentes. 2. Control sobre los hotspots (zonas calientes). 3. Investigacin de los delitos e incidentes. 4. Utilizacin de medidas preventivas, incluyendo el trabajo en conjunto con la comunidad. En este tipo de policiamiento se da por supuesto que el ambiente delictivo es una caracterstica permanente en el trabajo del polica, aunque dicho ambiente sea dinmico, contina siendo 20
Para el buen funcionamiento de este modelo, cabe sealar que existen ciertas condicionantes, pues no slo se limita a la buena voluntad de las partes involucradas. Aniyar de Castro (2003:64) menciona que si bien la Polica Comunitaria representa un avance con respecto al modelo profesional, y que adems tiene como eje la participacin de la comunidad, no es un
2 Como los programas de prevencin social, que tienen un mayor foco en las condiciones y causas que originan la accin criminal (la familia, la escuela, el empleo, frecuentacin de otros delincuentes, participacin en bandas criminales, consumo de alcohol, drogas, etc.).
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CAPITULO I
Adems de la apertura externa hacia la comunidad, se necesita cambios de gestin. La cultura policial, tambin sufre cambios en la direc-
n el modelo de Polica Comunitaria la divisin territorial de vigilancia en comunidades delimitadas (territorializacin) admite que cada comunidad posee problemas especficos y soluciones nicas que el modelo policial profesional no considera, ya que stas ltimas no son slo emanadas desde la polica, sino que son consensuadas junto a la comunidad. Dicho contacto se ve facilitado por elementos operativos, tales como: reuniones permanentes con las asociaciones comunales, capacitaciones para el pblico sobre delincuencia apoyada por estrategias formales de difusin de informacin, adems de patrullajes a pie, unidades de resolucin de conflictos (civiles o policiales), utilizacin de instrumentos de recoleccin de datos para sondear la opinin del vecindario. Asimismo se cuenta con un sistema de planificacin que refleja las necesidades especficas del barrio y evaluacin de las acciones implementadas en ella. Los elementos mencionados anteriormente son de carcter bsico, no obstante, existen policas como la britnica que incorpora ms elementos como procesos de seleccin de policas altamente rigurosos, como por ejemplo niveles mnimos de educacin: Entre un tercio y la mitad de los reclutas tienen cierto grado de educacin superior, generalmente un ttulo universitario (Butler, 2000:8).
modelo de tipo social2, y que su xito depender de la formacin de los policas y de la cultura organizacional de la misma institucin policial. Los cambios a nivel organizativo que implica este modelo, segn Frhling (2003), no pueden constituir tan slo una unidad especializada dentro de todo el cuerpo policial, sino que supone que todos los funcionarios al interior de la organizacin acten bajo los mismos principios del modelo. Estos cambios se orientan a conseguir un estilo empresarial dentro de cada unidad, es decir, buscan promover ejecutivos que tomen riesgos, que aumenten los estndares de calidad de los servicios prestados y que puedan incentivar a los policas a perfeccionarse e innovar en sus procedimientos. Adems se requiere de una descentralizacin, tanto de los servicios como del mando, para civilizar a la polica (Skolnick y Bayley, 1988). Para Greene, el principal mecanismo de asociatividad entre la polica y comunidad es la asociacin (partnership), la cual se debe extender tambin a otras agencias pblicas y privadas que sirven a la comunidad local y que tienen algn impacto en la calidad de vida de la comunidad: La Polica Comunitaria necesita para su existencia la implantacin de nuevos programas que incrementan el nivel de participacin pblica en el mantenimiento del orden (Skolnick y Bayley,1986: 5).
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cin, pues se integran nuevos agentes sociales en el quehacer policial, y nuevos objetivos tales como la reduccin del temor al delito, mejorar las relaciones sociales, mantener el orden y mejorar la calidad de vida. Estas funciones requieren a su vez, nuevas habilidades y competencias al interior de cada unidad policial, como por ejemplo, habilidades comunicacionales para tratar con la comunidad, en tanto a su rol de receptor de informacin como informador de las estrategias tomadas. Tambin proyectar confianza y empata con la localidad, etc. Se agrega tambin un mayor respeto por los derechos humanos, lo que incide en cambios en los sistemas de reclutamiento, incorporando a sus filas hombres y mujeres de diferentes clases sociales, minoras raciales, etc. Para Greene (2006: 364), estas nuevas habilidades se relacionan con un mayor poder de discrecionalidad del polica, agregando que muchas veces se considera que el papel de la polica se ha incrementado desde ser slo un instrumento gubernamental a un instrumento de diagnstico social y de movilizacin comunitaria. Otro cambio de gestin, y desde el punto de vista de la institucin, este modelo supone una descentralizacin ya que la tradicional estructura policial inhibe la capacidad de la polica para ofrecer un servicio eficaz y efectivo a un pblico activo. Para el mismo autor, la organizacin policial debe ser dinmica, envuelta con el entorno, y capaz de crear nuevos roles que se ajusten a las necesidades cambiantes. Para Chalom (et. al. 2001: 26) dicha adaptacin de las estructuras, es motivada principalmente por la propagacin de la actividad criminal y la diversidad de sus territorios. A grandes rasgos, se pueden identificar dos tipos de sistemas: los centralizados y descentralizados de influencia anglosajona. Francia por ejemplo, posee un sistema central, cuya cadena de mando proviene del Gobierno, consistente en dos tipos de fuerzas policiales: La Polica Nacional que depende 22
del Ministerio del Interior responsable del mantenimiento del orden pblico, de la prevencin de crmenes y delitos, y de las investigaciones judiciales y La Gendarmera Nacional que depende del Ministerio de Defensa responsable tambin de mantener el orden pblico, particularmente de las zonas rurales y de las investigaciones judiciales. En este tipo de modelo, la seguridad es considerada un derecho que es garantizado por el Estado, lo cual supone una fuerte cohesin social y una estructura policial altamente jerarquizada (Chalom et. al., 2001). A diferencia del modelo francs, el modelo anglosajn se caracteriza por estar organizada en base a lo local, separada entre autoridades federales, estatales o provinciales y municipales. Estos servicios poseen una gran autonoma y las autoridades locales ejercen sobre sus cuerpos policiales un control indirecto. De esta forma, las unidades policiales tienen mayor poder discrecional para adaptar sus funciones a las necesidades barriales, tal como lo estipula el modelo de Polica Comunitaria. Es por esto que, a comienzos de la dcada del 80, la polica francesa decidi cambiarse del tipo de gestin centralizada a una con mayor descentralizacin, con el fin de proveer ms oportunidades e iniciativas de las autoridades locales y regionales (Chalom, et. al. 2001:28) Otra experiencia que ilustra los cambios que implican la transicin de un modelo tradicional al de Polica Comunitaria es la Polica de Qubec (Dupont y Prez, 2006), la cual desde la dcada del 80, ha llevado a cabo una serie de reformas que se ajustan a los elementos mencionados anteriormente. Dentro de las principales caractersticas de esta polica se encuentran:
Real Canadiense), una provincial (en el caso de Qubec llamada Sret) y policas municipales, que slo en dicha provincia existen aproximadamente 8.600 agentes. Esta descentralizacin implica a su vez, la descongestin del mando y de toma de decisiones, atendiendo a cada zona en particular, los problemas de seguridad.
2. 3.
En segundo lugar, se ha aumentado la rendicin
de cuentas por parte de instituciones externas. En tercer lugar, se han modificado los sistemas
de reclutamientos, hacindolos representativos de la sociedad a la cual sirven, es decir, incluyen minoras tnicas, sociales, mujeres, etc.
de experiencias en algunos departamentos policiales. De esta forma, consigui apoyo de expertos para desarrollar dicha metodologa, entre ellos se mencionan a Michael Scott3 y Ronald Clark4. Goldstein, a partir de la identificacin de los problemas que observaba en la polica norteamericana, hace la distincin de tres fases que debiera seguir una institucin policial para adoptar un policiamiento comunitario y recibir con ello el apoyo de la comunidad para solucionar los problemas de delitos, desorden, etc.
1. 2. 3.
4.
En cuarto lugar, se diferenciaron los tipos de
La primera etapa corresponde a la actividad de patrullaje a pie y reuniones con la comunidad. Dependiendo de los buenos resultados, se sigue a la siguiente etapa que es la descentralizacin del mando5. Y finalmente en la ltima etapa se incorporan las actividades de bsqueda, anlisis y respuestas a los problemas que afectan a la comunidad para seguir, una vez obtenidos los resultados, con la evaluacin de las medidas adoptadas.
servicios ofrecidos por la polica en funcin del nmero de habitantes en cada municipio, lo que a su vez contempl una redistribucin de recursos financieros.
5.
Y finalmente, se reformaron las estrategias de
lucha contra el crimen organizado, en la cual se hace un mayor nfasis en la recoleccin de informacin, nuevas estrategias y tecnologas incluyendo alianzas con los medios de comunicacin.
4 Ronald V. Clarke es Codirector del Centro de Polica Orientada a los Problemas, Inc. y profesor de la Escuela de Justicia Criminal de la Universidad de Rutgers, New Jersey. 5 Considerando el origen del modelo, la descentralizacin del mando comprende una diferenciacin en el tipo de cobertura, es decir: unidades federales, estaduales y municipales, lo que da espacio para una mayor discrecionalidad en el actuar de las unidades.
1.
En primer lugar, la polica canadiense posee una
estructura descentralizada, la cual se divide en tres tipos de policas: una polica nacional (llamada Gendarmera
A diferencia del modelo anterior, el POP posee lneas metodolgicas y tcnicas ms precisas que fueron desarrollas por Goldstein y perfeccionadas luego de conocer los resultados
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3 Michael S. Scott es Director del Centro de Polica Orientada a los Problemas, Inc. y profesor de Escuela de Leyes de la Universidad de Wisconsin-Madison.
Pese a algunas experiencias exitosas, hay quienes indican que el modelo de Polica Comunitaria no posee resultados significativos en la disminucin de ndices de delitos o a la gran criminalidad, sino ms bien a la percepcin del trabajo policial, lo que impacta directamente a la disminucin del temor al delito y sobre valoracin el trabajo policial (Barbaret, 2003:59). Este debate es alimentado por la gran variacin de estilos dentro del modelo comunitario, donde no todos las fuerzas policiales logran conciliar y adoptar las caractersticas y especificidades del modelo.
El POP como modelo policial, pretende reducir los ndices de delitos, desorden y el miedo en la comunidad, y para ello cuenta con diversas tcnicas para resolver los problemas, siendo
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la metodologa SARA6 la ms utilizada, ya que define la forma de proceder. SARA es una sigla que significa en ingls: bsqueda, anlisis, respuesta y evaluacin, y cada una de ellas corresponde a las etapas metodolgicas para resolver los problemas, donde en primer lugar la polica hace las pesquisas necesarias para buscar los problemas que afectan a la comunidad, ya sea a travs de entrevistas, encuestas, reuniones con las juntas de vecinos, etc., luego se analizan las caractersticas y dinmicas implicadas en los problemas detectados de forma acuciosa, despus se disea una respuesta atingente al problema analizado y finalmente se evala la efectividad de las respuestas generadas. Estas respuestas, no necesariamente tiene que ser de carcter policial (como detenciones, multas, allanamiento, etc.), adems, las investigaciones van dirigidas a las causas de los problemas, y no a los sntomas. El xito de este modelo radicara en la ausencia de los problemas, tal como lo seal Sir Peel, o al menos reducir la repeticin de ellos. Esta metodologa envuelve una serie de elementos adicionales con relacin a la antigua polica tradicional, ya que se observa una extensin de las funciones en relacin a su actuacin frente a la comunidad, cmo es la organizacin y supervisin del trabajo. En primer lugar se exige una descentralizacin, dando espacio para la creatividad y proactividad para proponer soluciones y mayor discrecionalidad por parte de los agentes, ya que este enfoque debe facilitar y no controlar el actuar de los policas. Por lo tanto, se presupone que los mandos superiores, medios y los agentes locales estn en coordinacin, pues los ltimos son los que en definitiva entregan soluciones a la comunidad (Greene 2006:366). Comparativamen-
te hablando, el tipo de estructura que requiere POP presenta varias similitudes con la Polica Comunitaria. El POP exige asimismo, que la polica como institucin debe comprender el funcionamiento de las intervenciones policiales que se lleven a cabo, atendiendo a las circunstancias en las cuales se aplican, con cules recursos y la duracin de la intervencin, con el fin de evaluar el impacto de dichas intervenciones para analizar, en caso de que no haya mejora en los resultados, reorientar las acciones y aprender de los errores. Implica entonces, nuevas habilidades y conocimientos de los policas, las cuales fueron ya indicadas en el modelo de Polica Comunitaria (habilidades comunicacionales, proyectar confianza hacia la comunidad, etc.), pues supone generar alianzas entre los agentes comunitarios, habilidades propias de la investigacin cientfica de los delitos: integrar la informacin recolectada, proponer soluciones viables y acordes a los problemas identificados, y posteriormente evaluar las estrategias. Hoy en da es posible encontrar manuales orientados a solucionar algunas clases de delitos especficos, como el consumo de alcohol, trfico de drogas, hurto en tiendas, intimidacin a testigos, prostitucin, por mencionar slo algunos. Asimismo, el POP cuenta con una pgina web7 donde se pueden encontrar las guas para problemas y soluciones puntuales que ejemplifica la nueva forma de proceder, herramientas de anlisis, buenas prcticas, foros, publicaciones, entre otros. Por lo tanto, dicho soporte tcnico-didctico funciona como un capacitador para aprehender las competencias necesarias que requiere el POP. Algunos de ellos estn traducidos en varios idiomas, lo que refleja el inters de los especialistas del POP por
proyectar al modelo como un enfoque o estrategia de exportacin a varios pases. Para Clarke (1998: 318) muchas veces los procedimientos bajo el nombre del POP no resultan analticos ya que los policas fallan en algunos pasos. Durante el proceso de la identificacin del problema, los policas no son capaces de identificarlos, creando importantes diferencias respecto a qu es lo que la polica piensa y qu est queriendo solucionar. En cuanto al anlisis propio del problema, el autor seala que en las llamadas de denuncias de delitos, la polica rara vez identifica patrones asociados sobre la frecuencia, el lugar y el tiempo de ocurrencia de un delito. Y con respecto a la evaluacin agrega que debido a la escasa tradicin de evaluadores de los programas, los policas terminan haciendo conjeturas de los resultados. No obstante, en los ltimos aos en EE.UU. se han creado programas para aumentar las capacidades para comprender los delitos. En Nueva York, se implement el programa COMPSTAT8, que utiliza tecnologa cartogrfica computarizada como herramienta para investigar el delito y asegurar un mayor control sobre el personal de mando y sus esfuerzos para mejorar el anlisis de los delitos reiterativos (Silverman, 1999). Si bien este programa no es parte del POP, la direccin a la que apunta es la misma, es decir, a un cambio en la formacin policial con el fin de que el polica sea idealmente un analista de los delitos. Al igual que el POP, el ILP tambin posee rasgos fuertemente investigativos. Metodolgicamente hablando, la inteligencia puede ser definida como un producto con valor agregado, derivado de la recoleccin y del proceso de toda la informacin relevante (...) es un proceso, que
incorpora un ciclo continuo: la recoleccin de datos, el anlisis, la difusin y diseminacin y regeneracin (Ratcliffe, 2003). La metodologa consiste en un proceso de estudio del escenario y sus actores, para ello Tilley (2003) seala que existen cuatro tipos de productos de inteligencia.
1.
En primer lugar, evaluaciones estratgicas, las
que proporcionan los cuadros de largo plazo de posibles tendencias, con pronsticos delictuales para el futuro, y son usadas para informar asignaciones de recurso y prioridades para la intervencin policial.
2. 3. 4.
En segundo lugar, estn las evaluaciones tcticas
que son de corto plazo y alineadas al men tctico. Luego, los perfiles objetivos que describen a los
delincuentes y sus redes para informar operaciones contra ellos. Y finalmente, estn los perfiles de los problemas
los que identifican series emergentes de ofensas o hotspots para el crimen. Estos cuatro productos pueden ser usados en investigaciones para identificar los hotspots, a los delincuentes que trabajan ah, y concluir con la estrategia apropiada para reducir el crimen.
6 Sigla SARA: Scanning, Analysis, Response y Assessment. Nombres que corresponden a las cuatro etapas del modelo Orientado a los Problemas.
7 Centro de Polica Orientada a los Problemas, Inc. www.popcenter.org
8 Significa compare stats en ingls (comparar estadsticas en espaol).
Dada la importancia que se le asigna a la investigacin, es necesario tener algunas condiciones para que se logren los objetivos de este modelo. En primer lugar, es de esperar que la informacin sea compartida, si bien no de dominio pblico, debe haber un flujo de informacin tanto horizontal como vertical entre los departamentos policiales, tambin entre la polica y la comunidad y otros organismos civiles por ejemplo, municipalidades, hospitales, etc. Esto apunta directamente a un cambio cultural, organizacional y tcnico de la institucin policial, ya que se enfrenta con la tradicin jerrquica y manejo confidencial de la informacin versus la flexibilidad de fuentes informantes y compartir la informacin que requiere el mo25
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delo. Dicha informacin se estructura en forma de bases de datos para el estudio de las tendencias espacio-temporal de la criminalidad, la conducta de las investigaciones criminales, del perfil de los delincuentes, la planificacin de las intervenciones, la evaluacin de las repercusiones de la accin policial (Ouimet, 1995). Para Lemieux (2005) el ILP sistematiza el tratamiento de la informacin con el propsito de:
1. Orientar las decisiones y el despliegue de los

recursos;
2. Coordinar la accin policial segn distintos

niveles de jurisdiccin; y
do adems la legitimidad de algunas fuentes y metodologas utilizadas, podra causar desavenencias al interior del equipo de investigacin, pues este modelo no descarta ninguna fuente de datos, por lo tanto, este modelo requiere de un personal especializado, procedimientos y estructuras flexibles. En este contexto, el papel de la polica considerablemente se trasform, exigiendo policas que se conviertan en trabajadores de conocimiento (Ericson y Haggerty, 1997). En consecuencia, el quehacer policial en este modelo se ve ms que nunca orientado hacia la gestin de la informacin relativa a los fenmenos criminales, las personas fsicas y jurdicas (Lemieux, 2005). Al hacer una comparacin del modelo ILP con el modelo POP, se puede aseverar que ste ltimo acenta el abordaje a los problemas subyacentes que causan el crimen, problemas que son identificados por la polica en conjunto con la comunidad, analizados y finalmente solucionados, mientras que el ILP define un papel importante al anlisis, establecindolo como la base de la toma de decisiones en la cual apunta a aumentar la gama de fuentes de informacin para la comprensin del contexto de los patrones delictuales. Tambin se propone buscar soluciones ms a largo plazo para la complejidad local y los problemas del crimen organizado. Por otro lado, el ILP mantiene tambin diferencias con el modelo de Polica Comunitaria, en dnde sta ltima enfatiza en las necesidades de la comunidad, el contacto permanente con la comunidad, mientras que el ILP es un proceso por el cual las estrategias y las prioridades se determinan con una anlisis acucioso sobre el ambiente delictivo, las cuales pueden diferenciarse de las prioridades que define la comunidad como urgentes de ser solucionadas.
III.Alcances Tericos y Prcticos de las Experiencias Locales: Principales Resistencias
3. Garantizar un aprendizaje continuo de intercambios de informacin sobre los resultados operativos. En segundo lugar, podra ser que en base a los resultados de investigaciones realizadas, los problemas detectados por la polica no coincidan necesariamente con las prioridades de una comunidad determinada, por lo que podra existir futuros cuestionamientos de las metodologas adoptadas, de no haber resultados destacables en el corto plazo. Como se dijo anteriormente, este modelo no posee un nfasis particular en la comunidad, salvo en el inters por considerarla como valiosa fuente de informacin. En tercer lugar, en cuanto a los recursos logsticos y tcnicos, el costo econmico y humano que significa hacer investigaciones acuciosas sobre un problema delictivo como requiere el modelo ILP, puede ser difcil de calcular, pues depende de la calidad de la informacin y por ende de la disposicin de fuentes a colaborar. Se suma tambin inversiones tecnolgicas de alto valor, tales como computadores, cmaras de vigilancia, micrfonos, software estadsticos y de anlisis de informacin. Consideran26
os cambios que ha sufrido la institucin policial a travs del paso desde el modelo tradicional a estos nuevos modelos orientados a la comunidad, van de la mano con nuevos desafos estructurales, culturales, de gestin y polticos al interior de la institucin policial. Sin embargo, esta transformacin no est exenta de obstculos o resistencias de los propios miembros de la institucin o de la misma comunidad. Skogan (2004), hace un anlisis de las resistencias provocadas por las reformas del modelo de Polica Comunitaria en base a experiencias estadounidenses, sin embargo, seala que la organizacin de los sistemas policiales en otros pases estn probablemente sujetos a los mismos problemas de implementacin, y considerando las similitudes, el modelo POP9 tambin se encuadra en los obstculos definidos a continuacin. III.1.Respecto al Modelo de Polica Comunitaria La primera resistencia que hace alusin es de los policas de base, la cual es mal percibida por los policas profesionales que tienden a calificarla como una medida polticamente correcta porque existe un escepticismo de contar con la ayuda de la comunidad. Para Skogan (2004), se trata de casi un principio de la cultura policial: se sigue fiel a la tradicin del nosotros contra ellos, del terico contra lo prctico, es decir, que el resto es incapaz de comprender
la realidad delictual como s lo hace el polica. Frente a esa problemtica, la idea de crear unidades especializadas en policiamiento comunitario o crear incentivos a los voluntarios es una buena salida, sin embargo, el trabajo comunitario an sigue siendo considerado como horas extras a la carga habitual del polica, y no como una prctica transversal a las dems actividades realizadas en el da. As, slo queda apelar a la voluntad de algunos policas para que despus del trabajo verdadero estn dispuestos a trabajar en la comunidad y que sepan utilizar mtodos diferentes a los tradicionales. La segunda resistencia proviene de los mandos medios (comisarios), los cuales ven cmo su poder de toma de decisiones se ve disminuida por el proceso de descentralizacin que acompaa la implementacin de la Polica Comunitaria, describindolo como un empoderamiento de los subalternos y que la actividad policial carece de seriedad. La cultura o la subcultura de la polica constituye un freno al cambio: la desconfianza hacia determinados ciudadanos, la solidacidad a cualquier precio entre ellos, un cierto machismo que ridiculiza llegado el caso el enfoque social y preventivo de la polica comunitaria bajo el lema: es trabajo social, no nos pagan por hacer eso (Normandeau, 1995:93). Una tercera resistencia proviene desde los sindicatos policiales, que segn las investigaciones hechas por Skogan (2004), en Chicago el sindicato ms influyente aprob la implementacin del modelo, a diferencia de ciudades como Seattle que fue fuertemente atacado, argumentando que slo se trataba de un trabajo social ordinario. Este rechazo sindical influy tambin en que los cursos de formacin comunitaria se redujeran desde una jornada de tres 27
9 Por prevencin social se entienden las intervenciones no penales sobre potenciales delincuentes orientadas a suprimir o atenuar la propensin criminal. Este enfoque proviene de las teoras etiolgicas clsicas del delito, las cuales explican la accin criminal por la existencia de diversos factores an
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das a un curso de un da. La inercia de determinados sindicatos policiales, que tienen miedo de perder sus empleos si el pblico participa, no confan en el trabajo de los ciudadanos y no quieren rendir cuentas a la comunidad (Normandeau,1995:94). Otra resistencia es emanada desde las unidades especializadas, las cuales pueden estar sujetas a cuestionamientos de su trabajo tanto de los dems policas no-comunitarios como de la propia comunidad. De esta forma, se aprecian mecanismos de diferenciacin a modo de aumentar su estatus: En Chicago, una muestra de la respetabilidad de las unidades especiales es el nmero de policas blancos (92%) que la componen, en una ciudad que slo el 32% de los habitantes son blancos. Adems existen fuertes influencias polticas para acceder a una unidad comunitaria. Otra problemtica se refiere a lo complejo de evaluar las experiencias comunitarias tanto de su impacto real como de la ayuda requerida en terreno, o que las respuestas generadas a los problemas sean pertinentes. Se suma la falta de herramientas de evaluacin que permitan medir los resultados a nivel individual del polica o de los equipos de intervencin. As, la proliferacin de nuevas herramientas analticas de tipo cuantitativo como el Compstat en Nueva York se sobrevalora por encima de los datos obtenidos en reuniones con la comunidad, por ejemplo; lo que para Skogan representa una visin sesgada de los problemas y una vuelta a las prcticas tradicionales. No obstante, en los ltimos aos se ha progresado positivamente al respecto, gracias a las investigaciones vinculadas a los estudios de victimizacin, del temor al delito, a la satisfaccin del pblico o de los policas (Normandeau, 1995:94). Otro problema que se percibe en el modelo, es la escasa cooperacin de los municipios con 28
III.2.Respecto al Modelo POP Despus del modelo de Polica Comunitaria, el POP es uno de los modelos implementados en los ltimos aos en varias ciudades norteamericanas como Wisconsin, Los ngeles, San Diego y Madison, realizndose en esta ltima ciudad una conferencia anual dedicada a discutir su uso. As tambin en algunas ciudades de Canad como Montreal, los operadores telefnicos de las comisaras recibieron capacitacin para discernir las llamadas entrantes desde el 29
Otra limitante en el modelo son los cambios de liderazgo, ya sea por una remocin al interior de la institucin o cambios de gobierno a nivel municipal o estadal, lo que pone en peli-
10 Reconocida ONGs de Rio de Janeiro con prestigio en Amrica Latina en temas de seguridad pblica. 11 Ver Kahn, Tulio. Polica Comunitaria: evaluando la experiencia. Centro de Estudios para el Desarrollo, CED. 2003.
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los diversos servicios policiales, ya sea por razones burocrticas, polticas, presupuestarias, etc.. Skogan (2004) seala que ste es uno de los problemas ms difciles de superar para los promotores del policiamiento comunitario, pues si la implementacin slo dependiera de los esfuerzos policiales, ste sera un fracaso. Tambin la participacin de la comunidad no es obvia considerando el distanciamiento histrico entre polica y sociedady poco se ha hecho para preparar a la comprensin de la poblacin sobre los nuevos enfoques de mantenimiento del orden pblico y estrategias asociadas a la Polica Comunitaria. Es por eso, que una campaa de marketing para explicar los objetivos, procedimientos y nuevos roles asignados, se convierte en una necesidad. En Chicago se implement un fuerte programa de difusin de informacin de la nueva experiencia llamada Chicago Alternative Policing Strategics CAPS, el cual se centraba en los encuentros de la polica, promoviendo la relacin permanente entre los policas de Chicago y los lderes comunitarios para identificar y priorizar los problemas delictivos y de desorden social (Skogan, 1998). Skogan y Hartnett (1997) evaluaron los efectos del CAPS en 1993, constatando que las iniciativas tuvieron un efecto significativo en los problemas de la comunidad: Los residentes que observaron posteriormente a la polica en accin estaban ms satisfechos con la respuesta policial a los problemas de la comunidad, pensaban que eran ms efectivos a la hora de luchar contra el delito y se sentan ms seguros. Los efectos aqu se referan al cambio en la percepcin de los residentes respecto a la polica y sus creencias en que la polica realmente est intentando atender los problemas definidos por la comunidad (Skogan, 1997:208).
gro los proyectos comunitarios. Tal fue el caso del primer batalln de polica comunitaria en el barrio de Copacabana y Leme (Brasil) en 1995. Siendo sta una experiencia pionera y considerada como un gran avance teniendo en cuenta el periodo de transicin poltica que viva la regin, fue altamente acogida por la sociedad civil, incluso fue apoyado por la ONG Viva Ro10. Sin embargo, dicha experiencia no soport la inestabilidad poltica y el subsiguiente Gobierno de Estado la catalog como vigilancia elitista, dando trmino al batalln y removiendo el personal a la vigilancia de favelas, donde segn el nuevo gobernador era ms necesaria11. En Latinoamrica, existen programas de polica comunitaria los cuales nacen a partir, segn Frhling (2003), de tres motivos: en primer lugar, con la llegada de la democracia entre los aos 80 y 90 en la regin, se evidenci la incompatibilidad entre los principios democrticos y la actuacin policial; en segundo lugar, el sustancial aumento de la criminalidad y la consecuente demanda de la ciudadana para que se reflexione y se asuma el liderazgo de las instituciones responsables. Y finalmente la reduccin del aparato estatal y la privatizacin de algunos servicios, animaron la idea de utilizar ciertos criterios de la administracin empresarial para aplicarlos a la gestin policial. En la actualidad, en Brasil este modelo existe prcticamente en casi todos los Estados, porque pese al fracaso de las primeras experiencias, la idea de continuar con esa lnea de trabajo continu: Desde septiembre de 1997 hasta mayo de 2000, haban sido instaladas 231 Bases Comunitarias de Seguridad en el Estado [de
So Paulo]: 44 en la Capital, 39 en el Gran So Paulo y 158 en el interior [...] La Polica Militar cre tests psicolgicos especficos para seleccionar policas comunitarios y a partir de 1998 incluy la disciplina polica comunitaria en todos los cursos de formacin [policial] (Kahn: 2003, 2). Otras experiencias destacables en Amrica Latina es la polica comunitaria en Bogot, que fue iniciada en 1995 gracias a la voluntad e iniciativa de la polica, la priorizacin municipal de la seguridad ciudadana y el apoyo del sector privado (Frhling, 2003). La implementacin del experimento policial cont con un reclutamiento estricto (de oficiales, mandos medios y patrulleros) acorde a las nuevas funciones: tener una hoja de vida intachable, habilidades y sensibilidad con el trabajo comunitario. Adems se hizo una fuerte inversin para renovar los recursos tecnolgicos y capacitar a los seleccionados. En lneas generales, el programa se bas en tres focos: prevencin, disuasin y atencin al cliente, que como seala Frhling (2007: 300), este Plan de Accin necesita de una cobertura y presencia significativa en el territorio para conocer a cabalidad las necesidades de la comunidad, lo que supone a un promedio de policas por habitante mayor a la exigida tradicionalmente, lo que an no se ha cumplido completamente.
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centro de llamados y derivarlas a los servicios apropiados, dado el elevado nmero de llamadas de emergencia que eran efectuadas y la baja capacidad de respuestas de la polica por atenderlas (Neild, 1998), lo mismo ocurri en el Departamento de Polica de Salt Lake City, Utah en 2001, por los frecuentes llamados falsos de robos, donde se emplaz a los fabricantes de alarmas para hacer el filtro de estas llamadas12. En el Departamento de Polica de Florida, en cambio, fue aplicado el modelo para reducir los ndices de abuso de estupefacientes utilizados en recuperacin post operatoria, lo que haba desencadenado atracos a farmacias, falsificacin de prescripciones mdicas y focos de trfico de drogas. En Inglaterra y en Gales en tanto, este modelo es conocido como el Brit Problem Oriented Policing o Brit POP, y tambin son varios los departamentos policiales que han adoptado dicha estrategia, tales como Northumbria en 1991, Thames Valley en 1992, West Yorkshire en 1994, Merseyside 1995, en la Polica Metropolitana (The Met)13 y en zonas del Este de Inglaterra. El informe elaborado por la Home Office en 1996 sobre el modelo POP, es ms bien austero en cuanto a su completa aplicacin en Inglaterra. En lneas generales los autores del informe sealan, que si bien no se ha adoptado el modelo POP completamente, los policas britnicos siguen lneas parecidas a la solucin de problemas. Argumentan que la polica persigue el crimen y su deteccin, y los otros problemas estn bajo la direccin de otras agencias no policiales, dada que la cultura est profundamente arraigada e involucrada en la detencin del crimen y en uso del sistema de justicia
penal/legal como la forma de responder a los delitos, por lo que no es ninguna perspectiva seria de poner al POP en ejecucin (Tilley et. al. 1996:29). Adems el informe seala que las estructuras administrativas de Inglaterra y de Gales no estn adaptadas al acercamiento de la planificacin de los mandos bajos que el POP requiere. En conclusin, si bien existen ciertas lneas de trabajo que se ajustan a los fundamentos del modelo POP norteamericano, la polica inglesa ha establecido un estilo propio como el desarrollo de entes administrativos que evalan a nivel interno el desempeo tanto del cuerpo policial como de los policas individualmente y a nivel externo los cuales se centran en la relacin con la comunidad y con los prestadores gubernamentales de fondos, a travs de la elaboracin de indicadores y un sistema de medicin de la calidad del servicio policial, como la Audit Commission y la Her Majestys Inspectorate of Constabulary. Adems se han reestructurado los cuerpos policiales a travs de fusiones o la creacin de nuevos departamentos y la descentralizacin de la gestin hacia los barrios en las grandes ciudades y tambin en las regiones. En suma, la polica britnica sigue el POP como un estilo nuevo, sin embargo considera sus alineamientos de la resolucin de problemas, rendicin de cuentas y descentralizacin del mando como necesarios para aumentar la efectividad de la polica en la labor de reducir los delitos. III.3.Respecto al Modelo Intelligence Led Policing En cuanto a las problemticas relacionadas al modelo ILP, Lemieux (2005) reconoce que pese a mejorar considerablemente la capacidad informativa de los aparatos policiales gracias a la adopcin de un enfoque proactivo basado en el uso de la informacin e inteligencia, este mo-
delo posee algunas dificultades estructurales, culturales e individuales que limitan su xito. En primer lugar, seala que la informacin que el modelo necesita para iniciar las operaciones policiales, depende esencialmente de la colaboracin del pblico lo cual est sujeta a una descripcin personal y subjetiva de los delitos adems de la baja visibilidad para la comunidad de los crmenes que la polica trata con ms frecuencia: trfico de drogas, fraudes financieros, etc. Sin embargo, pese al aumento de la informacin criminal, recursos y esfuerzos de la polica para aumentar su eficacia, algunos autores afirman que hasta ahora, no existe ninguna evaluacin que permita comprobar que gracias al ILP se han reducido los niveles de delincuencia, lo que para Lemieux se debe a que la informacin no est destinada a generar resultados cuantificables, sino que a generar conocimientos para mejorar el aprendizaje organizacional para comprender el ambiente criminal. Es por esto, que el tratamiento de la informacin no debe ser conocida como resultados, sino que como productos (output). El autor sugiere que no siempre la informacin que se obtiene se traduce en resultados tangibles como mayor nmero de detenciones, pero s constituye un elemento para contribuir a mejorar las tcticas policiales, ya que la informacin siempre est sujeta a cambios temporales, ambientales e individuales, por tanto, no es siempre fiable. En segundo lugar, se arguye que la aplicacin del modelo ILP est siempre sujeta al tratamiento de la informacin de los analistas criminales, lo cual depende de sus habilidades intelectuales, prcticas y el volumen de la informacin. Adems, las tcnicas de anlisis, la falta de sistemas de informacin y el proceso irregular de produccin de la informacin, aumentan los riesgos de distorsiones del aprendizaje en el tratamiento de los datos policiales. Lemieux resume diciendo que la informacin no es slo una fuente de conocimiento, sino que tambin
una fuente de confusin. En tercer obstculo es la dependencia del tipo de estructura organizacional para el flujo de la informacin. El autor pone nfasis, en siete caractersticas de la estructura que son determinantes para optimizar el ILP: la diferenciacin funcional, la diferenciacin ocupacional, la diferenciacin espacial, la diferenciacin vertical y el grado de descentralizacin, la formalizacin y la intensidad de la actividad de inteligencia:
1.
La diferenciacin de las funciones favorece a
la produccin de la informacin, sobre todo a nivel tctico, la cual es altamente eficiente en las brigadas especializadas de investigacin, sin embrago se corre el riesgo de un aislamiento de dichas brigadas o la subordinacin de un pequeo equipo a los analistas ms influyentes, lo cual puede delimitar el flujo de informacin slo a nivel de equipos.
2.
La diferenciacin ocupacional y su grado de es-
pecializacin depende del nivel de informacin que se tenga y los aos de oficio de los policas. Con la tendencia de aumentar dicha diferenciacin, se corre el riesgo de crear lagunas de conocimiento. En tal caso hipottico, este proceso suscita la incomprensin, la desconfianza y la rivalidad de los grupos divididos.
3.
La diferenciacin espacial (local, regional, y nacional)
en funcin de las caractersticas del territorio y las comuniequipo policial de generar vnculos con los protagonistas de la localidad (empresas, municipios, dirigentes, vecinos, etc.), lo cual implica una delimitacin jurisdiccional de sus funciones, lo que puede generar un obstculo o disminuir el alcance de respuestas, ya que los delitos o las organizaciones criminales no poseen los mismos lmites geogrficos.
12 Scott, M. Implementing Crime Prevention: Lessons Learned from Problem-Oriented Policing Projects. Crime Prevention Studies. Vol. 20, 2006. Pp. 29. 13 Ver http://www.homeoffice.gov.uk/rds/prgpdfs/ fcdps75.pdf
4.
La fuerte diferenciacin vertical dentro de las
estructuras organizacionales de la polica, produce un fuerte dao al flujo de la informacin, ya sea porque se concentra al interior de los niveles o en las unidades especializadas.
30
31
dades, toma relevancia en cuanto a la capacidad de cada
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5.
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2003. www.defensesociale.org. Abril 2007.
El ILP requiere de un proceso de toma de deci-
siones flexible en una estructura descentralizada, lo que provee una mayor adaptabilidad al medio ambiente criminal. Sin embargo, este tipo de estructura, para Lemieux pueden generar tensiones inherentes a la complejidad de las relaciones entre las agencias y sus representantes si no se cumplen algunas condiciones como la reciprocidad de informacin y ayuda.
plementacin acabada del modelo: se deben superar los simples cambios estructurales y generar las condiciones necesarias para su integracin, es decir, una cultura de la informacin, una mayor especializacin del personal y un aplanamiento de las dificultades organizativas.
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6.
Se observa un elevado grado de formalismo,
es decir, la existencia de un marco rgido en el cumplimiento de leyes y polticas internas, tanto de las operaciones efectuadas como de los mismos policas, extendindose adems a los mtodos de trabajo, la planificacin, la identificacin de los problemas y objetivos criminales y el establecimiento de indicadores de resultados. Esto puede ser un obstculo para el tratamiento de la informacin, generando un exceso de prudencia y de control sobre la actividad policial.
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y calidad de la informacin criminal que maneja, pone de manifiesto la importancia de los recursos y medios disponibles para conseguir sus objetivos. Se suma tambin que en pases como EE.UU. donde existe una descentralizacin de las fuerzas policiales (local, provincial, federal, etc.), que son variadas en tamao provoca una distribucin asimtrica de los recursos, poniendo en peligro el seguimiento y la constancia de las investigaciones si los recursos no estn disponibles.
En consecuencia, tal como se evidencia en otras organizaciones, la institucin policial debe responder a los cambios que ocurren en el medio ambiente para desenvolverse de mejor forma en el nuevo escenario, pero tiene notables dificultades para poner entredicho los valores que guan la institucin tradicionalmente (Lemieux, 2005). El xito o fracaso de la implementacin del nuevo modelo de policiamiento no depender del nmero de detenciones, condenas, o registros, sino que de la calidad de los conocimientos generados y la capacidad de aprender de ellos. Para Lemieux para llegar a una im32
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CAPITULO I
POLICA COMUNAL
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CAPITULO I
Participacin ciudadana y polica comunitaria.
EL CASO DE AMRICA LATINA

Lolita Aniyar de Castro 1
El sentimiento de inseguridad es un problema
as propuestas para enfrentar la inseguridad se han generalmente ubicado dentro de la corriente llamada de la Criminologa Organizacional, funcional-positivista, orientada a proporcionar ms elementos tcnicos de lucha contra el crimen, que debates en relacin con la sociedad y el sistema de Justicia Penal.1
mentos de oscuridad democrtica, especialmente cuando se asoci a la expresin Nacional. El autoritarismo generalmente se sostiene en una propuesta de seguridad. La criminologa crtica puso en segundo lugar la lucha contra el crimen, porque sta ha sido una conducta generalmente atribuida a las clases bajas. Por eso, y como contrainformacin radical, se invirti tanto esfuerzo en estudiar la delincuencia de las clases altas. Nuestra tendencia olvid la trascendencia que tienen, especialmente para los que tienen menos recursos, los objetos que con tan gran esfuerzo adquieren para su modestsimo confort. Nos convertimos en una vanguardia intelectual, con un escaso contacto real con los pobres, lo que nos impeda conocer lo que piensan en relacin a esto. No observamos, pues, al principio, que la seguridad haba dejado de ser un bien pblico, y se haba convertido en privilegio de quienes podan pagarse una costosa polica privada. De esta manera, la inseguridad, y el sentimiento de inseguridad, se fueron prcticamente constitu37
La criminologa crtica, en cambio, cuestionando las definiciones mismas de la criminalidad, ha insistido en polticas ms generales para paliar el mal que sufran aquellos con los cuales se comprometi: los que no tienen poder. Desde lo tcnico y rechaz la expresin seguridad, la cual habamos encontrado, en Amrica Latina, vinculada a las polticas represivas de Ley y Orden, que servan de contencin de la protesta social. Igualmente, Seguridad tena ese desagradable aroma que recordaba mo-
1 Abogada y criminloga, fundadora del movimiento latinoamericano de criminologa de la liberacin; exgobernadora del Edo. Zulia y ex-Senadora de la Repblica. El presente texto fue cedido para esta publicacin por la Dra. Aniyar. En el momento de cierre de esta edicin, el mismo se encontraba en proceso de publicacin por Editores del Puerto, Argentina.
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Lolita Aniyar de Castro
POLICA COMUNAL
I.II
Participacin ciudadana y polica comunitaria. EL CASO DE AMRICA LATINA
yendo en el dato definitorio de las clases medias; y ms especialmente, de las bajas, con lo cual se acentuaba su histrica privacin de ese pedazo de sociedad que siempre se les haba negado. A esto se agrega que el ghetto de los pobres generalmente se extiende sobre los espacios urbanos ms deteriorados en su equipamiento, favoreciendo la vulnerabilidad de sus habitantes a conductas dainas para los bienes y derechos fundamentales. La injerencia en la tarea poltica de algunos de los criminlogos crticos, tanto en Europa como
en Amrica Latina, permiti conocer que los ms desprovistos, que no tienen otros espacios de esparcimiento y vida que los de su trabajo y su barrio, quieren que stos sean pacficos, que la violencia no los acose. Hoy se acepta especialmente en sus acepciones de seguridad de los derechos (Baratta) y seguridad de los habitantes, como un reconocimiento a su referencia a la ciudadana, a la igualdad y al derecho a vivir en comunidad. Y se entiende la importancia que el sentimiento de inseguridad tiene para la calidad de la vida.
La inseguridad: el cono de estos tiempos
l miedo al delito es tan insistente como el miedo al fracaso oficial. Analizando su permanencia, ms que su recurrencia, en la historia, vemos que las llamadas crisis de inseguridad, ms que crisis, son construcciones polticas sobre una situacin de inseguridad que es crnica en el medio urbano. Sin embargo, el sentimiento de inseguridad (ms que la inseguridad en s misma) se ha convertido en el cono finisecular y del siglo que iniciamos. Al mismo tiempo, se ha considerado que la desilusin ms importante de este perodo, apunta hacia las capacidades reales del sistema de Jus-
ticia Penal. Esto no es nuevo: los estudios sobre la cifra negra lo demostraban. Los abolicionistas nos hablaban, Hulsman el ms enftico y combativo -, no slo de que no hay un sistema de Justicia Penal, sino de que la gente resuelve en la prctica la mayora de los conflictos en terrenos diferentes al penal. El resultado de alguna de sus investigaciones sobre el por qu la gente denunciaba, (no por qu no denunciaba) le indicaba que haba ms razones administrativas (para que el seguro pagara, por ejemplo) que aquellas que fundan la tesis del derecho a castigar por parte del Estado.
de la gente como para compartir y comprender sus vivencias, sus necesidades, sus aspiraciones, su cotidianidad, y hasta sus diversidades. Es decir, sus prioridades. Todo lo cual, est claro, es variable en los diferentes espacios sociales. Lo cierto es que, por muchas razones, el control se hace pluriagencial, especialmente aquel que se ha denominado situacional (modificar las condiciones del entorno y reducir las oportunidades o facilidades para la comisin de los hechos) y comienza a dejarse en manos de agencias ms administrativas que jurisdiccionales. Con Van Swaaningen podramos resumir los cambios en el control social de la siguiente manera: hay una tendencia a convertir el control privado en pblico (polica, vigilancia, crceles privadas). Esto es especialmente observable en los llamados no lugares (centros comerciales, por ejemplo), lugares donde hay mucha circulacin de gente que no pertenece al lugar, y donde la vigilancia es generalmente privada. Esto ha hecho que algunos gobiernos utilicen la expresin gobiernos visibles, para referirse a ellos mismos, ya que los invisibles parecen ser los otros. Podra elaborarse una Teora del Estado moderno a travs de esta nueva fenomenologa del control: Hay la sensacin de que el Estado globalizado ha perdido inclusive el monopolio de la violencia, y que las agencias privadas o administrativas han desbordado el principio de legalidad: ellas deciden qu y cundo y cmo alguna conducta debe ser sometida a control.2 Esto ha generado varias consecuencias en el terreno criminolgico:
1.
Que el objetivo de la seguridad se haya converti-
do en un tema ms importante que el de la Prevencin (entendida sta como se haba venido exponiendo en pocas anteriores);
2.
Que se haya establecido una clara sobreposicin
de los conceptos de conducta delictiva y de inseguridad personal, involucrndose la colectividad de una manera ms intensa y emocional en el asunto;
3.
Ha hecho pensar a la gente, bien que puede
tomar justicia por mano propia; o que, en el ms inofensivo de los casos , debe corresponsabilizarse de las medidas de seguridad que le conciernen.
4.
pales.3
Ha conducido a reducir la esfera de aplicacin
de los controles. De general se convierte en local, cada vez ms en manos de agencias parroquiales o munici-
L
38
a constatacin de la ineficacia de la accin oficial en este campo ha trado varias otras consecuencias interesantes: por una parte, la interrogante sobre la gobernabilidad. Aunque esta interrogante es relativamente reciente en el discurso poltico, no hay duda de que en toda democracia hay, por definicin, un problema de gobernabilidad. La accin posible del Estado en materia preventiva, hablamos de Polticas Sociales , nunca es totalmente abarcante, totalmente satisfactoria, totalmente
eficiente. A pesar de que, como se nos dice en los textos, toda accin del Estado influye de alguna manera en la creacin o satisfaccin de necesidades humanas y sociales (educacin, habitat, salud, empleo, cultura), lo cierto es que el Estado tiene debilidades fundamentales para la Prevencin General. Y toda omisin del Estado puede contribuir a generar frustraciones, inequidad en la distribucin de oportunidades. El Estado nunca estar lo suficientemente cerca
2 Ver, sobre estas consecuencias, REN VAN SWAANINGEN, en Controle do crime no seculo XXI, Revista Brasileira de Ciencias Criminais, Organo del Instituto Brasileiro de Ciencias Criminais, ao 11, enero-marzo del 2003, quien se refiere ms ampliamente a estos nuevos modelos de control.
Tal vez, sin darnos cuenta, estamos viviendo el apogeo de las nuevas tendencias y teoras para un control alternativo al del sistema penal, tal como los abolicionistas sealaron hace tiempo, y de varias formas de participacin ciudadana, bien al margen, bien dentro del mismo sistema
3 Ver Ibd.
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Democracia y gobernabilidad
Aunque las ltimas tesis de los crticos britnicos resumibles en la frase take seriously crime (tomar en serio la delincuencia), pareca apuntar a la delincuencia en general, la norteamericana de la ventana rota, aquella de los espacios deteriorados de los que nadie se hace cargo , parece ser la que ms ha incidido en los nuevos modelos de control. Numerosos encuentros se han realizado, bajo la gida de las municipalidades, dedicados al control, bsicamente, sobre las llamadas incivilidades, lo que algunos cdigos penales denominaran faltas o contravenciones, en todo caso infracciones menores , objetivo en el que hay mayor insistencia que en el de los delitos graves.
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POLICA COMUNAL
I.II
penal. Se hacen importantes la mediacin, las conciliaciones y las compensaciones o justicia restaurativa. Las alternativas a las penas privativas de la libertad se ponen de moda al interior de las reformas penales. Aunque el Cdigo Penal no desaparece, ni las agencias tradicionales referidas a lo punitivo tampoco, su funcin se hace cada vez ms simblica y la evolucin se va haciendo en paralelo. Nadie se refiere a estos cambios como la ratificacin, en la prctica y en las instituciones, de la utilidad, de lo democrtico y de lo humanista de la propuesta abolicionista. Pero esto es as. En algunos pases del primer mundo, especialmente Estados Unidos y Canad, en los que se ha favorecido intensamente la investigacin en materia organizacional, los modelos de control social han ido cambiando bajo el signo del pragmatismo. Se da prioridad a los criterios que funcionan. Interesan menos las cuestiones morales que la efectividad de la accin. Qu resultados y en qu tiempo se obtienen. Es lo que algunos han llamado la macdonaldizacin de la sociedad4. Para esto se investigan in situ los llamados perfiles de riesgo, que no han dejado atrs los eternos problemas de la exclusin y el estereotipo (clase social y etnia, por ejemplo); perfiles que, a su vez, no estn exentos del riesgo de hacer predicciones dudosas con acciones preventivas o de vigilancia inaceptables5 para los Derechos Humanos, a la manera como lo hicieron las famosas tablas de prediccin de los cnyuges Glueck. De nuevo, y con otro nombre, aparece el concepto de peligrosidad predelictual. De alguna manera, como reaccin mimtica en
el mundo globalizado, tambin los gobiernos latinoamericanos han querido regirse por esos objetivos. Est de moda pagar a precio de oro asesores policiales que han tenido algn xito, por ejemplo, en Nueva York o en Canad. Pero en Amrica Latina este es y ha sido siempre un problema centralmente poltico, que aparece en todos los discursos y programas electorales, que abarrota los medios de comunicacin, y que presiona a los gobernantes. La emergencia populista no permite a las agencias pblicas el tiempo necesario para hacer diagnsticos bien formulados, proyectos bien estructurados o evaluaciones de los mismos. Las evaluaciones y los ajustes suelen hacerse muy a posteriori y sobre la marcha de los acontecimientos. La realidad es que la aplicacin de estos programas generalmente dan la espalda al conocimiento criminolgico acadmico que se genera en sus territorios. Hay razones en Amrica Latina para temer los desarrollos puramente tericos, que no estn basados en una realidad vivida, que a veces son utpicos, o simplemente copiados; y que, a pesar de las buenas intenciones, pueden derivar en perversiones provenientes de las especificidades de un marco cultural o social determinado.
El poner a participar tiene pasado. La aparicin del Estado policial
l rastrear la historia, podemos ver el auge y cada de los sistemas de participacin, mejor dicho, de los llamados a la poblacin para que ejecutara tareas que luego, en el tiempo, fue absorbiendo el Estado. Estos sistemas son ms antiguos de lo que se supone. Es tal vez la forma ms antigua de control social. En la Biblia se encuentran formas de justicia colectiva, como eran el Sanedrn y otros Consejos de Ancianos de la antigedad, con la particularidad de que eran sistemas autogenerados, que slo obedecan a sus propias normas. En Inglaterra del Rey Alfred existan los Thithing Systems que establecan la obligacin de todo hombre mayor de 12 aos de formar un grupo con 10 familias vecinas cuya responsabilidad colectiva era resguardar
el orden y llevar a juicio a quienes cometan delitos, y de paso, cobraban los impuestos reales. Estos a su vez se asociaban en grupos de 100 (hundredmen). En l285 el Estatuto de Winchester estableca la obligacin de abandonar el trabajo y perseguir al fugitivo. Las reglas del nuevo Estado basado en un supuesto derecho a castigar generado en un contrato social, y todas las garantas del pensamiento clsico liberal para proteger la clase burguesa en ascenso, trajeron, no slo la codificacin y un orden diferente, sino tambin la aparicin de la polica profesional. Es contra esa polica contra la que se va a insurgir con propuestas de presencia civil.
Niveles de participacin
La participacin puede alcanzar diversos niveles:
demandas sociales. Aqu, entre otros modelos, podra incluirse el de Polica Comunitaria.
1. 2.
Simple colaboracin con el Estado en algunos
3. 4.
Participacin efectiva en la tarea central de pre-
elementos secundarios de la tarea pblica. Aporte de inputs por parte de los ciudadanos
vencin. El nivel, ms elevado, de toma de decisiones.
Niveles bajos de la participacin: la Community Policing
4 cit.
RITZER, (1996), cit. por REN VAN SWAANINGEN, op
n el terreno de la prevencin y el control del delito, la primera revolucin institucional la produce la llamada Community Policing. Esta expresin abarca algo ms que la de Polica Comunitaria. Significa tambin accin policial de la comunidad.
Esta es la primera revisin que hace la Polica de su eficacia y de su rol. Disminuye su papel autoritario y fundamentalmente represivo para convertirse en preventiva. Es una Polica que vive y comparte la vida de las comunidades, que conoce a sus miembros, que indaga sus prioridades, que trata de resolver sus conflictos 41
5 Ibd.
40
para un mejor conocimiento por parte del Estado de las
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antes de que se conviertan en hechos abiertamente delictivos, que es ayuda en momentos difciles. Generalmente es ms una Teora Policaca que una Teora Poltica de la Participacin, y, por provenir del interior mismo de la institucin, a menudo se encuentra all un lenguaje tpicamente policial. Por ejemplo, entre los Diez Principios de la Community Policing, segn Trojanovicz6, a quien se le considera el padre de esta nueva concepcin, encontramos la siguiente expresin: Community Policing implica un nuevo contrato entre la Polica y los ciudadanos a quien sirve..., esta nueva filosofia descansa en la creencia de que la gente, en la comunidad, merece influir (an input) en el proceso policial, a cambio de su participacin y apoyo. En general, es una forma de cambiar la polica profesional, que est basada en normas rgidas de accin y de actividades sumariales; de sustituir la polica de patrulla, que slo acuda para perseguir a los culpables en caso de ser llamada, por una polica ms libre y creativa, ms en contacto con la gente, que espera a escuchar sus prioridades antes de actuar, y que incorpora la colaboracin de sta en sus actividades propias. Para ello patrullan preferentemente de forma peatonal. Debe conseguir el apoyo de la comunidad, desarrollar vigilancia con participacin de los vecinos, y entrenar a stos para enfrentar situaciones de emergencia (evitar muertes, delitos, etc.). La polica asiste a las reuniones de la comunidad, es estimulada a comprometerse con las iniciativas de aquella. (Se supone que en una versin ms desarrollada, ayuda a organizar la comunidad, a que obtenga poder,
6 TROJANOWICZ ROBERT, KAPPELER VICTOR, GAINES LARRY, BOUQUEROUX BONNIE, (1998), Community Policing. A Contemporary Perspective, Anderson Cincinnati Publishing Co., 2nd ed. (pp. XI, XII).
conozca sus derechos y sepa plantear sus reclamaciones). La polica deja de ser reactiva para convertirse en proactiva, y sus agentes son ms autnomos; es, en su interior, menos vertical o militarizada, por lo tanto, ms democrtica, y hay ms confianza en los niveles bajos de la misma, de manera que se consideran una nueva generacin de policas. Su autonoma y poder de decisin sin duda genera riesgos. Es una polica bien pagada, para la que en algunos Estados de los EEUU a veces se exige educacin superior.76 Para ello la vigilancia es preferentemente de forma peatonal. Es la nica agencia de control social abierta las 24 horas, y durante los 7 das de la semana, que tratar de impulsar cambios, que no intentar dar rdenes a la comunidad desde su exterior, y que trabajar en forma descentralizada, con lo cual tiene ms probabilidades de mejorar la calidad de vida, de aumentar el nivel de seguridad ciudadana, y de disminuir el miedo al delito. Como ventaja, se anota su potencialidad de borrar la tradicional desconfianza que siente la comunidad por la polica, la que, no sin razones que los criminlogos crticos conocemos bien, es a veces ms temida que la delincuencia.87 En algunos pases, se generaliza esta nueva figura con el nombre de polica de proximidad. Se la conoce como Polica de Barrio. As que, como beneficio adicio7 En Milwakee se inician con 31.000 dlares al ao de salario. 8 Segn algunos autores, esta desconfianza es mayor en las clases medias y altas que en las bajas. No tenemos cifras comparativas de los diversos contextos nacionales. En Amrica Latina, la constante intervencin de los organismos de Derechos Humanos ha influido para hacer evidente los atropellos y abusos policiales, y aunque las clases medias y altas no suelen ser las vctimas de estos, hay una clara conciencia del peligro que una mala polica representa. Una investigacin hecha por nosotros hace unos aos, demostr que la gente de estas clases tema menos que las de clases bajas a pasar por donde se estaban produciendo los llamados operativos policiales (generalmente redadas basadas en las leyes peligrosistas), a pesar de que privilegiaban como vctimas la gente pobre y sin trabajo, y de apariencia desaliada.
nal, al ser asignada en forma ms permanente a una zona especfica, la accin policial tiene la potencialidad de extender la colaboracin con otras esferas de la vida ciudadana. Deben mantener contacto permanente, y colaboracin con las diferentes asociaciones de vecinos, comerciantes, servicios sociales, sanitarios, etc, para poder abordar los problemas desde un punto de vista interdisciplinario aportando soluciones integrales y duraderas en el tiempo. Algunos modelos de Community Policing, como el de Wicoff,9 aparentemente similares, privilegian el patrullaje a pie, el encuentro peridico entre policas y vecinos, y coordinacin del Neighborhood Watch. En ste se trata de encuentros y de coordinacin, no de interaccin. Inclusive se habla de la formacin de ciudadanos-policas. El origen de la polica comunitaria en USA, parece haber estado, al menos eso dicen ellos, en la necesidad de acercarse a las minoras, que tenan quejas de abusos policiales, de no ser escuchados, o de una aplicacin desigual de la Ley. En realidad fue una solucin oportunista, que surge a raz del sonado caso Rodney King, pues
se trataba de evitar alzamientos de estas minoras que ya se haban expresado violentamente en algunas ciudades. Posteriormente se dieron cuenta de que la polica sola no era capaz de contener la delincuencia, que necesitaba del apoyo de la comunidad; que les convena escuchar las denuncias sobre polica corrupta, a la vez que analizar las expectativas y propuestas comunitarias. En todo caso, la Polica Comunitaria, aunque es sin duda un avance sobre el modelo profesional, y reposa sobre un cierto grado de participacin, no representa an un modelo totalmente social, y su xito depender de la formacin de los agentes policiales; as como del grado de penetracin en ellos, y en los jefes de Departamentos Policiales, de la cultura corporativa. Anotemos tambin que los lmites entre la polica comunitaria y la comunidad actuando como Polica, son difusos y movedizos. A veces puede ser accin policial de la comunidad. De la Community Policing se evolucionar hacia sistemas donde el nivel social de participacin es ms intenso.
n9 el marco de la prevencin del delito, la participacin ciudadana parece tener hoy un rol fundamental y ha comprobado una cierta eficacia, an cuando no es ms que un aspecto de la necesaria concepcin global de la Prevencin, vinculada como est a la satisfaccin de las necesidades de sobrevivencia, nutricin,
libertad, y crecimiento corporal y espiritual10. Esta eficacia parece verse sobre todo en la disminucin del sentimiento de inseguridad. Curiosamente, la presencia de los ciudadanos en la accin que tradicionalmente ha sido asignada al Estado, pertenece por igual a dos
10 Ver L. ANIYAR DE CASTRO (1987), La Nueva Criminologa y lo Criminalizable, en Captulo Criminolgico, n 15, rgano del Instituto de Criminologa Lolita Aniyar de Castro de la Universidad del Zulia.
9 WICOFF M.A., Ver pgina web de Partnership against Violence.
42
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La participacin ciudadana
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corrientes muy dismiles del pensamiento poltico. La participacin ciudadana es vista por algunos como derecho. Por los sectores oficiales, en
cambio, como una forma de enriquecer sus relaciones pblicas con las comunidades, cuando no como manera de legitimar la poca eficiencia con la que han cumplido su tarea legal.
La corriente democrtica
Mencin especial merecen los llamados Crime Stoppers, verdadera accin policial de ciudadanos que, en algunos pases, como Estados Unidos, son estimulados y gratificados cuando persiguen y capturan personas solicitadas, y que generalmente se convierte en un oficio lucrativo. Nosotros participamos de la puesta en marcha de un modelo basado en los Comits Vecinales de Seguridad, en los cuales haba una estacin policial en el vecindario, tenan medios rpidos de comunicacin y los vecinos opinaban sobre las acciones a seguir. La misma comunidad identificaba y priorizaba sus problemas, por lo que los objetivos y el liderazgo deban ser compartidos. Su lmite: los Derechos Humanos, para entender los cuales reciban capacitacin. Obsrvese que, en los Comits Vecinales de Seguridad, no se trataba de dar funciones policiales a los vecinos, con el grave peligro que ello representa para las garantas individuales. Ms bien de conformar grupos de alerta y proteccin de sus bienes y espacios cotidianos. Por cierto, aquellos Comits no eran la nica instancia de participacin en la Prevencin. Mien-
tras stos eran sistemas muy locales, existan tambin Comits Regionales de Seguridad, de amplia representatividad social, en el ms alto nivel de Gobierno, as como centros de atencin a la violencia familiar asignados a la llamada Casa de la Mujer. En algunos pases, como Francia, los llamados Clubs de Prevencin, dirigidos al uso productivo y creativo del tiempo libre de jvenes, nios, desempleados, etc., tambin han sido formas de participacin comunitaria que cuentan con el apoyo y la capacitacin por parte de agencias estatales. Ventajas del control participativo en sus diferentes niveles Proporciona mayor sentimiento de seguridad Sustituye la desprestigiada polica motorizada Genera confianza en policas conocidos Sus integrantes ni son ni parecen policas Son ellos quienes conocen a los integrantes del barrio Se intensifica el sentimiento de territorialidad.
D E
e un lado, puede considerarse parte de una concepcin avanzada de la democracia social, la democracia participativa , en la que los ciudadanos tienen algo propio que decir, y espacio para actuar directamente, de acuerdo a su particular concepcin del mundo y sus intereses especficos, que son generalmente locales. La participacin ciudadana, pues, se considera
parte de una nueva manera de hacer poltica. En esta concepcin, desplegar la energa social es una forma de perfeccionar la democracia y de contradecir el paradigma burocrtico weberiano. Se da por descontado que se produce crecimiento cultural y poltico de los individuos cuando son llamados a colaborar con una gestin que usualmente es pblica.
La corriente tecnocrtica
l llamado a la participacin es tambin parte del progresivo abandono de las responsabilidades tradicionales del Estado minimalista que es necesario para las polticas globalizadoras. Consecuencia de la primaca del mercado, es que el Estado se circunscriba a bsicas cuestiones estratgicas (seguridad nacional, ambiente, impuestos, legislacin para la convivencia, todo ello al margen del marco desregulado de la economa ), mientras hace un llamado a la autoayuda (self help) en otros mbitos que habitualmente atenda la asistencia social. 11 La participacin es tambin estratgica, como consecuencia de la quiebra econmica del Estado Asistencial. La creciente escasez, en casi todos los pases, de recursos pblicos para satisfacer las necesidades colectivas, se traduce en el terreno de la seguridad ciudadana, ms grfica y literalmente que en otras reas , en la frase del slvese quien pueda.
La parte oscura
Algunos modelos
11 Ver las discusiones sobre globalizacin y localizacin, en ANDERSON, (1989); FIJNAUT, (l993); WALKER, (1993); SOUTH, (1994); SHEPTYKI, (1995), cit. Por A. CRAWFORD, (1997), en The Local Governance of Crime, Oxford, Clarendon Press, p. 29 y ss.
Estos modelos tienen peligros: Sistemas protectivos potencialmente muy graves, como cercas electrificadas y perros asesinos, el mencionado vigilantismo; la presuncin de poder tomar justicia por mano propia, los linchamientos.
Por una parte, la retrica participacionista que puede disolver su eficacia en virtud de
12
Citado por A. CRAWFORD, op.cit., p. 4
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CAPITULO I
on11 bastante conocidos algunos sistemas de participacin, como el Neighborhood Watch o Vigilancia del vecindario, y el Defendible Space, o Equipamiento del barrio para evitar las zonas annimas o confusas que
aparentemente no pertenecen a nadie y donde no hay control.
ebe quedar claro que estos sistemas no son totalmente efectivos, y que no es posible predecir sus resultados, adems de que ellos mismos pueden resultar tambin ingobernables. A veces los defectos provienen de las zonas grises de las que habla Habermas para referirse a las lites del poder local, los partidos polticos, las organizaciones caritativas y religiosas, elementos del mundo acadmico, y otros grupos privados, que pueden tener estrategias y hasta valores diferentes a los oficialmente perseguidos, y
que estn siempre dispuestos a mediatizar las organizaciones comunitarias. 12 Aunque la participacin es til para conocer las aspiraciones y necesidades sociales de la coyuntura, y es a veces un deseo expresado por las comunidades, no hay que desdear algunos peligros:
POLICA COMUNAL
I.II
En Amrica Latina
13 Sobre estas cosas, ver planteamientos e investigaciones de GASPARINI INNOCENZO; DENTE BRUNO; INCERTI MONICA y SAMEK EMILI, en Partecipazione popolare e gestione della citt, Conferencia Mayor de Alcaldes tenida en Caracas en l982 y publicada por Franco Angeli Editore.
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las confusiones derivadas de la carencia de un anlisis objetivo y metodolgicamente preciso. Esa retrica participacionista produce una tendencia a la abstraccin y a la utopa por lo que puede devenir en pura ideologa. Y, de esta manera, se reduce la capacidad de satisfacer necesidades y aspiraciones reales. Igualmente, la participacin puede tener un objetivo sustancialmente poltico (por ejemplo, dar la imagen de que el Estado pertenece a todos, de que la ciudadana es total). Si eso es una pared para la distribucin real del poder administrativo, entonces puede ser negativo. Otro riesgo es que se utilicen ciertas modalidades de participacin, con la sola intencin de reforzar o legitimar las instituciones propias de la democracia representativa, a travs de algunos destellos de administracin directa por parte de los gobernados. Se ha constatado que generalmente hay una seleccin de los miembros de la colectividad que son llamados a participar, generalmente basada en su nivel de instruccin, capacidad de expresin, u otros elementos propios del estereotipo del buen ciudadano, de manera que puede producirse un proceso simultneo de exclusin. La reduccin de esas necesidades y aspiraciones, por parte del Estado, quien va a juzgarlas con los parmetros de la lgica interna de la Administracin. Ese defecto es mayor cuando en esa interpretacin interfiere lo que pudiera llamarse la lgica de las erogaciones, incluida la disponibilidad de los funcionarios necesarios para armar el sistema.1312 Las tendencias represivas propias del pen-
samiento primitivo profundo de las comunidades, dirija una actitud populista de dejar hacer o dejar pasar. Tampoco hay que desdear los riesgos de una accin policial desbordada por parte de la comunidad. Ni, por supuesto, el peligro de politizacin de los ncleos sociales que a veces se convierten en obstculo a las oportunidades, cuando no en amenaza a la disidencia. Es tarea de la criminologa crtica rechazar enfticamente todo lo que queda haber en estos modelos del uso de la fuerza, aunque sea implcita; toda conminacin violenta, toda amenaza o invasin de la privacidad, o vigilantismo. Estos problemas parecen ser los nuevos frente a una realidad que pasa por encima de lo previsto en textos legales o acadmicos. Slo un sistema de gobierno controlador de estos controles, y perfectamente democrtico, puede poner lmites precisos y cuidar que se observen. Toda accin de mediacin y de justicia restaurativa, por otra parte, debera ser voluntaria y estar sometida a las garantas ofrecidas por el proceso penal.
igamos hoy que la moda en Amrica Latina es la reforma del sistema penal. Esta no es sino el producto de presiones de organizaciones como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional que otorgan fondos, por supuesto, en calidad de prstamo , para la modernizacin de estos sistemas, ofrecen becas para la formacin de especialistas; o envan expertos; asegurando as el traslado de modelos de la Criminal Justice norteamericana. Se completa as la aceptacin del American way of life (el modo de vida americano) que comenz con la msica, el vestuario, la alimentacin, el entretenimiento, los valores y las noticias internacionales. No slo se trata del modelo de Polica Comunitaria, y de las crceles privatizadas, sino tambin de los nuevos Cdigos Procesales Penales que establecen polticas procesales como la negociacin de las sentencias, los acuerdos reparatorios, el proceso acusatorio, el principio de oportunidad, los escabinos, los juicios orales y la inmediacin procesal.
Aunque no hay duda de que muchos de estos elementos son profundamente democrticos, y algunos acortan los inacabables procesos de la tradicin institucional hispnica, hay otros que slo reflejan una gran pragmaticidad. El problema sigue siendo el modelo externo, calcado, sin conocimiento de los intereses, o de los recursos para ponerlos en prctica y mantenerlos en el tiempo, o de las caractersticas de los pases de la Regin, y la cultura de las instituciones, especialmente la polica. Esta tiene una larga tradicin de ser la mano sucia del sistema, que funciona simblicamente en sus procedimientos establecidos, mientras se verifica como un verdadero sistema penal subterrneo a travs de las redadas, las ejecuciones extrajudiciales, los abusos y la corrupcin. Esta cultura podra revertirse, pero no es cosa de cortos o medianos plazos. En todo caso, estas polticas importadas, favorecen un mantel bien puesto para el festn globalizante y la facilitacin de las actividades trasnacionales.
Polica Comunal:
APORTES EN LA BSQUEDA DE LA IGUALDAD

Antonio J. Gonzlez Plessmann
1
Nuestra lnea estratgica es la igualdad Hugo Chvez2
a idea de una sociedad profundamente democrtica e igualitaria, est en la mdula, tanto del proyecto de pas aprobado por el pueblo en el referndum de 1999 (la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela), como en la propuesta de una democracia socialista del siglo XXI3, que fue la oferta que result avalada con la mayora de los votos, en la campaa presidencial de 2006. La igualdad planteada en ambos proyectos, no es solo la igualdad ante la ley o la igualdad de oportunidades, sino la bsqueda de la igualdad sustantiva o de resultados. Podemos definirla como una democratizacin continua del poder y la riqueza, que permita un disfrute igual de los derechos humanos (incluyendo el derecho a la seguridad ciudadana). Esta idea de igualdad implica una continuidad e interdependencia entre democracia y socialismo. Socialismo es democracia sin fin (Iturriza, 2007), seala Boaventura de Sousa Santos, ampliando el concepto de socialismo de un sistema econmico que democratiza los medios de produccin a un concepto que lo entiende como un modo de relaciones igualitarias entre las personas y los pueblos, en todos los mbitos de
1 Socilogo, activista de derechos humanos, asesor del Consejo General de Polica para el servicio de polica comunal del Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana. 2 (Chvez, 2004: prrafo 171)
3 El Socialismo del Siglo XXI supone una crtica tanto a las experiencias de los socialismos reales del siglo XX, como al capitalismo.
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POLICA COMUNAL
I.III
Polica Comunal: APORTES EN LA BSQUEDA DE LA IGUALDAD
la vida (incluyendo el econmico): la lucha socialista [...] es una lucha por una democracia radical. Hay que democratizar la familia, las comunidades, las fbricas, los mercados, las instituciones en general (Iturriza, 2007). Puede aportar la polica en general, y el servicio de polica comunal en particular, a un proceso de democratizacin de la sociedad caracterizado por la bsqueda de la igualdad? Qu obstculos debe superar en el camino? Esas son las preguntas que nos planteamos en este ensayo.
Existe una tensin entre lo que an somos y lo que deseamos ser como sociedad. Entre nuestras desigualdades actuales, en proceso de transformacin, y nuestras aspiraciones de una sociedad democrtica, justa, libertaria, igualitaria y socialista. La polica, sealan Bayley y Skolnick (2006) citando principios de la polica noruega, debe reflejar los ideales de la sociedad. Pero cabe preguntarse puede la polica comportarse de manera no discriminatoria e igualitaria, en medio de una sociedad en donde an perviven mltiples desigualdades y asimetras en las relaciones de fuerza? no habra que subordinar a un cambio en la sociedad, el que la polica deje de reproducir los valores y prcticas desigualadores? Para responder a esas preguntas, y siguiendo a Poulantzas, resulta til conceptualizar al Estado (y a la polica como parte de ste), no como un aparato neutro ante las disputas sociales y tampoco como un ente que, de manera homognea, est al servicio de una clase o sector, sino como la condensacin material de relaciones de fuerzas (Lang, 2010:15). Un aparato con contradicciones y tensiones internas, que refleja en sus actos y decisiones las siempre inestables relaciones de fuerzas existentes entre las clases y sectores de la sociedad. Desde esta perspectiva, promover transformaciones radicales significa cambiar al Estado [lase, a la polica] desde afuera y desde adentro, es decir, transformar las relaciones de fuerza sociales y los aparatos mismos(Lang, 2010:16). En Venezuela, la correlacin de fuerzas a lo interno del Estado resulta actualmente favorable a los sectores populares y otros sectores excluidos. Ello explica el avance de la reforma policial en la lnea de una transformacin democratizadora y la experimentacin de un Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana (CPNB) con prcticas igualadoras y preferentemente al servi-
I.La polica: entre lo que an somos y lo que deseamos ser
a polica tiende a reproducir las ideas hegemnicas4 y las relaciones asimtricas de fuerza, existentes entre las distintas clases y sectores de una sociedad. Esto es, tiende a reproducir relaciones no igualitarias. El que an en nuestra sociedad perviva el clasismo, explica la tendencia a que la polica sea dbil ante los sectores de ingresos altos y desptica ante los sectores populares (aunque las inmensa mayora de sus funcionarios/as provenga de ah). Y esto, que ocurre por las diferencias de clase o socioeconmicas, ocurre con otras desigualdades. Veamos. Nuestra sociedad sigue siendo machista, por eso las mujeres vctimas de violencia de gnero siguen encontrando una segunda victimizacin cuando van a denunciar en las instituciones policiales. Nuestra sociedad sigue siendo culturalmente colonial, por eso es ms probable que una persona blanca, de apariencia europea, reciba mejor trato policial que una persona afroamericana, indgena o mestiza (mucho ms, si al color de su piel se le suma que sea extranjera de un pas pobre como Hait, Bolivia, Ecuador, Colombia o Per). Nuestra sociedad sigue siendo homo-lesbo-trans-fbica,
por eso las personas homosexuales, lesbianas y transexuales siguen siendo motivo de burla, desprecio y violencia por parte de la polica. Nuestra sociedad da poco espacio para el empleo a jvenes sin experiencia5, sigue pensando que muchacho no es gente grande y excluyendo a los jvenes cuando no tienen capacidad de consumo, y es por eso que la polica suele estigmatizar como malandros a los jvenes pobres y maltratarlos de manera recurrente. En nuestra sociedad sigue existiendo una brecha entre el poder de los gobernantes y el de los gobernados, por eso la polica es dbil ante el funcionario pblico de alto rango (electo o designado) y soberbia y prepotente ante el ciudadano que no ejerce la funcin pblica. En resumen, nuestra sociedad sigue siendo profundamente desigual en cuanto al poder que ejercemos, los recursos econmicos con los que contamos, o la valoracin de distintos estatus, y eso explica la tendencia a que la polica trate desigualmente a las personas. Reproduce algunos de los prejuicios y visiones del mundo de los sectores que tienen ms dinero, ms poder o ms estatus. Con ello, legitima un orden y unas relaciones humanas asimtricas, no igualitarias, no democrticas.
cio de los sectores populares. No obstante, en la estructura econmica de la sociedad y en la cultura hegemnica esa correlacin le es adversa a estos sectores y, en las relaciones entre gobernantes y gobernados, aunque se viene avanzando en la organizacin y el protagonismo popular, aun existen enormes brechas. Tenemos una distribucin no democrtica de los medios de produccin y enormes diferencias en los modos y capacidades de consumo; tenemos una cultura dominante en la que existen status despreciados (como el de joven pobre, mujer, indgena, afro o mestizo, homosexual, etc) y tenemos retos de profundizacin de la participacin empoderada de los sectores populares y otros sectores excluidos. Desde estas coordenadas, se puede afirmar que es posible que la polica pueda avanzar a un comportamiento no discriminatorio e igualitario (ya lo viene demostrando, en pequea escala el CPNB), siempre que la correlacin de fuerzas dentro del Estado (y la polica) siga siendo favorable a la igualdad y que el proceso de democratizacin de la sociedad siga avanzando. Los cambios en la sociedad harn ms fcil los cambios en la polica y los cambios en la polica harn ms fcil los cambios en otros mbitos de la sociedad. Pero tambin ocurrir lo inverso: un estancamiento en los cambios en la estructura econmica, cultural y poltica de la sociedad, obstaculizarn el avance de la reforma democratizadora de la polica . As que se trata de un proceso frgil y en permanente movimiento.
4 Las ideas y valores hegemnicas son las que resultan dominantes en una sociedad. Hegemona es ... la capacidad econmica, poltica, moral e intelectual de establecer una direccin dominante en la forma de abordaje de una determinada cuestin (De Sousa Santos, 2004: 39)
5 El desempleo juvenil (18,7%) ms que duplica al desempleo general (8,7%), segn las cifras del INE del primer semestre de 2010.
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CAPITULO I
POLICA COMUNAL
I.III
II.Pistas para concretar el principio de igualdad en el servicio de policial comunal
Cmo operacionalizar los principios de la igualdad sustantiva, de la democracia socialista, en el accionar de la polica? Cmo, en particular, en el servicio de polica comunal? En este texto, se proponen dos ejes rectores para esa tarea: el derecho a la igualdad y no discriminacin y el estmulo a la participacin, el poder popular y la autoregulacin comunitaria. II.1.Derecho a la igualdad y no discriminacin El derecho humano a la igualdad y no discriminacin supone dos tipos de conducta por parte del Estado (de la polica). La primera es pasiva (obligaciones de omisin) y la segunda es activa (obligaciones de accin).
a) Obligaciones de omisin: La polica debe

abstenerse de discriminar a ningn sector de la sociedad, por su condicin socioeconmica, por su sexo, por sus opciones sexuales, por su oficio, por el color de su piel, por su nacionalidad, por su edad, por su apariencia fsica o cualquier otra condicin. Para lograr esto, la polica debe realizar tareas concretas: por una parte ser formada en el desmontaje de prejuicios que la han llevado histricamente a discriminar a unos sectores (etiquetamiento) y, por otra, recibir orientaciones permanentes de sus mandos, en esa direccin.
corregirlas. Y aqu se plantea otra tarea concreta: la polica debe privilegiar, en la distribucin de sus servicios, a aquellos sectores que ms la necesitan. Se explica esta tarea con un ejemplo. Si el mapa de delitos seala que de cada 127 homicidios 100 ocurren en los barrios populares, la polica debe privilegiar, en la misma medida sus servicios en esos sectores. Si, en cambio, distribuyera sus servicios de manera igual entre todas las zonas de la ciudad, estara privilegiando a quienes menos lo necesitan y desatendiendo a quienes ms lo necesitan. Lo mismo ocurrira con prcticas ilcitas, lamentablemente muy extendidas, como el parceleo, que implica el brindar servicios de seguridad a quienes puedan pagarlo (comercios formales como panaderas, licoreras, ferreteras o abastos) y negocios ilcitos (ventas de droga, lugares de apuesta, centros de prostitucin). De facto, se trata de una prctica privatizadora de los servicios de seguridad, que favorece a la desigualdad. Para hacer efectivo el derecho a la igualdad y no discriminacin, la polica debe mantener interacciones permanentes y estables con los sectores sociales, excluidos y subordinados, que luchan por la igualdad y mejoras en sus condiciones de vida. Nos referimos a los sectores populares, feministas y grupos de mujeres, grupos afrovenezolanos y organizaciones indgenas, organizaciones de extranjeros en Venezuela (en particular de pases pobres), colectivos de homosexuales, lesbianas y transexuales, trabajadoras sexuales, organizaciones juveniles, organizaciones de trabajadores/as informales y organizaciones populares en general. Debe formarse para comprender la situacin y demandas de seguridad de estos sectores y
abrir mecanismos permanentes de interaccin con ellos, no solo en la emergencia, sino de manera previa a esta. Una polica proactiva, tal como lo establece el artculo 47 de la Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana (LOSPCPNB), al definir el servicio de polica comunal. En sntesis debe comprender las desigualdades existentes en la sociedad y convertir el servicio que brinda en una accin igualadora, rompiendo sus propios prejuicios y tomando conciencia del rol que ha venido jugando en la sociedad. Transformndose y transformando su entorno. II.2.Promocin del poder popular y la autoregulacin comunitaria Aunque con avances en relacin con el modelo de polica tradicional, el modelo de polica comunitaria, surgido en experiencias de pases del norte global, no es en s mismo necesariamente transformador. De hecho, suele asociarse con procesos de retirada del Estado de la vida colectiva y de transferencia de responsabilidades a la ciudadana, en la perspectiva del pensamiento neoliberal. En Venezuela se viene intentando crear un modelo propio de polica comunitaria o comunal, con algunas caractersticas generales que la asemejan a experiencias de otros pases, pero tambin, con caractersticas especficas que le dan un perfil propio, asociado al estmulo del poder popular y la transformacin democratizadora de la sociedad. No se trata de una propuesta acabada, sino de un experimento en pleno desarrollo, por lo que se presentan aqu conceptos y propuestas que existen de manera embrionaria o de reciente aplicacin por el CPNB6.
6 Existen visiones parcialmente distintas entre, por una parte, la formacin que reciben las/os funcionarios/ as en la UNES en materia de polica comunal y la asistencia tcnica que brinda el Consejo General de Polica y, por otra, la aplicacin concreta del servicio por parte del CPNB. Se trata de diferencias consustanciales a cualquier proceso
El carcter profesional, predominantemente preventivo, proactivo, permanente, de proximidad, comprometido con el respeto de los valores, la identidad y la cultura propios de cada comunidad (LOSPCPNB, artculo 47) o el trabajo en espacios territoriales circunscritos [y] el conocimiento ptimo del rea y la comunicacin e interaccin con sus habitantes e instituciones locales (LOSPCPNB, artculo 48) son caractersticas comunes a la mayora de las experiencias de polica comunal. La especificidad de la propuesta radica en el modo en que se concretan estos principios. Hugo Frhling , en un artculo publicado en este mismo libro (Frhling, 2010), seala que los mentores intelectuales del modelo de polica comunitaria lo definen en relacin con 4 elementos bsicos. Se presentan a continuacin, seguidos de un anlisis sobre la manera en la que modelo venezolano de polica comunal impulsado por el Consejo General de Polica y el CPNB se acerca o va ms all de estos elementos:
1. 2.
La actividad policial se planifica y realiza enfoca-
da a reas geogrficas reducidas: con este elemento hay plena coincidencia. Se establecen relaciones estrechas con la co-
munidad a fin de facilitar la consulta permanente a los sus percepciones: la proximidad con la comunidad apunta no solo a consultarla para tomar en cuenta sus percepciones (que tambin lo hace), sino a posibilitar un dilogo de las/os funcionarios/as, como especialistas en seguridad, con la comunidad, orientado a estimular el protagonismo de la comunidad, el autoconocimiento de los problemas de seguridad (sus causas y consecuencias), la identificacin de soluciones y la asignacin
de innovacin, en el que participan diversos actores institucionales y de formaciones distintas. Del debate franco sobre estas diferencias, est surgiendo el enfoque propio del servicio de polica comunal del CPNB.
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CAPITULO I
b)
Obligaciones de accin: pero no basta con no hacer, es decir, con no comportarse de manera discriminatoria. Para avanzar hacia la igualdad sustantiva, es necesario reconocer las desigualdades fcticas. Identificar los sectores y clases sociales que en la actualidad sufren mltiples discriminaciones y actuar para
ciudadanos para asegurar que la polica tome en cuenta
POLICA COMUNAL
I.III
de responsables (tanto en el Estado, como en la propia comunidad, en materia de prevencin). La proximidad tambin implica la rendicin de cuentas por parte de la polica, sobre los aspectos del servicio que afectan a la comunidad.
los analiza y comprende, es tambin un proceso pedaggico, de investigacin-accin, que le permite a la comunidad una reflexin colectiva sobre aspectos de la vida en comn que pueden ser mejorados y sobre mecanismos de prevencin y autoregulacin, de las que son protagonistas.
por la definicin de lmites en la competencia policial y orientaciones claras por parte de la directiva.
3.
La polica se enfoca a la resolucin de problemas
de seguridad concretos que afectan a los vecinos, en vez de actuar reactivamente frente a los mismos: el carcter proactivo es comn al modelo venezolano y tambin la bsqueda de solucin a problemas de seguridad concretos por parte de la polica, pero, a la vez, la polica estimula a la comunidad a actuar, en el campo de la prevencin (jams en el del uso de la fuerza), siendo protagonista de soluciones a algunos de sus problemas.
4.
la polica se involucra en el estudio de las condi-
ciones y circunstancias que favorecen la delincuencia o las faltas que trastornan la vida cotidiana de las personas, a fin de determinar cursos de accin para superarlas: la polica estudia y diagnostica los problemas de seguridad y promueve que la comunidad tambin lo haga; a partir de ambos diagnsticos (el especializado de la polica, que incluye un trabajo de inteligencia y el realizado, desde la experiencia cotidiana, por la propia comunidad), la polica define cursos de accin y estimula que la comunidad construya cursos propios, en mbitos de la prevencin, que trascienden las posibilidades de intervencin del servicio de polica comunal. El proceso mediante el cual la comunidad estudia sus problemas,
La especificidad del modelo venezolano, en construccin, radica en que, sin abdicar de las obligaciones del Estado en materia de seguridad (por el contrario, fortalecindolas), la polica estimula que la comunidad se organice, tome mayor conciencia de derechos, sepa cmo y dnde reclamarlos, diagnostique y analice sus problemas de seguridad, y sea protagonista de algunas de las soluciones a los mismos, en el campo de la prevencin y la autoregulacin. La comunidad no solo colabora con el Estado o aporta insumos para que la polica resuelva los problemas, sino que participa de manera efectiva en la prevencin, en la exigencia a otras instituciones para que acten sobre las causas de las faltas o delitos y tomando decisiones, junto al Estado, para mejorar la convivencia. En resumen, se trata de una accin que fortalece el poder popular.
Pese a la existencia de fallas, que apartan a la prctica concreta del modelo que se busca construir, los logros del servicio de polica comunal del CPNB en su primer ao de funcionamiento son innegables. Una reciente encuesta elaborada por la Defensora del Pueblo (en proceso de publicacin), seala que el 95% de poblacin de las zonas en las que se brinda este servicio, lo consideran entre bueno (55%)
y muy bueno (40%); a 96,67% le genera mayor seguridad; y 91,67% considera que ha tenido impacto sobre el delito. Se trata de un punto de partida inmejorable, para seguir avanzando en la experimentacin, la correccin de errores y la consolidacin de un modelo alternativo de polica comunal, consistente con los ideales sociales de mayor igualdad y justicia social.
Boaventura de Sousa Santos, Democratizar la Democracia. Los caminos de la democracia participativa. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. 2004
Defensora del Pueblo (Direccin de Anlisis e Investigacin), Resultados de Encuesta sobre Servicio de Polica Comunal, Mimeo, 2010. Hugo Chvez, Taller de Alto Nivel El Nuevo Mapa Estratgico, 2004. Hugo Chvez, Una revisin desde adentro y con sentido crtico, 24.11.10. Consulta en lnea: http://www.chavez.org.ve/temas/noticias/una-revision-adentro-sentido-critico/ Hugo Frhling, Una mirada realista a los programas de polica comunitaria en Amrica Latina, en Polica Comunal. Conceptos, modelos, experiencias y retos, Antonio Gonzlez Plessmann (Compilador). Consejo General de Polica, Caracas, 2010. Jerome Skolnick David Bayley, Policiamiento comunitario, Coleccin Polica y Sociedad N 6, Editorial de la Universidad de Sao Pablo, Brasil, 2006. Repblica Bolivariana de Venezuela, Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana, 2009. Reinaldo Iturriza, Socialismo es Democracia sin fin. Entrevista a Boaventura De Sousa, 2007. Consulta en lnea: http://saberypoder.blogspot.com/2007/06/socialismo-es-democracia-sin-fin.html.
E
2.
l proceso de construccin de un modelo propio de servicio de polica comunal tiene grandes retos, y de diverso tipo. No
1.
Que en el inters por mantener la proximidad
La dificultad para manejar los temores de la co-
con la comunidad, se involucra, en ocasiones, en tareas que no son propias de la polica, invadiendo competencias de otras agencias del Estado (que muchas veces estn ausentes) o sustituyendo el liderazgo de la comunidad (cuando este es muy dbil). Se impone ante este riesgo, visible en algunas prcticas actuales, un cuidado
munidad ante posibles represalias por parte de la delincuencia, que limitan su participacin. Esta dificultad debe estudiarse detalladamente para lograr modificaciones en la comunidad, sin colocarla en riesgo, pero sin
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CAPITULO I
est exento de fallas que pueden empaar sus logros. Las dos principales, en nuestro criterio, a partir de la experiencia del CPNB, son las siguientes:
aceptar simplemente que el poder de la delincuencia silencie permanentemente el protagonismo de la comunidad, lo condicione y le impida desarrollarse.
III.Alertas sobre nuestro modelo
CAMINOS RECORRIDOS:
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
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Una mirada realista a los programas de polica comunitaria en Amrica Latina

Hugo Frhling E
1
esde comienzos de los aos noventa cada anuncio de reforma policial que ha tenido lugar en Amrica Latina ha sido seguido por el lanzamiento de un Programa de Polica Comunitaria dirigido a mejorar las relaciones entre la polica y la comunidad. Dichos programas han tenido denominaciones y formatos diversos, algunos de ellos han tenido una duracin prolongada, otros han sido efmeros. La polica comunitaria como propuesta, estrategia o filosofa de accionar policial es sin duda popular. En distintos momentos, policas de caractersticas tan diversas como: la Polica Nacional Civil de Guatemala, la Polica Nacional de Panam, la Polica de Nicaragua, policas preventivas de muy diversos municipios mexicanos, Carabineros de Chile, diversas policas provinciales argentinas, la Polica Nacional de Colombia, la Polica Nacional de Repblica Dominicana, la Polica de la Provincia de Buenos Aires, entre muchas otras, han lanzado programas de acercamiento a la comunidad. La constante invocacin a la necesidad de mejorar la relacin entre la polica y la comunidad por parte de lderes polticos y policiales refleja sin duda un aspecto positivo: el reconocimiento de que la polica se debe a los ciudadanos y que debe considerar sus expectativas y demandas. Pero ms all de eso, es necesario preguntarse si las diversas prcticas que se llevan a cabo bajo la rbrica de polica comunitaria expresan una comprensin similar del modelo; si ste tiene expectativas de institucionalizarse en la regin y cules seran las adecuaciones institucionales que haran que eso fuera factible. Son variados los estudios que expresan una visin positiva de los programas de polica comunitaria (Chinchilla 2004), pero tambin existen opiniones contrarias, que expresan escepticismo respecto de sus efectos de largo plazo y de la seriedad con la que se llevan a efecto (Dammert y Bailey 2005). Este captulo comienza por referirse a las razones que explican el surgimiento del modelo
1 Hugo Frhling es chileno, doctor en derecho; Director del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile.
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Hugo Frhling E
POLICA COMUNAL
II.I
de polica comunitaria en Estados Unidos, as como sus premisas fundamentales. Acto seguido explora las expresiones de la llamada polica comunitaria que se ven reflejadas en Amrica Latina, las evaluaciones existentes respecto de esas experiencias, as como una reflexin respecto de sus posibilidades futuras. Nuestra conclusin es que resulta muy difcil que se propague en la regin el modelo comunitario con el conjunto de promesas de reforma organizativa de la polica y de reduccin del delito que sus defensores han proclamado. Sin embargo, el acercamiento a la comunidad como objetivo de la actuacin policial puede traer consigo efectos muy positivos en trminos de mejorar el servicio al pblico y de brindar mayor respeto por los derechos de los ciudadanos que entran en contacto con la polica. Ello debiera mejorar la percepcin que el pblico tiene respecto de la polica.
Cambio e Innovacin en la Polica. El Caso de la Polica Comunitaria
urante las ltimas dos dcadas del siglo pasado, se difundieron una serie de innovaciones tcticas, organizativas y culturales al interior de las policas de Estados Unidos, Canad y Gran Bretaa, entre otros pases desarrollados. Entre ellas cabe mencionar el modelo comunitario de accin policial, la aplicacin de la estrategia de resolucin de problemas como metodologa para enfrentar patrones de accin criminal, el creciente recurso a nuevos instrumentos de gestin basados en el anlisis estadstico y en cambios organizativos, como es el caso de COMPSTAD y el uso de instrumentos de georeferenciacin para determinar los puntos calientes (hot spots), hacia los que debe orientarse el despliegue policial. Estos cambios comienzan en Estados Unidos como consecuencia de una persistente crisis de confianza respecto de la capacidad de la polica para disminuir las tasas delictuales y enfrentar el temor en la poblacin (Weisburd y Braga 2006). Los acadmicos interesados en el rea de polica sostenan que esa desconfianza provena de la conciencia que el modelo standard o profesional de polica vigente en ese pas haba demostrado serias insuficiencias. Estas insuficiencias consistan en que las respuestas a las denuncias presentadas por los ciudadanos seguan un patrn similar, sin distinguir la especificidad del contexto 60
en el que se manifestaban los delitos. En particular la crtica se diriga a la carencia de impacto sobre el delito que tendran el uso del patrullaje preventivo y el incremento de la rapidez policial en responder a las llamadas del pblico (Weisburd y Braga 2006). La percepcin que el modelo de accin policial de tipo reactivo y basado principalmente en el uso de equipamiento y medios tecnolgicos se encontraba en crisis, abri paso a una serie de innovaciones, entre las cuales una de las ms difundidas fue la polica comunitaria. Bajo la rbrica de polica comunitaria las policas norteamericanas y de diversos pases europeos llevaron a cabo acciones diversas: se estableci la costumbre de realizar reuniones regulares de los policas con los residentes de un sector, se pusieron en prctica programas de prevencin del delito con participacin de vecinos (neighborhood watch), se incrementaron los programas de charlas a jvenes, visitas a colegios, se construyeron pequeos cuarteles de orientacin a la comunidad distribudos en todo el rea urbana, se realizaron constantes encuestas para evaluar el efecto que esas medidas tenan en la percepcin que tena la comunidad respecto de la polica (Skogan 2006). La diversidad de programas y matices ejecutados llev, sin embargo, a los mentores intelectuales
de este modelo a proclamar que lo que defina a la polica comunitaria no eran programas precisos, sino su carcter de filosofa para la accin policial, definida por ciertos elementos bsicos: 1) la actividad policial se planifica y realiza enfocada a reas geogrficas reducidas; 2) se establecen relaciones estrechas con la comunidad a fin de facilitar la consulta permanente a los ciudadanos para asegurar que la polica tome en cuenta sus percepciones (Sherman 1995) ; 3) la polica se enfoca a la resolucin de problemas de seguridad concretos que afectan a los vecinos, en vez de actuar reactivamente frente a los mismos; 4) de lo anterior se desprende la necesidad de que la polica se involucre en el estudio de las condiciones y circunstancias que favorecen la delincuencia o las faltas que trastornan la vida cotidiana de las personas, a fin de determinar cursos de accin para superarlas. Los principales estudiosos de la polica comunitaria sostienen que sta no se define por actividades o programas especficos, pues las tcticas o programas pueden cambiar de acuerdo con las circunstancias, sino que por el hecho que la polica comunitaria implica un cambio organizativo del proceso de toma de decisiones en materia de seguridad de los ciudadanos, y de la cultura interna de la polica. Las prioridades del accionar policial pasaran a ser el resultado de un dilogo entre ciudadanos y polica (Skogan 2006). Ello sera complementado con una mayor delegacin de autoridad hacia los oficiales de jerarqua media y hacia los responsables territoriales de la polica, de modo que stos desarrollaran soluciones locales para problemas que emergen a ese nivel. Existe coincidencia entre los estudiosos del tema, en el sentido de que aun los pases que cuentan con fuerzas policiales altamente profesionalizadas enfrentan serios desafos al poner en funcionamiento una nueva estrategia de tipo comunitario con todos los efectos organi-
zativos y culturales a los que hemos aludido. En efecto, la resolucin de los problemas de seguridad que afectan a la comunidad requiere que sta participe en su identificacin y priorizacin. (Rosenbaum 1998). Sin embargo, la participacin de la comunidad no es siempre fcil de lograr. Buena parte de las investigaciones sealan que en todas las experiencias realizadas se han enfrentado dificultades para establecer una slida relacin entre las fuerzas de orden y los vecinos. Esto se debe en parte al temor de stos que pudieran ser objeto de represalias por parte de delincuentes. Un aspecto adicional es el que hace referencia a la decisin que deber adoptar la polica respecto de la diversidad de opiniones que pueden surgir al interior de la comunidad. Qu mtodo es el apropiado y legtimo para decidir cuando existen prioridades y demandas diversas o contrapuestas al interior del mismo barrio? Ese dilema se presenta con fuerza en las ciudades como las latinoamericanas en las que conjuntos habitacionales habitados por personas de altos ingresos se asientan al lado de poblaciones socialmente precarias y cuya tenencia de casas no est enteramente regularizada. En barrios de ese tipo, la inseguridad de los sectores de mejores ingresos encuentran su causa en la vecindad con quienes se encuentran en la pobreza. Existen dudas, asimismo, respecto del carcter verdaderamente innovador de la respuesta policial que entregan las policas que siguen el modelo comunitario. Es ste necesariamente ms proactivo y menos reactivo? Se utilizan extensamente respuestas que involucran a diversas agencias pblicas, o por el contrario, el patrullaje, las detenciones y la investigacin de delitos ya ocurridos son sus manifestaciones principales? El entusiamo por la polica comunitaria es hoy notoriamente menor que el que existi en algn momento en Estados Unidos (Mastrofski 2006). Ello puede explicarse en parte 61
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la inseguridad (De Mesquita Neto 2004).
por la preocupacin prioritaria por el terrorismo, aunque existen autores que sealan que la polica comunitaria constituye una buena respuesta ante tal amenaza (Clarke y Newman 2008). Sin embargo, an sus crticos reconocen que all donde se ha implementado la imagen policial ha sido fuertemente beneficiada y los niveles de temor parecen ser menores. Por lo anterior, no es extrao que la polica comunitaria sea esgrimida como una excelente alternativa en pases donde las policas cuentan con muy bajos niveles de aprobacin del pblico, y donde son ineficientes para controlar el crecimiento de la criminalidad. Para aquellos polticos y autoridades policiales intere-
sados en promover polticas de seguridad democrticas, la polica comunitaria constituye un modelo muy atractivo. Pero precisamente su popularidad atrae muchas veces la ejecucin de programas puramente cosmticos, que no tienen inters alguno en promover una verdadera reforma policial. En Amrica Latina es posible visualizar experiencias de los dos tipos sealados: esfuerzos genuinos en los que se busca transformar a la polica, y otros que slo buscan proyectar una mejor imagen de la misma. Los primeros ensayos de implementacin de programas de polica comunitaria comienzan en la dcada de 1990.
cin de los niveles de la delincuencia, del desorden y de
formarlas en los Koban del modelo japons y se ha creado un Sistema de Informacin a la Comunidad. Los principales programas que se realizan a travs de las subcomisaras funcionando bajo el modelo de Koban consisten en: Asistencia a las vctimas de delitos Orientacin jurdica Educacin en drogas y violencia dirigidos a establecimientos escolares Asistencia Social Ayuda a madres Fortalecimiento de la ciudadana en jvenes
Polica Comunitaria en Amrica Latina
El Programa de Polica Comunitaria de Sao Paulo
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l programa de Sao Paulo comienza oficialmente a fines de 1997 y su ejecucin radica en la Polica Militar de Sao Paulo, la que tiene funciones preventivas y de seguridad pblica. El programa se propone tres objetivos centrales:
1.
nidad.
Transformar la polica militar en una organiza-
cin abierta a la consulta y colaboracin con la comu-
2. 3.
Mejorar la eficiencia y efectividad del servicio
El programa de polica comunitaria de Sao Paulo cont desde 1998 con cooperacin tcnica internacional como una forma de perfeccionar el modelo. Por esta razn se invit a expertos de EEUU, Canad, Francia y Japn, y miembros de la polica militar realizaron viajes de estudio tanto a Canad como a Japn. Como resultado de la cooperacin prestada por este ltimo pas ha habido policas japoneses en Sao Paulo. Se ha procedido a reestructurar el funcionamiento de las subcomisaras de polica pertenecientes al Programa de Polica Comunitaria, para trans-
policial, respetando los derechos ciudadanos y el estado de derecho. Mejorar la seguridad pblica mediante la reduc2 La polica militar se organiza en comandos, batallones y comapaas. Estas ltimas corresponden a la ms pequea de las unidades de mando de la polica, son comandadas por un capitn y tienen entre 100 y 300 integrantes.
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CAMINOS RECORRIDOS:
EXPERIENCIAS
os primeros ensayos de polica comunitaria tuvieron lugar en Brasil, inicialmente en el estado de Espritu Santo y luego en Ro de Janeiro, donde a mediados de los aos noventa se lanz un programa de polica comunitaria en Copacabana (Muniz, Larvie, Musumeci y Freire 1997). Estas experiencias fueron seguidas en otros pases y jurisdicciones policiales. Como dijimos en un comienzo, algunas de stas han sido efmeras, pues han sido iniciadas en un gobierno para ser discontinuadas por su sucesor. Generalmente se ha tratado de experiencias
piloto que no han sido replicadas en reas ms amplias por la carencia de recursos humanos de la que adolece la polica, o simplemente porque el incremento de la inseguridad ha dado lugar a polticas ms represivas. Dos de los ms extendidos programas de tipo comunitario han sido los llevados a cabo en Sao Paulo, Brasil y en Bogot, Colombia. En ambos casos se trata de fuerzas policiales que cuentan con niveles relativamente altos de profesionalizacin, en el contexto latinoamericano.
La polica escogi inicialmente 41 zonas de la regin donde se realizara el proyecto, y donde actuaran policas dedicados a patrullaje, policas mujeres, de trnsito, de ferrocarriles, forestal y de bomberos. Los comandantes de las compaas escogieron los barrios donde se implantara el proyecto. De acuerdo con cifras citadas por el autor, entre diciembre de 1997 y julio de 2001 el programa de polica comunitaria se puso en prctica en 199 de las 386 compaas policiales en las que se organiza la polica militar del estado.2 Esto significa que un 50% de las compaas implementaba programas de polica comunitaria (De Mesquita Neto 2004). Desde Septiembre de 1997 hasta Mayo del 2000 se instalaron 239 subcomisaras de tipo comunitario y cerca de 16.000 policas pasaron por cursos especficos dedicados a la polica comunitaria (Kahn 2000). Los analistas que han seguido el caso de Sao Paulo coinciden en que la caracterstica que da un sello identificatorio al proyecto es el funcionamiento de esos pequeos cuarteles.
Para De Mesquita (2004), el programa de Sao Paulo requiere para consolidarse que se definan sus polticas, estrategias y procedimientos con una mayor claridad; se integre en las decisiones de planificacin a personal de mediana y baja graduacin; se logre una mayor coordinacin entre la Polica Militar y la Civil, y se entregue una capacitacin prctica a los oficiales, con herramientas y tcnicas efectivas para solucionar problemas; adems de contar con procesos constantes de evaluacin y supervisin. Las evaluaciones existentes se han basado en encuestas. As, Kahn (2004), compara la percepcin de la poblacin respecto de las formas tradicionales de accin policial y la polica comunitaria, llegando a la conclusin que en Sao Paulo existen diferencias significativas: un 56,9% declara que la polica comunitaria es accesible mientras que un 10,5% de los entrevistados sostienen lo mismo respecto de la polica tradicional. Un 0,6% de las personas la considera corrupta, mientras que respecto de la tradicional esta cifra sube a 42,1%. Un 0,6% la considera violenta, mientras que un 60,2% considera violenta a la tradicional. Por otro lado, slo un 14,5% de los entrevistados la encuentra ms eficiente que la tradicional (Kahn 2004).
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No existe sin embargo una evaluacin que nos permita aseverar el impacto real de este programa y si ste se ha traducido en una mejor calidad del servicio policial, o si existen formas innovadoras de proporcionar tal servicio que no existiran si no se contara con el programa comunitario. Bogot: la experiencia de polica comunitaria en Colombia
lica Comunitaria de Bogot estuvo constituido por tres lneas (Llorente 2004): prevencin, disuasin y atencin al cliente. Respecto de la prevencin, se distinguan cuatro mbitos especficos de accin: tratamiento de factores de riesgo; gestin comunitaria; gestin interinstitucional para la resolucin de problemas y educacin para la convivencia.
cin, el modelo de polica comunitaria requiere una presencia significativa en el territorio, que le permita a la polica el conocimiento efectivo de las necesidades de la comunidad. Esto supone una tasa de policas por habitante superior a aquella de la polica tradicional. En el caso de Bogot, el modelo de polica comunitaria utilizado consisti en la creacin de una unidad especial de la polica, dedicada a la vigilancia comunitaria. Datos aportados por Juan Carlos Ruiz indican que el nmero de policas comunitarios ha crecido proporcionalmente bastante menos que el total de la polica colombiana y que corresponde tan solo a aproximadamente un 8% del total de la fuerza policial de la ciudad (Ruiz 2008). La insuficiencia de la cobertura territorial de la polica comunitaria, ya se vio reflejada en la encuesta de Victimizacin y Seguridad, Bogot 2000. De ella se desprende que slo el 13% de los hogares y el 16% de los establecimientos comerciales, conoce que la Polica Comunitaria presta servicios en su manzana (Llorente 2004). Al igual que en otros pases de Amrica Latina, las reuniones entre vecinos y la Polica rara vez
El tratamiento de factores de riesgo implicaba En el caso de la experiencia colombiana se con- la necesidad de identificar los problemas de orjugan tres factores que fueron fundamentales den fsico y social de las comunidades. Con este para el desarrollo del modelo: voluntad e inicia- fin, el ao 2001, se lleva a cabo un censo puerta tiva desde la polica; priorizacin municipal de a puerta en las jurisdicciones donde operaba la la seguridad ciudadana , y apoyo de la empresa Polica Comunitaria. privada. Para la implementacin del modelo, la direccin de la Polica Comunitaria, seleccion La gestin comunitaria se ha focalizado en el a 1064 funcionarios policiales que pertenece- fortalecimiento de los preexistentes Frentes de ran a la nueva reparticin. Para ser elegibles, Seguridad Local y las Escuelas de Seguridad Ciulos funcionarios deban poseer una hoja de vida dadana. Los primeros, orientados a potenciar la intachable, predisposicin a realizar el trabajo colaboracin y autoproteccin de los vecinos comunitario, adems de ser recomendados por a travs de alarmas vecinales e intercambio de su superior directo. nmeros telefnicos; las escuelas, en tanto, se han centrado en la formacin de lderes en maPor otro lado, la direccin policial invirti teria penal, conocimiento de las funciones de la ms de 2 millones de dlares en la moderni- polica y de las acciones preventivas que puezacin de los recursos tecnolgicos y de apo- den tomar los ciudadanos. yo policial, y en capacitacin de los efectivos seleccionados. Estas capacitaciones estuvie- La segunda lnea del Plan de Accin, la disuaron dirigidas originalmente a 21 oficiales de sin, comprende dos mbitos especficos de la polica que haban sido seleccionados para accin: mediacin de conflictos, para promover integrar la Polica Comunitaria, y que viajaron mecanismos de conciliacin entre los vecinos a Espaa a fin de conocer la Polica de Proxi- y disuasin al infractor, basada en el patrullaje midad de Barcelona. Los mandos medios y policial permanente (Llorente 2004). patrulleros fueron capacitados en torno al desarrollo de las destrezas requeridas para La tercera lnea del plan, procura la atencin facilitar el acercamiento a la comunidad, en al cliente (comunidad), a travs de la recepla Universidad Javeriana de Bogot. cin de quejas, reclamos y sugerencias, como parte de los servicios que prestan las estacioLa oficialidad que integr la polica comunitaria, nes de polica. capacitada ya en Espaa, tuvo a su cargo la elaboracin del Plan de Accin para la implemen- Para lograr cumplir a cabalidad con las lneas tacin del modelo. El Plan de Accin para la Po- antes sealadas, plasmadas en el Plan de Ac64
se dirigen a determinar los problemas prioritarios que aquejan a los residentes y a discutir las soluciones ms apropiadas. Al parecer las reuniones son infrecuentes, en parte porque los policas comunitarios no son suficientes (Ruiz 2008) para cubrir el nmero de Frentes ya creados. Ms recientemente el programa ha perdido mucho de su impulso inicial (Ruiz 2008) . Las razones para ello parecen ser muy diversas: la extrema gravedad de algunos problemas de seguridad que enfrenta Colombia, tales como la guerrilla o el narcotrfico, consumen recursos y energas de la institucin policial y coartan iniciativas innovadoras como sta, a lo que se suma el carcter vertical de la polica que atenta contra la actuacin independiente de los policas que actan en la calle en contacto con la comunidad. Sin embargo, existe evidencia que en la ltima dcada el apoyo pblico a la polica ha subido de manera significativa. Ello se debe probablemente a razones diversas, y no slo a la polica comunitaria. Sin embargo, es razonable pensar que su presencia ha fortalecido ese prestigio.
CAMINOS RECORRIDOS:
rogramas de polica comunitaria han sido iniciados tambin en barrios especialmente violentos, por instituciones policiales que tradicionalmente han sido acusadas de corrupcin o abuso en el uso de la fuerza. En este volumen se consideran dos estudios de caso que ilustran esas situaciones. El primero, refiere al Grupo de Policiamiento en Areas Especiales de la Polica Militar de Rio de janeiro (GPAE en portugus). El segundo es la aplicacin del Programa Barrio Seguro por parte de la Polica
Nacional de Repblica Dominicana en el barrio de Capotillo. GPAE se comienza a aplicar en las favela PavaoPavaozinho/ Cantagalo en el perodo 20002002 y en la de Cavalao en el perodo 20022004. Es el resultado de una asociacin entre la Polica Militar de Rio de Janeiro y la organizacin no gubernamental Viva Ro. Como dicen los autores, la experiencia se mantuvo en el tiempo a pesar de realizarse en un contexto altamente adverso (Albernaz, Caruso y Patr65
EXPERIENCIAS
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Programas de Polica Comunitaria en Contextos Crticos
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II.I
cio 2008). Aspectos centrales de este proyecto son en primer lugar sus fines limitados: sus objetivos principales consistan en reducir los homicidios y los abusos policiales de manera conjunta, y reducir notoriamente la presencia visible de las bandas de traficantes en la comunidad. Sin embargo, los diseadores de la intervencin entendan que la erradicacin del microtrfico era muy dificultosa y prefirieron focalizarse en los homicidios. El programa deseaba cumplir un objetivo educacional adicional, transformando la imagen que los jvenes tenan de la polica, como un medio para evitar que los traficantes continuaran siendo el modelo de vida que deseaban emular. Para ello se extremaron medidas para controlar los abusos policiales y se procedi a controlar o evitar la presencia pblica en actividades sociales de miembros o lderes de las bandas. El proyecto consigui regular el orden al interior de la favela, respondiendo a demandas sociales hasta entonces insatisfechas por falta de presencia de organismos pblicos en los barrios. Una evaluacin de la experiencia sugiere que sta fue muy exitosa en trminos de reduccin del dao, esto es, de disminucin de la presencia en el rea de algunos de los factores de inseguridad, aunque no se propuso ni logr erradicar el trfico de drogas (Moraes D. da Silva y Cano 2007). El ms importante de los factores de inseguridad aludidos fue el trmino de los tiroteos y la disminucin de los homicidios dolosos que fue su consecuencia. El anlisis de los resultados del proyecto tiende a coincidir con muchos otros estudios realizados sobre polica comunitaria en Amrica Latina. Desde luego, no existe aqu un dilogo constante entre polica y residentes del cual surgen las prioridades del accionar policial y las estrategias para resolver los problemas. Ya sea por el carcter militar de la formacin de los policas, o por la falta de autonoma de los 66
ciudadanos con respecto del Estado, la verdad es que ese dilogo igualitario resulta imposible. Ello resulta tanto ms claro en el contexto de sectores barriales donde predomina el delito, donde sus habitantes se encuentran estigmatizados y donde un porcentaje significativo de los mismos puede haberse involucrado en la comisin de esos hechos delictivos. Es por ello que su participacin en el dilogo con la polica ser muy difcil. Por otra parte, dado que exista una larga historia de conflictos entre la polica y los residentes, es muy probable que stos se preguntaran si GPAE era una intervencin de duracin limitada, a ser seguida por un regreso a las tcticas militares anteriores. Es por ello que los anlisis de la experiencia indican que sta no constituye en realidad una expresin de la filosofa de polica comunitaria, sino que ms bien una experiencia que combina control policial con asistencialismo ( Albernaz, Caruso y Patrcio 2008) . Sin embargo, eso no anula su valor en trminos de proporcionar una medida importante de orden y seguridad a sectores habitualmente desprotegidos. El resultado de la experiencia es probablemente limitado. Pero en el contexto en el que ocurre, la actuacin policial por cierto innova respecto de una prctica meramente represiva que caracteriz la historia previa de ambas favelas. Una pregunta adicional quiz, es la que surge de los estudios de Desmond Arias. Este plantea que la violencia en las favelas se explica por la existencia de una alianza entre liderazgos polticos, lderes comunitarios de las favelas y los jefes de las bandas delictuales (Arias 2006). Un escenario de esa especie nos plantea la pregunta respecto de si programas como GPAE pueden ser viables en el largo plazo. El caso de Repblica Dominicana constituye un esfuerzo ms global de reforma policial, que se propone transformar una fuerza policial caracterizada por altos niveles de abuso y de corrupcin, en una polica cercana a la ciu-
dadana. Este esfuerzo de cambio comienza a desarrollarse en el marco de una nueva poltica de seguridad de carcter democrtica. El Estado dominicano ha contado con la asesora de una empresa consultora y de Florida International University, lo que ha redundado en la realizacin de encuestas de opinin pblica, de grupos focales dirigidos a policas y tambin a ciudadanos (Bobea 2008). La reforma policial en Repblica Dominicana est contemplada en el Plan de Seguridad Democrtica, oficializado como poltica pblica mediante decreto presidencial No 263 del ao 2005. En lo que respecta a la polica y su relacin con la comunidad, ste tiene dos ejes centrales: reconstruir la confianza pblica en la polica desarrollando en sta una perspectiva de acercamiento a la comunidad y promover la corresponsabilidad ciudadana en el desarrollo de las polticas de seguridad (Bobea 2008). Dicho Plan cuenta con diversas lneas de accin, entre las que sobresalen la reforma institucional; el desarrollo de nuevos programas sociales que pretenden atacar factores de riesgo existentes a nivel local y el desarrollo de un componente de prevencin. Los diagnsticos realizados respecto de la Polica confirmaban una situacin de extrema precariedad institucional: gruesos problemas en materia de formacin y de valores democrticos, falta de equipamiento y debilidades muy fuertes en materia de la implantacin territorial de la institucin debido a la falta de equipamiento mnimo para trabajar en los destacamentos y a la baja capacitacin del personal. Dentro de las transformaciones llevadas a cabo en la Polica destacan el desarrollo de intervenciones rpidas. Una de ellas se desarroll en el barrio de Capotillo, caracterizado por altas tasas de homicidio, existencia de puntos de narcomenudeo y porque la comunidad con-
servaba una tradicin de trabajo comunitario y organizativo. El Plan de Capotillo involucra la suspensin de las detenciones masivas de ciudadanos y su reemplazo por detenciones selectivas y legitimadas legalmente. Asimismo, se puso en funcionamiento un consejo barrial voluntario. La intervencin implic una participacin significativa del Estado, de otros organismos pblicos, como la Polica, la Secretara de Educacin y la Procuradura General de la Repblica. El proyecto se traslad a otros barrios. La autora no seala que se est en las cercanas de una transformacin total de la Polica. Los grupos focales y entrevistas a policas indican desde ya que predominan en el cuerpo policial fuertes percepciones negativas respecto de los participantes comunitarios. Por otra parte, la desconfianza de stos hacia los policas es igualmente fuerte. Por el contrario, sugiere que se trata de la incubacin inicial de un proceso de cambios. Los positivos resultados de Capotillo para generalizarse y sustentarse en el largo plazo requerirn de cambios sustantivos en la institucin policial. Para ello es necesario un clima de apoyo poltico para la realizacin de estos cambios democrticos de carcter permanente. La experiencia de la ltima dcada seala que ello es difcil, especialmente en el contexto de tasas elevadas de delitos. Estas normalmente resultan en la prevalencia de un discurso de mano dura que limita el desarrollo de programas de tipo comunitario (Ungar 2007). Carecemos de una evaluacin que indique con mayor precisin el impacto de la intervencin. Sin duda sta implica un mejoramiento cualitativo de la labor policial. Es claro que los resultados tienden a ser positivos. Son menos claros, sin embargo, los resultados del proceso de dilogo entre la polica y la comunidad, la medida en la que ste determinaba las prioridades del accionar policial y el uso de la estrategia de 67
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EXPERIENCIAS
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resolucin de problemas como parte integrante de las tcticas policiales. La concentracin de recursos pblicos y policiales que implica la realizacin del proyecto Capotillo es difcilmente replicable a nivel de todo el pas. En atencin a estos aspectos es que corresponde plantear una visin evaluativa de las experiencias de acercamiento a la comunidad por parte
de la polica, a las que hemos hecho referencia. Con este objetivo, resulta de inters precisar la medida en que estos esfuerzos representan un cambio genuino en el accionar policial, los efectos que ste puede tener en las condiciones de seguridad existentes y los requisitos necesarios para que estos programas se ejecuten.
Una revisin de los programas de acercamiento a la comunidad en Amrica Latina
omo punto de partida cabe indicar que en Amrica Latina no se detectan ejemplos de polica comunitaria en los trminos sealados por Skogan (2006) a comienzos de este captulo. Si utilizamos los trminos de la discusin planteados por Skogan, no existen en nuestros pases ni los cambios culturales al interior de la Polica que se promocionan en pases ms avanzados en esta materia, ni la descentralizacin de la autoridad que usualmente se recomienda, ni existe tampoco una coproduccin efectiva de la seguridad mediante la colaboracin igualitaria entre la comunidad y la polica. La relacin entre la polica y la comunidad que revelan los programas descritos tiende a ser episdica y ella no redunda en la produccin conjunta de condiciones que lleven a disminuir la inseguridad. Resulta muy difcil sostener que estos programas puedan resultar en modificaciones culturales al interior de la polica, ya que la literatura consultada no parece fundamentar que se trate de programas capaces de incidir y modificar comportamientos al interior del conjunto del cuerpo policial. En general se trata de programas piloto, por lo que parte importante de la polica no participa en ellos (Frhling 2004). A pesar de ello, debe tomarse en cuenta que ninguna de las evaluaciones realizadas entrega informacin que nos permita entender si el accionar de la polica comunitaria es algo ms que un 68
programa especfico de vigilancia. En efecto, no sabemos qu relacin existe entre los llamados policas comunitarios en Bogot y Sao Paulo y los detectives, u otras unidades policiales, como las de control de drogas, u otras unidades a cargo de la vigilancia preventiva. Asimismo, nuestra propia observacin tambin parecen confirmar que la descentralizacin efectiva encuentra obstculos serios en Amrica Latina En suma, las prcticas a las que nos hemos estado refiriendo son programas de acercamiento a la comunidad y no la expresin efectiva al interior de las policas de una filosofa de polica comunitaria que traspase el conjunto del accionar policial. Eso ciertamente pone en cuestin las esperanzas de muchos defensores del modelo comunitario que entenda que ste poda modificar sustancialmente la prctica policial. Pero ello de por si no descalifica los programas que venimos comentando, sobre todo si se tiene en consideracin que existen autores que dudan que tal modificacin en la prctica haya ocurrido en las policas norteamericanas, que cuentan con capacidades profesionales, dependen del poder local y tienen una tradicin civil que las ayudara en este sentido (Mastrofski 2006). En materia de la modificacin de las condiciones de seguridad que pueden haber producido estos programas, la evidencia no es enteramente clara.
Parece evidente que GPAE y el caso de Capotillo indican efectos positivos en materia de reduccin de homicidios. Pero ello puede ser ms el producto del tipo de patrullaje utilizado y de la concentracin de recursos policiales en el sector. Nada indica que en ello haya jugado un rol positivo la comunicacin con los residentes del sector. Esto no es una crtica a los programas comunitarios, pero obliga a definir ms claramente los componentes del accionar policial que efectivamente produjeron cambios en el contexto. Por otra parte, permite precisar qu cambios produce la ejecucin del programa de acercamiento a la comunidad y cules podran ser el producto de otros modelos de policiamiento. Es evidente que la relacin con los vecinos s puede impactar favorablemente en la colaboracin de los vecinos con la polica y en la percepcin que stos tienen respecto de la polica. Pero ese impacto es diferente del anterior. En otro plano, los programas de acercamiento a la comunidad puestos en prctica en Amrica Latina han enfrentado dificultades en su ejecucin, lo que a su vez ha redundado en menor impacto en trminos de producir cambios en la institucin policial. A continuacin se indican algunas de esas limitaciones que enfrentan los programas aludidos. Algunos de estos programas han contado con un nmero de personal insuficiente para cubrir la relacin con los vecinos, realizar patrullaje a pie y realizar reuniones con los habitantes del barrio. Ese personal a veces no ha sido asignado para cubrir las necesidades del proyecto (Chinchilla 2004). Slo alrededor de un 8% de los policas del Departamento de Polica de Bogot estaban asignados a la modalidad comunitaria. Pero incluso si ese nmero de personal existiera para un caso piloto determinado, lo ms probable es que no est disponible para replicar esa experiencia en el resto del pas.
Un segundo aspecto que conspira en contra de los programas de acercamiento a la comunidad alude a las dificultades que tienen estas policas para asegurar la permanencia de los mismos policas en el vecindario donde deben actuar. Ello se debe tanto a las demandas provenientes de otras reas donde se producen necesidades policiales, a peticiones provenientes de los propios policas que desean ser trasladados, a las caractersticas propias del proceso de ascensos y traslados, que involucran un constante movimiento del personal. Tambin es consecuencia de que los traslados se usan para evitar se desarrollen relaciones de amistad o complicidad entre los policas y grupos de residentes del sector. Un efecto de esta situacin es que se debilita el esfuerzo por fortalecer las relaciones entre polica y pblico. Un tercer aspecto que afecta la realizacin de estos programas de acercamiento a la comunidad tiene relacin con la capacitacin policial. Para su xito es fundamental la existencia de un liderazgo efectivo. Pero tambin es fundamental que los policas de menor rango se identifiquen con ellos. La experiencia indica que ese es un problema en Amrica Latina. En el caso de un programa realizado en la ciudad de Belo Horizonte, el personal subordinado de la polica militar que se encuentra en la calle demuestra escaso conocimiento respecto del programa comunitario, a diferencia de lo que sucede con los oficiales superiores. Una encuesta realizada demostr una gran diferencia de preparacin entre oficiales y personal subordinado en lo referente a su conocimiento del programa de polica comunitaria en ejecucin (Beato 2004). En suma, la realidad de los programas de polica comunitaria que se han examinado demuestra que en el caso latinoamericano la experiencia es que la participacin ciudadana no llega a definir las prioridades del actuar policial y que los ciudadanos demuestran escasa preparacin 69
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para interactuar con la polica y para emprender cursos de accin destinados a resolver los problemas de seguridad que los afectan. Debido a lo anterior, la capacitacin de las personas que participan en los comits de carcter local es imprescindible si se desea que la participacin
ciudadana supere el mero reclamo por la inactividad policial para efectivamente abocarse al diseo de medidas que solucionen los problemas de inseguridad existentes (Beato 2004).
con independencia de si se aplica o no un modelo puro de polica comunitaria, el movimiento que promueve dicho modelo en Amrica Latina estara produciendo resultados muy positivos.
La Polica Comunitaria en Amrica Latina. Una Mirada al Futuro

al y como ya lo expresamos, ya por razones ideolgicas o de falta de recursos humanos suficientes y debidamente capacitados, nos parece difcil que en Amrica Latina se repliquen algunas de las experiencias ms avanzadas de polica comunitaria. Es por ello que nos atrevamos a denominar las experiencias descritas como casos en que la polica se acerca a la comunidad, ms que ejemplos de la filosofa comunitaria propiamente tal. Es preciso desmitificar algunos alegatos exagerados respecto de programas ejecutados, como lo hacen los autores de esta seccin, para evitar que se presenten como ejemplos de innovacin policial algunos que no lo son. Sin embargo, el esfuerzo por establecer esas aproximaciones a la comunidad abre oportunidades para cambios ms duraderos. Explorarlos requiere que se hagan nuevas preguntas en el diagnstico respecto de los programas iniciados. El anlisis que realizamos los investigadores sobre el tema debe sobrepasar la comparacin entre la implementacin de estos programas realizada en Amrica Latina y la que se observa en Norteamrica y Europa. Estn claras las deficiencias que se observan en este sentido y sus razones. Ms bien la interpelacin debe dirigirse hacia otros aspectos que son clave. Algunos de ellos son los siguientes: Ms all de la realizacin de reuniones con grupos de la comunidad, se desarrolla en la polica un nuevo nfasis en la calidad de la atencin que se entrega al pblico?
Albernaz R. Elizabete, Hayde Caruso y Luciano Patricio. 2008. Reflexoes, tensoes e desafios de uma experiencia de
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Si la respuesta a buena parte de estas preguntas pasa a ser positiva, querra decir que
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CAPITULO II
Si es as como se expresa esta nueva atencin preferente? La creacin de programas de tipo comunitario va acompaada de un nuevo modelo de formacin policial y de la enseanza de nuevas materias? Si la respuesta es positiva, esa formacin se traspasa al conjunto del cuerpo policial? La realizacin de estos programas va acompaada de un refuerzo al control interno de la mala conducta policial? Si es as cuales son los mecanismos seleccionados para producir ese efecto? Se han creado nuevos mecanismos genuinos y no meramente propagandsticos de rendicin de cuentas por parte de la polica? Existe una comunicacin efectiva entre los llamados policas comunitarios y otras unidades especializadas de la polica? Si es as, con qu objeto y cuales resultados? Podra decirse que el producto de la respuesta policial est cambiando para enfrentar determinados problemas de seguridad? Que la persuasin reemplaza en ciertos casos a la represin, que se usa menos la detencin indiscriminada de sospechosos y se la reemplaza por acciones ms selectivas, que se coordina mejor el accionar preventivo de la polica con la investigacin de delitos?
policia comunitaria em favelas: Um olhar sobre o Grupamento de Policiamento em Areas Especiais (GPAE). En este volumen. Beato, C. 2004. Reinventar la polica: la experiencia de Belo Horizonte. En Calles ms Seguras: Estudios de polica comunitaria en Amrica Latina, editor H. Frhling. Washington: Banco Interamericano de Desarrollo. Bobea Lilian. 2008. The Emergence of a Democratic Citizen Security Policy in the Dominican Republic. En este volumen. Chinchilla, L. 2004. El caso del municipio de Villa Nueva, Guatemala. En Calles ms Seguras: Estudios de polica comunitaria en Amrica Latina, editor H. Frhling. Washington: Banco Interamericano de Desarrollo. Clarke V. Ronald y Graeme R. Newman 2008. Police and the Prevention of Terrorism, Policing volume 1 Issue 1: 920. Dammert, Luca y John Bailey. 2005. Reforma Policial y Participacin Militar en el Combate a la Delincuencia y Desafos para Amrica Latina. Revista Fuerzas Armadas y Sociedad Ao 1 No1, 133 152. De Mesquita Neto, P. 2004. La polica comunitaria en Sao Paulo: problemas de implementacin y consolidacin. En Calles ms Seguras: Estudios de polica comunitaria en Amrica Latina, editor H. Frhling. Washington: Banco Interamericano de Desarrollo Desmond Arias, Enrique. 2006. Drugs and Democracy in Rio de Janeiro: Trafficking, Social Networks, and Public Security, Uni-
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CAMINOS RECORRIDOS:
versity of North Carolina Press.
EXPERIENCIAS
Hugo Frhling E
POLICA COMUNAL
II.I
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CAMINOS RECORRIDOS:
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
Participacin comunitaria en la prevencin del delito en Amrica Latina
De qu participacin hablamos?
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Luca Dammert
I. Introduccin
a participacin1 comunitaria en prevencin del delito ha tomado un lugar central en las polticas pblicas de seguridad en Amrica Latina. Esta situacin se presenta principalmente por la fuerte tendencia de crecimiento de los delitos denunciados, la violencia utilizada en ellos, el temor ciudadano, y la aparente dificultad gubernamental para enfrentar dichas problemticas. En este sentido, las polticas de participacin buscan concitar apoyo ciudadano e incrementar la legitimidad de las instituciones encargadas del control y de la prevencin de la criminalidad.2
y la criminalidad. Como consecuencia de ello, se presenta en el plano discursivo un cambio del paradigma de la seguridad pblica, hacia la seguridad democrtica o seguridad ciudadana, lo que en la prctica se ha traducido en la bsqueda de mayor participacin comunitaria en las polticas de seguridad y de mejorar la relacin con la polica. Naturalmente la seriedad de estos esfuerzos presenta diversos matices nacionales. En algunos casos, la importancia de la participacin ha quedado en la retrica de polticos y administradores pblicos, mientras que en otros casos se han formulado estrategias de participacin que efectivamente buscan involucrar a la poblacin. Un ejemplo reciente es el Plan Nacional de Prevencin del Delito de Argentina que ha logrado establecer una estrategia de participacin de la comunidad local en las reas donde ste se ha implementado. As, partimos de la hiptesis que las polticas de participacin ciudadana tienen tres objetivos especficos: en primer lugar, mejorar la muchas veces deteriorada relacin entre la 75
En este contexto se han replanteado los pilares de las polticas pblicas dirigidas a reducir el delito, los que por cierto incluyen la relacin entre la polica y la comunidad. En este contexto, la comunidad ha adquirido un mayor papel en las polticas dirigidas a disminuir la violencia
1 El presente artculo es una versin resumida del texto del mismo ttulo publicado por el Centro de Estudios del Desarrollo, Santiago (2003). www.policiaysociedad.org 2 Luca Dammert es una sociloga peruana; actualmente es Directora del programa Seguridad y Ciudadana de FLACSO.
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Luca Dammert
POLICA COMUNAL
II.II
Participacin comunitaria en la prevencin del delito en Amrica Latina De qu participacin hablamos?
comunidad y la polica, con la esperanza de consolidar un lazo de trabajo comn donde la comunidad participe en la prevencin de la criminalidad y respalde el accionar policial. En segundo lugar, se pretende fortalecer las redes sociales existentes bajo la presuncin que esto permitir el desarrollo y consolidacin del capital social. Si bien existen diversas interpretaciones del concepto capital social, en este artculo tomamos la definicin realizada por Putnam (1993) cuando establece que es capital social3 local y a su vez esto se convertira en una estrategia central de prevencin de la violencia. Finalmente, estas polticas de participacin tienden a consolidar el proceso de descentralizacin, que otorga a los municipios un rol cada vez ms activo en la formulacin e implementacin de dichas estrategias. El objetivo de este artculo es analizar las polticas pblicas de prevencin comunitaria del delito, es decir aquellas experiencias de participacin comunitaria que son generadas por el gobierno. Especialmente nos centramos en los desafos y problemas que se plantean en su desarrollo para la obtencin de los objetivos especficos mencionados anteriormente. Especficamente se busca plantear la estrecha relacin existente entre las polticas de participacin comunitaria y las instituciones policiales, y la potencialidad de dichas polticas en la consolidacin e incluso creacin de capital social. De esta manera, se analiza el rol pblico en la definicin de nuevas estrategias frente a la inseguridad basadas especficamente en la participacin comunitaria4 .
3 Son las instituciones, relaciones y normas que dan cuerpo a la calidad y cantidad de interacciones sociales. Diversos estudios han hecho hincapi en este concepto y su relacin con el delito, as por ejemplo un reciente estudio concluy que las comunidades con poco o deficiente capital social deberan ser ms susceptibles a la violencia (BID, 1999). Para mayor detalle ver: Durston, 2000; Fajnzylber, 1997. 4 Es importante mencionar la existencia de
El presente artculo se divide en tres secciones. En primer lugar se presentan los principales conceptos, temas y problemas de la participacin comunitaria en prevencin del delito. De este anlisis se desprenden las problemticas y desafos principales a este tipo de iniciativas. La segunda seccin presenta un anlisis comparado de tres casos en que buscan dar respuesta a la problemtica local de la inseguridad: En primer lugar, en Crdoba, Argentina, el gobierno provincial aprob una importante reforma policial que fue unida a la estrategia de conformacin de JUNTAS VECINALES. Por otro lado, en San Paulo, Brasil, la Polica Militar del Estado adopt la filosofa de la polica comunitaria y paralelamente impuls la conformacin de CONSEJOS DE SEGURIDAD municipales o barriales. Finalmente, en Chile el Gobierno se encuentra implementando una poltica de conformacin de CONSEJOS COMUNALES DE SEGURIDAD donde la participacin de la polica es an limitada. Finalmente, la tercera parte de este artculo presenta algunas conclusiones que se desprenden de las experiencias analizadas.
II. Conceptos, temas y problemas de la participacin comunitaria
n las ltimas dcadas se ha evidenciado un notable cambio en la forma como se aborda la prevencin del delito en el mundo. Es as como en la actualidad el control del delito no es visto como una tarea nica y exclusiva de las instituciones pblicas destinadas a ello sino ms bien se ha convertido en una tarea ms difusa y fragmentada en manos de diversas instituciones pblicas, organizaciones no gubernamentales y la comunidad en general. De esta manera, la responsabilidad del problema del crimen se ha trasladado de la esfera gubernamental a la pblica. En el centro de este cambio de paradigma Crawford (1997) encuentra tres conceptos sobre los que las principales polticas pblicas han sido construidas: prevencin, comunidad y asociacin (partnerships). Estos conceptos son tambin centrales en la definicin de las polticas de seguridad en Amrica Latina y a pesar de su importancia carecen de una definicin conceptual clara lo que permite su utilizacin en estrategias diversas que involucran perspectivas sociales e ideolgicas distintas. A continuacin se presenta un breve debate sobre las caractersticas principales de estos conceptos en polticas pblicas de prevencin del delito. En primer lugar la prevencin definida como las polticas, medidas y tcnicas, fuera de los lmites de sistema de justicia penal, dirigidas a la reduccin de las diversas clases de daos producidos por actos definidos por el Estado (Van Dijk, 1990) se ha consolidado como una estrategia eficaz y eficiente en la disminucin del delito. El reconocimiento de la importancia de la prevencin ha ido de la mano con el desarrollo de interpretaciones de la criminalidad que ponen nfasis en los factores de riesgo (Dammert 2001; De Roux, 1994; Crawford, 1997). De esta manera, las medidas que buscan prevenir
el incremento de dichos factores (por ejemplo consumo de alcohol y porte de armas) son consideradas centrales en la disminucin no slo de los delitos sino tambin de la sensacin de inseguridad ciudadana. En segundo trmino el concepto de comunidad se ha convertido en uno de los ms utilizados en poltica pblica. Especialmente en el rea de la prevencin del delito el inters por la comunidad se puede explicar a partir de las diversas posturas que explican la relacin entre delito y comunidad. As por ejemplo la consolidacin de la comunidad es vista como un proceso ligado a la disminucin del delito y de las oportunidades para cometer delitos, a la defensa frente a los extraos o a la formacin de un espacio social homogneo y por ende seguro. A pesar de la amplitud de su conceptualizacin, no se puede desdear su importancia y centralidad en las polticas pblicas as como su profunda vinculacin con la prevencin del delito. Finalmente la asociacin se presenta como una estrategia de accin necesaria para poder enfrentar el delito. La literatura pone nfasis en la formacin de asociaciones entre diversas agencias estatales (Crawford, 1997) y las funciones que esta asociacin puede tener as como sus consecuencias sobre el delito. Adems, es tambin relevante analizar la asociacin entre la comunidad y los organismos pblicos en la bsqueda de mejoras al problema delictual, de esta forma se involucra directamente a la comunidad en el diseo y desarrollo de las iniciativas preventivas. Este llamado a la participacin de la comunidad en tareas de prevencin y en la formacin de asociaciones de trabajo se ha hecho especialmente evidente en dos estrategias gubernamentales: reforma policial y consolidacin de espacios de participacin comunitaria. 77
experiencias de participacin en prevencin del delito que han sido impulsadas por la comunidad sin participacin gubernamental. Para mayor detalle ver: Smulovitz, 2001.
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CAMINOS RECORRIDOS:
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
Luca Dammert
POLICA COMUNAL
II.II
II.1.Reforma policial y polica comunitaria: caractersticas de un proceso complejo La polica comunitaria es una de las estrategias de cambio policial que se ha implementado mayoritariamente en el mundo con el claro objetivo de responder a los abusos de poder, falta de efectividad, pobre confianza pblica y dudas sobre la legitimidad de la polica (Crawford, 1997). Especficamente los programas de polica comunitaria se distinguen por tres caractersticas principales: vigilancia a pie y la definicin de personal dedicado a determinadas reas geogrficas; el desarrollo de asociaciones en la prevencin del delito y el desarrollo de mecanismos de consulta ciudadana sobre los problemas locales ms importantes (Trojanowicz y Bucqueroux, 1998; Goldstein, 1998). Esta amplia caracterizacin de la polica comunitaria ha generado que programas de diversa ndole se implementen bajo el mismo rotulo. De esta manera, nos encontramos con experiencias que se ubican en un extremo caracterizado por la generacin de un cambio brusco y rpido, como la reforma de la Polica de Buenos Aires, que gener controversias y resistencias internas a los cambios propuestos. En el otro extremo estn los casos donde, por diversos motivos entre los que sobresalen la inercia, la falta de comprensin de sus principios bsicos y la reaccin institucional frente a los cambios, se adopta la retrica de la polica comunitaria sin generar ningn cambio significativo (Trojanowicz y Bucqueroux, 1998). De esta manera, es evidente que el trmino polica comunitaria ha perdido su contenido inicial y se ha convertido en una categora de un valor principalmente simblico. Especficamente en Amrica Latina a partir de la dcada de 1980 empez un debate general sobre el papel de la polica y de la comunidad 78
en la prevencin de la criminalidad. El retorno a la democracia en pases como Argentina, Brasil y Chile puso de manifiesto la necesidad de que las policas experimentaran transformaciones que les permitieran insertarse en dicho rgimen poltico (Frhling, 2001a; Gonzlez, 1998; Oliveira y Tiscornia, 1998). La necesidad de reforma se hizo ms evidente debido a la evidencia de un accionar corrupto y violento de miembros de la institucin policial, especialmente en Argentina y Brasil, que no slo involucraban cobros indebidos por parte de los agentes policiales, sino tambin la comisin de otros delitos. Asimismo, el incremento de la criminalidad y de la sensacin de inseguridad gener una reflexin sobre la necesidad de incrementarla eficacia policial. Ante las demandas ciudadanas, las instituciones policiales han puesto como principal tema la carencia de infraestructura y personal necesario para controlar la delincuencia. Sin embargo, la ltima dcada muestra un alza de la inversin pblica en la infraestructura policial en prcticamente todos los pases de la regin. As por ejemplo, en el perodo 199096 el aporte fiscal a Carabineros y la Polica de Investigaciones de Chile creci en un 93.3% (Oviedo, 2000), de igual manera el gasto total de la Polica Federal Argentina paso de 488 millones de dlares en el ao 1993 a 734 millones en el ao 20005. Esta situacin ha puesto en claro la necesidad de procesos de reforma de la polica que en algunos casos toma el nombre de polica comunitaria. En estos procesos se puede identificar la presencia de las tres caractersticas principales de la polica comunitaria analizadas anteriormente. Especficamente se puede evidenciar la presencia de un claro discurso dirigido hacia la consolidacin de la prevencin como estra-
tegia central del accionar policial, la intensificacin de la participacin comunitaria, la centralidad de su rol en la disminucin del delito y la sensacin de inseguridad; y la conformacin de asociaciones entre la polica y la comunidad. II.2.Participacin comunitaria en prevencin La participacin comunitaria en temas de seguridad est ligada a dos tipos de iniciativas. En primer lugar, la que nace por una iniciativa del gobierno y la institucin policial, que buscan acercarse a la poblacin como una estrategia para mejorar su imagen, as como para establecer mbitos de cooperacin en la prevencin del delito. Un ejemplo de este tipo de organizacin son los Comits de Proteccin Ciudadana de Chile, que se desarrollan a partir de una poltica expresa de creacin de espacios comunitarios de evaluacin, propuesta e implementacin de programas de prevencin (Araya Moya, 1999; Paz Ciudadana, Por otro lado, hay asociaciones comunitarias que nacen de la preocupa-
cin de los ciudadanos mismos que --faltos de respuesta de los organismos pblicos-deciden organizarse independientemente. Ejemplo de este tipo de organizaciones es el Plan Vecinos Unidos del barrio de Saavedra en Buenos Aires (Smulovitz, 2001). Si bien estos tipos ideales sirven para explicar el fenmeno de la participacin comunitaria, rara vez se presentan en su versin ideal y en general se presentan casos intermedios que tienen una mezcla de ambos. Especialmente en Amrica Latina, las iniciativas gubernamentales para intensificar la participacin comunitaria en prevencin del delito han estado ligadas a cambios en las instituciones policiales y a la creacin de organismos dedicados a su organizacin. En este sentido, el anlisis de los casos propuestos permite identificar las caractersticas centrales de las polticas de participacin comunitaria en Amrica Latina as como sus limitaciones y desafos.
III. Anlisis comparado

CAMINOS RECORRIDOS:
l siguiente anlisis comparado pretende explcitamente resaltar los aportes de estas experiencias y su relacin con las polticas de participacin comunitaria en prevencin del delito en Amrica Latina. Retomando el debate conceptual presentado en la segunda seccin, los casos estudiados presentan variaciones en la forma como se encaran los tres conceptos centrales en este debate: prevencin, asociacin y comunidad. Una primera caracterstica comn de los casos analizados es que en todos ellos se encuentra una preocupacin por parte de los funcionarios gubernamentales y la dirigencia de las instituciones policiales por un cambio en la forma tradicional como se adoptaron las polticas de seguridad. Como hemos podido observar esta preocupa-
5 Informacin de la Secretaria de Justicia y Seguridad Ciudadana, Ciudad de Buenos Aires, Argentina.
cin tiene sus races en el incremento del delito y la sensacin de inseguridad en todos los contextos a pesar de la significativa variacin entre ellos. De esta manera el concepto prevencin es puesto en el primer plano de la discusin poltica como una forma de enfrentar estas problemticas y sobretodo de disminuir la constante demanda ciudadana por medidas efectivas contra el delito. En este sentido, la prevencin aparece como una forma de involucrar a la comunidad en los problemas de seguridad a los que se les reconoce una multiplicidad de causas. Esta situacin se torna evidente en los casos estudiados ya que todas las instituciones policiales establecen como objetivo central la prevencin del delito y la relacin con la comunidad, an cuando la capacitacin en temas relacionados es escasa (ver tabla 1). Las institu79
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
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POLICA COMUNAL
II.II
ciones policiales de los tres mbitos estudiados comparten caractersticas comunes. A partir de la dcada de 1990 han enfrentado la problemtica de la seguridad ciudadana con un discurso que pone nfasis en la prevencin y la participacin comunitaria por un lado y la adquisicin de tecnologa y mviles, as como en el aumento de personal por otro. En segundo trmino, en los casos de Sao Paulo y Crdoba, la gran desconfianza ciudadana en sus policas --as como su pasado represor y autoritarioincluyen un ingrediente importante al anlisis de esta preocupacin por la relacin con la comunidad, lo que es diferente en Chile donde Carabineros cuenta con un mayor respaldo y confianza ciudadana. Por otro lado, se observa que en todos los casos diversas estrategias comunicaciones se han puesto en marcha para hacer llegar un mensaje de polica ms relacionada con la comunidad; en el caso de San Pablo esto es evidente incluso en el nombre propuesto de la reforma policial. Por otro lado, en Crdoba y en Chile si bien no se ha adoptado una poltica de Polica Comunitaria se han propuesto los cambios institucionales cercanos a este tipo de estrategia, en la primera, y se ha desarrollado una intensa campaa meditica sobre nuevas estrategias operacionales que establecen un nexo mayor entre Carabineros y la comunidad, en la segunda (ver tabla 2). Este cambio en el discurso pblico de las policas que incorpora la participacin ciudadana tiene como causa principal la necesidad de recrear estrategias preventivas que respondan a la demanda ciudadana y le otorguen legitimidad institucional (en el caso de Brasil y Argentina). Sin embargo, la definicin del vnculo de la polica con los grupos vecinales an no est clara, lo que presenta un grave riesgo: las expectativas creadas en la comunidad pueden exceder los objetivos policiales y por ende au80
mentar la brecha entre ambos grupos. En los tres casos analizados se introduce un discurso pblico cercano al de la polica comunitaria. Pero la nica experiencia donde se evidencia un cambio estructural de la institucin se presenta en Crdoba66. Los otros dos casos mantienen instituciones militarizadas, jerrquicas y con altos niveles de autonoma respecto de otros actores institucionales y sociales. Cabe hacer la salvedad que en Sao Paulo el plan de polica comunitaria involucra entrenamiento y capacitacin especficos para toda la institucin. Paralelamente a la puesta en prctica de cambios institucionales u operativos que buscan vincular la polica a la comunidad se han impulsado polticas que tienen como principal objetivo establecer relaciones entre la comunidad y las instituciones gubernamentales de control. De esta forma las polticas de participacin comunitaria en prevencin del delito han tomado especial relevancia en la ltima dcada en el rea de las organizaciones sociales, sin embargo, coincidimos con Crawford (1997) cuando pone en duda las posibilidades de largo plazo de este tipo de estrategias as explicita que el crimen por si mismo puede no ser el foco ms apropiado sobre el cual organizar comunidades abiertas, tolerantes e inclusivas. Por el contrario, es ms probable que genere mayor defensa y exclusividad. La conformacin de comunidades tolerantes, sus instituciones y estructuras debe ser organizada sobre discusiones y focos que sean realmente integradores (Crawford, 1997). A pesar del reconocimiento de las limitaciones de la organizacin comunitaria en prevencin del delito, es preciso resaltar algunos de
sus aspectos positivos: En primer lugar en las experiencias analizadas se presenta una clara presencia ciudadana en las reuniones de los consejos propuestos, si bien dicha participacin tiende a disminuir, esto no deja de lado el inters y el involucramiento de un sector de la poblacin en estas iniciativas. De igual manera si bien en el caso de San Pablo la participacin se liga casi exclusivamente con temas de seguridad, en Crdoba las reuniones de los consejos han dado pie al desarrollo de campaas de educacin sobre violencia familiar, consumo de alcohol, etc. En Chile an no se pueden evaluar los resultados ya que se est en la fase de desarrollo de los diagnsticos locales. En este sentido tal vez uno de los principales hallazgos de este anlisis es la definicin de participacin comunitaria que se evidencia en las polticas implementadas. En primer trmino, todas involucran un actor (polica o gobierno) que organiza, convoca y constituye un ncleo ciudadano de participacin. En el caso de Sao Paulo y Chile, los miembros de los CONSEG y los Consejos Comunales son invitados a participar de acuerdo a su representatividad e inters por la comunidad, constituyendo un board o directorio vecinal que se rene peridicamente para evaluar la problemtica barrial o municipal, lo cual es presentado como una poltica de verdadera participacin. Se trata de una participacin ciudadana con tareas definidas (relevar las principales problemticas, apoyar las acciones policiales), que deja un espacio pequeo para las iniciativas que podran presentar los vecinos. Dichas medidas muestran, entonces, que la participacin ciudadana es entendida como la administracin de proyectos de inversin (en el caso de Chile), la generacin de diagnsticos y la evaluacin de acciones pblicas, y que no incluye un rol ciudadano activo en la propuesta, el diseo y la puesta en prctica de polticas, programas y proyectos comunitarios y en cada una de estas etapas. Aunque en todos los casos
est presente la voluntad poltica de hacer sentir la voz del ciudadano, los mecanismos por los cuales esta demanda ciudadana es canalizada, no estn claramente definidos. Dada dicha situacin, argumentamos que es necesario reflexionar sobre la necesidad de resignificar la participacin y ampliar el rol ciudadano. Cuando ste se ve restringido y las propuestas y reclamos del pblico no son canalizadas adecuadamente, la presencia comunitaria disminuye, y por ende se limitan las posibilidades de xito de las polticas de prevencin. Por esto la etapa de diseo de estas polticas es central para no gastar el inters ciudadano. En este sentido el fortalecimiento del concepto de asociacin es central en la redefinicin de estas polticas. Es decir, resignificar el proceso de participacin comunitaria en prevencin del delito otorgando un rol central a las necesidades comunitarias y entendiendo que la preocupacin por el tema delictual debe ser un tema importante, pero no excluyente en la agenda de trabajo. Para de esta forma no convertir la participacin en formas de conseguir seguridad privada y mejorar el espacio local sino que intente abordar problemticas ms amplias e igualmente relacionadas con las problemticas sociales, como la violencia intrafamiliar, la drogadiccin entre otras. Finalmente, es preciso resaltar que el desarrollo de estas polticas marca un hito importante en la definicin de las polticas ms generales de seguridad y del papel de la comunidad en este proceso. Por ello es preciso mantener un proceso constante de revisin de las estrategias de accin, a fin de generar una experiencia exitosa de participacin comunitaria en la prevencin del delito, que colabore en consolidar la construccin de ciudadana en los pases del Cono Sur.
6 Los cambios institucionales aprobados en enero del 2001 aun no han sido implementados en su totalidad, por lo que no se puede evaluar el xito de esta poltica.
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Luca Dammert
POLICA COMUNAL
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Sao Paulo
Organismo a cargo
Tabla 1. Caracterizacin de la institucin policial

Sao Paulo Division entre oficiales y tropa Existencia de polica comunitaria Tareas que desempea Existencia de centro de anlisis de informacin Si Si Prevencin Si Santiago Si No Prevencin Si Ministerio de Defensa 35.000 Nacional Poca Crdoba No Si Prevencin e Investigacin No Ministerio de Gobierno 11.000 Provincial Mnima
Tabla 2. Caracterizacin de los procesos de cambio institucional policial

Sao Paulo
Ao de inicio 1995 Incluye participacin Si comunitaria Modificacin de No estructura policial Incluye polica Si comunitaria Mejora base de informacin Si estadstica
Tabla 3. Caracterizacin de polticas de participacin comunitaria

Santiago Ministerio del Interior Crdoba Ministerio de Gobierno
Santiago 2000 No No No Si No Polica Si
Crdoba 1999 Si Si Si No Si Polica/ gob No
Polica Militar
Organismo Polica encargado del Militar seguimiento Coordinacin con Si polica
Municipalidad Ministerio y Ministerio de del Interior Gobierno
Si Nacional Si Si Nacional Si Si
Poca Provincial Si Si Provincial Si Si
Area de influencia Estado Formacin de asociacin de Si vecinos Evaluaciones Desarrolladas Si Area de influencia Estado Formacin de asociacin de Si vecinos Desarrollo de campaas Si educativas Desarrollo de soporte tcnico Si para las polticas Desarrollo de indicadores para No el monitoreo de las polticas Convocatoria abierta a la No comunidad Existe evaluacin Si
Dependencia Gobernagubernamental del dor Estado Nmeros de miembros (aprox.) Radio de accionar Capacitacin en trabajo con la comunidad Existencia de un centro de anlisis de la temtica 80.000 Estadual Si
Patrullaje a pie Si
Autor del programa Polica Coordinacin con polticas de Si participacin comunitaria Existencia de control Si externo Evaluaciones Si Desarrolladas
En Proceso No No No
Si
Si
No
Fuente: Elaboracin propia, 2001.
Si
No
Si
No
No No
Si No
IV. Conclusiones
E
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l objetivo central de este artculo fue presentar y analizar tres polticas de prevencin comunitaria del delito en Argentina, Brasil y Chile. En estos pases el crecimiento de las tasas de delitos denunciados y la sensacin de inseguridad, as como las limitaciones de los actores estatales para solucionar el problema, ha puesto en primer plano la estrategia de participacin comunitaria
como respuesta alternativa a esta crtica situacin. En todos los casos, las polticas son destinadas principalmente a mejorar la relacin entre la polica y la comunidad, consolidar o crear redes sociales y disminuir la sensacin pblica de inseguridad. Es necesario resaltar que las polticas analizadas forman parte de una primera generacin
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EXPERIENCIAS
CAMINOS RECORRIDOS:
CAPITULO II
Luca Dammert
POLICA COMUNAL
II.II
de polticas sociales relacionadas con la seguridad cuyo actor central no es la polica. En este sentido, su importancia central es evidente en el dimensionamiento del rol de la comunidad en temas como la seguridad, el delito y la prevencin. A pesar de esta notable caracterstica, estas polticas presentan tambin una serie de limitaciones y desafos que superan sus realidades locales; por ende, su anlisis y debate son de gran utilidad a la hora de formular y evaluar lo que ocurre en otros pases cercanos de la regin, y lo que pueda hacerse a futuro. Las polticas de prevencin comunitaria del delito son imprescindibles para generar un corte con la tendencia crtica actual. Sin embargo, previamente diversos cambios deben producirse para tener xito en este camino. En lneas generales, hay cuatro grandes temticas que deben ser consideradas. En primer trmino, un cambio en la estructura policial que acompae el creciente rol de la comunidad en la prevencin. Luego, la necesidad de una mayor integracin y coordinacin entre los organismos pblicos dedicados a la temtica, as como con aquellos que estn involucrados en temas afines. En tercer lugar, es imperativo ampliar el rol de la comunidad, convirtindola en parte central de las acciones preventivas locales y por ende dndole poder para proponer alternativas de solucin a temticas especficas. Finalmente, los puntos anteriores slo se podrn lograr si se consolida el rol activo del gobierno local. IV.1.Participacin y estructura policial La probabilidad de xito de las polticas de participacin para la prevencin tienen una estrecha relacin con el rol de la polica en dichas estrategias. La realizacin de cambios institucionales es central para lograr una mayor independencia en la toma de decisiones de los mandos locales: independencia que puede in84
centivar a los jefes de comisaras a implementar propuestas locales, ya que evita trmites burocrticos lentos y complicados. En una institucin jerrquica y a menudo autoritaria como la polica, el cambio suele ser un proceso de largo plazo: por ende, se requiere de una buena planificacin de las reas involucradas, as como de los objetivos que se desea lograr. El cambio de la cultura institucional debe estar entre las primeras prioridades, ya que la literatura analizada en pases desarrollados concluye que la resistencia de la polica al cambio y la cultura institucional (jerrquica, militarizada y autnoma) son justamente los principales obstculos para lograr polticas exitosas de prevencin y participacin. Asimismo, es necesario implementar un currculum de capacitacin de los miembros de la polica que incluya: trabajo con la comunidad, solucin de problemas, mediacin de conflictos y desarrollo de proyectos, para abrir el abanico de acciones a las que se puede responder en situaciones crticas. Asimismo, es necesario definir la relacin que la polica entabla con las organizaciones comunitarias. La implementacin de estrategias policiales con un nfasis en la participacin comunitaria han puesto en evidencia la carencia de un marco de accin entre ambos miembros del binomio polica-comunidad. IV.2.Integracin y coordinacin interinstitucional Uno de los mayores riesgos que enfrentan estas polticas es el desnimo y desconfianza de la poblacin, que puede no estar dispuesta a participar en un esfuerzo sin ver una pronta solucin de sus problemas comunitarios. Igualmente, la falta de compromiso real de las instituciones pblicas para apoyar estas estrategias
genera una disminucin de la participacin y desconfianza hacia los intentos pblicos por articularla. En este sentido, es prioritario generar una red interinstitucional de coordinacin de estas polticas, que disminuya la duplicacin de actividades y coordine iniciativas de diversos organismos pblicos en el tema. Si no se pone en marcha una verdadera transformacin de los servicios por parte del Estado en este caso, una mejora palpable en la atencin al ciudadano en las comisaras, juzgados y dems organismos relacionados con la seguridad ser muy difcil lograr el compromiso de la comunidad, a menudo debilitado por deficientes experiencias de participacin previas. IV.3.Ampliacin del papel ciudadano Las iniciativas analizadas son un excelente punto de partida para impulsar la participacin ciudadana en una variedad de temas que involucran la seguridad: el uso de los espacios pblicos, las redes de contencin para jvenes, la gestin de proyectos y la formulacin de polticas pblicas. Es necesario profundizar la participacin en ellas, permitiendo la sumatoria de actores y lderes comunitarios de diversos mbitos y la comunidad en general. Esta apertura debe ir ligada a una flexibilizacin de los reglamentos establecidos para cada una de las experiencias de participacin. Evidentemente la bsqueda de financiamiento propio suma un notable problema en aquellas comunidades empobrecidas en las que sus habitantes colaboran con su tiempo como recurso principal. De esta manera, el Estado debe garantizar los fondos necesarios para que estas iniciativas tengan asegurado su desarrollo en el tiempo. Finalmente, es preciso desalentar la estigmatizacin del otro, del delincuente, del extrao, ya que el problema de la seguridad ciudadana es un tema que involucra a todos y donde no se puede estimular la divisin y la es-
tigmatizacin social. De esta manera, es importante alentar la participacin de los considerados diferentes, cuya visin de las necesidades y problemas de la comunidad son esenciales para la definicin de polticas pblicas exitosas. En sntesis, las asociaciones comunitarias necesitan asegurar su representatividad al incorporar organizaciones e individuos interesados en la temtica. En este sentido se convierte en accin central el desarrollo de estructuras y procesos que aseguren la participacin total de la comunidad. 4.4.Gestin local y prevencin comunitaria La particularidad de la temtica de la seguridad ciudadana permite y requiere un nfasis local en la formulacin e implementacin de polticas comunitarias. Si bien los contextos de incremento de la criminalidad y de sensacin de inseguridad son similares en diversos pases, es evidente que los motivos de esta situacin son diversos y multidimensionales en cada ciudad o barrio. De esta manera, los gobiernos locales deben de asumir un rol protagnico no slo en las polticas nacionales o estaduales de prevencin, sino tambin en la formulacin misma de polticas locales. Esta estrategia tiene el potencial para influir directamente sobre los problemas locales, as como para captar mayor atencin de la comunidad que se siente parte del problema y de sus soluciones.
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CAMINOS RECORRIDOS:
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
Luca Dammert
POLICA COMUNAL
II.II
Araya Moya, J. (1999), Experiencias de participacin ciudadana en la prevencin local del delito. Exitos y dificultades. Cuadernos CED, N. 30, CED, Santiago. Crawford, A. (1997), The Local Governance of Crime: Appeals to Community and Partnerships, Clarendon Press, Oxford. Dammert, L. (2001), La geografa del crimen en las principales ciudades argentinas: diagnstico y perspectivas. Artculo presentado en el VI Seminario Internacional de la Red Iberoamericana de Investigadores sobre Globalizacin y Territorio. Rosario, Argentina. Dammert, L y Malone, M. (2001), Inseguridad y temor en Argentina: El impacto de la confianza en la polica y la corrupcin sobre la percepcin ciudadana del crimen. Desarrollo Econmico. Buenos Aires, Argentina. Dammert, L. (2000) Violencia Criminal y Seguridad Pblica en Amrica Latina: La Situacin en Argentina. Serie Polticas Sociales N.43. CEPAL, Santiago de Chile De Roux, G. (1994), Ciudad y violencia en Amrica Latina En: Ciudad y violencias en Amrica Latina. Programa de Gestin Urbana, Quito. Durston, J. (2000), Qu es capital social comunitario? Serie Polticas Sociales N. 38. CEPAL, Santiago. Fajnzylber, P. (1997), What causes crime and violence? Banco Mundial, Washington, DC. Frhling, H. (2001a), Police and Society in transitional countries: the case of Latin America. Artculo presentado en International Workshop organizado por el Danish Centre for Human Rights. (mimeo) Goldstein, H. (1998) Problem Oriented Policing. Ac Graw Hill, Nueva York. Moser, C. y Holland R. (1997), Urban poverty and violence in Jamaica. BID. Washington, DC.
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CAMINOS RECORRIDOS:
Olivera A. y Tiscornia S. (1998), Estructuras y Prcticas de las policasen la Argentina. Las redes de la ilegalidad. En: Frhling
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
LA EXPERIENCIA DE LA POLICA COMUNITARIA DE LA RIOJA (ARGENTINA)

Alberto Montbrun 1
a Rioja1 comenz, a partir de febrero de 2003, un proceso de introduccin en su sistema de seguridad pblica de nuevas modalidades de servicio, transformando su polica tradicional hacia el modelo de polica comunitaria, en un emprendimiento que estaba destinado en principio a abarcar la totalidad de la estructura policial y la interaccin de la misma con el resto del sistema poltico y el sistema social. La implementacin comenz con cuatro Comisaras de la Capital provincial en 2003, extendindose a la totalidad de la Ciudad y al Departamento de Chilecito en 2004. A mediados de ese ao el proceso se ralentiz por cambios polticos pero desde 2005 en adelante se consigui mantener varias de las prcticas incorporadas en las comisaras de la capital provincial y preservar sobre todo el trabajo con jvenes vulnerables. El proceso fue gradual, ya que se busc la ca-
pacitacin de la totalidad de los policas en las nuevas modalidades de actuacin y tambin la capacitacin de las agencias gubernamentales y sectores importantes de la comunidad. En 2006 la Escuela de Polica incorpor la materia Polica Comunitaria como materia anual en los cursos de agentes y oficiales y esto an se mantiene. Sin embargo, cambios polticos posteriores volvieron a debilitar el proceso de capacitacin aunque siempre se mantienen cursos y prcticas de polica comunitaria, siendo creciente el apoyo de jvenes policas y notndose una disminucin en la resistencia cultural de los policas tradicionales. El nfasis del programa estuvo dado en la bsqueda y construccin de relaciones duraderas y fecundas con la comunidad a travs de actividades de visita domiciliaria y constitucin de consejos operativos de coordinacin interinstitucional en los que policas, vecinos y agencias del gobierno pudieran trabajar juntos en la resolucin proactiva de problemas y en la implementacin de programas con trabajo y supervisin del voluntariado.
1 Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, argentino; profesor de la Universidad Nacional de Cuyo y de La Rioja, Argentina. El presente texto es un extracto de Polica comunitaria: implementacin y evaluacin.
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Alberto Montbrun
POLICA COMUNAL
II.III

A ello se suman otras actividades como son: relevamiento e informacin actualizada sobre la zona en que trabajan; arraigo del polica en la zona; trabajo con grupos de especial atencin (jvenes, ancianos, nios, etc.) y el registro, prevencin y atencin de incivilidades y pequeos delitos.
La tasa delictual de las Comisaras del sistema mostr una evolucin decreciente entre mediados de 2003 y mediados de 2004, luego se increment nuevamente y a partir de 2005 viene mostrando una tendencia a la baja, medida por nmero de denuncias, salvo pequeos rebotes debidos a circunstancias estacionales.
de las pandillas, buscando una solucin permanente al problema y atendiendo al inters de todos los sectores involucrados. Llevar adelante dichas estrategias en asocio con los sectores del gobierno y la comunidad, evaluando sus resultados y dejando documentadas las mismas.
Trabajo complementario de Polica comunitaria con grupos juveniles de riesgo
El perfil profesional deseado de los policas que integrarn la Brigada de Prevencin fue determinado por los participantes y de acuerdo a las siguientes caractersticas: Nombre de la pandilla. Marca o logo. Seales de identificacin (ropa, saludos, ritos, seas, tatuajes). Barrio o rea geogrfica de base. Barrios y reas geogrficas de actuacin delictiva. Nombres y datos completos de cada unos de los integrantes (hacer una ficha individual por cada integrante). Identificacin de los lderes. Antecedentes registrados de actuacin. Realizar el inventario de los programas y recursos gubernamentales disponibles a ser utilizados en la estrategia del Equipo Intersectorial de prevencin de la violencia juvenil. Conocer y evaluar los inventarios desarrollados por las Comisaras donde la Polica Comunitaria est instalada, de los recursos de la comunidad disponibles para ser utilizados en la estrategia que defina al Equipo intersectorial de prevencin de la violencia juvenil. Tomar conocimiento y evaluar los mapeos barriales y los mapeos de incivilidad desarrollados por las Comisaras. Elaborar participativamente las estrategias de abordaje encaminadas a la contencin y encauzamiento de las conductas disfuncionales de los miembros Nivel de oficial jefe u oficial subalterno. Relativamente joven y con buena presencia de ser posible. Simpata y calidez. Muy buena capacidad de comunicacin. Audacia y creatividad sobre todo en situaciones novedosas. Predisposicin para el uso de computadoras e Internet. Predisposicin al trabajo y a obligarse fuera de horarios rgidos. Disponibilidad flexible. Capacidad de ser reflexivo y no actuar impulsivamente. Capacidad de absorber, procesar y relacionar informacin. No es esencial que el polica tenga buenos contactos en el gobierno, pero puede resultar til. No es esencial tener nivel terciario, aunque puede resultar til.
l trabajo con pandillas y grupos juveniles permiti tambin cortar picos de tensin en barrios problemticos, a partir de la creacin de la Brigada de Prevencin Comunitaria, integrada por doce oficiales de polica hombres y mujeres de fuertes convicciones progresistas respecto al trabajo con jvenes. Dos son las tareas iniciales de la Brigada de Prevencin Comunitaria. La primera es conocer y entender las caractersticas de la estructura de pandillas en sus comunidades. Para ello realiza un relevamiento territorial y un inventariodiagnstico de los grupos identificados como pandillas o patotas. La segunda tarea o simultanea si se dispone de tiempo y de recursos, es inventariar los recursos o programas existentes que puedan contribuir a contener a los jvenes a riesgo de envolverse en pandillas o grupos peligrosos. Las tareas que se listan a continuacin deben conformar parte de un plan de trabajo sistemtico de la Brigada policial integrada con otras reas del gobierno y de la sociedad civil. Para ello se han realizado las siguientes tareas: Elaborar un legajo de cada una de las pandillas que actan en jurisdiccin de las Comisaras. El legajo deber contener:
La estrategia de La Rioja categoriza los jvenes vulnerables en cuatro tipos bsicos a fin de definir para cada uno las estrategias y tipos de intervencin segn el nivel de problemtica: Jvenes que delinquen habitualmente: Se trata de un grupo crtico de alrededor de 30 / 50 jvenes, para los cuales se prev la alternativa de la internacin y
El Equipo Matriz, destinado al diseo y la implementacin de las polticas para los jvenes de las categoras b) y c). est integrado por las siguientes reas gubernamentales: Subsecretaria de Prevencin Adicciones y Violencia Juvenil. de
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EXPERIENCIAS
tratamiento con privacin de libertad ambulatoria. Una ley especial se dict para regular el proceso y se formaliz un seminario con especialistas para determinar las condiciones de su adecuada internacin. Un establecimiento especial de internacin fue habilitado. Jvenes que delinquen ocasionalmente y lderes de grupos: Son el factor ms riesgoso aunque sin incurrir en la delincuencia en forma profesionalizada o permanente. No obstante presentan un fuerte nivel de disfuncionalidad. Son entre 150 / 200 jvenes. Para ellos, se prevn programas direccionados ad hoc, con el formato del Programa Brigada ecolgica, ya mencionado bajo la supervisin del Equipo Matriz y la Subsecretara del rea. Jvenes que integran grupos de riesgo: Sin dudas un sector muy crtico, ya que muchos de estos jvenes, de carecer de un tratamiento adecuado, pasan a las categoras mencionadas supra. Se trata de alrededor de 1000 / 1200 jvenes, con caractersticas socioeconmicas y conductuales similares. Para ellos se prev una combinacin de programas del Ministerio de Industria Comercio y Empleo Programa Educacin y Trabajo y del Ministerio de Educacin Programa de Inclusin Educativa y Social con el apoyo de las reas gubernamentales que integran el Equipo Matriz. Resto de los jvenes: rea bajo las polticas generales de todos los organismos del Estado provincial.
CAMINOS RECORRIDOS:
CAPITULO II
Alberto Montbrun
POLICA COMUNAL
II.III
Policas de la Brigada de Prevencin Comunitaria Coordinacin de Programas Ministerio de Gobierno Ministerio de Educacin Ministerio de Industria, Comercio y Empleo Ministerio de Salud CODRONAR (Prevencin y tratamiento de adicciones) Agencia de Empleo Municipal Agencia Provincial de Juventud Agencia Provincial de Deportes Agencia Provincial de Cultura Consultor externo
boral, destinado a jvenes de 15 a 23 aos en situacin de vulnerabilidad social. Desde 2004 hasta 2007, pasaron por el programa ms de 1000 beneficiarios directos. De ese total,
1. 2.
Ms del 50 % se reinsert en el sistema educativo
formal; Alrededor del 24 % recibi equipamientos for-
mando grupos de micro emprendedores, tarea en la que estn siendo acompaados por sus padres y con supervisin del Ministerio de Industria, Comercio y Empleo, a cuyo cargo se encuentra el programa;
3.
Alrededor del 11 % ingres a la actividad privada
industrial y comercial ya que la conduccin del Progra-
Este Equipo cobra relevancia a la hora de efectuar un relevamiento constante de la franja de delincuentes ocasionales y lderes de grupos, de coordinar asistencia inmediata, en los casos que as lo requieran por parte del rea de tratamiento de adicciones y del Ministerio de Salud. Tambin se ocupa de la crtica tarea de coordinacin de programas creados para trabajar con jvenes disfuncionales o en situacin de riesgo y de potenciar el trabajo realizado en los barrios, propiciando la interrelacin entre los Centros Vecinales, organismos religiosos, organizaciones informales y grupos que deseen formar parte de la respuesta a la problemtica juvenil. As mismo, est a cargo de este equipo la evaluacin y decisin sobre las actividades que se desarrollen, principalmente con los tres primeros grupos de riesgo.
ma consigui que los contratantes no solicitaran certificados de antecedentes o buena conducta que obviamente estos jvenes no podran conseguir
4.
Alrededor del 6 % abandon el programa.
Si bien los resultados son auspiciosos, preferimos considerar a la estrategia en marcha como una de reduccin de daos. Esto quiere decir que el objetivo que se persigue es disminuir sensiblemente el nivel de disfuncin que geMuy importante por sus logros ha resultado el neran los grupos, buscando que haya menos programa Educacin y Trabajo, concebido a violencia, menos agresiones a vecinos, menos partir de una propuesta de dos profesores de delitos y sensacin de inseguridad y menos secundaria, los profesores Roberto Navarro y consumo de drogas. No se persigue una eliRosa Fuentes, sta ltima retirada de la polica, minacin total de estos elementos porque tal en asocio con el autor de este Captulo. El pro- cosa sera imposible. grama comenz en 2004 con las caractersticas de un programa de reinsercin productiva y la92 93
CAMINOS RECORRIDOS:
Ha habido una significativa reduccin de ndices de delitos y reduccin de niveles de conflictividad en todas las zonas de la ciudad y el universo problemtico se encuentra mapeado en un nivel cercano al 90 %, aunque por mantenerse condiciones estructurales de riesgo nuevos grupos aparecen continuamente.
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
LA EXPERIENCIA DEL MODELO DE POLICIA COMUNITARIA EN EL URUGUAY

Heber Pinto Rozas 1
a expresin1 ms acabada del modelo en nuestro pas, es presentada en el proyecto de la Direccin Nacional de Prevencin Social del Delito (DNPSD) con un desarrollo emprico de cinco aos y valoraciones favorables segn las evaluaciones de corte nacional e internacional. En virtud que los modelos internacionales no son extrapolables a las distintas regiones de Latinoamrica y el Caribe, este modelo, si bien
conserva los atributos filosficos de origen se adapta a la realidad particular de las comunidades en las que resulta aplicable. El diagnstico situacional primario, de base interdisciplinaria, permite la conexin del marco terico del modelo a las particularidades locales. El texto que se redacta a continuacin encuentra sus orgenes en informes realizados por la Direccin Nacional de Prevencin del Delito en referencia a la justificacin, diseo e implementacin de su modelo de Polica Comunitaria.
1 Inspector Mayor(PA) de la Direccin Nacional de Prevencin Social del Delito (D.N.P.S.D). El presente texto es un extracto de uno de La experiencia del modelo de polica comunitaria en el Uruguay.
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Alberto Montbrun
POLICA COMUNAL
II.III
I.-Su Origen:
S E
urge como idea fuerza en julio de 1996, luego de un primer trabajo de un primer trabajo de investigacin sobre el fenmeno delictivo en nuestro pas entre 1985 y 1995 y del anlisis de las respuestas aplicadas
por Policas Extranjeras de alto prestigio que atravesaron profundas crisis institucionales de las que emergieron con nuevas apuestas y estructuras organizacionales.
acotadas y manejables. El especialista de la seguridad ya no est lejos de su campo de intervencin sino conformando un grupo descentralizado. Esa es la Filosofa de la Polica Comunitaria que hemos adoptado. Un rostro visible y referente para la poblacin que debe proteger y potenciar, un orientador, un articulador, un creador. No interviene en actividades de represin salvo circunstancias de infraganti delito, propias a la inherencia de su condicin. Trabaja en y con la comunidad, compartiendo responsabilidades. Es un agente de paz social. Una vez que logra la confianza de las personas, mejora los ndices de criminalidad objetivos por la deteccin temprana de situaciones predelictivas, cada vez ms interviene en el nivel del conflicto interpersonal transmitiendo valores de resolucin no violenta. Los factores desestabilizantes, que suelen acrecer la sensacin de inseguridad personal y colectiva, son rpidamente aislados y neutralizadas. Todo ello acorta las distancias realidad delictiva visualizacin de ella por la comunidad, brechas entre la criminalidad conocida y su cifra negra, con lo cual decrece la sensacin de impunidad de los infractores y acrece la sensacin de seguridad a pesar de su relativismo. Para la D.N.P.S.D. esta filosofa y tcnica implica:
para que los individuos se desarrollen conforme a sus potencialidades y puedan ser personas participativas y comprometidas con su comunidad siendo ingenieros sociales que construyen pilares sobre los que se sostiene una estructura slida, articulada, concatenada y solidaria,
5.
Fortalecer a la familia, ms all de su forma de
II.-Evolucin 1997 1999.

l marco terico y metodolgico de su actuacin sobre la base de nuestro ordenamiento jurdico y la realidad sociocultural y econmica del pas fue probado una y otra vez en el campo experimental, permitiendo construirlos, enriquecerlos, criticarlos y retroalimentarlos en base a la experiencia recogida por cada disciplina cientfica involucrada (Policial, Derecho, Psicologa, Criminologa, Sociologa, Victimologa y Educacin).
organizacin, como agente socializador primario y necesario para el adecuado acompaamiento de su proceso de crecimiento bio-psico-social, cumpliendo eficazmente sus funciones normativas y nutricionales.
III.-Filosofa:
e trata de un Polica especialmente capacitado en la tarea de relaciones pblicas, humanas y comunitarias. Un rostro visible y referente para la poblacin que debe proteger y potenciar, un orientador, un articulador, un creador. No interviene en actividades de represin salvo circunstancias de infraganti delito, propias a la inherencia de su condicin. Trabaja en y con la comunidad, compartiendo responsabilidades. Es un agente de paz social. Una vez que logra la confianza de las personas, mejora los ndices de criminalidad objetivos por la deteccin temprana de situaciones predelictivas, cada vez ms interviene en el nivel del conflicto interpersonal transmitiendo valores de resolucin no violenta. Los factores desestabilizantes, que suelen acrecer la sensacin de inseguridad personal y colectiva, son rpidamente aislados y neutralizadas. Todo ello acorta las distancias realidad delictiva visualizacin de ella por la comunidad, brechas entre la criminalidad conocida y su cifra negra, con lo cual decrece la 96
sensacin de impunidad de los infractores y acrece la sensacin de seguridad a pesar de su relativismo. Como en todo proceso de cambio no siempre se puede ver con claridad para quienes son sus protagonistas, esta nueva forma de tarea policial. Se tiende a visualizarla como tarea de otros, porque no se alcanza a comprender la importancia que adquiere en el campo operacional y en el logro de objetivos, no inmediatos, sino mediatos y profundos. As es posible hasta que se minimice su consideracin, hasta que los resultados comienzan a ser ms fuertes que las discusiones. Este ha sido el comn denominador de las policas que realizaron la opcin de apostar a la prevencin primaria del delito y donde la polica comunitaria como filosofa y tcnica ha aprobado la prueba de su capacidad para mejorar sustancialmente la eficacia de las operaciones policiales y su incidencia rectores opuestos (descentralizacin territorial y desconcentracin de tareas) acercarse a la comunidad, en pequeos grupos con jurisdicciones
1. 2. 3. 4.
Cumplir con uno de sus cometidos especficos
que es el desarrollo de polticas zonales de prevencin del delito, Encarar una intervencin temprana e integral de
las situaciones de conflicto social, Ayudar a comprender la seguridad pblica como
un bien necesariamente coparticipativo, Revertir situaciones inicialmente desfavorables
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CAMINOS RECORRIDOS:
Existe el convencimiento que la salud social de una nacin descansa en la equidad, y que los integrantes de la Polica Nacional no pueden ser ajenos a colaborar en el difcil proceso de su construccin, en tanto son parte de aquella. Por tal motivo, y con la necesaria salvedad que implica reconocer que se hace camino al andar, lo que implica mucho por aprender, optimizar o rever, se ha resumido aqu un largo proceso de aos de esfuerzos y experiencias compartidas por este modelo de polica comunitaria, que han sido, son y seguramente sern artfices de un cambio personal e institucional posible y alcanzable para que sirve.
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
EVALUACIN DEL SERVICIO DE POLICA COMUNAL DE LA POLICA METROPOLITANA

(Experiencias piloto en caracas)
Andrs Antillano Lorena Fritez Indira Granda Rebeca Gregson
1
n Venezuela1 en los ltimos aos, en el marco de transformaciones estructurales en el campo del delito y el conflicto as como en la relacin del Estado con la ciudadana, se produjeron cambios (constitucionales, normativos, institucionales) en la definicin y contenido de la seguridad, pero sobre todo en el papel del ciudadano en la definicin y gestin de las polticas pblicas. Estos cambios implicaron una revisin profunda de los modos de funcionamiento de los cuerpos policiales del pas, en gran medida por la situacin de descalabro e ineficiencia del modelo policial vigente, caracterizado por el signo burocrtico y excesiva rigidez de su estructura, orientado casi exclusivamente hacia la persecucin de las infracciones, distanciamiento del pblico y uso de tcticas y mtodos militarizados e ineficientes. De all que se impulsara un nuevo modelo policial para el pas, que reconociera la prioridad
en la atencin a sectores excluidos y especialmente vulnerables a la violencia y el delito, y el papel central de la comunidad en el logro de la paz y la convivencia. En este contexto, emerge la propuesta de Servicio de Polica Comunal. Un servicio profesional, predominantemente preventivo, proactivo, permanente, de proximidad, comprometido con el respeto de los valores, la identidad y la cultura propia de cada comunidad (Art. 47), que forma parte de las policas en sus distintos niveles, y que se orienta a promover estrategias y procedimientos de proximidad a la comunidad, que permitan trabajar en espacios territoriales circunscritos, para facilitar el conocimiento ptimo del rea y la comunicacin e interaccin con sus habitantes e instituciones locales, con la finalidad de garantizar y asegurar la paz social, la convivencia, el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de la ley (Art. 48) (Captulo V, Ley Orgnica del Servicio de Polica y Cuerpo Nacional de Polica). Tres experiencias o ncleos de Polica de Proximidad o Comunitaria, de la Polica Metropolita99
1 El presente texto es un resumen de un Informe ms amplio, elaborado por este equipo de psiclogas sociales y el psiclogo y criminlogo Andrs Antillano.
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POLICA COMUNAL
II.V
EVALUACIN DEL SERVICIO DE POLICA COMUNAL DE LA POLICA METROPOLITANA (Experiencias piloto en caracas)
na, en distintos sectores de Caracas: El Limn, La Coromoto y San Andrs, impulsadas desde febrero de 2009 por el Ministerio del Poder Popular para la Relaciones Interiores y Justicia, concretaron este novsimo enfoque, a modo de proyectos iniciales que pudieran replicarse a una escala mayor. La Secretara Tcnica del Consejo General de Polica, a objeto de construir lineamientos que permitiesen definir la organizacin, funcionamiento, normas y valores de la polica comunal,
impuls adems del debate informado con expertos, funcionarios policiales y otros actores claves, la sistematizacin de las experiencias existentes. El trabajo que a continuacin se presenta se inscribi dentro de este proceso, y constituy un estudio evaluativo sobre estas tres experiencias de Polica Comunal desarrolladas por la Polica Metropolitana.
Ncleos de Polica Comunal en contexto
Objetivos y Metodologa
l objetivo de este estudio fue proponer indicaciones para el Servicio de Polica Comunal, a partir de la sistematizacin y evaluacin de las tres experiencias de Ncleos de Polica Comunal, en funcionamiento desde febrero de 2009 en el rea Metropolitana de Caracas: El Limn, La Coromoto y San Andrs. Para tal propsito, se realiz una revisin de documentos, compuesta, de un lado, por bibliografa, principalmente latinoamericana, sobre cambios en el paradigma policial, polica comunitaria, polica de proximidad, polica orientada a problemas, y participacin ciudadana en prevencin y seguridad; de otro, por documentos contentivos de los elementos definitorios del Servicio de Polica Comunal en Venezuela, que buscaban dar orientacin al programa. En un segundo momento, el estudio desarroll una metodologa de investigacin que contempl la realizacin de entrevistas individuales y colectivas a informantes claves, entre ellos: funcionarios policiales asignados a cada ncleo, miembros de comunidades y organizaciones sociales y comerciales de las zonas; prcticas de observacin participante, especialmente en actividades de patrullaje y recepcin de denuncias; y la revisin de documentos internos y anlisis de datos cuantitativos, particularmen100
te en lo que se refiere a estadsticas de delitos, aquellos generados por cada ncleo, como las estadsticas oficiales. Se realizaron quince (15) entrevistas individuales a funcionarios policiales de diferentes rangos y cargos dentro de cada polica comunal estudiada y trece (13) entrevistas individuales o colectivas a habitantes de las comunidades pertenecientes a sus jurisdicciones, as como a miembros de organizaciones populares y comerciales. Se realizaron diez (10) prcticas de observacin, la mayora de ellas en el rea de patrullaje, durante horas diurnas y por un lapso no mayor a dos horas. Las actividades de investigacin iniciaron desde la tercera semana de septiembre y culminaron la ltima semana de octubre.
l proceso de implantacin de los tres primeros Ncleos de la Polica Comunal, se inician en enero de 2009 con la identificacin de posibles instalaciones y zonas para el desarrollo de las experiencias, seleccionndose por la preexistencia de infraestructura adecuada, las zonas de El Valle (San Andrs), El Paraso (La Coromoto) y Parroquia Sucre (Carretera vieja Caracas-La Guaira). A fines de este mes, se entrevistaron a funcionarios de la Polica Metropolitana, para seleccionar a aquellos que cumplieran con el perfil previsto para formar parte del nuevo servicio. De 211 candidatos, se consider que slo 110 reunan condiciones para incorporarse a los Ncleos.
El 2 de febrero comienza el funcionamiento del Servicio de Polica Comunal en el Ncleo San Andrs (El Valle), el 5 el Ncleo ubicado en la comunidad de La Coromoto (El Paraso, Avenida San Martn) y el 25 en El Limn (carretera vieja Caracas-La Guaira). Los Ncleos estn ubicados en reas que expresan caractersticas, tamao geogrfico y poblacional, y demandas distintas. El Ncleo de Polica Comunal de La Coromoto, acta en un territorio heterogneo, que incorpora zonas de distintos usos (comercial, industrial, educativo, rural, residencial, residencial de inters social, residencial informal) y nivel social (clases alta, media y baja). La extensin de su mbito de actuacin es de aproximadamente 4 kilmetros, y habitan en ella cerca de 35.000 personas. Presenta mucho flujo vehicular y peatonal, por el tipo de actividades que se desarrollan y por incorporar arterias viales de gran circulacin. Se registraron 21 Consejos Comunales, adems de otras organizaciones sociales y gremiales. Cuenta con 50 funcionarios, 17 motos y un vehculo.
El Ncleo de Polica Comunal de San Andrs cuenta con un mbito tambin heterogneo, aunque con menores diferencias sociales y variedades de uso urbano que al anterior. Atiende a zonas residenciales populares informales (barrios) y zonas residenciales populares formales (bloques), adems de un rea pequea de actividad comercial informal que se desarrolla en torno a la Estacin de metro de El Valle. Por la cercana de la estacin, de la Avenida Intercomunal y de servicios centrales de la parroquia (Plaza de El Valle, centro comercial, Jefatura) presenta mucha circulacin peatonal y vehicular. Existen 20 Consejos Comunales conocidos, as como otras organizaciones sociales, religiosas y gremiales. Tiene una extensin de 6 Kms y se estima en 12.000 personas su poblacin. Cuenta con 51 funcionarios, 15 motos y un vehculo. El mbito en que opera el Ncleo de Polica Comunal de El Limn presenta mayor homogeneidad social y urbana que los dos anteriores. Se tratara de una extensa zona de barrios autoconstruidos, cercanos a la Autopista CaracasLa Guaira y a la Carretera Vieja, que se caracteriza por la precariedad de los servicios, los riesgos geolgicos e hdricos, y el nivel de pobreza de sus habitantes. Su extensin es de unos 20 Kms y rene a unos 150.000 habitantes. Existen 22 Consejos Comunales y otras organizaciones sociales. Funciona con 37 funcionarios y se cuenta slo con 6 motos. Al momento de realizar la investigacin, el Ncleo fue cerrado.
101
CAMINOS RECORRIDOS:
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
POLICA COMUNAL
II.V
vicio segregado.
Servicio de Polica Comunal: Descripcin y Evaluacin I. Estructura de funcionamiento
evitar la posible consecuencia de convertirlo en un ser-
n los tres ncleos destaca el grado de autonoma de su funcionamiento. An cuando en ocasiones los funcionarios de los ncleos deben ponerse a la disposicin de otras instancias de la polica y participar en operativos tradicionales con otros grupos, en general tanto la planificacin, la distribucin de los recursos, la ejecucin y evaluacin dependen del comando de Ncleo, permitiendo orientar su actividad hacia las demandas de la comunidad. La autonoma funcional y la descentralizacin del comando en el equipo comunal es una clave para el desarrollo del enfoque. Sin embargo, al mirar de cerca el funcionamiento real de las experiencias implementadas, se encuentra que aunque la polica comunal supone diferencias sustantivas con relacin a la actividad y estructura prevaleciente en la polica (descentralizacin, insercin territorial, definicin de prioridades de acuerdo a demandas comunales, asistencia a actores comunitarios, deteccin e intervencin sobre factores condicionantes de la inseguridad, etc.), sigue manteniendo procedimientos (patrullaje, investigacin), objetivos (detenciones, esclarecimiento de delitos, prevencin situacional) y enfoque (el uso potencial y justificado situacionalmente de la fuerza como elemento identificatorio) propios de cualquier polica. Por otro lado, la autonoma de la polica comunal, remite a la necesaria comunicacin y coordinacin con otros niveles operativos con capacidad para una mayor intensidad en el uso de la fuerza fsica, dado el uso limitado de la fuerza fsica de la polica comunal, frente a situaciones que pueden escalar en el grado de coaccin requerida. Igualmente, la relacin entre ambas 102
policas es fundamental, debido a que la calidad de informacin recolectada por este tipo de servicio tiene un alto valor para otros niveles operativos. En relacin a las condiciones para un funcionamiento autnomo, tambin se coloca en cuestin su capacidad logstica. En las experiencias evaluadas, una queja comn era la carencia de recursos bsicos para el funcionamiento (equipamiento, dotacin, insumos, etc.), situacin que puede estar relacionada con su localizacin territorial, grado de autonomizacin y probablementeprejuicios organizativos que pesan sobre ella. Esto le dificulta acceder a recursos logsticos para su funcionamiento, que normalmente seran destinados a servicios convencionales. En trminos de evaluacin, los niveles de autonoma de funcionamiento que muestran estas experiencias, de cara al modelo de polica comunal que se aspira construir para Venezuela, promueve una discusin an no resuelta sobre la adscripcin orgnica y relacin del servicio de polica comunal respecto al resto de la organizacin. Dos modalidades se colocan en juego:
II. Organizacin interna
a organizacin interna de los Ncleos de Polica Comunal supone un alto grado de compartimentacin y divisin del trabajo. Adems de las labores administrativas y de la Jefatura del Ncleo, el personal policial se distribuye en cuatro reas diferenciadas: 1) Trabajo Comunitario, 2) Vigilancia y Patrullaje, 3) Investigacin, y 4) Recepcin de Denuncias y Atencin al Pblico. Este grado de diferenciacin funcional y orgnica no se contradice con la naturaleza generalista de este enfoque (en contraste con la especializacin propia de la organizacin formal-burocrtica a la que reacciona), y resulta excesivo para el nmero de funcionarios asignados a los ncleos. El escaso contingente de funcionarios operativos de los Ncleos el nmero de funcionarios iba de 37 a 52 funcionarios-, la separacin de la fuerza en estructuras y tareas distintas, le resta capacidad operativa al servicio.
Por otra parte, el servicio parece ser diferencial en funcin de las caractersitcas sociodemogrficas, econmicas y topogrficas de cada zona. En zonas de actividad comercial, la polica acta con mayor desenvolvimiento, interactuando con comerciantes y otros actores habituales. En contraste, en reas residenciales la interaccin se reduce a contactos espordicos con agentes institucionales (escuelas, miembros de consejos comunales) y, en el caso de barrios populares, a relaciones de naturaleza aversiva con transentes (inspecciones corporales, verificacin de documentos, detenciones e interrogatorios). En trminos de evaluacin, uno de los elementos que prev el programa, es su insercin en comunidades o espacios geohumanos, lo que supone un grado de unidad territorial y poblacional, que no ocurre en las experiencias atendidas. Sin embargo, en funcin de las condiciones reales es necesario buscar una adecuada definicin de la poblacin y el territorio, a objeto de estimar una relacin apropiada entre nmero de funcionarios y poblacin, la cual podra variar segn la posible demandas de cada zona (nmero de delitos, topografa, densidad poblacional). Insistir en la asignacin de un territorio fijo a un grupo determinado de agentes, deriva de la posibilidad de responsabilizar a stos de las variaciones en las denuncias y los delitos en el sector, permitiendo la retroalimentacin y ajuste permanente del servicio e incrementar el compromiso de los funcionarios. Aunque la carencia de registros fiables y sistemticos de denuncias y delitos en las zonas atendidas, debilitan esa posibilidad, se requiere un registro territorializado de novedades que permita la evaluacin permanente y la optimizacin del impacto de la polica comunal.
1.
La polica comunal como un servicio diferenciado
orgnica y funcionalmente del servicio operativo ordinario de la polica, garantizndole relativa autonoma, una estructura separada, del resto de las operaciones policiales. Los riesgos: relegacin de los policas comunales, distraer recursos a actividades ms policiales, o imponerles tcticas convencionales.
Se observaron dificultades logsticas para el funcionamiento ptimo de la polica comunal, evidencindose como constante la falta de equipamiento adecuado y suficiente, particularmente en el dficit de vehculos (motos y rsticos) adecuados a la topografa de los sectores populares, que impide la rpida y eficiente prestacin del servicio. En todas las experiencias se hizo notorio que la extensin territorial y densidad poblacional de cada sector, sobrepasa la capacidad y nmero de funcionarios disponibles, trayendo como consecuencia que la presencia policial no sea permanente o regular.
2.
El servicio de polica comunal como parte del
servicio de polica general, adscrito funcional y orgnicamente. Se entiende como estrategia general que debe ser transversal a la actividad ordinaria de la polica, para
103
CAMINOS RECORRIDOS:
III. Equipamiento y Cobertura del Servicio
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
POLICA COMUNAL
II.V
V. Rol de la comunidad
E
1.
n las formulaciones del Servicio de Polica Comunal, la comunidad se entiende en tres acepciones: 1) como espacio geogrfico, 2) como destinataria de las acciones, y 3) como sujeto activo de las estrategias puestas en prctica.
La comunidad es una escala geohumana que
no se reduce slo a una escala geogrfica, sino que es un mbito constituido por relaciones sociales, culturales y econmicas que le dan unidad. An cuando, a nivel formal, es el mbito de actuacin de la polica comunal, la jurisdiccin de los ncleos estudiados no refiere a una comunidad, su extensin y heterogeneidad, expresan diferencias e incluso conflictos entre distintas comunidades que son parte del rea atendida, impidiendo que existan grandos de identidad entre stas.
2.
La comunidad destinataria de la actividad
y complejidad social de las comunidades que conforman los mbitos de intervencin policial, la relacin entre comunidad y polica es polivalente. Se compone tanto de valoraciones que reconocen la importancia de ambos actores en la co-produccin de la seguridad, como de contradicciones y conflictos que se suscitan, de un lado, porque la comunidad en ocasiones no coopera con la polica, protegiendo a jvenes infractores, y del otro, porque la actividad policial afecta jvenes que son parte de la misma comunidad: Esos chamos son nuestros familiares o uno tiene vindolos toda la vida en el barrio, entonces quin delata a quin2. Incluso, en muchas ocasiones, estas tensiones se expresan de manera violenta, sea a travs de una mayor intensidad en el uso de la fuerza por parte de la polica (incursin en sectores con las armas en las manos, apuntado a transentes, etc.), o con el lanzamiento de piedras y botellas contra los funcionarios por parte de vecinos. Estos conflictos expresan aspectos de la naturaleza de la comunidad y de la actividad policial que deben ser comprendidos. Por una parte, es una mistificacin suponer a la comunidad como armnica, homognea y libre de contradicciones. Por el contrario, la inseguridad y la violencia, que tiene como actores a miembros de la comunidad, son resultados de procesos de fracturas, debilitamiento de redes sociales, quiebre de la cohesin, etc., que pesan sobre ella. Una imagen idealizada de la comunidad no slo no permite comprender las contradicciones y conflictos que operan a su interior, sino que hace que la intervencin policial pueda resultar ineficaz y generar mayores divisiones. Poder reconocer la pluralidad de actores e intereses que se mueven dentro de la comunidad permitira adecuar la accin policial, en la perspectiva de lograr mayor legitimidad para la
polica y de contribuir a recomponer los vnculos sociales maltrechos. De all que resulte fundamental definir los lmites y propsitos de la actividad policial en comunidades populares. No parece posible ni deseable que la polica regule los procesos comunitarios, pues esto implicara un grado de coaccin e intervencin sobre el colectivo que resultara inaceptable y generara resistencia. La regulacin externa (que suponen grados crecientes de coaccin) debera acotarse a delitos graves (violencia, robos), a factores asociados a estos (tenencia de armas, posesin de motos robadas, ventas clandestinas de alcohol a determinadas horas, etc.), y a conductas que erosionen los vnculos comunitarios, privilegiando formas de control dbil sobre otras conductas que, si bien pueden considerarse como desviadas, cuentan con grados variables de tolerancia y aceptacin social. As, el objetivo de la intervencin policial debe procurar contribuir a restablecer la capacidad de regulacin de la comunidad sobre s misma, sea de manera directa (prestando asistencia y asesora a organizaciones comunitarias para prevenir, reducir y regular el delito y la violencia) o indirecta, actuando sobre condiciones que contribuyen a erosionar los mecanismos comunitarios de regulacin (rescate de espacio, disuasin de bandas, desarme, etc.).
principal volumen de denuncias y de situaciones conocidas por los Ncleos. Adicionalmente, dedica esfuerzos a contrarrestar actividades que identifica relacionadas con la inseguridad: venta ilegal de alcohol y su consumo en lugares pblicos, vendedores informales, entre otras. Servicios pblicos. Los ncleos tambin procesan demandas de la comunidad relacionadas con servicios pblicos, o propuestas para mejoras locales. Si bien esta actividad impactara en la calidad de vida de la comunidad y la legitimidad de la polica, los magros resultados de estas gestiones terminan por generar frustracin, descredito y desgaste. Delitos. Su actividad principal hacia la persecucin de delitos. El patrullaje se dirige preferencialmente a la bsqueda de sospechosos, drogas o vehculos solicitados. Operaciones Tcticas convencionales. An cuando se reconoce la presencia de mtodos de proximidad (recorridos a pie, la presencia en reas pblicas y la interaccin con el pblico), para detectar necesidades o recabar informacin, la polica comunal sigue recurriendo a las estrategias habituales de otros servicios policiales: patrullaje (motorizado o punto a punto, retenciones, verificacin de documentos y antecedentes, inspecciones corporales, puntos de control de vehculos), presencia y vigilancia, investigacin e inteligencia. No se conoci de la puesta en prctica de estrategias de prevencin situacional (salvo algunas gestiones infructuosas para mejorar el alumbrado) o social. Esta insistencia en el uso tcticas aversivas, se evala contraproducente. Son contrarias al enfoque que supone la polica comunal, generan105
policial, parece ubicarse en sectores populares, el Servicio Comunal concentra recursos y operaciones en comunidades populares, generalmente excluidas de la atencin regular de la polica. Estas comunidades son destinatarias del servicio policial, toda vez que reciben respuestas desde las operaciones del Ncleo a demandas que formulan desde sus instancias organizativas (consejos comunales y dems organizaciones sociales). Tambin, son destinatarias de actividades formativas, informativas y de rendicin de cuenta por parte del Ncleo.
VI. Desempeo
Situaciones atendidas Conflictos inter-personales y familiares. Se evala como positivo la atencin que el Servicio presta a demandas y eventos que generalmente no son considerados por la actividad policial, y que tienen efectos relevantes sobre la inseguridad y la violencia: conflictos inter-personales, molestias en espacios pblicos o entre vecinos, y rias familiares. Estas ltimas presentan el
3.
La comunidad tambin se define como co-
productora de seguridad junto a la polica comunal, al proveer datos e informacin de inteligencia (la comunidad como informante) contribuir con la realizacin de polticas dirigidas a prevenir, reducir, controlar procesos de inseguridad y violencia, y/o apoyar logsticamente al servicio policial (reparacin de instalaciones y vehculos, alimentacin, etc.).
Sin embargo, considerando la heterogeneridad 104
2 Dirigente comunitaria. Ncleo San Andrs. El Valle. Caracas, Nov. 2009
CAMINOS RECORRIDOS:
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
POLICA COMUNAL
II.V
Rendicin de cuentas
do resistencia y rechazo a la presencia policial. Los funcionarios reconocen este efecto, razn que los lleva a justificar la separacin entre labores de patrullaje y de trabajo comunitario, aunque en esencia sean actividades de una misma naturaleza. El uso de los dos tipos de tcticas depende mucho del rea y del destinatario. con actores institucionales (comerciantes, directores de escuelas y centros asistenciales, miembros de consejos comunales y otras organizaciones sociales) prevalecen tcticas de proximidad no coercitivos, mientras que en barrios pobres, en especial si son percibidos como riesgosos, o contra jvenes y motorizados, predomina el uso de mtodos ms agresivos. Mediacin. Unos de los aspectos ms relevantes es la actividad de mediacin que se realiza el rea de Recepcin de Denuncias, en tanto permite acceso a mecanismos de resolucin de conflictos a los vecinos. Sin embargo, se notaron debilidades en las aptitudes y capacitacin de los policas encargados de esta tarea, la ausencia de procedimientos y normas explcitas (confidencialidad, etc.), y el eventual soporte legal de los convenios acordados. Por otra parte, la labor de mediacin de la polica tambin incluye la asistencia a problemas no relacionados con la seguridad, a travs de las agencias pblicas pertinentes, de all que se caracterice como multiagencial la intervencin de la polica. Sin embargo, el desconocimiento de cules son las agencias pertinentes y cmo referir casos, as como por la ausencia de canales preestablecidos de comunicacin y coordinacin para resolver estas demandas, aunado a la falta de respuestas por la agencias pblicas, vuelven improductiva y desgastante esta labor, generando frustracin tanto entre la polica como de la comunidad hacia esta.
Relacin con organizaciones comunitarias. La relacin se organiza principalmente con los consejos comunales, concretndose en actividades (charlas, talleres) convocadas por el Ncleo, reuniones regulares de los Consejos Comunales en que participan los funcionarios, o demandas puntuales hechas a los encargados del Servicio. Sin embargo, esta relacin parece orientarse principalmente a obtener legitimidad para la presencia policial, y a captar eventuales colaboradores e informantes, en tanto se reduce slo a conocer y tramitar sus demandas y denuncias, y ofrecer los espacios de la polica para reuniones y actividades de la comunidad, ms no se consideran las labores de asistencia y asesora para promover respuestas de seguridad de la propia comunidad. Comits de Seguridad Integral y de Prevencin Integral inexistentes. Aunque el Servicio prevee la creacin de redes de inteligencia o informacin, constituida por vecinos de la comunidad que, de manera confidencial, proporcionaran datos a la polica sobre actividades y sujetos criminales, y pese a que los oficiales permanentemente se refieren a la existencia de stas y a su importancia para planificar las operaciones, no existe constancia de su funcionamiento, y ms bien se infiere que se trata de actores informales que suministran informacin de manera eventual, ms que de redes estructuradas y estables. Diagnstico no normado. Lejos de lo que plantea el programa (identificacin y diagnstico de factores que contribuyen a la inseguridad), el diagnstico se reduce a un relevamiento de informacin general de la comunidad, y a recibir denuncias y datos de vecinos y organizaciones. No observamos un ejercicio analtico en equipo sobre la informacin recogida en el diagnostico, suministrada por la comunidad o recopilada por la polica en su actividad.
No existen espacios estructurados ni prcticas de rendicin de cuentas a la comunidad. De hecho, algunos oficiales rechazan abiertamente la posibilidad de ser evaluados por los vecinos. La rendicin de cuenta es nicamente a la direccin de la polica y al Ministerio, a travs de partes diarios, informes semanales y estadsticas. Tal como cualquier servicio convencional de polica, la eficiencia se mide en trminos del nmero de denuncias y delitos reportados, y del volumen de detenciones, verificaciones y decomisos. Impacto La polica reporta una reduccin sustantiva del nmero de delitos en sus reas, en especial en la cantidad de homicidios y heridos, aunque
sin presentarse sustentos estadsticos fiables. Esta percepcin es compartida por la comunidad, expresando un aumento de la sensacin de seguridad. Sin embargo, esta valoracin es distinta si se trata de las organizaciones sociales o de los vecinos en general. Mientras las primeras perciben cambios sustantivos en el servicio, se identifican con la labor del ncleo y reclaman mayor participacin, los vecinos que no tienen participacin no discriminan con claridad las diferencias con el resto de la polica.
Valoracin general y Recomendaciones
Sin embargo, persisten prcticas propias de una polica represiva, as como tcticas y estilos que contradicen el enfoque propuesto. Esta tensin se expresa en la diferencia de actuacin entre los distintos equipos operativos dentro del Ncleo (Trabajo Comunitario y Vigilancia y Patrullaje), establecindose una divisin del trabajo entre policas duros y policas comunitarios.
En comunidades con altos niveles de conflictividad y fractura social como las intervenidas, la pretensin de la polica de monopolizar el con107
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CAMINOS RECORRIDOS:
l servicio de polica comunal implementado por la Polica Metropolitana plantea un cambio sustantivo en la orientacin de la polica, en trminos de su cercana al ciudadano, mudanzas en las tcticas y estilos, y un sentido de servicio pblico comprometido con la comunidad. Estas innovaciones explican la buena recepcin que, en general, recibe el servicio por parte de la comunidad, y los posibles efectos en la reduccin de los delitos violentos.
Evaluamos esta ambigedad como resultado de aspectos culturales, organizativos y logsticos que deben superarse, pero principalmente como consecuencia de aspectos no resueltos en el propio enfoque adoptado. La polica sigue asumiendo el monopolio de la regulacin social y, en contextos altamente conflictivos como los que se atiende, acude a medios coercitivos para lograrla. La comunidad es relegada a un papel puramente pasivo, como destinataria de la actuacin policial, y cuando se le asigna tareas, estas se reducen a facilitar y cooperar con la accin reguladora de la polica. No se contempla seriamente una participacin activa de la comunidad en el ejercicio de actividades preventivas.
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
POLICA COMUNAL
II.V

trol y la regulacin de la vida social, no puede sino concitar intervenciones que implican niveles crecientes de uso de la fuerza fsica, y que eventualmente generan rechazo y resistencia en la comunidad. Por otra parte, existen dficits operacionales que impiden desarrollar tcticas creativas para reducir el delito, como la prevencin situacional, la prevencin social y la intervencin multiagencial. La actuacin policial resulta as empobrecida y estereotipada, por lo que se tiende a aplicar mtodos convencionales, con altos gradientes de coaccin, frente a situaciones que no se sabe manejar de forma alternativa. El enfoque: Desde dnde reformular el programa de Servicio de Polica Comunal La naturaleza local de la inseguridad en Venezuela, tendra como origen el resquebrajamiento de las redes sociales comunitarias, el debilitamiento de la cohesin y de la capacidad de autoregulacin, resultado de procesos de exclusin y fragmentacin social. Igualmente, el repliegue del Estado ha dificultado el acceso de los sectores populares a la justicia frente al delito, y a mecanismos formales e informales de resolucin de conflicto, lo que contribuye simultneamente a la impunidad y a la violencia por la escalada de conflictos no atendidos. Estos procesos impactan en la inseguridad (objetiva y subjetiva), el delito y la violencia, as como en la poca confianza en la polica. Frente a este cuadro, se requiere proporcionar vas para la prevencin y resolucin de conflictos, como respuesta a la necesidad de proteccin; para la reduccin y sancin de los delitos, en atencin a las demandas de justicia, y para reflotar la capacidad de la comunidad para la autoregulacin y control social informal. Una polica prxima en el territorio, que acte sobre el delito y sus causas, involucrando a la comuni108
dad y fortaleciendo su capacidad de actuacin, permitira una alternativa viable para proveer seguridad y justicia a los ms desfavorecidos. Desde el enfoque planteado, se estima que la Polica Comunal responda a los siguientes objetivos: Reducir el delito, la violencia y la inseguridad actuando sobre sus manifestaciones, sus consecuencias y sus causas. Proveer medios para la resolucin de conflictos y obtencin de justicia. Restaurar las condiciones para la autoregulacin de la comunidad, fortaleciendo su capacidad para controlar y prevenir situaciones que generen inseguridad y violencia. Desde estas bsquedas, sus reas de intervencin se focalizaran en: Delitos, faltas e infracciones. Conflictos intrafamiliares e interpersonales que puedan escalar. Incivilidades. Factores condicionantes de inseguridad, delito y violencia. Consecuencias del delito (atencin a vctimas, reparacin simblica, reconciliacin, etc). No problemas de servicios pblicos. En caso de que la comunidad lo solicite, slo actuar dando informacin de dnde acudir. Desarrollando estrategias puntuales orientadas hacia: Atencin a las necesidades y demandas comunitarias de seguridad. Co-produccin de la seguridad con la comunidad. Resolucin de conflictos. Identificacin y actuacin sobre factores vinculados a la inseguridad, el delito y la
violencia. Prevencin situacional. Prevencin social. Patrullaje y vigilancia en la comunidad. Atencin a las vctimas y a grupos vulnerables. Intervencin multiagencial.
Esta implementacin, ser posible a partir de una estructura de funcionamiento autnoma y con comando descentralizado en cada Ncleo; simple, plana y generalista: todos hacen todo, exceptuando algunos grados de especializacin de algunos funcionarios en mediacin y resolucin de conflictos, formacin a la comunidad o atencin a las vctimas. Igualmente, siempre que dispongan de recursos logsticos suficientes y oportunos. Por otra parte, su eficacia tambin se relaciona con la adecuacin de su mbito de intervencin a las capacidades reales de la fuerza disponible, atendiendo a caractersticas geogrficas, sociales, funcionales, cantidad y tipo de demandas del rea, as como a la formacin, recursos y equipamiento de la polica. Debe establecerse una relacin eficiente entre poblacin y nmero de funcionarios asignados, considerando variables como caractersticas urbanas, geogrficas, poblacionales y demanda de servicio.
se por mecanismos concretos, transparentes y constantes de rendicin de cuentas. As, debe ser una polica constamente sometida a evaluacin por diversas vas y con la participacin de diversos actores: Mesa de seguridad, Comit ciudadano, Informes regulares de organizaciones comunitarias sobre actividad del Ncleo, Responsabilidad sobre delitos y denuncias en el mbito (registro territorializado), Sistema de incentivos y reconocimientos individuales, y Evaluacin de indicadores de gestin y resultados consistentes.
Por ltimo, adems de contar con un cuerpo de funcionarios con mayor proporcin de personal femenino (mayor al 20%), con perfil y formacin especfica, sobre todo en lo relativo a diagnstico y planificacin de programas e intervenciones comunitarias, resolucin de conflictos, animacin social, prevencin situacional, prevencin comunitaria, atencin de emergencias, trabajo de grupo, as como formacin intensiva en Derechos Humanos y Uso Progresivo y diferenciado de la fuerza fsica, el Servicio de Polica Comunal, debe caracterizar109
CAMINOS RECORRIDOS:
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
POLICA COMUNITARIA:
UNA GUA DE EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

David H. Bayley Jerome Skolnick 1
esde una perspectiva internacional, hasta qu punto la polica comunal es una experiencia real? Como ya establecimos, podemos empezar a responder esa pregunta cuando la modalidad de la polica comunal es seriamente implementada. Nuestra capacidad de caracterizar el progreso hacia la polica comunal en los diferentes pases es, naturalmente, limitada por el conocimiento que tenemos del ejercicio de la funcin policial. No logramos investigar todos los pases del mundo, ni siquiera todos los pases del mundo libre. Pero, con respecto al grupo
seleccionado, aunque variado, de pases que han estado claramente interesados en el ejercicio de la funcin policial comunitaria, podemos presentar informes resumidos sobre el progreso hecho en la incorporacin del paquete de programas que identificamos como polica comunal. Esos informes no tienen la intencin de ser resmenes completos de todas las actividades relevantes en cada pas, sino apenas evaluaciones generales.
AUSTRALIA
L
1 110
as fuerzas1 policiales australianas desarrollaron la polica comunal, principalmente, en las reas de prevencin del crimen fundamentada en la comunidad y en la ampliacin del servicio policial para un
Especialistas en temas policiales, profesores en las Universidades de Albany y Nueva York, respectivamente. El presente texto es la traduccin del portugus de un extracto del libro Policiamiento comunitario, editado en la Coleccin Polica y Sociedad de la Universidad de Sao Pablo, Brasil, 2006.
pblico especial. La Vigilancia de la Comunidad se est expandiendo rpidamente, aunque an sea un programa nuevo y experimental en varios estados. Sin embargo, la polica comunal casi no tuvo influencia en las operaciones tradicionales. Apenas hubo transferencias mnimas del personal de patrullaje o reorientacin de sus actividades. De manera general, la polica comunal sigue siendo una actividad especializada y restringida, pero creciente, debido al aumento de las unidades 111
David H. Bayley Jerome Skolnick
POLICA COMUNAL
II.VI
NORUEGA
POLICA COMUNITARIA: UNA GUA DE EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
de prevencin del crimen en los cuarteles de los estados. La respuesta de las comunidades locales es selectiva y circunstancial en Australia. Sus nicos mecanismos explcitos son los distintos policas de conexin y los comits de conexin relacionados a grupos cuya relacin con la polica es normalmente ms tensa, como los aborgenes, homosexuales e inmigrantes. Las respuestas parecen tener poco impacto sobre las prcticas policiales locales, con excepcin de respuestas a crisis. Como el programa de Vigilancia de la Comunidad de Australia cre organizaciones federadas desde el nivel de las pequeas comunidades hasta el estatal, se puede volver un mecanismo importante para aumentar la responsabilizacin de la polica y para garantizar
la existencia de nueva informacin en la planificacin policial. El periodo actual es creativo y frtil para el ejercicio de la funcin policial australiana, caracterizado por el deseo de pensar cuidadosamente en nuevos programas y cuestionar las prcticas ms antiguas. Hay indicaciones de que las innovaciones se estn expandiendo. Las fuerzas policiales australianas han estado atentas a la retrica de la polica comunal y estn empezando a explotar sus implicaciones. Sin embargo, dentro de la polica hay mucha resistencia, y la polica comunal est intentando volverse aceptable enfocndose, inicialmente, en la movilizacin del pblico para apoyar a la polica y separando la polica comunal de otras operaciones.
oruega produjo el informe de mayor influencia, actualmente, en el ejercicio de la funcin policial escandinavo, un documento cuyos principios fueron ratificados por todos los principales representantes de las fuerzas policiales de Escandinavia entrevistados (noruegos, suecos, daneses y finlandeses). Sin embargo, la lucha por la reforma policial en Escandinavia es tan profunda como la distancia entre la teora del papel de la polica en la sociedad, propuesto por el documento, y la realidad de la implementacin que presenciamos a travs de las entrevistas y observaciones. Qu teora es esa? Ella se fundamenta en los diez principios a continuacin: La polica debe reflejar los ideales de la sociedad. La polica debe tener un perfil civil. Las fuerzas policiales deben estar integradas. La polica debe ser descentralizada. El polica debera ser un profesional con aptitudes generalesuna persona competente en diferentes actividades. La polica debe funcionar interrelacionada con el pblico. La polica debe ser una parte integrante de la comunidad local. Debe existir un reclutamiento amplio para la polica. La polica debe decidir la prioridad de sus diferentes tareas y darle nfasis a la actividad preventiva. La polica debe ser sometida a un control eficiente por parte de la sociedad.
to por Anders Bratholm profesor de derecho de la Universidad de Oslo, Noruega, acus a las fuerzas policialesparticularmente las de Bergen y de Oslode tortura rutinaria de los prisioneros que estaban bajo su custodia. Los policas y oficiales de las fuerzas policiales de Oslo presentaron dos rplicas a las acusaciones de Bratholm: ellas eran verdaderas, pero exageradas; y la situacin era peor en Bergen. Bratholm se mantuvo fiel a sus acusaciones que, de hecho, vinculaban a la polica de Bergen ms que a la de Oslo. La polica de Oslo reconoci que un pequeo grupo de policas ms antiguos haba brutalizado a algunos prisioneros, y que la reforma del jefe progresista de la polica haca todo lo posible por expulsar a ese tipo de policas. De cualquier manera, una acusacin de esas puede hacer de la introduccin de iniciativas del ejercicio de la funcin policial comunitaria una tarea no slo ms difcil sino tambin ms necesaria. En realidad, Oslo tuvo una iniciativa experimental y aparentemente exitosa de polica comunitaria, el puesto policial del distrito urbano de Holmia, ubicado en la regin suburbana de Oslo (Oslo es una bella ciudad con aproximadamente 500 mil habitantes, cuyo centro est cercado por una ensenada, una baha de aguas profundas, visible para los habitantes de las colinas cercanas). El puesto de polica de Holmia es en realidad un conjunto de oficinas, ubicado en el conjunto arquitectnico de un centro comercial rodeado por una gran rea libre. l puesto est cercado por negocios amenosgimnasios, consultorios mdicos y odontolgicos, tiendas atractivas. Seis policas trabajan en este puesto de polica y visitan escuelas, clubes de jvenes, grupos familiares, etc. El principal problema en 113
CANADA
unque la retrica de la polica comunal sea poderosa, el desarrollo del programa ha sido irregular. Entre los desarrollos ms sustanciales estn los departamentos de polica de Toronto y Halifax, que establecieron el ejercicio de la funcin policial de grupo en base a zonas; retomaron las patrullas a pie, como Edmonton, Montreal, Winnipeg y Victoria, adems de eso, en muchas de esas ciudades se instalaron puestos policiales en frente a las comisaras. Con respecto al crimen, actualmente, gran parte de los programas de patrullaje consideran los anlisis locales la base del patrullaje directo. La Fuerza policial Regional de Halton adopt una experiencia, mediante la divisin de fuerzas, en la cual las solicitudes urgentes se separan de las solicitudes de servicio, y se atienden por grupos diferentes de patrullaje. Las campaas de prevencin del crimen son comunes, pero raramente estn vinculadas al desarrollo de respuestas sistemticas de la comunidad.
Sobre el movimiento de la polica comunal de Canad, Chris Murphy, de la Procuradura General, hizo una observacin que se aplica a cualquier lugar del mundo. Como son los policas superiores ms progresistas y los de la capa intermedia los que realizan la polica comunal ampliamente, como una estrategia de cambio organizacional, en las palabras de Murphy la polica comunal es una fuente adicional de organizacin y de una posible reforma administrativa, porque es una reforma del papel de la polica en relacin a las comunidades vigiladas. La polica comunal concede una excusa para la realizacin de los cambios internos defendidos por los componentes que son a favor de la reforma dentro de la polica.
Hay una cierta implementacin de esos principios, pero tambin algunos problemas serios, principalmente con respecto a las actitudes y a la cultura profesional de la polica. En el verano de 1986, un libro sobre violencia policial, escri-
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CAMINOS RECORRIDOS:
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
POLICA COMUNAL
II.VI
las escuelas es un fenmeno denominado acoso escolar (mobbing), en el cual nios mayores molestan, se burlan y a veces extorsionan a nios ms pequeos. Todos los policas hacen un trabajo de patrullaje a pie significativo, en uniforme para mostrar que nosotros somos seres humanos. Simultneamente, cada uno de los policas mantiene una responsabilidad principal. Uno trabaja con el trnsito y el ejercicio de la funcin policial, que incluye la inspeccin de vehculos para certificarse de que cumplen las normas; otro trabaja con la administracin, licenciamientos y reportes de procesos, trabajo tpico de la polica europea; el tercero es responsable por la administracin interna de la oficinamantenimiento del equipo, informes de evaluacin y archivo central; el cuarto mantiene la conexin con los distritos policiales de comunidades vecinas, ya que los delincuentes entran y salen de los lmites de esas comunidades, y la polica mantiene una red de informacin; el quinto polica se enfoca en los temas relacio-
nados a la familia, como violencia domestica y problemas con alcohol o drogas; el jefe de la unidad es el principal investigador e interrogador, y confirma con conviccin que las funciones relacionadas con la comunidad del puesto son su principal objetivo y realizacin. Se cuestiona poco, o nada, el xito del puesto del distrito urbano de Holmia como modelo y ejemplo de la polica comunal. Sin embargo, no podemos dejar de notar que el famoso informe de Noruega, publicado en 1981, a pesar de aprobar la existencia del servicio de polica de ese distrito urbano en Oslo, an lo considera experimental, quince aos despus. Debido al xito de esa unidad, nos preguntamos porque su status an es experimental.
Para entender la respuesta, debemos considerar que, aunque la literatura sobre la polica lo sugiera, las fuerzas policiales suecas no son realmente descentralizadas. Las ciudades suecas tienen sus propias fuerzas policialespor ejemplo, la polica de Estocolmo y de Malmpero los sueldos son destinados por un National Police Board (Cuadro policial Nacional). Hay cuadros locales, con miembros estables, pero no controlan las finanzas. Por lo tanto, eso significa que sus poderes son inherentemente limitados. El hecho de que el entrenamiento policial y las designaciones sean nacionalizados tambin es importante para el futuro de la polica comunal. La nacionalizacin del entrenamiento y de las designaciones significa que los reclutas, al salir de una academia de entrenamiento, son designados para las ciudades segn la necesidad o solicitudes. Como consecuencia, muchos o la mayora, de los policas de patrulla de Estocolmo son jvenes y crecieron en el campo. Cuando maduran y adquieren estabilidad, generalmente, piden transferencia para puestos en el campo. Incluso cuando trabajan en Estocolmo,
no viven en la ciudad ni se identifican con ella ni con sus habitantes. Sus esposas e hijos viven en el campo. Para que esos habitantes del campo se adapten, el Sindicato Nacional negoci una semana de tres das y medio de trabajo, con largas horas que pueden ser completadas en una patrulla. De esa manera, lo que vemos en Estocolmo es el predominio de policas jvenes, que preferiran ser ubicados en otro lugar, pero, tambin prefieren la seguridad que sienten al trabajar en una patrulla con otro polica. El predominio de ese tipo de polica impide la implementacin de la polica comunal, ya que los soldados prestan poco apoyo a los puestos de polica en las comunidades, incluso cuando los oficiales de las patrullas comunitarias tienen gran entusiasmo por sus trabajos. En resumen, la patrulla motorizada es compatible con aquel polica que desea completar su trabajo y dejar la ciudad lo ms rpido posible. la polica comunal, al contrario, implica comprometerse con la comunidad y sus habitantes.
SUECIA
DINAMARCA
Sin embargo, algunos jefes de polica en Estocolmo trabajan fuera de las oficinas de polica de la comunidad. En los principales distritos policiales de Estocolmo hay unos veinte o vein114
115
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
as fuerzas policiales danesas trabajan con tres tipos de ejercicio de la funcin policial preventivo, con cierto grado de superposicin. Quince policas de la Fuerza policial de Copenhague son policas educacionales, designados para administrar cursos sobre seguridad, prevencin del crimen y prevencin de drogas en las escuelas. Su principal tarea es desarrollar una relacin positiva entre la polica y los jvenes. Mientras los instruyen sobre el trnsito, como cruzar calles, etc., esos policas intentan volverse amigos de los jvenes. La polica educacional, de manera general, es orientada a las necesidades de nios comunes que no tienen dificultades con la ley.
La ciudad de Copenhague tambin utiliza quince unidades especiales del SSP (Special Security Program)unidades coordinadas y ubicadas dentro de las comisaras para re-articular las relaciones entre las escuelas, el trabajo social y la polica. Cada unidad tiene de seis a ocho miembros. Formalmente, la idea del SSP empez en 1982, pero ya exista hace casi una dcada. Para recuperar a los jvenes que ya tuvieron problemas con la ley, todosprofesores, trabajadores sociales y la policaentienden la necesidad de cooperacin pero existe una desconfianza considerable entre los grupos, principalmente entre los que hacen el trabajo social, cuya tendencia poltica es la izquierda socialista, y
CAMINOS RECORRIDOS:
a retrica oficial de Suecia se compara a la de Noruega. La Comisin Gubernamental de Polica (Governmental Commission on the Police) considera las relaciones positivas entre la polica y el pblico un elemento vital en el xito del trabajo policial. La Comisin registra, en Suecia, 600 policas locales y de realo que representa cerca de 7% del total de policasy entiende que esos nmeros deben sufrir un aumento significativo en el futuro. En realidad, es muy difcil aumentar el nmero de esos jefes de patrullaje policial residencial (home beat constables), como se denominan para distinguirlos de las patrullas motorizadas.
ticinco. Entrevistamos a dos: Bo Nilsson y Rolf Andersson. Nilsson es un hombre corpulento, catire, barbudo, con una sonrisa cordial y es jefe de patrullaje residencial hace cinco aos. Nilsson garantiza que le gusta el trabajoque describe como una mezcla de polica de patrullaje y trabajador socialpor creer que es mejor para el polica estar cerca de las personas. Dentro de una patrulla, estamos un nivel ms arriba de las personas. Andersson trabaja fuera de la comisara de la comunidad realizando patrullajes a pie hace trece aos. Los dos afirman que realmente les gusta su trabajo y, para un observador-participativo, parece mucho mejor que estar dentro de un carro, por un largo tiempo, teniendo como compaero al aburrimiento. Entonces porqu, le preguntamos a Andersson, tantos policas de Estocolmo prefieren trabajar en patrullas?.
POLICA COMUNAL
II.VI
la polica, cuyos miembros son generalmente ms conservadores. Sin embargo, la organizacin formal del SSP exige que esos diferentes grupos trabajen juntos. Pero no ocurre ninguna conversin milagrosa. Tal vez los policas designados para trabajar en el SSP se vuelvan ms inclinados a ser ms simpticos en relacin al trabajo social, y los que trabajan con trabajo social sean ms abiertos y capaces de trabajar con la polica. Bsicamente, y segn lo que nos contaron, la unidad de SSP trabaja as: un nmero considerable de nios, frecuentemente procedentes de hogares disfuncionales, pasa mucho tiempo en la calle y son presos por pequeos crmenes como robos a tiendas. La idea del SSP es ofrecerle a esos nios papeles sociales modelo y mejorar su calidad de vida, para que sean estimulados a alejarse del futuro de crmenes. Lo importante en este programa es el trabajo de hermano mayor, tanto por parte de los policas designados para el SSP, como de otros policas que involucran a los jvenes en varias actividades recreativasnatacin, gimnstica, pesa y otros deportes. Parece que a los policas que entrevistamos les gustaba trabajar con nios. Es importante notar que Dinamarca es una sociedad relativamente homognea culturalmente, donde la polica se identifica con los nios inestables. Es difcil saber si, de hecho, el SSP funciona tan bien como se presenta, ya que no fueron realizadas evaluaciones formales del programa. Sin embargo, claro que los policas
que entrevistamos ven el programa de manera positiva y declaran que es un xito. Las casas del ejercicio de la funcin policial de la comunidad son el tercer aspecto de la polica comunal de Dinamarca. Las dos que inspeccionamos eran muy limpias y bien iluminadas. Eran atractivas y encantadoras, muy diferentes de aquellas que conocimos en Santa Ana, California y Newark, New Jersey. Un observador americano, generalmente, se impresiona por la calidad de las dependencias policiales de Escandinavia. Sera simplemente impensable en Escandinavia un edificio de comisara como el de Hill Street2, ya que en ese pas se combinan una filosofa de derechos de los trabajadores y dignidad de la polica, para ofrecer dependencias fsicas atractivas y apropiadas para aquellos que se encargan de hacer el ejercicio de la funcin policial, mucho ms que las existentes en las mayores ciudades de Norteamrica. Lo importante es que esas comisaras de la comunidad tan acogedoras sirven para varias funciones: sus policas realizan patrullaje a pie, hacen reuniones con los habitantes de la comunidad para controlar el crimen, ensean a los nios en un programa educacional, trabajan con el SSP, etc., andan armados para combatir problemas y trabajan en un rea relativamente circunscrita y designada, pero, si necesario, estn disponibles para otras tareas.
de eso. Diferente de otros pases escandinavos, principalmente de Noruega y Dinamarca, Finlandia prcticamente no posee problemas con narcticos. Las autoridades de Finlandia nunca fueron tolerantes con el uso de drogas, y las fronteras finlandesas son virtualmente impenetrables para los extranjeros indeseados. Pero, al mismo tiempo, Finlandia tiene problemas extremadamente serios con el abuso del alcohol. En todo el mundo occidental, la polica de Helsinki mantiene lo que es, sin duda, la mayor estructura especializada en lidiar con ebrios. La mayora de los problemas de violencia domstica e interpersonal se deben al abuso del alcohol. Aunque existan pocos crmenes extraos, varios problemas de los jvenes (incluso vandalismo y disturbios relacionados a la escuela) estn molestando cada vez ms a la polica. Naturalmente, la polica lida con esos problemas. Se da especial atencin a la necesidad de mejorar las medidas preventivas, un rea de actividad policial tradicional. El enfoque resultante combin diferentes formas de actividad preventiva: el trabajo policial con los jvenes (incluso educacin sobre leyes y seguridad en el trnsito para nios y jvenes), la mayor informacin al pblico, y el aumento de la cooperacin entre la polica, los miembros del pblico y las autoridades. Una de las fuerzas directivas del desarrollo de la polica comunal ha sido la percepcin de un distanciamiento creciente entre la polica y el pblico. Con el aumento de las ciudades y de los suburbios, la cantidad de trabajo policial aument, pero las fuerzas policiales no aumentaron en la misma proporcin. Trabajando bajo presin en relacin al desempeo, la polica intent aumentar su eficacia buscando ms equipos y una tecnologa ms avanzada. Alrededor de los aos 70, el trabajo de la polica estaba orientado hacia el patrullaje en automviles. Apenas cuando el asunto es crimen, la polica tiene contacto con el pblico. Como resultado, la polica empez a ser vista como distante e
impersonal. Hubo, por parte de varios grupos comunitarios, un aumento de las reivindicaciones, exigiendo que la polica estuviera ms prxima del pblico. No slo la mejora y la aproximacin del relacionamiento entre polica y pblico pasaron a ser vistos como un objeto valioso, sino tambin empez a considerarse que tenan un valor utilitario en la actividad preventiva. Cada vez ms se reconoce que la cooperacin eficaz en la prevencin del crimen exige un buen relacionamiento, y cercano, entre el pblico y las autoridades. Al mismo tiempo, destacar la importancia de cooperacin en la prevencin del crimen signific que la polica tuvo que admitir que algunos factores ligados al crimen estaban fuera de su control. El desarrollo econmico y social y sus retos, y tambin los cambios en las nociones sobre el crimen, condujeron al renacimiento de la polica comunal en Finlandia. Aunque teoras y modelos extranjeros hayan influenciado en el desarrollo de la polica comunal, las races de la idea de la polica comunal estn en el antiguo sistema policial de la ciudad, todava vigente a finales de los aos 60, y es recordado con cario y nostalgia por muchos ciudadanos y policas. Segn este modelo, el polica local viva en su propio distrito y conoca a sus habitantes. l poda, incluso, haber nacido en ese distrito, y ser designado polica de su propia ciudad. En este sentido, la polica comunal no es una idea totalmente nueva. Sin embargo, lo que es nuevo es que eso sea considerado un recurso estratgico en la actividad preventiva de la polica. Hasta 1978 no exista el ejercicio de la funcin policial comunitaria y, en 1981, el liderazgo policial nacional public instrucciones oficiales sobre el tema. Actualmente, hay ms de 160 policas comunitarios en aproximadamente 40 distritos policiales diferentes. El nmero de policas comunitarios representa ms o menos el dos por ciento de toda la fuerza policial de Finlandia. 117
FINLANDIA
E
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n las ltimas2 dcadas, la sociedad finlandesa pas por cambios similares a aquellos de otros pases europeos. Entre ellos, el proceso de
urbanizacin y el surgimiento de nuevos suburbios, con los problemas y perturbaciones recurrentes
2 Hill Street Blues, serie premiadsima de la red de TV Norteamericana NBC, que fue al aire de 1981 a 1987, y mostraba los dramas y confusiones de una comisara tpica
de reas deterioradas de grandes ciudades americanas (N. de la R.)
CAMINOS RECORRIDOS:
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
POLICA COMUNAL
II.VI
GRAN BRETAA
a polica comunal en Gran Bretaa es una unin de programas que no tienen ninguna visin estratgica coherente. Adems, hay un escepticismo considerable al respecto, no slo entre las fuerzas policiales sino tambin entre el pblico bien informado. La polica comunal no es tan festejada en Gran Bretaa como parece ser en los Estados Unidos. Eso se atribuye, en parte, a que todo lo que ya fue hecho como el ejercicio de la funcin policial comunitaria fracas al intentar eliminar la tensin y los incidentes violentos entre la polica y los grupos tnicos no blancos; y, en parte, a los estudios que cuestionan la eficacia de la prevencin del crimen fundamentada en la comunidad. La Vigilancia de la Comunidad est creciendo en Gran Bretaa, pero el nmero de policas designados para la prevencin del crimen es pequeo, menos del 0.5% del personal de la polica. Los detectives, slo como comparacin, corresponden a algo entre 12 y 15%. Por iniciativa del Ministerio del Interior, en los ltimos tres aos, fueron instalados 300 grupos de consultora de prevencin del crimen dentro de las 43 jurisdicciones de la fuerza policial britnica.
En trminos de uso en el patrullaje, considerado servicio general de la polica, el patrullaje a pie est siendo retomado, despus de haber sido virtualmente eliminado y sustituido por las unidades motorizadas, a principio de los aos 70. La Polica Metropolitana de Londres design 5% de sus oficiales al patrullaje de residencias, como jefes de polica comunitaria (community constables). Ellos deben conocer a fondo su trabajo, impulsar la prevencin del crimen, hacer patrullaje a pie y construir un relacionamiento ms estrecho entre la comunidad y la polica.
La responsabilizacin es, sin ninguna duda, el principal cuestionamiento de la polica comunal en Gran Bretaa. Es especialmente difundida en Londres, donde no hay control local de la polica y las fuerzas policiales constituyen una enorme burocracia de casi 27 mil policas juramentados y ms de 13 mil civiles. La polica se reporta directamente al Ministerio del Interior, un funcionario del gabinete nacional y, a travs de l, al Parlamento. El Labour Party (Partido Laboral) y muchos polticos no blancos proponen que la polica metropolitana rinda cuentas a las autoridades locales, que son representantes de casi 250 mil habitantes. Luego del informe de Lord Scarman en Londres-1981, publicado despus de las rebeliones de Brixton, se establecieron, en la mayora de las fuerzas policiales britnicas, los Comits Consultivos Comunitarios. El Police and Criminal Evidence Act of 1984 (Ley de Evidencia policial y Criminal de 1984), en su seccin 106, determina que se deben tomar medidas, en cada rea del ejercicio de la funcin policial, para la obtencin de las opiniones de la poblacin de aquella rea sobre temas relacionados al el ejercicio de la funcin policial del rea y para la obtencin de la cooperacin de esas personas con la polica, en la prevencin del crimen en el rea. Los Comits Consultivos estn integrados por: representantes de los consejos locales; representantes de servicios estatutarios importantes, como salud, libertad condicional, educacin y vivienda; representantes de asociaciones de vecinos y de inquilinos; y representantes de grupos de comunidades atenuantes. Ellos complementan a los comits de las Autoridades policiales, mucho ms antiguos, que, a partir del Police Act of 1964 (Ley policial de 1964), estn integrados por dos tercios de polticos electos para los consejos locales y un tercio de magistrados judiciales. Los comits de las Autoridades policiales tienen poder de supervisin sobre las
fuerzas policiales. Un estudio reciente de Rod Morgan comprob que la tendencia es que los Comits Consultivos Comunitarios, como, antes de ellos, los de las Police Authorities (Autoridades policiales), son dominados por la polica y raramente demuestran alguna iniciativa propia. Para resguardarse, los grupos hostiles a la polica frecuentemente sabotean los comits, por el temor de que sean controlados por elementos favorables a los policas.
Actualmente, los programas y la retrica de la polica comunal son parte de un debate extremadamente tenso sobre este tipo de ejercicio de la funcin policial en Gran Bretaa. Hasta el momento, no est claro si la opinin que predominar es la de los entusiastas o la de los desilusionados.
JAPN
E E
n el mundo, el sistema del ejercicio de la funcin policial comunitaria ms antiguo y mejor establecido es el japons. Esa afirmacin puede sorprender a los japoneses que, a partir de una combinacin de la cultura tradicional y los ideales democrticos norteamericanos, crearon su sistema inmediatamente despus de la II Guerra Mundial, mucho antes que la polica comunal se volviera popular. El ejercicio de la funcin
policial japons tiene todos los elementos de la polica comunal citados en este trabajo. Como ya se presentaron varios ejemplos de la prctica japonesa, no vamos a resumir su experiencia, que recientemente se hizo disponible al mundo de lengua inglesa al ser adoptado como modelo en Singapur.
SINGAPUR
n el mundo, Singapur es el mejor ejemplo de transformacin de las estrategias policiales reactivas tradicionales en un programa de ejercicio de la funcin policial comunitaria amplia. A partir de 1982, la Fuerza policial de Singapur estudi, prob en campo y evalu el sistema del ejercicio de la funcin policial japons denominado koban. Impresionados con los resultados en trminos de prevencin del crimen, miedo al crimen por parte de la poblacin y opiniones del pblico en relacin a la polica -, los policas de Singapur decidieron sustituir el antiguo modelo reactivo heredado de Gran Bretaa, por un sistema de ejercicio de la funcin policial comunitaria fundamentado en los Puestos de Polica de la Comunidad. El nuevo sistema se caracteriza por una serie de factores: intensific los esfuerzos para desarrollar la prevencin del crimen en la comunidad, principalmente a travs de la creacin de los Grupos de Vigilancia de la Comunidad y de una conexin ms estrecha con los consejos populares que ya funcionaban; despleg policas en 91 Puestos de Polica de la Comunidad y desestimul el patrullaje pasivo y las respuestas inmediatas; estimul a la red, ya existente, de las organizaciones populares en la ciudad, tales como Comits Consultivos Constitucionales y los Consejos de Vecinos, a involucrarse en el establecimiento de objetivos y mtodos (agenda) para el ejercicio de la funcin policial local; y, finalmente, mejor e intensific la supervi119
CAMINOS RECORRIDOS:
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EXPERIENCIAS
CAPITULO II
POLICA COMUNAL
II.VI
sin de los operativos locales de patrullaje en los Puestos de Polica de la Comunidad, con el objetivo de transformarlos en centros vitales de decisin de mando, con respecto al perfil de los operativos policiales.
En resumen, hoy, Singapur, representa el programa ms ambicioso y cuidadosamente implementado del mundo de un cambio planificado hacia un el ejercicio de la funcin policial comunitaria.
ESTADOS UNIDOS
recuentemente, la polica comunal es ms una aspiracin que una implementacin en los Estados Unidos. Aunque iniciativas notables estn superando las expectativas contra grandes retos en Detroit, Houston, Santa Ana, Newport, y en el condado de Baltimore, la mayora de las fuerzas policiales municipales han utilizado el el ejercicio de la funcin policial comunitaria para adornar y no para transformar los procedimientos-estndar de operacin. Al mismo tiempo, es comn la experimentacin a pequea escala y hay muchos casos que estn en fase de pruebas, que pueden servir de laboratorio para ejecutivos de la polica que estn interesados en aprender. Aunque creamos que la polica comunal, como un programa coherente, an no est cristalizado en la mayora de los grandes departamen-
tos municipales, el estmulo intelectual en los circuitos profesionales ha impulsado este tipo de ejercicio de la funcin policial y no debe ser subestimado. Adems, la polica comunal puede ser ms vigorosa dentro de los pequeos departamentos de polica que, generalmente, no son estudiados ni mencionados. Por lo tanto, es posible que, mientras una gran parte de los departamentos policiales ya haya incorporado muchas de las lecciones esenciales de la polica comunal, la mayora de la poblacin americana todava sea poco influenciada por l.
incluyen esos programas a operaciones ya existentes; ese el ejercicio de la funcin policial comunitaria raramente llega a las prcticas operacionales, ni expone la fuerza policial a la observacin y administracin externas a ella. La antigua concepcin de profesionalismo se mantiene con la polica tradicional firme al mando y el pblico permanece alejado, a una distancia considerable, por el tiempo que sea necesario. Cuando se vuelve parte de una visin ms amplia, la polica comunal es ms sustancial, lo que implica un cambio de valores y de programas. Las innovaciones quedan ms sujetas a observar los anlisis de experiencias fracasadas, ya que el diagnstico de las deficiencias es el pre-requisito de cambios significativos. No es casualidad que tres de las experiencias ms ambiciosas del ejercicio de la funcin policial comunitaria hayan ocurrido en lugares donde se observ una necesidad estratgica. Las recientes innovaciones de la polica comunal en Gran Bretaacontroversiales pero de gran alcance surgieron de los disturbios raciales de finales de los aos 70 y principio de los 80. Aunque algunas voces pidieron aplicacin rigurosa de la fuerza, ms personas defendieron un intento sincero y conciliatorio, para hacer un puente que supere la distancia entre las fuerzas policiales y las minoras. Aunque es muy prematuro para decir que, a largo plazo, las prcticas de la polica comunitaria se mantendrn en Gran Bretaa, debemos darle crdito a sus policas, por enfrentar los disturbios con creatividad y responder a la violencia con imaginacin, en vez de slo utilizar la fuerza. Detroit, en el estado de Michigan, tambin cre el ejercicio de la funcin policial comunitaria, a pesar del fracaso evidente. En los aos 70, marcados por rebeliones devastadoras y un racismo arraigado, la fuerza policial predominantemente blanca de la ciudad enfrentaba
a una gran poblacin negra. En 1974, Coleman Young, primer alcalde negro de una ciudad norteamericana, nombr al primer jefe de polica municipal negro, William Hart. Juntos, establecieron las mini comisaras de polica, reclutaron frenticamente, al mismo tiempo, negros y mujeres para la fuerza policial. Pero Detroit tambin era un fracaso con respecto al control del crimen. Sus ndices de criminalidad eran unos de los ms altos del pas, por lo que era conocida como la capital del homicidio de los Estados Unidos. Adems, debido a una crisis econmica originada por la recesin en la industria automovilstica, las policas fueron obligadas de 1978 a 1979a despedir a casi un tercio de los policas uniformados de la fuerza policial. Con una valenta y fuerza de voluntad enorme, el liderazgo de Detroit respondi con el aumento de las mini comisaras, de sus operaciones, aclarando sus objetivos e iniciando programas de prevencin del crimen por toda la ciudad. Por lo tanto, la extrema necesidad conllev a la reforma estratgica hacia la polica comunal. Finalmente, Singapur, empeada en la construccin de la nacin, utiliza la polica comunal para realizar sus objetivos. Con uno de los estndares de vida ms elevados de Asia, la preocupacin de sus lderes es que esa prosperidad pueda corromper los valores morales tradicionales, y temen, an ms, las tensiones exacerbadas dentro de la poblacin multitnica de la ciudad. Como ni Europa ni Amrica parecan tener una respuesta para el aumento de la criminalidad, la falta de civismo y el consumo de drogas, Lee Kuan Yew, Primer Ministro de Singapur, anunci que, a partir de aquel momento, la nacin ira aprender del Oriente. Para la polica, eso significaba Japn. Al final del primer ao de experiencia, 1984, la polica de Singapur decidi expandir el sistema a toda la isla, un proceso que slo se complet en 1989. Los lderes de Singapur crean que una presen121
evisando la experiencia internacional, observamos una estrecha relacin entre lo que se mantiene, de lugar a lugar, como sustancia de la polica comunal y los motivos por los cuales los lderes policiales lo consideraron atractivo. Algunos administradores de la polica aceptaron el ejercicio de la funcin policial comunitaria solamente porque significaba ser progresista. El ejercicio de la funcin policial comunitaria, como la maternidad, no puede ser negado. Esos lderes elaboran buenos planes, pero raramente los siguen. 120
Estn ms preocupados por las apariencias que por la realidad. Otros reconocen que la polica comunal tiene un clamor emocional enorme para el pblico, uno de los motivos por el cual se pide apoyo para la polica. Sin ser conscientemente cnicos, esos lderes tienen la tendencia a elaborar programas destinados apenas a influenciar a la comunidad. Forman unidades especializadas para los medios de comunicacin, realizan programas de educacin comunitaria con demasiada publicidad, y organizan Vigilancias de la Comunidad, pero
EXPERIENCIAS
MOTIVACIONES PARA LA POLICA COMUNAL
CAMINOS RECORRIDOS:
CAPITULO II
POLICA COMUNAL
II.VI
cia policial en las comunidades podra ayudar a unir a los diversos grupos tnicos en comunidades genuinas. Eso fue especialmente difcil, ya que en los diez aos anteriores, la mayora de la poblacin haba sido reubicada en grandes bloques de viviendas pblicas. Como la criminalidad ya estaba disminuyendo, el principal objetivo de ese desplazamiento no era prevenir el crimen, sino inculcar lecciones de ciudadana a la poblacin. La polica debera ser un instrumento en la creacin del nuevo hombre de Singapur. Como en Gran Bretaa y en Detroit, el ejercicio de la funcin policial fundamentado en costumbres arraigadas, en este caso derivado de la experiencia britnica, fue considerado deficiente.
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CAMINOS RECORRIDOS:
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
DESARROLLANDO EL MANTENIMIENTO DEL ORDEN PBLICO COMUNITARIO EN IRLANDA DEL NORTE

Gary White
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ANTECEDENTES
n los ltimos1 10 aos el Servicio de Polica de Irlanda del Norte ha experimentado una transformacin radical. Este cambio refleja una transformacin similar del contexto poltico de Irlanda del Norte, el desarrollo del Proceso de Paz y la emergencia de nuestra sociedad de un prolongado perodo de conflicto. Al examinar todo el concepto de la reforma policial es importante comprender el ms amplio contexto poltico en el cual ha funcionado el servicio policial y la dinmica que foment la reforma. El conflicto poltico en Irlanda del Norte, al cual se refieren como los problemas [the troubles] duraron aproximadamente unos 30 aos. Durante ese perodo ms de 3.000 personas murieron, 302 de las cuales murieron prestando servicio en calidad de funcionarios policiales. Irlanda del Norte es un pas bastante pequeo con una poblacin aproximada de unos 1,5 millones. El conflicto fue traumtico y muy perso-
nal en el sentido de que muchas personas dentro de Irlanda del Norte fueron directamente afectadas por ste. La naturaleza del conflicto influy sobre el rol de la polica. A finales de los aos de 1960 Irlanda del Norte, como muchos otros pases, fue testigo de protestas de calle y campaas polticas centradas en los derechos civiles. En Irlanda del Norte estos hechos condujeron al desorden pblico y a que la polica estuviera a la vanguardia de tener que lidiar con los amotinados. Mientras el conflicto se desarrollaba e intensificaba, mayores cantidades de fuerzas militares fueron desplegadas y tomaron el liderazgo en sofocar lo que se haba convertido en una insurreccin subversiva. No obstante, para mediados de los 1970 la estrategia del gobierno era que el servicio de polica tomara el liderazgo contra las actividades terroristas. La filosofa detrs de esto era que se viera al terrorismo como un crimen y aquellos que estuvieran involucrados en tales actos se consideraran como criminales ante la ley. Hasta este punto el ejrcito se haba involucrado en amplias operaciones de registro 125
1 Norte.
Funcionario policial de la Polica de Irlanda del
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Gary White
POLICA COMUNAL
II.VII
y detencin. Las crceles se mantenan conforme a los lineamientos de los campos para prisioneros de guerra, con los presos siendo segregados segn la organizacin terrorista a la que pertenecieran. El enfoque de criminalizacin fue significativo en cuanto a que cambi el rol del servicio policial. Por necesidad los funcionarios policiales tenan que estar fuertemente armados, las tcticas de patrullaje se alinearon con aquellas utilizadas por sus homlogos militares, la rama de inteligencia del servicio policial se centraliz en los asuntos de la seguridad nacional y el gobierno introdujo toda una serie de leyes de emergencia que facultaba a la polica a utilizar amplios poderes de registro y detencin. Existen diversas opiniones sobre la efectividad de esta estrategia, no obstante, lo que queda claro es que la militarizacin de la polica tuvo un impacto significativo sobre sus relaciones con la comunidad a la que prestaba servicios, o por lo menos con elementos importantes de esa comunidad. El histrico Acuerdo del Viernes Santo (1998) fue un acuerdo negociado entre todos los principales partidos polticos de Irlanda del
norte. Mientras que el Proceso de Paz segua su curso durante largos aos y la mayora de las organizaciones terroristas haban declarado un cese al fuego durante y alrededor de mediados de los aos 1990, fue el Acuerdo del Viernes Santo el que represent el momento decisivo en lograr una solucin poltica duradera a nuestro conflicto. Todo el asunto relativo al futuro del mantenimiento del orden pblico y la legitimidad del servicio de polica era tan controversial que se incluy una provisin especial en el Acuerdo del Viernes Santo que examinara las actuales estructuras para el mantenimiento del orden pblico, con un punto de referencia con las mejores prcticas del mundo y haciendo recomendaciones para un cambio. Esta Comisin Independiente present sus hallazgos en 1999. Su informe contena 175 recomendaciones, la gran mayora de stas ya se han puesto en prctica.
las comunidades locales, pero estas relaciones haban sido minadas por el conflicto y la naturaleza cambiante del rol de la polica. El Informe de la Comisin Independiente recomend que el Servicio de Polica de Irlanda del Norte adoptara una tica para el mantenimiento del orden pblico comunitario de toda la organizacin y para cada estacin policial del pas. No obstante, lo realmente importante fue que el Informe de la Comisin tambin recomend que se establecieran estructuras independientes de la polica a fin de ofrecer apoyo a la filosofa del mantenimiento del orden pblico comunitario y para que la polica fuera responsable por el servicio que brindaba.
Muchos servicios de polica para el momento estaban desarrollando e implementando planes para el mantenimiento del orden pblico comunitario. El Servicio de Polica de Irlanda del Norte investig y adopt aquellas que fueron reconocidas como las mejores prcticas, sin embargo, lo que ayud significativamente a la transformacin del mantenimiento del orden pblico en Irlanda del Norte fueron las estructuras externas clave de rendimiento de cuentas.
LAS ESTRUCTURAS Y LA RENDICIN DE CUENTAS
EL PROCESO DE CAMBIO
a Comisin Independiente viaj a muchos pases y examin las estructuras para el mantenimiento del orden pblico en varias partes del mundo. Tambin realizaron consultas extensas a travs de toda Irlanda del Norte, frecuentemente en reas en donde tradicionalmente hubo hostilidad hacia el servicio de polica. Cuando se compil el informe hubo un inters generalizado en desarrollar un estilo y filosofa conocido como el mantenimiento del orden pblico comunitario. El Informe de la Comi126
sin reconoci que existan diferentes definiciones de mantenimiento del orden pblico comunitario. No obstante, todas aparentaban tener como valor central el que el servicio de polica debera trabajar ms estrechamente con la comunidad a la que brindaba servicios y concentrarse en resolver los problemas que sta tena. Como filosofa fundamental, el Mantenimiento del Orden Pblico Comunitario no era nuevo en Irlanda del Norte. Por muchos aos los funcionarios policiales haban vivido y trabajado con
l contexto histrico de la polica en Irlanda del Norte haba creado un elemento de desconfianza y haba sembrado dudas entre grandes sectores de la comunidad y el servicio de la polica. La reorganizacin de la polica por ende demandaba, no slo lograr un servicio ms eficiente y efectivo, sino tambin ocuparse de las inquietudes en cuanto a su legitimidad. Varias medidas para construir la confianza fueron incluidas en las recomendaciones del informe. El nombre del servicio de la polica fue cambiado de Royal Ulster Constabulary (Real Polica de Ulster), a fin de darle una posicin ms neutral para aquellos que se oponan a la unin de Irlanda del Norte con la Gran Bretaa. Tambin se realizaron cambios al uniforme, a la placa de servicio y a otros smbolos que se consideraban como representativos de una sola perspectiva poltica. Estas recomendaciones estaban enfocadas hacia el lado emocional de la agenda del cambio. Otras recomendaciones estaban enfocadas en la
reorganizacin de la estructura del servicio de polica. Irlanda del Norte es un pequeo pas con un solo servicio nacional de polica. Una recomendacin clave del Informe de la Comisin Independiente fue que se creara un nico Consejo de Polica para poder hacer que el Jefe de la Polica rindiera cuentas en la entrega de un servicio efectivo y eficiente. Este Consejo sera verdaderamente representativo de todo el pueblo de Irlanda del Norte. Su formacin incluira a representantes de todos los principales partidos polticos y a varios miembros independientes que aportaran la perspectiva de los sectores comerciales, comunitarios y voluntarios. Entre las responsabilidades del Consejo de Polica estaba el acordar un Plan Nacional Anual para el Mantenimiento del Orden Pblico con el Jefe de la Polica, enfocado en asuntos estratgicos clave en los que el servicio de polica debera concentrarse, es decir, crmenes violentos, drogas y la seguridad de las vas. El Consejo de Polica entonces podra hacer que 127
CAMINOS RECORRIDOS:
EXPERIENCIAS
CAPITULO II
Gary White
POLICA COMUNAL
II.VII
el Jefe de la Polica rindiera cuentas por el cumplimiento de los objetivos en cada una de estas reas. Esta rendicin de cuentas sera abierta y transparente al sostener reuniones pblicas, observada por los medios. El Jefe de la Polica tambin publicara un informe anual demostrando el desempeo del servicio contra cada uno de los objetivos acordados y este informe se hara llegar a todos los hogares de Irlanda del Norte. El mapa poltico de Irlanda del Norte se divide en 25 reas de Consejos de Distrito. A fin de asegurar que hubiera participacin local en las prioridades estratgicas de los servicios de polica, la Comisin Independiente recomend igualmente que en cada una de estas reas de Consejos de Distrito se formara una Asociacin Distrital para el Cumplimiento del Orden Pblico (District Policing Partnership DPP). Las DPP eran en muchos aspectos ms pequeas y una versin ms localizada del Consejo de Polica. Ellas, tambin, tenan representantes de toda la gama de los partidos polticos y tambin de los miembros independientes que representaban a los sectores del comercio, la comunidad y del voluntario. Las fronteras geogrficas de las reas para el mantenimiento del orden pblico fueron cambiadas para que coincidieran con las reas de los consejos. Por lo tanto, la Asociacin Distrital para el Cumplimiento del Orden Pblico mantena un relacin similar con el Jefe de Polica de Distrito, al igual que el que mantena el Consejo con el Jefe de la Polica. En cada rea separada para el cumplimiento del orden pblico se acordara un plan anual local para el mantenimiento del orden pblico entre la Asociacin Distrital para el Cumplimiento del Orden Pblico y el Jefe de Polica. Este plan local reflejara las prioridades estratgicas del servicio de polica, pero tambin se concentrara en aquellos asuntos que eran particularmente cruciales en esa rea policial. Se celebraran regularmente reuniones pblicas entre la Asocia128
cin Distrital para el Cumplimiento del Orden Pblico y el Jefe de Polica, en las cuales el Jefe de Polica presentara un informe sobre el desempeo del servicio de polica local contra los objetivos acordados. Aunque el informe de la Comisin Independiente no cre ninguna estructura formal por debajo del nivel del rea de Comando de Distrito/Consejo de Distrito, s apoy la filosofa de un rendimiento de cuentas local al recomendar que en cada pequea poblacin se estableciera un foro consultivo para asegurar que el pueblo local tuviera influencia sobre la polica local en el establecimiento de prioridades locales en respuesta a los problemas locales. Mecanismos adicionales de rendimiento de cuentas fueron creados, tales como la oficina del Defensor de la Polica. Esta es una organizacin completamente diferenciada del servicio de la polica que es responsable por investigar todas las quejas que se presentan contra los funcionarios policiales. La independencia de la Oficina del Defensor ha contribuido a un nivel incrementado de confianza sobre la legitimidad del servicio policial. No obstante, es la estructura de tres niveles del Consejo de Polica, la Asociacin Distrital para el Cumplimiento del Orden Pblico y los foros consultivos locales que ha suministrado el marco para el rendimiento de cuentas local de la polica y que ha servido para establecer la filosfa del mantenimiento del orden pblico comunitario.
LA FILOSOFA DEL MANTENIMIENTO DEL ORDEN PBLICO COMUNITARIO EN IRLANDA DEL NORTE
En su informe sobre el mantenimiento del orden pblico, la Comisin Independiente hizo referencia al hecho de que existen muchas y variadas deficiones e interpretacin del trmino mantenimiento del orden pblico comunitario. Por esa razn la Comisin ha recomendado la utilizacin del trmino Manteniendo el orden pblico conjuntamente con la Comunidad. Esto se debi porque sentan que Manteniendo el orden pblico conjuntamente con la Comunidad reflejaba con mayor precisin el resultado que el proceso de cambio deseaba asegurar. Es decir, que la polica y la comunidad trabajaran ms estrechamente como socios igualitarios identificando y resolviendo los problemas que tenan mayor impacto sobre las comunidades locales. Con el fin de explicar el concepto de mantenimiento del orden pblico conjuntamente con la comunidad el Servicio de Polica de Irlanda del Norte ha creado una estrategia basada en 5 principios fundamentales. Creemos que estos principios son mutuamente interdependientes y se refuerzan mutuamente. A la vez que brindan apoyo a la filosofa, los 5 principios son en s mismos apoyados por la estructura de tres niveles recomendada por la Comisin Independiente de Polica. Los 5 principios clave son los siguientes:
El Consejo de Polica para el Cumplimiento del Orden Pblico, el cual es el representante de todo el pueblo de Irlanda del norte, ejerce una influencia sobre el Jefe de Polica en cuan-
A nivel del empoderamiento de la Asociacin Distrital para el Cumplimiento del Orden Pblico se ejerce la influencia que dicha Asociacin tiene sobre el Plan para el Mantenimiento del Orden Pblico local de dicha rea. A la vez que las drogas puedan constituir una prioridad estratgica para el servicio de polica, puede haber un impacto bastante distinto en las reas urbanas en contraposicin a las reas rurales en el tipo de problemas que causan las drogas. 129
EXPERIENCIAS
mpoderamiento simplemente significa que la comunidad a la que servimos tiene el poder para influir sobre el mantenimiento del orden pblico local. Los funcionarios policiales son empleados pblicos y la organizacin policial es un rgano financiado por el Estado para el mantenimiento de la seguridad y la seguridad de los ciudadanos del Estado. En Irlanda del Norte el concepto de empoderamiento funciona en cada una de nuestra estructura de tres niveles.
CAPITULO II
to a lo que debieran ser las prioridades estratgicas del servicio policial. El Consejo de Polica recibe informacin mediante amplias consultas sostenidas durante reuniones pblicas y encuestas llevadas a cabo por cuestionarios.
CAMINOS RECORRIDOS:
EMPODERAMIENTO
Gary White
POLICA COMUNAL
II.VII
En el Plan Distrital para el Mantenimiento del Orden Pblico se reflejarn an ms estos problemas locales. Al nivel completamente local los foros consultivos crean una oportunidad para que los miembros de la comunidad se renan regularmente para encontrarse cara a cara con los funcionarios policiales quienes son responsables de patrullar sus reas, a fin de asegurar que las necesidades locales de esa comunidad se ventilen y se obtengan respuestas.
tomar drogas recreativas o educar a los jvenes sobre los peligros de portar navajas, todo esto contribuye a abordar los problemas. Por ende, si los funcionarios policiales trabajan estrechamente con las escuelas y otras instituciones educativas, podremos hacerles llegar este mensaje con mayor impacto. En Irlanda del Norte la violencia domstica constituye un problema demasiado frecuente. Existe en todo el pas y se presenta en todos los niveles de la sociedad. Si bien el servicio de polica tiene un papel clave que desempear abordando la violencia domsA nivel del servicio de polica como una unidad para solucionar problemas en relacin con la prioridad estratgica de la seguridad en las vas, incluir campaas de publicidad, cambios en la legislacin y soluciones nacionales de ingeniera tales como la construccin de carreteras conforme a ciertas normas. A un nivel ms local la seguridad vial pudiera abordarse mediante la provisin de una mejor iluminacin y la utilizacin de recursos policiales en los lugares en donde se producen ms accidentes viales. En los foros consultivos las iniciativas de seguridad vial local pudieran incluir lecciones policiales de seguridad vial en las escuelas locales o una recomendacin de instalar semforos en ciertos cruces.
tica, existen muchas otras agencias que tambin pueden brindar ayuda, por ejemplo, los proveedores de viviendas sociales, los servicios sociales y las organizaciones que brindan apoyo a las mujeres. El concepto de las asociaciones quiz ilustra mejor la filosofa de mantenimiento del orden pblico conjuntamente con la comunidad.
SOLUCIN DE PROBLEMAS
ASOCIACIONES
E
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l anterior Jefe de Polica del Servicio de Polica de Irlanda del Norte dijo una vez el mantenimiento del orden pblico es demasiado importante para dejarlo solamente en manos de la polica. Esta breve declaracin resume elocuentemente la razn fundamental para trabajar en asociacin. Si bien los miembros del servicio de polica
sern los actores clave en solucionar los problemas de las comunidades locales, frecuentemente algunos elementos de la solucin se hallan fuera de nuestra competencia. Al abordar casi cualquier problema, es decir, las drogas, la seguridad vial o el crimen violento, la educacin desempear un rol. Educar a las personas sobre los peligros de conducir a altas velocidades, educarlas sobre los peligros de
El rendimiento personal de cuentas es una motivacin clave del concepto total del mantenimiento del orden pblico comunitario. El Programa de Reforma Policial dentro de Irlanda 131
EXPERIENCIAS
La solucin de problemas, al igual que con los otros cuatro principios fundamentales, opera dentro de nuestra estructura de tres niveles.
Donde el Servicio de Polica de Irlanda del Nortes es quiz nico es en el nivel de rendicin de cuentas ante la comunidad creada como una estructura de tres niveles, conforme a las recomendaciones del Informe de la Comisin Independiente. Esto es particularmente cierto a nivel de los Jefes de los Comandos de Distrito. En cada distrito el Jefe del Comando de Distrito tiene que consultar a la Asociacin Distrital local para el Cumplimiento del Orden Pblico y luego publicar un Plan Distrital local para el Cumplimiento del Orden Pblico. Por ende, la comunidad de esa determinada rea cuenta con el empoderamiento para poder influir so-
CAMINOS RECORRIDOS:
a solucin de problemas o las Polticas orientadas hacia el Mantenimiento del Orden Pblico es un concepto que se entiende internacionalmente. Se halla en el corazn del mantenimiento del orden pblico comunitario y refleja un enfoque que busca identificar la raz de las causas de cualquier problema particular, en vez de simplemente responder repetidamente a los sntomas de ese problema, como es comn en los enfoques ms tradicionales para el mantenimiento del orden pblico.
EL RENDICIN DE CUENTAS
n todo el Reino Unido cada servicio de polica est desarrollando estrategias para el mantenimiento del orden pblico comunitario y vecinal. Cada servicio de polica habr desarrollado una variacin sobre la filosofa. Si bien las palabras utilizadas para describir los principios fundamentales podrn ser diferentes, los puntos fundamentales continuarn siendo los mismos. Entender las necesidades de las comunidades locales y trabajar con los socios para lograr soluciones.
bre las prioridades locales y los objetivos locales. Regularmente, el Jefe de Polica presentar durante las reuniones abiertas al pblico, un informe sobre el desempeo de la polica local. Los miembros de la Asociacin Distrital para el Cumplimiento del Orden Pblico y tambin los miembros de la comunidad podrn formularle preguntas al Jefe de la Polica sobre el desempeo del servicio, y sobre el xito o fracaso de satisfacer los objetivos contenidos en el informe. Esto da pi para una relacin muy abierta y transparente entre la polica y la comunidad local. Adems, le crea una responsabilidad personal al Jefe de la Polica en cuanto a la efectividad de los servicios para el mantenimiento del orden pblico local. Es ste sentido de pertenencia personal de los problemas locales para el mantenimiento del orden el que asegura que el servicio suministrado por la polica est dirigido a satisfacer las inquietudes reales de la personas que viven y trabajan en esa rea.
CAPITULO II
Gary White
POLICA COMUNAL
II.VII
del Norte cre estructuras y mecanismos para asegurar que el rendimiento de cuentas se trasladara ms all del concepto filosfico a ser una realidad concreta influyendo sobre cmo la polica se desempeaba en su rol.
SERVICIOS BRINDADOS
ervicios brindados es un trmino que hemos utilizado para describir, no nicamente la conducta profesional que esperamos tengan nuestros funcionarios, sino una cultura e ideales de servicio a la comunidad. Nuestra formacin, desde el momento en que los nuevos funcionarios ingresan a la Escuela de Polica est enfocada en preparar a stos para que cumplan con sus deberes, no solamente un servicio altamente profesional, sino uno que est diseado para satisfacer las necesidades locales de la comunidad que servimos. El Servicio de Polica de Irlanda del Norte espera y exige estndares extremadamente altos de conducta profesional de todos sus fun-
cionarios. Fuimos el primer servicio de polica del Reino Unido en establecer un Cdigo de tica. Hemos estado a la vanguardia de desarrollar prcticas de trabajo que cumplan con la Convencin Europea de Derechos Humanos, la cual fue incorporada en la legislacin primaria del Reino Unido y somos el nico Servicio de Polica del Reino Unido que pose una organizacin completamente independiente (la Oficina del Defensor de la Polica) que tiene la funcin de encargarse de las investigaciones independientes de las quejas contra la polica.
Muchos de los cambios fueron simblicos. Estos ayudaron a cambiar las actitudes hacia la polica. Algunos de los cambios efectuados a nuestra estructura han ayudado a mejorar la eficiencia, efectividad y rendimiento de cuentas del servicio. No obstante, los cambios que han tenido el mayor impacto en desarrollar una nueva relacin entre la polica y la comunidad son aquellos que han ayudado a cambiar nuestra filosofa. 132
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EXPERIENCIAS
l propsito del programa de reforma en Irlanda del Norte fue reorientar a la fuerza policial de una que estaba organizada alrededor de la defensa del Estado, en una que estaba enfocada en suministrar un servicio a los ciudadanos del Estado.
La filosofa del Servicio de Polica de Irlanda del Norte es una que est construida sobre el Mantenimiento del orden pblico conjuntamente con la Comunidad. Los cambios estructurales han creado a una comunidad que tiene el empoderamiento para influir sobre la polica en su rea y hacer que rindan cuentas por el servicio que brindan. Esta es la esencia del mantenimiento del orden pblico comunitario de lnea abierta.
CAMINOS RECORRIDOS:
CONCLUSIN
CAPITULO II
TEMAS FUNDAMENTALES:
CAPITULO III
COORDENADAS PARA AVANZAR
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La actuacin policial en la prevencin del delito

Josbelk Gonzlez Mejas
1
a (in)seguridad1 ciudadana es uno de los temas que viene adquiriendo presencia destacada en las agendas de los ms diversos pases y regiones del mundo. Ello responde en gran medida a los retos que actualmente se presentan en la materia y a los impactos que sobre la vida de las personas tiene su progresivo deterioro. Es as como, para tratar de responder a las necesidades, insuficiencias, dficits y principalmente a los nuevos retos que en la cotidianidad se presentan en el mbito de la seguridad, se ha gestado a nivel internacional, regional y sin duda (aunque ms recientemente) nacional un cambio de paradigma que ha llevado a la reconfiguracin de enfoques interpretativos para abordar el tema superando miradas restrictivas por otras ms integrales que intenta cuando menos aproximarse con mayor propiedad. Asistimos entonces, a un cambio de paradigma en el que la prevencin de delito cuando menos discursivamente ha venido cobrando importancia. Ello, a nuestro entender, se debe
a una serie de factores entre los que destacamos2: El trnsito que actualmente se realiza desde la nocin de orden pblico al de seguridad ciudadana con las implicaciones que ello conlleva en trminos del objeto de proteccin, los objetivos trazados, los mtodos de intervencin y los actores que participan. Las estrategias de control del delito han demostrado ser insuficientes por s solas para lograr contener efectivamente el aumento de la criminalidad y la delincuencia3.
2 Se mencionan a continuacin algunos de los que cabra considerar sin que constituyan una lista exhaustiva y limitativa de ellos. 3 Las cifras de criminalidad y delincuencia revelan que, lejos de disminuir o contener los niveles conocidos en tiempos anteriores, con los aos se asiste a un comportamiento creciente de los principales indicadores de violencia e inseguridad. En el caso venezolano, por ejemplo, los homicidios como expresin ms patente de criminalidad y violencia experimentan un incremento preocupante,. Mientras que en el ao 1989 la tasa era de 13 homicidios por cien mil habitantes, para 1999 se haba duplicado el nmero de fallecimientos as tipificados para llegar a una tasa de 25hpcmh. Diez (10) aos ms tarde en 2009 la tasa es de 49 homicidios por cien mil habitantes, es decir, de acuerdo a
1 Sociloga. Coordinadora de Buenas Prcticas Policiales del Consejo General de Polica.
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POLICA COMUNAL
III.I
Existe un consenso bastante amplio y generalizado en la bibliografa especializada sobre el tema, en torno a que (como poltica pblica) los costos de la prevencin son menores a los costos de estrategias de control del delito4.
La apertura de un espacio en el que la corresponsabilidad y la participacin de una pluralidad de actores es cada vez ms aceptada. As, en los escenarios de intervencin en seguridad ciudadana se plantea la incorporacin de nuevos actores institucionales y comunitarios, adems de la necesaria relectura del rol de actores convencionalmente identificados como directamente vinculados al tema de la seguridad, tal es el caso de la polica.
los especialistas. Con todo y sus complejidades, en el presente artculo nos proponemos sistematizar algunos de estos elementos consensuales respecto a la prevencin, y problematizar (atendiendo al enfoque epidemiolgico y sociolgico) el rol que puede desempear el polica en cada una de stas, teniendo siempre presente que en modo alguno las estrategias de prevencin resultan responsabilidad exclusiva de las instituciones policiales y que, por el contrario, parte importante de la redefinicin del rol policial en este nuevo escenario se dirige a abrir espacios de comunicacin, intercambio, cooperacin y construccin conjunta con otros actores.
advierte el efecto preventivo que medidas de control pueden tener, fundamentalmente, por el componente disuasivo que pueda jugar frente a terceros, al amparo de un efectivo desarrollo del efecto demostracin6, otros autores optan por perfilar una definicin de prevencin estableciendo los contrastes que existen con el control del delito. De esta manera se observa que: Mientras que el control alude al mantenimiento de un determinado nivel de delitos y a la gestin o manejo de cierta cantidad de conductas, la prevencin pretende detener su aparicin, es el antes de la perpetracin y subsiguiente victimizacin. Pero no es slo en relacin con el delito. La prevencin de la violencia es parte de las metas7.
rar la calidad de vida de la ciudadana. Siendo as, un enfoque preventivo requiere acciones en mltiples direcciones adelantadas tambin por diversidad de actores. Por tanto, el trnsito del que hablamos supone considerarnos todos como corresponsables en la construccin de niveles de convivencia y seguridad que garanticen la prevencin de hechos delictivos aun cuando los roles y perfiles que se jueguen, as como las responsabilidades, presenten obvias y necesarias asimetras, diferencias en atencin al papel especfico que le corresponda jugar. La polica y los/as funcionarios/as de seguridad son uno de los actores clsicos, considerados desde tiempo atrs como responsables directos en las labores de control y prevencin del delito. No obstante su papel debe ser redefinido a la luz de los nuevos retos que el paradigma de la seguridad ciudadana coloca sobre la mesa.
Algunas ideas y acuerdos? sobre la prevencin del delito

Abundan definiciones en torno a la prevencin del delito, a fin de guiar nuestra discusin -y reconociendo que los debates conceptuales por interesantes que sean no constituyen en este momento el centro de nuestro anlisisse presenta la ofrecida desde la Organizacin de Naciones Unidas, segn la cual la prevencin del delito: engloba las estrategias y medidas encaminadas a reducir el riesgo de que se produzcan delitos y sus posibles efectos perjudiciales para las personas y la sociedad, incluido el temor a la delincuencia, y a intervenir para influir en sus mltiples causas. Las actividades para hacer cumplir las leyes, las sentencias y las medidas correctivas [...] tambin desempean funciones de prevencin5 Pese a que, desde las Directrices para la Prevencin del Delito de Naciones Unidas, se
los datos cada dcada la tasa de homicidios se ha duplicado. Otros indicadores dan cuenta del incremento de los delitos con recurso a la violencia, de esta manera mientras que en 1990 de los delitos contra la propiedad el 16% se cometa con recursos a la violencia para 2009 esta cifra llega a ser 41,9%. 4 Aun cuando no abundan estudios que traten comparativamente el tema de los costos de la violencia, una investigacin adelantada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) da cuenta de cmo, al considerar las prdidas en salud, prdidas materiales, el deterioro del consumo y del trabajo y la transferencia entre las personas La violencia en Amrica Latina pasa a representar un costo neto por el orden del 12,1% del PIB, es decir aproximadamente US$ 145.000 millones anuales, e involucra adicionalmente, transferencias por 2,1% del PIB, o por casi US$ 25.000 millones. Fuente: Londoo Juan Luis y Guerrero Rodrigo Violencia en Amrica Latina, epidemiologa y costos Red de Centros de Investigacin de la oficina del Economista en Jefe BID, documento de trabajo N R-375, agosto de 1999. Datos ms recientes proporcionados por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) en 2004 seala que: En un estudio de pases centroamericanos y sudamericanos, el costo de los gastos sanitarios relacionados con la violencia (expresados como porcentaje del PIB) fue del 1,9% en el Brasil, del 4,3% en Colombia, del 4.3% en El Salvador, del 1,3% en Mxico, del 1,5% en el Per, y del 0,3% en Venezuela. Subrayado nuestro. Fuente: OMS (2004): The economic dimensions of interpersonal violence
6 Algunos autores y centro de investigacin sobre prevencin de delito cuestionan ampliamente sobre el componente disuasivo que puedan tener estrategias de control del delito, con lo cual tornan mucho ms enftica la separacin entre el control y la prevencin. As por ejemplo el Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad destaca en su ltimo informe (2010): Estos enfoques no son contemplados por el CIPC. Por una parte, el Centro favorece un enfoque que se enfoca en la prevencin, poniendo nfasis en las acciones que deben implementarse previamente a todo acto delictivo, a manera de reparacin de este acto o como resultado de la reisercin de su autor. Por otra parte, esta teoras disuasivas han sido ampliamente cuestionadas en los hechos pues las penas ms severas no conllevan a una disminucin de la criminalidad. Fuente: Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad: Informe internacional. Prevencin de la criminalidad y la seguridad cotidiana: tendencias y perspectivas, Montreal, Qubec, Canad 2010; pgina 1. 7 Martnez Solares, Vernica (s/f): Apuntes para la prevencin del delito
Los servicios de polica han estado sujetos a modificaciones importantes en los ltimos aos con un incremento sustancial de su demanda por la va de la inflacin penal y la juridizacin crecientes de las relaciones sociales en la sociedad moderna, adems de la disminucin de los controles sociales informales y la eficacia colectiva en un contexto marcado por el individualismo, junto a la diversificacin de los objetivos de las instituciones policiales teniendo que responder a un catlogo ms amplio de expectativas sociales8. A ello habra que sumar el hecho de la creciente complejidad de los fenmenos abordados por las instituciones policiales que requieren de enfoques y modalidades diferentes a las convencionales en su
8 Sansfacon, Daniel (2004): Polica y Prevencin resurge una idea fuerte? en Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad en lnea www.crimenprevention-intl.org
5 Consejo Econmico y Social de la Organizacin de Naciones Unidas (2002): Directrices para la prevencin del delito, Resolucin 2002/13. ECOSOC Res 2002/13.
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El rol policial
En un escenario de trnsito, de cambio constante, las certidumbres resultan pocas cuando no inexistentes. Sin embargo, algunos elementos parecen concitar suficiente consenso entre
CAPITULO III
Cabe destacar entonces que la prevencin a diferencia de estrategias de control, supone una mirada mucho ms integral en tanto no se limita a contener el delito bajo unos niveles o cifras determinadas, ni siquiera se trata exclusivamente de la supresin y ausencia del delito, sino que va ms all al referir directamente a la construccin de condiciones para mejo-
POLICA COMUNAL
III.I
intervencin en la misma medida en que los factores de riesgo amplan su gama abarcado los convencionales junto a otros no convencionales9. Este cambio en el contexto, sus demandas y exigencias parece plantear la necesidad de reconfigurar el rol policial. Algunos autores van ms all al exponer que la necesidad de vincular a la polica con actividades de prevencin se debe tambin a la imposibilidad de mantener el mito de un polica antidelito. De esta forma se seala que: lo que se vuelve en contra de la polica es la promesa, tan arraigada en su imagen pblica, de contener la delincuencia aplicando la ley. Esta idea no slo ha sido un mito externo sino tambin arraigado en la cultura profesional. La mayor parte del tiempo la polica realiza funciones de mantenimiento cotidia-
no del orden y ofrece servicios a la poblacin (...) Muchos polica creen que el trabajo policial real consiste en aplicar la ley y frenar la delincuencia. Los otros trabajos son vistos a menudo como secundarios, sin apreciar del todo su importancia como factor de prevencin de posibles situaciones de delincuencia. Fruto de este mito, la sociedad ha descargado en los hombros de la Polica, de forma principal, la tare de luchar contra la delincuencia. Pero la meta de acabar con, o siquiera reducir significativamente, la delincuencia escapa de las posibilidades reales de la Polica10 Quiere decir lo anterior que estamos perdidos?, es una invitacin a la resignacin ante la criminalidad y la delincuencia? En modo alguno, pero s invita directamente a comprender el tema de la seguridad superando perspectivas que involucran slo a la polica11 y en lo concerniente a sta ver su rol cada vez ms estrechamente ligado al mbito de la prevencin sin desvincularlo de actividades de control del delito propiamente. De esta manera se mantiene vigente la pregunta de ...si la Polica est dispuesta a asumir la prevencin del delito como su funcin central. David Bayley dice que sta es la cuestin ms crtica que tiene que responder la Polica al encarar su futuro12. Asumir la posibilidad de actuacin en el mbito preventivo requiere un papel ms
profesional por parte de los funcionarios/as policiales donde el campo de investigacin se ampla y la necesidad de trabajar junto a otros actores institucionales y comunitarios se fortalece. Esto en el marco de relaciones de trabajo colaborativo y no subordinados, o comprendido a los otros actores como meros informantes clave. Especficamente qu puede hacer la polica, cules son los mbitos de la prevencin?, stas son a nuestro entender algunas de las preguntas que deben centrar la atencin de esta institucin bajo este paradigma.
consolidacin y bienestar se est incidiendo sobre elementos bsicos para la prevencin del delito. La actuacin en este sentido se observa muy inespecfica, siendo incluso una de las dificultades para evaluar las intervenciones. La actuacin policial sera fundamentalmente de acompaamiento y apoyo a algunas polticas pblicas dirigidas a la atencin de la poblacin. Prevencin comunitaria se caracteriza fundamentalmente por realizar actuaciones a nivel local, muy delimitados promoviendo la participacin de los habitantes de una zona especfica. Algunos ejemplos de estas intervenciones son la creacin de comits de vigilancia, proyectos focalizados de prevencin en escuelas, o en el rea deportiva, cultural, recreativa, comunicacional, etc. A nivel policial sin duda una de las modalidades de intervencin ms destacada han sido los modelos de polica comunitaria, una polica preventiva que trabaja con actores locales reconociendo las realidades del barrio, urbanizacin o localidad a fin de intervenir sobre dinmicas o aspectos que podran incidir en la futura comisin de hechos delictivos. Prevencin situacional, se dirige a intervenir sobre factores ambientales que propiciaran o facilitaran la comisin de delitos. En este caso la prevencin trata de reducir las oportunidades de cometer delitos reduciendo para el agresor los beneficios potenciales de la infraccin e incluso proporcionando informacin a las vctimas reales y potenciales. Algunas de las medidas clsicas que se incorporan en esta perspectiva son sistemas de alumbrado pblico eficientes y en lugares clave, diseo y mantenimiento de espacios pblicos como plazas, parques y otros espacios destinados para la recreacin. La actuacin policial podra estar pensada en trminos de sistema de patrullaje y vigilancia planificados y eficientes que responsan a la necesidad de presencia policial para suministrar informacin, atender demandas 141
Prevencin y polica
Como ejercicio inicial de aproximacin a la definicin de actividades, posibilidades y retos de la actuacin policial en el marco de la prevencin, es necesario precisar y contar con categora de anlisis que permitan identificar modalidades diferenciadas de intervencin. En este sentido, la bibliografa disponible sobre la prevencin coincide en sealar dos enfoques bsicos para clasificar las modalidades y niveles de prevencin: el epidemiolgico y el sociolgico. A) Enfoque sociolgico. Fundamenta las modalidades de prevencin atendiendo a los mbitos de accin, distinguiendo entre el social, comunitario o situacional. Prevencin social hace referencia a la posibilidad de intervenir sobre factores de tipo estructural que seran condicionantes generales del delito, por tanto sus efectos seran visibles a muy largo plazo. Se sustentan en una lgica de intervencin por efecto cascada o derrame, segn el cual al actuar sobre algunos factores como la familia, la salud o la educacin para su
9 Empricamente se observa una clara concentracin de las vulnerabilidades en torno a las personas, y por ello la necesidad de precisar marcos de proteccin para la poblacin civil que termina siendo la ms afectada por el surgimiento de un elenco de amenazas no tradicionales a la seguridad como los atentados terroristas, las pandemias, los riesgos medioambientales, la criminalidad y la delincuencia, las crisis econmicas y de gobernabilidad de los estados que han perdido parte importante de la capacidad de respuesta ante las principales necesidades y demandas de la ciudadana. Datos aportados por la ONU sealan que el narcotrfico constituye una importante amenaza no convencional a la seguridad que mueve anualmente cerca del 8% del comercio mundial (aproximadamente US$ 400 mil millones). La criminalidad y la delincuencia que encuentra en la distribucin y uso de armas un factor de riesgo destacado, alcanza niveles alarmante toda vez que existen millones de rifles de asalto que no estn controlados por el Derecho Internacional, de hecho se ha calculado que hay ms de 500 millones de armas ligeras y pequeas en circulacin a nivel mundial, y que estos artefactos continan fabricndose a escala industrial en unos 70 pases, la mayora de ellos industrializados. Por otra parte, el contrabando de personas se ha constituido en un negocio que actualmente maneja cerca de US$ 7 mil millones anuales y el blanqueo de dinero representa entre el 2 y el 5% del PIB mundial.(Gonzlez Aninat, Reimundo (2003): Desarme y seguridad, documento presentado por el representante Permanente de Chile ante los OO.II. con sede en Viena, mimeo) Otros datos sealan que cerca de 800.000 personas pierden anualmente la vida vctimas de la violencia y aproximadamente unos 2.800 millones se ve afectados por la pobreza, la mala salud y el analfabetismo.
10 Torrente Robles, Diego (1996): Prevencin del delito y futuro de la polica, ponencia presentada en el Congreso Internacional sobre la Polica del Futuro: Mediacin y proximidad, celebrado en LHospitalet de llobregat (Barcelona) los das 13, 14 y 15 de noviembre de 1996. 11 Ya se ha indicado en anteriores oportunidades que los procesos de reforma policial iniciados en diversos pases de Amrica Latina, recientemente (2006) en Venezuela, en modo alguno constituyen la nica respuesta a las crtica situacin de criminalidad y delincuencia que revelan las cifras objetivas y la percepcin de la inmensa mayora de la poblacin. 12 Op. Cit Torrente Roble.
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CAPITULO III
POLICA COMUNAL
III.I
puntuales de la poblacin, promocin de las Oficinas de Atencin a la Vctima, promocin de las actividades policiales. B) Enfoque epidemiolgico. Basado en los aportes de sistema de salud pblica, este enfoque tipifica a la prevencin en tres (3) niveles fundamentales: primaria, secundaria y terciaria, donde las diferencias se establecen en funcin de la poblacin objetivo de la intervencin desde una ms general (primaria) hasta actores con un perfil mucho ms definido (terciaria) as como la vinculacin que stos hayan tenido ya con hechos delictivos o no. Considera a la violencia y la inseguridad como un fenmeno multicausal siendo labor de la prevencin incidir sobre diversos factores precipitantes a fin de evitar que se generen hechos violentos, que se produzcan delitos. Prevencin primaria: tiene lugar sobre actores sin un perfil claramente definido, es decir, sobre la poblacin en general, lo que le aporta cierto carcter difuso en su intervencin. Persigue actuar sobre condicionantes sociales o situa-
ciones que favorecen la violencia a fin de que la misma no se concrete; en ese sentido va dirigida a mejorar las condiciones de vida en general y garantizar los derechos sociales en particular. Prevencin secundaria: dirigida a grupos especficos con necesidades ms claramente perfiladas, generalmente grupos vulnerables ante la violencia y el delito como jvenes, nios, nias y mujeres, de sectores populaares. En este nivel de prevencin las personas que cumplen el perfil del grupo vulnerables ya han sido victimizadas en alguna oportunidad o por sus condiciones son particularmente propensos/as a convertirse en victimizadores/as. La actuacin en materia de prevencin est dirigida a impedir la revictimizacin. Prevencin terciaria: son intervenciones altamente focalizadas en grupos y sujetos que ya han cometido infracciones ante la ley o que han ingresado al sistema penal. La prevencin en este caso est dirigida a prevenir la reincidencia proporcionado asistencia a la reintegracin social de esta personas.
Cuadro sntesis niveles de prevencin y rol policial Enfoques sociolgico y epidemiolgico

Enfoque sociolgico Social Primaria Apoyo y acompaamiento a las polticas pblicas en la materia. Comunitaria
Polica comunitaria: labores de diagnstico de las necesidades locales de seguridad y problemas sociales en general. Anlisis minucioso de la informacin Labores de mediacin comunitaria ante problemas concretos. Desarrollo de programas de atencin a la vctima. Proyectos especficos con grupos de riesgo
Situacional
Vigilancia y patrullaje planificado atendiendo a realidades y dinmicas geogrficas, trnsito, horarios y factores de riesgo presentes en ciertas zonas. Vigilancia de sectores geogrficos de riesgo incrementado; Vigilancia de de expendio de licores supervisando especialmente el cumplimiento de normas y resoluciones sobre condiciones de venta.
Enfoque epidemiolgico
Secundaria
Trabajo con grupos de riesgo o vulnerables.
Terciaria
Labores de acompaamiento para el estmulo a la re-insercin comunitaria de personas que han delinquido
Fuente: elaboracin propia a partir de informacin y tomando como gua clasificacin de de Directrices para la prevencin del delito del Consejo Econmico y Social de la Organizacin de Nacionales Unidas (ECOSOC Resolucin2002/13); Ms comunidad ms prevencin Boletn N1. Octubre de 2004.
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Finalmente, reconocer que la incorporacin real de la prevencin en la forma de actuacin de las instituciones policiales requiere modificaciones internamente que pasan por una formacin constante y profesional que facilite la toma de decisiones ajustadas a derecho en una marco de mayor flexibilidad que invita a brindar mayores cuotas de autonoma a los funcionarios/as policiales en su actuacin sin que ello suponga discrecionalidad absoluta en su actuar. Por ello y en igual medida las labores de evaluacin de desempeo, supervisin, monitoreo y rendicin de cuentas cobran importancia. Supone tambin una forma diferente de vincularse con otros actores institucionales y comunitarios, reconociendo la corresponsabilidad en la construccin de la seguridad ciudadana. Implica el replanteamiento de la seguridad, entendida no slo como una labor de la polica, sin por ello dejar de advertir su papel destacado, como una institucin que debe replantearse y aprender para dar respuesta al creciente elenco de demandas y situaciones que se presentan.
CAPITULO III
UN POLICA AMIGO DE LOS NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES?

Fernando Pereira
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Cuando se tiene un hijo, se tienen tantos nios que la calle se llena y la plaza y el puente y el mercado y la iglesia y es nuestro cualquier nio cuando cruza la calle y el coche lo atropella y cuando se asoma al balcn y cuando se arrima a la alberca; y cuando un nio grita, no sabemos si lo nuestro es el grito o es el nio, y si le sangran y se queja, por el momento no sabramos si el ay! es suyo o si la sangre es nuestra.
(Los Hijos Infinitos, Andrs Eloy Blanco)
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mediados1 de los aos 90 Cecodap inici su primer trabajo de formacin de funcionarios y funcionarias policiales relacionado con la proteccin de nios, nias y adolescentes. Se elaboraron varios materiales para promover los enunciados de la Conven-
cin sobre los Derechos del Nio2. Uno de ellos era un afiche que llevaba por ttulo: Un polica amigo de los nios, nias y adolescentes; en el cual se delineaba un perfil, las caractersticas, cualidades que debera tener el funcionario para una efectiva proteccin de esa poblacin.
2 Tratado internacional de Derechos Humanos aprobado por la Organizacin de Naciones Unidas en 1989 y ratificado por el Estado venezolano como ley de la Repblica en 1990
Coordinador General de Cecodap.
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Un experto en seguridad nos increp por transmitir en una campaa un mensaje que poda confundir a los nios, nias y, peor an, ponerlos en riesgo: Los policas son un peligro para los nios. Nos pareci lapidaria la afirmacin y la chequeamos con grupos de muchachos con los que nos relacionbamos. Pudimos constatar afirmaciones como: Si veo unos policas en un lado de la calle, cambio de acera o me voy en otra direccin; Lo que sirven es para matraquearnos y tratarnos mal; Por ser chamo te miran mal y creen que eres un delincuente. Una brecha generacional se haca evidente. Las personas que participamos en el diseo del programa tenamos recuerdos del polica de la esquina, que siempre estaba en la cuadra; in-
cluso sabamos su nombre o lo llambamos por su apellido. Ese que se tomaba un guayoyito en la puerta de la casa, le preguntaba a tu mam si hoy no habas tenido clases y ms de una vez nos haba reprendido cuando se nos ocurra comenzar a tirarle piedras al techo del vecino. Recuerdo la frase de mi mam al despedirme para ir a la escuela: Si ves alguien sospechoso o un adulto que se meta contigo, busca a un polica. Nosotros crecimos y con nosotros la ciudad, la poblacin; el mundo cambi, las familias, el pas, las instituciones, los nios y nias, y los policas tambin.
Todos los derechos para todos los nios
uando en los talleres hacemos una lluvia de ideas sobre los derechos del nio salen a la primera: la vida, educacin, salud, recreacin, a una familia, ser respetado, no discriminado, protegido del maltrato, abuso, de la explotacin Cuesta ms, y a veces no salen: Derecho a participar, a ser odo, a expresarse libremente, a reunirse, asociarse, manifestar, a hacer peticiones, a exigir sus derechos, a ser tratado con dignidad, a un debido proceso Estamos conscientes de las implicaciones que tiene esto en la actuacin cotidiana de la polica? Atendemos a un nio o nia que nos hace un planteamiento? Procesamos una solicitud si no estn acompaados por su representante?
primero que se nos viene a la mente al mencionar la palabra nio. El listado es casi siempre el mismo: juego, risa, canto, inocencia, ternura, creatividad, bondad... Entonces no trabajamos o nos relacionamos con nios, quienes tienen cualidades, virtudes; pero tambin defectos (egostas, caprichosos, envidiosos, burlones) como los tenemos todas las personas, o no? Pensemos en nuestros hijos, hijas y los nios y nias con los que nos topamos en nuestro trabajo. Son seres humanos, no son ngeles; por lo tanto los debo atender, orientar, corregir sin violencia, con respeto.
Muchacho si es gente.
Muchacho no es gente; El que se acuesta con muchachos, son expresiones que estn tatuadas en nuestro cuerpo social. La Convencin de los Derechos del Nio (1989) vino a decirnos que los nios, nias y adolescentes (menores de 18 aos), son gente, son seres humanos, personas, ciudadanos y ciudadanas. Todava muchas personas piensan que los derechos humanos son para mayores de edad porque los nios y nias aun no son, son proyectos de persona a futuro, por lo que se justifica se le puedan hacer cosas que no se le haran a una persona adulta.
Peligro: Adolescentes a la vista
Ejercen sus derechos y cumplen con sus deberes de acuerdo a su crecimiento y desarrollo.
a segunda parte del ejercicio es qu nos viene a la mente cuando mencionamos la palabra adolescentes. El listado se parece aunque el ejercicio se haga en un barrio, pueblo o urbanizacin: desordenados, desobedientes, retadores, contestones, slo piensan en sexo, introvertidos, buscan malas juntas El angelito se desarroll y convirti en un diablo, con cachos y tridente. Se convierten en problema y amenaza por la forma en que se visten, los peinados, piercings, tatuajes, la msica que escuchan, siempre andan en grupitos. El ejercicio prosigue retrocediendo en la mquina del tiempo y recordando cmo ramos
en nuestra adolescencia, cmo nos comportbamos, qu ropa usbamos Muchos nos re-encontraremos con un adolescente que fue tremendo o que en la bsqueda de su reafirmacin y propia identidad tuvo conflictos con las personas adultas que le rodeaban, con las normativas de la casa, liceo
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o se trata de ponernos en una de los tiempos pasados fueron mejores. Sufrimos muchas injusticias, extralimitaciones, golpes, ofensas por el hecho de ser chamos.
La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (1999) y la Ley Orgnica para la Proteccin del Nio, Nia y Adolescente (1998, 2007) ratificaron que las nias, nios y adolescentes son sujetos de derechos, son ciudadanos y ciudadanas que deben ser tratados como tal, protegidos de todo atropello, abuso, violencia venga de donde venga y que deben cumplir con sus deberes y responsabilidades.
Es propicio revisar entonces cul es nuestra imagen al hablar de un nio o nia. En los cursos hacemos el ejercicio de decir en voz alta lo
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Son unas mamis
Te pego porque te quiero
i los nios, nias y adolescentes son seres humanos deben ser tratados con la dignidad que cualquier persona merece.
que tienen que ser educados, socializados, aprender los lmites, hasta dnde pueden llegar; pero que se debe hacer con mtodos no violentos. Violencia genera violencia, por eso hay que desmontar desde pequeos la idea de que quien te quiere te pega por tu bien, para que seas bueno. Quien te quiere te har sufrir; Te pego por tu bien; Me duele ms a m que a ti. Hay que cortar esa cadena de asociar la educacin y el amor con el dolor y la violencia; porque es la raz de la violencia intrafamiliar, del maltrato infantil, la violencia escolar y violencia social que se hace presente en nuestras sociedades. Como funcionario (a) debo comenzar por hacer un acto de introspeccin: Cmo trato a los nios y nias con los que me relaciono? a mis propios hijos e hijas? cmo quiero que me recuerden, con amor o con temor?
Entonces se les puede tratar como a cualquier persona? Evidentemente no. Por eso nuestra legislacin les brinda una proteccin especial, en base a su proceso de crecimiento y madurez. Tenemos como personas adultas, padres, madres, funcionarios y funcionarias el deber de orientarlos y protegerlos porque todava no han llegado a la adultez. Orientacin que siempre debe ser hecha con mtodos no violentos. La LOPNNA establece en su artculo 32-A que los nios, nias y adolescentes deben ser tratados con amor, respeto y nunca se les podr corregir utilizando castigos fsicos, golpes, coscorrones o castigos humillantes, ofensas, gritos Eso quiere decir que pueden hacer lo que les de la gana? No, para nada. La propia ley dice
n los cursos que desarrollamos con la Polica Metropolitana nos toc trabajar con la Unidad de Motorizados (llamados Pantaneros) y se hizo mencin a un curso que se haba hecho con la Brigada de Accin Comunitaria de ese cuerpo. Profesor, esos no son policas, esos son unas mamis, fue la expresin de uno de los funcionarios y celebrada por el grupo. El hecho de que unos policas se relacionaban con las organizaciones vecinales, dieran charlas en los liceos y apoyaran en la organizacin de torneos deportivos no era una tarea propia de policas.
A nuestro modo de ver todos los funcionarios y funcionarias tienen que estar formadas para atender los casos y situaciones que tienen que ver con nios, nias y adolescentes. En el da a da hay que estar preparados, en lo bsico, para saber qu decir, qu hacer, dnde remitir o acudir en situaciones particulares. Hay que conocer lo que dice la ley, cules son los rganos del Sistema de Proteccin de Nios, Nias y Adolescentes en la jurisdiccin donde se trabaja y cules son sus competencias. No puede ser un tema de un grupito policas nilogos
Programas especializados
Nios o menores?
a naturaleza del trabajo de la polica la lleva a relacionarse con casos que tienen que ver con nios, nias y adolescentes que estn en situacin de calle, trabajan, estn siendo explotados(as) sexualmente, vctimas de violencia, abusos, han cometido violaciones a la ley penal Constituyen la categora de los menores que aparecen en los noticieros de radio, tv o en las pginas de los diarios (casi siempre la de sucesos). Creencia que lleva a definir como nios y nias a nuestros hijos, sobrinos, las y los estudiantes y menores a los que tienen problemas.
El servicio de la polica se debe a la comunidad, a toda ella; por lo que no hay que dejar que se relacione el accionar policial slo con la actuacin en determinados casos y procedimientos que requieren un accionar y atencin especial. Se trabaja para atender y proteger a nios, nias y adolescentes que estn en diferentes condiciones y realidades.
Mediacin policial
uiralo o no el polica es un mediador. Es una autoridad y como tal su actuacin puede hacer que los conflictos o problemas se mejoren o solucionen o, por el contrario, empeoren. En lo referente a los nios, nias y adolescentes es determinante escuchar a todas las partes involucradas en el conflicto, incluyendo por supuesto al propio nio, nia o adolescente, antes de tomar cualquier decisin. Hay un principio orientador fundamental que es el inters superior del nio, el cual indica
que para tomar una decisin se debe pensar en lo que es ms conveniente para el nio, nia o adolescente. No lo que es ms conveniente o cmodo para las personas adultas o las instituciones involucradas, sino para el propio nio o nia que debemos proteger.
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Hay funcionarias y funcionarios que se han acreditado como Defensores de Nios, Nias y Adolescentes, Policas Escolares, en programas de prevencin
iferentes cuerpos policiales han desarrollado algunas unidades operativas especializadas en el tema de niez. Eso es perfectamente vlido y no contradice lo sealado anteriormente. Por la complejidad de algunos casos a atender, de acuerdo a realidades locales particulares, se puede desarrollar algn programa especial con funcionarios y funcionarias especialmente formados, con el apoyo de equipos multidisciplinarios o en estrecha
articulacin con organismos del rea de proteccin, desarrollo social, salud
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Trabajo con la comunidad
propia polica, en sinergia con los dems actores y no actuando aisladamente. Los problemas que afectan a la niez son complejos y si queremos buscar soluciones reales, nuestra actuacin tambin debe considerar y tomar en cuenta los diferentes factores presentes. La mayora de las veces se busca la solucin atacando las consecuencias; pero cuesta mucho ms ir a las causas.
Donoso, J.I., Polica, nios, nias y jvenes una relacin de persona a persona, Rda Barnen de Suecia, DNI-Ecuador Mendes, Celia. Programa de Capacitacin en la Lopna Dirigido a funcionarios policiales. Cecodap 2002. Venezuela Montero, Lilian. Los policas y los derechos de nios, nias y adolescentes. Cecodap 2000. Venezuela Programa Derechos del Nio con la Polica Nacional Accin por los Nios, La Polica Nacional en la Atencin de Nios, Adolescentes y Familias, Rda Barnen de Suecia, Per 1.999 Trapani, Carlos. Buenas Prcticas Policiales. Cecodap 2007. Venezuela
ecuperar a un polica cercano a la gente, a la comunidad, a sus organizaciones, consejos comunales, comits de proteccin integral, centros educativos, deportivos, de salud, culturales, defensoras del nio, nia y adolescente, consejo de proteccin, fiscala, grupos juveniles y de adolescentes, constituye el primer paso fundamental para entrar en sintona con la realidad. Saber cules son los problemas y situaciones prioritarias en el sector. Establecer qu se puede esperar de cada quin y cul es el aporte que debe hacer la
El poder del ejemplo
Van a aprender de ciudadana, respeto a la ley y a las personas, cultura de paz, mucho ms por nuestra actuacin que por nuestros consejos.
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e dice que: Un hecho habla ms que mil palabras. Lo cual es cierto; pero para los nios, nias y adolescentes lo es ms. Estn con las antenas captando si hay coherencia entre lo que decimos y hacemos las personas adultas; y ms si son figuras de autoridad (padres, madres, docentes, policas).
Y no es que alcahueteemos a los nios: la violencia, venga de donde venga, genera ms violencia; y a la Autoridad nos corresponde educar a la gente, sobre todo a los nios, y evitar siempre que se forme en su alma cualquier resentimiento, (Padre Jos Antonio Lpez).
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PROBLEMAS JUVENILES Y PREVENCIN DEL DELITO

Azun Candina P
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I. PRESENTACIN DE CASO: DE QUIN ES LA PLAZA LOS ROBLES?
a Plaza1 Los Robles se encuentra ubicada en un sector predominantemente comercial y de servicios en la ciudad. En las cinco manzanas que rodean a la Plaza, se encuentra una escuela secundaria con aproximadamente 1.000 alumnos y un centro comercial. Dos avenidas intersectan en la Plaza y tienen gran afluencia de pblico y de trnsito vehicular. En ambas avenidas hay numerosos locales comerciales: bancos, oficinas, restoranes, almacenes, licoreras y tiendas de vestuario y calzado. Durante el da se trata de un sector con gran cantidad de personas y vehculos circulando por las calles aledaas, las avenidas y la misma Plaza. Luego del horario de cierre de las oficinas y de la mayora de los locales comerciales, la circulacin de personas disminuye ostensiblemente. En opinin de los vecinos del sector, la Plaza
1 El presente texto es un extracto del Manual de Relaciones Polica y Comunidad. Casos y Soluciones, Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana y el Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de Chile. Santiago , 2006
Los Robles es un lugar problemtico, especialmente en los das hbiles desde las siete de la tarde en adelante y los fines de semana. Quienes viven o trabajan frente a la Plaza Los Robles, dicen que se ha convertido en el centro de reunin de los jvenes de la escuela cercana despus de clases. Permanecen horas all, conversando, fumando, bebiendo alcohol y cuando oscurececonsumiendo drogas. Molestan a las personas que pasan pidindoles dinero, tiran botellas vacas, colillas de cigarrillos y restos de comida, rayan y rompen las bancas de la Plaza y los rboles, hacen ruido y pelean entre s: incluso se ha sabido de rias y asaltos en el lugar. Los vecinos estn molestos porque sienten que los responsables no se hacen cargo del problema. Qu pasa con las autoridades de la escuela, que permiten ese mal comportamiento y esa mala imagen pblica de sus alumnos? Y para qu sirven los policas? Una y otra vez los han llamado para denunciar el problema, pero sienten que es un juego que no tiene solucin: cuando los jvenes ven a los policas 153
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se esconden o se van; vuelven ms tarde, cuando la polica ya se ha ido. Si la polica detiene a algunos, al da siguiente estn ah de regreso y en las mismas actividades. El Director de la escuela afirma que est al tanto del problema, pero que su papel a ese respecto no puede ser muy activo. Afirma que hay alumnos que van all, lo sabemos, pero no son todos y nadie ha probado que el problema lo causen slo nuestros alumnos. Agrega que con los nios ms pequeos es ms fcil el control, pero con los alumnos mayores el asunto es diferente. Se trata de jvenes de trece hasta dieciocho aos, aproximadamente; a esa edad, explica, ningn profesor del establecimiento puede obligarlos a regresar directamente a sus hogares despus de clases. Los profesores slo pueden colaborar inculcando a los jvenes buenos hbitos e intentando que tomen conciencia de los riesgos a los que estn expuestos con el alcohol y otras drogas. El Director afirma que ellos como establecimiento tienen una buena relacin con la polica. Hay un libro en el cual se registran las visitas de la polica a la escuela, tienen los nmeros de telfono directo de la comisara ms cercana y, adems los policas han venido al liceo a dar charlas a los alumnos sobre temas como prevencin del consumo de drogas o violencia y abuso contra menores. El Director piensa que esas actividades son valiosas y deben seguirse realizando, pero tambin afirma que eso no es suficiente. En su experiencia como profesor ha aprendido que los jvenes estn sometidos a una profunda crisis de valores. A menudo recibe denuncias de hurtos cometidos entre los alumnos del liceo, que roban dinero o bienes como walkman o calculadoras a sus propios compaeros, y muchas veces tiene que castigar actitudes de violencia verbal y fsica entre los 154
estudiantes: hoy en da, afirma, los jvenes son violentos entre s y tienen poco respeto por sus compaeros, sus profesores y sus padres. El Director atribuye ese comportamiento a una crisis familiar que va en aumento. Por falta de tiempo y recursos no ha podido estudiar el problema en profundidad, pero a partir de las conversaciones de todos los das le queda claro que los jvenes estn semi abandonados por sus padres, que trabajan todo el da, que tienen sus propios los y, no s, creo que no tienen tiempo para estar con ellos e imponerles ms valores y disciplina. El comisario del sector est al tanto del problema y afirma que se han tomado algunas medidas para solucionarlo. Han aumentado el patrullaje por el sector de la Plaza, a fin de controlar actividades ilegales y los desrdenes provocados por los jvenes. Para l, lo que se produce all es un problema social que se expresa en ese tipo de conflictos: se trata en su mayora de jvenes de clase baja o media baja que no tienen o no conocen otra manera de pasar su tiempo libre. Adems, cerca de la Plaza hay licoreras, tiendas y kioskos abiertos hasta tarde en la noche, lo cual aumenta el atractivo de reunirse en la Plaza. La comisara de la que est a cargo no puede destinar dotacin, agrega, para poner una especie de guardia permanente en la Plaza, como a algunos vecinos les gustara: el problema de la Plaza no es ms que uno de los problemas de seguridad que debe enfrentar su comisara en una comuna de poblacin numerosa y mucha actividad comercial, lo que siempre atrae a la delincuencia. Por otra parte, los jvenes que se renen en la Plaza Los Robles opinan que los vecinos exageran. Se sienten perseguidos y maltratados por ellos, por los profes y por la polica. En un principio niegan que se consuman alcohol y drogas en el lugar, pero finalmente aceptan
que eso ocurre, pero slo ocasionalmente. La violencia, es decir, hechos como rias y desrdenes que tambin reconocen, no es algo que ellos provoquen. Lo nico que ellos quieren es pasar tiempo con sus amigos, nada ms; a veces llegan tipos malos, pero de eso ellos no tienen la culpa. Incluso afirman que han tenido que defender a las muchachas de extraos que las molestan. Sin embargo, nunca haran una denuncia a la polica, porque los policas nos odian, afirman ellos. Dicen que aunque no estn haciendo nada malo, de todas maneras los policas llegan, les revisan
los bolsos, se los llevan detenidos y en esa situacin los insultan y empujan con muy poco respeto. Incluso cuentan que dos amigos estuvieron detenidos y pasaron al tribunal por robo con fuerza: lo que haban hecho fue subirse a una pared cercana donde haba un rbol con naranjas, y sacar unas cuantas frutas. Cmo es posible que los acusen de delincuentes por eso?.
II. INTRODUCIENDO EL PROBLEMA: JUVENTUD, DELINCUENCIA Y VIOLENCIA

Por supuesto, esto ha implicado problemas en la convivencia social. Existe un estereotipo del o la joven muy negativo en nuestra sociedad: se trata de la identificacin de los jvenes con la violencia, el consumo de drogas, el desorden y la delincuencia. Muchas veces, esto es slo un prejuicio. En otras ocasiones, tiene base en la realidad: especialmente en los pases ms
Tambin los jvenes son a menudo los ms expuestos a situaciones de violencia con resultados fatales. En Chile, la mayor parte de los homicidios se producen entre hombres jvenes y bajo la influencia del alcohol o de otras drogas, tanto en el caso del agresor como de la vctima. Segn estadsticas de 1999 para el caso de los homicidios, el 95% de los hechores eran hom155
os jvenes se han convertido en un sector con caractersticas propias y diferenciadas en nuestra sociedad. Existe un amplio mercado de consumo para jvenes, que involucra a los medios de entretencin masiva (msica, conciertos, revistas, cine y programas de televisin) hasta productos que los tienen a ellos como principal cliente: ropa, accesorios, alimentos y bebidas. Igualmente y especialmente desde la dcada de 1960 en adelante, se ha hablado de una cultura juvenil tambin en lo poltico y lo social: es decir, una cultura distinta a la de adultos y nios. Ser joven implica ser rebelde, juntarse con otros jvenes y diferenciarse de las personas mayores en muchos aspectos, como en la manera de vestir, de hablar y de pensar.
pobres, muchos jvenes no tienen acceso a todos esos bienes para jvenes que el mercado promociona y son maltratados por los adultos y por otros jvenes. Eso causa frustracin y rabia entre ellos. En un porcentaje que siempre es variable, algunos jvenes reaccionan con lo que los pedagogos llaman profeca auto cumplida: es decir, si una persona es definida como mala, intil o peligrosa por otras personas, su rebelin es precisamente ser tan malo como dicen que es. En los jvenes esto puede expresarse slo en una actitud, como vestirse de manera poco convencional, pero puede ir ms all y llegar a la violencia real, dependiendo del contexto en que vivan los jvenes, de los riesgos o maltratos a los que estn expuestos y de su disposicin personal.
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bres y el 44% de tenan entre 20 y 29 aos. Un 11% no haba estudiado nunca, un 46% haba asistido parcial o totalmente a la educacin bsica y slo un 8% tena alguna forma de educacin superior. De ellos, un 58% tena antecedentes de delitos contra la propiedad. En torno al perfil de las vctimas de homicidio, era similar: un 16% de las vctimas tenan entre 10 y 19 aos, y un 44%, entre 20 y 29 aos. Es decir, un 60% eran jvenes. En su gran mayora eran hombres y presentaban bajos niveles educacionales. Los homicidios se cometan principalmente de noche; tres de cada cuatro homicidas se encontraba bajo los efectos del alcohol u otras drogas, y dos de cada tres vctimas tambin lo estaba2. Jvenes y Polica Los policas son, probablemente, los funcionarios pblicos que ms deben enfrentarse con esta realidad. Son los policas quienes acuden cada vez que se presentan denuncias sobre mal comportamiento juvenil, los que deciden si detienen o no a los jvenes en caso de que cometan faltas o delitos y los que tienen que llamar a sus padres cuando estn detenidos. Para muchos jvenes, los policas representan la peor cara del mundo de los viejos: la ms represiva, discriminadora y peligrosa para ellos. En las encuestas sobre la opinin de la poblacin sobre la polica, son los jvenes los que registran menores niveles de confianza o respeto por la polica. Asimismo, las estadsticas sobre violencia o abuso policial en Chile muestran que la mayora de quienes denuncian maltrato por parte de la polica son hombres jvenes3. Las consecuencias de estos problemas para el
conjunto de la sociedad son serias. Entre las ms importantes podemos mencionar las siguientes: Discriminacin hacia los jvenes: dejar que este problema se resuelva por s mismo aumenta la percepcin social de los jvenes como un sector peligroso, para el cual la nica solucin es el endurecimiento de los castigos y la crcel. Esto, por supuesto, no afecta slo a los jvenes que cometen realmente delitos, sino al conjunto de los jvenes que son discriminados y maltratados solamente por su edad y su apariencia fsica, sin ningn motivo concreto para ello. Aumento de la inseguridad en sectores urbanos para el conjunto de la poblacin: como veamos en un caso anterior, si crece la percepcin de que todo joven (especialmente si es de sexo masculino y pobre) es un potencial delincuente o un adicto peligroso, ello incide en el aislamiento de las personas y en una actitud defensiva que daa la calidad de vida no slo de los jvenes, sino tambin de los adultos y nios que los rodean. Aislamiento juvenil que contribuye a mayores conductas de riesgo en sectores juveniles: si los jvenes se perciben como discriminados y maltratados, crece la posibilidad de que adopten conductas riesgosas para su propia seguridad y la de otras personas, como un excesivo consumo de alcohol y drogas, y un fuerte distanciamiento de las personas encargadas de educarlos y protegerlos, como sus familiares, sus profesores y la misma polica. Aumento de delitos contra la propiedad y las personas: cuando un grupo dentro de la sociedad se asla de los dems, especialmente en espacios especficos, estos espacios pblico tomados pueden
convertirse en lugares donde aumentan delitos como hurtos, asaltos, ataques sexuales, consumo de alcohol en la va pblica, consumo de drogas ilegales y vandalismo. Dada las caractersticas preventivas y de control del orden y del delito de las instituciones policiales, los policas son un actor muy importante en la prevencin y el control de la violencia y el delito juvenil. Si los policas pueden conver-
tirse fcilmente en los malos para los jvenes, tambin es cierto que una fuerza policial que logre ganar su confianza y revertir una imagen negativa es importantsima en la tarea de disminuir los riesgos a los que estn enfrentados y las conductas nocivas en las que pueden caer.
III. VOLVIENDO AL CASO

Preguntas inIciales: En el caso presentado sobre los problemas en la Plaza Los Robles, hay algunas preguntas bsicas mediante las cuales podemos iniciar el anlisis de la situacin: Quines son los actores involucrados en este caso? Cules son las acusaciones mutuas que los distintos actores realizan? Cules son las conductas especficas que producen conflicto y molestia entre los distintos actores involucrados en este conflicto? Por qu la Plaza se ha convertido en un lugar de reunin en el vecindario? cules son las caractersticas que inciden en ello? cul ha sido el rol especfico de la polica en este conflicto? Las estrategias policiales en los conflictos con jvenes como conflictos complejos En el caso expuesto en este mdulo, es posible determinar que el problema es mucho ms complejo que la simple presencia de jvenes en una plaza pblica que desagrada a los vecinos cercanos. El caso presentado aqu da cuenta de varias situaciones socio-espaciales que producen conflictos: Presencia de un espacio pblico comn que ha sido ocupado por un grupo especfico: las personas tienden a percibir que espacios como plazas, parques o avenidas pblicas no deben convertirse en la propiedad de un grupo en especfico, como jvenes, vendedores ambulantes o personas sin casa, por ejemplo. Sin embargo, a menudo esto ocurre porque se trata de personas a las cuales les es difcil reunirse en otro lugar, ya que no lo tienen o no pueden pagar por l, o porque otros lugares no revisten la accesibilidad o la visibilidad que tiene un lugar determinado. En este caso y se trata de una situacin bastante comn los jvenes de la escuela cercana no tienen otro lugar cercano donde reunirse. Transformacin de un espacio pblico en un foco de atraccin para actividades delictuales: el hecho de que un espacio pblico se convierta en un lugar que ha sido tomado por un grupo puede provocar que se convierta rpidamente en un lugar que atrae otro tipo de personas y actividades, entre ellas 157

2 Fundacin Paz Ciudadana, Caracterizacin del Homicidio en Chile, Santiago, 1999. 3 Claudio Fuentes, Denuncias por actos de violencia policial, FLACSO Chile 2001, p. 46.
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Sobre los denunciantes
actividades delictuales como asaltos, abusos sexuales y trfico de drogas. Esto no es una consecuencia mecnica, pero en este caso y como apunta el comisario del sectorel hecho de que la Plaza Los Robles est en un sector populoso, de fcil acceso y con altos ndices de delincuencia es un factor que facilita dicha situacin. Actitud reactiva y discriminadora de los actores involucrados en el conflicto. En este caso ocurre algo que es bastante comn en la convivencia social: todos los actores involucrados reconocen que hay un problema, pero su opcin ha sido culpar a otros por el problema y no reconocer su participacin en el mismo. En este caso, los vecinos slo quieren que los jvenes se vayan y culpan a la polica por no sacarlos de ah; el director de la escuela atribuye el mal comportamiento de los jvenes a los padres y afirma que no puede hacer nada fuera del recinto que dirige; los jvenes acusan a los vecinos y la polica de molestarlos cuando ellos slo estn siendo jvenes; y el comisario del sector afirma no tener los recursos para poder vigilar mejor la Plaza y responder a las demandas de los vecinos.
Otras estrategias con los jvenes son dos: la del acercamiento desarrollista, en el cual la juventud es vista de manera ms neutral y se adoptan mtodos para mejorar el bienestar general de la juventud, junto con controlar su mala conducta. En tercer lugar, estn las estrategias de adaptacin mutua, en las cuales la polica puede trabajar como un mediador que ayude a balancear las necesidades de los jvenes con las demandas y necesidades de los otros grupos que se quejan de ellos. Estas ltimas estrategias corresponden a un tipo de trabajo policial proactivo, donde la polica toma la iniciativa para prevenir y solucionar problemas de seguridad del pblico al que atiende. En el caso que aqu tratamos, la informacin entregada lleva a pensar que las dos ltimas alternativas tendran mejores resultados. Al parecer, la sola queja a la polica o al director de la escuela no ha funcionado, y tambin parece difcil que los jvenes por su propia iniciativa dejen la Plaza, o menos todava que puedan manejar por su cuenta los riesgos a los que ellos mismos estn sometidos o los del pblico a su alrededor. Igualmente, con una actitud solamente reactiva y represiva la polica ha generado una mala imagen en la comunidad, ha habido excesos en el uso de la autoridad y no se ha solucionado ni siquiera parcialmente el problema. De tal manera, podra recomendarse que en este tipo de situaciones, la polica realice un diagnstico de la situacin espacial y social que enfrenta para la elaboracin de una estrategia de trabajo que sea eficiente y productiva en cuanto a sus resultados.
Quin hace denuncias contra los jvenes y cules son las quejas especficas? Cules son los intereses de los denunciantes: motivos comerciales, deseo de paz y tranquilidad, necesidad de sentirse libres de intimidacin? Las denuncias son legtimas o exageradas? (algunos denunciantes tienden a exagerar sus quejas para obtener una respuesta ms dura o rpida de la polica). Existe evidencia objetiva que confirme las quejas contra los jvenes? (por ejemplo, que ciertos locales comerciales ya no son frecuentados, arrendatarios que dejan departamentos, informes de delitos cometidos por los jvenes). Hay diferencias culturales en la percepcin del problemas? (diferentes culturas tienen expectativas diferentes en torno a la supervisin de los jvenes por parte de los adultos). Los denunciantes creen que el problema puede ser mejor manejado que hasta el momento? Quienes se quejan, han hecho algo de su propia iniciativa para mejorar la situacin? En ese caso, qu han hecho?
Cmo perciben los jvenes el problema? Son los jvenes ms o menos controlables si se congregan en un grupo grande o grupos pequeos? (grupos ms pequeos se pueden juntar en lugares mltiples, haciendo ms difcil monitorearlos).
Lugar/horario en que ocurren los problemas Se trata de un lugar urbanizado, un suburbio o un sector rural? Dnde, especficamente, se juntan los jvenes? (Cerca de la entrada de edificios o locales comerciales, de escaleras u otras reas de circulacin de personas o trnsito). Existen lugares cmodos para sentarse o descansar? Por qu los jvenes se juntan all? (Chequear si lo hacen slo para relacionarse, o porque quieren estar cerca de un lugar determinado: escuela, locales comerciales, bares o clubes). Qu es lo que hace el lugar atractivo? (Por ejemplo, si hay comida disponible, acceso a baos, telfonos o videojuegos, asientos disponibles o ausencia de autoridades u otras personas que los vigilen). Qu factores inciden en el conflicto? (Hacinamiento y falta de espacio en sus hogares, diferentes caractersticas entre los jvenes y los denunciantes, distintos usos del espacio pblico o ausencia de control). Los jvenes se juntan en un lugar donde esperan ser vistos, o donde esperan precisamente que no los vean? Quienes estn a cargo del lugar, toleran malas conductas ms all de lo razonable? (si as es, puede que estn utilizando la presencia de los jvenes para encubrir actividades ilcitas donde los jvenes sirven de pantalla).
Las estrategias policiales en la relacin con los jvenes Con respecto a los problemas provocados por los jvenes en lugares pblicos, se ha dicho que hay tres grandes enfoques de trabajo policial. El primero enfatiza el control sobre conductas ilegales cometidas por jvenes. En casos como el aqu relatado ello puede llevar a la sola detencin de los infractores, con lo cual la polica cumple su papel pero puede incrementar la distancia entre policas y jvenes. 158
Sobre los jvenes Cules son las caractersticas de los jvenes que causan los problemas, qu edad tienen, son hombres o mujeres, de qu grupo socioeconmico? Dnde viven los jvenes, si est cerca o lejos del lugar en que se renen y cmo llegan al lugar? Son jvenes con problemas personales serios? (por ejemplo, fugados de sus casas, adictos a drogas, jvenes abandonados o involucrados en comercio sexual).
Tareas especficas a desarrollar en la investigacin de quejas contra los jvenes en lugares pblicos4:
4 Adaptado de Disorderly Youth in Public Places, Problem Oriented Guides for Police Series, num. 6, U.S. Department of Justice. 2002
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CAPITULO III
Azun Candina P
POLICA COMUNAL
III.III
Cuando la polica puede tener una respuesta clara a estos problemas, puede evaluar su propio trabajo y trabajar con otros los actores institucionales y sociales involucrados, apoyando iniciativas que ayuden a solucionar en problema de manera pacfica y ms definitiva y desarrollando otras por su cuenta. Entre las estrategias que se han propuesto para ello, podramos mencionar las siguientes como las ms relevantes: Estrategias para tratar las faltas juveniles: Crear lugares y actividades alternativas para los jvenes: si el problema es que los jvenes han copado un lugar pblico y adems no tienen dinero para acceder por su propia cuenta a otros lugares o actividades, la polica puede colaborar para que otras instituciones como la escuela, el municipio o las juntas de vecinos pueden facilitar el acceso a canchas deportivas, gimnasios o parques despus del horario de clases, lo cual parece ser uno de los motivos de conflicto. De tal manera, los alumnos del colegio no deambularan solos fuera del horario de clases, poniendo en riesgo su propia seguridad y entrando en conflicto con otros grupos. Proveer asistencia social a los jvenes: si la investigacin de la polica descubre que parte de los jvenes tiene problemas familiares, econmicos o de otra ndole que favorece su mal comportamiento, puede colaborar poniendo a estos jvenes y/o sus familias en contacto con profesionales a nivel local y gubernamental que los ayuden en la solucin de sus problemas. Aconsejar a los jvenes reunirse de manera que no causen molestias a otras personas: tal vez ms a menudo de lo qu se cree, los jvenes y adolescentes
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no tienen una clara conciencia de cmo su comportamiento puede perjudicar o molestar a otras personas. Mostrarles claramente que su comportamiento perjudica el bienestar de personas que no les han hecho ningn dao es positivo para que pongan mayor cuidado en sus actos. Reducir los niveles de atraccin y ventajas del lugar de reunin de los jvenes: si la evaluacin de la Plaza Los Robles muestra que es un lugar mal iluminado, sucio y donde es fcil esconderse de la mirada de otros, una de las soluciones puede ser cambiar esas condiciones fsicas, lo cual desincentiva el uso de la Plaza para actividades de vandalismo, desorden o delito. Igualmente, las licoreras y comercios cercanos debe ser controlados, en especial en cuanto a lo que venden a los jvenes. Convocar a otras personas de la comunidad a ejercer un control informal sobre los jvenes: la polica puede colaborar convocando a miembros de la comunidad cercana a mantener un mayor control de las actividades de los jvenes: en este caso, la presencia de padres y apoderados, de los profesores de la escuela o de los vecinos en la Plaza puede actuar como un disuasivo para actividades nocivas como ensuciar o permanecer hasta avanzada la noche en el lugar, y puede desincentivar tambin la presencia de traficantes de drogas u otros delincuentes en el lugar. Establecer reglas claras para el uso de lugares pblicos y educar a los jvenes sobre ellas: establecer clara y visiblemente lo que se puede y no se puede hacer en determinado lugar es muy til para desincentivar el mal comportamiento. En el caso tratado, es posible que una investigacin determine
que la Plaza Los Robles es vista por los jvenes como un lugar pblico que no pertenece a nadie donde pueden instalarse a cualquier hora del da o la noche y hacer prcticamente lo que quieran. Publicar afiches que establezcan claramente las conductas prohibidas y educar respecto de que los lugares pblicos son responsabilidad y propiedad de todos puede ser muy til en la disminucin de los problemas. Mediar en el conflicto entre los vecinos y los jvenes: en este caso, los actores que se encuentran en conflicto parecen ser los jvenes que se renen en la Plaza y los residentes de los alrededores que los denuncian. A fin de dar una solucin ms permanente al problema, no basta con la detencin de jvenes infractores. La polica puede colaborar siendo una instancia de dilogo entre ellos. Si los vecinos pueden explicar a los jvenes cules son especficamente las conductas que les desagradan, probablemente descubrirn que no todo lo que los jvenes hacen les molesta. Igualmente, los jvenes podrn entender mejor los reclamos de las dems personas y, tambin, que hay comportamientos que son riesgosos para ellos mismos. Recurrir a otras estrategias de trabajo policial: es posible que en un conflicto como ste, la investigacin muestre que el problema real no lo provocan los alumnos del Liceo, sino otras personas que han aprovechado el abandono de la Plaza y/o la presencia de los adolescentes para otras actividades propiamente delictuales, que son las que realmente asustan a los vecinos. De tal manera, la polica debera hacer saber esto a los actores involucrados e implementar estrategias de control para solucionar el problema.
CAPITULO III
Claves para la atencin y prevencin de la violencia de gnero en el servicio de Polica Comunal

Martha La Grajales Pineda
1
orresponde1 a la Polica Comunal conocer y actuar en dilogo con la comunidad para atender los problemas de seguridad que enfrentan en el barrio. La violencia contra la mujer es uno de esos problemas, de hecho es la principal causa de denuncia que recibe la Polica Nacional Bolivariana desde su creacin. Brindar una atencin adecuada, pasa por comprender el problema de la violencia y conocer el procedimiento y las dems instituciones del Estado que deben articularse para dar una respuesta efectiva a las mujeres maltratadas. Intentaremos en este artculo, en primer lugar, desmontar algunos mitos relacionados con la violencia contra la mujer que tienen algunos funcionarios y funcionarias de polica, y posteriormente, plantear algunas claves bsicas que permitan atender y prevenir correctamente la violencia contra las mujeres por parte del servicio de Polica Comunal. Analicemos los diferentes tipos de violencia que pueden enfrentar las mujeres en el mbito de accin de la Polica Comunal, es decir, el
barrio. All, las mujeres pueden sufrir violencia por parte de las parejas con quienes conviven, por parte de sus novios, pueden ser vctimas de acoso sexual en el liceo, pueden ser acosadas por un vecino, pueden ser vctimas de abuso sexual, todas estas formas acompaadas o no de violencia psicolgica. Esas diferentes formas de violencia que sufren las mujeres no son hechos casuales, aislados, que se explican en cada caso de forma particular. Sino que se trata de un fenmeno sistemtico, fundamentado en la construccin histrica de relaciones desiguales de poder, que han considerado a las mujeres inferiores al hombre, y por tanto, las han sometido al dominio masculino. Comprender este proceso de construccin social, nos permite identificar la violencia contra la mujer como algo estructural en las relaciones que han marcado nuestras sociedades. Para demostrarlo slo hace falta pensar desde cundo se consider que las mujeres eran dignas de estudiar, o de votar, o de ser propietarias y ejercer autnomamente la administracin de sus bienes, en contraste con el tiempo en que los hombres han ejercido estos mismos derechos. Pensar, incluso, cmo en la actualidad to163
1 Abogada, activista de derechos humanos. Coordinadora del Mdulo de Derechos Humanos de Cefopol/ UNES
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dava hay mujeres que no pueden mostrar sus rostros o deben cercenar su cltoris para no ser repudiadas socialmente. Cualquiera podra decir que esas situaciones son extremas, y que en Venezuela esas cosas no pasan, que incluso las mujeres cada vez logran conquistar mayores espacios de poder en la sociedad. Sin embargo, a pesar de estos evidentes avances no hay que perder de vista las formas de subordinacin y violencia que se mantienen, muchas de ellas tan naturalizadas en la vida diaria, que nos resultan imperceptibles. Por ejemplo, que el novio pueda prohibirle determinadas prendas de vestir a su novia, revise su telfono celular, le ordene cundo debe estar en su casa o con quien puede salir, es una expresin del ejercicio de poder sobre la mujer que busca controlarla y que cuando ese control resulta insuficiente puede devenir en episodios de violencia ms explcitos como los gritos, los golpes, las amenazas, etc. En el caso de las parejas que conviven, otras formas en que se expresa la relacin de subordinacin de las mujeres y que tambin pueden dar lugar a episodios de violencia fsica, tienen que ver con la asignacin exclusiva de las tareas domsticas a la mujer, incluso aunque ella, adems del trabajo del hogar, ejerza un trabajo en la calle. Es la mujer la responsable de la alimentacin, del cuidado de los hijos/hijas, de atender las reuniones del liceo, de llevar al hijo/hija al mdico cuando se enferma, y en general, de garantizar que todo en la casa funcione. Si la comida no est lista est fra o fea, si la ropa no est limpia o planchada, si el nio o la nia llora, si la casa est desordenada o sucia, es la mujer quin debe resolver el problema so pena de despertar la ira del pater familias. Comprender el efecto de la violencia en las mujeres y los patrones en que se sustenta, nos permitira tambin comprender las reacciones, que en muchas ocasiones alimentan los pre164
juicios que se han construido alrededor de las mujeres maltratadas. Es comn escuchar a las personas, en general, y en particular, a funcionarios y funcionarias de polica, juzgar como sinvergenzas a las mujeres que sufren violencia por no atreverse a denunciar y dejar a su pareja. Tambin se dice que las mujeres usan la ley que las protege frente a las diferentes formas de violencia como un mecanismo para asustar a sus parejas, que una vez se va a actuar en contra del agresor salen a defenderlo y entorpecen su judicializacin. En el caso de las dems formas de violencia, es muy comn culpar a la mujer de la violencia de la que es vctima. Por ejemplo, si es vctima de acceso carnal violento se le pregunta a la mujer cmo iba vestida, qu haca en la calle a esas horas de la noche una mujer decente, si no sera que ella provoc al hombre, etc. Cuando esto ocurre las mujeres que han tenido la fuerza para denunciar y sacar a la luz pblica la violencia de la que son vctimas, sufren una nueva victimizacin, que en la mayora de los casos termina desincentivando la denuncia y por tanto obstaculizando su derecho de acceso a la justicia. Pero, si no es que las mujeres son sinvergenzas que les gusta que les peguen, por qu no dejan a sus parejas y/ denuncian a los agresores? Aunque no podemos abarcar aqu las mltiples causas que podran estar asociadas a la falta de denuncia por parte de las mujeres vctimas de violencia, s podemos identificar las ms comunes con el propsito de comprender el problema y desmontar los prejuicios que se asocian a la falta de denuncia:
problema. La agresin sistemtica va debilitando a cualquier ser humano, y en el caso de las mujeres, les hace creer que no podrn enfrentar solas la vida, que no ser posible volver a conseguir otra pareja, se convencen incluso de que son culpables de la situacin.
tan a los funcionarios y las funcionarias del servicio de Polica Comunal prestar una atencin adecuada:
1.
La Polica conoce de un caso de violencia contra
2.
la mujer que no ha sido denunciado. En ese evento Muchas de las mujeres maltratadas dependen resulta pertinente que el funcionario o la funcionaria de polica intente establecer un dilogo con la vctima, directamente o a travs de alguna persona de la comunidad, que le permita a la mujer maltratada conocer las posibilidades que tiene frente a la situacin de violencia, los derechos con que cuenta, las casas de abrigo y dems medidas de proteccin y seguridad de las que podra disponer, as como los rganos de denuncia y atencin a los que podra acudir.
econmicamente del hombre que las maltrata. Entonces, si adems de que tienen el autoestima baja como consecuencia del maltrato, dependen econmicamente, y como ocurre en la mayora de los casos tienen varios hijos/hijas, deciden aguantar los maltratos porque por lo menos de esa manera tienen asegurada una subsistencia mnima. Piensan que si dejan denuncian a su pareja que las provee econmicamente, de qu van a vivir, a donde van a ir, en qu podran trabajar, con quin dejaran a sus hijos/hijas, etc.
2.
Qu hacer si la mujer vctima se niega a denun-
3.
ciar y la violencia persiste? De acuerdo con el artculo Los hombres maltratadores no siempre son mal70 de la Ley orgnica sobre el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, la violencia contra la mujer sino tambin por sus parientes, por los Consejos Comunales, las defensoras de los derechos de la mujer cualquier otra persona o institucin que tuviera conocimiento de los hechos. En tal sentido, el funcionario o La mala atencin de los organismos receptores la funcionaria de polica podra promover que alguna de estas personas o instituciones, que tengan conocimiento del caso, realicen la denuncia realizarla directamente. En este evento, es importante tener en cuenta las medidas de proteccin y de seguridad que deben activarse para evitar poner en un mayor riesgo la vida e integridad de la mujer agredida.
tratadores el 100% del tiempo. Tambin tienen momentos cariosos, de arrepentimiento y de bsqueda de perdn, prometen que van a cambiar, que no volver a ocurrir, etc., la mujer cree, por un tiempo que todo funciona bien, hasta que vuelve a ocurrir
de denuncia, que culpabilizan a la mujer de la situacin, le restan importancia, no le prestan la informacin adecuada la asustan frente al procedimiento que se va adelantar incentivan a que la mujer desista de la denuncia
En ese orden de ideas, si comprendemos que la violencia contra la mujer es un fenmeno estructural y sistemtico en nuestras sociedades, y adems, hay una multiplicidad de factores que pueden dificultar que tomen la decisin de denunciar, qu puede hacer la Polica Comunal para brindar una atencin adecuada al problema y contribuir a su prevencin? Analicemos posibles escenarios en los que pueden presentarse casos de violencia contra la mujer para plantear algunas claves que permi-
3.
Una mujer vctima de violencia solicita ayuda a
un funcionario o una funcionaria de polica. En primer lugar, el funcionario o la funcionaria que conozca de los hechos deber brindar un trato digno y respetuoso a la mujer agredida, asesorarla sobre la importancia de preservar las evidencias, informarla sobre sus derechos y los servicios gubernamentales o no gubernamentales disponibles para su atencin y tratamiento. Posteriormente, deber elaborar un informe con todas las circunstancias manifestadas por la mujer agredida y percibidas por el funcionario o la funcionaria con rela-
1.
El maltrato va minando la autoestima de la mujer
agredida y por tanto su inseguridad para enfrentar el
165
CAPITULO III
4.
puede ser denunciada, no slo por la mujer agredida,
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III.IV

cin a los hechos, y prestarle apoyo para que se acerque al Centro de coordinacin policial ms cercano para formalizar la denuncia.
4.
Qu hacer si una mujer que ha denunciado
un hecho de violencia pretende retractarse o intenta justificar al agresor? Como analizamos antes, son mltiples los factores que pueden incidir en que una mujer agredida quiera echar para atrs el proceso iniciado. En estos casos resulta fundamental indagar con la vctima las razones por las que ha cambiado de opinin, de manera que sea posible identificar la causa y as orientarla hacia el servicio gubernamental que resulte pertinente, previa coordinacin con la institucin responsable.
rectorio de las instituciones gubernamentales y de las organizaciones no gubernamentales que pueden prestar apoyo a las mujeres vctimas de la violencia, especificando por cada una de ellas el servicio que prestan, el lugar y horario de atencin. Tambin deben coordinarse procesos de formacin en gnero, y especficamente sobre la ley orgnica sobre el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, de manera que los funcionarios y las funcionarias cuenten con informacin adecuada, y estn sensibilizados para una mayor receptividad y comprensin de las necesidades de las vctimas. Al establecer contacto con la mujer vctima de violencia es importante que los funcionarios y las funcionarias tengan en cuenta las siguientes recomendaciones generales: Seleccionar un lugar adecuado, que permita crear un ambiente de confianza Priorizar su atencin por encima de otras tareas o personas que estn esperando Asegurar la privacidad en la atencin, en el testimonio y en el manejo de la informacin Trasmitir seguridad Confiar en el relato y otorgarle el valor correspondiente Ser paciente en la recopilacin de la informacin, tomando en consideracin, que no es fcil revivir lo ocurrido No forzar en la primera entrevista a la vctima si su estado emocional no se lo permite Tener presente y entender que la vctima puede tener sentimientos encontrados No emitir sermones, frases, o exclamaciones que hagan sentir culpable o juzgada a la vctima Hacer preguntas puntuales y prudentes que vulneren en el menor grado posible
En trminos generales, para que los funcionarios y las funcionarias que integran el servicio de Polica Comunal puedan brindar una atencin adecuada a las mujeres vctimas de violencia, resulta necesario, en primer lugar, comprender el problema y las causas estructurales que lo determinan, y en segundo lugar, conocer los procedimientos previstos por la Ley orgnica sobre el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia y los servicios gubernamentales y no gubernamentales presentes en el sector, de manera que cuenten con la informacin necesaria para orientar a la mujer agredida brindndole seguridad y confianza en el procedimiento. Para ese propsito cada Centro de Coordinacin o ncleo Policial debe contar con un di166
167
Es muy importante que en todos los casos, el funcionario o la funcionaria de polica tenga en cuenta las medidas de proteccin y seguridad que establece el artculo 87 de la Ley orgnica sobre el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, para que se tramiten las que resulten necesarias y de esta manera evitar nuevos actos de violencia y proteger a la mujer agredida en su vida e integridad personal.
su sensibilidad Utilizar un lenguaje sencillo Observar indicadores directos de violencia tales como heridas, moretones, magulladuras, etc. Es importante proporcionar informacin para que la vctima tenga una correcta comprensin del proceso para la restitucin de sus derechos Explicar el tipo de ayuda que puede prestar y las limitaciones de las competencias del funcionario o funcionaria de polica que efecta la orientacin Expresar en forma sencilla y comprensible la informacin que le permita a la vctima la realizacin de los trmites derivados de la denuncia
CAPITULO III
En conclusin, la Polica Comunal, como servicio de polica de proximidad, con conocimiento de la comunidad e interlocucin con sus habitantes, debe jugar un papel fundamental en la deteccin y atencin adecuada de los casos de violencia contra la mujer. De su actuacin legtima y proporcionada depender el valor de su contribucin para la garanta del derecho de las mujeres a una vida libre de violencia.
El reto de la nueva Polica:
PARTIR DE LAS BASES DE NUESTRO PUEBLO, PARA SERVIRLES MEJOR

Introduccin
ecientemente, en conversaciones con oficiales que actan como supervisores del Servicio de Polica Comunal de la Polica Nacional Bolivariana (PNB), se pudo constatar una sospecha: existen debilidades en el trabajo de diagnstico participativo de las situaciones de seguridad ciudadana en las comunidades donde actan. Dos aspectos parecen estar influyendo en este hecho: por una parte, una sobreestimacin y/o subestimacin de las situaciones problemticas de seguridad ciudadana. Es decir, los/as oficiales asumen que ya conocen (sobreestiman) las problemticas y creen que no es necesario aplicar diagnsticos y/o realizar anlisis situacionales locales o focalizados con las comunidades en el mbito de actuacin policial, a quienes deben llevar (subestiman) el diagnstico y las soluciones. Por otra parte, los/as oficiales tienden a aplicar censos, como sustituto del diagnstico, en la misma lnea de trabajo realizada por ministerios y dems entidades gubernamentales, especialmente, aquellos aplicables para consejos comunales.
Puede que esto confirme la cultura de enfoque poco diferenciado del territorio donde actan y fomenta el poco conocimiento de la realidad social de las comunidades, lo cual trae consecuencias negativas, porque no promueve que se establezcan relaciones motivadas en el conocimiento de la realidad, con las ciudadanas y ciudadanos, ni con las organizaciones comunitarias, adems de que mantienen poca coordinacin de acciones con otras instituciones del Estado y sus polticas, programas y proyectos. Dicho de otra manera, los cuerpos de polica en su rea poltico territorial todava tienen mucho por hacer para lograr una insercin social en las comunidades, que considere las formas organizativas de las ciudadanas y ciudadanos como fuente de saberes y haceres, as como su carcter de aliados o copartcipes en la ejecucin de las polticas pblicas de seguridad ciudadana, en el campo de la prevencin Retomar los objetivos del Servicio de Polica Comunal El Servicio de Polica Comunal est llamado a constituir una estrategia para desarrollar una 169
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POLICA COMUNAL
III.V
El reto de la nueva Polica: PARTIR DE LAS BASES DE NUESTRO PUEBLO, PARA SERVIRLES MEJOR
nueva relacin entre los Cuerpos de Polica y las comunidades del pas, fortaleciendo al mismo tiempo, la eficacia policial en la prevencin y el control del delito. En tal sentido, uno de los objetivos que seala la Practigua N 9 sobre el Servicio de Polica Comunal GENTE PARA SERVIR producida por el Consejo General de Polica: Conocer de la mejor manera los lugares, los actores sociales y las realidades sociales y culturales de la comunidad (art. 48 LOSPCPNB), con la finalidad de obtener los elementos necesarios para la elaboracin de diagnsticos participativos y la ejecucin de planes y proyectos de seguridad. En tal sentido, est ocurriendo que los/as oficiales de la PNB y tambin los/as discentes en el aula (CEFOPOL-UNES) confunden la recoleccin de datos e informaciones con el diagnstico. En la visita al Ncleo de Polica Comunal Sucre de la PNB, al solicitar informacin sobre los instrumentos aplicados por el Servicio, nos suministraron planillas que sirven para censar a la poblacin de las comunidades donde actan. En las actividades de vinculacin comunitaria realizadas en UNES-CEFOPOL como parte del reentrenamiento de los policas que migran a la PNB, los/as discentes tambin tuvieron la tendencia a asumir que la aplicacin de instrumentos de recoleccin de informacin tales como encuestas o entrevistas ya proporcionaban un diagnstico de la situacin de seguridad ciudadana en los sectores o segmentos de la poblacin contactados. Cmo actuar preventivamente sobre las causas y consecuencias del delito, de la violencia y la inseguridad sin un conocimiento previo de las comunidades que sern el mbito de actuacin policial? Cmo fortalecer los vnculos entre los Cuerpos 170
de Polica y las Comunidades sin lograr la participacin de stas en la generacin de estos conocimientos? (Art. 48 Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional - LOSPCPN). En tal sentido, es necesario reforzar el rol de los funcionarios y funcionarias del Servicio de Polica Comunal de la PNB, en cuanto a diagnosticar, de manera participativa, la situacin de seguridad ciudadana en la comunidad, especialmente, en materia de delitos, faltas e infracciones; sus causas y consecuencias. Es necesario insistir en que la PNB debe contribuir a la autorregulacin de la comunidad, para controlar y prevenir situaciones que generen inseguridad y violencia o que constituyan amenazas, vulnerabilidad y riesgo para la integridad fsica de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes (art. 55 de la Constitucin). En consonancia con el mandato de polica definido en el Art.5 de la Ley del Estatuto de la Funcin Policial (LEFP) y los principios de universalidad e igualdad y participacin ciudadana, Arts. 13 y 16 de la LOSPCPNB Y en todo caso, si no est a su alcance dar respuesta a determinada situacin, la PNB debe servir de enlace entre la comunidad y las instituciones del gobierno nacional, estadal y/o municipal, segn su mbito de competencia, para dar respuesta a las necesidades y realidades que se presenten. Algunos obstculos a considerar. En la experiencia docente desarrollada en UNES-CEFOPOL, las actividades de vinculacin comunitaria han sido muy potentes para lograr la sensibilizacin de los/as futuros/as oficiales, y la promocin de su nuevo rol en la nueva PNB. Sin embargo, adverti-
mos que afloraron sentimientos naturales relacionados con el asistencialismo y el liderazgo paternalista. En tal sentido, vale reiterar que los funcionarios y funcionarias del Servicio de Polica Comunal deben evitar el cumplimiento ordinario o cotidiano de funciones de prevencin tales como dictar charlas sobre drogas, organizar brigadas juveniles, etc. Solo excepcionalmente, y como tctica orientada a ganar confianza, la Polica puede desarrollar labores de este tipo (Gente para Servir. Practi-
gua sobre Servicio de Polica Comunal, abril 2010). Los funcionarios y funcionarias del Servicio de Polica Comunal tampoco deben sustituir a la comunidad en su relacin con otras instituciones del Estado responsables de brindar servicios pblicos y garantizar los derechos sociales a la poblacin. Solo excepcionalmente, y como tctica orientada a ganar confianza, la Polica puede desarrollar labores de este tipo. (Gente para Servir. Practigua sobre Servicio de Polica Comunal, abril 2010).
La proximidad con la comunidad en el desarrollo participativo de diagnsticos.

Este enfoque del diagnstico supone un paso previo: crear condiciones previas donde los/ as oficiales que prestan el Servicio de Polica Comunal tengan un rea comn de comunicacin, dilogo y comprensin de la comunidad. Y he aqu lo que debe conseguirse de inmediato con la proximidad: crear estas condiciones. Cmo pasar a una etapa de recoleccin de informacin y el posterior anlisis y elaboracin de diagnstico sin superar la barrera de la confianza? Cmo demostrar la utilidad de estas herramientas sin haber superado temores, historias negativas previas, y una oferta de futuro discursiva? El objetivo del diagnstico es Detectar y sistematizar necesidades o problemas sociales de la
Este aspecto es sumamente importante, la convocatoria a la comunidad para realizar diagnstico incluye una promesa bsica: habr uno o ms resultados. Habr una o ms respuestas a las problemticas. Proximidad y participacin. La proximidad debe ir de la mano con la promocin de la participacin, midiendo los pasos para evitar la sobreexposicin del liderazgo que evidentemente poseen los/as oficiales cuando promueven los procesos de diagnsticos. 171
l diagnstico Comprende un conjunto de actividades grupales y participativas, a travs de las cuales se busca e incentiva a los propios vecinos de una comunidad, a que definan sus necesidades sentidas o aquellos aspectos de su vida que se encuentren en situacin de carencia o que sientan como insatisfechos e inaceptables.
comunidad, susceptibles de ser solucionados, as como los recursos con los que cuentan, con la finalidad de superarlos mediante la ejecucin de futuros proyectos sociales, en consulta y con participacin de la comunidad. Al final de este proceso, el resultado o producto esperado es uno o ms proyectos de seguridad ciudadana que nos permitan tambin la accin integral de los aspirantes, a partir de los conocimientos y habilidades adquiridas, en el proceso formativo. Este proyecto estar orientado claramente a trabajar en las respuestas a las problemticas de seguridad ciudadana en la comunidad.
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POLICA COMUNAL
III.V

Ahora bien, los voceros y las voceras comunitarios tampoco son analfabetos en materia de diagnsticos sociales comunitarios. Muchos aos de experiencia con organismos gubernamentales que impulsan polticas y programas sociales, les ha permitido curtirse en diversas actividades de autoconocimiento de sus realidades. De ah la importancia de tomar en cuenta esa historia. A continuacin algunas claves para trabajar un diagnstico social comunitario.
rre en la comunidad en materia de seguridad ciudadana. Es necesario que aprovechen su carisma, carcter o cualquier que otro rasgo de liderazgo para motivar a la participacin, haciendo uso de tcnicas que invitan al dilogo, la conversacin respetuosa, la toma de decisiones colectivas, que permiten un ritmo de trabajo que permite avances significativos del colectivo social que hace el diagnstico.
Algunos aspectos a tener en cuenta en el diagnstico comunal de seguridad ciudadana. Nivel de organizacin y funcionamiento de los Comits de Prevencin y Seguridad en los Consejos Comunales de atencin. Lderes comunitarios. Personas con mayor prestigio y autoridad en la comunidad. Relacin de todas las instituciones estatales, empresas privadas, organizaciones no gubernamentales, misiones sociales y proyectos comunitarios que inciden en el rea de atencin. Agencias de proteccin que prestan servicio en el rea. Zonas que por sus caractersticas pueden
4.

No basta con una lista de problemas: hay que
favorecer la identificacin de problemas, redactados de manera que ilustren la situacin. Una herramienta inmediata de promocin de la participacin es que los/ as participantes de las asambleas decidan mediante el debate, la jerarquizacin de los mismos. Es fundamental lograr un consenso con los/as voceros/as sobre los criterios aplicables a los problemas para determinar valoraciones que permitan seleccionar aquellos de mayor impacto cuantitativo y cualitativo.
1.
Recopilacin de informacin sobre la comuni-
dad: Cabe recordar que ya hay bastante informacin en la comunidad que conviene no repetir su bsqueda y que los propios Consejos Comunales u otras organizaciones gubernamentales y no gubernamentales ya poseen. Dnde concentrarse entonces? Pues en aquella informacin necesaria sobre la seguridad ciudadana que incluya tanto problemticas como iniciativas a favor de la misma. A los/as oficiales les conviene evitar asumir un rol de investigador u observador, por el contrario, debe asumirse como parte de la comunidad quienes entre todos van a construir el diagnstico y para ello necesitan informacin.
ser empleadas por la delincuencia para cometer hechos delictivos: caminos, reas de escasa iluminacin, bares, cerveceras, parques, centros recreativos, lugares de concentracin de personas, instalaciones desprovistas de medidas de seguridad y proteccin, etc. Causas y condiciones que facilitan la ocurrencia de delitos como: inexistencia de servicios bsicos, desempleo, desercin escolar, alcoholismo, entre otras. Problemticas que afectan el orden y la tranquilidad en el territorio. Factores de riesgo para la ocurrencia de catstrofes.
El diseo de proyectos. Monitoreo y evaluacin de la ejecucin

os proyectos de seguridad ciudadana son consecuencia casi inmediata del trabajo realizado con el diagnstico. Sin embargo, es necesario insistir en que un buen proyecto ser el producto de un buen anlisis. Si se trabaja lo suficiente en el anlisis del problema, mediante tcnicas como el rbol del problema, entonces el resto de los elementos del proyecto se generan con relativa facilidad. Aunque podra pensarse que el diseo de proyectos puede corresponder a niveles de supervisin del Servicio de Polica Comunal, conviene que los/as oficiales que prestan el servicio manejen mnimamente el concepto de plan de accin para cualquier nivel de actuacin policial comunitaria. A continuacin los aspectos ms importantes a concretar en un plan comunal de seguridad ciudadana:
2.
Identificacin de actores sociales relevantes: Los/
as oficiales que prestan el Servicio de Polica Comunal estn altamente motivados por el humanismo y la vocacin de servicio. Sin embargo, conviene superar (siendo fundamental) el contacto de tipo amigable y familiar con los/as ciudadanos/as. Es decir, es necesario construir un mapa de actores con los roles que tienen determinados personajes o entidades en el desenvolvimiento del microcosmos que es cada comunidad, especialmente, en materia de seguridad ciudadana. Quines favorecen la seguridad ciudadana? Quines la obstaculizan? Quines son indiferentes?
Pero lo ms importante, es no conformarse con un listado de problemas y soluciones. Es necesario profundizar en las causas y consecuencias que permitan explicar ms y mejor la naturaleza o generacin de la situacin objeto de anlisis. Incluso, puede que todava sea necesario buscar ms informacin, aplicar instrumentos para recolectarla, procesarla y volver a analizarla. En este sentido, podemos hablar de un ciclo sin fin, que permite entonces un anlisis situacional permanente de la situacin de seguridad. Al final, es necesario el Informe del Diagnstico: un informe que ya es obra de todos y todas y que debe contener una ccaracterizacin general de la localidad (incorpora toda la informacin recolectada; los principales problemas identificados, producto del anlisis de la informacin recogida y de las jornadas de trabajo realizadas con los integrantes de la comunidad; las causas y consecuencias de los problemas detectados; y finalmente, las alternativas de solucin.
PROBLEMA
(Qu, en negativo): Aqu colocamos el enunciado del problema del cual hicimos un rbol explicativo.
INDICADORES
Es lo que indica que el problema existe. Para ello utilizamos las consecuencias elaboradas en el rbol de problema, sustentando con datos numricos cada consecuencia. Para ello es recomendable utilizar fuentes de informacin (censos, registros civiles, otros)
ACTORES INVOLUCRADOS
(Quines): Es decir, quienes son todas las personas o instituciones involucradas en el problema, bien las afectadas, generadoras del problema y las que pueden aportar para su solucin.
OBJETIVOS
(Para qu): aqu nos referimos a los medios es decir, a las causas del problema, pasadas a positivo, lo que implica las acciones necesarias para acabar o disminuir el problema.
METAS
(Cunto): es decir expresamos cuantitativamente que esperamos lograr con cada objetivo.
ACTIVIDADES
(Cmo lo realizar): es decir, cules van a ser las actividades necesarias para lograr las metas planteadas. Cada meta requiere de una o ms actividades.
TIEMPO
(En qu momento) refiere al lapso de tiempo que va a durar cada actividad. Se recomienda establecer fechas.
RESPONSABLES
(Quines); se refiere, a las personas que se van a ser responsables para que se cumpla cada actividad.
RECURSOS
(Que necesitamos): es decir, cuales son los recursos econmicos materiales y humanos necesarios para cumplir con cada una de las actividades.
3.
Realizacin de reuniones de trabajo con actores
relevantes y miembros de la comunidad. Repetimos. Los/as oficiales no son investigadores u observadores que libreta en mano se ocupan de conocer lo que ocu-
172
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CAPITULO III
POLICA COMUNAL
III.V
Documento del proyecto: As como en el diagnstico, en el Proyecto tambin es importante elaborar un Documento que deben manejar los/as oficiales, independientemente que no sean los responsables mximos del mismo, el cual puede contener al menos los siguientes tems: Identificacin del equipo ejecutor. Resumen del proyecto. Antecedentes. Presentacin del problema. Descripcin de los elementos de proyecto. Cronograma o plan de trabajo. Presupuesto. Comentarios sobre la viabilidad poltica, organizativa, tcnica y econmica. Anexos
Brindar informacin acerca de los avances logrados en la solucin de problemas y en el mejoramiento de la situacin analizada. Destacar el cumplimiento de los compromisos y retos asumidos Propiciar un balance entre los recursos disponibles y el nivel de desempeo logrado Proveer el soporte para la rendicin de cuentas a la comunidad
a travs de proyectos y planes de accin. Pues, al final del proceso est la evaluacin de dichos planes y proyectos. La capacidad para presentar resultados, reconocer logros, dificultades y aprendizajes permitir crear mayor entre el Cuerpo de Polica y la ciudadana, ya que ser una manera, tambin, de compartir responsabilidades entre el Cuerpo de Polica y la ciudadana, en torno a objetivos estratgicos del Servicio de Polica Comunal. Un esquema propuesto para el Informe de rendicin de cuentas es el siguiente: Introduccin Captulo 1. Productos y resultados obtenidos por cada proyecto ejecutado Captulo 2. Informe financiero Se explica el monto de los recursos y su origen; estado de endeudamiento y luego la distribucin de los recursos. Captulo 3. Programas y proyectos en ejecucin.
En un evento convocado para tales fines, es fundamental considerar que: Existen diferentes maneras de reunir a la comunidad para realizar la presentacin de logros; entre ellas, se recomiendan las mesas de trabajo. Se pueden utilizar diferentes medios de comunicacin para presentar la informacin: documento escrito entregado a los lderes comunitarios, incluir el informe en una pgina de internet que permita la consulta masiva del mismo, elaborar folletos sntesis y distribuirlo entre los miembros de la comunidad, difundirlo por la emisora comunitaria local, peridicos, gacetas y/o canal regional. Conviene realizar sesiones de corta duracin para mantener el inters en la presentacin Se recomienda escuchar el punto de vista de los participantes para propiciar la construccin de una visin compartida sobre la situacin actual y los retos futuros del Servicio de Polica Comunal y la definicin de compromisos de las partes para su logro. Se necesita definir con la comunidad la periodicidad para la realizacin de nuevos ejercicios de rendicin de cuentas. Se debe realizar una convocatoria general y con la debida antelacin, por un medio masivo de comunicacin (radio, prensa, canal regional u otros)
Rendicin de cuentas a la comunidad Cuando el informe de gestin est dirigido a la comunidad se est realizando un ejercicio de rendicin de cuentas; entendiendo esta ltima como la obligacin que tiene un gobernante de informar a sus gobernados sobre los logros de su gestin y el uso de los recursos para alcanzarlos. Por qu realizar una rendicin de cuentas a la comunidad? Adems del aspecto bsico de informar a la comunidad sobre los logros alcanzados por la gestin del Servicio de Polica Comunal, la rendicin de cuentas cierra el ciclo iniciado con los primeros pasos de la proximidad. Es decir, al principio los/as oficiales del Servicio de Polica Comunal se acercan a la comunidad para conocer juntos la situacin de la seguridad ciudadana en la comunidad. Siguen trabajando juntos en el anlisis y diagnstico de estas situaciones. Posteriormente, se atreven a disear soluciones
Despus de generar los debates y el proceso de construccin participativa tanto del diagnstico como de el (los) proyecto (s) comunal (es) de seguridad ciudadana, el mecanismo bsico de comunicacin de los/as oficiales del Servicio de Polica Comunal con la comunidad ser una apropiada rendicin de cuentas. Entendiendo por adecuada: que sea oportuna y puntual en el da a da, pero tambin como parte del ciclo que permita marcar etapas en un proceso. En tal sentido, los/as oficiales han de incorporar a sus actuaciones el hbito de elaborar informes de gestin. El informe de gestin es un documento mediante el cual el Servicio de Polica Comunal presenta los productos y resultados logrados durante un perodo. El informe tiene como objetivos:
El producto y el proceso: Si bien es clave la presentacin de un informe de gestin sencillo, fcil de entender, con imgenes sobre los productos y resultados obtenidos, donde es deseable la incorporacin de mapas temticos, cuadros o tablas resumen de temas, de imgenes y grficos, que faciliten la interpretacin de la informacin. Tambin que se destaquen las acciones, productos y resultados obtenidos para los diferentes sectores de los ncleos del Servicio de Polica Comunal, sectores y grupos de edad, con especial referencia a la poblacin vulnerable. Ser igualmente importante el acto de presentacin. No slo importan los contenidos, sino cmo se transmiten o comunican. La rendicin de cuentas habr de convertirse en un acto pedaggico para todos y todas.
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El monitoreo y evaluacin, elementos para la rendicin de cuentas.
El informe de gestin debe estar dirigido a: la comunidad y sus organizaciones comunitarias (consejos comunales, escuelas, productores, comerciantes, Comits de trabajo, ONG, y otras); a las instancias de gobierno municipal, estadal y/o nacional y los organismos de control del Cuerpo de Polica, ya que de alguna manera constituye una herramienta para la evaluacin interna y eterna del Servicio.
CAPITULO III
POLICA COMUNAL
III.V
Ley Orgnica de Polica Nacional y Servicio de Polica. LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIN POLICIAL Resolucin sobre Normas sobre Rendicin de Cuentas en los cuerpos de polica en sus diversos mbitos politico-territoriales. Estndar de Servicio de Polica Comunal. MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA RELACIONES INTERIORES Y JUSTICIA. CONSEJO GENERAL DE POLICA. COORDINACIN DE ESTNDARES POLICIALES Coleccin Baqua. Reglas mnimas de estandarizacin para los cuerpos policiales. 9. gente para servir. Practigua sobre Servicio de Polica Comunal. Caracas, abril de 2010. Primera edicin. Produccin: Consejo General de Polica. Policiamento Comunitario. Cuestiones y prcticas a travs del mundo. Jerome H. Skolnick & David H. Bayley. Ford Foundation. Ncleo Estudios da Violencia USP. Srie Polcia y Sociedade 6. Editora da Universidade de Sao Paulo. 2006 The Challenge of Community Policing. Probando las promesas. Denis P. Rosenbaun. Editor. SAGE Publications. 1994 Castilla, M. (2004) Gua para la preparacin de informes de gestin. Preparado para la Federacin Colombiana de Municipios, Bogot
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CAPITULO III
El conflicto:
RESOLUCIN PACFICA E INTERVENCIN EN CRISIS A CARGO DE LA POLICA

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Geraly Ramrez
Introduccin
a proteccin1 de las personas2 frente a situaciones que constituyan amenaza o riesgo de su integridad fsica, sus propiedades o el disfrute de sus derechos y cumplimiento de sus deberes, es el objeto de la seguridad ciudadana; dicha funcin es regida por el Estado a travs de los rganos de seguridad. Ello plantea la actuacin de los distintos cuerpos y dependencias pblicas en aras de mantener la paz social y velar por el bienestar de la colectividad, lo que implica entre otras cosas la intervencin policial en los distintos momentos de un mismo proceso: conflicto- crisis, para evitar la escalada del conflicto y consecuencias dainas para las partes o el colectivo en general y ante la explosin o crisis (bien sea derivada de conflictos interpersonales como las peleas o disputas; o bien por efecto de fenmenos naturales o accidentales por ejemplo muerte de familiares, accidentes automovilsticos, tragedias naturales).
1 Agradecimiento muy especial al profesor Luis Gerardo Gabaldn por los comentarios y aportes al presente texto. 2 Profesora Escuela de Criminologa. Universidad De Los Andes, Mrida. Venezuela.
En tal sentido el nuevo modelo de Polica propone que el rol del funcionario policial sea ms cercano a las comunidades, menos represivo. El polica como negociador, mediador, conciliador, y rbitro calificado para gestionar las relaciones entre los miembros de una comunidad o colectivo, en el marco de la legalidad y a fin del establecimiento de relaciones pacficas y el mantenimiento del orden social, as como la proteccin de todas las personas: su vida e integridad, tanto ms en caso de vulnerabilidad derivada de cualquier emergencia o ante casos de violencia o agresiones como mecanismo para resolver disputas (ver Ley del Estatuto de la Funcin Policial, 2009). Todo lo cual, se traduzca en la capacitacin y profesionalizacin de los funcionarios en materia de resolucin de conflictos e intervencin en crisis y su efectivo abordaje, y con ms amplio espectro conlleve al desarrollo y consecucin de polticas con bajas dosis de coaccin y en la integracin en un mismo rgano de diferentes competencias (relacionadas con la criminalidad) y diverso grado de especializacin en la ejecucin de sus funciones y respecto a la integracin, colaboracin y contralora entre el control social formal y la ciudadana. 179
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Geraly Ramrez
POLICA COMUNAL
III.VI
El conflicto: RESOLUCIN PACFICA E INTERVENCIN EN CRISIS A CARGO DE LA POLICA
Acerca del conflicto y de cundo ste llega al lmite: la crisis
l Conflicto implica y lleva consigo las nociones de problema, cuestin, materia de discusin, combate, lucha, pelea, suele referirse tambin a enfrentamientos armados, apuros, o bien una situacin desgraciada y de difcil salida, o siguiendo a Dahrendorf: es un hecho universal y necesario que se resuelve en el cambio social. Obsrvese que las denominaciones consideran una nocin de conflicto vinculada a la violencia o bien acepciones negativas que sugieren la necesidad de evitar el conflicto. Sin embargo, pensando el conflicto slo como problema o asunto de divergencias que resolver, se concibe una visin natural y necesaria, til; ms como una oportunidad de mejoramiento, que dista mucho de la violencia. Todo ello en el entendido que, el conflicto aparece como un componente natural en las relaciones y sociedades humanas y como elemento fundamental para el desarrollo y evolucin de los sistemas. En un da comn de nuestras vidas, nos encontramos con muchos conflictos, muchas veces somos parte de ellos, otras veces testigos o espectadores o tambin nos enteramos de los conflictos a travs de mecanismos de divulgacin (por ejemplo en medios masivos de comunicacin). El conflicto es una situacin en la que las personas o grupos sociales buscan o persiguen metas opuestas o afirman valores antagnicos. Es necesario entender que el conflicto es fundamental al ser humano, ya que est presente donde hay vida, es un fenmeno multidimensional, indispensable para el crecimiento y desarrollo del individuo y de la sociedad, por tanto no puede considerarse o limitarse como sinnimo de agresin y/o violencia. El quid del conflicto no se encuentra en ste ni en la raz de la discrepancia, sino en las creencias y costumbres de las personas; surge cuando se intenta aplicar modelos y sistemas de 180
creencias en todas partes y sin considerar a los otros y a opciones diversas o distintas a las propias. Ahora bien, la instauracin del conflicto no es cerrada, absoluta ni definitiva, depende de variables ms o menos generales que ayudan a ver la situacin completa en perspectiva, entre stas se pueden destacar: i) Las caractersticas de las parte enfrentadas (valores, aspiraciones, objetivos y actitudes). ii) Las relaciones mutuas anteriores (evolucin de las actitudes de las partes en conflicto). iii) La naturaleza del problema que origin el conflicto. iv) El ambiente social en el que se desarrolla. v) La estrategia y tcticas empleadas. vi) Las consecuencias del conflicto en cada parte. Ajustando las variables del conflicto podra decirse que los elementos que intervienen son tres: personas, procesos y el problema o diferencias (esto incluye la valoracin que las personas hacen sobre el desacuerdo y las alternativas de solucin que proponen). As pues, derivado de la comprensin sistmica de los conflictos, su resolucin pasa, independientemente del mecanismo utilizado, por algunas premisas bsicas, a saber: 1. Identificacin clara y explicita del desacuerdo, reconocimiento del conflicto en cuanto tal por las partes involucradas. 2. Definicin concreta del problema, minimizando, y racionalizando los elementos accesorios, tales como las emociones, que pudieran obnubilar a las partes y generar nuevos conflictos. Es primordial entender la causalidad del conflicto y las variables que inciden en la situacin, digamos, describir lo que sucede. 3. Determinacin de la necesidad de salir del conflicto y las acciones a seguir para ello (va-
ra de acuerdo al medio o estrategia aplicado para la resolucin). Explorar y explicar las diversas alternativas de solucin. 4. Eleccin de la forma de proceder: la puesta en prctica de los acuerdos, lo cual debe pasar por el respeto y consideracin de los intereses, necesidades y bienestar de las partes. El compromiso con el mejoramiento de la situacin es esencial. 5. Evaluacin de los resultados, rectificar si fuere necesario. Racionalizar, concienciar, internalizar (aprehender) la evolucin y/o proceso de la situacin conflictiva y su desenlace como enseanza para la vida diaria y pensada en bsqueda de la madurez individual y grupal. Siguiendo estas pautas fundamentales y de acuerdo a las necesidades puntuales de la situacin, se reconocen entre los medios de resolucin de conflicto por lo menos los siguientes: la negociacin, la mediacin, el arbitraje y la conciliacin. Estas formas de intervencin suelen denominarse como medios alternativos y no violentos de resolver conflictos, bien por que no sean las actitudes competitivas ni violentas, bien por que se entienden como alternativas al sistema penal y/o judicial. Se trata, entonces, de encontrar maneras creativas y participativas de resolver los conflictos sin llegar a la violencia entre personas, grupos o comunidades; a travs de una decisin o acuerdo al que se llega por la va del dilogo y que proviene de las partes en s mismas en base a su realidad, particularidad del conflicto y contexto en el que se desarrolla. Los medios alternativos llevan intrnsecamente la idea de prevenir problemas o consecuencias graves (violentas, que daen permanentemente las relaciones o a sus partcipes) y pasan por el dilogo efectivo, entendido como en intercambio pacfico entre personas, grupos y fuerzas presentes en la sociedad con miras a una solucin. Para que se establezca el dilogo es necesaria la confianza en el otro, la capacidad de ser razonables y la capacidad de escuchar activa y respetuosamente los planteamientos
de la otra parte involucrada, con la finalidad de entender su posicin y buscar el mayor bien posible para todas las partes. Es menester pues, sealar que el conflicto en cuanto tal es, un proceso, no un momento puntual (el violento o radical) se basa en la contraposicin y tiene su origen generalmente en necesidades (biolgicas, afectivas, econmicas, ideolgicas) no satisfechas. Surge el problema y se van aadiendo dificultades de comunicacin, malentendidos, desconfianza, temores, frustracin; en un momento dado todo ello se agrava e incrementa, toca un umbral, que es lo que denominamos crisis y dnde se percibe la necesidad real y urgente de solucionar la situacin. Vale decir que las crisis pudieran incluir eventos de muy diversa naturaleza y caractersticas: desde conflictos personales e interpersonales (y sus consecuencias) en etapas cumbres, hasta los sucesos o fenmenos inesperados y sorpresivos (se trate de la muerte de un familiar cercano de manera intempestiva, alguna ria vecinal fuera de control, accidente automovilstico, violacin, asalto violento o cualquier otro delito contra la persona). La crisis es un estado temporal de trastorno y desorganizacin, caracterizado principalmente por una incapacidad del individuo para manejar situaciones particulares utilizando mtodos acostumbrados para la solucin de problemas y por el potencial para obtener un resultado radicalmente positivo o negativo. (Slaikeu, 1996: pg. 16). Ms an, si se revisan las races semnticas (y etimolgicas) de la palabra crisis, se observa que desde el griego denota decisin, discernimiento y, un momento crucial en el que hay que hacer un cambio para mejorar o para empeorar. La expresin inglesa denota tambin decisin y en chino, crisis -weiji- se refiere a dos componentes: peligro y oportunidad, que se presentan al mismo tiempo. Tal como ocurre sobre la idea conflicto, respecto a la crisis es 181
CAPITULO III
Geraly Ramrez
POLICA COMUNAL
III.VI
necesario entender que sta es frecuente y natural, por lo menos una vez en el transcurso de la vida adulta reconocemos estar en medio de una crisis o haberla superado; en otros casos, simplemente no se asume de manera tal, sino que se minimiza atendiendo slo a la condicin que dio origen a la crisis, digamos respondiendo a la urgencia. Como preludio a las ocasiones de crisis pudiera presentarse una gran desorganizacin emocional, perturbacin y un colapso en las estrategias previas de enfrentamiento y las crisis que son desencadenadas por un suceso y estn limitadas en tiempo (no suele ser una situacin persistente, ni a muy largo plazo) vienen a agravar la situacin general. La resolucin final de la crisis depende de varios elementos, que van desde el propio evento que desencadena la situacin, los recursos personales del individuo del individuo (fuerza del yo, experiencias anteriores, estabilidad emocional, entre otros) y los recursos sociales de la persona (apoyo y asisten-
cia de otros significantes, o agentes externos). En tal sentido, los modelos para la intervencin en crisis prevn dos enfoques fundamentales, a saber, la intervencin inicial o primera, asociada con los servicios mdicos y de emergencia, fundamentales en los momentos mas lgidos y sensibles para el individuo puesto que su yo se encuentra desarticulado y en ocasiones desprotegido de las barreras psicolgicas y, por otro lado la atencin posterior o terapia para crisis. As, es fundamental la comprensin de la importancia que tienen los prestadores de servicios en la intervencin en crisis, ello incluye a: guiatura religiosa/espiritual o clero, abogados y asesores legales, a la polica, enfermeras y otros profesionales de la salud, en salas de urgencia de los hospitales, intervencin en crisis aplicada a individuos con enfermedad mental grave y persistentes, intervencin por telfono, en las escuelas o en el trabajo.
policiales y de control social formal para lo cual es imprescindible formar adecuadamente al funcionario y dotarlo de herramientas que permitan abordar las crisis de manera eficiente y permitan al unsono mantener su equilibrio emocional-. Entre las herramientas a considerar dentro de la formacin profesional junto con las estrategias de resolucin de conflictos segn las particularidades y necesidades del caso, se encuentra lo referido a los Primeros auxilios psicolgicos a cargo de los policas: Planteamiento de la escena Realizacin del contacto psicolgico Demostracin de comprensin y empata Ejemplificacin de comportamiento de calma Tranquilizacin Conversacin para animar Uso de la distraccin Utilizacin del humor Repetir y vociferar Utilizacin de la coercin fsica Solicitar ayuda a otro (s) que le resulten confiables al ciudadano
concreta, mediacin, negociacin, orientacin, seguimiento. Posterior a una situacin de crisis y cuando se haya logrado estabilizar a los individuos involucrados, se debe asistir a las vctimas, si las hubiere (ver articulo 82 de la Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional), con asistencia material, legal, mdica, apoyo psicolgico y social adecuado, y de all en adelante se puede pensar en abordar las consecuencias o complicaciones que se deriven a fin de evitar o manejar conflictos (latentes, presentes o futuros). En el marco de la Ley Orgnica del Servicio de Polica y del Cuerpo de Polica Nacional Bolivariana en base al carcter civil y profesional que tiene el servicio de Polica y a los principios rectores establecidos; la capacitacin en materia de Resolucin pacfica de Conflictos (ver art. 4 numeral 5 y art. 34 numeral 9) y la Intervencin en Crisis (art. 34 numerales 2, 11, y 14; art. 82) implica en trminos de actuacin policial los principios de: Celeridad: respuesta inmediata, oportuna, necesaria e inmediata para proteger a las personas y a las comunidades, frente a situaciones que constituyan amenazas, vulnerabilidad, riesgo o dao. Establecido est que los conflictos y las crisis sin abordaje adecuado pueden derivar en acciones delictivas (en la forma de delitos contra la persona sobre todo). (Articulo 8) Informacin y eficiencia: al informar e intercambiar informacin veraz, eficiente, imparcial, y oportunamente a las comunidades, consejos comunales y organizaciones comunitarias se procuran mecanismos de cercana (ver art. 48 de la referida Ley) y apoyo mutuo, lo que representa una oportunidad para avanzar 183
Sobre la actuacin policial
a polica como institucin responde y debe atender situaciones que atenten contra el orden pblico (proclives a convertirse en tipos penales) o delitos en cuanto tal. En ambos casos se trata de situaciones problemticas (vase al comienzo del texto las premisas para abordar los conflictos) donde puede estar en juego y en riesgo la integridad, vida o propiedades de uno o varios individuos. En tal caso, la labor del funcionario policial en el manejo de sucesos y personas difciles y en crisis es de gran relevancia en los niveles: 1. personal (atencin directa y adecuada al ciudadano que permita y contribuya a superar la situacin traumtica), 2. Comunitario, puesto que los conflictos tiene un proceso evolutivo propio que puede ser tratado para minimizar las consecuencias negativas para individuos y 182
entorno familiar, social- a travs por ejemplo de mecanismos de mediacin o conciliacin. Y 3. En trminos macro-estructurales, desde la perspectiva del sistema judicial, dado que es bien sabido que en nuestros pases son comunes y considerables los problemas en relacin con el retardo judicial, el acceso a la justicia, la celeridad y la igualdad de oportunidades en dicho sistema, entre otros. As, se han propuesto alternativas para abordar los conflictos (que implican subyacentemente situaciones de crisis) a fin de evitar que el conflicto escale y se agrave o que toque otras reas como el sistema jurdico penal y congestione con casos que se pueden manejar a travs de otras instancias, como por ejemplo: jueces de paz, mediadores comunitarios, polica comunal, y diversas actuaciones de los cuerpos
En el modelo de atencin de primeros auxilios es de gran importancia la evaluacin de cules conflictos requieren atencin inmediata y cules se pueden posponer, los criterios diferenciales implican: a. Riesgo de mortalidad (alto o bajo). b. Si el ciudadano es capaz de cuidarse a si mismo. c. Evaluar y actuar en consecuencia sobre s se ha cometido un hecho delictivo o no. De esta manera, para recabar la informacin pertinente los oficiales pueden incluir: preguntas abiertas, escuchar, preguntas cerradas, replantear el contenido (parafrasear), reflexin sobre los sentimientos, desatencin selectiva y uso del silencio, estimulacin y uso de preposiciones especficas e implcitas, revelacin acerca de uno mismo y uso de la proximidad, confrontacin, exigencia, exploracin de posibles soluciones, realizacin de accin
CAPITULO III
Geraly Ramrez
POLICA COMUNAL
III.VI
A modo de cierre
en planes conjuntos de desarrollo orientados al bienestar colectivo. (Articulo 9 y 10) Principio de participacin ciudadana: Lo anterior, llevado a conflictos colectivos, pudiera llevarse a cabo a travs de proyectos mancomunados de accin social y participativa, donde se ejercite el poder ciudadano y se trabaje en las problemticas de la comunidad (a travs de la forma de mesas tcnicas y proyectos de ejecucin que se elaboran en base a las necesidades concretas de cada comunidad) y expresamente en el control y mejoramiento del servicio de polica. Aprovechando y maximizando en todo el proceso el talento humano de los funcionarios policiales y de los miembros de la comunidad; todo ello con atencin a los valores de la solidaridad, el humanismo y en los principios de la democracia participativa, corresponsable y protagnica (vase el artculos 10, 16, 78, 79 y 81) Respeto a los derechos humanos: (Articulo 12) En toda ocasin desde la ms compleja a la ms sencilla el funcionario policial actuar con apego estricto al respeto de los derechos humanos consagrados en la Constitucin Nacional y de la Repblica Bolivariana de Venezuela, suscritos y ratificados por la Repblica. Por su parte en relacin con el Servicio de Polica Comunal la Ley establece (artculos 47 y 48) que el servicio de polica es profesional, preventivo, proactivo, permanente, de proximidad comprometido con la identidad, valores, cultura propia de cada comunidad, vale decir atendiendo a los requerimientos de cada comunidad, a partir de procedimientos de proximidad a la comunidad, que faciliten el conocimiento ptimo del rea y la comunicacin e interaccin de sus habitantes e instituciones locales; todo lo cual orientado a garantizar y asegurar la paz social, 184
la convivencia, el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de la ley. Para finalizar, a fin de generar una reflexin vinculada al presente tema, es pertinente mencionar que los cuerpos de polica funcionan en base a criterios de complejidad, intensidad, especificidad y territorialidad de all que se determina su nivel de actuacin, por lo que a mayor intensidad intervendr un cuerpo de polica con ms recursos materiales, tecnolgicos, humano o de fuerza (cuerpos de polica nacional, estadal, municipal o comunal) como expresara Gabaldn a propsito de la dimensin territorial de la seguridad ciudadana: pareciera un contrasentido hablar de polica comunitaria o redes locales puesto que resultaran totalmente ineficientes ante casos de delincuencia organizada, sofisticada y transnacional (Gabaldn, 2007: pg. 6). As pues, para actuar con los esquemas que se han propuesto para la resolucin de conflicto y la intervencin en crisis, queda claro se requieren pocos recursos materiales, tecnolgicos y con personal debidamente capacitado y multiplicador ha de ser suficiente, estas reas tienen enorme potencial, aplicabilidad y relevancia. En palabras de Gabaldn: el fomento de redes y lazos locales para la definicin de problemas y resolucin de disputas interpersonales, incluyendo las de naturaleza domstica, debe contribuir a bajar la intensidad de los conflictos y la magnitud de la violencia empleada para afrontarlos. [Subrayado mo]. Contina, diciendo que una aproximacin de tipo local al problema de la violencia interpersonal como un indicador importante de la inseguridad ciudadana es congruente con el reconocimiento de los distintos niveles de actividad delictiva y por ende de tipos diferentes de victimas y victimarios, todo lo cual resulta un comienzo acertado para la revisin de polticas y propuestas que diversifiquen las iniciativas que impliquen bajas dosis de coaccin y alto nivel de induccin (mecanismos benignos de control informal) (op. cit. Gabaldn, 2007).
Amado, Lucy (2005) Resolucin de conflictos. Medios alternos para transformar conflictos de manera pacfica. Libros del Nacional. Editorial CEC, SA: Caracas. Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos) (1978) Gabaldn, Luis Gerardo (2007) Territorialidad, Legitimidad y empoderamiento en la seguridad ciudadana y el control del delito en Amrica Latina. En Espacio Abierto, enero- marzo, ao/vol. 16 nmero 001. Asociacin Venezolana de Sociologa. Maracaibo, Venezuela. Documento en lnea en: http://www2.scielo.org.ve/pdf/ea/v16n1/art05.pdf Highton, Elena y otros (1998) Resolucin alternativa de conflictos y sistema penal. Editorial Ad-hoc: Buenos Aires. Slaikeu, Karl (1996) Intervencin en crisis. Manual para prctica e investigacin. Editorial Manual Moderno: Mxico, Bogot. Repblica Bolivariana de Venezuela. Constitucin Nacional (2000) Gaceta oficial no. 5940E, 07/12/2009, Caracas. Repblica Bolivariana de Venezuela. Ley del Estatuto de la Funcin Policial (2009) Gaceta oficial no. 5453, extraordinario del 24/03/2000, Caracas. Repblica Bolivariana de Venezuela. Ley Orgnica del Servicio de Polica y del cuerpo de Polica Nacional (2008) Gaceta oficial no. 5888, extraordinario del 09/04/08, Decreto N 5.895 26/02/2008. Caracas. ONU (1948) Declaracin Universal de los Derechos Humanos. ONU (1979) Cdigo de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.
185
Se hace patente la necesidad de estrechar los lazos entre los agentes de la polica y el colectivo, para propiciar espacios de crecimiento y desarrollo individual y ciudadano, cuya articulacin pase por movilizar su entorno hacia metas comunes, implica tomar iniciativas, procurar cambios, motivar a los dems para el logro colectivo de las necesidades, se espera que los funcionarios policiales tengan caractersticas que los destaquen frente a otros, cualidades como saber escuchar, atender las criticas de manera sana, ser proactivo, ser creativo, es asertivo, comprometido, disciplinado, negociadores hbiles, mediadores. As las cosas, el riesgo, la responsabilidad, las caractersticas, definicin, funciones y carcter del trabajo diario en la funcin policial, y las exigencias que le plantea la sociedad, entre otros factores, hacen del servicio policial un garante de los derechos
humanos (proteccin, tratamiento a la vctima, intervencin en crisis), las libertades pblicas y la paz social, y como aqul que facilita la resolucin de conflictos mediante el dilogo, la mediacin y la conciliacin (ver ttulo I, captulo II, artculo 4 de la Ley Orgnica del Servicio de Polica y del cuerpo de Polica Nacional, 2008). Todo ello bajo la comprensin del conflicto dentro de la sociedad como algo fundamental e inexorable, se asume que se debe vivir con ste, se debe adems educar para y en el conflicto. En tal sentido, es necesario ver el conflicto como una forma de transformar la sociedad hacia mayores cuotas de justicia, entendiendo que stos son una oportunidad educativa, para aprender otro tipo de relaciones, para hacer valer y respetar nuestros derechos (y los ajenos) de manera pacfica.
CAPITULO III
186

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CONCEPTOS, MODELOS, EXPERIENCIAS Y RETOS

Presentacin: Socialismo de lo pequeo y polica comunal

CAPITULO I.- EL MAPA Y LA BRUJURA: CONCEPTOS, MODELOS Y CRTICAS

Polica Comunal: aportes en la bsqueda de la igualdad (Antonio J. Gonzlez Plessmann) I.III

CAPITULO II.- CAMINOS RECORRIDOS: EXPERIENCIAS

La experiencia de la polica comunitaria de La Rioja (Argentina) II.III

La experiencia del modelo de polica comunitaria en el Uruguay II.IV

Polica comunitaria: una gua de Experiencias Internacionales II.VI

CAPTULO III.- TEMAS FUNDAMENTALES: COORDENADAS PARA AVANZAR

135 137 145 153 163 169 179

El conflicto: Resolucin pacfica e Intervencin en crisis a cargo de la polica III.VI

Polica Comunal y Poder Popular

Socialismo de lo pequeo y polica comunal

Hugo Chvez, Taller de Alto Nivel El Nuevo Mapa Estratgico, 2004.

Introduccin Antonio J. Gonzlez Plessmann

CONCEPTO Y MODELOS Y CRTICAS

Modelos Internacionales de Polica de Orientacin Comunitaria

I.Definiciones y Principios Orientadores

Prevencin del crimen basado en la comuni-

Reorientacin del patrullaje: Investigaciones

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CONCEPTOS, MODELOS, EXPERIENCIAS Y RETOS

Modelos Internacionales de Polica de Orientacin Comunitaria

Aumentar la rendicin de cuentas (accounta-

Descentralizacin del mando: Las operaciones

CONCEPTO Y MODELOS Y CRTICAS

Fernanda Varela Jorquera

CONCEPTOS, MODELOS, EXPERIENCIAS Y RETOS

Modelos Internacionales de Polica de Orientacin Comunitaria

II.Metodologas, Mecanismos e Instrumentos de Implementacin

CONCEPTO Y MODELOS Y CRTICAS

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CONCEPTOS, MODELOS, EXPERIENCIAS Y RETOS

Modelos Internacionales de Polica de Orientacin Comunitaria

En segundo lugar, se ha aumentado la rendicin

En cuarto lugar, se diferenciaron los tipos de

Y finalmente, se reformaron las estrategias de

En primer lugar, la polica canadiense posee una

CONCEPTO Y MODELOS Y CRTICAS

Fernanda Varela Jorquera

CONCEPTOS, MODELOS, EXPERIENCIAS Y RETOS

Modelos Internacionales de Polica de Orientacin Comunitaria

En primer lugar, evaluaciones estratgicas, las

En segundo lugar, estn las evaluaciones tcticas

7 Centro de Polica Orientada a los Problemas, Inc. www.popcenter.org

8 Significa compare stats en ingls (comparar estadsticas en espaol).

CONCEPTO Y MODELOS Y CRTICAS

Fernanda Varela Jorquera

CONCEPTOS, MODELOS, EXPERIENCIAS Y RETOS

Modelos Internacionales de Polica de Orientacin Comunitaria

1. Orientar las decisiones y el despliegue de los

2. Coordinar la accin policial segn distintos

III.Alcances Tericos y Prcticos de las Experiencias Locales: Principales Resistencias

CONCEPTO Y MODELOS Y CRTICAS

Fernanda Varela Jorquera

CONCEPTOS, MODELOS, EXPERIENCIAS Y RETOS

Modelos Internacionales de Polica de Orientacin Comunitaria

CONCEPTO Y MODELOS Y CRTICAS

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