La situación de la

seguridad y la
justicia 2009-2014
Entre expectativas de cambb iio manoo dura
militar y treguas o,
pandilleras

Instituto Universitario de Opinión Pública

La situación de la
seguridad y la
justicia 2009-2014
Entre expectativas de cambio,
mano dura militar y treguas
pandilleras

Instituto Universitario de Opinión Pública

Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”
 2 Índice

itario de Opinión Pública (Iudop)

uridad y la justicia 2009-2014: entre expectativas de cambio, mano dura militar y treguas pandilleras / Aguilar, Jeannette (Coord
v.: Instituto Universitario de Opinión Pública (Iudop), 2014.- 260, p.: gráficos, tablas, cuadros y figuras; 28 cm. (Talleres gráfico

1. Seguridad - Justicia 2009-2014. 2. Investigaciones-Políticas de seguridad.

3. El Salvador I. Iudop. II. Título III. Aguilar, Jeannette (Coord.)

© Instituto Universitario de Opinión Pública (Iudop),

Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA)

Coordinadora y Editora
Jeannette Aguilar

Equipo de investigación
Jeannette Aguilar
Laura Andrade
Adilio Carrillo
Amparo Marroquín
Rina Montti
Iris Tejada
Olga Vásquez

Portada de Miguel Campos

Diagramado por Xinia Cabrera
Primera edición: septiembre 2014
Impreso en los Talleres Gráficos
UCA 1,000 ejemplares
San Salvador, El Salvador

Las opiniones expresadas en este documento son de absoluta responsabilidad de los autores y
no reflejan, necesariamente, los puntos de vista de la agencia que colaboró con el
financiamiento de la publicación.
Índice iii

Índice

Agradecimientos..................................................................................................................... vii
Presentación............................................................................................................................ ix
Prólogo .................................................................................................................................... xiii
Introducción ........................................................................................................................... xix
Aspectos metodológicos............................................................................................xxiii
Resumen Ejecutivo...................................................................................................xxvii

CAPÍTULO 1. LA INCIDENCIA DELINCUENCIAL REGISTRADA

1.1. Las cifras de homicidios intencionales....................................................................... 2

1.1.1. Víctimas de homicidios según género y edad.............................................. 7
1.1.2. Distribución geográfica de los homicidios .................................................. 11
1.1.3. Tipo de arma utilizada para cometer los homicidios .................................16
1.1.4. Homicidios cometidos por pandillas ............................................................ 18
1.2. Homicidios por accidente de tránsito ........................................................................ 20
1.3. Los desaparecidos de la posguerra ............................................................................ 21
1.4. Denuncias de delitos sexuales y de violencia intrafamiliar......................................26
1.4.1. Delitos sexuales................................................................................................ 26
1.4.2. Violencia intrafamiliar .................................................................................... 30
1.5. Denuncias, reconocimientos médicos e ingresos hospitalarios por lesiones
por arma de fuego y arma blanca .............................................................................. 32
1.6. Otros delitos contra la vida y la propiedad ...............................................................35

CAPÍTULO 2. LA PERSECUCIÓN DEL DELITO

2.1. Contexto judicial 2008-2013........................................................................................ 38

2.2. El proceso penal salvadoreño...................................................................................... 42
2.3. La función fiscal en el proceso penal ........................................................................ 47
2.3.1. Los casos conocidos inicialmente en sede fiscal............................................49
2.4. De la acusación fiscal al conocimiento judicial ........................................................ 51
2.5. La demanda judicial en el procedimiento penal común .........................................54
2.6. La confianza en la Fiscalía General de la República y
la Corte Suprema de Justicia........................................................................................ 58
iv Índice

CAPÍTULO 3. LA CONDUCCIÓN DE LA SEGURIDAD DURANTE

EL GOBIERNO DEL CAMBIO

3.1. Los intentos por recuperar el enfoque de seguridad democrática......................... 63

3.2. La remilitarización de la seguridad pública................................................................ 89

CAPÍTULO 4. LA SITUACIÓN DEL SISTEMA PENITENCIARIO SALVADOREÑO

4.1. La situación del sistema penitenciario de adultos...............................................112

4.1.1. La sobrepoblación penitenciaria..............................................................112
4.1.2. La situación jurídica de los internos........................................................118
4.1.3. Los jóvenes, las mujeres y las pandillas en el sistema penitenciario.......119
4.2. Los esfuerzos por impulsar un nuevo modelo de gestión penitenciaria..............128
4.2.1. El presupuesto asignado a los Centros Penales.......................................128
4.2.2. La Carretera de Oportunidades...............................................................130
4.3. Las medidas de Medio abierto............................................................................139

CAPITULO ESPECIAL. DISCURSOS DE LA PRENSA ESCRITA

SALVADOREÑA EN TORNO A LA fIGURA DEL GENERAL MUNGUÍA
PAyéS y A LA TREGUA ENTRE PANDILLAS

1. La inserción de David Munguía Payés en el ámbito de la seguridad pública......140

2. La tregua entre pandillas.....................................................................................152

CAPÍTULO 6. CONSIDERACIONES GENERALES y RECOMENDACIONES

6.1. Consideraciones generales..................................................................................163

6.2. Recomendaciones...............................................................................................168

Acrónimos y siglas.....................................................................................................173
Índice de gráficos, tablas, figuras, cuadros, imágenes, esquema................................175

ANExOS

Anexo 1. Principales decretos ejecutivos y legislativos emitidos durante el

período 2009-2014 que favorecieron el incremento de militares en
tareas de seguridad pública........................................................................181
Anexo 2. Carga laboral de los Juzgados de Paz y relación con la población
posible de atender a nivel nacional 2013....................................................182
Índice v

Anexo 3. Ejes, estrategias y líneas de acción de la Política Nacional de Justicia,

Seguridad Pública y Convivencia ...................................................................... 191
Anexo 4. Descripción de las leyes, políticas y planes promulgados en materia
de seguridad durante el Gobierno de Mauricio Funes .................................. 194
Anexo 5. Cronología de principales sucesos en materia de seguridad
durante el período 2009-2014 ........................................................................... 196

Referencias bibliográficas...........................................................................................201
vi Índice
Agradecimientos

Este estudio no hubiese sido posible sin la colaboración de diferentes personas e

instituciones que contribuyeron de diferente forma a su realización, a quienes les
expresamos nuestros sinceros agradecimientos. Su publicación no pudo llevarse a cabo
sin el apoyo financiero de la Fundación Heinrich Böll y el respaldo de su representante
local, Lorena Argueta, a quien agradecemos por la confianza y el especial interés
mostrado en la investigación, gratitud que hacemos extensiva a Marco Pérez,
Coordinador de Proyectos, por su diligencia en la gestión administrativa del proyecto.

El estudio no se habría llevado a cabo sin la disponibilidad de diversos

funcionarios, ex funcionarios, y especialistas en el tema de seguridad, prevención y
rehabilitación que accedieron a ser entrevistados y compartieron generosamente sus
conocimientos, apreciaciones y perspectivas sobre las políticas de seguridad en el país.

Asimismo, agradecemos a diferentes instituciones que registran estadísticas

delincuenciales y otros hechos de violencia y a los responsables de las secciones
estadísticas, por habernos facilitado el acceso a los datos. Especial mención al
comisionado Mauricio Ramírez Landaverde, al inspector jefe Saúl Tobar y al comisionado
Héctor Mendoza Cordero, de la Policía Nacional Civil; al Dr. Miguel Fortín y Dr.
Miguel Velásquez, del Instituto de Medicina Legal; a la Dra. María Isabel Rodríguez,
del Ministerio de Salud; al general David Munguía Payés y general Atilio Benitez, del
Ministerio de la Defensa Nacional; al Lic. Nelson Rauda y al Lic. Rodil Hernández, de
la Dirección General de Centros Penales; y a la Licda. Yanira Argueta, del Instituto
Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer. Nuestra gratitud además para Lic. Ovidio
González, de la ex Oficina de Tutela legal del Arzobispado.

También deseamos resaltar la colaboración de la Dirección de Planificación

Institucional (DPI), de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) por proporcionar con
diligencia y prontitud las estadísticas del Órgano Judicial, así como la de la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos y de otras entidades
gubernamentales en facilitar información estadística.
viii Agradecimientos

El Iudop hace extensivo un reconocimiento especial a la misma UCA, con especial

agradecimiento al Padre Andreu Oliva SJ, rector de nuestra universidad, por su
respaldo y oportuna orientación en el desarrollo del estudio; a Amparo Marroquín y
Olga Vásquez, por su apoyo constante y la riqueza de sus aportes que funcionaron
como guía importante de nuestra investigación. También, a Arturo Escalante, del
Departamento de Organización del Espacio (DOE), por su ayuda en la elaboración de
los mapas de violencia. A Henry Cardoza y a Xinia Cabrera, de Talleres Gráficos de la
UCA, por su paciencia en la diagramación e impresión de este informe.

A las y los jóvenes, estudiantes de la UCA, Natalia Ponce, Francisco Cornejo,

Rodney Butter, Jonathan Alas, Diana Sánchez y Gabriela Flores, quienes como parte
de su servicio social se dieron a la tarea de analizar y registrar las notas periodísticas,
que sirvieron de apoyo al apartado especial elaborado por las investigadoras Amparo
Marroquín y Olga Vázquez. Al equipo del Iudop, en particular a Carmen Guevara y a
Gabriela Flores, por la revisión minuciosa de las versiones preliminares de algunos
capítulos. A Bessy Morán y Xiomara Zepeda, por su apoyo en aspectos logísticos y
financieros para el desarrollo del presente estudio.
Presentación

El 31 de diciembre de 1991, minutos antes del nuevo año, la sociedad salvadoreña

recibió la mejor y más deseada noticia en mucho tiempo: la negociación entre el
Gobierno de El Salvador y la Comandancia General del FMLN había llegado a su fin,
acordándose la firma de la paz. La mayoría de salvadoreños acogió la noticia con gran
alegría y esperanza; otros, también con incredulidad y dudas. Dieciséis días después, en
una solemne ceremonia en el Castillo de Chapultepec, México, se firmaron los
Acuerdos de Paz, y de ese modo se abría la posibilidad en El Salvador de una vida en
paz, con justicia y equidad, con democracia y pleno respeto de los derechos humanos.

Por desgracia, aquella ilusión no logró materializarse. A pesar de que los Acuerdos
de Paz pusieron fin a la guerra civil e iniciaron un proceso hacia un respeto de los
derechos humanos, civiles y políticos, no lograron un cambio en las estructuras
socioeconómicas del país que posibilitara una nueva sociedad. Ciertamente, se han
dado algunos avances importantes hacia la consolidación de la democracia, pero la
violencia no ha cesado y el Estado ha sido incapaz de garantizar el derecho a la vida de
los ciudadanos. Mientras se cerraba el capítulo de la guerra civil con la
desmovilización de las fuerzas enfrentadas y la entrega de armas por parte de la
guerrilla, nacía una nueva forma de violencia, que ha terminado cobrando gran
cantidad de víctimas y a la fecha es uno de los más graves flagelos de nuestra sociedad.

Los Acuerdos de Paz y el nuevo orden político surgido de estos tampoco lograron
cambiar las condiciones de vida de la mayoría de la población. Una gran parte de los
salvadoreños sigue luchando a diario por la supervivencia, enfrenta serias limitaciones
económicas y apenas tiene oportunidades y esperanzas de un mejor porvenir. A lo largo
de estos años, decenas de miles de compatriotas han decidido abandonar el país en pos
de un mejor futuro, aun a costa de la separación familiar y el riesgo permanente de la
deportación. Pero algo ha cambiado: si en las dos últimas décadas la emigración estuvo
motivada principalmente por un afán de mejora económica, en los años recientes cada
vez pesa más el deseo de huir de la violencia y la delincuencia.
x Presentación

Pareciera que el pueblo está condenado a vivir en la pobreza y la violencia.

Demasiados salvadoreños se han acostumbrado a sortear día a día esta dura realidad.
Así, se está generando un cansancio vital, una pérdida del sentido social y de la vida
misma, que explica la deshumanización de una sociedad que ha sido conocida en el
mundo por su capacidad de entrega, generosidad y solidaridad. Ya es constatable la
pérdida de algunos de los valores más auténticamente humanos y éticos. De no
controlarse la violencia, ni disminuirse drásticamente a mediano plazo, el futuro de El
Salvador está comprometido.

La violencia y el crimen acaban con la fraternidad, imposibilitan la paz y anulan

una vida auténticamente humana. El papa ahondó en esto en su mensaje para la Jornada
Mundial de la Paz, el 1 de enero de 2014:

La paz —afirma Juan Pablo II— es un bien indivisible. O es de todos o no es de nadie. Sólo
es posible alcanzarla realmente y gozar de ella, como mejor calidad de vida y como desarrollo más
humano y sostenible, si se asume en la práctica, por parte de todos, una “determinación firme y
perseverante de empeñarse por el bien común”.1

A lo largo de su historia, El Salvador ha echado de menos esa “determinación firme

y perseverante de empeñarse por el bien común”. Casi por tradición, las élites, tanto
políticas como económicas, se han resistido a buscar y hacer posible el bien común. Y
esto nos ha conducido a la situación actual. Por eso, no debe extrañar que, como
muestra el primer capítulo de este informe, los altos índices de violencia y de
criminalidad sean de larga data y no tengan una causa única.

Las instituciones que surgieron de los Acuerdos de Paz, y que debían garantizar la
plena vigencia del Estado de derecho, no han estado a la altura de lo esperado. Ni la
Fiscalía General de la República, ni la Policía Nacional Civil, ni el sistema judicial han
sido capaces de luchar eficazmente contra el crimen y garantizar la aplicación de una
pronta y debida justicia. Estas instituciones se han caracterizado por su debilidad, por
permitir la impunidad. Incluso, han sido infiltradas por el crimen organizado y la
corrupción. La ineficacia de su trabajo queda ampliamente demostrada en el segundo
capítulo del documento del Iudop.

Desde nuestra perspectiva, a lo largo de la etapa de posguerra, no ha existido una

firme voluntad del poder político para combatir el crimen y la impunidad, ni se han
aplicado estrategias y políticas propias de un Estado democrático. Se ha optado
principalmente por políticas punitivas, que no responden a una visión pública y
ciudadana de la seguridad, sino a la lógica de la seguridad nacional. Tampoco el poder
económico ha estado interesado en la construcción de la paz, puesto que ha negado los
recursos que el Estado requiere tanto para dotar debidamente a las instituciones del
sistema de seguridad y justicia como para impulsar políticas sociales que permitan
superar la pobreza y abrir oportunidades de educación, ocio y empleo, especialmente
para la juventud.

1 Mensaje del papa Francisco en la Jornada Mundial de la Paz, enero de 2014.

Presentación xi

En los primeros años de la posguerra, cuando comenzó este fenómeno, a las pandillas
no se les dio la importancia y atención requeridas; no se les quiso abordar con políticas
de prevención que en aquel momento hubieran podido desarticularlas con facilidad y sin
tensiones excesivas. Como reacción a la consolidación de estos grupos, cuando su presencia
y complejidad problemática ya eran innegables, se aplicaron políticas de mano dura que
provocaron un efecto claramente contrario al pretendido. Estas políticas llenaron las
cárceles de pandilleros, sí, pero eso trajo un fortalecimiento y radicalización de sus
líderes, un incremento de la criminalidad y la extensión del control pandilleril por todo el
territorio nacional.

Con la llegada al Ejecutivo de Mauricio Funes de la mano del FMLN, se generaron

grandes expectativas de cambio a todo nivel, incluyendo el área de la seguridad
pública. Se esperaba que su Gobierno impulsara políticas de prevención y diera un giro
a las estrategias de combate a la criminalidad. Sin embargo, después de unos primeros
años en los que el Presidente se mostró muy decidido a luchar contra el crimen y la
corrupción (incluso, solicitó el apoyo de la comunidad internacional para ello,
proponiendo replicar en El Salvador la experiencia de la Comisión Internacional contra
la Impunidad de Guatemala), las cosas pronto cambiaron. Por ejemplo, en lugar de
fortalecer a la PNC, depurarla y apuntalar su carácter civil, destituyó a Manuel Melgar
como ministro de Justicia y Seguridad Pública y al director de la PNC, Carlos
Ascencio. En su lugar, nombró a los generales en retiro David Munguía Payés y
Francisco Salinas, respectivamente. Y se archivaron los casos de agentes policiales que
eran investigados por la Inspectoría General.

Con el cambio en las jefaturas del área de seguridad, se dejó a un lado la Política
Nacional de Justicia, Seguridad y Convivencia recién aprobada, en la que se otorgaba
un importante papel a la prevención de la violencia y el delito, para pasar a aplicar
estrategias muy arriesgadas, como la tregua entre pandillas y la remilitarización de la
seguridad pública. A pesar de las críticas de una buena parte de la sociedad por la poca
transparencia del proceso y por la supuesta otorgación de privilegios carcelarios a los
líderes de las pandillas, la tregua se tradujo en una inmediata y drástica disminución de
los homicidios. Pero estos volvieron a repuntar poco antes de la elección presidencial
de febrero de este año, lo que mostró la poca sostenibilidad de la medida a mediano
plazo.

En El Salvador, la violencia se ensaña en los pobres. Son ellos los más afectados
por la criminalidad, los que viven más inseguros en sus casas, calles y comunidades.
Pobres son en su mayoría las víctimas de la delincuencia; pobres son en su mayoría los
que llenan a tope las cárceles de nuestro país. Mientras los poderes ocultos, los grandes
líderes del crimen organizado, siguen sin ser investigados y viven cómodamente
protegidos por la ineficiencia del sistema de seguridad y justicia, y por sus socios en la
esfera política.

La UCA, desde su fundación, ha optado por estar al lado de los débiles y los pobres
de El Salvador. A lo largo de su historia, ha trabajado por la justicia y la equidad en la
sociedad, teniendo como horizonte las necesidades de las mayorías populares. En esta
misión se
xii Presentación

enmarca el informe del Iudop. Contribuir a la búsqueda de la justicia es la finalidad de

esta investigación sobre la situación de la violencia y el crimen en el último
quinquenio. Así como abonar a un debate que permita encontrar soluciones eficaces y
acordes a la institucionalidad democrática para enfrentar la violencia.

Andreu Oliva, SJ.

Rector
Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”
Prólogos xiii

Prólogos

Recibo con agrado este estudio a cargo del Instituto Universitario de Opinión Pública
de la UCA, que examina los desafíos que enfrenta el nuevo gobierno de El Salvador en
materia de delincuencia y violencia y que evalúa las debilidades y problemas en la
policía, los centros penales, la Fiscalía General, y el sistema judicial.

He estado involucrado en el tema de los derechos humanos en El Salvador desde la

década de los ochenta y he sido un firme defensor de los Acuerdos de Paz que pusieron
fin a la guerra civil. Consideré que los Acuerdos proponían un buen marco para una
nueva fuerza policial, y todo un nuevo enfoque para abordar la delincuencia y la
violencia, la impunidad y la corrupción. A lo largo de los años he instado a varios
Gobiernos salvadoreños a que implementen plenamente dichos Acuerdos, y a mi propio
Gobierno para que les brinden apoyo.

Desafortunadamente, esto no ha sido fácil y, como pone en evidencia este valioso

informe, falta aún mucho camino por recorrer. El informe destaca las múltiples fuentes
del crimen
– no sólo la terrible delincuencia y violencia causadas por las pandillas juveniles, sino
además la problemática del crimen organizado y la corrupción que las acompaña.
Demuestra además lo difícil que ha sido la construcción real de instituciones sólidas –
la Policía Nacional Civil, en particular, así como la Fiscalía General, y otras
instituciones – que puedan contribuir a reducir las tasas de delincuencia y hacer frente a
la corrupción e impunidad.

El informe destaca dos problemas que han sido de especial preocupación para mí –
uno es el riesgo de volver a poner a la Fuerza Armada a cargo de la seguridad pública;
y el otro, la multiplicidad de problemas en la Fiscalía General para investigar y
procesar eficazmente los casos.

Observé de primera mano los problemas cuando la Fuerza Armada estuvo

demasiado involucrada en el control de la policía y los sistemas de seguridad pública –
la tendencia hacia la mano dura, el peligro de los abusos contra los derechos humanos,
y la tentación para los oficiales militares de inmiscuirse en la política. Tuve mis
reservas cuando se nombraron a
xiv Prólogos

oficiales militares a la cabeza del Ministerio de Seguridad Pública y de la policía.

Espero que el presente informe nos recuerde a todos, incluyendo al Gobierno entrante
que El Salvador necesita enfocarse en el fortalecimiento del carácter civil y profesional
de la policía.

He comentado en el pasado respecto a cómo la Fiscalía General debe velar por el

buen funcionamiento institucional y dar seguimiento a los casos hasta su culminación,
incluso cuando estos son políticamente sensibles. Espero que bajo el nuevo liderazgo,
se vea fortalecida la Fiscalía General y sean ampliadas sus investigaciones y procesos,
y se contribuya a poner fin a la cultura de impunidad que por demasiado tiempo ha
caracterizado al sistema judicial salvadoreño.

El presente informe aborda además los pasos positivos que se han dado en el
sistema penitenciario y considero que la PNC, pese a sus problemas, está llena de
buenos oficiales que pueden, con un buen liderazgo, hacer una verdadera diferencia
para el pueblo de El Salvador. Espero que el nuevo Gobierno tome en cuenta las
recomendaciones del presente informe, y dé pasos para la construcción de instituciones
que sean efectivas y puedan asumir el control de la delincuencia y mejorar la seguridad
y protección de los ciudadanos y las ciudadanas de El Salvador.

Me da especial gusto ver que este informe surja de un instituto de la UCA. Conocí
al Padre Ellacuría, y a los demás jesuitas que ayudaron a hacer de la UCA una
institución que proporcionara el liderazgo intelectual y la visión de un El Salvador más
democrático, más justo y solidario. Dicha visión hace falta en la actualidad – para que
la generación emergente de líderes salvadoreños pueda ayudar a edificar a las
instituciones que construyan un El Salvador mejor, más seguro, y más justo; para que
puedan hacer del sueño prometido en los Acuerdos de Paz una realidad. Considero que
la UCA puede ayudar a proporcionar dicha visión, y que este informe es una
contribución importante.

James P.
McGovern Miembro del Congreso de los
Estados Unidos
Cámara de Representantes
2 de septiembre de
2014
Prólogo 15
s

El informe de Justicia y Seguridad “La situación de la seguridad y la justicia 2009-

2014. Entre expectativas de cambio, mano dura militar y treguas pandilleras” elaborado
por el equipo de investigación del Instituto Universitario de Opinión Pública (Iudop) es
una importante contribución para comprender los enormes desafíos que hoy día
enfrenta El Salvador en la construcción (y, como bien resalta el informe, en algunos
casos la re-construcción), de un sistema de justicia criminal integral y efectivo que
proporcione la debida seguridad a sus ciudadanos, mientras garantiza el pleno respeto
del debido proceso y los derechos humanos de la población.

La firma de los Acuerdos de Paz marcó un hito histórico en El Salvador. Este hecho
dio fin a doce años de conflicto armado y le apostó a un nuevo modelo de seguridad
pública para el país. Los Acuerdos separaron constitucionalmente las funciones de la
policía (seguridad pública) y las Fuerzas Armadas (defensa nacional). A su vez,
ordenaron la disolución de la vieja policía y su sustitución por una nueva fuerza
policial en reconocimiento de las graves violaciones a los derechos humanos
perpetradas por las viejas fuerzas de seguridad y su visión militarista dictaminada por
su sumisión a las Fuerzas Armadas. De este nuevo cuerpo fueron excluidos miembros
de la antigua Policía Nacional. Los acuerdos le asignaron a la Policía Nacional Civil
una nueva doctrina civilista y democrática, construida en torno a la investigación
criminal y orientación de policía comunitaria.

La implementación y el desarrollo de este nuevo modelo de seguridad ciudadana

sufrieron dificultades desde un inicio. Poderosos intereses políticos que por muchos
años habían gozado de total impunidad, rechazaban la idea de tener que renunciar a su
influencia sobre la policía en el período posconflicto. Sectores conservadores no
compartían la nueva visión de la policía y esperaban reinstaurar un enfoque más
represivo para atender la criminalidad y la violencia. Durante sus primeros años, la
historia de la Policía Nacional Civil estuvo marcada por batallas sobre el nombramiento
del director, el liderazgo y las promociones, sobre el papel y poder de la Inspectoría
General, y en sentido general, sobre el ritmo de la sustitución de las antiguas fuerzas de
seguridad. Los desacuerdos sobre la doctrina que debería guiar el
xvi Prólogos

quehacer policial y las batallas sobre la naturaleza y el control de la nueva fuerza

resultaron en la creación de una institución con debilidades e imperfecciones
institucionales, y sujeta a presiones políticas.

Las debilidades de la PNC fueron, en gran medida, inevitables. En el mejor de los

casos, la creación de una nueva institución es un proceso complejo que avanza con sus
altibajos. No obstante, la PNC, y el nuevo modelo de seguridad pública que se
evidenciaba, sufrió serias trabas porque quienes optaron por debilitarla o defender sus
propios intereses pertenecían, por lo general, a poderosos sectores, a menudo
vinculados con los gobiernos que dominaron al país durante las primeras dos décadas
después del conflicto armado. Por el contrario, quienes defendían la nueva visión y
doctrina de la policía, como una institución apolítica, profesional y de orientación
comunitaria, estaban vinculados a la sociedad civil y a la oposición política y contaban
con menor capacidad de influencia sobre los gestores políticos del momento. En los
primeros años después de la firma de los Acuerdos de Paz, contaron con el apoyo de las
Naciones Unidas, a través de Onusal, y de otros miembros de la comunidad donante.
Con el paso del tiempo, sin embargo, la comunidad donante redujo su compromiso con
el establecimiento del nuevo modelo de seguridad pública en El Salvador. Su atención
tomó un giro hacia otros temas y contextos o hacia la defensa de sus respectivas
preocupaciones de seguridad (fugitivos, narcotráfico, etc.). El Salvador ha vivido altos
niveles de criminalidad e inseguridad desde la firma de los Acuerdos de Paz. Sin
embargo, la creciente preocupación a principios de los años 2000 por los niveles de
violencia, y en particular por las pandillas (preocupación a veces alentada por razones
electorales), resultó en la implementación de medidas de seguridad de corte coercitivo,
las cuales tuvieron un efecto nocivo en la estructura, el liderazgo y la efectividad de la
Policía Nacional Civil.

La elección de Mauricio Funes en 2009 despertó la esperanza de un cambio en la

conducción de la seguridad pública. Defensores de derechos humanos y expertos en
materia de seguridad, entre otros, esperaban el retorno a la visión original de la PNC,
hacia un modelo de seguridad democrática, para atender de manera integral la
problemática de criminalidad, el cual contemplaría un componente de prevención,
reformas substanciales del sistema de justicia, y medidas para atender las precarias
condiciones y los problemas de sobrepoblación del sistema penitenciario. El presente
informe brinda un análisis profundo y detallado de la administración Funes en el
establecimiento de un modelo de seguridad democrática integral y los desafíos
enfrentados, además ofrece valiosas lecciones para el gobierno entrante de Salvador
Sánchez Cerén.

El informe parte de un riguroso estudio de información estadística sobre los niveles

y el carácter de la criminalidad y violencia en la actualidad en El Salvador. Deja clara
la existencia de múltiples fuentes de criminalidad en el país. Aunque las pandillas son
una de las principales fuentes de violencia, no son la única. (Esto contrasta con las
declaraciones del ex ministro de Justicia y Seguridad Pública, David Munguía Payés,
quien refería que las pandillas estaban detrás del 90% de los homicidios ocurridos en el
país). El informe
Prólogo 17
s
nos recuerda la gravedad de la problemática de criminalidad organizada en El
Salvador; a menudo poco investigada en el país.

El estudio ofrece un examen de las medidas adoptadas en los últimos años para
fortalecer el sistema de justicia, al mismo tiempo que resalta los continuos problemas
que enfrenta el sistema, los riesgos de corrupción y la tentación de miembros del poder
legislativo de querer tomar control cuando jueces independientes emiten decisiones
importantes, pero políticamente controversiales. A través del estudio del manejo de la
persecución e investigación criminal, el informe deja claro los serios problemas que
continúa enfrentando la Fiscalía General de la República en su capacidad para
investigar, procesar y llevar casos ante los tribunales.

Su análisis de la conducción de la seguridad de la administración Funes merece una

revisión cuidadosa de parte del nuevo Gobierno. En los primeros dos años del
Gobierno de Funes, el ministro de Justicia y Seguridad Pública y el director de la
Policía Nacional Civil pusieron en marcha un considerable esfuerzo para reestructurar
la policía y combatir la corrupción, trabajar con la Academia Nacional de Seguridad
Pública (ANSP) en un nuevo modelo educativo de enfoque comunitario, y fortalecer la
investigación criminal e inteligencia policial. El informe también hace mención del
interés inicial (y luego dejado a un lado) por adaptar el modelo innovador implementado
en Guatemala para la investigación y persecución penal de la criminalidad organizada.
Este modelo conocido como la Comisión Internacional contra la Impunidad en
Guatemala (Cicig), estableció un grupo de trabajo especializado de fiscales para combatir
redes de criminalidad organizada infiltradas en el aparato estatal. De igual manera ofrece
lecciones importantes sobre las dificultades que enfrentaron los impulsores de la
reforma, oposición de parte de las fuerzas castrenses y del poder legislativo, resistencia
de miembros de la PNC, y batallas políticas al interior del gabinete de Seguridad. El
análisis sobre el giro que tomó la administración Funes hacia medidas que pusieron la
seguridad pública en manos de líderes militares y que otorgaron al ejército un papel más
importante en la seguridad ciudadana, aunque es lamentable, es acertado.

Por el contrario, el informe describe, a pesar de las dificultades, los avances reales
logrados en el sistema penitenciario. Si bien el sistema enfrenta serios desafíos
(continúa siendo el país con la tasa más alta de sobrepoblación carcelaria), el sistema
penitenciario ha logrado avances importantes en el combate a la corrupción y el control
del sistema, y ha logrado expandir medidas alternativas al encarcelamiento y crear
programas modestos de rehabilitación y reinserción.

El nuevo Gobierno de El Salvador sigue enfrentando altos niveles de violencia e

inseguridad, la infiltración del crimen organizado y fuertes demandas de seguridad de
la población. La administración Sánchez Cerén enfrenta estos desafíos en un contexto
en el cual las fuerzas militares han asumido un papel en la seguridad pública más allá
de lo establecido en los Acuerdos de Paz y en un contexto en el cual la orientación
democrática y comunitaria de la policía ha sido debilitada.
xviii Prólogos

No obstante, el modelo de seguridad democrática basado en el respeto a los

derechos humanos y en un abordaje efectivo de la seguridad es posible. Estos no son
polos opuestos. Los Estados pueden brindar seguridad y reducir la violencia y
criminalidad respetando el carácter civil de los cuerpos policiales y el debido proceso y
derechos civiles de la población. El abordaje efectivo de la problemática de violencia e
inseguridad requiere que el nuevo gobierno asuma de lleno la implementación de una
estrategia de seguridad que contemple el fortalecimiento de las instituciones, la
aplicación de la Ley, el desarrollo de programas de prevención social, siempre y
cuando sea garantizado el debido proceso y el respeto de los derechos humanos. El país
necesita de un liderazgo que recupere el enfoque de la construcción de un modelo de
seguridad democrática e integral.

Geoff Thale,
Director de
programas
Washington Office on Latin America (WOLA)
Adriana Beltrán,
Coordinadora del Programa de Seguridad Ciudadana
Washington Office on Latin America (WOLA)
Introducción

La violencia y la inseguridad han sido una constante durante la etapa posconflicto en El

Salvador. Las más de 73,000 muertes violentas registradas en los últimos 23 años y las
miles de víctimas de diversos vejámenes reportados anualmente en las entidades de
seguridad y justicia advierten en torno a la magnitud y envergadura que la violencia y la
criminalidad han cobrado en el país. Si bien las estadísticas oficiales registran en los
últimos años una drástica reducción de las muertes violentas, las tasas de homicidios
exhibidas por el país siguen estando entre las tres más altas de América Latina. La tasa
de 39.7 muertes por cada 100,000 habitantes exhibida por El Salvador en 2013 y
considerada la más baja de la última década, representa seis veces la media mundial y
supera en cuatro veces el parámetro establecido por la Organización Panamericana de la
Salud (OPS) para considerar a la violencia una epidemia.

Este escenario se ha visto agravado en los años recientes por el amplio control
territorial y poblacional que ejercen los grupos delincuenciales en diversas zonas del
país, y por el creciente uso de complejas modalidades criminales que generan zozobra y
miedo entre la población. Las prácticas de desmembramientos y mutilación de los
cuerpos, el control extorsivo de la población, la desaparición de personas y los nuevos
flujos de desplazamiento forzado, son algunas de las expresiones que ha adoptado la
vorágine de la violencia criminal en el país. En este contexto, la inseguridad se ha
convertido en un fuerte reconfigurador de la vida nacional y en la mayor fuente de
preocupación ciudadana (Iudop, 2009-2013).

Además de los elevados costos humanos que provoca, el sufrimiento y los efectos
psicosociales en las víctimas, y su impacto negativo en la convivencia y el tejido social,
la violencia criminal representa para el país una elevada carga económica. Según el
Banco Mundial (2011), los costos directos de la criminalidad alcanzan los 2,010 millones
de dólares, es decir el 10.8% del PIB anual. Estos costos equivalen a la suma del gasto
público de salud y educación como porcentaje del PIB en 2011. A la vez, uno de los
efectos más perversos de la violencia y la criminalidad es la erosión de la legitimidad
de las instituciones y de los valores esenciales de la democracia (Aguilar, 2012).
xx Introducción

Si bien esta situación no es nueva, la evolución y complejización del fenómeno

criminal se han visto favorecidas no solo por la ausencia de políticas de protección e
inclusión social hacia los sectores más desfavorecidos, sino por la preeminencia de
enfoques represivos y reactivos en las políticas de seguridad. A ello se suman las
resistencias de los sectores políticos de turno para fortalecer la institucionalidad
democrática de seguridad y el uso instrumental de la violencia para fines políticos y
electorales, lo que ha potenciado y favorecido la irrupción de nuevas dinámicas y
expresiones criminales. Un ejemplo que ilustra con claridad este manejo y sus efectos
fueron precisamente las políticas de mano dura. Esto nos remite a la enorme
responsabilidad de los sucesivos gobiernos de la posguerra y sus políticas, en la
configuración del actual escenario de inseguridad en el país.

La alternancia en el control del Ejecutivo producida en 2009 con el triunfo electoral

del candidato del FMLN, Mauricio Funes, generó diversas expectativas en torno a la
conducción del Gobierno. En el ámbito de la seguridad pública se formularon diversas
propuestas en las que participaron diferentes sectores sociales. La nueva apuesta
demandaba no solo una ruptura con los enfoques populistas punitivos que
predominaron en el pasado reciente, y la adopción de políticas integrales y
comprehensivas, sino una sólida voluntad política para perseguir a la criminalidad
organizada en sus diferentes expresiones y niveles de responsabilidad. Sin embargo, el
esperado cambio no se concretó. El continuismo en la gestión de la política de
seguridad se puso en evidencia no solo en el manejo populista y reactivo del tema que
hizo la administración Funes, sino en el impulso de una serie de distorsiones en la
conducción de la seguridad pública.

La máxima violación a la institucionalidad y el mayor revés a la reforma política de

seguridad derivada de los Acuerdos de Paz, se produjo con el nombramiento de
militares como titulares del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública y de la Policía
Nacional Civil. Este evento marcó el punto de inflexión más agudo en el rumbo de la
gestión de la seguridad pública de la pasada gestión de Gobierno. Esta decisión, junto a
la creciente participación de las milicias en diferentes ámbitos de la seguridad interior,
favorecieron que el estamento militar retomara progresivamente el control del aparato
de seguridad y de áreas claves de la vida nacional, como nunca antes en la etapa de
posguerra. En este contexto, y estrechamente ligada a la estrategia de posicionar el
liderazgo militar, se gesta la negociación con líderes de pandillas en las cárceles
aprovechando el pacto de no agresión que ya existía entre las principales pandillas y,
posteriormente la tregua mediática en torno a la cual giró el debate de la agenda de
seguridad en los últimos años.

¿Cuáles son algunos de los desafíos que enfrentan actualmente las autoridades en el
análisis y en la medición de la criminalidad?, ¿cuál es el nivel de efectividad de las
instancias responsables de la persecución y sanción penal?, ¿a qué obedeció el giro
estratégico del Gobierno de Funes respecto al enfoque y la política de seguridad
inicialmente planteada?,
¿qué tanto se comprometió la seguridad y gobernabilidad futura con las decisiones
tomadas durante el Gobierno de Funes en la conducción de la seguridad?, ¿cuál es el
estado actual del
Introducción xxi

sistema penitenciario? Estas son algunas de las preguntas que buscan ser respondidas a
lo largo del informe, a fin de aportar a la comprensión de la situación actual de la
inseguridad y a la búsqueda de caminos para encarar algunos de sus principales
desafíos.

Se trata de un estudio académico que busca contribuir a develar los riesgos e

impactos que las decisiones erráticas en áreas estratégicas, como la seguridad pública,
tienen para la gobernabilidad y estabilidad del país. El informe no busca retratar todo lo
que aconteció en materia de seguridad durante el llamado Gobierno del Cambio ni
agotar las explicaciones de todas las decisiones que se tomaron, sino colocar en el
debate de la discusión pública temas y dimensiones de la situación de seguridad que no
están siendo considerados en el análisis ordinario del tema. Su propósito ha sido
precisamente el de contribuir a la comprensión y al análisis crítico de las políticas y
estrategias en materia de seguridad pública adoptadas durante la gestión de Mauricio
Funes, y generar recomendaciones de políticas públicas de seguridad para el nuevo
Gobierno.

La idea de su elaboración surge a la luz de una serie de inquietudes planteadas en

un espacio de discusión y análisis periódico sobre el tema de la seguridad, iniciado en
agosto de 2012, con un grupo de académicos y académicas de la Universidad
Centroamericana José Simeón Cañas. Este espacio de debate ha permitido reflexionar
colectivamente sobre la situación de la seguridad pública y su conducción política, a
partir de lo cual se han derivado varios posicionamientos institucionales sobre el tema.

Una de las hipótesis de la que partió el estudio fue que el giro en la conducción de
la seguridad, en relación al enfoque inicialmente propuesto durante la administración
de Funes, obedeció a la influencia de grupos de poder fáctico, quienes buscaron
asegurar el control del aparato de seguridad para garantizar su impunidad y
salvaguardar la viabilidad de sus intereses. Otra de las hipótesis inicialmente planteadas
es que el estamento militar aprovechó la inédita situación de un presidente sin base
partidaria para ganar mayor protagonismo, recuperar el control de la seguridad pública
y conseguir la legitimidad política para perfilarse como actores imprescindibles en la
estabilidad de la nación.

La metodología utilizada fue de corte cualitativa e incluyó la realización de

entrevistas semi estructuradas a funcionarios y ex funcionarios del ramo de justicia y
seguridad, académicos, operadores de prevención y rehabilitación y especialistas en
derechos humanos. Paralelamente, se recopiló información estadística sobre incidencia
delincuencial y violencia producida por diversas instancias del área de justicia y
seguridad, el sistema de salud y entidades como el Instituto Salvadoreño de la Mujer
(Isdemu), así como indicadores de gestión del trabajo policial, fiscal y judicial y de la
labor de la Fuerza Armada. Asimismo, se realizó una revisión documental de leyes,
planes y políticas de seguridad, así como un seguimiento periodístico de la cobertura de
la figura del general Munguía Payés y de la “tregua entre pandillas” en los principales
periódicos del país.
xxii Introducción

El informe se divide en seis apartados. El primer capítulo analiza la incidencia

delincuencial registrada por diversas entidades del Estado, tomando como base los
registros estadísticos oficiales sobre diferentes hechos de violencia y criminalidad, con
énfasis en el período 2009-2014. Con este análisis, se busca aportar a la comprensión
del contexto de violencia y criminalidad que afecta al país, a sabiendas de que no todos
los hechos criminales son registrados o denunciados en las instancias oficiales.

Un segundo capítulo está dedicado a examinar la aplicación de la justicia penal

durante el último quinquenio, tomando como base algunos indicadores de eficacia
judicial y fiscal. En este apartado se analiza el tránsito de los casos conocidos por las
entidades de justicia, en las diferentes etapas del proceso penal.

Un tercer apartado expone los avances y retrocesos advertidos en la conducción

política de la seguridad pública del país; devela la lucha entre los esfuerzos por avanzar
en el fortalecimiento de la institucionalidad y los que propugnaron por revertir tales
avances y sentar las bases para una regresión en este ámbito. En esta sección se
examina a profundidad las implicaciones que tuvo el protagonismo militar otorgado
por la gestión de Funes para la institucionalidad democrática y la seguridad del país.

Un cuarto capítulo está dedicado a exponer la situación del sistema penitenciario

salvadoreño, tanto en términos de las condiciones carcelarias y características de la
población penitenciaria, como de los esfuerzos de profesionalización, combate a la
corrupción y reinserción que impulsaron las autoridades durante el pasado quinquenio.
Se examina de forma particular la situación de las mujeres y de las pandillas en el
sistema penitenciario, grupos que están cobrando una creciente importancia entre la
población penitenciaria. Este capítulo concluye con una breve descripción de los
Programas de Medio abierto desarrollados por la Corte Suprema de Justicia, a través del
Departamento de Prueba y Libertad Asistida (Depla) y las dificultades que enfrentan en
su aplicación práctica.

El informe contempla además un capítulo especial dedicado al análisis de los

discursos de la prensa escrita salvadoreña en torno a la figura del general Munguía
Payés y a la tregua entre pandillas. El análisis de contenido y la redacción del apartado
especial estuvieron a cargo de Amparo Marroquín y Olga Vásquez.

Este informe concluye con un breve apartado de consideraciones generales y

recomendaciones, mediante las cuales se busca contribuir académicamente a la
búsqueda de soluciones sostenibles a la criminalidad.

Jeannette Aguilar
Directora
Instituto Universitario de Opinión
Pública
Aspectos metodológicos

Este estudio se basa en un diseño de investigación cualitativa que combinó el uso de la

entrevista semi estructurada y la recolección documental como técnicas de recopilación
de información, con el fin de aportar evidencia empírica al análisis e interpretación de
diferentes dimensiones de la seguridad en el país. El estudio fue realizado entre agosto
de 2012 y julio de 2014 por el Instituto Universitario de Opinión Pública (Iudop), de la
Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA).

El procesamiento y análisis de la información cualitativa se realizó por medio de la

técnica del análisis de contenido, a través del cual se descompone la información en
ejes, categorías y subcategorías temáticas, para, de forma sistemática y objetiva,
identificar tendencias principales en la información, relaciones y contrastes que
permitan responder a los objetivos del proceso de investigación, aportando
conocimiento nuevo y útil con los hallazgos principales del análisis (Fernández, 2002;
Zetino, 2009).

Técnicas de investigación

Las entrevistas
La entrevista mixta o semiestructurada es una de las técnicas de investigación
cualitativa a través de la cual la persona que investiga obtiene información oral y
personalizada sobre las valoraciones, opiniones, conocimientos, actitudes y
experiencias que el entrevistado tiene sobre un tema concreto. Si bien las preguntas
son abiertas, la entrevista semiestructurada implica un trabajo previo de
establecimiento de categorías temáticas de interés que orientan el diseño de los guiones
de entrevistas. Es un tipo de entrevista que permite combinar la espontaneidad en la
formulación de preguntas y la guía de una estructura preconcebida; esto es lo que
permite generar relaciones entre temas e hipótesis diversos, por lo que requiere una
gran atención por parte del entrevistador o entrevistadora (Corbetta, 2010).
24 Aspectos metodológicos

Para diseñar las guías de entrevista y precisar su contenido, se construyó una matriz
de categorías y subcategorías temáticas derivadas de las principales variables de interés
de la investigación. En un primer momento, se contó con cinco grandes ejes temáticos
que luego fueron reestructurados para dar paso a lo que fue el índice temático de este
informe. Si bien los guiones de entrevista respondieron a las principales categorías y
subcategorías priorizadas, algunos contenidos específicos abordados variaron en
función de la experticia y el conocimiento particular de la fuente entrevistada.

Se realizaron 22 entrevistas semi estructuradas a expertos en el tema de seguridad

pública, violencia y prevención, entre los que se incluyó a funcionarios y ex
funcionarios vinculados a la conducción de la seguridad de la administración Funes, así
como a académicos y referentes de la sociedad civil que trabajan en programas de
prevención de la violencia y rehabilitación de pandilleros.

La selección de los entrevistados se hizo de forma dirigida, con base a dos criterios:
su experticia sobre el tema y su participación y conocimiento de la gestión de la
seguridad pública durante la administración Funes. En virtud del derecho de reserva de
la fuente, y con el fin de resguardar la identidad de los entrevistados, a excepción de
dos casos, se decidió no citar la identidad de las fuentes. Para efectos de aportar validez
al análisis de los datos expuestos, se procedió a triangular la evidencia recabada, de tal
forma que solo se consideró la información que fue suficientemente validada por las
diferentes fuentes.

Recolección documental
La técnica de investigación documental “es el proceso sistemático de indagación,
recolección, análisis e interpretación de información o datos en torno a un determinado
tema” (Alfonso, 1995, citado por Morales, 2003, pg.2), a través de información de
carácter impresa, digital y audiovisual. Durante la etapa de investigación, se recopiló y
revisó un amplio número de documentos oficiales relativos a las gestiones de la
seguridad y justicia formuladas durante el pasado quinquenio entre los que se incluyen
políticas, planes estratégicos y operativos, estrategias, leyes, decretos y otros documentos
institucionales relativos al tema.

Asimismo, se solicitaron a diversas instituciones estatales estadísticas oficiales sobre

delitos y hechos de violencia y criminalidad, así como indicadores de gestión de algunas de
las principales entidades vinculadas a la seguridad y la aplicación de la justicia, a fin
contar con información de fuentes primarias que fundamentaran el análisis de la gestión
de seguridad pública del pasado Gobierno. Se consultaron además estudios recientes
sobre temas de seguridad pública y violencia, así como notas periodísticas que abordaban
algunos temas de interés.

Análisis del discurso periodístico

Para complementar el análisis de la gestión de la seguridad durante la administración
Funes, se realizó un análisis de los discursos que la prensa escrita construyó alrededor
de la figura del general Munguía Payés y de la llamada tregua entre las pandillas, entre
2009 y 2012.
Aspectos metodológicos xxv

Esto tuvo como objetivo descifrar las tendencias e ideas primordiales que los
principales periódicos nacionales situaron en la opinión pública, en torno a estos dos
temas.

Para ello, a lo largo de un año un equipo de trabajo compiló y analizó 322 notas
periodísticas publicadas por los periódicos El Diario de Hoy, Contrapunto, Colatino, La
Prensa Gráfica, El Mundo y El Faro. De estas, se analizaron 149 notas sobre Munguía
Payés publicadas entre junio de 2009 a diciembre de 2012 y 173 referentes al tema de
pandillas y tregua, producidas en noviembre de 2011, y los meses de marzo y
noviembre de 2012. Para facilitar el análisis de las notas, se diseñaron fichas que
sistematizaron aspectos como las fuentes consultadas en la nota, los principales
atributos asignados al tema u actor que abordó la nota, las fotografías y la consistencia
entre títulos y contenido de las notas, entre otros aspectos.

Etapas del estudio

Agosto de 2012-Diseño de matrices de categorías temáticas y guiones de entrevistas.

Una vez establecidos los objetivos y las variables del estudio, se procedió a diseñar una
propuesta de índice temático inicial, que luego devino en la formulación de una serie
de categorías y subcategorías temáticas a partir de las cuales se organizó el contenido
de los guiones de entrevistas semiestructuradas.

Octubre de 2012 a Marzo de 2013-Aplicación y transcripción de entrevistas.

Establecidos los criterios para seleccionar a los referentes a entrevistar, se procedió a
gestionar las entrevistas, bajo condiciones de confidencialidad y consentimiento
informado. El equipo de investigación transcribió personal y cuidadosamente cada
entrevista, garantizando su posterior resguardo.

Octubre de 2012 a Mayo de 2014- Investigación documental y solicitud de información pública.

La recolección de información documental, bibliográfica y datos de fuentes primarias
fue continua y compendiosa. En el caso de la compilación de estadísticas oficiales, fue
necesario el cotejo y la consulta constante con los encargados de las secciones
estadísticas para aclarar dudas sobre los datos proporcionados.

Diciembre de 2012 a Abril de 2013-Análisis de contenido de las entrevistas.

Una vez transcritas las entrevistas, se procedió a descomponerlas y analizarlas de
forma estructurada, a partir de la matriz de categorías y subcategorías diseñada para ese
fin.

Diciembre de 2012 a Diciembre de 2013-Triangulación de la información, análisis y redacción de los

capítulos.
Simultáneamente al análisis de contenido, se procedió a triangular los insumos de las
entrevistas y de las diversas fuentes documentales consultadas, con el fin de
fundamentar el
26 Aspectos metodológicos

análisis e interpretación de los datos. Con la información triangulada y analizada, se

procedió a la redacción de los primeros borradores de los capítulos.

Enero de 2014 a Agosto de 2014-Edición y diagramación final.

El proceso de edición del informe final fue realizado de forma cuidadosa, a fin de
asegurar la fundamentación de los planteamientos y hallazgos vertidos en la
investigación.
Resumen ejecutivo

El presente informe “La situación de la seguridad y la justicia 2009-2014. Entre

expectativas de cambio, mano dura militar y treguas pandilleras” es el producto de una
investigación dirigida por el Instituto Universitario de Opinión Publica (Iudop) de la
Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA), entre agosto de 2012 y
julio de 2014. El estudio tuvo como objetivo principal contribuir a la comprensión y al
análisis crítico de las políticas y estrategias de seguridad adoptadas por el Gobierno de
Mauricio Funes y generar recomendaciones de políticas públicas para el nuevo
Gobierno.

Es una investigación cualitativa basada en la realización de entrevistas a expertos

en el tema de seguridad pública entre los que se incluyeron a funcionarios y
exfuncionarios del ramo de seguridad, académicos y operadores de programas de
prevención y en una amplia recolección de documentos oficiales, datos estadísticos e
información hemerográfica en torno al tema.

El capítulo primero examina la incidencia delincuencial registrada por las fuentes

institucionales sobre algunos de los principales delitos reportados. De acuerdo a los
registros oficiales, entre 1990 y 2013 han sido asesinadas en El Salvador un poco más
de 73,000 personas, cifra cercana al número de muertes estimadas durante el pasado
conflicto armado, lo que indica que la violencia letal ha sido un desafío constante a lo
largo de la etapa de posguerra. Los registros estadísticos de los últimos años muestran una
significativa reducción de las muertes violentas, la cual fue atribuida por el Gobierno de
Funes a la llamada “tregua entre las pandillas”. Ciertamente, entre 2009 y 2013 la tasa
de muertes violentas pasó de
71.2 a 39.7 por cada 100,000 habs., fenómeno inédito en la historia del país. Sin
embargo, aun con el descenso consignado en los registros oficiales, estas cifras
representan un poco más de seis veces la media mundial y cuatro veces el parámetro
establecido por OPS para considerar a la violencia una epidemia.

El informe señala además que las armas de fuego están presentes en alrededor del
70% de los asesinatos producidos en el país y que las principales víctimas de
homicidios siguen
xxviii Resumen ejecutivo

siendo los hombres jóvenes. No obstante esta tendencia, las tasas de homicidios de
mujeres han experimentado en la última década, un abismal crecimiento. Entre 2003 y
2011 las tasas de homicidios de mujeres pasaron de 7.4 a 19.1 muertes por cada
100,000 mujeres. Esta tasa constituye una de las más altas a nivel mundial.

El estudio advierte además que la proliferación de prácticas de enterramiento y

ocultamiento de los cadáveres en los últimos años, expresado en el aumento de fosas y
cementerios clandestinos, junto a las recurrentes modalidades de desmembramiento de
los cuerpos, dificulta cada vez más la localización de los cuerpos, la identificación de la
víctima y enmascara la realidad delincuencial. En virtud de ello, existen indicios que la
reducción de muertes violentas registradas por las cifras oficiales en los últimos años,
podrían no estar reflejando la magnitud de la violencia letal que está ocurriendo en el
país.

En el análisis se destaca además que, si bien la reducción de homicidios es un

desafío prioritario para el país, en virtud de los elevados costos humanos, sociales y
económicos que acarrean, la inseguridad en El Salvador no se reduce a las muertes
violentas. Los datos disponibles muestranquefenómenoscomo la desaparición forzosa de
personas, las agresiones sexuales, las lesiones, las amenazas, la violencia intrafamiliar y
las extorsiones, continúan afectando a un importante segmento de la población,
particularmente a los sectores sociales más desfavorecidos. En este contexto, hay que
situar los flujos de desplazamiento forzado interno y externo que han adquirido
notoriedad en los últimos años.

El capítulo segundo, dedicado a analizar el funcionamiento del sistema de

administración de justicia, muestra la limitada eficacia de las instituciones encargadas de
impartir justicia. De acuerdo a los datos oficiales, en el período 2006-2009, más del
80% de los casos denunciados en la Fiscalía General de la República fueron archivados
por esta misma institución. De un total de 119,797 casos iniciados en 2009 por la
Fiscalía, 99,379 se archivaron definitiva o administrativamente, lo cual corresponde al
83.9% de los casos conocidos en sede fiscal. Otro dato preocupante es el elevado
número de casos que ingresan al sistema judicial y concluyen con un sobreseimiento
definitivo. Se trata de casos que finalizan sin una sentencia que esclarezca la
responsabilidad de los hechos investigados. Los datos muestran que en 2009, más del
70% de los requerimientos fiscales terminaron con un sobreseimiento definitivo, lo que
pone en cuestionamiento la capacidad investigativa de los operadores del sistema, en
particular, del rol que juega la fiscalía en la dirección de la investigación penal.

Respecto a la resolución de estos procesos penales, al analizar los casos que

ingresaron a sede judicial en el período 2009-2013, los datos revelan que solamente el
15% de estos concluyóconunasentencia definitiva, ya sea condenatoriaoabsolutoria. El
8.4% las sentencias derivaron en una condena, mientras que el 5.4% en la absolución de
los imputados. Estos datos, son el reflejo de una serie de problemas y deficiencias que
enfrenta la administración de justicia penal, los cuales se ven agudizados con la
creciente demanda que produce la grave situación de criminalidad. Lo cierto es que las
debilidades del sistema de aplicación
Resumen ejecutivo 29

de justicia han operado como un importante factor perpetuador de la impunidad y de la

delincuencia prevaleciente en el país.

El tercer capítulo está dedicado a analizar los avances y retrocesos experimentados

por el país en las políticas de seguridad, durante la administración Funes. En este
apartado se exponen los esfuerzos por avanzar en el fortalecimiento y la modernización
de la institucionalidad en materia de seguridad, realizado por el ramo de seguridad
durante los primeros años de la administración Funes, los obstáculos encontrados, y el
giro de timón dado por el Gobierno hacia la remilitarización de la seguridad pública.

El estudio muestra los avances logrados en la formulación de la Política de Justicia,

Seguridad y Convivencia la cual contenía los lineamientos estratégicos en materia de
seguridad pública y los diversos esfuerzos realizados por la PNC y las autoridades del
ramo para avanzar en el impulso de diferentes estrategias de fortalecimiento
institucional. En esta línea, cabe destacar el diseño de una serie de planes, políticas e
instrumentos de trabajo orientados a profesionalizar la PNC y a recuperar la doctrina
policial civilista y democrática que le dio origen luego de la reforma política de los
Acuerdos de Paz. Una de las apuestas fundamentales de este primer período fue
avanzar en el desarrollo de un modelo de policía comunitaria, que recuperara el
enfoque de servicio a la comunidad. Otro de los esfuerzos estratégicos iniciados fue el
fortalecimiento de la Inspectoría General de la PNC y sus órganos de control
disciplinario interno, así como el impulso de un proceso de depuración policial,
mediante la investigación de elementos policiales vinculados a abusos, corrupción
policial y estructuras delincuenciales.

El estudio revela el abrupto cambio en el enfoque de seguridad estratégica

inicialmente planteado, que fue progresivamente dejándose de lado para optar por
medidas coyunturales y de carácter mediático como el aumento de efectivos militares
en las tareas de seguridad y un mayor recurso de las medidas de fuerza. Esto supuso
caer en la inercia del continuismo de los enfoques populistas-punitivos que han
prevalecido en la conducción de la seguridad y entorpecer los avances impulsados en la
profesionalización y modernización de las instituciones de seguridad al inicio de la
gestión gubernamental.

Un dato revelador del giro adoptado por el Gobierno de Funes es el incremento del
253% de efectivos militares en labores de seguridad durante el primer año de gestión,
un aumento sin precedente en el período de posguerra. Asimismo, el presidente amplió
facultades y competencias del ejército en otros ámbitos como la seguridad penitenciaria
y seguridad fronteriza y autorizó su participación en planes de seguridad del sistema de
transporte público, de seguridad en centros educativos y en diversas tareas disuasivas y
de persecución del delito, sin supeditación a la policía. Con ello se le otorgó un amplio
nivel de discrecionalidad al sector militar que llegó progresivamente a tomar control de
la seguridad de otras áreas claves como el Aeropuerto Internacional, Aduanas y
Fronteras, y Migración y Extranjería, entre otros. A la vez, el presupuesto asignado al
ramo de la Defensa Nacional en
xxx Resumen ejecutivo

el pasado quinquenio creció en 20.4 millones de dólares y el número de efectivos

militares en la Fuerza Armada aumentó en un 40% entre 2009 y 2012, lo que contrasta
con la progresiva reducción de gasto y efectivos militares que plantearon los Acuerdos
de Paz.

El protagonismo otorgado a los militares en la seguridad interior, que fue revertida

por la reforma política dos décadas atrás, alcanzó su máxima expresión con la
designación formal del general Munguía Payes al frente del Ministerio de Justicia y
Seguridad Pública y del general Salinas en la dirección de la PNC, quienes hasta el día
de sus nombramientos se habían desempeñado como Ministro de la Defensa Nacional y
Jefe del Estado Mayor del Ejército, respectivamente. Esta decisión contrarió la reforma
policial propuesta por los Acuerdos de Paz cuyo elemento central fue la
desmilitarización de la seguridad pública y violentó la constitución, que establece que
la PNC debe ser dirigida por un civil.

Todo esto configuró un escenario propicio para que el estamento militar cobrara
una relevancia sin precedentes y se posicionara ante la opinión pública como un sector
imprescindible para resolver los problemas de criminalidad del país, en el cual la
negociación con las pandillas jugó un rol clave. Estas decisiones provocaron graves
distorsiones y un fuerte debilitamiento en la institucionalidad de la seguridad pública,
particularmente en la PNC, al mezclar enfoques contrapuestos, interrumpir los procesos
de profesionalización iniciados y dar marcha atrás a la depuración de los malos
elementos policiales iniciados por las anteriores autoridades, lo cual genera efectos
adversos y contraproducentes en la cultura institucional que toma tiempo revertir.

En el cuarto capítulo se analiza la situación de los centros penales en el país y las

reformas impulsadas en los últimos años para su modernización. Si bien los datos
relativos a sobrepoblación y al hacinamiento carcelario son ampliamente conocidos,
estos han superado por mucho los parámetros críticos establecidos a nivel internacional. El
crecimiento exponencial de la población carcelaria ha superado en tres veces la
capacidad del sistema penitenciario en su conjunto. A finales de 2013, la población
reclusa adulta alcanzó una tasa de 557 por cada 100,000 habitantes, lo que confirma la
elevada tasa de prisionalización que exhibe el país, considerada la más alta de América
Latina. Esto se ha visto agravado por el predominio de una política criminal que ha
privilegiado el endurecimiento de leyes y la cárcel como sanción y medida preventiva y
por el agravamiento de la situación delincuencial.

A su vez, concomitante al crecimiento de la población reclusa, se advierte un

aumento de las tasas de encierro entre la población joven. Más del 70% de la población
adulta privada de libertad tienen entre 18 y 35 años. A su vez, entre el 2003 y 2013, la
población pandillera en el sistema penitenciario creció en un 254%. En la actualidad, el
40.2% de la población reclusa son miembros activos o retirados de alguna pandilla. El
crecimiento numérico de pandilleros recluidos, junto a la política de separación de las
pandillas en las cárceles, en función de su afiliación pandillera, ha provocado que los
penales que albergan pandillas presenten los mayores niveles de hacinamiento y las
condiciones más deplorables.
Resumen ejecutivo 31

Por otro lado, aunque la población privada de libertad es predominantemente

masculina (90%), la tasa de encarcelamiento de mujeres se ha duplicado en los últimos
ocho años. Entre 2005 y 2013, las mujeres adultas privadas de libertad crecieron en un
252%, al pasar de 600 a 2,524. El significativo crecimiento de la población femenina,
en un sistema que en su conjunto no ha sido diseñado para albergar mujeres, ha
generado que cuatro de los seis centros que albergan mujeres exhiban los más altos
niveles de sobrepoblación de todo el sistema penitenciario. Un caso paradigmático es el
de Ilopango, principal centro de readaptación de mujeres que en 2013 registró una
densidad penitenciaria de 894.5, es decir que ha sido superado en nueve veces su
capacidad instalada. Esto da una idea de las deshumanizantes condiciones en las que
sobreviven las internas, lo cual junto a la falta de políticas de género que atiendan sus
necesidades particulares, agrava su situación al interior del sistema carcelario.

Sin embargo, se reconocen los esfuerzos realizados durante la pasada

administración gubernamental para impulsar una reforma penitenciaria que tuvo como
principales apuestas la depuración del personal penitenciario, la profesionalización del
personal penitenciario y el impulso de programas de reinserción como “Yo Cambio”,
dentro del cual figura el modelo de las granjas penitenciarias. Si bien estos programas
han enfrentado limitantes de cobertura y vacíos en el modelo de reinserción productiva,
constituye un importante paso hacia la institucionalización de programas de
rehabilitación y de reinserción en el sistema penitenciario.

El estudio concluye con una serie de recomendaciones, entre las que se destacan la
implementación de la Política de Justicia, Seguridad y Convivencia, la adopción de
reformas institucionales orientadas a favorecer que las entidades responsables de la
persecución del delito y de la investigación y sanción penal funcionen como un sistema
integrado, la articulación de un sistema unificado de estadísticas criminológicas que
generen datos confiables y homologados, la ampliación de la cobertura de los
programas de reinserción social iniciados con la población penitenciaria y el desarrollo
institucional del modelo de policía comunitaria, en el marco de un trabajo interagencial
de gestión de la seguridad, entre las más importantes.
Capítulo 1.
La incidencia delincuencial registrada

De acuerdo a los registros oficiales, entre 1990 y 2013 han sido asesinadas en El
Salvador un poco más de 73,000 personas, cifra cercana a las muertes que se calculan
ocurrieron durante el pasado conflicto armado. Estos datos han situado recurrentemente
a El Salvador entre el grupo de los países más violentos del globo. Hasta el 2011, El
Salvador figuró como el segundo país con la mayor tasa de homicidios por cada
100,000 habitantes del hemisferio, después de Honduras. Aunque no se trata de
ninguna novedad, dado que históricamente El Salvador ha registrado tasas superiores a
la media latinoamericana, es paradójico que en el período de establecimiento de la paz,
las muertes violentas hayan alcanzado tal magnitud y el fenómeno delincuencial haya
adoptado complejas dinámicas y expresiones criminales.

El presente capítulo busca ilustrar la evolución de algunos de los principales delitos

producidos a nivel nacional, de los cuales se tienen indicadores oficiales, a sabiendas
de que en ciertos delitos se cuenta con un sub registro, debido a que no todos los
hechos criminales son denunciados o registrados en las instancias oficiales por temor,
falta de confianza en el sistema de justicia o porque no están contemplados en la
legislación nacional, como sucede con las desapariciones y el desplazamiento forzado.

Para el análisis de los homicidios, se recurrió principalmente a fuentes

institucionales como la Policía Nacional Civil (PNC) y el Instituto de Medicina Legal
(IML); y en el caso de otros delitos contra la vida, se tuvo acceso a registros
estadísticos policiales, médico forenses y del sistema nacional de salud. El Instituto
Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer (Isdemu) proveyó datos relativos a
violencia intrafamiliar y la Fiscalía General de la República facilitó datos de delitos
contra la vida y contra el patrimonio.

Este acápite expone inicialmente información sobre los homicidios intencionales,

registrados durante las últimas dos décadas, para luego profundizar sobre algunas
variables asociadas a las muertes violentas del último quinquenio. Se presentan
además datos
2 La situación de la seguridad y la justicia 2009-
2014
de muertes por accidentes de tránsito, cifras de personas con reporte de desaparecidas,
información sobre otros delitos contra la vida y sobre algunos de los principales delitos
contra la propiedad registrados en el último quinquenio.

1.1. Las cifras de homicidios intencionales

Si bien el problema de violencia y la criminalidad en El Salvador no se circunscribe a

los homicidios intencionales, estos resultan ser la manifestación de violencia más grave
que se puede producir en una sociedad, debido a sus elevados costos humanos y
sociales, además de ser un reflejo de la magnitud de la situación de violencia criminal
que aqueja a una sociedad. Esta sección está dirigida a examinar principalmente el
comportamiento de los homicidios en el período 2009-2013, pero a la luz de una
perspectiva histórica que ayude a entender la situación actual de violencia letal que
predomina en El Salvador.

El comportamiento de las tendencias de muertes violentas durante las últimas dos

décadas refleja que la elevada violencia letal no es un fenómeno nuevo ni ocasional en
el país, sino una expresión criminal que ha estado presente de forma relativamente
constante a lo largo de la historia reciente en El Salvador. De ello dan cuenta los ciclos
ininterrumpidos de violencia mortífera que El Salvador ha experimentado en diferentes
etapas de su historia reciente, que parecen expresar un fenómeno de inercia criminal. El
siguiente gráfico ilustra la evolución de las tasas de muertes violentas por cada 100,000
habitantes entre 1990 y 2013, de acuerdo a los registros oficiales disponibles1.

1 Para los años inmediatamente posteriores al conflicto armado, no se cuentan con datos suficientemente
confiables, debido a la ausencia de registros estadísticos sistemáticos. En estos años, los datos utilizados
fueron los producidos por la Fiscalía General de la República. Para el período 2003-2008 se han utilizado
datos del IML y para el período 2009 y 2013 los producidos por la mesa técnica de los homicidios, a
excepción de los correspondientes a 2010, que corresponden al IML, dado que durante un tiempo se
interrumpió el esfuerzo de homologación de las instituciones integradas en la mesa tripartita.
 Gráfico 1.1.
Tasa de homicidios por cada 100,000 habs. El Salvador, 1990-2013

15 0
138.2
13 0
117.4

Tasa por 100,000 habs.

11 0

90
69.8 71.270.3
70 63 64.6 64.8
57.3
48.7 51.9
50
41.5 39.7
36
30

10
19901996 200420062008 20102012
1994200320052007200920112013

Fuente: Elaboración propia, con base a datos de la OPS para

el año 1990; la FGR para 1994 y 1996; el IML para el período
2003-2008 y 2010 y la Mesa Tripartita para 2009 y el período
2011-2013 y a las proyecciones de población de Digestyc

Las estadísticas oficiales disponibles muestran que, aunque las muertes intencionales
han mostrado fluctuaciones a lo largo de dos décadas de transición, las tendencias han
mostrado en general una elevada magnitud. Los datos de homicidios durante los
primeros años del posconflicto exhibían tasas que alcanzaron las 138 muertes por cada
100,000 habitantes. Si bien existen dudas respecto a la confiabilidad de estas
estadísticas, particularmente las reportadas por la fiscalía para los años 1994 y 1996
(Cruz y otros, 2000), estos datos constituyen uno de los pocos registros oficiales
existentes sobre muertes violentas durante los primeros años del posconflicto.

Desde finales de los noventa, las cifras consignadas y divulgadas de forma

sistemática por la Policía Nacional Civil (PNC) y el Instituto de Medicina Legal (IML)
permitieron contar con datos más confiables de muertes violentas en el país. Aunque
ambas fuentes no siempre han coincidido en sus estimaciones y aún persisten
diferencias en los criterios de clasificación, la producción sistemática de estas cifras
permitió disponer de información acerca de las tendencias de las muertes por causa
externa a escala nacional.

Un análisis de estos registros oficiales muestra que, si bien a inicios de la década

pasada el país registraba tasas inferiores a las 40 muertes por cada 100,000 habitantes,
entre 2004 y 2006 las tasas de homicidios pasaron de 48.7 a 64.6. Este repentino
crecimiento se produjo en el período de implementación de las políticas de mano dura
y Súper mano dura que impulsaron las administraciones de los presidentes Francisco
Flores y Antonio Saca, lo que evidenció el fracaso que en materia de combate
delincuencial tuvieron los mencionados planes y el efecto adverso en contribuir a
incrementar la violencia homicida en el país. Luego de ese período de auge
delincuencial, entre 2007 y 2008 se advirtió un descenso de muertes violentas, cuya
tasa más baja alcanzó los 51.9 por cada 100,000 habitantes.
 Desde mediados de 2009 hasta finales de 2011, período de la transición en el
control del Ejecutivo, se registró un nuevo ciclo de crecimiento de asesinatos, en el que
el país llegó a exhibir tasas superiores a los 70 homicidios por cada 100,000 habitantes,
consideradas las más altas de la década. Esto equivale a un poco más de cuatro veces la
tasa del continente americano, calculada en 15.6 (UNODC, 2011); y a casi tres veces la
de América Central.

Tabla 1.1.
Número y tasa de homicidios, 2009-2013

2009 2010 2011 2012 2013

Número de
4,382 4,004 4,371 2,594 2,499
homicidios
Tasa 71.2 64.8 70.3 41.5 39.7
Fuente: Elaboración propia, con base en la mesa tripartita para período 2009- 2013, en el
IML para el 2010 y en las proyecciones de población de Digestyc

Luego del crecimiento exponencial de muertes violentas registrado entre 2009 y

2011, se produjo en 2012 una abrupta caída que se mantuvo hasta el tercer trimestre de
2013 y que se atribuyó oficialmente a la llamada tregua entre las pandillas. De acuerdo
a los registros oficiales, este descenso se tradujo en una tasa de 41.5 homicidios por
cada 100,000 habitantes en 2012 y de 39.7 en 2013, con promedios diarios de 7
homicidios, para ambos años. Pese a la reducción mostrada por las cifras, de acuerdo a
la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, 2013), estas
tasas representan un poco más de seis veces la media mundial (6.2 por cada 100,000
habitantes). Durante el quinquenio 2009- 2013, las fuentes oficiales registraron
alrededor de 18,000 asesinatos, los cuales representan el 8% de todos los delitos
registrados por la PNC en el período.

A finales de 2013 e inicios de 2014, en la antesala de las elecciones presidenciales

de 2014, se generó una nueva escalada de muertes violentas que se recrudeció en los
meses cercanos a la elección. Entre el 1 de enero y el 30 de abril de 2014, la PNC
reportó 1,071 homicidios con un promedio diario de nueve personas asesinadas en el
país, lo que representa un notable incremento respecto a los dos últimos años. En junio
de 2014, el promedio diario alcanzó los 12 homicidios. En el primer semestre de 2014 se
han cometido 26 homicidios múltiples, con la particularidad de que los perpetradores
simulan un operativo policial para emboscar a las víctimas (Santos, 2014). Es de hacer
notar que desde finales de 2013 se han vuelto recurrentes los asesinatos bajo
modalidades de ejecución extrajudicial, perpetrados por grupos fuertemente armados,
con capacidad logística, que visten indumentaria policial o militar.

Al aumento de los asesinatos, se han sumado una serie de atentados contra policías,
ataques armados contra unidades del transporte público y declaratorias de toques de
queda por parte de grupos delincuenciales en diferentes municipios del país. De
acuerdo al Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, solamente entre enero y junio de
2014, se
registraron 120 ataques armados y enfrentamientos entre policías y pandilleros
(Castillo, 2014). Esto ha generado entre la población un clima de elevada
incertidumbre y zozobra.

Un dato que debe ser considerado en el análisis de las muertes violentas de los
últimos años es el creciente grado de brutalidad y barbarie utilizado por los
perpetradores en la ejecución de muchos de los crímenes, que se expresa en las
recurrentes prácticas de mutilación, decapitación, lapidación e ignición de los cuerpos,
así como en los signos de tortura y de sufrimiento infringido a las víctimas antes de su
muerte.

Asimismo, hay que tomar en cuenta las modalidades de desaparición previa al

asesinato y ocultamiento de los cuerpos de las víctimas a las que parecen estar recurriendo
cada vez más los grupos delincuenciales, que han dado como resultado una proliferación
de fosas y cementerios clandestinos. De igual manera, en el análisis de criminalidad actual
hay que considerar fenómenos como las desapariciones y los flujos de desplazamiento
forzado provocados por grupos delincuenciales, que parecen ser algunas de las nuevas
formas que está adoptando la violencia criminal. Estos rasgos parecen haberse convertido
en un patrón y denotan un mayor nivel de organización y planificación de los crímenes,
que dista mucho de las tradicionales modalidades de delincuencia común o violencia
social que predominaban una década atrás.

Algunos elementos a considerar en torno a las repentinas fluctuaciones de las muertes violentas

Ciertamente existen dudas respecto a las repentinas fluctuaciones a la baja o al alza que
han experimentado las muertes violentas en ciertos períodos, que difieren de las
tendencias de prevalencia anual registradas en las series históricas de homicidios y que
no parecen obedecer al impacto de alguna política en particular.

Un caso particularmente llamativo ha sido la variación atípica experimentada por

los homicidios entre 2008-2009, que se expresó en el crecimiento abrupto a partir de
2009, luego del notable descenso registrado en 2008. De acuerdo a los registros
oficiales, entre 2008 y 2009 los homicidios pasaron de 3,179 a 4,382, lo que representó
un crecimiento de 1,200 homicidios y un aumento del 38%.

Un elemento que ayuda a explicar en parte esta alza fue la localización de un

importante número de cuerpos o restos de personas asesinadas en años anteriores. De
acuerdo a las autoridades de Medicina Legal, durante 2009 el registro de los
homicidios se vio abultado por el importante hallazgo de cadáveres en fosas y
cementerios clandestinos. Fuentes forenses sostienen que algunos de los cuerpos
encontrados pertenecían a personas con reporte de desaparecidos durante 2008, por lo
que la reducción reflejada en las cifras posiblemente no corresponda con su dimensión
real. Debido a que en diversos casos los perpetradores recurrieron al enterramiento y al
ocultamiento de los cadáveres, no fue posible identificarlos y registrarlos el año de su
asesinato2.
2 Fuentes periodísticas señalan que entre 2006 y 2011 han sido localizados en el país más de cien fosas y
cementerios clandestinos, lo que advierte que se trata de una práctica macabra que ha ido en aumento
(Marinero, 2011).
 Estos casos fueron contabilizados en 2009, debido a que las personas son
declaradas muertas y registradas como tal el día en que su cadáver es encontrado e
identificado, por lo que el registro estadístico de mortalidad no siempre coincide con la
fecha en que se produjo la muerte.

De igual manera sucedió en el 2009 con el hallazgo de todos estos cementerios y fosas
clandestinas, en donde se comenzaron a descubrir casos, incluso el de Tonacatepeque, con un modo muy
particular que era el de estrangulación, a la persona la ponían a hacer su propia fosa y dentro de
la fosa la estrangulaban con el cincho, con una manta, con un alambre que iban torciendo hasta
estrangularlo. A partir de allí se empieza a dar cierta presencia de modalidad de las fosas
clandestinas… (Experto en Seguridad 2).

Aunque se desconoce qué tanto el uso recurrente de estas modalidades de

ocultamiento de los cuerpos se debió a las dinámicas propias de los grupos
delincuenciales o a la influencia de los intereses políticos de turno, que buscaban
mostrar una reducción de los homicidios en 2008 que les favoreciera electoralmente, lo
cierto es que los registros oficiales de homicidios ya no deben ser el único indicador de
la mortalidad violenta que afecta al país.

A la vez, las cifras oficiales de homicidios de 2009 se vieron nutridas por una
creciente ola de asesinatos que generó alarma entre la población. El promedio mensual
de homicidios pasó de 264 en 2008 a 365 en 2009. En este contexto, la alternancia en
el control del Ejecutivo se produjo en medio de una fuerte crisis de seguridad y de un
clima de incertidumbre. Aunque es difícil agotar una explicación que contemple todas
las posibles variables que pudieron incidir en esta alza, es importante considerar,
además de los factores que ordinariamente inciden en las tasas de mortalidad, el influjo
de la manipulación deliberada de las tendencias de homicidios durante el período de
transición política.

Al respecto, una hipótesis a considerar es que el incremento de muertes violentas de

los primeros años del quinquenio analizado pudo estar relacionado con el fenómeno
mismo de la transición en el control del Ejecutivo y los intentos de ciertas estructuras
políticas vinculadas a la criminalidad organizada por mantener el control político
mediante la utilización de grupos ilegales que generan violencia, algo que ha sido
recurrente en contextos como Colombia o México. De hecho, en El Salvador la
instrumentalización del tema delincuencial para fines electorales o coyunturales ha sido
funcional a los poderes políticos de turno.

Tomando en cuenta estos antecedentes, en el análisis de la súbita reducción de

los homicidios registrada a partir de 2012, es importante considerar el fenómeno de las
desapariciones y el continuo hallazgo de cuerpos en cementerios clandestinos
localizados en diferentes puntos del país en los últimos años. De hecho, las propias
autoridades policiales han llegado a reconocer que tienen fuertes sospechas que algunas
personas con reporte de desaparecidas podrían haber sido asesinadas (Iraheta, 2013).

Existen cada vez más indicios de que la reducción de las muertes violentas que
reflejan las cifras oficiales en estos últimos años podría ser ficticia, es decir, no estar
revelando
la magnitud de la violencia letal que está ocurriendo en el país. En función de ello, los
parámetros de estimación de las muertes violentas en el país deberían revisarse, además
de establecer mecanismos y protocolos especiales para esclarecer estos casos. Esta
situación plantea nuevos desafíos para las instituciones encargadas de realizar la
investigación criminal y exige mayores capacidades técnico-científicas tanto para la
localización e identificación de las víctimas, como para la investigación y sanción de
estos hechos.

1.1.1. Víctimas de homicidios según género y edad

Tradicionalmente, los principales blancos de muertes violentas en el país han sido los
hombres entre los 15 y 35 años. Hasta inicios de la década pasada, un poco más del
90% de todas las víctimas de homicidios registrados en el país correspondía a hombres,
mientras que las víctimas femeninas representaban menos del 10% de los asesinatos. Si
bien es cierto, los hombres siguen siendo el grupo de mayor riesgo de violencia letal,
desde mediados de la década pasada, en el contexto de agudización de la violencia
mortífera se produjo un crecimiento progresivo de muertes violentas de mujeres del
que no se tiene precedente en la historia reciente. En los últimos años, las víctimas
femeninas alcanzan alrededor del 15% del total de homicidios ocurridos en el país y
más del 60% de estas muertes ocurren regularmente en los departamentos de San
Salvador, La Libertad, Sonsonate y Santa Ana.

El siguiente gráfico muestra los cambios experimentados en la última década en las

tasas de homicidios por cada 100,000 mujeres, calculados a partir de los datos
provistos por el IML y las proyecciones de crecimiento del total de población femenina
en el país de Digestyc. De acuerdo a estos datos, entre 2003 y 2010 las tasas de
homicidios pasaron de 7.4 a 17.4 por cada 100,000 mujeres, es decir que en menos de
una década, el riesgo de muertes de las mujeres por causas externas ha estado cerca de
triplicarse.

Gráfico 1.2.
Tasa de homicidios por cada 100,000 mujeres, 2003-
2013

25

20 19.1
18.2
17.4
Tasa por 100,000 mujeres

15 13.7
12.3
10.8 10.8
9.7
10
8.2
7.4
6.5

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Elaboración propia, con base en datos del IML para

el período 2003-2013 y en proyecciones de población de
Digestyc
 Según un Informe Mundial sobre feminicidios (Alvazzi, 2012), para el quinquenio
2004- 2009, El Salvador registró una tasa promedio de 12 asesinatos por cada 100,000
mujeres, considerada la más alta del mundo, a la que le siguen Jamaica y Guatemala,
que exhibieron tasas de 10.9 y 9.7 respectivamente.

El repunte más significativo del período analizado se registró en 2011, con una tasa
de
19.1 muertes por cada 100,000 mujeres, año en el cual las víctimas femeninas
representaron cerca del 15% del total de muertes violentas. Esta alza coincide con el
abismal aumento experimentado por los homicidios en general. Un año más tarde, las
muertes violentas de mujeres reportaron un notable declive, que se mantuvo hasta el
2013 en el que se registró una tasa de 6.5 por cada 100,000 mujeres, considerada la
más baja de la década. Aún con este importante descenso, esta cifra duplica la tasa de
muertes violentas de mujeres en las Américas, calculada en 3.7 por cada 100,000 mujeres
(UNODC, 2013). Es preciso señalar que la evolución de las tasas de homicidios de
mujeres ha sido concomitante al comportamiento de los homicidios en general.

Tabla 1.2.
Número y tasa de homicidios según género, 2009-2013

2009 2010 2011 2012 2013

No. Tasa No. Tasa No. Tasa No. Tasa No. Tasa
Hombres 3,790 130.5 3,430 117.7 3,741 127.9 2,263 77 2,274 77
Mujeres 592 18.2 570 17.4 630 19.1 321 9.7 217 6.5
Indeterminado - - 4 - - - 10 - 8 -
Total 4,382 4,004 4,371 2,594 2,499
Fuente: Elaboración propia, con base en datos del IML y en las proyecciones de población de Digestyc

Además del crecimiento del número de mujeres asesinadas en los últimos años, es
notorio en muchos casos, el grado de barbarie y la saña utilizada por los perpetradores
para cometer estos hechos (Martínez y Meléndez, 2013), además de signos de haber
sido abusadas sexualmente. La tendencia al alza del número de víctimas femeninas y
las características advertidas en estas muertes dieron lugar a que la legislación nacional
haya incorporado la categoría de feminicidios, para distinguir las muertes de mujeres
por razones de su condición de género, respecto a otro tipo de asesinatos.

Sin embargo, aunque el país cuenta con la Ley Especial Integral para una Vida
Libre de Violencia para las Mujeres, que reconoce explícitamente dicho delito (Arts. 45
y 46), las entidades encargadas de investigar los hechos no utilizan procedimientos ni
protocolos especiales para abordar el caso como un feminicidio3. Debido a ello y con el
fin de minimizar las resistencias de los aplicadores de justicia que “prefieren utilizar la
figura de homicidio

3 La tipificación penal en El Salvador determina que la muerte de una mujer será calificada como feminicidio,
siempre y cuando el asesinato se realice por motivos de menosprecio por la sola condición de ser mujer.
agravado”, en mayo de 2014 la Comisión de la Mujer y de Igualdad de Género de la
Asamblea Legislativa y la CSJ acordaron la creación de tribunales especializados para
juzgar los feminicidios (Quiñónez, 2014).

Por otro lado, los asesinatos contra hombres siguen exhibiendo tasas bastante
elevadas. Al examinar los datos del último quinquenio, la tasa más alta se registró en
2009, con 130.5 muertes por cada 100,000 hombres; mientras que la más baja se
registró en 2012 y 2013, con 77 muertes por cada 100,000 hombres. Aún con esta
reducción, la tasa de víctimas masculinas es casi tres veces mayor que el promedio en
América, estimado en 29.3 por cada 100,000 hombres (UNODC, 2013).

Un aspecto a considerar en el análisis de estos datos es la dificultad que enfrentan

las autoridades en algunos casos para la determinación del sexo y edad del fallecido,
debido al estado de deterioro o mutilación en el que son hallados los cuerpos o restos.
Esto ha dado lugar a que se recurra a la categoría de “indeterminado” algo que, sin
duda, complejiza aún más la identificación de las víctimas y el esclarecimiento de los
hechos.

Otro elemento que aporta a la comprensión de la violencia homicida, es el análisis

de las edades de las víctimas. Los datos de muertes intencionales del quinquenio
examinado confirman la elevada vulnerabilidad a la que siguen estando expuestos las y
los jóvenes salvadoreños. El siguiente gráfico ilustra el comportamiento de los
homicidios por rango de edad para el período 2009-2013, tomando como base cifras
del Instituto de Medicina Legal. De acuerdo a estos datos, el 55% de las 17,850
víctimas de homicidios registradas son personas menores de 30 años, lo que indica que
la mayor prevalencia de mortalidad violenta se sigue concentrando entre los niños,
niñas, adolescentes y jóvenes.

Gráfico 1.3.
Número de homicidios por rango de edad, 2009-2013
(N= 17,850)

7
Número de homicidios (en miles)

3
<09 10-1920-2930-3940-49 >50Indeterm.

Fuente:
2 Instituto de Medicina Legal

1
 El grupo etario más afectado fue el de los jóvenes entre 20 y 29 años, los cuales
representan el 34% del total de víctimas registradas en el período. El número de
muertes disminuye sensiblemente después de esta edad, aunque ya no sigue la marcada
tendencia decreciente registrada en las series históricas conforme envejecen. Otro dato
sobre el que merece llamar la atención es el elevado número de víctimas en las que no
fue posible establecer su edad (531). Estos casos alcanzaron su número más elevado en
el 2012, en que el 7.9% de todas las víctimas mortales fue registrada con edad
indeterminada.

Al comparar el comportamiento de las cifras anuales del pasado quinquenio se

advierte que, si bien los jóvenes siguen siendo el grupo de más alto riesgo de
homicidio, los que registraron el mayor crecimiento de muertes violentas son los que
pertenecen al grupo entre 30 y 39 años, seguido de las personas de 50 años a más,
mientras que el rango que exhibió la mayor reducción del período es el grupo de 20 a
29 años. Este es un patrón poco consistente con las tendencias de hace una década, que
se advierte más claramente a partir del 2012. Parece que con la reducción de muertes
registrada en el contexto de la tregua, han menguado las muertes de jóvenes, pero han
crecido notablemente los asesinatos entre los grupos etarios de mayor edad.

La siguiente gráfica muestra la distribución de los homicidios por rango de edad

para el año 2013, el cual expresa claramente el repunte atípico entre las personas de 65
años y más.

Gráfico 1.4.
Número de homicidios por rango de edad, 2013
(n=2,499)
500

400
Número de homicidios

300

200

100

0
Fuente: Instituto de15-19
<-1 1-9 10-14 Medicina
20-24 25-29 Legal
30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 >65 Nd

En resumen, si bien la incidencia de muertes violentas ha crecido entre las personas

adultas, los jóvenes siguen siendo el grupo de más alto riesgo de sufrir una muerte
violenta en el país. Eso da una idea de los elevados costos sociales y económicos
asociados a la mortalidad prematura que debe asumir el país, en términos de años de
vida perdidos, reducción de la fuerza laboral y productividad de población en edad
económicamente activa, entre otros.
1.1.2.Distribución geográfica de los homicidios

Si bien El Salvador ha exhibido regularmente altas tasas de homicidios a escala

nacional, la incidencia de homicidios varía de una región a otra. Durante varios años,
más de la mitad de las muertes violentas se ha concentrado generalmente en cuatro de
los catorce departamentos, donde reside el 56% de la población salvadoreña. San
Salvador, La Libertad, Sonsonate y Santa Ana han exhibido habitualmente las tasas más
altas de homicidios, en contraste con departamentos como Chalatenango y Morazán, que
han reportado las más bajas.

Las zonas urbanas y metropolitanas han concentrado regularmente altos niveles de

homicidios debido a su densidad poblacional y a los factores de riesgo asociados a los
mayores niveles de exclusión. Esto parece estar cambiando en los últimos años, con el
desplazamiento de grupos delincuenciales a diversas zonas rurales del país y el incremento
de episodios de violencia en el campo. Asimismo, las regiones próximas a las fronteras y
afectadas por las dinámicas del tráfico de drogas han venido registrando tasas de
homicidios más elevadas (UNODC, 2011), tal como ha sucedido con algunos
departamentos fronterizos con Guatemala.

Es importante considerar en el análisis de la distribución geográfica de los datos de

homicidios, que la zona o municipio consignado por las fuentes institucionales están
referidos al lugar donde fue localizado y reconocido el cadáver, el cual no siempre
coincide con el sitio donde fue cometido el crimen. Esto cobra particular relevancia en
un período en el que se ha vuelto recurrente el abandono o enterramiento de los
cadáveres en lugares distintos de donde las víctimas fueron asesinadas.

Tomando como base los registros policiales de muertes intencionales para el

quinquenio, según su distribución en áreas urbanas y rurales, se advierten cambios
significativos en relación a las tendencias dominantes de años atrás. Mientras que en
2009 el 56.7% de los homicidios se registró en las zonas urbanas y el 43.3% en las
zonas rurales, en 2013, este patrón tendió a revertirse: el 45.7% de las muertes se
localizó en el área urbana, mientras que el 54.3% fue consignado en zonas rurales del
país.

Gráfico 1.5.
Homicidios según área geográfica, 2009-2013
En porcentajes

70
Urbana Rural

60

50
 20 52.9 53.1
56.7 47.1
30 50.9 49.1 54.3
43.3

10 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: PNC
 Aunque estas variaciones en las tendencias de mortalidad de las zonas geográficas
se han visto influidas por las modalidades de abandono u ocultamiento de los cadáveres
en zonas boscosas o lejanas a las ciudades, no puede dejar de señalarse el notorio
incremento de la criminalidad en algunas zonas rurales en el país. El desplazamiento de
algunas clicas y otros grupos delincuenciales hacia zonas rurales del país y las
fluctuaciones en las rutas de tráfico de droga parecen estar provocando brotes de
violencia en ciertas regiones. La situación de criminalidad, incertidumbre y zozobra
que viven actualmente muchas zonas rurales del país viene a agravar la situación de
pobreza y vulnerabilidad en la que se encuentra la mayoría de pobladores de estas
regiones del país. Esto ha llevado en algunas zonas a que se produzcan desplazamientos
colectivos de familias y comunidades (Rivas, 2014; Beltran, 2014).

Al analizar el comportamiento de los homicidios durante el quinquenio, según el

departamento donde ocurrió el hecho o se produjo el hallazgo del cuerpo, tomando
como base los datos de la PNC, los departamentos que concentran el 55.2% del total de
muertes violentas son San Salvador, La Libertad y Sonsonate. Aunque este ha sido un
patrón relativamente constante, en 2013 la tendencia cambió: los departamentos que
concentraron cerca de la mitad del total de asesinatos fueron San Salvador, La Libertad y
La Paz (48.3%). Este último departamento es el que ha reportado mayor crecimiento de
las muertes violentas en el período analizado (4%), mientras que la mayor reducción se
consigna en La Libertad (5.5%).

Tabla 1.3.
Número y porcentaje de homicidios por departamento, 2009-2013

Departamento 2009 2010 2011 2012 2013

No. % No. % No. % No. % No. %
Ahuachapán 158 3.6 148 3.7 141 3.2 98 3.7 95 3.8
Sonsonate 460 10.5 404 10.1 504 11.5 239 9.2 175 7
Santa Ana 468 10.7 386 9.7 447 10.2 260 10.4 180 7.2
La Libertad 647 14.8 578 14.5 525 12 274 10.5 233 9.3
Chalatenango 72 1.6 90 2.3 66 1.5 55 2.1 52 2.1
San Salvador 1,487 33.9 1,343 33.7 1,450 33.2 751 28.9 781 31.3
La Paz 157 3.6 190 4.8 221 5.1 157 6 192 7.7
Cabañas 67 1.5 71 1.8 83 1.9 62 2.4 85 3.4
Cuscatlán 105 2.4 121 3 111 2.5 91 3.5 145 5.8
San Vicente 108 2.5 66 1.6 138 3.2 86 3.3 77 3.1
Usulután 162 3.7 139 3.5 171 3.9 148 5.7 177 7.1
San Miguel 331 7.5 290 7.3 293 6.7 192 7.4 146 5.8
Morazán 38 0.9 40 1 57 1.3 52 2 41 1.6
La Unión 122 2.8 121 3 164 3.8 129 4.9 120 4.8
Total 4,382 100 3,987 100 4,371 100 2,594 100 2,499 100
Fuente: PNC

Es importante señalar que la reducción de asesinatos experimentada en 2012 y que se

mantuvo en 2013 ha provocado una caída importante de las muertes violentas,
principalmente en los departamentos de San Salvador, La Libertad, Sonsonate y Santa
Ana, pero se ha reportado un crecimiento de los asesinatos en los restantes diez
departamentos del país, especialmente
en La Paz, Cuscatlán, Usulután y Cabañas. En términos de regiones, entre 2009 y 2013
la zona occidental fue la que experimentó el mayor declive, al pasar del 24.8 al 18% de
homicidios; seguida de la región central, en la que los homicidios se redujeron del 52.7
al 48.5%.

Una situación contraria ocurrió en la zona paracentral, que pasó de aglutinar el

7.6% del total de homicidios en 2009, a registrar el 14.2% en 2013; mientras que los
homicidios crecieron del 15 al 19.3% en la mencionada región. Esto hace suponer que
la reducción de homicidios en algunas regiones se está traduciendo en un aumento en
otras, debido a la constante movilidad del crimen. El llamado efecto “cucaracha”,
asociado al desplazamiento del crimen, ocurre en parte cuando el fenómeno criminal es
enfrentado con estrategias reactivas y focalizadas y no con políticas integrales que
atiendan tanto las expresiones como los factores de riesgo asociados a las dinámicas
criminales.

Al traducir los datos anteriores a tasas de homicidios por cada 100,000 habitantes a
nivel departamental, las tendencias generales se mantienen. El siguiente mapa muestra
que para el 2009 los departamentos que registraron tasas superiores a las 80 muertes
violentas por cada l00,000 habitantes fueron Sonsonate (100.6), La Libertad (89.9), Santa
Ana (83.9) y San Salvador (86), en contraste con el departamento de Morazán, que
registró la tasa más baja, inferior a los 20 homicidios por cada 100,000 habitantes.

figura 1.1.
Tasa de homicidios por departamento, 2009

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la PNC y

proyecciones de Digestyc, 2009

Para el 2010, el único departamento con tasas mayores a 81 por cada 100,000 fue
Sonsonate (88.1); le siguen La Libertad (79.8) y San Salvador (77.5) que, si bien
registraron disminuciones respecto al año anterior, mantuvieron tasas arriba de los 70
homicidios por cada 100,000 habitantes. Morazán siguió registrando la tasa más baja
con 20.4 personas asesinadas por cada 100,000 habitantes.
 figura 1.2.
Tasa de homicidios por departamento, 2010

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la PNC y

proyecciones de Digestyc, 2010

En 2011, Sonsonate registró la tasa más alta del pasado quinquenio, con 109.6
personas asesinadas por cada 100,000 habitantes, seguido por San Salvador, con 83.5 y
San Vicente, que se ubicó como el tercer municipio con la tasa más elevada de muertes
violentas a escala nacional con 80.6 por cada 100,000 habitantes, dos veces más alta
que la registrada un año atrás. Aunque para este año Morazán siguió reportando la tasa
más baja, exhibió un importante incremento en relación a los últimos dos años.

figura 1.3.
Tasa de homicidios por departamento, 2011

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la PNC y

proyecciones de Digestyc, 2011
 Al cierre del 2012, doce de los catorce departamentos experimentaron
disminuciones sensibles en sus tasas de homicidios. Este descenso fue particularmente
significativo en Sonsonate, San Salvador y La Libertad, que redujeron en cerca de la
mitad sus tasas de mortalidad en relación a años anteriores. No obstante, aún con esta
significativa reducción, Sonsonate siguió a la cabeza como el departamento con más
muertes violentas a escala nacional. En contraste, las tasas más bajas se concentraron
en Morazán, Ahuachapán y Chalatenango. Es interesante hacer notar que en este
contexto de reducción generalizada, aunque Morazán se ha mantenido como el
departamento con menor incidencia de homicidios, fue el que consignó la menor
reducción a escala nacional.

figura 1.4.
Tasa de homicidios por departamento, 2012

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la PNC y

proyecciones de Digestyc, 2012

Como ha sido mencionado con anterioridad, esta reducción abrupta e inédita de

asesinatos en el país que muestran los registros oficiales, fue atribuida oficialmente a la
llamada tregua entre las pandillas. Finalmente, al examinar las tasas de homicidios
durante el 2013, se advierte una disminución sostenida respecto al año anterior en
nueve departamentos del país, consistente con la tendencia a la baja registrada a escala
nacional. Los departamentos de Santa Ana, Sonsonate y San Miguel fueron los que
reportaron la mayor reducción respecto a 2012.
 figura 1.5.
Tasa de homicidios por departamento, 2013

Fuente: Elaboración propia con en base de datos de la PNC y

proyecciones de Digestyc, 2013

Sin embargo, en 2013 se reportó un considerable aumento de muertes violentas en

Cuscatlán, La Paz y Cabañas con tasas superiores a las 50 muertes por cada 100,000
habitantes. Entre 2012 y 2013, Cuscatlán pasó de registrar 36.6 asesinatos por cada
100,000 habitantes a 57.4; Cabañas creció de 37.6 a 51.4 muertes por cada 100,000
habitantes y La Paz, pasó de 48.2 a 58.5 homicidios por cada 100,000. Estas cifras
colocan a estos departamentos con los índices más altos de violencia letal a escala
nacional, tendencia que dista del patrón relativamente moderado que éstos exhibían
años atrás. Para 2013, los departamentos con las tasas más bajas de asesinatos fueron
Morazán, Ahuachapán y Chalatenango.

En resumen, en el análisis del período examinado se advierte una significativa

reducción de muertes violentas en la mayoría de departamentos del país a partir de
2012, especialmente en aquellos que habían concentrado los índices más altos de
muertes violentas a escala nacional, en las series históricas. En contraste, se ha
registrado un notable incremento de muertes violentas en departamentos que
tradicionalmente habían mostrado tasas más bajas de homicidios, particularmente
algunos de la zona paracentral y central. Esto es un reflejo de la mayor movilidad y
desplazamiento del crimen, algo que parece advertirse también en el comportamiento de
otras categorías delictivas.

1.1.3.Tipo de arma utilizada para cometer los homicidios

Las armas de fuego han jugado un rol preponderante en la prevalencia de muertes

violentas producidas en el país en la etapa posconflicto. Entre el 70 y 80% de las
muertes intencionales ocurridas en el país en la última década han sido cometidas con
armas de fuego, porcentajes que se corresponden con la tendencia hemisférica. A la
vez, las armas de fuego tienen una importante participación en delitos como lesiones,
violaciones y robos.
 Junto a la amplia proliferación de armas livianas, el escenario de violencia se ha
visto agravado en los últimos años por la mayor utilización de armas de grueso calibre
como rifles y fusiles de asalto, así como por la participación de granadas fragmentarias
en algunos episodios criminales. Estudios de hace una década estimaban que en el país
circulaban alrededor de 400,000 armas en manos de civiles, de las cuales solamente el
35.6% estaban registradas (PNUD, 2003). En la actualidad, no se dispone de estimaciones
relativas al número total de armas de fuego en posesión de la población civil, ni de
políticas públicas de desarme a escala nacional. La única información disponible es la
relativa a las armas registradas. De acuerdo a la PNC y al Ministerio de la Defensa,
entre 2006 y 2011, la matrícula de armas se cuadriplicó.

Tabla 1.4.
Número de armas matriculadas, 2006-2011

2006 2007 2008 2009 2010 2011

6,332 8,611 12,225 23,324 35,575 25,151
Fuente: División de Armas y explosivos de la PNC y Ministerio de la
Defensa

La siguiente gráfica ilustra el porcentaje de homicidios cometidos con armas de

fuego entre 2003 y 2013, según el IML. Los datos muestran que hasta 2010 más del
70% de los asesinatos registrados a nivel nacional fueron cometidos con un arma de
fuego. Entre 2011 y 2013, se experimentó una reducción de muertes producidas con
armas de fuego, en relación a años anteriores.

Gráfico 1.6.
Porcentaje de homicidios cometidos con armas de fuego, 2003-2013

100

90
78.5 79.2 80.2
80 78.1
75.9 74
73.7
71.1 69.8
70 67.2
61.9
En porcentajes

60

50

40

30

20

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
10

Fuente:
0
Instituto de Medicina Legal

Un análisis más detallado del tipo de arma utilizada en los asesinatos cometidos en
el pasado quinquenio muestra algunos hallazgos interesantes, que suelen ser más
visibles al examinar el quiebre producido en 2012 con el considerable descenso de
homicidios. Al
examinar el período 2009 y 2011, se advertía una reducción progresiva en la
prevalencia de muertes provocadas por armas de fuego, en contraste con el
considerable aumento de muertes producidas por armas blancas que para estos años
estuvo cerca de duplicarse4.
Tabla 1.5.
Número y porcentaje de homicidios según tipo de arma utilizada, 2009-2013

2009 2010 2011 2012 2013

No. % No. % No. % No. % No. %
Arma de
75.9 2,962 74 3,052 69.8 1,607 62 1,679 67.2
3,326
Fuego
Arma Blanca 639 14.6 727 18.1 1,042 23.8 774 29.8 650 26
Asfixia 154 3.5 187 4.7 191 4.4 107 4.1 97 3.9
Otros 263 6 128 3.2 86 2 106 4.1 73 2.9
Total 4,382 100 4,004 100 4,371 100 2,594 100 2,499 100
Fuente: Instituto de Medicina Legal

Si bien en los últimos años del quinquenio, las muertes cometidas con armas
blancas representaron alrededor de la tercera parte de los homicidios, este aumento
parece estar más asociado a la menor contribución que ahora tienen las armas de fuego
en la tasa de mortalidad general, que al aumento en el número de muertes causadas por
objetos corto punzantes. Es decir que, en la reducción de los homicidios reflejada a
partir de 2012, cobraron un importante peso las muertes causadas por armas de fuego,
dado que fueron estas las que experimentaron la mayor disminución en relación a otras
modalidades de asesinato. Un elemento importante a considerar en las modalidades
utilizadas en los últimos años es la frecuente combinación de armas de fuego, blancas e
incluso objetos contundentes para provocarle la muerte a las víctimas, lo que
complejiza aun más la investigación de hechos.

Incluso cuando existe suficiente evidencia que la disponibilidad de armas de fuego

sigue siendo un importante factor de riesgo asociado a la violencia letal en el país,
ninguno de los Gobiernos de la posguerra ha impulsado o promovido reformas
orientadas a la desarmamentización de la sociedad salvadoreña a escala nacional. Los
intentos por regular de forma más severa la tenencia, la portación y comercialización
de armas de fuego han enfrentado en diferentes momentos la férrea resistencia de
funcionarios, políticos y sectores conservadores, quienes siguen apelando al discurso
del derecho a la defensa de la población honrada para justificar la armamentización de
la sociedad. Esto no obedece únicamente al predominio de una visión autoritaria, sino a
los vínculos que se han advertido en el pasado entre algunos funcionarios, diputados y
políticos con los mercados locales de armas.

1.1.4. Homicidios cometidos por pandillas

Las pandillas han sido señaladas reiterativamente por las autoridades como las
principales generadoras de hechos de criminalidad en el país. Aunque no existen cifras
oficiales que
4 Se toman como armas blancas, objetos cortantes, corto contundentes, corto punzantes, objetos contundentes
y punzantes.
respalden esta afirmación, es innegable que estas se han configurado en importantes
actores de la violencia. Estas agrupaciones han experimentado una constante
transformación y una compleja recomposición orgánica y territorial, que las ha orientado
hacia la corporativización (Aguilar, 2010). Ello se ha traducido en un mayor ejercicio de
la violencia simbólica e instrumental, la articulación de extensas redes que ejercen un
amplio control territorial, en el establecimiento de mayores vínculos con la
criminalidad organizada y su incursión en diversos mercados ilegales. En la última
década, además de los asesinatos motivados por las tradicionales disputas entre los
miembros de pandillas, las pandillas han incursionado cada vez más en los negocios
del sicariato, la extorsión y la distribución de drogas.

En los últimos años, muchos de los ataques perpetrados por las pandillas no están
focalizados solo hacia la pandilla rival, sino hacia otros actores como las bandas y
delincuentes no organizados, ciudadanos y miembros de su propia pandilla, que puedan
representar una amenaza a sus negocios. Esto ha llevado a generar una violencia más
generalizada y ubicua (Aguilar, 2010). Información producida por la Unidad de
Investigación y Tratamiento de la Información (UCATI), de la Subdirección de
Investigaciones de la PNC, con base al resultado de la investigación de los casos del
último quinquenio, revela que en años recientes se han incrementado significativamente
los asesinatos atribuidos a las pandillas.

Los datos policiales muestran que entre 2009 y 2010 los homicidios atribuidos a
pandillas rondaban el 11%, dato que corresponde con el comportamiento de años
anteriores. Sin embargo, esta tendencia cambió drásticamente en 2011, año en el que el
número de asesinatos responsabilizados a esos grupos superó el millar. Esto representó
el 26.5% de las muertes a nivel nacional y un crecimiento porcentual del 157%
respecto al año anterior.

Gráfico 1.7.
Número y porcentaje de homicidios atribuidos a pandillas,
según PNC, 2009-2013

801
1,154

460

30.9%
458 449 26.4%
18.4%
10.4% 11.3%

2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Unidad de Análisis y Tratamiento de la

Información (UCATI), Subdirección de Investigaciones,
PNC

En 2012, si bien el número de casos se vio reducido en términos absolutos, las

muertes atribuidas a pandillas representaron la tercera parte de las registradas a nivel
nacional. Este
constituye el porcentaje más alto de asesinatos que la PNC haya atribuido en la última
década a las pandillas, lo que resulta paradójico en el contexto de la llamada tregua
entre pandillas. En 2013, los datos muestran una reducción del 42.5% respecto al año
anterior, lo que representa la quinta parte del total de muertes a nivel nacional,
porcentaje que sigue siendo superior a las muertes atribuidas en los años previos a la
tregua.

Un primer aspecto a destacar es que, aun cuando estos datos adolezcan de una
subestimación, pues están referidos a los casos que han sido esclarecidos y no a los que
están en proceso de investigación, reflejan una abismal diferencia con las cifras
manejadas por las autoridades en los medios de comunicación. En todo caso, las
propias cifras oficiales basadas en las investigaciones policiales cuestionan los
principales argumentos utilizados por el ex ministro Munguía Payés para justificar la
tregua, quien señalaba que más del 90% de las muertes violentas eran responsabilidad
de las pandillas5.

El incremento porcentual reflejado en 2012 adversa a su vez el discurso que

sostiene que se han reducido notablemente los asesinatos producidos por las pandillas y
que a esto obedece el abismal descenso de los homicidios a escala nacional. Estos datos
abonan además a la tesis de que las muertes violentas no son de exclusiva
responsabilidad de las pandillas y, aunque estas se han convertido en una importante
fuente de criminalidad, no puede desconocerse la relevante contribución que las
complejas organizaciones de carácter transnacional y las mafias locales tienen en el
aumento creciente de los homicidios tanto en el país, como en la región centroamericana
(Aguilar, 2013a; UNODC, 2011; Banco Mundial, 2010).

1.2. Homicidios por accidente de tránsito

El Salvador, junto a Guatemala, Honduras y México, ha registrado en la década pasada

las tasas más elevadas de mortalidad por accidentes de tránsito de Latinoamérica
(PNUD, 2011). La accidentalidad vial es la segunda causa de muerte por causa externa
en El Salvador. Más de 1,000 personas murieron anualmente en El Salvador a causa de
un accidente de tránsito en el pasado quinquenio, la mayoría de ellas eran peatones.

Sin embargo, al traducir las muertes anuales registradas a tasas por 100,000
habitantes, la mortalidad por accidentes de tránsito en El Salvador ha experimentado
una moderada reducción respecto a hace una década. Para el período 2009-2013 la tasa
promedio de muertes por accidentalidad vial fue de 17 por cada 100,000 habitantes, la
cual corresponde al promedio del continente americano (OMS, 2013), en contraste con
la tasa de 23.7 muertes por cada 100,000 que se reportaba diez años atrás (PNUD,
2005).

5 El ex director de la PNC, Carlos Ascencio, al referirse a los homicidios en 2010, señalaba que los atribuidos
a pandillas no superaban el 40%, mientras el subdirector de investigación, Augusto Cotto, en diciembre de
2011 declaró en varias oportunidades a la prensa que, según las indagaciones policiales, entre enero y
noviembre de 2011, los pandilleros habían cometido el 29.8% de los homicidios, en un momento en el que el
ex ministro Munguía Payés afirmaba insistentemente a la opinión pública que de acuerdo a sus cálculos los
pandilleros eran responsables del 90% de los homicidios. Véase Ávalos (2012), “¿Quién comete los
homicidios en el país?”
 Tabla 1.6.
Número y tasa de muertes por accidentes de tránsito, 2009-2013

2009 2010 2011 2012 2013

No. Tasa No. Tasa No Tasa No. Tasa No. Tasa
IML 1,232 20 1,038 16.8 1,025 16.5 918 14.7 1,078 17.1
PNC 1,118 18.2 1,044 16.9 984 15.8 994 15.6 1,028 16.4
Fuente: Elaboración propia con base en datos del IML, PNC y Digestyc

Sin embargo, el impacto de la accidentalidad vial no se reduce a los fallecidos. En

los últimos años los accidentes de tránsito, en general, han reportado una tendencia al
alza (Flores, 2013), que ha dado como resultado un sinnúmero de lesionados y
cuantiosas pérdidas económicas en términos de gastos hospitalarios, discapacidades,
asistencia escolar perdida y años de vida saludables perdidos. Esto apunta a la necesidad
de impulsar campañas de educación vial, medidas sanitarias y campañas para la
reducción del consumo de alcohol, planes de ordenamiento urbanístico que incorporen
zonas peatonales, así como iniciativas para hacer que se respeten y cumplan más las
leyes de tránsito.

1.3. Los desaparecidos de la posguerra

La desaparición forzada de personas por parte de agentes gubernamentales o grupos

paramilitares que operaban con el apoyo directo o indirecto del Estado fue un
fenómeno frecuente en el contexto de la pasada guerra civil salvadoreña. Aunque
durante la posguerra estas prácticas tendieron a desaparecer, en los últimos años,
parecen haber resurgido como parte de las nuevas modalidades utilizadas por algunos
grupos delincuenciales.

Si bien en la actualidad, estas privaciones de libertad no parecen contar con la

participación o aquiescencia de agentes del Estado como ocurría en el pasado, la
violación de distintos derechos y los impactos en las víctimas y sus familiares son
similares e incluso mayores, al tratarse de grupos ilegales para quienes no son
vinculantes los mecanismos internacionales de protección establecidos en estos casos.
“Una desaparición es una forma de sufrimiento doblemente paralizante: para las
víctimas, muchas veces torturadas y siempre temerosas de perder la vida, y para los
miembros de la familia, que no saben la suerte corrida por sus seres queridos y cuyas
emociones oscilan entre la esperanza y la desesperación, cavilando y esperando, a
veces durante años, noticias que acaso nunca lleguen” (OACDH, 2009, pg. 1).

En los últimos años, este fenómeno ha cobrado visibilidad, tanto por el aumento de
los avisos o denuncias de personas desaparecidas, como por los recurrentes casos en los
que la persona reportada como desaparecida es posteriormente hallada muerta.
Funcionarios de Medicina Legal e incluso el ex director de la PNC, Rigoberto Pleités, han
coincido en señalar que existe una alta probabilidad de que las personas desaparecidas
hayan sido asesinadas (Iraheta, 2013) y que sus restos permanezcan escondidos en algún
cementerio clandestino (López, 2012), lo que apunta a considerar la hipótesis de que
detrás del aumento de las desapariciones podrían estar los homicidios que se están
ocultando y que no pasaron a formar parte de la estadística oficial.
 Esto cobra particular relevancia en un contexto en el que los grupos criminales han
adoptado diversas modalidades de ocultamiento de los cadáveres, lo cual dificulta la
rápida identificación de la víctima, complejiza el esclarecimiento de los hechos y enmascara
la realidad delincuencial. A la vez, la desaparición de una persona puede ser antesala de
graves delitos como el abuso sexual, la trata de personas o el tráfico de órganos, algo
que no es remoto en una región fuertemente asediada por las redes transnacionales de
delincuencia organizada.

Sin embargo, en la actualidad no se cuenta con un registro oficial consistente y

unificado que permita dimensionar la magnitud del fenómeno de las desapariciones, ni con
una definición homologada que establezca los criterios que deben reunir un caso de
desaparición involuntaria, a fin de ofrecer una respuesta interinstitucional coordinada y
oportuna. Los únicos indicadores oficiales de los que se dispone para aproximarse a este
fenómeno son los registros de denuncias policiales y los reportes de avisos de personas
que acuden en busca de sus familiares a las sedes de Medicina Legal. No obstante, los
datos reportados por ambas fuentes adolecen de inconsistencias y debilidades, algo que
los responsables de las instituciones admiten, al tiempo que señalan estar trabajando para
mejorar la calidad de las estadísticas.

Las denuncias policiales

De acuerdo a información provista por la PNC, entre 2009 y 2013 las denuncias de
personas desaparecidas captadas en sede policial pasaron de 436 a 1,140 lo que
representó un aumento del 161%. La tendencia a la alza se advirtió a partir de 2010,
alcanzando su mayor crecimiento en 2012, con 1,682 denuncias; mientras que en 2013
fueron consignadas 1,140 denuncias. Esta tendencia se mantuvo en los primeros cuatro
meses de 2014. Entre el 1 de enero y 30 de abril se reportaron en sede policial un total
de 533 denuncias, es decir, un promedio de cuatro denuncias diarias. Estos datos dan una
idea de la gravedad que este fenómeno ha alcanzado en los últimos años.

Gráfico 1.8.
Denuncias de personas desaparecidas registradas en la PNC, 2009-2013

1,800

1,600
Número de denuncias

1,400

1,200
1,682
1,000
600 1,140
970
800
400
558
200 436

0
2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Centro de Inteligencia Policial, de la PNC

 El aumento de denuncias de desaparecidos y el hallazgo posterior de los cadáveres
de algunos de estos casos motivó en los últimos años a la institución policial a hacer
una indagación preliminar de los casos. Actualmente, las denuncias de desapariciones
captadas en sede policial son enviadas al Centro de Inteligencia Policial (CIP), quien
realiza las pesquisas iniciales y hace la depuración de los casos. De acuerdo a
información procesada por el CIP, de un total de 1,682 denuncias recibidas en 2012, en
924 casos la persona fue localizada con vida, en 146 se constató que había sido
asesinada, mientras que en 612 casos aún se desconoce el paradero de la víctima, es
decir, continúa desaparecida. En todo caso, en cerca de la mitad de las denuncias, las
víctimas habían sido asesinadas o continuaban desaparecidas.

Tabla 1.7.
Situación de las denuncias de desaparecidos según PNC, 2012

Localizados Identificados Se desconoce

Total
con vida muertos paradero
924 146 612 1,682
(54.9%) (8.7%) (36.4%) (100%)
Fuente: Centro de Inteligencia Policial, de la PNC

Aunque quedan dudas respecto al rol de la oficina de Inteligencia Policial en la

realización de experticias en este tipo de casos y su coordinación con la Subdirección de
Investigaciones y la FGR, esta depuración de los datos permitió salir al paso de una
serie de cuestionamientos en relación al poco interés mostrado por la policía en torno a
estos casos. Sin embargo, la institución policial sigue recibiendo fuertes críticas por la
excesiva pasividad y lentitud con que actúa en la investigación de los hechos. Los
familiares deben esperar al menos 72 horas para que su denuncia sea tomada y puedan
realizarse las primeras indagaciones, tiempo que puede ser crucial para localizar y
rescatar con vida a las víctimas.

En otros casos, la policía minimiza o trivializa los hechos, señalando que pudieron
haber escapado con sus parejas, algo que argumentan con mayor frecuencia cuando se
trata de una mujer desaparecida, lo cual no solo revictimiza a la víctima, sino que
impide la actuación oportuna de las autoridades (Urquilla y otros, 2012). La postura de
restar importancia a las desapariciones fue sostenida reiteradamente por el ex ministro
de Justicia y Seguridad Munguía Payés, debido a que el debate sobre las desapariciones
ensombrecía la publicitada reducción de los homicidios registrada a partir de 2012.

Asimismo, el proyecto de creación de una unidad de delitos especiales al interior de

la policía, propuesto en 2007 y que atendería de forma particular los casos de
desapariciones, nunca fue implementado, por lo que el tratamiento de los casos queda
al arbitrio del personal policial que recibe la denuncia. La PNC ha establecido un
protocolo de actuación para atender las denuncias de desaparecidos; sin embargo,
fuentes policiales aseguran que estos no siempre son utilizados.
 El protocolo de actuación que yo sepa no está activo, queda a criterio del agente que toma la
denuncia […] se toma como privación de libertad y se va a la fiscalía para que ellos den la
dirección funcional. (Experto en Seguridad 15).

Por otra parte, como sucede con cualquier otro delito, hay una serie de casos que no
llegan a instancia policial, dada la desconfianza o el temor de los familiares a
denunciar, especialmente cuando los familiares han sido amenazados o se trata de
jóvenes vinculados a pandillas, por lo que se impone la necesidad de generar un
sistema de información interinstitucional que integre datos procedentes de distintas
fuentes. El abordaje efectivo de cualquier fenómeno delincuencial parte del
conocimiento de su dimensión, sus patrones y modalidades, lo que requiere de registros
más confiables e integrados.

Los reportes del IML

Regularmente, Medicina Legal ha llevado un registro manual de casos de personas

desaparecidas reportadas por familiares que acuden a sus oficinas en busca del cadáver.
Se trata de reportes o avisos consignados en las sedes forenses que pueden ser
relevantes posteriormente para el reconocimiento legal e identificación de los cuerpos,
por lo que la información producida es cualitativamente distinta a la registrada por la
PNC.

A partir del 2011, debido al aumento de personas en busca de sus parientes

extraviados y a la mayor visibilidad que el fenómeno de las desapariciones fue
tomando, se procedió a hacer una depuración de los reportes o avisos captados en las
diferentes oficinas regionales para evitar duplicaciones en el registro. En el caso de la
sede de Medicina Legal de San Salvador, la información es recabada en un protocolo
que reúne información general de la persona desaparecida, incluyendo características
físicas y otras señales particulares como tatuajes y la ropa que portaba, que puedan ser
útiles para una eventual identificación de la persona.

Si bien en la actualidad el IML cuenta con registros de mejor calidad, no es posible

establecer una comparación con años anteriores debido a que estos no habían sido
sometidos a una depuración y cotejo a nivel nacional. Debido a esto, solo fue posible
tener acceso a información de los años 2011 y 2012. De acuerdo a esta información, en
2011 se reportaron 2,076 avisos de personas desaparecidas, mientras que en 2012 el
número fue de 1,554.

Tabla 1.8.
Reportes de desaparecidos según el IML, 2011-2012

Año Hombres Mujeres Total

2011 1,664 412 2,076
2012 943 211 1,554
Fuente: Instituto de Medicina Legal
 Sin embargo, la producción y divulgación de esta información a los medios de
comunicación, y al público en general, no ha sido bien vista por las autoridades del
Ministerio de Justicia y Seguridad, quienes argumentan que Medicina Legal no tiene
competencia para producir tal información debido a que no realiza la investigación
penal, lo que viene a avivar la vieja polémica entre ambas entidades debido a las
discordancias en los registros criminológicos.

En la actualidad, el sistema de registro estadístico utilizado por Medicina Legal no

contempla la variable exhumación (desentierro de osamentas) por lo que la búsqueda
de información sobre los casos se hace manualmente. Respecto a las exhumaciones, los
expertos consultados señalan tener dificultades cuando ante el hallazgo de un
cementerio clandestino se llama inicialmente al perito utilizado por la Fiscalía General
de la República, quien, según la fuente, no tiene la preparación profesional como
antropólogo forense, por lo que en muchos casos afecta o destruye la evidencia,
dificultando la labor posterior de los forenses.

Además, tenemos una variable que es un problema para nosotros, y es que muchas veces
a esas exhumaciones no nos llaman, porque llaman al señor Ticas [de la FGR], lo cual es
un problema porque él no es perito, altera evidencia, no es idóneo, él es ingeniero en
informática (Experto en Seguridad 2).

Para superar muchas de las limitaciones actuales, en el marco de un proceso de

modernización que las autoridades del IML han decidido impulsar, se prevé la
generación de un sistema especializado que facilite la identificación de las víctimas, el
cual contaría con base de datos de ADN, tanto de los cadáveres u osamentas de
personas localizadas que no pueden ser identificadas, como de los familiares de
desaparecidos que llegan en busca de información. El IML cuenta actualmente con un
secuenciador de ADN que les permite realizar pruebas genéticas, así como un software
donado por el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) para extraer muestras de
ADN.

Las autoridades del IML señalan que sería deseable que esta base de ADN pueda
ser complementada con las bases que manejan instituciones como la Asociación Pro-
búsqueda o la extinta Oficina de Tutela Legal sobre las desapariciones ocurridas
durante la guerra. Esto obedece a que sus autoridades admiten estar preparándose para
apoyar investigaciones que puedan abrirse sobre casos de desapariciones forzosas que
ocurrieron durante la guerra, ante un eventual fallo de inconstitucionalidad de la Ley de
Amnistía.
Nosotros no somos políticos, pero nos estamos preparando por si la tregua falla, Dios quiera
que no, y también por si los diputados o quien sea, declaran sobre la amnistía de la guerra, nos
estamos preparando para eso, no podemos tocar nada de la guerra porque hay una
amnistía […] pero si en algún momento determinado se quita, pues tenemos ya los contactos y
las bases […] ya hacemos ADN, por ejemplo acabamos de encontrar el esqueleto de un
combatiente de la guerrilla que era de Opico, lo encontramos con su uniforme…a ese le
tomamos el ADN y lo guardamos (Experto en Seguridad 2).
 El esfuerzo de depuración de los reportes de desaparecidos, iniciado en los últimos
años, es visto por las autoridades del IML como el primer paso para poder avanzar
posteriormente hacia un sistema que les permita hacer cruces con osamentas, ropa y
otras evidencias encontradas en las exhumaciones. Se prevé que la base de datos de
ADN pueda ser puesta a disposición de la policía y otras instituciones vinculadas a la
investigación del delito.

De concretarse esta iniciativa, el país podría contar con una valiosa herramienta de
apoyo para la identificación e investigación de los casos de víctimas de desapariciones
en el país, que además de esclarecer los hechos y aplicar la justicia, ayude a los
familiares a procesar los duelos irresueltos, así como restituirles el derecho a la verdad
y a la reparación. Los familiares de personas desaparecidas deben enfrentarse, por lo
general a tiempos prolongados de incertidumbre al desconocer durante largo tiempo el
paradero de su ser querido.

Resulta preocupante que las principales entidades de persecución e investigación

del delito no cuenten con las herramientas que generen mecanismos de alerta temprana
que pudieran agilizar el hallazgo del desaparecido y la captura de quienes lo retuvieron.
Es fundamental que el sistema de justicia salvadoreño establezca un mecanismo de
coordinación entre el IML, la PNC y la FGR que permita el intercambio de información
para mejorar la efectividad en el rastreo, la identificación de las víctimas y la
investigación de los casos.

1.4. Denuncias de delitos sexuales y de violencia intrafamiliar

Las agresiones sexuales y la violencia intrafamiliar son hechos de gran afectación que
generan diversos y alarmantes impactos en las víctimas y la sociedad en su conjunto.
Pese a ello, muchos de estos delitos no llegan a denunciarse, ya sea por vergüenza,
miedo a represalias o porque han sido naturalizados por la sociedad patriarcal y por el
vínculo de las víctimas con el agresor. Debido a ello, las estadísticas concernientes a
estos delitos adolecen de un importante subregistro.

1.4.1.Delitos sexuales

El siguiente apartado expone información relativa a las agresiones sexuales y violencia

intrafamiliar consignada por diversas fuentes institucionales como el IML, la PNC, la
FGR, el Isdemu, el Ministerio de Salud y la Corte Suprema de Justicia para el período
2009-2013.

En lo relativo a la violencia sexual, al tomar como base los datos de

reconocimientos médico forenses de víctimas de diversas agresiones sexuales durante
el último quinquenio, se advierte una tendencia a la baja hacia finales de 2011 y un
nuevo repunte al cierre del período analizado. No obstante, entre 2009 y 2013, los
reconocimientos médicos de las víctimas de agresiones sexuales se han reducido en un
7.3%.
 Gráfico 1.9.
Casos de agresiones sexuales reconocidas
por el IML, 2009-2013

5,000

4,000 3,766

Número de reconocimientos
3,382 3,491
3,248
2,945
3,000

2,000

1,000

0
2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Instituto de Medicina Legal

Es importante aclarar que en la categoría de agresión sexual el IML incluye

violaciones sexuales, estupro y otras agresiones sexuales tanto en menores como en
adultos. Estas cifras están referidas generalmente a aquellos casos en que la fiscalía
solicitó un reconocimiento médico-legal, por lo que no incluye todas las denuncias
captadas por el sistema.

Un dato que no debe pasarse por alto es que las niñas y mujeres siguen siendo el
grupo de mayor riesgo a la violencia sexual, aun cuando las víctimas masculinas han
comportado un progresivo crecimiento en los últimos años. Un poco más del 80% de
las víctimas de agresión sexual reconocidas por el IML en el último lustro son personas
del sexo femenino.

Al desagregar los rangos de edad de las víctimas de agresión sexual reportados por
el IML durante 2013, el 54.8% de todas las víctimas tiene entre 0 y 14 años. En este
grupo, el rango entre los 10 y 14 años es el más afectado por estas agresiones, seguido
del segmento entre los 15 y 19 años, lo que confirma la alta vulnerabilidad de las niñas,
niños y jóvenes frente a la violencia sexual.
 Gráfico 1.10.
Víctimas de agresiones sexuales reconocidas por el IML
según género y grupo etario, 2013
(n=3,491)

1200
MujeresHombres

Número de reconocimientos 1000

800

600

400

200

Fuente: Instituto de Medicina Legal

0
Un dato que, si bien no es novedoso, resulta fuertemente
<04 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 >50 Nd
alarmante porque
multiplica la vulnerabilidad y desprotección de las víctimas frente a este tipo de
vejámenes, es que en cerca de la mitad de los casos de abuso sexual conocidos por el
IML en 2013 en los que se encontró evidencia de la agresión, los agresores fueron los
padres, parejas o personas que tienen algún parentesco con las víctimas.

Gráfico 1.11.
Relación de víctimas con el agresor sexual, 2013
(n=2,793)

Pareja,
ex pareja 23.5% Familiar
11.2%

Padre,
padrastro 11.6%
Otros 0.5%

Desconocidos
Conocidos 19.4%
33.8%
Fuente: Instituto de Medicina Legal
 El siguiente cuadro expone cifras de violaciones sexuales registradas por la Unidad
de Análisis y Tratamiento de la Información (UCATI), de la Subdirección de
Investigaciones de la PNC, la FGR y el IML. No se incluyeron registros de denuncias de
violaciones sexuales del Centro de Operaciones y Servicios (COS), de la PNC, debido
a que sus reportes periódicos solo incluyen a víctimas mayores de edad, lo que dificulta
la comparabilidad. En el caso del IML los datos están referidos a reconocimientos
médicos.

Tabla 1.9.
Registro de denuncias y reconocimientos médicos de violaciones
sexuales, 2009-2013

Reconocimientos
Año Denuncias
médico-legales
PNC fGR IML
2009 2,074 3,328 2,260
2010 2,495 3,167 1,992
2011 2,287 3,540 1,992
2012 2,589 Nd 1,913
2013 Nd 3,599 1,972
Fuente: PNC (UCATI), FGR e IML

Una primera consideración sobre estos datos es la enorme discrepancia en las cifras
manejadas por las distintas instituciones, que rondan en algunos casos diferencias
cercanas al 50% y las divergencias en las tendencias exhibidas por tales fuentes en el
último quinquenio. El número más alto de denuncias anuales de violaciones lo registra
la FGR.

En cuanto al comportamiento de los casos registrados durante el período analizado,

tanto los datos de la PNC como de la FGR reportan una tendencia creciente de las
violaciones sexuales hacia fines del período, mientras que los reconocimientos médico-
legales se han reducido al cierre del período. Es difícil comprender la abismal brecha
entre estas tres fuentes institucionales, dado que teóricamente se trata de casos que son
conocidos por las tres entidades. Por ejemplo, los casos investigados por la policía a
través de la Subdirección de Investigaciones, deberían coincidir con los de la FGR, ya
que se trata de investigaciones que tienen direccionamiento fiscal. De igual manera, es
llamativa la brecha entre la FGR y los casos conocidos por el IML, debido a que, para
proceder al reconocimiento de una víctima de violación, es requerida previamente una
autorización fiscal.

Asimismo, el nivel de impunidad de las violaciones sexuales ha sido tradicionalmente

más elevado debido a los obstáculos tanto de orden cultural como procesal que deben
enfrentar las víctimas en la búsqueda de la justicia. El siguiente consolidado muestra
las sentencias emitidas en 2011 y 2012 sobre casos de violaciones sexuales. En 2011,
los tribunales de sentencias resolvieron un total de 860 casos de violaciones sexuales,
mientras que, en 2012,
se emitieron sentencias sobre 980 casos6. Del total de sentencias emitidas en 2011, el
48.5% terminó en una condena, mientras que el resto fue absuelto o concluyó con otra
salida. Un porcentaje similar de condenas se logró en las sentencias de 2012 (48.1%).
No obstante, una lectura contraria de estos datos revela que en 2011 el 51.5% de las
sentencias favorecieron al imputado, mientras que este porcentaje creció a 52.3% en
2012.

Tabla 1.10.
Sentencias de casos de violaciones sexuales, 2011-2012

Sentencias Sentencias Sobreseimiento Otros Total

Año condenatorias Absolutorias definitivo Sentencias
2011 417 353 74 16 860
2012 471 426 71 16 980
Fuente: Dirección de Planificación Institucional, Corte Suprema de Justicia

Al hacer el ejercicio de contrastar el total de sentencias emitidas sobre violaciones

sexuales en 2011 con el número de casos conocidos por la FGR en 2011 (3,599), solo
el 24% de los casos recibió una sentencia y el 11.6% finalizó en una condena. Aunque
siguen persistiendo altos niveles de impunidad en estos delitos, estos parecen ser
menores en relación a hace una década (Isdemu, 2010). Es importante señalar que, con
regularidad, los casos que llegan a la etapa de juicio y sentencia son absueltos o
sobreseídos debido a que la misma FGR no incorpora nuevos o suficientes elementos
de prueba.

1.4.2. Violencia intrafamiliar

En enero del 2012 entró en vigor la Ley Especial Integral para la Vida Libre de
Violencia para las Mujeres, la cual constituye una importante herramienta en materia
de prevención, erradicación y sanción de diversos tipos de violencia contra las mujeres.
Esta ley tiene como objetivo “establecer, reconocer y garantizar el derecho de las
mujeres a una vida libre de violencia, por medio de políticas públicas orientadas a la
detección, prevención, atención, protección, reparación y sanción de la violencia contra
las mujeres” (Art. 1).

Asimismo, durante la administración Funes fue creada la Secretaría de Inclusión

Social, entidad que en el marco de su mandato de formular políticas públicas de
atención a sectores excluidos, ha desarrollado el Programa Ciudad Mujer, un centro de
atención especializado para mujeres, que integra los servicios de 14 entidades estatales.
Además de ofrecer atención a la salud sexual y reproductiva y promover el
empoderamiento económico y los derechos de las mujeres, las sedes de Ciudad Mujer
atienden casos de violencia de género. En la actualidad, Ciudad Mujer cuenta con cinco
sedes, situadas en la zona central, occidental y oriental del país (Secretaría de Inclusión
Social, 2014).
6 Las sentencias corresponden al total de pronunciamientos emitidos durante 2011 y 2012 por los Tribunales
de Sentencia del país e incluye delitos referidos a violación y otras tipologías como estupro, violación en
menor e incapaz, estupro por prevalimiento y el concurso de violación y agresión sexual agravada. No se
incluyen casos de tentativa de ninguno de estos tipos penales.
 No obstante estos avances y la existencia de un Instituto para el Desarrollo de la
Mujer, que es el ente rector de la Política Nacional de la Mujer, la violencia
intrafamiliar y otras formas de violencia de género siguen siendo fenómenos
ampliamente extendidos en El Salvador. El siguiente cuadro reúne información de
denuncias sobre violencia intrafamiliar recibidas en la PNC, el Isdemu y la FGR, así
como cifras de reconocimientos médicos del IML y casos atendidos en la red pública
de hospitales.

Tabla 1.11.
Registros de denuncias y reconocimientos médicos de violencia intrafamiliar
según diversas fuentes, 2009-2013

Denuncias de Reconocimientos
Año violencia intrafamiliar médicos y egresos hospitalarios
Egresos fallecidos
PNC Isdemu fGR IML
MINSAL MINSAL
2009 2,137 6,711 2,330 3,127 24 -
2010 2,107 4,889 2,151 2,762 37 -
2011 1,982 4,303 2,327 2,851 32 -
2012 3,001 4,333 Nd 3,643 49 -
2013 3,052 4,530* 2,638 3,979 156 6
Fuente: PNC (UCATI para los años 2009-2011 y COS para 2012-2013); Isdemu,
FGR, IML y Ministerio de Salud
* Datos preliminares provistos por el Isdemu

En el caso de las denuncias de violencia intrafamiliar registradas, nuevamente es

alarmante la brecha estadística entre los casos recibidos por los operadores del sistema
de justicia como la PNC y la FGR y la entidad rectora de la Política de la Mujer. Por
ejemplo, el número de casos atendidos por el Isdemu en 2009 es tres veces mayor que
los registrados por la PNC y la FGR. Esto podría obedecer a la mayor confianza que
generan a las víctimas entidades como el Isdemu, respecto a instancias del sistema de
seguridad y justicia. Sin embargo, conforme a sus protocolos de actuación, el Isdemu
remite los casos de violencia intrafamiliar atendidos a sede policial o fiscal, por lo que
no deberían persistir discrepancias de esta envergadura.

Según información del Isdemu, entre 2009 y 2013 fueron atendidas un total de
24,766 víctimas de violencia intrafamiliar. Al cierre del período, los casos atendidos
experimentaron una reducción del 32.5%. Caso contrario se advierte en las denuncias
captadas en sede policial y fiscal, las cuales crecieron en un 30 y 13.2%,
respectivamente.

En lo que concierne a los reconocimientos médicos de víctimas de violencia

intrafamiliar, durante el quinquenio se realizaron 16,362 peritajes. Estos también
experimentaron un crecimiento del 27.2% en los últimos cinco años. Es nuevamente
llamativa la superioridad numérica de casos atendidos por el IML respecto a los
conocidos en sede fiscal y policial, dado que son estas instancias las que solicitan el
peritaje médico-legal.
 Del total de casos conocidos por el IML, el 82% de las víctimas fueron mujeres. Y
aunque la proporción de víctimas masculinas va en aumento, esta violencia no es
comparable a la violencia de género ni en cifras, ni en cuanto al origen, ni al trasfondo
social y cultural. A la vez, el 60% de las víctimas se encuentra entre los 20 y los 39
años de edad, mientras que el 20% tiene entre los 0 y 19 años, por lo que en algunos
casos se trata tanto de casos de violencia intrafamiliar, como de maltrato infantil (Art.
204, del Código Penal). Un elemento que merece la pena resaltar es la mayor
vulnerabilidad que parecen tener los niños entre los 0 y 9 años de sufrir un evento de
violencia intrafamiliar respecto a sus pares femeninas. En contraste, la probabilidad de
que las niñas sean víctimas de un hecho de violencia intrafamiliar aumenta en cuatro veces
más a partir de los 15 años.

El Ministerio de Salud y Asistencia Social también proveyó de registros estadísticos

sobre casos de violencia intrafamiliar atendidos por la red de hospitales públicos. De
acuerdo a estos datos, en el período 2009-2013 fueron atendidas 304 víctimas debido a
lesiones físicas, envenenamientos y otras agresiones, de las cuales 298 fueron dadas de
alta y seis fallecieron. Es particularmente llamativo el incremento de víctimas atendidas
en el 2013 respecto a cuatro años atrás, el cual asciende al 500%, así como la existencia
de víctimas fatales en este mismo año. A la vez, en el período analizado, los datos
muestran un progresivo incremento de hombres que recibieron atención hospitalaria
debido a un hecho de violencia intrafamiliar.

Tabla 1.12.
Número y porcentaje de egresos de la red hospitalaria del MINSAL por Violencia
Intrafamiliar según género, 2009-2013

2009 2010 2011 2012 2013

No. % No. % No. % No. % No. %
Mujeres 19 79.2 21 56.8 27 84.4 35 71.4 90 57.7
Hombres 5 20.8 16 43.2 5 15.6 14 28.6 66 42.3
Total 24 100 37 100 32 100 49 100 156 100
Fuente: Sistema de Morbilidad y Mortalidad del MINSAL

Es importante señalar que esta estadística no incluye a las víctimas atendidas en

hospitales o clínicas privadas. Al respecto, es indispensable que los mecanismos de
vigilancia y los protocolos de actuación del Programa de Atención Integral de Mujeres,
establecido por el Isdemu en los casos de violencia intrafamiliar, se apliquen también a
entidades privadas.

1.5. Denuncias, reconocimientos médicos e ingresos hospitalarios por lesiones

por arma de fuego y arma blanca

Las lesiones por causa externa es uno de los delitos contra la vida e integridad que deja
diversas secuelas físicas y psicológicas en las víctimas, cuando estas logran sobrevivir.
Para el Estado, la atención médica-hospitalaria de lesionados por armas de fuego y
armas blancas representa un elevado costo, especialmente cuando se trata de lesiones
de gravedad, que requieren de
intervenciones quirúrgicas y tratamientos especializados durante algún tiempo. De
acuerdo al MINSAL, en 2009, el promedio de estancia hospitalaria de un lesionado por
arma de fuego rondaba los siete días, mientras que el de arma blanca es de
aproximadamente cuatro días. Un estudio realizado por Mesares en 2004, sobre los
costos médico-hospitalarios de las lesiones producidas por armas de fuego, estimaba
que el costo promedio de hospitalización de un herido alcanzaba los US$3,418.87
(PNUD, 2005).

Para esta sección se han utilizado estadísticas de denuncias de la FGR, cifras

policiales que incluyen denuncias, inspecciones oculares y requerimientos fiscales
enviados a la PNC por la FGR, así como reconocimientos médico forenses de lesiones
realizados por el IML. Asimismo, se tuvo acceso a cifras sobre lesionados por armas de
fuego y armas blancas atendidos en la red de establecimientos del sistema nacional,
compiladas por el Sistema de Morbilidad y Mortalidad, del MINSAL. Es importante
aclarar que la estadística de incidencia delincuencial de la PNC no incluye detenciones
en flagrancia por lesiones, ni los casos de detenidos que han sido lesionados.

A juzgar por las tendencias advertidas en las cifras reportadas para el período
analizado por las fuentes institucionales consultadas, los delitos de lesiones
experimentaron un moderado aumento. Al cierre del período analizado, el IML reportó
un incremento de reconocimientos del 20%, mientras que las denuncias en sede policial
crecieron en un 13.4% y las conocidas en la FGR en un 4.6%.

Tabla 1.13.
Registro de denuncias y reconocimientos médicos de lesiones, 2009-2013

Reconocimientos
Año Denuncias
médico-legales
PNC fGR IML
2009 3,811 11,280 5,050
2010 3,964 9,830 4,155
2011 3,690 9,806 9,030
2012 4,228 Nd 6,161
2013 4,322 11,799 6,061
Fuente: PNC, FGR e IML

Al margen de las reiteradas y notables diferencias numéricas entre las diversas

fuentes sobre el delito de lesiones, estas cifras ofrecen una idea del elevado impacto de
este delito contra la vida e integridad física.

El Ministerio de Salud atiende, en su red pública de hospitales, casos de lesionados

por causa externa, entre los que se incluyen heridos por arma de fuego y arma corto
punzante. Según información del MINSAL, entre 2009 y 2012 fueron atendidos 7,748
lesionados
por arma de fuego y 8,736 por arma blanca7. Fuentes del Ministerio de Salud coinciden
en señalar que, en los últimos años, los pacientes atendidos por armas de fuego
presentan múltiples lesiones, además de que estas suelen ser más letales debido a que
los proyectiles son dirigidos a partes vitales como la cabeza o corazón, lo que
incrementa el riesgo de mortalidad de las víctimas (El Diario de Hoy, 2014). La gravedad
de las lesiones ha conllevado a que el 15.7% de los lesionados por arma de fuego
atendidos en el sistema público de salud entre 2009 y 2012 hayan fallecido, cifra que se
reduce al 2.2% en el caso de los lesionados por arma blanca. Estos datos muestran que
el riesgo de mortalidad asociado a una herida de arma de fuego es siete veces mayor
que el puede correr un lesionado por arma corto punzante. Esto nos remite a la mayor
letalidad de los episodios de violencia en la que están involucradas las armas de fuego.

Tabla 1.14.
Número y porcentaje de lesionados por arma de fuego y arma corto punzante atendidos
por el MINSAL, 2009-
2012
Ingresos por arma de fuego
Año
fallecidos Egresos con vida Total
Hombres Mujeres Total % Hombres Mujeres Total %
2009 313 33 346 15.7 1,638 220 1,858 84.3 2,204
2010 298 50 348 16.6 1,505 247 1,752 83.4 2,100
2011 284 49 333 16.7 1,457 208 1,665 83.3 1,998
2012 166 26 192 13.3 1,110 144 1,254 86.7 1,446
Total 1,061 87% 158 13% 1,219 15.7 5,710 87.5% 819 12.5% 6,529 84.3 7,748

Ingresos por arma corto punzante

Año
fallecidos Egresos con vida Total
Hombres Mujeres Total % Hombres Mujeres Total %
2009 44 6 50 2.2 1,935 279 2,214 97.8 2,264
2010 51 1 52 2.6 1,724 235 1,959 97.4 2,011
2011 42 2 44 1.9 1,912 336 2,248 98.1 2,292
2012 40 5 45 2.1 1,833 291 2,124 97.9 2,169
Total 177 92.7% 14 7.3% 191 2.2 7,404 86.6% 1,141 13.3% 8,545 97.8 8,736
Fuente: Sistema de morbilidad y mortalidad del MINSAL para 2009-2011 y Sistema de vigilancia de
lesiones por causa externa (SILEX), del MINSAL, para 2012

Las cifras muestran además que el 87.1% de lesionados tanto por armas de fuego
como por armas blancas son hombres, lo cual tiene que ver con su mayor participación
en las dinámicas de la violencia, tanto en su condición de víctimas como de
victimarios. Sin embargo, los datos sugieren algunas tendencias interesantes cuando se
examina el grupo de mujeres lesionadas: el 45.8% de las mujeres atendidas fueron
ingresadas por lesiones con arma de fuego. Asimismo, el 92% de las muertes de
mujeres ocurridas en el período analizado estuvo asociado a una lesión por arma de
fuego, mientras que en el caso de los hombres, esta
7 El MINSAL proveyó estadísticas para los años 2009 y 2013; sin embargo, debido a que los datos
concernientes a 2013 eran abismalmente distintos a la tendencia de años anteriores, se decidió utilizar para el
análisis los datos del período 2009-2012.
causa representa el 86% de los fallecimientos. Estos datos indican que, aunque las
víctimas femeninas de lesiones siguen siendo cuantitativamente inferiores a los
hombres, la letalidad de las lesiones provocadas por armas de fuego parece ser mayor
entre las mujeres, respecto a la que exhiben los hombres.

Dado que estas estadísticas están referidas únicamente a casos atendidos en la red
hospi- talaria pública nacional, no se dispone de información de lesionados atendidos
en clínicas y hospitales privados. No hay certeza de que todos los casos atendidos en
los servicios privados de salud sean reportados a las autoridades. En la actualidad existe
regulación expresa que estipula la obligación a los establecimientos de salud tanto
públicos como privados de reportar a las instancias competentes los casos que atienden
y son el resultado de un hecho delictivo; sin embargo el Código Penal (CP) ante la
omisión de esta obligación solo impone una sanción muy leve, la pena de multa (Art.
312 inciso 2° CP).

La falta de un mecanismo de vigilancia de lesiones por causa externa a escala

nacional es un elemento que, además de favorecer la impunidad en estos delitos,
impide a las autoridades dar seguimiento a los lesionados que fallecen tiempo después,
a consecuencia de las secuelas físicas de la lesión.

1.6. Otros delitos contra la vida y la propiedad

Existen además otros delitos que generan un elevado impacto social y económico entre
la población, tanto por sus costos directos como por los efectos en el capital humano y
social. Dado el nivel de organización que han logrado los grupos delincuenciales y el
control territorial que ejercen en las comunidades, muchos ciudadanos optan por no
denunciar debido al temor a represalias. A la vez, la desconfianza y la percepción de
ineficacia e inoperancia del sistema de justicia suele alimentar el círculo vicioso de la
impunidad. El siguiente cuadro reúne registros de denuncias de algunos delitos más
relevantes contra la vida e integridad física y la propiedad, captados en sede policial.

8 Incluye robo y hurto de vehículos con mercadería.

 Tabla 1.15.
Número y tasa de otros delitos relevantes registrados por la PNC, 2009-2013

Delitos 2009 2010 2011 2012 2013

No. Tasa No. Tasa No. Tasa No. Tasa No. Tasa
Amenazas 5,352 87 5,571 90 6,013 96.7 6,261 100.2 6,353 101
Secuestros 6 0.1 29 0.5 2 - 14 0.2 14 0.2
Extorsión 4,053 65.9 3,992 64.6 3,296 53 2,937 47 2,785 44.3
Hurto 9,869 160.4 9,629 155.7 10,880 175 10,254 164 9,268 147.4
Robo 6,301 102.4 5,366 86.8 5,769 92.8 5,521 88.3 5,346 85
Hurto y
robo de 3,705 60.2 3,550 57.4 3,732 60 3,300 52.8 3,677 58.5
vehículos8
Fuente: PNC (COS)

A juzgar por los datos reportados por la PNC, los delitos graves como las amenazas
y otros contra la propiedad como los hurtos, los robos y las extorsiones siguen
exhibiendo una elevada incidencia. Sin embargo, la evidencia disponible derivada de
las denuncias muestra que, a excepción de las amenazas y los secuestros, el resto de
delitos analizados habrían disminuido. La mayor reducción se advierte en los delitos de
extorsión, cuya incidencia ha disminuido en un 31.3% respecto a 2009, seguido de los
robos, que cayeron en un 15.1%.

La masificación de la extorsión y el uso de diversas y complejas modalidades para

someter a las víctimas lo convierte en uno de los delitos de mayor impacto entre la
población. Es difícil estimar su verdadera magnitud, dado el temor que predomina entre
las víctimas y la coacción que ejercen los perpetradores, pues generalmente está
asociado a una amenaza. Si bien los delitos patrimoniales son de acción pública, las
autoridades suelen investigarlos solamente al existir denuncia de la víctima, la cual no
siempre se hace efectiva, especialmente cuando el bien es de poco valor, ya que la
víctima pondera costo-beneficio frente a un sistema que no responde favorablemente.

En relación a los denuncias de robos, es importante aclarar que no incluyen robos a

celulares, el cual es un delito de alta incidencia entre la población. Estos casos son
registrados como avisos ciudadanos, con lo cual su elevada magnitud no queda
reflejada en la estadística policial. Asimismo, el notorio crecimiento de las amenazas
en el período analizado (18.7%) debería ser algo que no deba pasar desapercibido dado
que suele ser la antesala de graves delitos como los homicidios o las lesiones, además
de estar vinculado hoy día fuertemente a la extorsión.
Capítulo 2.
La persecución del delito
“Leyes hay, lo que falta es justicia”
(Ernesto Mallo)

Uno de los factores que han incidido de forma importante en el clima de criminalidad
que ha afectado al país es la ineficacia del sistema de justicia. Durante largo tiempo, la
impunidad ha prevalecido sobre la consecución de la justicia para la cual,
constitucionalmente, está organizado el Estado (Art. 1 Cn.), lo que ha operado como un
importante perpetuador de la delincuencia. La debilidad de las instituciones del sistema
de seguridad y justicia en El Salvador ha sido una constante a lo largo de la historia
reciente del país. Si bien luego de la firma de los Acuerdos de Paz el país avanzó en la
reforma del sistema de justicia y se han desarrollado desde entonces diferentes
esfuerzos para su modernización, la administración de justicia enfrenta aún severos
problemas y grandes desafíos.

Los problemas de cualificación del personal que se traducen en deficiencias

técnicas en materia de investigación y juzgamiento criminal, las dificultades de
coordinación entre los operadores del sistema, la lentitud en la tramitación de los casos,
la vulnerabilidad a la corrupción y a la injerencia de grupos de poder político, junto al
predominio de políticas de endurecimiento de penas y leyes, han producido falencias
estructurales en el sistema de justicia salvadoreño y una baja credibilidad pública. Estas
deficiencias, frente a una criminalidad cada vez más compleja y organizada, alimentan
la impunidad, erosionan el apoyo a la democracia y favorecen actitudes contrarias al
Estado de Derecho, como la justicia por cuenta propia, lo que pone en riesgo la
gobernabilidad del país.

El presente capítulo analiza el funcionamiento del sistema de justicia en materia

penal de adultos a partir de algunos indicadores de efectividad relativos a la función
fiscal y judicial en las actividades de persecución, investigación, juicio y sentencia.
Una primera sección aborda algunos elementos del contexto que incidieron en los
últimos años en la labor del Órgano Judicial, para luego desarrollar brevemente las
etapas del proceso penal salvadoreño. Posteriormente, se aborda la función fiscal en el
proceso penal y el tránsito de los casos conocidos en sede fiscal al ámbito judicial,
además de analizar sobre la base de las cifras
38 La situación de la seguridad y la justicia 2009-
2014
provistas por la Corte Suprema de Justicia (CSJ), el curso de los procesos judiciales en
el procedimiento común u ordinario. El capítulo finaliza con una breve alusión a la
confianza pública otorgada a la Fiscalía General de la República y a la Corte Suprema
de Justicia en encuestas de opinión.

2.1. Contexto judicial 2008-2013

En los últimos años, la administración de justicia penal en el país se ha visto influida de

forma significativa por la entrada en vigor de una nueva normativa procesal penal, así
como también por la controversia entre los órganos del Estado suscitada a raíz de
algunas resoluciones de la Sala de lo Constitucional, que llevó al país a una severa crisis
institucional.

En 2008, con la aprobación de una nueva legislación penal adjetiva1, surgen

medidas que permitirían la celeridad y efectividad en la persecución y juzgamiento de
los delitos, como la determinación de requisitos para la aplicación directa del criterio
de oportunidad por parte de la Fiscalía en los casos de crimen organizado (Art. 18) y la
competencia otorgada a los jueces de Paz para conocer y sancionar bajo el
procedimiento sumario un número específico de delitos considerados “menores” (Art.
445).

La entrada en vigencia de este cuerpo normativo estaba programada para el 1 de

julio de 2009, pero esta se vio retrasada por la aprobación de tres prórrogas: la primera,
a solicitud de la FGR, con fecha 1 de enero 2010; la segunda, solicitada por la FGR y
la CSJ, con fecha 1 de octubre 2010; y la tercera y última, a solicitud de la FGR, con la
que finalmente entró en vigencia el 1 de enero de 2011, es decir un año y medio
después de lo previsto.

Esta dilatada entrada en vigencia de la legislación procesal penal y las sucesivas

reformas propuestas por los propios operadores del sistema, revelan las dificultades de las
instituciones del sector justicia (principalmente de la FGR), para asumir su adecuada
aplicación.

El tiempo me ha dado la razón. En el sentido de que no estamos preparados, no solo la

Fiscalía sino las demás instituciones. La Fiscalía no tenía los recursos tanto humanos como de
infraestructura para implementar este Código (Romeo Barahona, ex Fiscal General de la
República, citado en Vásquez, 2011).

A corto plazo se verán los problemas, porque nos estamos metiendo a aplicar el código sin estar listos
(Ulises de Dios Guzmán, ex magistrado de la CSJ, citado en Ávalos y Membreño, 2011).

A solo cinco días de haber entrado en vigencia el nuevo código, la CSJ solicitó
reformas en las que se pretendía eliminar la realización de las vistas públicas en sedes
de Paz y transferirlas a los Tribunales de Sentencia, alegando falta de recursos, así
como la incorporación de algunas “precisiones” requeridas por el Órgano Judicial para
la aplicación
 La persecución del 39
delito
1 Se le denomina así al Derecho Procesal.
del mismo (Vásquez, 2011). Al cierre de este informe, estas propuestas de reforma aún
no han sido aprobadas por la Asamblea Legislativa.

En febrero de 2012 se realizaron una serie de modificaciones a 16 disposiciones de

este cuerpo normativo que buscaban ejercer un mayor control en la aplicación del
criterio de oportunidad por parte de la FGR. En octubre de 2013, se presentaron tres
nuevas propuestas de reformas al Código Procesal Penal, esta vez, a iniciativa del
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública. Estas reformas, solicitadas por el ex
ministro Ricardo Perdomo, estaban orientadas a brindar “protección” a aquellos
funcionarios de seguridad (policías y militares) que vulneraran bienes jurídicos de
delincuentes, estableciéndose que su detención sería aplicada en la delegación o unidad
militar en la que estuviesen destacados (Rauda y Santos, 2013). Esta iniciativa fue
sometida a discusión por la Asamblea Legislativa y aprobada en noviembre de ese mismo
año.

En mayo de 2014 surgió otra propuesta de reforma, esta vez, a iniciativa del partido
Gran Alianza por la Unidad Nacional (GANA), el cual propuso la modificación al Art.
331 CPP, en el cual se establece la eliminación de la detención provisional en aquellos
casos de homicidio en los que se compruebe la legítima defensa (Gómez, 2014); esta
reforma fue aprobada en julio del mismo año (Pérez, 2014).

Las dificultades para su entrada en vigor y las sucesivas reformas a esta nueva
legislación procesal penal son una muestra de la improvisación y de la falta de una
visión estratégica que ha caracterizado a las instituciones responsables de administrar
la justicia en el país. A tres años de su aplicación, esta normativa no parece haber
mejorado la eficacia en la persecución del delito.

Otro de los hechos que indudablemente afectó la institucionalidad de justicia en el

país en los últimos años fue la crisis institucional que se generó a raíz del
enfrentamiento entre la Asamblea Legislativa, el Órgano Ejecutivo y la Sala de lo
Constitucional, debido a algunas resoluciones dictadas por ésta última en materia de
sistema electoral, partidos políticos y la Ley del Presupuesto. Estas resoluciones
desencadenaron una serie de ataques de los partidos políticos a la Sala de lo
Constitucional, que iban desde el intento de socavar su independencia mediante
reformas legales, hasta amenazas de destitución y antejuicios contra cuatro de los cinco
Magistrados que integraban la Sala. Todo esto debido a que tales sentencias afectaban
los intereses de las cúpulas partidarias e imponían límites al tradicional apoderamiento
de las instituciones ejercido por los partidos políticos (Aguilar, 2013b).

Además de las confrontaciones inter órganos, desde el nombramiento de los

nuevos magistrados de la Sala de lo Constitucional, en 2009 se originó un
enfrentamiento al interior de la CSJ, inicialmente provocado por las medidas de
austeridad adoptadas por el magistrado Belarmino Jaime a su llegada a la presidencia
de la CSJ. Las desavenencias al interior de Corte Plena también estuvieron ligadas al
intento de los magistrados de la Sala de retomar la depuración de jueces señalados por
diversas irregularidades.
 El enfrentamiento entre los órganos se agudizó con la repentina aprobación el 2
de junio de 2011 del Decreto Legislativo N° 743, por parte de los partidos Arena,
GANA, PCN y PDC y la rápida sanción del presidente de la República. Con este
decreto se modificó la Ley Orgánica Judicial (Art. 14), a fin de forzar a la Sala de lo
Constitucional a dictar sentencias con unanimidad y no por mayoría calificada como lo
establece la ley. En respuesta, el 6 de junio del año en cuestión, la Sala de lo
Constitucional declaró inaplicable el mencionado decreto, con lo cual las tensiones
entre la Asamblea Legislativa y la Sala de lo Constitucional aumentaron.

Sin embargo, la ola de críticas y cuestionamientos hacia la Asamblea Legislativa

por parte de diferentes sectores de la sociedad y las presiones de diferentes
instituciones internacionales forzaron a la Asamblea Legislativa a derogar en julio de
ese mismo año, con la mayoría de votos de las bancadas de los partidos Arena, FMLN,
PDC y un diputado independiente, el polémico Decreto N° 743 (Mejía, 2011 y Rivera,
2011).

Pese a la derogación del Decreto 743, los intentos de desarticular la actual Sala de
lo Constitucional continuaron durante los siguientes años. En abril de 2012, la
Asamblea Legislativa nombró un nuevo presidente de la CSJ y reestructuró la Sala de
lo Constitucional, excluyendo a Belarmino Jaime como miembro de la misma. En junio, la
Asamblea Legislativa creó una comisión ad hoc para investigar la supuesta ilegalidad en
la elección de dos de los magistrados que conforman esta Sala (Soriano, 2012), la cual
fue declarada inconstitucional meses después por la misma Sala (Ávalos y Morán,
2012).

En el mismo mes de junio, también fue declarado inconstitucional el nombramiento

de los magistrados que habían sido elegidos por la Asamblea en abril de ese mismo
año, resolución que no fue acatada por la Asamblea Legislativa, la cual recurrió a la
Corte Centroamericana de Justicia para dirimir esta nueva controversia. El debate en
torno a la competencia de esta entidad supranacional en asuntos de orden constitucional
de los países miembros del SICA no se hizo esperar.

Desconociendo el fallo de la Sala, mediante el uso de la fuerza, las personas

nombradas por la Asamblea Legislativa como magistrados de la CSJ tomaron posesión
de sus cargos, con lo que se instaló una “segunda corte” que funcionó durante algún
tiempo como una entidad paralela a la existente, agravando las tensiones al interior de
este órgano. En este contexto, la corte impuesta decidió trasladar a la Sala de lo Civil al
Magistrado Belarmino Jaime, quien posteriormente fue reinstalado a la Sala de lo
Constitucional.

En días posteriores, mediante una negociación en Casa Presidencial, los partidos

políticos acordaron la elección de Salomón Padilla como presidente de la CSJ, quien
luego fue removido de su cargo en cumplimiento de otra sentencia de
inconstitucionalidad, debido a su manifiesta militancia partidaria en el FMLN. Esta
resolución, y otras emitidas contra el nombramiento de algunos funcionarios con
vínculos partidarios, se sustenta en
la interpretación que cualquier actividad partidaria es incompatible con el ejercicio de la
función jurisdiccional porque afecta la independencia judicial.

En agosto de 2012, la Corte Centroamericana de Justicia declaró inaplicables las

sentencias de inconstitucionalidad dictadas por la Sala en torno al nombramiento de los
magistrados, resolución que fue desvirtuada por la Sala de lo Constitucional al
establecer que esta instancia regional no tiene competencia constitucional en El
Salvador.

El 14 de octubre de 2013, asumió como presidente interino del Órgano Judicial, de

la Corte Suprema de Justicia y de la Sala de lo Constitucional el magistrado Florentín
Meléndez, quien, hasta el cierre de este informe, se mantiene en el cargo, pues la
Asamblea Legislativa no ha designado aún a un funcionario. Todas estas circunstancias
afectaron en gran medida la seguridad jurídica del país, el Estado Democrático de
Derecho, el principio de separación de poderes y el respeto a la institucionalidad
democrática del país, lo que puso de manifiesto la fragilidad de la democracia
salvadoreña.

Otra controversia que hizo tambalear la aplicación de la justicia penal del país, no
tanto por haber causado una crisis institucional, sino por haberse aplicado valoraciones
de orden constitucional en sedes judiciales con competencia en materia penal, fue el
desconocimiento por parte del entonces juez Quinto de Instrucción, Samuel Lizama,
del ex director de la PNC, General Francisco Salinas, en febrero de 2012. El Juez
Lizama, basándose en el principio de independencia judicial, anuló dos procesos
penales argumentando que el nombramiento de Salinas como director de la PNC era
inconstitucional pues un militar en “retiro” no puede estar al frente de una institución
que de acuerdo a la Constitución debe ser conducida por un civil2. Este juez adujo
además que el nombramiento de Salinas constituía un “fraude de etiqueta” y “fraude a
la Constitución” al habérsele otorgado la condición de retiro para que accediera a la
función pública policial (Marroquín, 2012).

Ante esta polémica, Lizama, quien cumplía un interinato en el Juzgado Quinto de

Instrucción, fue trasladado casi inmediatamente al Juzgado de Paz de Zaragoza (sede
judicial en la que está asignado como juez propietario), con la votación de diez de los
quince magistrados de la Corte Suprema de Justicia3, lo que fue interpretado por otros
jueces como un irrespeto a la independencia judicial. Sin embargo, la Sala de lo
Constitucional, en la Sentencia de Inconstitucionalidad 4-2012, confirmó la postura del
Juez Lizama al declarar la inconstitucional de los nombramientos del General Salinas
como director de la PNC y del General Munguía Payés como ministro de justicia y
seguridad pública.

2 Para ampliar ver Chávez y otros (12 febrero de 2012).

3 Para ampliar ver Vásquez, J. (17 febrero de 2012).
2.2. El proceso penal salvadoreño

El proceso penal salvadoreño está configurado como un sistema procesal mixto, lo que
significa que “la persecución del delito no puede ser exclusiva de los particulares […] y el órgano
que juzga en ningún caso puede ser el mismo que acusa […]” (Ostos, 2009, pg. 42). En este
sentido, la legislación vigente4 ha pretendido reafirmar “el carácter prosecutor del delito” 5,
rol que constitucionalmente le corresponde a la Fiscalía General de la República (Art.
193 n° 4, Cn.), además de garantizar que la “administración de justicia sea más rápida y
efectiva”6 al definir al Órgano Judicial, como el único ente del Estado con la competencia
de imponer penas (Art. 172 inc. 1°, Cn.). El proceso penal salvadoreño se desarrolla en
tres grandes fases:

Inicio del proceso

Un proceso penal ordinario marca su inicio con el ingreso de información sobre la

comisión de un hecho delictivo a las autoridades competentes, las cuales son la PNC, la
FGR, o un Juzgado de Paz. Estos hechos son conocidos por las autoridades mediante:
a) una denuncia presentada a una delegación de la Policía, a una oficina regional de la
Fiscalía7, o al Juzgado de Paz de la localidad, que son la primera instancia de acceso al
sistema de justicia en cualquier parte del país; b) por la actuación oficiosa de la PNC en
caso que el hecho delictivo sea advertido en flagrancia por un agente policial en el
ejercicio de sus funciones; y c) por un aviso especial de instituciones públicas y
privadas que en el cumplimiento de su labores adviertan o conozcan de la comisión de
un hecho delictivo y estén obligadas a informarlo a la unidad policial, fiscal o judicial
correspondiente8.

Investigación administrativa

Posterior a las modalidades de denuncia antes señaladas, se inicia una nueva fase
denominada investigación administrativa que es potestad de la FGR. Esta fase tiene
como objetivo determinar la falsedad o veracidad de la información y recolectar los
elementos probatorios necesarios que respalden una futura acusación fiscal. De acuerdo
a la ley, el auxiliar fiscal tiene a su cargo la dirección de la investigación, la cual es
desarrollada por los investigadores de la PNC, quienes realizan todas las experticias
supeditados al auxiliar fiscal.

Esta fase puede concluir de dos formas: con un requerimiento fiscal, el cual
constituye el acto procesal a través del cual el auxiliar fiscal solicita al juez competente
el inicio del

4 La Asamblea Legislativa aprueba el nuevo Código Procesal Penal el 22 de octubre de 2008, dicha normativa
fue publicada en el Diario Oficial el 30 de enero de 2009, pero entró en vigencia hasta el 1° de enero de
2011, luego de tres prórrogas.
5 Considerando II, Código Procesal Penal.
6 Considerando III, Código Procesal Penal.
7 La FGR posee 20 oficinas regionales en todo el territorio nacional. Para ampliar, disponible en Sitio Web
Oficial de la Fiscalía General de la República en: http://www.fiscalia.gob.sv/index.php/nuestras-oficinas-
 fiscales-en-el-pais/
8 La omisión de esta obligación se encuentra regulada en el Art. 312 del Código Penal. El caso más común de
estos avisos especiales es el de los médicos de la red nacional de salud.
proceso penal, luego de concluir las diligencias iniciales de investigación, o cuando el
auxiliar fiscal encargado manda a archivar la causa.

El archivo de la causa puede ocurrir debido a tres circunstancias: a) la FGR se ve

imposibilitada de poder individualizar al presunto responsable del ilícito cometido; b)
cuando habiendo individualizado al sospechoso no hay elementos suficientes de prueba
para incriminarlo y no se tienen los elementos adecuados para fundamentar un
requerimiento fiscal; y c) cuando no es posible continuar con el proceso por la ausencia
de algún requisito de procesabilidad9 señalado por la normativa procesal penal (Art.
293 CPP).

Fase judicial

Con la presentación del requerimiento fiscal ante el juez, se inicia la activación del
aparataje judicial para la resolución del caso. El proceso en sede judicial transita
inicialmente por un Juzgado de Paz, para luego pasar a un Juzgado de Instrucción y
finalmente a un Tribunal de Sentencia. Así, el Juzgado de Paz es el que conoce
liminarmente del hecho y decretará las medidas que estime convenientes para remitir o
no el caso a la siguiente fase (Art. 300 CPP); y según corresponda, remite las
actuaciones al Juez de Instrucción, quien tiene a su cargo una serie de actos procesales,
con la finalidad de que todos los elementos de prueba de cargo y descargo sean
recabados en cumplimiento de las leyes y la Constitución, a fin de preparar la vista
pública (Art. 303 CPP).

Durante la fase de instrucción, la FGR siempre tiene bajo su dirección la

investigación, debiendo ser diligente y apegarse a los plazos establecidos cuyo período
máximo es de seis meses (Art. 309 CPP). Los plazos también pueden prorrogarse,
siempre y cuando, sea una investigación compleja o se requiera de actuaciones que
sean realizadas en el extranjero. No obstante, ante la presencia de un requerimiento
fiscal carente de robustez, el juez puede decretar un sobreseimiento provisional (figura
previa a decretar el sobreseimiento definitivo por cumplimiento de plazo) y otorgar al
fiscal un plazo que puede prorrogarse para que esta entidad pueda darle robustez a la
acusación (Art. 351 CPP). Una vez concluido dicho plazo, sin que la FGR no hubiera
incorporado más elementos, el juez decretará un sobreseimiento definitivo por
cumplimiento de plazo.

Con el sobreseimiento definitivo se da por concluido el juicio sin una sentencia que
esclarezca a profundidad los hechos atribuidos al supuesto culpable, es decir, sin conocer el
fondo del requerimiento fiscal. Una de las razones por las que se decreta el
sobreseimiento definitivo es
9 Los requisitos de procesabilidad son condiciones especiales que se configuran como impedimentos formales
al libre ejercicio de la acción penal, por lo que su efecto jurídico es la suspensión del proceso hasta que dicho
impedimento u obstáculo se vea superado. Para ampliar, véase Sentencia N° CFP-14-2002-B, Corte
Suprema de Justicia en Corte Plena, de fecha: 11 de junio de 2003. Máximas 4, 5 y 6. Disponible en:
http://www.jurisprudencia.gob.sv/VisorMLX/Documento/Documento.aspx?Data=EKPSe/ddIaeu4ZU6+Iajt
V4GUHQCwS+qb3XNaG/eIiIcIfj1ogPjmNN/oaOl7XFQ2qrSQ2kFkmdlsxiSh4OZhKFo0VlC8yiUb2O6y+z
FETD40A8rFw0C3ci2JOCwtgKGqS+4jsLRnFR2T2leo4BIz1I32hgOxVhCvj+eeKF7i05iCfFv3U+XOPsH3vY
yTAoneA== (Corte Plena, 2003).
cuando se ha cumplido el plazo que fue otorgado por el juez al auxiliar fiscal, para que
este incorporara nuevos elementos de convicción que pudieran sustentar la acusación.
Finalizado este plazo y ante la inactividad fiscal, se da por concluido el proceso penal de
una forma anormal, pues la forma normal será siempre la sentencia definitiva (Arts. 31
numeral 14 y 350 CPP).

El sobreseimiento definitivo aplica además a todas las circunstancias que extinguen

la acción penal, entre ellas, que haya transcurrido un tiempo prolongado desde que fue
cometido el ilícito y no se procedió a la persecución penal, lo que genera una prescripción
de la acción penal; la muerte del imputado, o la concesión de un indulto, entre otras (Art.
31, 32 y 350, CPP).

En caso de que el proceso no concluya mediante una forma de terminación anormal

como las antes mencionadas, concluida la fase de instrucción formal, el auxiliar fiscal
formulará el dictamen de acusación en los siguientes términos: identificará con
precisión e inequívocamente al imputado, detallará la relación del hecho ilícito
atribuido y ofrecerá toda la prueba recolectada y evidencias que respalden dicho
dictamen (Art. 356 CPP). La robustez del dictamen de acusación será ventilada en la
audiencia preliminar, en la cual el juez decidirá si admite la acusación y ordena la
remisión de las actuaciones al Tribunal de Sentencia, en el denominado auto de apertura
a juicio. Una vez en sentencia, se desarrollará la vista pública, la cual tiene como objetivo
resolver de forma definitiva el delito que dio origen a la causa penal.

La vista pública puede ser conocida por un Tribunal pluripersonal, es decir, tres
jueces de sentencia; un tribunal de jurado10, conformado por un juez y un jurado
integrado por cinco personas, las cuales serán elegidas a través de un sorteo con base
en el Registro Electoral (Art. 404, CPP); y un Tribunal de Sentencia unipersonal, es
decir, un solo juez de sentencia que dirige y valora toda la vista pública. Las decisiones
o resoluciones que se dicten en cada una de estas sedes judiciales pueden ser revisadas
a través de los mecanismos de impugnación que la legislación determina. Los medios
de impugnación más relevantes son el recurso de Apelación y el de Casación. Ambos
son conocidos por jueces diferentes que no se encuentran dentro del esquema arriba
descrito, sino que, en el caso de la Apelación es conocida por una Cámara con
competencia en materia penal11 y en el caso de la Casación, por la Sala de lo Penal, de
la CSJ12.
10 La aplicación del tribunal de jurado es prácticamente inexistente pese a que es reconocido
constitucionalmente y desarrollado de forma clara en la ley secundaria (Código Procesal Penal), pero las
condiciones de inseguridad del país han imposibilitado la aplicación de esta clase de tribunal. En 2013, de
las sentencias pronunciadas en delitos de acción pública y privada por los Tribunales de Sentencia, solo el
2.8% fueron dictadas por un jurado.
11 Las Cámaras de segunda instancia con competencia en materia penal conocen de los asuntos penales
procedentes de los juzgados de primera instancia (Paz, Instrucción y Tribunales de Sentencia) y de los
Juzgados de Vigilancia Penitenciaria y Ejecución de la Pena del país (Art. 57 Ley Orgánica Judicial y Art.
51 CPP).
12 La Sala de lo Penal es el máximo tribunal de administración de justicia en un proceso penal ordinario; su
competencia está determinada por el artículo 55 de la Ley Orgánica Judicial y el Artículo 50 del CPP.
Respecto del Recurso de Casación Penal no se constituye como tercera instancia debido a que en él no hay
posibilidad de valorar la prueba y solo se conoce de las infracciones a disposiciones legales ocurridas en el
proceso penal que no fueron advertidas en las instancias anteriores; la principal labor de la Sala de lo Penal,
en este caso, es velar por la debida aplicación de la Ley en los casos concretos que se le plantean.
 La siguiente tabla expone información sobre las sedes judiciales competentes para
conocer los casos penales y la cantidad de jueces asignados. Se han incluido los
juzgados de primera instancia mixtos, que también tienen competencia en materia
penal. Como puede verse, los Juzgados de Paz, seguidos de los Juzgados de Sentencia e
Instrucción, son los que cuentan con mayor número de sedes y, por tanto, concentran a
la mayoría de juzgadores. Asimismo, existe en general correspondencia entre las sedes
judiciales y el número de jueces asignados, a excepción de los Tribunales de Sentencia,
que están conformados por tres jueces (Art. 58 CPP).

Tabla 2.1.
Número de sedes judiciales y jueces competentes en materia penal
a nivel nacional, según orden jerárquico por especialización, 2013

Sede Judicial N° de sedes N° de jueces

Materia: Penal Adulto Común
Sala de lo Penal 1 3
Cámaras Penal y Mixtas 12 24
Tribunal de Sentencia 21 63
Juzgados de primera Instancia Mixtos 23 23
Juzgado de Instrucción 46 46
Juzgados de Paz 322 324
Materia: Penal Adulto Especializado
Cámara Especializada de lo Penal 1 2
Tribunal Especializado de Sentencia 3 5
Juzgado Especializado de Instrucción 3 4
Materia: Penal Menor
Cámara de Menores 3 6
Juzgado de Menores 20 20
Juzgado de Ejecución de Medidas al Menor Infractor 5 5
Materia: Vigilancia Penitenciaria y Ejecución de la Pena
Juzgado de Vigilancia Penitenciaria y Ejecución de la Pena13 10 10
Total 470 535
Fuente: Dirección de Planificación Institucional de la CSJ

En términos de cobertura geográfica a nivel nacional, si bien hay Juzgados de Paz

en los 262 municipios, el volumen de usuarios y las cargas de trabajo varían
enormemente de un municipio a otro. Existen municipios con poblaciones muy
pequeñas como Mercedes La Ceiba, en el Departamento de La Paz, cuyo Juzgado de
Paz ingresó en 2013 un total de diez casos, mientras que otros juzgados como el de San
Luis Talpa, del mismo departamento tramitó 171 casos, lo que representa una abismal
diferencia en la carga laboral de los

13 Según datos proporcionados por la Dirección de Planificación Institucional de la CSJ, a partir del 1 de enero
del 2015, los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria y Ejecución de la Pena aumentarán, debido a la
conversión de cinco sedes judiciales de Tránsito a Juzgados de Vigilancia Penitenciaria y Ejecución de la
Pena, en los departamentos de San Salvador, La Libertad, Sonsonate y San Miguel.
juzgadores asignados a esos municipios (ver anexo 2). La saturación de casos es por lo
general mayor en los municipios con más alta densidad poblacional, donde suele ser
mayor el volumen de expedientes a la espera de ser resueltos.

Sin embargo, los índices generales de acumulación de procesos pendientes de

resolver en los Juzgados de Paz en materia penal parecen ser moderados y muchos más
bajos que en otros juzgados. El siguiente gráfico muestra la tasa de acumulación de
casos de los Juzgados de Paz en materia penal. Según la Dirección de Planificación
Institucional (DPI) de la CSJ, un índice de acumulación superior a 100 significa
aumentos en los casos sin resolver, mientras que cifras menores a 100 suponen una
disminución de casos pendientes. A la luz de estos datos, en el último lustro estos
Juzgados de Paz mantienen un nivel aceptable de casos pendientes por resolver, tal
como lo muestra el gráfico siguiente.

Gráfico 2.1.
Tasa porcentual de acumulación en Juzgados de
Paz en materia penal, 2009-2013

En porcentajes
100

80

97.5 99
87.7 92.3
40

63.2
60
20

2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Dirección de Planificación Institucional de la CSJ

Entre los juzgados que presentan mayor sobresaturación y menores índices de

resolución de casos están los Juzgados Especializados, creados para conocer de forma
ágil los casos de delincuencia organizada. Un estudio del Banco Mundial estimó que
desde 2007 a 2011 los Juzgados y Tribunales Especializados han conocido anualmente
un aproximado de 1,338 casos, lo que representa una carga promedio de 268 casos por
juez, a lo que se suma que estos procesos tienen cinco acusados en promedio. La
resolución de un caso en estas sedes judiciales puede durar aproximadamente 16
meses. En este mismo análisis, se señala que esta saturación obedece a que los fiscales
suelen clasificar los casos en los que hay más de un imputado como crimen organizado,
aun cuando muchos podrían ser conocidos por los tribunales penales ordinarios (Banco
Mundial, 2012, pg. 53).

Esto se explica, en parte, porque se ha caído en la práctica de remitir a estos

tribunales los casos de extorsión u otros delitos en los que tienen participación miembros
de pandillas, lo que los ha congestionado notablemente (Ávalos, 2012 y 2013). Al
respecto, el Estado debe analizar
detenidamente el costo-beneficio de crear entidades especializadas que los operadores vuelven
inoperantes al desnaturalizar el propósito para el cual fueron creadas.

Por otra parte, las mayores demandas ciudadanas en materia penal están
relacionadas con los delitos de acción pública, es decir, aquellos hechos delictivos en
los que necesariamente se requiere la actuación de la FGR para la persecución de oficio
de los mismos, como el homicidio, la extorsión, el secuestro, la violación, entre otros
(Art. 17 inc. 1° CPP) y de los delitos de acción pública previa instancia particular, es
decir, aquellos que requieren de la solicitud expresa de la víctima para que la FGR
actúe e inicie las diligencias pertinentes para juzgarlos, entre los que se incluyen las
lesiones y las amenazas (Art. 27 CPP).

A su vez, la legislación penal contempla delitos considerados de acción privada,

que son aquellos ilícitos que únicamente son susceptibles de ser conocidos y juzgados a
través de la denuncia directa de la víctima o su apoderado, sin intervención de la FGR
(Art. 28 del CPP). Dicha acusación ya no será ventilada en una instancia de Paz, sino
que será tramitada y conocida por el Tribunal de Sentencia competente. En este caso y
en el de los procedimientos sumarios y por falta, existe la posibilidad de una
conciliación, que procura que no exista una innecesaria actividad jurisdiccional,
pudiéndose resolver el conflicto con una vía alterna. Este procedimiento se aplica en
delitos como la calumnia, la difamación y la injuria, entre otras.

2.3. La función fiscal en el proceso penal

La Fiscalía General de la República es una entidad que, junto a la Procuraduría General

de la República y la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, integra el
denominado Ministerio Público. El fiscal general es electo por la Asamblea Legislativa
para un período de tres años pudiendo ser reelegido (Art. 131 numeral 19° Cn; Art. 192
inc. 2 Cn), con lo cual su designación, al igual que la de otros funcionarios de segundo
grado, queda supeditada a los arreglos partidarios del momento. La actuación de la
Fiscalía General de la República está regulada constitucionalmente en el Artículo 193
de la Carta Magna. Algunas de sus principales atribuciones están contempladas en los
numerales 1° al 4°:

1º- Defender los intereses del Estado y de la sociedad; 2º- Promover de oficio o a petición de
parte la acción de la justicia en defensa de la legalidad; 3º- Dirigir la investigación del delito con la
colaboración de la Policía Nacional Civil en la forma que determine la ley; 4º- Promover la
acción penal de oficio o a petición de parte […].

Además de las disposiciones constitucionales antes señaladas, existen otros cuerpos

normativos que regulan la actuación fiscal, como la Ley Orgánica de la Fiscalía
General de la República, el Reglamento de la Carrera Fiscal, la Política de Persecución
Penal, así como el Reglamento de Normas Técnicas de Control Interno Específicas de
la Fiscalía General de la República. También, procedimentalmente la investigación del
delito se ve regulada por disposiciones del Código Penal y del Código Procesal Penal.
 La FGR tiene como eje fundamental de su actuación la promoción de la acción
penal ante los juzgados correspondientes, así como la dirección de la investigación del
delito, que es el proceso formal de recolección de las pruebas que permite fortalecer la
acusación penal. Es decir, que tiene el monopolio en la persecución del delito y el
control de la dirección de la investigación penal realizada en sede administrativa y
judicial. Por tanto, su desempeño cobra particular relevancia en la preservación de la
seguridad, la justicia y el Estado Democrático de Derecho.

Esta entidad tiene independencia técnica, económica y administrativa respecto a los

otros entes de Estado, con lo que se ha pretendido favorecer una mayor eficiencia e
independencia en la investigación del delito. Sin embargo, en la práctica muchos de los
fiscales generales han carecido de independencia respecto a grupos de poder político,
interesados en controlar la institución para garantizar la impunidad de grupos o
personas en las esferas de poder.

Lo que quieren dejar amarrado los sectores del poder económico es a las instituciones que
tienen que ver con la posibilidad de que a ellos se les persiga. Las grandes fortunas que se han
acuñado aquí han sido a partir de evadir impuestos, de traficar con drogas o blanqueo de
dinero. Ese tipo de cosa no se puede hacer sin estar en las esferas más altas del poder (Mirna
Perla, citada en Freedman, 2009).

Regularmente, la elección del Fiscal General ha sido parte del perverso reparto de
cuotas de los partidos, lo que ha llevado en diversas oportunidades a dilatar su
nombramiento por falta de un acuerdo mayoritario entre las fracciones legislativas. En
2009, la entidad estuvo cinco meses sin titular (Flores, 2009 y Arauz y Baires, 2009).
La misma situación se repitió en 2012, cuando la elección del actual fiscal ocurrió con
más de dos meses de atraso (Chavarría, 2012). Al ser cuestionado por la prensa sobre
este asunto, el presidente de la Asamblea Legislativa afirmó que la elección de este
funcionario, en esa época, no era una prioridad para el legislativo (Chávez, 2012). La
práctica de mantener acéfala a la institución responsable de dirigir la investigación
penal en el país durante el período en el que corresponde una nueva elección ha puesto
en alto riesgo, en diferentes momentos, la seguridad jurídica y la aplicación de la
justicia en el país.

A su vez, durante años, la limitada eficacia en la investigación del delito de la FGR,

su vulnerabilidad a la corrupción y su falta de independencia e imparcialidad respecto a
los poderes de turno, han puesto en entredicho su desempeño en la persecución del
delito, especialmente en casos donde se han visto involucradas personas con poder
político. En el 2000, el entonces fiscal general, Belisario Artiga, emitió fuertes
declaraciones sobre los problemas de corrupción y nepotismo que afectaban el
desarrollo de las investigaciones.

La Fiscalía fue preparada para servir al crimen organizado. ¿Cómo es posible que la Fiscalía
va realizar investigaciones si es actualmente un colador de todos sus trabajos de investigación, y lo
que se dice y hace, en menos de media hora, lo saben bufetes de abogados y otros funcionarios... y
terminamos con que las investigaciones les permiten a otros, especialmente a los criminales,
anticiparse a las diligencias (Citado en Gutiérrez y Pérez, 2000).
 En 2005, Douglas Barclay, ex embajador de los Estados Unidos en El Salvador, se
refería a la inoperancia mostrada por la FGR en las investigaciones sobre el caso de
corrupción y narcotráfico en el que está involucrado el ex diputado Roberto Carlos
Silva Pereira, acusado de narcotráfico.

Aunque la oficina del Fiscal General no impidió las investigaciones, su incapacidad para buscar
de manera oportuna las órdenes de detención y de cateo riguroso restringieron las operaciones
policiales contra el tráfico de estupefacientes14 (Citado en Baires, 2011).

Todo esto, junto a la falta de mecanismos de control externo y de una verdadera

rendición de cuentas de su labor, han convertido a la FGR en una de las entidades
públicas menos transparentes. Tradicionalmente, ha existido un limitado acceso de los
ciudadanos y otras instituciones, incluso públicas, a información sobre la gestión y
efectividad fiscal, lo que ha dificultado en gran medida el monitoreo del trabajo fiscal a
lo largo de los años. Las dificultades de acceso a estadísticas sobre la labor fiscal
pudieron constatarse en esta y anteriores investigaciones realizadas por el Iudop. Los
responsables del sistema de gestión estadística del proceso fiscal de la pasada
administración fiscal alegaron dificultades de orden técnico para poder facilitar algunos
indicadores básicos del trabajo fiscal, con lo que mucha de la información solicitada no
fue proporcionada.

Durante la actual administración del fiscal Martínez, aún con la entrada en vigencia
de la Ley de Acceso a la Información Pública, la institución limitó la entrega de
información correspondiente al año 2013, alegando que no se disponía de estadísticas
confiables anteriores a su gestión, lo que restringe, en algunos casos, el análisis
comparado.

[…] el Sistema de Información y Gestión Automatizada del Proceso Fiscal cuenta con
información confiable a partir del 1 de enero 2013. Entonces estadísticamente no se puede
hablar sobre una reducción o aumento […] en El Salvador ya que no hay una cifra con la
cual comparar (Citado en Vásquez, 2013).

2.3.1. Los casos conocidos inicialmente en sede fiscal

La siguiente tabla muestra información estadística del trabajo fiscal relativa a los casos
conocidos anualmente por la FGR para el período 2006-2011, los casos archivados y el
porcentaje de casos que concluyeron en archivo entre 2006 y 2009. Durante el período
analizado, se advierte que la afluencia de casos iniciados anualmente en sede fiscal
supera los cien mil. Estos incluyen las denuncias que son remitidas por la PNC y los
casos que llegan directamente a la FGR. Los datos muestran que en 2007 se registró un
aumento del 5% de casos iniciados respecto al año anterior y luego un descenso
progresivo a partir de 2009, que alcanzó su cifra más baja en 2011, con un poco más de
107,000 casos. Entre 2006 y 2011, se registró una reducción de casos conocidos en
sede fiscal del 6.2%.

14 Para profundizar consultar cable N° 47809. Disponible en: http://www.wikileaks.elfaro.net/es/201107/

cables/5236/ (EF, 2011).
 Tabla 2.2.
Número de casos iniciados y casos archivados en sede fiscal, 2006-2011

Porcentaje de casos
Casos archivados
Casos iniciados en la archivados respecto a
Año fGR por la fGR
los iniciados
2006 114,202 95,725 83.8%
2007 120,024 97,510 81.2%
2008 120,910 100,014 82.7%
2009 119,797 99,379 82.9%
2010 113,841 Nd Nd
2011 107,095 Nd Nd
Fuente: FGR

Sin embargo, al contrastar los casos iniciados con el total de casos archivados
anualmente por parte de la FGR, se advierte que más del 80% de los casos inicialmente
conocidos por esta entidad fueron archivados. Los archivos pueden ser definitivos o
administrativos. El archivo definitivo de un caso, procederá cuando el fiscal se
encuentre ante una de las circunstancias que están reguladas en el Código Procesal
Penal, entre ellas, el no haber individualizado al presunto responsable de un delito o a
la imposibilidad de contar con suficientes elementos de prueba para incriminarlo (Art.
293 CPP). La decisión de archivar un caso trae aparejada la obligación del auxiliar
fiscal de justificar las razones de su archivo, así como la notificación a la víctima y al
presunto sospechoso.

El archivo administrativo se aplica a los casos que quedan suspendidos ante la

posibilidad de incorporar más elementos que esclarezcan el delito investigado. Sin
embargo, la Política de Persecución Penal establece que el archivo administrativo de un
caso no es motivo para abandonar la investigación, por lo que existe la posibilidad de
reabrirlo al encontrar más elementos de prueba que permitan robustecer la acusación
en un requerimiento fiscal. El siguiente gráfico muestra la cantidad de casos que
concluyeron con el archivo definitivo o administrativo de las diligencias entre 2006 y
2009.

Gráfico 2.2.
Registro de archivos definitivos y
administrativos en sede fiscal, 2006-2009
Archivos definitivos Archivos administrativos

29,780 31,323
Número de casos archivados

32,996 37,303

62,729 67,730 68,691

62,076

2006 2007 2008 2009

Fuente: FGR
 Como puede advertirse, para el período del que se disponen datos, más de sesenta
mil casos que ingresaron anualmente a esta institución, fueron enviados al archivo
definitivo por la FGR, lo que anula la posibilidad de continuar con la investigación.
Esto significa que un 55% del total de casos iniciados por la FGR durante 2006 a 2009
han sido descartados por un archivo definitivo durante la etapa de investigación
administrativa, lo que ya es un parámetro de las deficiencias del trabajo fiscal
advertidas desde el inicio de la investigación.

2.4. De la acusación fiscal al conocimiento judicial

El requerimiento fiscal es el mecanismo a través del cual se inicia un proceso penal y

es el requisito sine quanon para la realización tanto de la audiencia inicial en la sede
del Juzgado de Paz, como para la Instrucción Formal que será conocida por el Juzgado
de Instrucción correspondiente (Art. 297 CPP). En esta etapa se requiere más
claramente la coordinación de las diversas instituciones en la persecución,
investigación y juzgamiento del delito, particularmente entre la FGR y la Corte
Suprema de Justicia. Es claro que la calidad del trabajo fiscal presentado en la
investigación influirá en el resultado del juzgamiento. Un deficiente trabajo fiscal y
policial da como resultado el juzgamiento inapropiado de los ilícitos penales, al igual
que un mal desempeño judicial puede echar por la borda una buena investigación
policial y fiscal.

La siguiente tabla muestra la evolución de los casos iniciados en la FGR, los

requerimientos fiscales reportados por esta entidad entre 2006 y 2009, así como la
entrada de casos que pasan a instancia judicial. Esto permite conocer la cantidad de
solicitudes que ingresan y las que son efectivamente judicializadas. Debido a que la
FGR no facilitó esta información para algunos años, el análisis del flujo del curso que
siguen los casos se hará para el período 2006-2009.

Tabla 2.3.
Número de casos iniciados en FGR, requerimientos fiscales
y entradas en la CSJ, 2006-2012

Casos iniciados Requerimientos Entradas en

Año en la fGR fiscales la CSJ
2006 114,202 61,086 51,951
2007 120,024 61,660 50,529
2008 120,910 52,578 46,258
2009 119,797 46,468 45,452
2010 113,841 Nd 40,458
2011 107,095 Nd 31,952
2012 Nd Nd 31,940
Fuente: FGR y CSJ

Como ha sido advertido con anterioridad, existe una abismal diferencia entre los
casos inicialmente conocidos durante la etapa administrativa y los que se traducen en
un requerimiento fiscal, debido a que más del 80% de los iniciados fueron archivados,
ya sea
administrativa o definitivamente. A su vez, como puede verse en los datos expuestos,
no todos los requerimientos fiscales avanzan en investigaciones judiciales.

Tomando como base la información provista para 2006, en el que la FGR conoció
inicialmente 114,202 casos y emitió 61,086 requerimientos fiscales, 53,116 casos
quedaron sin avanzar en sede administrativa. Del total de 61,086 requerimientos
presentados, 51,951 fueron conocidos en sede judicial, lo que significa que 9,135 no
avanzaron en investigaciones judiciales. Al contrastar los casos iniciados por la FGR
para este mismo año, con los que ingresaron al Órgano Judicial, un total de 62,251
casos no llegaron a judicializarse, es decir el 80.7% de los que ingresaron inicialmente
a sede fiscal. Esta tendencia se profundizó para los años siguientes. En 2009, la cifra de
los que no pudieron ser conocidos en sede judicial creció a 74,345 casos, aun cuando
durante este año la carga de trabajo inicial en la FGR se redujo, tendencia que se
mantuvo en los dos años siguientes.

Al contrastar los requerimientos reportados por la FGR y los requerimientos en la

Corte Suprema de Justicia en los cuatro años de los que se tiene registro completo, hay
una diferencia total de 27,602 casos que no fueron conocidos en las sedes competentes
en materia penal. Probablemente esta cifra engrosa los casos que son archivados por la
Fiscalía.

Otro parámetro de la efectividad del trabajo fiscal y judicial es el número de casos

que ingresan al sistema judicial y no obtienen una sentencia definitiva, ya sea
condenatoria o absolutoria. Como ha sido señalado con anterioridad, muchos de estos
procedimientos concluyen con una forma anormal, principalmente mediante un
sobreseimiento definitivo, con el cual se da por concluido el caso sin una sentencia que
esclarezca la responsabilidad de los hechos investigados. Es interesante señalar que,
con relativa frecuencia, el sobreseimiento definitivo es solicitado por el propio auxiliar
fiscal al juez, ante la imposibilidad de presentar nuevas pruebas que fundamenten la
acusación.

De acuerdo a información provista por la CSJ para los años 2009 y 2013,
anualmente se registra un elevado número de casos en los que el proceso penal
concluye mediante un sobreseimiento definitivo, mientras que los que concluyeron en
sentencias definitivas siguen siendo un número bastante reducido. Un análisis de la
información correspondiente al 2009, (único año en el que dispone de información más
completa), indica que de un total de 46,468 requerimientos fiscales, 33,727 (es decir el
72.6% de estos) concluyeron con un sobreseimiento definitivo, ya sea por
cumplimiento de plazo o decretado en virtud de lo estipulado por el Art. 350 del
Código Procesal Penal15. Solo 6,251 casos, es decir, el 13% de los requerimientos
fiscales concluyeron con una sentencia definitiva en las diferentes sedes judiciales (Paz,
Instrucción y Sentencia).

15 El Art. 350 del Código Procesal Penal establece que el juez podrá dictar sobreseimiento definitivo en los siguientes
casos:
a) cuando resulte con certeza que el hecho no ha existido o no constituye delito o que el imputado no ha
participado en él; b) cuando no sea posible fundamentar la acusación y no exista razonablemente la posibilidad de
incorporar nuevos elementos de prueba; c) cuando el imputado se encuentra exento de responsabilidad penal, por
estar suficientemente probada cualquiera de las causas que excluyen ésta, salvo los casos en que corresponde el
juicio para la aplicación exclusiva de una medida de seguridad y, d) cuando se declare extinguida la acción penal
o por la excepción de cosa juzgada.
 Tabla 2.4.
Número de requerimiento fiscales, sobreseimientos
y sentencias definitivas decretadas en sede judicial, 2006-201316

Sobreseimientos Sobreseimientos definitivos

AñoRequerimientos
fiscales definitivos por en cumplimiento del Art.Sentencias
cumplimiento de plazo 350 CPP definitivas*
2006 61,086 Nd Nd 7,693
2007 61,660 Nd Nd 7,582
2008 52,578 Nd Nd 6,105
2009 46,468 20,766 12,961 6,251
2010 Nd 12,855 11,420 6,995
2011 Nd 16,977 4,901 8,865
2012 Nd 10,996 4,900 9,189
2013 24,772∆ 11,146 4,513 8,674
Fuente: FGR y CSJ
* Esta cifra aglutina las sentencias dictadas en procedimientos comunes y especiales (sumarios,
abreviados y por faltas) en todas las sedes judiciales.
∆ Información hasta junio de 2013.

De acuerdo a estos datos, en el quinquenio 2009-2013, se dictaron en sede judicial un

promedio anual de 7,775 sentencias en materia penal de adultos, lo que representa
alrededor del 6.5% de los casos iniciados anualmente en sede fiscal, lo cual es un
indicador de la elevada ineficacia del sistema de justicia salvadoreño. Esta situación se vuelve
particularmente más grave en el actual contexto de violencia y criminalidad organizada que
afecta al país. El siguiente gráfico ilustra el tránsito de los casos conocidos inicialmente por
la FGR en 2009 en las diferentes etapas de investigación, tomando como base
información de la FGR y la CSJ.

Gráfico 2.3.
El tránsito de los casos conocidos por las entidades de justicia, 2009

119,797
120,000

105,000 99,379

90,000
Número de casos

75,000

60,000
46,46845,452
45,000
33,727
30,000

15,000 6,251
0
CasosCasos Requerimientos Casos Sobreseim. Sentencias
iniciados archivados fiscalesiniciados definitivos definitivas
FGRFGRCSJ

Fuente: FGR y CSJ

16 En este consolidado solo se han considerado las dos causales de sobreseimiento señaladas por su directa
vinculación con la eficiencia de la labor fiscal en todas las sedes judiciales.
2.5. La demanda judicial en el procedimiento penal común

Esta sección está dedicada a analizar las solicitudes que instruye el Órgano Judicial y
su evolución a través de las diferentes fases del procedimiento penal común u ordinario
durante el período 2009-2013. Para ello, se han tomado como base los registros
estadísticos del sistema judicial.

Respecto a las demandas en materia penal que procesa el Órgano Judicial, la

siguiente tabla muestra la distribución de las entradas de casos en los diversos
procedimientos que contempla la legislación salvadoreña durante el período 2009-
2013. Los datos revelan que el 98.6% del total de solicitudes registradas en el pasado
quinquenio se ha encauzado bajo un procedimiento común, mientras que los delitos de
acción privada constituyen apenas el 0.8% del total de entradas registradas. Los
procedimientos por falta solo representan el 0.6% de todos los casos conocidos por el
Órgano Judicial en materia penal de adultos. Debe destacarse que el registro del
procedimiento sumario inicia a partir de 2011, porque este fue el año en el que entró en
vigencia la nueva normativa procesal penal y, con ella, la aplicación de dicho
procedimiento.

Tabla 2.5.
Registro de procedimientos penales iniciados según clasificación, 2009-2013

Procedimientos penales
Año Total
Común Acción Privada Sumario faltas
2009 44,892 282 Nd 278 45,452
2010 39,884 290 Nd 284 40,458
2011 25,111 230 6,497 114 31,952
2012 25,365 295 6,143 137 31,940
2013 23,008 252 5,156 114 28,530
Total 158,260 1,349 17,796 927 178,332
Fuente: Dirección de Planificación Institucional de la CSJ

El siguiente consolidado muestra el curso que siguen los casos en un procedimiento

penal común u ordinario. Luego de concluido el primer paso que es la audiencia inicial
realizada por el juez de Paz, y en la que este analiza y confirma la robustez de los
elementos o indicios preliminares de la acusación fiscal, el proceso pasa a la etapa de
instrucción para su investigación rigurosa. En esta fase, la FGR debe recabar todos los
elementos de prueba, tanto de cargo como de descargo, para constatar la veracidad de
los hechos y del delito que se le atribuye al imputado.
 Tabla 2.6.
flujo de casos tramitados bajo el procedimiento común
según etapa del proceso penal, 2009-2013

Procedimiento Común
Sobreseimiento
Año Casos En fase definitivo porAperturas Sentencia
iniciados cumplimiento a juicio definitiva
de instrucción de plazo
2009 44,892 12,980 20,766 6,094 4,365
2010 39,884 12,402 12,855 6,464 4,891
2011 25,111 13,558 16,977 5,908 4,552
2012 25,365 14,314 10,996 6,660 5,016
2013 23,008 13,495 11,146 6,791 4,957
Total 158,260 66,749 72,740 31,979 23,781
Fuente: Dirección de Planificación Institucional de la CSJ

De acuerdo a estas cifras, durante el período 2009-2013, la CSJ registró 158,260

casos iniciados por los juzgados competentes en materia penal en procedimientos
comunes u ordinarios de adultos, de los cuales solo el 42.2% pasó a la fase de
instrucción, lo que evidencia una baja tasa de tramitación de los casos. De estos casos
(66,749), es decir en el 47.9% (31,979), se decretó apertura a juicio. El 74.4% de los
procesos que llegaron a la etapa de juicio, concluyó con una sentencia definitiva. Sin
embargo, al considerar el total de los casos que ingresaron a sede judicial bajo un
procedimiento común en el período examinado, únicamente el 15% de estos obtuvo una
sentencia definitiva, ya sea condenatoria o absolutoria.

Respecto a los procesos que concluyeron con una sentencia (23,781), en el 56.1% de
estos se pronunció una sentencia condenatoria, mientras que en el 36% de estos procesos
los imputados fueron absueltos; en el 7.9%, el juez dictó sentencias mixtas o medidas de
seguridad17.

Tabla 2.7.
Número de sentencias definitivas dictadas por
Tribunales de Sentencia en procedimiento común, 2009-
2013

Sentencias en procedimiento común

Año Medidas de
Condenatorias Absolutorias
seguridad y mixtas
2009 2,294 1,740 331
2010 2,818 1,699 374
2011 2,451 1,701 400
2012 2,815 1,833 368
2013 2,968 1,592 397
13,346 8,565 1,870
Total
(56.1%) (36%) (7.9%)
Fuente: Dirección de Planificación Institucional de la CSJ
17 Las medidas de seguridad están referidas al establecimiento de la condición de inimputable al procesado
(sujeto al que no se le puede atribuir responsabilidad penal), debido al padecimiento de una enfermedad o
perturbación psíquica que le impide comprender que su actuar constituye un delito. Al ser declarada la
medida de seguridad, no puede continuarse con el procedimiento común (Art. 436-438 CPP). A su vez, las
sentencias mixtas son aquellas que resuelven asuntos de forma definitiva y deciden sobre incidentes
procesales o cuestiones previas.
 En 2009, las condenas representaron el 52.5% de las sentencias dictadas, mientras
que en 2010 estas aumentaron al 57.6%; en 2011, constituyeron el 53.8%, cifra que
creció a 56.1% en 2012. En 2013, las condenas alcanzaron un 59.9% de las sentencias
dictadas, lo que indica que la tasa porcentual de condenas ha aumentado respecto a
cinco años atrás. Si bien es importante destacar que más de la mitad de las sentencias
judiciales emitidas durante el pasado quinquenio concluyeron en una condena (56.1%),
estas representan apenas el 8.4% de todos los casos de procedimientos comunes
iniciados en sede judicial (158,260) durante el quinquenio18.
Esquema 2.1.
Casos iniciados en sede judicial y sentencias condenatorias y absolutorias
dictadas en procedimiento común por la CSJ, 2009-2013

Fuente: Dirección de Planificación Institucional de la CSJ

Un elemento que no debe pasarse por alto en el análisis del funcionamiento de la

justicia salvadoreña es la altísima proporción de sobreseimientos definitivos por
cumplimiento de plazo. En el último quinquenio, los procedimientos comunes que
concluyeron con un sobreseimiento de este tipo alcanzaron los 72,740 casos, lo que
equivale a decir que el 46% de los procesos iniciados en los tribunales durante el
pasado quinquenio fueron descartados por el juez, debido a que el fiscal no pudo
incorporar pruebas suficientes para sustentar la acusación en el plazo que le fue
otorgado en sede judicial para tal efecto. Es decir que de cada diez casos conocidos
inicialmente por los jueces, cuatro concluyeron de forma anticipada por falta de
pruebas o inactividad fiscal, lo cual es un indicador de la poca eficacia fiscal en la
dirección de la investigación.

A la vez, es preocupante la cifra de procedimientos comunes que prescriben al

cierre de cada año. Se trata de aquellos procedimientos que entraron en inactividad, es
decir, que han estado paralizados durante períodos prolongados, por lo que el juez, de
oficio o a petición de parte, declara la prescripción de la acción penal (Art. 34 y Art.
350 in fine CPP). En el período analizado, el Órgano Judicial contabilizó 178,017
procedimientos prescritos, lo que corresponde a un promedio de 35,603 prescripciones
anuales. Es importante aclarar que se trata de procesos que iniciaron varios años atrás,
por lo que no se consideró pertinente incorporarlo en el análisis del proceso que se
describió anteriormente.

18 En este cálculo no se incluyen las sentencias que decretan medidas de seguridad y mixtas.
 Gráfico 2.4.
Procedimientos comunes prescritos en todas
las sedes judiciales, 2009-2013

50,000

Procedimientos comunes prescritos (en miles)

42,547
40,614
40,000

32,276 32,741
29,836
30,000

20,000

10,000
2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Dirección de Planificación Institucional de la CSJ

Los problemas antes descritos se advierten también en los juzgados especializados,

los cuales tramitan casos de mayor gravedad con competencia en los delitos de crimen
organizado y de realización compleja. Un análisis de las sentencias emitidas por la
jurisdicción penal especializada en el período 2011 y 2013, muestra que solo el 23.8%
de los casos en proceso concluyó con una sentencia definitiva, es decir, que solo uno de
cada cuatro casos procesados por estas instancias llegó a la etapa de juicio y sentencia.

Tabla 2.8.
Carga laboral y sentencias dictadas en sedes judiciales especializadas, 2011-
2013

Sentencias Sentencias Sentencias

Años Carga laboral
definitivas* condenatorias absolutorias
2011 2,862 691 333 240
2012 3,068 810 426 272
2013 2,663 545 267 168
2,046 1,026 680
Total 8,593
(23.8%) (50.1%) (33.2%)
Fuente: Dirección de Planificación Institucional de la CSJ
* Las sentencias definitivas incluyen las sentencias condenatorias, absolutorias y
mixtas dictadas en los Tribunales Especializados de Sentencia.
De este consolidado, se han excluido del desglose a las sentencias mixtas, que
corresponden al 16.6% de las sentencias definitivas.

De estas sentencias emitidas, el 50.1% fue condenatoria, el 33.2% fueron de no

culpabilidad y el restante 16.6% fueron mixtas. Si bien la tasa de sentencia emitida por
estos juzgados (23.8%) es superior a la de los procedimientos comunes antes descritos
(15%), solo el 11.9% de los procesos tramitados entre 2011 y 2013 por los juzgados
especializados (8,593) concluyó con una condena.
 Un elemento a destacar a la hora de analizar el desempeño de las sedes penales
especializadas, es la importante carga laboral que deben procesar, lo que los ha
convertido en una de las jurisdicciones con mayores niveles de saturación. Algo que se
agrava debido a que los procesos penales que conocen agrupan a dos o más imputados
por un mismo delito. Esto suele ser relativamente común, ya que a estos juzgados se
remiten muchos casos de pandillas.

A juzgar por las cifras a las que se tuvo acceso en las diferentes etapas de
investigación, un elevado volumen de casos recibidos por la FGR no progresa a la fase
de instrucción, debido a la débil sustentación de argumentos y pruebas por parte de
fiscales y policías. Esto ha obedecido históricamente a la débil capacidad técnica de
investigación de los operadores, que se expresa en un uso excesivo de la prueba
testimonial. Ello se traduce en el reiterado uso de los testigos criteriados para
fundamentar la acusación.

Los problemas de coordinación entre investigadores policiales y fiscales auxiliares siguen

afectando fuertemente la eficacia investigativa. Al respecto, un informe del Banco Mundial
señaló que “Los fiscales se quejan de que la PNC no tiene capacidad y las habilidades necesarias
para investigar los delitos. Por otro lado, los agentes de la policía a menudo afirman que las fallas en la
investigación criminal no son su responsabilidad, sino resultan de otras variables como: la capacidad de
liderazgo de los fiscales como directores técnicos de la investigación, la disponibilidad de la técnica, los
recursos científicos y materiales para realizar una investigación eficaz, y la competencia y profesionalismo del
personal de la Fiscalía” (Banco Mundial, 2012, pg. 51).

Aunado a ello, es importante considerar la carga laboral de los auxiliares fiscales, la

cual dificulta su buen desempeño. Hasta junio de 2013, había 764 auxiliares fiscales. En
2011, al comparar los datos de casos conocidos en esta sede (107,095) con el
mencionado personal, la carga laboral por cada auxiliar fiscal (714) rondaba los 149
casos, a lo que se debe añadir la complejidad que exija la investigación y la cantidad de
imputados por delito.

Todos estos elementos dan cuenta de la verdadera complejidad y de los diversos

problemas que enfrenta la administración de justicia penal, los cuales se ven agravados
por la elevada demanda del sistema de justicia que produce la aguda situación de
criminalidad que afecta al país. Ciertamente, como se ha podido constatar, muchas de las
dificultades en la tramitación de los casos en las diferentes jurisdicciones obedecen a
problemas de coordinación entre el trabajo fiscal y el judicial o al mal desempeño de los
auxiliares fiscales y jueces.

2.6. La confianza en la Fiscalía General de la República y la Corte Suprema de

Justicia

El Instituto Universitario de Opinión Pública (Iudop) monitorea de forma sistemática,

mediante sus encuestas de opinión, las percepciones ciudadanas sobre la confianza de
las instituciones del Estado, entre ellas las que integran el ramo de justicia. Un análisis
de las tendencias históricas recogidas en las encuestas de evaluación de año realizadas
en la última década, muestra que, al consultar sobre el grado de confianza en la FGR19,
la proporción de
19 La pregunta formulada por el Iudop es: “Podría decirme, ¿cuánta confianza tuvo durante este año en la Fiscalía
General de la República?”.
quienes expresan mucha confianza en esta institución no superan el 20% de los
encuestados; el resto se divide en otorgar alguna, poca o ninguna confianza a esta
entidad del Ministerio Público. Si bien estos porcentajes tienden a fluctuar en el
tiempo, en los últimos años, los que le otorgan mucha confianza a esta institución
rondan el 10% de los entrevistados.

Gráfico 2.5.
Porcentajes de los que otorgan mucha confianza a la Fiscalía
General (en perspectiva histórica)

20

16.9

15
13.6 13.6
12
En porcentajes

10.8 10.9 11.1 10.7 10.8

10 9.7
10 9.2
7.3

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Confianza en la FGR

Fuente: Iudop, series históricas

Los bajos niveles de confianza pública otorgados a la entidad responsable de dirigir

la investigación penal en el país tiene su correlato en una deteriorada imagen de las
instituciones de justicia en general, pero también en la poca efectividad y capacidad
investigativa de la FGR, algo que ha quedado claramente reflejado en este capítulo.
Una tendencia similar se encontró al examinar las tendencias de opinión en torno a la
CSJ20.

El siguiente gráfico muestra la progresiva erosión de la confianza ciudadana

otorgada a la Corte Suprema de Justicia entre el 2000 y 2012. Aunque estos porcentajes
muestran variaciones en ciertos períodos, el deterioro más marcado de la confianza
pública hacia la CSJ se advierte en 2006, 2011 y 2012, años en los que quienes
expresan mucha confianza en este órgano de Estado no superan el 8% del total de
salvadoreños entrevistados.

20 La pregunta formulada por el Iudop es: “Podría decirme, ¿cuánta confianza tuvo durante este año en la Corte Suprema
de Justicia?”
 Gráfico 2.6.
Porcentajes de los que otorgan mucha confianza a
la Corte Suprema de Justicia (en perspectiva
histórica)

20

15 14.4
En porcentajes

12.6 12.7 12.5

11.7
11.1
10.1 9.8
10 9.5
7.9 7.7
7.3 7.4

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Confianza en la CSJ

Fuente: Iudop, series históricas

La pugna advertida tanto al interior de la CSJ, como entre la Sala de lo

Constitucional y los otros dos órganos de Estado ocurrida a partir de 2010, y que
produjo una de las crisis institucionales más graves de la historia reciente en el país,
pudo haber afectado aún más la imagen institucional de estas entidades de gobierno. De
hecho, al comparar el nivel de confianza otorgada tanto a la CSJ como a la FGR con la
atribuida a otras instituciones en 2012, estas entidades junto a la Asamblea Legislativa
son las tres instituciones públicas con los más bajos niveles de confianza pública
(Iudop, 2012a).

Un patrón similar se encontró al consultar en torno a la efectividad del trabajo del

sistema de justicia. Dos recientes estudios realizados por el Iudop a solicitud de USAID
para explorar la percepción de la seguridad y la confianza en las instituciones públicas
(Aguilar, 2013b; Aguilar y Guevara, 2013) señalan, entre otras cosas, el bajo nivel de
satisfacción pública con el trabajo de estas instituciones y la alta percepción de
inefectividad que predomina entre la población sobre el sistema de justicia.

El siguiente gráfico muestra los resultados sobre la confianza en la efectividad del

sistema de justicia expresada por la opinión pública. Como puede advertirse, el 65.2%
de los consultados en 2012 expresan tener poca o ninguna confianza en la efectividad
del sistema de justicia, porcentaje que aumentó al 67.3% en la medición de 2013.
Solamente el 9.3% de entrevistados en 2012 y el 11.9% en 2013 expresan tener mucha
confianza en la efectividad del sistema, lo que confirma la escaza confianza que la
ciudadanía otorga al sistema de justicia en la actualidad.
 Gráfico 2.7
Confianza de la población en la
efectividad del Sistema de Justicia 2012-
2013

50
20122013

40
En porcentajes

30

20 38.2 40.3 39.5

35

10
9.3 11.9 12.2 13.7

0
Mucho Algo Poco Nada

Fuente: Aguilar, 2013b y Aguilar y Guevara, 2013

La tendencia decreciente en la confianza hacia estas instituciones repercute en la

disposición a denunciar de las víctimas y alimenta el círculo perverso de la violencia e
impunidad. Si bien estas han sido las tendencias dominantes, en los últimos años el
descrédito de estas importantes instituciones parece haberse profundizado.

Estas valoraciones deben ser de preocupación para las autoridades del Órgano
Judicial, como de todos los jueces, mandos medios (ya sean gerenciales o
administrativos) del Órgano Judicial, fiscales y policías, en cuyas manos está la
aplicación de la justicia en el país. Aun cuando la reforma judicial y la modernización
del sistema de justicia fue una apuesta de los Acuerdos de Paz que demandó un
importante despliegue de esfuerzos e inyección de recursos, la pronta y cumplida justicia
sigue siendo una aspiración de la sociedad salvadoreña.
62 La situación de la seguridad y la justicia 2009-2014
Capítulo 3.
La conducción de la seguridad
durante el Gobierno del cambio
“Lo nuevo que no terminó de nacer y lo viejo que no termina de morir”
(Gramsci).

Este capítulo reúne información relativa a las políticas de seguridad impulsadas durante
la administración Funes, en el que se destacan los esfuerzos iniciales por avanzar en la
implementación de reformas institucionales dirigidas al establecimiento de un modelo
de seguridad democrática e integral y los tropiezos enfrentados. Una segunda sección
expone el proceso de remilitarización a que fue sometida la seguridad pública y el
juego político que permitió a los militares recuperar nuevamente el control del aparato
de seguridad, en una coyuntura inédita de un presidente sin base partidaria. Se exponen
además los severos riesgos que para la institucionalidad democrática y los avances de
fortalecimiento institucional tuvo la remilitarización en el país.

Este capítulo concluye con una sección dedicada a señalar las consecuencias que
estas decisiones han producido en la institucionalidad democrática y la seguridad en el
país.

3.1. Los intentos por recuperar el enfoque de seguridad democrática

La posibilidad de alternancia en el control del Ejecutivo, ante una eventual llegada de

un primer gobierno del FMLN al poder en las elecciones presidenciales de 2009,
generó elevadas expectativas e ilusiones de cambio en amplios sectores del país. El
progresivo deterioro experimentado por el país bajo la conducción de los sucesivos
gobiernos de Arena durante dos décadas, en áreas claves como la seguridad y la
economía, y el consecuente aumento del descontento popular, favorecieron que
finalmente se produjera la esperada transición política.

La desnaturalización progresiva de las instituciones de seguridad que generaron las

contrarreformas impulsadas en este ámbito luego de la firma de los Acuerdos de Paz y
la instrumentalización política que prevaleció en la conducción de la seguridad pública
durante
64 La situación de la seguridad y la justicia 2009-
2014
larga data, junto a la complejización de los factores de riesgo asociados a la violencia,
llevaron a generar un delicado escenario de violencia y criminalidad que ha puesto en
riesgo la convivencia y la estabilidad social. Todo ello motivó a diversos sectores a
participar en diferentes espacios y mesas de consulta que, sobre el tema de seguridad,
organizó el propio FMLN y sectores de izquierda, previo a las elecciones
presidenciales de 2009.

Estas mesas de trabajo produjeron diversas propuestas técnicas y recomendaciones

de planes y políticas en materia de seguridad, prevención, niñez y juventud, entre otros.
Un denominador común a muchas de estas propuestas fue la consideración de un
abordaje integral en el tratamiento del tema y el necesario impulso de reformas
institucionales orientadas a profesionalizar las entidades del ramo de la seguridad.

La consulta Diálogo Social organizada por el FMLN meses antes de la

convocatoria a las elecciones de 2009, para la construcción de su propuesta de plan de
Gobierno, derivó en lineamientos para la construcción de las políticas, una de ellas, la
de seguridad. El programa de Gobierno “Nace la esperanza, viene el cambio”, en el
apartado de reformas democráticas, propuso una “Política de justicia, seguridad pública y
convivencia ciudadana” que tendría como ejes la prevención, rehabilitación y
reinserción, control y aplicación de la ley, el juzgamiento penal, la reparación social del
delito y la rehabilitación y readaptación. En el mencionado documento señalaban “El
Gobierno del cambio articulará una estrategia de largo alcance y de combate a fondo de
la delincuencia, del crimen organizado y de la impunidad, atacando, también a
profundidad, las causas que generan estos fenómenos” (FMLN, 2009, pg.86). Estos
lineamientos fueron retomados posteriormente en la Política de Justicia, Seguridad y
Convivencia que se aprobó durante la administración de Funes.

Con el triunfo electoral del FMLN, en marzo de 2009, fue nombrado como ministro
de Justicia y Seguridad Manuel Melgar, miembro orgánico del FMLN y ex comandante
guerrillero, quien años atrás se había desempeñado como presidente de las Comisiones
de Seguridad Pública y Defensa de la Asamblea Legislativa. Durante la campaña
presidencial de 2009, Melgar estuvo a cargo de la agenda del entonces candidato
presidencial, Mauricio Funes, y luego del triunfo electoral, formó parte del equipo de
transición en el área de seguridad del nuevo Gobierno.

Como director de la PNC fue nombrado el comisionado Carlos Ascencio, un

médico de la segunda promoción, que ingresó a la corporación como parte de las
cuotas del FMLN durante la etapa fundacional de la policía. Los nombramientos de
Melgar y Ascencio fueron apoyados por diversas organizaciones de la sociedad civil y
de derechos humanos, pero vistos con desconfianza por sectores de la derecha
tradicional, debido a su pasado guerrillero. Melgar también fue vetado por el Gobierno
de Estados Unidos, debido a que se le atribuye la autoría intelectual de un atentado
provocado por un comando urbano a mediados de los ochentas en San Salvador, en el
que fallecieron cuatro militares estadounidenses y varios civiles. Este veto se tradujo,
durante la administración de Melgar, en una falta de respaldo
político y financiero de las agencias de cooperación y asistencia técnica
estadounidenses, al gabinete de seguridad.

Al margen de las diversas posturas existentes respecto a los nombramientos, en

estos liderazgos recayó el desafío de hacer avanzar una reforma institucional profunda,
encaminada a transformar el enfoque de seguridad represiva que había prevalecido, en
un modelo de seguridad democrática que atendiera integralmente el fenómeno de la
criminalidad. Tanto el ministro de Justicia y Seguridad Pública como el director de la
PNC gozaron inicialmente del respaldo político del presidente Funes, quien en varias
oportunidades, ante los cuestionamientos de la opinión pública sobre la falta de
avances significativos en el control de la criminalidad, destacó que se trataba de
funcionarios honestos e íntegros, que gozaban de su plena confianza.

Desde su llegada al Gobierno, el presidente Funes y el ministro Melgar

reconocieron explícitamente la fuerte presencia de la criminalidad organizada y su
enquistamiento en las estructuras del Estado, por lo que la desarticulación de tales redes
se planteó como un desafío fundamental de la nueva administración de Gobierno.

El gabinete de seguridad

Para conducir la política de seguridad, el presidente Funes anunció la conformación de

un gabinete de seguridad que estaría integrado por funcionarios de las carteras de
Justicia y Seguridad Pública, Defensa y de la Secretaría de Asuntos Estratégicos. Del
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP) participaría el ministro, el director
de la PNC, el director de Centros Penales, el director de Migración y Extranjería y la
entonces presidenta del Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP). De la
Secretaría de Asuntos Estratégicos (SAE), asistiría además del secretario, el subsecretario
de Desarrollo Territorial y Descentralización, y en representación del Ministerio de la
Defensa participarían el ministro, el viceministro, así como el jefe del Estado Mayor
Conjunto.

Sin embargo, con el paso del tiempo, la participación de las diferentes instituciones
y funcionarios en el gabinete fue variando; por ejemplo, se excluyó a la presidenta del
CNSP y al titular de la Dirección General de Migración y Extranjería. Se decidió que
a algunos funcionarios solamente se les convocaría para temas específicos. Al respecto,
fue cuestionable la exclusión del CNSP, que había sido una de las principales
instituciones estatales que ejecutó programas de prevención social de la violencia.

En la práctica, el grupo que asumió las decisiones estratégicas en materia de

seguridad en el período 2009-2011 estuvo conformado por el secretario de Asuntos
Estratégicos, a quien el presidente le asignó la coordinación del gabinete, el ministro de
Justicia y Seguridad Pública, el ministro de la Defensa Nacional, el director de la PNC,
el jefe del Estado Mayor Conjunto, el director del Organismo de Inteligencia del Estado
(OIE) y el director de Centros Penales.
 En cuanto a la configuración del gabinete de Seguridad, fue cuestionable la
decisión de nombrar al secretario de Asuntos Estratégicos, Hato Hasbún, como
coordinador, responsabilidad que debió asumir el Ministro de Justicia y Seguridad
Pública. Al respecto, el Reglamento del Órgano Ejecutivo establece que el MJSP es la
entidad rectora, coordinadora y ejecutora de las políticas de seguridad, y de ejercer la
conducción de las instituciones del sector de seguridad (Art. 35, Numerales 1 y 11).

Si bien el nombramiento de Hasbún en la coordinación del gabinete fue propuesto

por el propio ministro Melgar para conseguir mayor respaldo político a las decisiones
del ramo, esta decisión generó en la práctica distorsiones, pues se trasladó a una entidad
política como la Secretaría de Asuntos Estratégicos, la toma de decisiones técnicas, las
cuales fueron acentuadas por el estilo personalista de Hasbún. El secretario se tomó
gradualmente atribuciones que correspondían al ministro de Justicia y Seguridad
Pública o al propio director de la PNC, como reunirse con jefes policiales para adoptar
decisiones de naturaleza operativa, lo que alteraba el esquema de trabajo, las líneas de
mando y las decisiones técnicas.

Por ejemplo, el propio Hato tenía reuniones con jefes operativos de la Policía, eso no es lo
usual, un ministro no tiene porqué involucrarse en acciones, ni medidas operativas, porque la
dirección superior, tanto de una empresa como de una institución, es tomar decisiones estratégicas y
hacerlas ejecutar, pero lo que son las conducciones operativas, las acciones operativas, no
corresponden a la dirección superior, entonces peor todavía, porque el secretario de Asuntos
Estratégicos se involucraba en cosas operativas y no atendía las grandes políticas (…) (Experto
en Seguridad 17).

Esta situación cambió luego de la salida del ministro Melgar a finales de 2011. Con
el nombramiento del general Munguía Payés como titular de la cartera de seguridad,
este asumió la conducción del gabinete de Seguridad y se decidió que el secretario de
Asuntos Estratégicos no participaría más en el mismo.

La injerencia militar en el gabinete de seguridad

Además de los cambios respecto a su conformación inicial, el equipo coordinador del

tema de seguridad enfrentó, desde el inicio, dificultades para construir una visión
compartida, debido a las distintas perspectivas y enfoques que sobre la seguridad y la
criminalidad tenían los funcionarios integrados al gabinete, así como a las disputas de
protagonismo y a las agendas personales e institucionales que intentaban hacer
prevalecer algunos de ellos.

Mientras el grupo de militares integrado en el gabinete insistía en un enfoque de

intervención orientado a la defensa nacional, en el que se debía otorgar mayor
participación al ejército y proponía medidas como la declaración de estados de
excepción en algunos territorios, orientadas principalmente al combate de las pandillas,
los funcionarios del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública se inclinaban por
estrategias integrales que incluían la prevención social, el despliegue de policía
comunitaria y la investigación y persecución de estructuras de delincuencia organizada.
 Otra fuente de conflicto entre el sector militar y los otros miembros del gabinete de
seguridad fue la propuesta de entrega de las guarniciones militares a la policía, algo
que los Acuerdos de Paz establecieron en 1992. Esta tensión es el reflejo de la histórica
pugna entre los dos enfoques antagónicos que han propugnado por hacerse prevalecer
en la gestión de la seguridad durante las últimas dos décadas: el militar-autoritario y el
civilista-democrático.

Funcionarios del ramo de seguridad consultados señalan que desde el inicio fue
evidente el conflicto entre estas dos perspectivas. Aseguran que era notoria la excesiva
injerencia del sector militar en el tema de la seguridad y su insistencia en que se
otorgara a la Fuerza Armada mayores atribuciones en este campo. Aunque en un primer
momento muchas de las propuestas del sector militar eran claramente inaceptables para
los demás miembros del gabinete, con el paso del tiempo, varias de ellas fueron
gradualmente consideradas debido a que el entonces ministro de la Defensa, general
Munguía Payés, comenzó a tener cada vez mayor influencia en el presidente Funes. La
cúpula militar presentó por su lado varias propuestas al presidente para controlar el alza
de homicidios y el auge delincuencial, al margen de lo formulado por el gabinete de
seguridad. El presidente, por su parte, comenzó a expresar públicamente que no
descartaba considerar algunas de estas propuestas para contener la ola de criminalidad.

Todo esto en un escenario en el que las muertes violentas habían experimentado

una abrupta escalada, ante lo cual se había incrementado el descontento ciudadano que
demandaba respuestas inmediatas al nuevo Gobierno. Una encuesta cursada por el
Iudop a finales de 2009 mostraba que dos de cada tres salvadoreños creían que la
delincuencia había aumentado.

En este contexto, el general Munguía Payés comenzó a posicionar en los medios de

comunicación el mensaje de que la policía estaba rebasada en su capacidad de
respuesta ante la ola delincuencial, frente a lo cual la Fuerza Armada debía asumir una
mayor participación en el combate delincuencial. La mayoría de medios de
comunicación hicieron eco de este mensaje, legitimando en su cobertura periodística la
idea de que los militares estaban mejor preparados que la policía para combatir la
delincuencia, por lo que ellos podrían ser capaces de hacer lo que la policía no estaba
haciendo. A la vez, las grandes empresas mediáticas descalificaban de forma
sistemática la labor del director de la PNC y del ministro Melgar y construían, con su
cobertura, el discurso de que la situación de seguridad había desbordado las capacidades
institucionales1.

El gabinete de prevención

Además del gabinete de seguridad, se creó posteriormente el Gabinete Nacional de

Prevención de la Violencia (GNPV), con el propósito de asegurar la articulación de la

1 Un análisis más detallado de los discursos que se construyeron en torno al rol de los militares en la seguridad
se encontrará en el capítulo especial de este informe.
institucionalidad pública vinculada a la prevención de la violencia. El GNPV estuvo
integrado por el MJSP, la Secretaría de Inclusión Social, la Subsecretaría de Desarrollo
Territorial y Descentralización, el CNSP, la Dirección Nacional de Juventud, la PNC y
el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (Fisdl).

Aunque este equipo tuvo un perfil menos público que el gabinete de seguridad,
logró avanzar en la definición de lineamientos y enfoques conceptuales sobre el tema
de prevención y en la formulación de una primera versión de la Estrategia Nacional de
Prevención de la Violencia (ENPV).

La Política Nacional de Justicia, Seguridad y Convivencia

Al margen de las dificultades de coordinación inicial, y paralelo al intento de establecer

un marco de trabajo articulado desde el gabinete, una de las primeras apuestas del
Ministerio de Justicia y Seguridad fue la formulación de la Política Nacional de
Justicia, Seguridad y Convivencia, que retomó los insumos propuestos en el Programa
de Gobierno del FMLN. La política aprobada quedó estructurada en cinco grandes ejes,
los cuales se subdividen en 23 estrategias las que, a su vez, se concretizarían en 113
líneas de acción (MJSP, 2012).

El primer eje corresponde al Control y Represión del delito, que contiene cinco
estrategias centradas en impulsar un nuevo modelo policial, más moderno, democrático
e incluyente, orientado a brindar seguridad a la población, que eleve la capacidad de
respuesta ante la violencia mediante el fortalecimiento de las capacidades para la
investigación científica y la inteligencia policial, a la vez de potenciar la coordinación
interinstitucional.

El segundo eje, Prevención social de la violencia y del delito, incluyó seis estrategias
encaminadas a prevenir y reducir los factores de riesgo y las causas desencadenantes de
la violencia y la delincuencia, a través de la dinamización de los recursos y
potencialidades de la comunidad, con vistas a generar una convivencia social más
armónica, mayor participación ciudadana y mecanismos pacíficos de resolución de
conflictos.

El tercer eje, Ejecución de las medidas y penas, rehabilitación y reinserción social, reúne
siete estrategias que buscan aplicar un nuevo modelo de ejecución de penas y medidas
que garanticen el orden y la seguridad, el control de los centros penitenciarios,
intermedios y de menores, bajo un enfoque de derechos humanos y de respeto a la ley.
Todo ello con el fin de favorecer los procesos de rehabilitación y reinserción social de
la población interna.

El cuarto eje es la Atención a víctimas que, con dos estrategias, busca potenciar
procesos de reparación social e involucrar la participación de diversas instituciones en
la atención a víctimas de delitos en las esferas administrativas y judiciales.

Y finalmente, el quinto eje es el de Reforma institucional y legal, que a través de tres

estrategias pretendió redefinir el estilo de la gestión y la conducción política de la
seguridad en el país,
basándose en los principios de una dirección estratégica. Con ello se preveía fijar
prioridades, analizar tendencias para la toma de decisiones, y diseñar estrategias de
seguridad. Este eje contemplaba además la evaluación del impacto de las políticas y la
rendición de cuentas al público de la gestión de seguridad (ver anexo 3).

Aunque la prevención quedó planteada en segundo término en el documento de la

política, lo cual difirió de la propuesta programática del FMLN, que la enlistaba como
su primer eje, su enfoque de integralidad e ínterinstitucionalidad constituyó un
importante logro, en relación a los enfoques unidimensionales que habían prevalecido
en el pasado. A su vez, la formulación de la Estrategia Nacional de Prevención de la
Violencia es una hoja de ruta para la acción concertada en materia de seguridad, que
ofrece lineamientos para la articulación de esfuerzos interagenciales encaminados a
atender los factores de riesgo asociados a la generación de la violencia y la
potenciación de los factores de protección del entorno a nivel local y nacional (GOES,
2013).

Asimismo, el documento de la Política Nacional de Justicia, Seguridad y

Convivencia integró en sus acciones de corto, mediano y largo plazo muchas de las
recomendaciones realizadas tiempo atrás por la Comisión Nacional para la Seguridad
Ciudadana y Paz Social en 2007, centros de investigación y algunos organismos
internacionales. Para su validación y discusión, se organizaron reuniones con diversos
sectores que fueron convocadas por el propio presidente de la República. Sin embargo,
durante tales reuniones no se precisó el plan para su implementación ni la participación
específica de los diferentes sectores sociales.

Un importante vacío de la política fue la ausencia de un componente de prevención

de potenciales amenazas y riesgos a la seguridad, que incorporara mecanismos para
fortalecer la capacidad de respuesta estatal ante la presencia de factores
desestabilizadores. Esto era especialmente pertinente, en virtud de las amenazas
emergentes y los reacomodos que grupos delincuenciales experimentan en todo
proceso de transición política.

Sin lugar a dudas, la formulación de la política nacional fue un importante avance

en términos de planificación y visión estratégica del Estado en materia de seguridad
que no tiene precedente en la historia reciente del país. Su formulación generó
expectativas y entusiasmo entre diferentes sectores, dado que en sus lineamientos y
acciones se atendían integralmente algunos de los principales desafíos del sector de
seguridad, desde una visión de Estado, lo que contrastaba con el inmediatismo y el
cortoplacismo que había prevalecido durante los Gobiernos de Arena.

[…] se recogieron esas 86 [recomendaciones] y se trató de operativizarlas en una planificación

estratégica, […] La punta de lanza de toda la política y para darle vida al cambio el
énfasis debía ser más en prevención, pero una prevención que entendiera diferentes
responsabilidades institucionales. Porque prevenir no era solo la presencia policial, tenía que ver
con inversión en la parte social y no era solo de enfoques asistencialistas, sino desde la
perspectiva del desarrollo humano […] y
 eso es importante que se reivindique así, porque la prevención era el eje número uno y no el dos
(Experto en Seguridad 15).

Sin embargo, luego de las rondas de consulta convocadas por el presidente Funes al
inicio de su gestión, la política fue progresivamente dejada de lado, tanto en el discurso
como en las acciones adoptadas por el ramo de seguridad. No hubo reuniones
posteriores para informar los avances de la política ni rendir cuentas de su
implementación.

A finales de 2009, período en el cual se exacerbaron las presiones de la opinión

pública y de diferentes sectores sobre el Gobierno, ante el inusitado crecimiento del auge
delincuencial, fue evidente el giro adoptado tanto en el discurso como en la estrategia
de seguridad. El presidente, junto a las autoridades del ramo, optaron por recurrir a
medidas de fuerza como ampliar la participación del ejército en las tareas de seguridad
y los operativos policiales de capturas masivas.

Se procedió en la práctica a impulsar medidas reactivas y mediáticas, en

contradicción de lo plasmado en la política, al tiempo que la alusión al crimen
organizado como la principal amenaza a la seguridad del país fue gradualmente
desapareciendo de la retórica de los funcionarios. En noviembre de 2009 Funes
anunció el incremento de 4,740 efectivos militares a las actividades de apoyo a la
seguridad pública, con lo que el número de soldados en este ámbito había alcanzado los
6,500 elementos.

[…] realmente esta política se quedó en el primer eje, en la represión y se quedó haciendo,
prácticamente lo que venía haciendo los Gobiernos anteriores, de hecho fue a partir de este
Gobierno que en el mismo 2009 se incorporó a la Fuerza Armada en tareas de seguridad
pública. Pero la represión fue casi lo único que se hizo (Experto de Prevención 5).

A excepción de algunas líneas de acción y estrategias planteadas en el eje de

ejecución de medidas y penas, rehabilitación y reinserción y en el eje de control y
represión del delito, el resto de componentes no fueron implementados. Aunque la
política fue suscrita y aprobada formalmente hasta el año 2012, durante la gestión del
general Munguía Payes en el MJSP, no fue llevada a la práctica por el nuevo Gobierno.

[…] lo que pasa es que ustedes saben que en las políticas unas cosas son los enunciados, el
documento de la política, pero una política si no tiene planes de acción, es decir, la
operativización de la política, entonces, queda a la discrecionalidad de las instituciones en el
Estado. Entonces, que creo que es lo que ha pasado. Se logró construir un documento digamos
teórico, una visión estratégica de cómo se tenía que enfocar el tema de la seguridad pública en
el país, pero no se operativizó. Entonces, se cayó en las respuestas mediáticas […] (Experto de
Seguridad 12).

En opinión de algunos ex miembros del gabinete, las principales razones que

obstaculizaron la implementación de la política fueron la falta de presupuesto para
financiar su ejecución y la decisión política del presidente Funes y otros miembros del
gabinete, de recurrir a acciones represivas que buscaban resultados inmediatos, en vez
de avanzar en la
construcción de un esfuerzo estratégico. Funcionarios entrevistados coinciden en
señalar la importante influencia que el general Munguía Payés y la élite militar tuvieron
en el giro que experimentó la política de seguridad del nuevo Gobierno.

Había una parte de esa política que podía ser ejecutada sin necesidad de más presupuesto, otras
necesitaban mayor apoyo financiero, pero había una parte que se podía ejecutar; pero se decidió
optar por medidas que en el gabinete iban surgiendo, entonces era ya una decisión de la dirección
superior, que le apostaban a algo en lo que creían y no probablemente, en lo que estaba
realizado, por la vía del plan de justicia y seguridad (Experto de Seguridad 1).

Ciertamente, el tema presupuestario fue un obstáculo para la puesta en marcha de la

política, pero según varios expertos, hubo líneas y acciones estratégicas que pudieron
haberse implementado con recursos del presupuesto general. Los fondos requeridos
para el plan inicial (Plan Anti Crisis) rondaban los $668 millones, de los cuales
solamente se contaba con $250 millones. El gabinete tenía previsto cubrir el déficit
presupuestario con recursos provenientes de la reforma fiscal, de un impuesto especial,
y préstamos y donaciones de la cooperación internacional. Sin embargo, la reforma
fiscal y la propuesta de un impuesto a la seguridad no lograron avanzar debido a la
oposición y falta de acuerdos con la gran empresa privada; algunos préstamos
internacionales solo fueron aprobados hasta el final de la gestión.

Para algunos de los expertos consultados, con la decisión de no ejecutar la política

de seguridad formulada, el Gobierno de Funes echó a perder una de las mayores
oportunidades que el país tuvo de responder integralmente y estratégicamente al flagelo
de la violencia y criminalidad. Esto supuso en la práctica optar por el continuismo de
los enfoques populistas- punitivos utilizados por los Gobiernos que le precedieron.

La desaparición del CNSP y la reforma institucional en materia de juventud

A la vez, a mediados de 2011, el Gobierno de Funes disolvió el CNSP, entidad creada

en 1996 como ente asesor del presidente en materia de seguridad pública. Su
presidenta, Aída Santos de Escobar, fue enviada como embajadora de El Salvador a
Italia. En su sustitución fue creado el Consejo Nacional de la Juventud (Conjuve), con
el mandato de ejercer la rectoría en materia de la política de juventud.

Si bien el CNSP no ejercía desde hacía mucho tiempo su mandato de ente asesor
del Ejecutivo, y se había dedicado a la ejecución de programas de prevención social de la
violencia a nivel local, en opinión de algunos consultados, el Gobierno pudo haberlo
revitalizado para que retomara su rol de Consejo Asesor de Seguridad, a fin de que
orientara estratégicamente al Ejecutivo en este ámbito, en vez de crear nuevas entidades
como el gabinete de seguridad.

[…] una cosa que sí ha sido preocupante fue el desmantelamiento del Consejo Nacional de
Seguridad Pública, con todo, este consejo tenía grandes debilidades y había perdido su concepción
original para lo que fue creado, pero en realidad no se concibe en un estado democrático la
ausencia de un Consejo
 Nacional de Seguridad Pública, o sea un ente colegiado que apoye al presidente o a los
ministros encargados a tomar decisiones estratégicas (Experto en Seguridad 3).

Posteriormente, el Conjuve fue sustituido por el Instituto Nacional de la Juventud

(Injuve), el cual fue creado con la aprobación de la Ley General de Juventud. El Injuve
quedó supeditado funcionalmente a la Secretaría de Inclusión Social y se le asignó
entre sus funciones, la ejecución del proyecto de prevención social de la violencia que
asumía el extinto CNSP.

En la práctica, esta reforma no se tradujo en el fortalecimiento de la

institucionalidad pública vinculada al tema. No hubo inserción de la prevención de la
violencia ni de la política de juventud, en las políticas sectoriales. La ausencia de una
entidad que asumiera con suficiente peso político la rectoría en esta materia, que
ordenara y articulara a la institucionalidad estatal implicada afectó, además, las
posibilidades de operativización efectiva de la ENPV. Fue complicado incluso la
coordinación entre las diferentes agencias del Ejecutivo que estaban vinculadas a temas
de prevención (Prepaz, Injuve y Subsecretaría de Desarrollo Territorial).

La Ley de Proscripción de Maras

En términos de iniciativas de ley impulsadas por el Ejecutivo en el pasado quinquenio,

una de las leyes más controversiales aprobadas fue la de Proscripción de Maras,
Pandillas, Agrupaciones, Asociaciones y Organizaciones de Naturaleza Criminal. Esta
ley cuya formulación inicial estuvo a cargo del Ministerio de Justicia y Seguridad
Pública surgió en respuesta a un atentado perpetrado por pandilleros en una unidad de
transporte en el que fallecieron 17 personas, luego de que estos la incendiaran con los
pasajeros dentro.

La mencionada ley proscribe la existencia de pandillas y maras, como la Mara

Salvatrucha, MS-trece, Pandilla Dieciocho, Mara Máquina, Mara Mao Mao y otras
agrupaciones, asociaciones u organizaciones criminales, como la Sombra Negra. Además
de la proscripción de estos grupos, prohíbe su legalización y sanciona el financiamiento
y los apoyos de terceros. En opinión de algunos entrevistados, desde el punto de vista
jurídico, el mayor aporte de la ley fue establecer medidas de extinción de la titularidad
o el dominio, posesión o tenencia de bienes, es decir, enfocarse en el desmantelamiento
patrimonial de las pandillas y otros grupos delincuenciales y sus posibles financistas. A
su vez, la ley estableció mecanismos de rehabilitación y reinserción, que debían ser
desarrollados en otra normativa dedicada a este ámbito.

Esta propuesta debió enfrentar el rechazo de organizaciones de derechos humanos y

organizaciones de la sociedad civil, por considerarla estigmatizadora, así como el de la
FGR y de partidos como GANA y PCN que se oponían a perseguir a los financistas y a
los grupos de exterminio (Magaña, 2010; Castellón, 2010).
 […] segundo, con una Fiscalía a la que se le presentaban casos y se negaba a aplicarlo… incluso se
negó a aplicar la Ley de Proscripción abiertamente, dijeron que no la iban a aplicar, sobre todo ellos
querían que se sacara la figura del financista y los grupos de exterminio, los grupos de
exterminio los sacaron, a los financistas los sacaron al principio pero luego, cuando el presidente les
observó la ley y la devolvió a la Asamblea y les dijo “miren, no han incluido a los financistas”, los
devolvieron. Pero entonces la impresión que me daba a mí, es que la preocupación más grande de la
Fiscalía con la Ley de Proscripción era la dedicatoria a los grupos de exterminio y a los
financistas (Experto en Seguridad 22).

Pese al debate y a las expectativas que el Gobierno generó inicialmente con la

aprobación de esta ley, en la práctica solo fue aplicada durante algún tiempo por los
operadores, aduciendo que se trataba de una ley administrativa que no tenía
aplicabilidad en lo penal. Según un juzgador entrevistado, pese a que esta ley pudo
haber sido un valioso instrumento porque incluye mecanismos para neutralizar
patrimonialmente a estas agrupaciones, no ha tenido ninguna operatividad ya que la
FGR, la PNC y los Tribunales no la han aplicado adecuadamente. Parte de las
dificultades para su aplicación es atribuida a la falta de entendimiento por parte de los
operadores de implementarla con base a la figura de asociaciones ilícitas, que ya está
regulada en el Código Penal.

El problema es que no se comprendió cuál es el sentido de esta ley. Esta ley tiene componente
punitivo que establece la reforma del articulo 345 del Código Penal referente a las agrupaciones
ilícitas y este remite a la ley especial para determinar la ilicitud de las maras (Experto en
Seguridad 8).

En esta misma línea, una fuente policial consultada afirma que la PNC puede
perseguir a estos grupos independientemente de esta ley, pues basta con aplicar el
delito de asociaciones ilícitas. Señalan que inicialmente la policía hizo un esfuerzo por
incorporar en su trabajo de investigación, las diligencias requeridas por la Ley de
Proscripción, el cual se vio interrumpido con el surgimiento de la llamada “tregua”.

[…] entonces hasta antes de la tregua, se operativizó la Ley de Proscripción de Pandillas y se

activa el combate a ese fenómeno, sí se realizaba con mayor rigurosidad. Cambia… bueno […]
en el 2012 comienza la tregua, a marzo del 2013 ya un año, en un momento ha habido hasta una
orden que no se siguiera con los operativos de detención de pandillas, porque estaba la tregua, se
estaba negociando que no iban a matar a personas, iban a haber menos homicidios (Experto
en Seguridad 5).

De hecho, la derogación de la Ley de Proscripción fue solicitada públicamente por

las pandillas en el marco del paro al transporte organizado por estos grupos, en
septiembre de 20122, y posteriormente incluida como parte del pliego de demandas
solicitadas al Ejecutivo en el marco de la negociación iniciada en 2012 (Sáenz y
Martínez, 2013). En este contexto, fuentes consultadas señalan que otros problemas de
aplicación de la ley obedecen a que fue vista como un estorbo para la negociación que
se gestó con las pandillas, no solo porque es una herramienta que neutraliza a estos
grupos, sino porque al aplicarla, afectarían directamente a los funcionarios y a otras
personas involucradas en la negociación.
2 Ver Comunicado de la Mara MS y Pandilla del Barrio 18, dado a conocer el 8 de septiembre de 2010.
 En primer lugar, las personas directamente involucradas tendrían responsabilidad en los delitos
de agrupaciones ilícitas en relación con esta Ley de Proscripción de maras o pandillas; segundo
aspecto es que esto haría responsable al Estado y a los funcionarios, también por daños de
carácter patrimonial a las victimas (Experto en Seguridad 8).

Los fallidos intentos de integrar las inteligencias del Estado

Otro de los temas que las nuevas autoridades de seguridad plantearon inicialmente para
mejorar la seguridad del país fue la necesidad de articular los subsistemas de
inteligencia existentes en el Estado, que hasta ese momento habían funcionado de
forma dispersa, en lo que se denominó “La comunidad de inteligencia”. El propósito de
esta instancia fue integrar el trabajo del Organismo de Inteligencia del Estado (OIE),
que depende directamente del presidente de la República, el Centro de Inteligencia
Policial (CIP), unidad dependiente de la Dirección General de la PNC, la Inteligencia
Penitenciaria, de la DGCP y, la inteligencia militar, que funciona en el Ministerio de la
Defensa Nacional, a fin de producir información integrada y oportuna para prevenir
amenazas a la seguridad.

Este mecanismo no funcionó de forma eficaz, debido al celo de las diferentes

instituciones para compartir la información y a los intereses contrapuestos a los que
parecieron responder algunos de sus titulares. Contrario a lo planteado, en opinión de
funcionarios entrevistados, las entidades que formalmente participaban en esta
comunidad de inteligencia no solo tuvieron dificultades de coordinación, sino que
entraron a competir entre sí e incluso a boicotear el trabajo de las otras, como sucedió
con la Fuerza Armada, que en varias oportunidades irrumpió en el OIE para interferir y
alterar el trabajo de inteligencia que realizaba este organismo.

También hubo casos como los que se comentaban con la OIE, en la que el ejército se llegaba a
meter a las oficinas de la OIE, las desmantelaba, sacaba a la gente, sometía a interrogatorios,
decomisaba papeles y cosas de la OIE. O sea que el ejército incluso llegó a alterar el
funcionamiento normal del Organismo de Inteligencia del Estado (Experto en Seguridad 17).

Al respecto, enel análisis de situación de la seguridad del pasado quinquenio, es

importante mencionar el rol que los sistemas de inteligencia bajo diversos grupos de
poder jugaron en la transición de Gobierno para controlar a los adversarios políticos y
crear sospechas e intrigas al interior del mismo Gobierno y del aparato de seguridad. A
la vez, fuentes consultadas señalan la proliferación de aparatos de inteligencia paralelos a
la institucionalidad, que fueron utilizados por diferentes grupos para diversos objetivos
políticos, entre ellos, el de controlar y manipular al propio presidente de la República.

La propuesta de crear una comisión contra la impunidad

Por otro lado, a inicios de la transición política y dada la inacción de la FGR en la

persecución de los delitos de cuello blanco y criminalidad organizada, el Gobierno de
El Salvador solicitó al Gobierno de Estados Unidos y a la Organización de las
Naciones Unidas (ONU) apoyo en
la creación de una comisión de combate a la criminalidad organizada, similar a la
Comisión Internacional contra la Impunidad de Guatemala (Cicig). El Ministerio de
Relaciones Exteriores junto al Ministerio de Justicia y Seguridad, en coordinación con
personeros de Naciones Unidas, formularon el proyecto e hicieron las gestiones para su
instalación en el país. Sin embargo, cuando el proyecto estaba listo para ser iniciado, el
presidente Funes tomó la decisión de no impulsarlo.

[…] en determinado momento, el presidente dio la orden de que ya no se hicieran

manifestaciones públicas sobre eso y ya no hubo decisión al respecto; no se constituyó, a
pesar de que ya habían avances, ya estaba establecido un proyecto y un modelo para crear una
especie de Cicig en El Salvador, que el nombre podría ser Cicosal o cualquier otro, la idea era
tener un grupo tanto de fiscales como de investigadores dedicados a delitos de alto impacto o de
crimen organizado, pero no se concretó tampoco, es decir, empezaron a haber presiones y
manifestaciones en contra, manifestaciones políticas al presidente en contra de ese proyecto y no se
decidió culminarlo, se comenzó, se dejó preparado, pero no se tomó la decisión política de echarlo a
andar, cuando ya estaba todo listo (Experto en Seguridad 1).

Esta decisión no dejó de sorprender, incluso a las mismas autoridades del Gobierno
de Estados Unidos que habían comprometido su apoyo técnico y financiero en la
creación de esta comisión. Funcionarios involucrados en el impulso del proyecto
señalan que el cambio de decisión obedeció a las presiones públicas y privadas que
ejercieron partidos como Arena y GANA, militares y otros grupos de poder
conservadores. Estos grupos se opusieron a la creación de esta comisión utilizando los
viejos argumentos de las consecuencias de “abrir las heridas del pasado”, aun cuando
no se había definido si se incluirían casos del período del conflicto armado (EDH,
2011; EF, 2010).

Los esfuerzos por recuperar y profesionalizar la PNC 2009-2011

Una de las instituciones en las que cifraron las mayores expectativas de cambio, dada
su importancia estratégica en el ramo de la seguridad y el deterioro doctrinario e
institucional que había experimentado desde su creación, fue la PNC. A su llegada, las
nuevas autoridades de seguridad encontraron una corporación policial descapitalizada en
términos de equipamiento y recursos, funcionamiento interno y capacidades técnicas y
operativas, a la vez de confirmar que la corrupción había permeado a diversos
miembros de la corporación, sin distinción de su nivel jerárquico y procedencia
ideológica.

Las nuevas autoridades de la policía tenían la convicción de que la profesionalización

sería inviable, si no iba precedida tanto de un proceso de reingeniería que recuperara la
doctrina policial que le dio origen, como de la desarticulación de las estructuras
delincuenciales y la depuración de los malos elementos que han operado al interior de
la policía.

Esto llevó a las autoridades policiales a avanzar en la formulación y adopción de

diferentes políticas y estrategias de fortalecimiento institucional. En este contexto, una
de las primeras acciones desarrolladas fue un proceso de planificación estratégica
institucional
 que “definiría las acciones estratégicas sobre las cuales la PNC enfocaría sus esfuerzos
durante el quinquenio”. Se partió de un diagnóstico en el que se analizaron los factores
internos y externos que incidían en el quehacer policial y se consideraron estudios
existentes sobre la PNC e informes de encuestas de opinión sobre la imagen y confianza
pública hacia la policía.

Algunos de los principales problemas señalados en este diagnóstico fueron el

crecimiento desordenado de la organización, la politización de la institución, el
debilitamiento de los mecanismos de control interno, el incumplimiento y distorsión de
la carrera policial, el debilitamiento de la delegación como unidad territorial del trabajo
policial, la falta de actualización del personal policial, la baja moral policial y el
distanciamiento de la comunidad, entre otros. En cuanto al recurso humano, uno de los
aspectos más preocupantes advertidos por la nueva dirección de la PNC, fue la falta de
actualización del personal en áreas básicas del quehacer policial, lo que obedecía a la
ausencia de un plan de formación continua. Asimismo, la PNC experimentó desde hace
algún tiempo una erosión importante de su confianza y credibilidad pública, lo que
había obstaculizado el trabajo con la comunidad.

El diagnóstico de la situación policial señalaba además el debilitamiento

institucional que había experimentado la Inspectoría General de la PNC (IGPNC) y los
mecanismos de control y supervisión de la labor policial, lo cual había favorecido la
corrupción, los abusos policiales y el crecimiento de relaciones entre personal policial
con redes de criminalidad organizada y otras expresiones delincuenciales. En función
de ello y del reconocimiento de la amenaza que representaba la infiltración de grupos
de crimen organizado en la policía, las nuevas autoridades de seguridad plantearon la
urgente necesidad de fortalecer la IGPNC.

A partir de la identificación de los problemas y de las amenazas internas y externas

que afectaban la función policial, se desarrolló un amplio y participativo proceso de
consulta con diferentes niveles dentro de la corporación, del cual surgió el Plan
Estratégico Institucional (PEI) 2009-2014 “Seguridad y tranquilidad, con participación
social” (PNC, 2010a).

La formulación de este plan constituyó un hecho sin precedente que conjugó

lineamientos estratégicos de carácter técnico y operativo, con el objetivo de reorientar
el marco de actuación policial hacia los principios democráticos y la doctrina policial
establecidos constitucionalmente desde la fundación de la PNC. Su enfoque era
predominantemente preventivo, en el que se conjugaban las diferentes
responsabilidades institucionales de las entidades que tienen presencia en los
territorios. El enfoque de prevención propuesto por la policía iba más allá de la
presencia policial; suponía integrar la labor policial a un trabajo de coordinación
interinstitucional a nivel local, en el que los gobiernos locales tenían una labor
preponderante.

Es preciso señalar que el Plan Estratégico de la policía fue elaborado antes que la
Política Nacional de Seguridad, lo que obedecía a la mayor claridad de las autoridades
policiales respecto a las acciones que se debían tomar para fortalecer el trabajo policial.
Para viabilizar
la implementación del PEI, la PNC formuló el Plan Operativo Batalla por la Paz,
mediante el cual se operativizaron los lineamientos y las acciones plasmadas a nivel
estratégico, así como una serie de planes, políticas y documentos de trabajo que
recuperaban conceptualmente los principios doctrinarios con los que surgió la PNC.

El Plan Batalla por la Paz

Batalla por la Paz es el plan operativo de la PNC, que derivó del Plan Estratégico
Institucional 2009-2014, el cual tuvo como objetivo general establecer una política
coordinada de trabajo a nivel local, a fin de reducir la violencia y la incidencia
delincuencial, con la participación de las instituciones públicas y privadas, y de la
ciudadanía. En términos sustantivos, este plan propuso la sustitución del modelo
policial tradicional, basado en el uso reactivo de la fuerza, cuya operatividad ha estado
históricamente centralizada en la sede policial, y por tanto alejada de las demandas
ciudadanas de seguridad, por un modelo de trabajo comunitario (PNC, 2009).

Su implementación efectiva requería el establecimiento de relaciones permanentes con

la comunidad y las instituciones locales, bajo un enfoque de corresponsabilidad,
reorientación de la prestación del servicio policial (análisis de la información,
planificación y priorización de los servicios de patrullaje, e implementación de los
programas de prevención de violencia social y delincuencial); y la adopción de un
nuevo modelo de gestión y administración de los recursos policiales, que respondiera a la
demanda ciudadana.

En la práctica, el plan formulaba un esquema de operatividad dirigido a recuperar

el territorio, en el que el policía debía permanecer en un sector territorial, atendiendo
las demandas, necesidades y problemas de la comunidad. Esto suponía que el personal
policial en conjunto con la comunidad debía diagnosticar los problemas de seguridad a
nivel local, en función de los cuales deberían planificar y reorientar el servicio policial.
 Cuadro 3.1.
Objetivos del Plan Batalla por la Paz

• Orientar la actividad policial hacia las comunidades con incidencia delincuencial.

• Promover la participación ciudadana a través de actividades interinstitucionales para
prevenir la delincuencia tomando como base el trabajo dirigido a la niñez y juventud.
• Realizar acciones encaminadas a la promoción de una doctrina institucional que
adecúe la organización y funcionamiento de la PNC.
• Establecer mecanismos de asociación y cooperación con gobiernos locales,
instituciones públicas y privadas, medios de comunicación y con las comunidades.
• Descentralizar y delegar responsabilidades en el personal que integra las patrullas
desplegadas en los sectores, respondiendo a las demandas surgidas de los consejos
municipales de prevención de la violencia, de las comunidades y de los sectores
empresariales (grandes, medianos y pequeños) y el comercio informal.
• Promover un cambio de actitud y comportamiento en todos los niveles de la fuerza
policial, siendo más proactivos que reactivos.
• Establecer un compromiso en la defensa y en la protección de los grupos vulnerables
de las comunidades; tales como niñez, adultos mayores, personas con capacidades
especiales, migrantes y otros.

Fuente: PNC (2009)

Los esfuerzos por impulsar la filosofía de policía comunitaria

El enfoque de trabajo comunitario y de servicio a la comunidad es uno de los pilares

fundamentales de la reforma policial emanada de los Acuerdos de Paz. Con el paso del
tiempo la desnaturalización, respecto a su concepción original, que experimentó la
PNC al convertirse en un cuerpo policial cada vez más autoritario, afectó su carácter de
servicio a la ciudadanía y erosionó progresivamente el respaldo ciudadano.

Si bien durante dos décadas de existencia de la PNC se desarrollaron diversas

iniciativas para impulsar el enfoque de policía comunitaria, fue durante la administración
del comisionado Carlos Ascencio que se ejecutaron los mayores esfuerzos institucionales
para impulsarlo.

Para viabilizar la institucionalización de la filosofía de trabajo comunitaria al

interior de la corporación, la PNC desarrolló el documento de “Doctrina Institucional
sobre Policía Comunitaria”. Este recoge el marco doctrinario institucional planteado en
los Acuerdos de Paz y en el Código de Conducta para Funcionarios encargados de
hacer cumplir la Ley, de Naciones Unidas; los valores institucionales que deben regir el
marco de actuación policial, y el trabajo con la comunidad, en los que se enfatiza que la
labor policial debe estar apegada a la legalidad y al respeto de los derechos humanos.
El documento incluyó lineamientos para su monitoreo, seguimiento y evaluación
constante.
 La Doctrina Institucional sobre Policía Comunitaria constituyó un marco de
referencia común en materia de formación, planificación y organización de los
servicios operativos de la institución policial, que se aplicaría a todas las dependencias
policiales a nivel nacional, indistintamente de su especialidad (PNC, 2010b).

Esta política se ejecutaría mediante el establecimiento de relaciones con la

comunidad, a través de los Gobiernos municipales, las autoridades departamentales, los
grupos vulnerables y diferentes instancias comunitarias. Además de este documento, se
elaboró el Plan de Implementación de la Filosofía de Policía Comunitaria 2010-2014.
En este se detallan las diferentes fases de su ejecución desde la capacitación del
personal, la etapa de los diagnósticos locales y planificación, la ejecución de planes
operativos, la supervisión y la evaluación interna y externa de su ejecución. El plan
contempló el desarrollo progresivo de la política de policía comunitaria en 22
delegaciones policiales, 26 subdelegaciones a nivel nacional y en las seis
subdirecciones de la policía (PNC, 2010c).

El Consejo Técnico de la PNC, que se constituyó como una instancia asesora del
director, formuló además diversos instrumentos técnicos para facilitar la
implementación operativa de la política de trabajo comunitario, entre ellos manuales de
formación en policía comunitaria, guías metodológicas para la elaboración de
diagnósticos locales, así como diversas fichas y formatos de informes de patrullajes y
cartillas de contactos ciudadanos y recolección de información de las patrullas.

A la vez, se desarrollaron diversos esfuerzos de formación del personal policial en

coordinación con la Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP), dirigidos a
dotar de conocimientos teóricos y herramientas metodológicas al personal policial. Para
ello, se aprobó un curso de 80 horas que se impartiría desde la formación inicial y se
capacitó a 300 instructores policiales, quienes replicarían el curso progresivamente con
jefaturas y el resto del personal policial a escala nacional. A finales de 2013, la ANSP
había capacitado alrededor de 16,000 elementos policiales en el enfoque de policía
comunitaria, es decir el 73% de la plantilla policial.

El modelo de operatividad propuesto en el plan estratégico y en los planes de

implementación de la policía comunitaria demandaba el apoyo y la participación directa de
los mandos policiales y del personal de las delegaciones, divisiones y otras dependencias
policiales, tanto en la apropiación de la doctrina de policía comunitaria, como en la
reorientación de la gestión y administración de las unidades. Si bien existió apoyo de
parte de la estructura de dirección de la PNC y de varias jefaturas policiales, su
ejecución y apropiación efectiva encontró obstáculos relacionados con las resistencias
al cambio de cultura organizacional por parte de muchos elementos policiales forjados
bajo el modelo policial autoritario.

El énfasis en la especialización que la PNC ha dado en su desarrollo institucional, y

la compartimentación del trabajo policial que esto ha provocado, han impedido que el
enfoque comunitario impregne todos los ámbitos del quehacer institucional. Por
ejemplo,
los miembros de las áreas especializadas suelen resistirse a asumir esta filosofía de
trabajo, porque consideran que el trabajo comunitario es competencia de las áreas de
seguridad pública de la PNC.

Aunado a ello, un elemento externo que dificultó el avance del enfoque comunitario
fue la falta de consolidación de los Consejos Municipales de Prevención que estarían
integrados por las fuerzas sociales e institucionales del municipio. Al inicio de la
gestión Funes, se conformaron más de 200 comités locales con la participación de las
comunidades y los Gobiernos locales, pero muchos de ellos no continuaron
funcionando debido a que no hubo seguimiento sistemático de parte del Ejecutivo para
garantizar la implementación de la Estrategia Nacional de Prevención, ni la asignación
de los recursos necesarios para poner en marcha los planes formulados. A la vez, hubo
dificultades para integrar y armonizar el trabajo entre el nivel municipal, departamental
y nacional. Un ejemplo de ello fueron los casos de Gabinetes de Gestión Departamental
que entorpecían o entraban en competencia con el trabajo de los Comités Municipales.

El plan de implementación de la doctrina de policía comunitaria iniciada durante

la administración de Carlos Ascencio continuó ejecutándose aún después de la llegada
de los generales. Aunque se reconoce que Munguía Payés y Salinas apoyaron su
continuidad, es claro que no se avanzó hacia el desarrollo concreto del modelo policial
comunitario que permeara todos los ámbitos del quehacer y la práctica policial.

[…] Se está quedando únicamente en hacer un discurso, en hacer un objetivo contemplado en el

PEI; […] una cosa es que yo forme a alguien y que lleve a un curso alguien sobre el
modelo de policía comunitaria. Pero eso es teoría, si eso no lo convertimos en un modelo
práctico, en donde pueda expresarse el trabajo de la policía, de coordinación con las instituciones, a
través de un esfuerzo interinstitucional […] (Experto en Seguridad 11).

A la vez, los principios que subyacen al enfoque de policía comunitaria son

antagónicos a los promovidos por los modelos militarizados, por lo que en opinión de
algunos expertos entrevistados, el desarrollo del proyecto de policía comunitaria bajo la
administración del general Salinas fue más bien teórico y nominal, para mostrar que
estaban dando continuidad a los planes institucionales. Aseguran que su ejecución ha
sido cosmética, sin avanzar en la trasformación a fondo del modelo policial
predominante, ni en la cultura institucional autoritaria. Su implementación práctica y
efectiva requiere además que el trabajo policial se inserte en la Estrategia Nacional de
Prevención de la Violencia, mediante la cual se articulen los esfuerzos del Gobierno
nacional y sus agencias de desarrollo social, con el trabajo de los Gobiernos locales,
donde la policía es un actor más.

Para otros, el respaldo que le otorgaron los generales Munguía y Salinas al enfoque
de policía comunitaria respondió al interés de agradar al Gobierno de Estados Unidos,
que ha
definido entre las metas del Plan de Acción Conjunto El Salvador-Estados Unidos,
Asocio para el Crecimiento, el desarrollo de un enfoque de policía comunitaria3.

¿Por qué hoy todo el mundo, hasta los generales, están hablando de cumplir? Porque hoy sí hay
un beneficio de que se cumpla; a pesar de que hay argumentos para decir que están mintiendo y
lo que se está diciendo son cosas para quedar bien […] para agradar. Y no saben ni siquiera
cómo dirigirlo. Para comenzar, que no lo entienden. Pero es lo de moda y es lo que podría
asegurarles estar visibles, dispuestos y estar serviles al Asocio para el Crecimiento de los
Estados Unidos, no de [toda] la cooperación internacional, sino la Cooperación de los
Estados Unidos (Experto en Seguridad 18).

Los intentos por avanzar en la depuración policial

Otras de las apuestas iniciales de las nuevas autoridades policiales orientadas al

fortalecimiento institucional fueron el combate a la corrupción policial y la depuración
de los malos elementos dentro de la corporación. Los antecedentes de la existencia de
grupos o elementos vinculados con estructuras del crimen organizado y el creciente
aumento de abusos policiales han deteriorado fuertemente la imagen pública de la
PNC. La premisa de la que se partió fue que para mejorar la efectividad policial en el
combate de la criminalidad, debía contarse con una institución policial fortalecida en su
capacidad de control y depuración interna.

Para ello, se planteó la urgente necesidad de fortalecer el papel de la Inspectoría

General de la PNC como órgano de fiscalización interno de la actuación policial4. En
2009, como inspectora de la PNC fue nombrada la abogada Zaira Navas, quien a su
llegada inició un proceso de fortalecimiento de las unidades disciplinarias y de asuntos
internos, que en el pasado habían sido debilitadas.

Durante la gestión de la inspectora Navas, la IGPNC ganó presencia y respeto al

interior de la corporación, al activar los mecanismos de supervisión de la labor policial
e iniciar investigaciones disciplinarias contra diversos miembros de la corporación,
entre los que se encontraban oficiales del nivel superior. Esto elevó el perfil público de
la Inspectoría y aumentó la confianza interna hacia esta entidad, lo que derivó en un
incremento de denuncias ciudadanas y de personal policial contra otros miembros de la
PNC. Durante este período, personal policial del nivel básico acudió a denunciar
diversos abusos y arbitrariedades cometidas especialmente por los oficiales de la
corporación, algo que generalmente no había ocurrido por temor a las represalias
(WOLA, 2010).

3 La Meta 9 de Asocio para el Crecimiento está dirigida a “apoyar a la PNC para fortalecer su orientación al
servicio como una forma de prevención de la violencia y control efectivo del crimen, con un enfoque en
construir las capacidades de liderazgo dentro de la fuerza policial y un enfoque en mejorar las relaciones
entre la policía y las comunidades”.
4 La misión principal de la IGPNC es la de “controlar y supervisar los servicios operativos y de gestión de la
Policía Nacional Civil en el marco constitucional y en consideración a las demandas sociales, con irrestricto
respeto a los Derechos Humanos para contribuir a una actuación policial eficaz y a la conducta ética de los
(las) policías (IGPNC, s/f).
 A finales de 2009, la Inspectoría General había iniciado investigaciones
disciplinarias contra 1,456 miembros de la policía, entre los que figuraban 216 oficiales
señalados por su posible participación en hechos delictivos. Entre este grupo, se
encontraban 14 altos mandos policiales (Valencia y Araúz, 2009), algo que marcó un
precedente, dado que en el pasado habían sido escasas las investigaciones contra altos
mandos policiales, aun cuando se conocían diversos casos de jefaturas e incluso de ex
directores o subdirectores presuntamente vinculados a grupos delictivos y actos de
corrupción.

Estos 216 casos fueron remitidos a la FGR para su judicialización, al tiempo que la
IGPNC recomendó la inhabilitación de estos oficiales. Sin embargo, hasta hoy se
desconoce el curso que siguieron tales investigaciones en sede fiscal. Dado que estas
investigaciones involucraron jefaturas de alto nivel, como el ex director policial
Ricardo Meneses y los comisionados Pedro González, Godofredo Miranda y Douglas
Omar García, entre otros, estos procesos cobraron connotación pública. A estos
oficiales se les señalaba de haber colaborado y favorecido a un grupo de
narcotraficantes que ha operado en la zona oriental del país, conocidos como los
Perrones (Valencia y Arauz, 2009), algo que había sido señalado desde 2008 en una
publicación de La Prensa Gráfica.

Esto trajo como consecuencia demandas en contra de la inspectora Navas, a quien

los oficiales investigados acusaban de perseguirles políticamente por proceder de las
filas del ejército, pese a que varios de estos expedientes habían sido iniciados antes de
la llegada de la inspectora Navas. De hecho, la investigación de los oficiales vinculados
a la banda de los Perrones había sido abierta por la predecesora de Navas, Nora de Bell,
luego de una petición que el senador demócrata, James McGobern, hiciera al presidente
Funes (De Dios, 2010).

En septiembre de 2010, en una clara señal de protección a los oficiales

cuestionados, la Comisión de Seguridad de la Asamblea Legislativa a solicitud del
diputado y Coronel Antonio Almendáriz5, y con el respaldo de los partidos Arena y
GANA, creó una Comisión Especial para investigar las actuaciones de la inspectora
por posibles abusos contra miembros de esa institución (Marroquín, 2010). Los
diputados que conformaron dicha comisión señalaron que la inspectora había actuado
con sesgo ideológico al perjudicar a oficiales que provienen de las filas de la Fuerza
Armada, al tiempo que empezaron a solicitar los expedientes disciplinarios de estos
casos.

Frente a estas presiones, el director de la PNC, el ministro de Justicia y Seguridad

Pública y el presidente expresaron su respaldo a Navas. En mayo de 2011, la Sala de lo
Constitucional declaró inconstitucional la mencionada comisión, por considerar que el
tema que motivó su creación no era un asunto de interés nacional (De Dios, 2011).

5 El Coronel Almendariz fue señalado por la Comisión de la Verdad de ser el comandante de una tropa que
asesinó a la médica española, Begoña García, durante el conflicto armado y de encubrir este asesinato.
 Sin embargo, varios casos prescribieron debido a que los instructores policiales a
cargo no realizaron las investigaciones, y en otros casos, la Fiscalía no avanzó en la
investigación penal, lo que permitió que algunos de estos oficiales fueran reinstalados
posteriormente en sus puestos. Al margen de ello, la creación de esta comisión
legislativa para interferir con el trabajo de la IGPNC dejó claro que algunos oficiales
señalados por sus vínculos con estructuras delincuenciales cuentan con el respaldo y la
protección de funcionarios públicos y partidos políticos, algo que históricamente ha
obstaculizado la depuración policial y favorecido la impunidad en esta y otras
instituciones públicas.

Si bien se reconoce que inicialmente había una decisión política del ministro de
Justicia y Seguridad Pública y del director de la PNC de perseguir la corrupción
policial, en muchos casos existió falta de firmeza en la estructura de dirección de la
PNC de ese momento, para destituir oportunamente a los malos elementos, así como
negligencia y poca colaboración de las jefaturas para avanzar en la investigación de los
casos. También se señala que, en varios casos, los policías a quienes se encargó la
investigación de otros oficiales no avanzaron en las diligencias, e incluso archivaron
los expedientes, dejando con ello que el tiempo pasara y los procesos disciplinarios
prescribieran.

Entonces, de qué servía que en diciembre el personal que estaba vinculado al área de talleres
[mecánico], donde hay una gran corrupción y hay una compra de repuestos y tanta cosa […]
logra que lo destituyan, hay informes, hay inspecciones que se hacen y como no se puede ir por
la vía penal ni disciplinaria, caduquémosle el contrato y lo despiden. Entonces, este fulano es
familiar de un subdirector, habla con otros y dicen que en diciembre lo despiden, pero en enero
lo recontratan. ¿Qué sentimiento queda? Hago que se haya quemado la gente: denunciando, dando
información, testimoniando, para que llegara otra vez. Es la impunidad (Experto en Seguridad
21).

Al respecto, los intentos por depurar la PNC también han enfrentado obstáculos
relacionados con el espíritu de cuerpo o con el llamado código de silencio
característico de las corporaciones policiales, especialmente cuando se trata de un
sistema disciplinario en el que policías investigan a otros policías. Para el caso, si bien
algunos oficiales están de acuerdo en la investigación de los casos, tienen la percepción
de que la inspectora Navas tenía prejuicios con los oficiales de la PNC, mientras era
más permisiva con el personal del nivel básico.

El error anteriormente es que hubo una especie de acoso hacia oficiales y se sintió, lo que se
comentaba es que ella iba a defender a capa y espada a nivel básico, como que iba prejuiciada
con los oficiales, si alguien anda en malos pasos pues investiguémoslo y aunque anden en malos
pasos debe practicársele el debido proceso. No generalizar, “todos los oficiales son malos” y
ella como que tenía ese prejuicio (Experto en Seguridad 5).

Dados los obstáculos que se experimentaron en este período para depurar a la

policía, algunos de los entrevistados sugieren recurrir a otros mecanismos para
inhabilitar a los malos elementos. Consideran que el diseño actual del sistema
disciplinario interno se vuelve
disfuncional para la sanción y ágil depuración de los policías vinculados a hechos
delictivos, corrupción o abuso policial. Para otros, el proceso de depuración policial
debió haberse impulsado mediante mecanismos externos, dada la dificultad de que una
institución como la PNC se autodepure.

[…] por ejemplo, el ministro les concedió probablemente demasiados espacios a la policía para
que se auto depurara, para que se fortaleciera ella sola y eso no es posible, ni fue posible,
porque ningún cuerpo de poder se puede depurar solo, en un nivel de penetración tan grande
como pueden tener esas instituciones, sino que se debe de hacer desde afuera, porque ellos solos no
son capaces, es como que se dijera al ejército “depúrese…” hay que depurarlo desde afuera y cuando
la institucionalidad tiene una idea en común, pero aquí en este caso, la Fiscalía en poder de Arena
y GANA, la Asamblea dividida y la Policía más o menos en el control de un partido, o con la
posibilidad de tener, teóricamente, la intención de llegar al fondo (Experto en Seguridad 1).

Finalmente, Zaira Navas puso a disposición su cargo como inspectora de la PNC

luego de que el presidente Funes nombrara al general Munguía Payés como ministro de
Justicia y Seguridad Pública. Con la llegada de los generales a la conducción de la
seguridad pública, varios de los oficiales cuestionados fueron asignados como jefes en
áreas claves de la policía, lo que envió un mensaje de impunidad al interior de la
corporación, pues no solo no se les sancionó, sino que se les premió con su asignación
a importantes puestos.

La apuesta por mejorar el combate del crimen organizado

Otra de las metas trazadas por las nuevas autoridades de la policía al inicio de la
gestión fue el fortalecimiento de las capacidades investigativas y de inteligencia
criminal, como herramientas claves para la persecución del crimen organizado y la
prevención de las amenazas y riesgos a la seguridad.

Durante larga data, la policía contó con un incipiente sistema de inteligencia que no
respondió a las demandas y necesidades institucionales de persecución criminal. Con
este propósito, se articuló un sistema de inteligencia criminal, que funcionó bajo la
coordinación de la Subdirección de Investigaciones y que se materializó en la Unidad
de Análisis y Tratamiento de la Información (Ucati). A la vez, se reestructuró el Centro
de Inteligencia Policial (CIP), como una unidad de apoyo a la investigación criminal.
Esta unidad realiza pesquisas iniciales y procedimientos de indagación de posibles
riesgos a la seguridad.

Durante los dos primeros años de gestión, la PNC empezó a realizar importantes
incautaciones de droga y dinero y avanzó en la investigación de algunas estructuras del
crimen organizado, algunas de ellas con conexiones con personas del poder político.
Uno de los casos más sonados fue el decomiso de cerca de 15 millones de dólares en
efectivo localizados en barriles enterrados en diferentes zonas rurales del país, lo cual
superaba a las incautaciones realizadas en la última década (Dalton, 2010). Fuentes
policiales aseguraron que se trataba de dinero procedente del tráfico internacional de
drogas. En 2011, la Policía
incautó 500 kilos de cocaína en alta mar, estimados en 12.5 millones de dólares, así
como 125 barriles de precursores químicos usados en el procesamiento de
metanfetaminas, cuyo valor comercial superaba los 250 millones de dólares.

[…] se empezó a hacer un esfuerzo. Entonces, salió todo aquel tema de los barriles, que estaba
ligado a un esfuerzo y estrategia por llegar a los delitos del crimen organizado, donde hay niveles de
participación de gente con poder político. De eso, se hizo también un esfuerzo y creo que fue
bastante tímido, pero son cambios, había voluntad política de darle respuesta a eso, no porque
se quisiera, sino porque era una demanda ciudadana (Experto en Seguridad 12).

Asimismo, fuentes consultadas aseguran que la Subdirección de Investigaciones y

el CIP habían retomado la investigación del Cartel de Texis y estaban siguiendo la pista
a otros grupos en los que aparecían vinculados militares y personajes ligados a prominentes
políticos. Varios entrevistados coinciden en señalar indicios sobre la participación de
miembros de la Fuerza Armada en el tráfico de armas de fuego. Estos casos mostraban
que la policía estaba mejorando su capacidad de investigación del crimen, lo que
representó una amenaza cada vez mayor para los grupos ligados a actividades ilegales.

Otros logros de la gestión policial

Otro de los avances logrados durante este primer período fue la formulación de la
Política Institucional de Equidad e Igualdad de Género de la PNC 2011-2021, cuyos
principios rectores son la Igualdad de Derechos, la Equidad de Género y la Igualdad de
Oportunidades y de Resultados. El objetivo de esta política fue institucionalizar el
enfoque de equidad e igualdad de género en todo el quehacer de la PNC, a través de 12
líneas estratégicas que atienden el ámbito de los servicios, actuaciones y
procedimientos policiales y el de la gestión administrativa y operativa interna (PNC,
2011).

Para la construcción de esta política, la dirección de la policía nombró una

comisión que convocó a rondas de consultas a diferentes sectores gubernamentales y de
la sociedad civil, entre ellos el movimiento de mujeres y representantes de organismos
de derechos humanos. Su diseño estuvo basado además, en un diagnóstico de
relaciones de género en la corporación policial y en la revisión de diversos documentos
internos e instrumentos internacionales. Su formulación contó con apoyo del Isdemu y
de organismos internacionales.

Para su divulgación y apropiación institucional, la PNC formuló un plan de

sensibilización, formación e implementación práctica en todas las sedes policiales. Una
encuesta cursada por el Iudop a una muestra de 197 oficiales del nivel ejecutivo y
superior de la policía, en el marco de la Evaluación Anual de la PNC 2011, realizada a
solicitud de la ANSP, mostró que, si bien más del 80% de los oficiales conocían la
política y expresaban una generalizada aceptación hacia la misma, no se había
avanzado lo suficiente en su aplicación a las condiciones laborales, la planificación de
los servicios operativos y en la transformación de los valores de la cultura institucional
(Aguilar y otras, 2012).
 Finalmente, un elemento que vale la pena señalar como un cambio sustancial en la
conducción de la PNC, en el que coinciden varios entrevistados, fue el estilo de
liderazgo más humano, democrático y participativo con el que Carlos Ascencio
condujo la corporación policial durante los dos años y medio de su gestión, en
contraste con los directores que le antecedieron. A su vez, fue un director muy
comprometido con el bienestar policial, que buscó mejorar las condiciones laborales de
los policías, algo que resultó difícil debido a las limitaciones presupuestarias que
enfrenta la PNC.

Esto fue positivo, en tanto que su gestión representó un espacio de apertura

democrática del que no se tiene precedente desde la formación de la policía, pero
favoreció que aflorara una serie de demandas y necesidades insatisfechas acumuladas
durante largo tiempo entre el personal policial, muchas de las cuales no podían ser
resueltas de forma inmediata. Y es que en esta administración recayeron las
expectativas de transformación institucional que por dos décadas habían esperado los
sectores más progresistas de la corporación.

Sin embargo, muchas de las condiciones internas en las que labora el personal del
nivel básico no cambiaron sustancialmente. Si bien se reconocen los esfuerzos por
ofrecer mejores condiciones al personal policial, que se tradujeron en la mejora de
equipos, medios de transporte y comunicación, otros aspectos como los salarios, las
condiciones infrahumanas en las que laboran y sobreviven los agentes, las extenuantes
jornadas laborales que sobrepasan las 12 horas y el régimen de disponibilidad, se
mantuvieron durante la administración de Ascencio.

El problema es que los recursos mínimos para el funcionamiento de cualquier unidad policial no
se han resuelto. No se cumplió la expectativa de la campaña ni de la toma de posesión o en el
traspaso de mando que hizo Mauricio Funes cuando nombró a Carlos Ascencio diciendo que no
iba a haber ningún policía que durmiera en el suelo. Y siguen existiendo lugares donde están
descuidadísimas las condiciones donde están desempeñando sus funciones el personal; no digamos
sobre ese régimen de disponibilidad y el pago del bono de alimentación, que se retrasó y que ha tenido
miles de complicaciones (Experto en Seguridad 15).

Un policía del nivel básico tiene un salario nominal de 425 dólares y recibe un
bono mínimo de alimentación de 100 dólares que sirve para sufragar las necesidades de
alimentación durante los días que el personal policial se mantiene en régimen de
disponibilidad. Este régimen es en la práctica un semi acuartelamiento, pues el policía
se desvincula por varios días de su familia y su comunidad. En función de los roles de
servicio asignados al personal, el esquema de acuartelamiento puede variar: cinco días
en disponibilidad y dos de descanso; seis días de disponibilidad y tres de descanso o 24
horas trabajadas y 48 horas descansadas, entre otros.

La activación del esquema de acuartelamiento supuso la adecuación y el equipamiento

de instalaciones policiales para albergar al personal policial asignado al régimen de
disponibilidad, lo cual demandó un refuerzo presupuestario. Sin embargo, los recursos
fueron insuficientes
para que las sedes policiales contaran con la infraestructura y el equipamiento
adecuado para ofrecer al personal policial condiciones dignas durante los días que se
mantienen bajo el régimen de disponibilidad. Esto se ha agravado en los últimos años,
debido al aumento de la plantilla policial en cerca de 5,000 miembros, lo cual no
supuso la suficiente erogación presupuestaria.

Los jefes tenemos una habitación con aire acondicionado, sin zancudos, con lo básico, pasamos
informados, sin hacinamiento porque estamos solos. Pero a los agentes los ponemos en una mal
llamada cuadra, que antes las cuadras eran para los caballos, del ejército heredamos ese
nombre también, que son dormitorios donde tenemos hasta 80 personas, con hacinamiento, con
poca higiene, con camas inadecuadas, colchones inadecuados, con plagas de zancudos, con escasez
de agua, son condiciones deplorables. Nosotros esperábamos que cuando el doctor Ascencio estaba se
llegara a quitar esto, pero no se quitó, llega el general y se mantiene igual, a veces la gente
después de las 12 horas de trabajo no le trabaja igual, es mejor dejar unas 8 horas bien
trabajadas (Experto en Seguridad 5).

Además de los problemas relacionados con la gestión, fuentes consultadas

sostienen que Carlos Ascencio, como director de la PNC, debió lidiar con las tensiones
e inconformidades entre diferentes grupos al interior de la corporación, inclusive las
que se generaron entre la cuota de oficiales procedentes del FMLN, debido a
desacuerdos con algunas decisiones tomadas por la dirección, o al celo de otros que
tenían aspiraciones de ocupar la dirección de la PNC. Estos conflictos se sumaron a las
dificultades existentes al interior de la PNC y afectaron la capacidad de respuesta
institucional frente a la imposición de los generales.

Aunado a ello, el impulso de muchos cambios iniciados durante la gestión de

Carlos Ascencio enfrentó el bloqueo de un sector policial que ha respondido a los
intereses de la derecha radical y tradicionalmente ha ejercido una importante influencia
en la policía, así como el boicot de otros vinculados a estructuras delincuenciales, que
vieron en las iniciativas de fortalecimiento institucional una amenaza a sus intereses.

La Academia Nacional de Seguridad Pública

Paralelo a los esfuerzos de fortalecimiento institucional impulsados por la PNC, la

Academia Nacional de Seguridad Pública (ANSP), en consonancia con su Plan Estratégico
Institucional 2009-2014, avanzó en la reforma educativa que transitó al modelo de
competencias, con el fin de ofrecer una formación policial integral. Si bien hay
desafíos pendientes en términos de los procesos de formación y la calidad educativa,
durante el pasado quinquenio la ANSP desarrolló importantes esfuerzos para mejorar y
ampliar su oferta formativa.

A la vez, durante este período la ANSP gestionó la acreditación para convertirse en

una institución de educación superior, con el fin de ofrecer formación en carreras técnico-
policiales y una licenciatura en ciencias policiales. En la actualidad, la acreditación de la
ANSP por parte del Ministerio de Educación aún sigue en proceso de aprobación. Si
bien esto constituye un importante logro en materia de formación policial, deberán
impulsarse las reformas legales
pertinentes para evitar una eventual contradicción entre los procesos de acreditación que
serán aprobados por la ANSP y lo establecido por la Ley de la Carrera Policial.

Por otra parte, en términos de formación inicial, entre 2009 y 2014 la ANSP logró
graduar 16 nuevas promociones, de las que egresaron 5,719 policías, lo que permitió
alcanzar una plantilla policial de 23,371 elementos (MJSP, 2014b). Con ello, el
Gobierno logró la meta establecida relativa al número de policías requerido para reforzar
la seguridad al final del quinquenio. Al respecto, es pertinente señalar la importancia de
mantener el balance requerido entre el crecimiento cuantitativo de la corporación, la
calidad de la formación inicial ofrecida y el correspondiente refuerzo presupuestario, a
fin de no deteriorar tanto los procesos de formación como las condiciones laborales bajo
las cuales los policías desempeñan su función.

Asimismo, de acuerdo a la ANSP, durante el pasado quinquenio, la mayoría del

personal policial participó en cursos de actualización y especialización en diferentes
ámbitos del quehacer policial y 1,801 miembros de la corporación de diferente nivel
realizaron cursos de ascenso (MJSP, 2014a).

Si bien el manejo de los procedimientos y criterios para los ascensos en la PNC

sigue adoleciendo de vacíos legales y diversas falencias que han afectado el desarrollo
efectivo de la carrera policial, es importante señalar el énfasis que la policía y la ANSP
le dieron durante los últimos años al desarrollo de los cursos de ascenso, a fin de
favorecer la profesionalización de policías de diferente nivel y categoría.

En el pasado quinquenio, la ANSP impartió diversos cursos de ascenso para el

nivel básico, lo que permitió promover agentes a la categoría de cabo y de cabo a
sargento. A la vez, se promovió el ascenso de personal básico a la categoría de
subinspector y, de subinspector a inspector. Asimismo, por primera vez oficiales del nivel
ejecutivo con categoría de inspector jefe, a quienes durante diez años se les había
negado su derecho al ascenso, fueron promovidos a subcomisionados, tras aprobar el
curso de la ANSP (Vásquez, 2013).

Otro de los aspectos positivos impulsados durante este período en la ANSP ha sido
la formación de más del 70% de la plantilla policial en la filosofía y la doctrina de
policía comunitaria. Si bien hay cuestionamientos en torno a la implementación
práctica del modelo comunitario, se reconoce el énfasis formativo que se le ha dado a
este ámbito. También durante este período, la ANSP adoptó una Política Institucional
de Igualdad y Equidad de Género, a partir de lo cual se ha promovido una mayor
participación de mujeres en la formación inicial, continua y especializada de la
academia policial. La política plantea además indicadores de género en los procesos de
convocatoria y selección, en la gestión del conocimiento y en los mecanismos de
organización, funcionamiento y cultura institucional (ANSP, 2011).

Aunque el crecimiento numérico de las mujeres en los procesos de formación y en

plantilla de la corporación no es el mejor indicador de igualdad de género, si no se
logran
cambios en la cultura institucional y no se generan las condiciones y los mecanismos
para favorecer la equidad de género en todos los ámbitos del quehacer institucional, es
importante reconocer un avance en este tema.

3.2. La remilitarización de la seguridad pública

La piedra angular de la reforma política de los Acuerdos de Paz y uno de los acuerdos
más álgidos de la mesa de negociación política fue precisamente la separación de las
funciones de defensa y seguridad pública y el impulso de la reforma policial que dio
origen a la creación de la PNC como el único cuerpo policial responsable del
mantenimiento de la paz interna (ONU, 1992).

La sustracción de la Fuerza Armada de las funciones de seguridad y su delimitación

a la defensa de la soberanía e integridad del territorio buscaron romper con la histórica
supremacía del poder militar y poner fin a las sistemáticas violaciones a los derechos
humanos cometidas por el viejo régimen de seguridad. Estos principios fueron
adoptados por la actual Constitución de la República y plasmados en diferentes leyes
secundarias. La Constitución en su Art. 159 señala que “La seguridad pública estará a
cargo de la Policía Nacional Civil, que será un cuerpo profesional, independiente de la
Fuerza Armada y ajeno a toda actividad partidista”.

Desde 1993, los sucesivos gobiernos de la posguerra recurrieron a la facultad

excepcional de disponer de efectivos militares para tareas de seguridad, bajo la
justificación del creciente auge delincuencial. Si bien los rasgos dominantes de la
conducción de la seguridad fueron la improvisación y las respuestas coyunturales e
inmediatistas, en vez de la gestión estratégica e integral, la participación del ejército en
labores de seguridad cobró permanencia al mantenerse como una medida regular que se
prorrogó periódicamente durante dos décadas. Esto, en franca contradicción con el
carácter excepcional de la medida, que según la Constitución debe ser limitada al tiempo y
a la medida de lo estrictamente necesario para el restablecimiento del orden y cuando
se hayan agotado los medios ordinarios para el mantenimiento de la paz pública
(Art.168 Numeral 12, Cn.).

Entonces aduciendo a un recurso extremo, el presidente de la República ha venido, sin

explicarle a la Asamblea […] porque según la Constitución, solo en ocasiones extremas puede el
presidente […] esa atribución de poner a la Fuerza Armada a hacer funciones de seguridad
pública, pero aquí en El Salvador sucede que lo temporal se hace permanente… (Experto en
Seguridad 4).

Tradicionalmente la participación del ejército en la seguridad interior había

consistido en apoyar tareas de patrullaje en los llamados Grupos de Tarea Conjunta
(GTC), que combinaban policías y militares bajo la coordinación de la PNC. Si bien su
número había fluctuado en el tiempo, en la última década las milicias asignadas a estas
labores no superaban los 2,000 efectivos. De acuerdo a información proporcionada por
el Ministerio de la Defensa
Nacional, en 2006, los militares que participaban en apoyo a la seguridad alcanzaron
los 897; un año más tarde este número creció a 1,432 y hacia fines de 2008 alcanzó los
1,9756.

Sin embargo, con la llegada de Mauricio Funes al Gobierno, se registró un

crecimiento exponencial de militares en tareas de seguridad del que no se tiene
precedente en la historia reciente. En agosto de 2009, el presidente aprobó la
incorporación de 1,760 soldados más en apoyo a la seguridad (Lemus, 2009); tres
meses después, presionado por la opinión pública y en un contexto en que el ministro
de la Defensa Nacional había posicionado públicamente la idea que la FAES debía
asumir cada vez más funciones en la seguridad interna, porque los
organismosdeseguridadpúblicaestabansobrepasados,Funesaprobóundecretoejecutivobajo
el cual se aumentaron 2,500 efectivos militares más a las tareas disuasivas en seguridad
pública7 (O.E., 2009b). De acuerdo a información facilitada por el Ministerio de la
Defensa Nacional, al cierre de 2009, el número total de militares que participaban en
apoyo a la seguridad era de 6,500.

Gráfico 3.1.
Efectivos militares asignados a la seguridad
pública, 2006-2014

12,000
11,200

10,000
Número de efectivos militares

8,200 8,200
8,000

6,500 6,300 6,200

6,000

4,000

1,975
2,000 1,432
897

0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fuente: Ministerio de la Defensa Nacional (2006-2012);

Presidencia de la República (2013 y 2014)

El decreto aprobado en noviembre de 2009 autorizó la incorporación de militares a

las fuerzas de tarea conjunta en los 19 municipios más violentos del país y a la
seguridad perimetral de los centros penales. Esto significó la ampliación del ámbito de
intervención de la fuerza armada a la seguridad penitenciaria. Un año más tarde, al
cumplir el primer año de la gestión, Funes aprobó otro decreto ejecutivo que autorizaba
un nuevo despliegue de militares en el combate delincuencial por el lapso de un año,
con lo que los soldados

6 Datos provistos por el Ministerio de la Defensa Nacional.

7 Ver anexo 1.
asignados a esta tarea alcanzaron los 8,200 efectivos (O.E., 2010). En término de un
año, el Gobierno de Funes incrementó en un 253% la participación del ejército en la
seguridad interior, un crecimiento sin precedente durante la posguerra8.

Además del aumento numérico de las milicias y de la expansión de las fuerzas de

tarea conjunta a 29 zonas de alta incidencia delincuencial, esta decisión generó alarma
entre diferentes sectores, debido a la inédita ampliación de facultades y competencias
otorgadas a los militares. Se facultó a la Fuerza Armada para ejercer la vigilancia
perimetral y la seguridad interna de los centros penitenciarios, lo que requirió la
aprobación de reformas transitorias a la Ley Penitenciaria. Ello se tradujo en la
asignación de 1,500 soldados a los garitones, el perímetro externo y las casetas de
ingreso y salida de visitas de los centros penales que albergan pandilleros, bajo la
argumentación que esta medida controlaría los delitos ordenados desde los centros
penales. Estas actividades han estado a cargo del denominado Comando San Carlos.

A la vez, 1,000 soldados fueron asignados a 62 puntos ciegos fronterizos con el fin
de perseguir el contrabando de mercaderías, el tráfico de drogas, de armas y personas
(Dalton, 2010). Si bien el resguardo de las fronteras es parte del mandato constitucional
de la Fuerza Armada, la ley no le da a la institución armada facultad para perseguir
delitos fiscales. Aunado a ello, dado que los controles fronterizos han estado plagados
de corrupción, lo que han favorecido históricamente el contrabando y la evasión fiscal,
los bajos salarios de los soldados y su falta de formación en estos ámbitos, los hacen
más proclives a ser corrompidos por contrabandistas.

Adicionalmente, se asignaron soldados en los alrededores de centros educativos,

con lo que aceleradamente se avanzó a un proceso de remilitarización de la seguridad
pública. Al cumplirse el primer año de Gobierno de Funes, fue claro el giro de timón en
el enfoque de seguridad respecto a la política formulada e inicialmente propuesta por el
gabinete, así como la decisión política del presidente de involucrar progresivamente a
la Fuerza Armada, en diferentes ámbitos de la vida civil, particularmente en lo referido
a la seguridad pública.

Estas medidas fueron anunciadas por Funes el 7 de mayo de 2010, en el discurso

pronunciado durante el acto de conmemoración del día del soldado salvadoreño, en el
que exaltó los valores y la imprescindibilidad de la Fuerza Armada para lograr la
seguridad.

En la base de esa decisión, está la convicción de que la capacidad, entrega y disposición del
Soldado salvadoreño, es imprescindible para comenzar a superar el problema de la inseguridad
en nuestra patria […] Ustedes la Fuerza Armada, con sus 186 años de história, representan
la tradición, representan las raíces firmes de nuestra sociedad, los valores de servicio, disciplina y
respeto que nuestro país necesita. Todos esos valores, la disciplina, el honor, la lealtad, aunque les
parezca paradójico, les convierten en una pieza clave para el cambio que estamos formando, porque
cuanto más sólidas y fuertes

8 Este cálculo se ha hecho tomando como base el primer incremento de efectivos autorizado por la
administración Funes en agosto de 2009.
 sean nuestras raíces, nuestras convicciones, nuestros valores, más preparados estaremos para cambiar
(Presidencia de la República, 2010).

En este mismo acto, el presidente justificó la pertinencia de las medidas a la luz de

la situación de inseguridad que el país enfrentaba y, aunque señaló su carácter
excepcional, destacó la necesidad de seguirlas impulsando para asegurar su efectividad.

[…] Esta participación extraordinaria de la Fuerza Armada debe ser un esfuerzo sostenido
y profundizado en el tiempo, para que dé sus mejores frutos (Presidencia de la República,
2010).

En junio de 2011, Funes prorrogó por un año más el decreto ejecutivo que
autorizaba la participación de la Fuerza Armada en otros ámbitos de la seguridad, con
lo que el involucramiento de las milicias en el combate delincuencial estaba asegurado
hasta mediados de 2012. A la vez, fue cada más evidente la presencia y operatividad
militar en acciones de patrullaje, requisas a personas, registros de vehículos,
detenciones e incautaciones, en las áreas urbanas y rurales, sin supeditación a la PNC.

Diferentes medios periodísticos publicaron además que desde 2011 miembros del
Comando Especial Antiterrorista (CEAT), de la Fuerza Armada participaban como
agentes encubiertos en autobuses, junto a unidades élites de la PNC, en los planes de
seguridad en el sistema de transporte público (Flores y Santos, 2012). La asignación
del personal policial y militar a los autobuses representó un gasto mensual de más de
$15,000 al mes, recursos que salieron del presupuesto de la policía (Flores y Ayala,
2012). Los agentes encubiertos del CEAT fueron asignados al circuito de buses que
circunda el Municipio de Soyapango, una zona con alta presencia de pandillas.

La creciente demanda de militares en apoyo a la seguridad por parte de la

administración Funes requirió que la FAES convocara a 3,000 reservistas, a quienes se
les contrató durante el período de vigencia de los decretos. Asimismo, se instalaron
centros de operación militar en las áreas urbanas de algunos municipios, desde los
cuales se organizan las operaciones antidelincuenciales (Irahera, 2010). Los planes de
apoyo a la seguridad pasaron de ser actividades marginales a constituirse en parte
importante de los roles ordinarios y estratégicos de la Fuerza Armada. Todo esto
representó un claro signo de revitalización del militarismo justificado a la luz de la
situación delincuencial, en franca contradicción con las promesas de fortalecimiento de
la institucionalidad democrática ofrecidas por Funes durante su campaña electoral.

Un dato paradójico es que parte de los recursos utilizados para financiar el

despliegue de soldados en tareas de seguridad provienen del presupuesto asignado a la
PNC, con lo que el incremento de efectivos militares representa, en la práctica, una
sustracción al presupuesto policial. Esto es particularmente grave, si se toman en
cuenta las limitantes presupuestarias que ha enfrentado durante largo tiempo la
corporación policial.
 En la medida en que uno le apuesta a un enfoque de sacar a los militares a la calle, directamente
lo que uno está haciendo es debilitando a la PNC, porque hay un tema de recursos, un tema de
logística, hay un tema de operatividad, que desde el momento en que se lo estamos asignando a
la Fuerza Armada lo estamos quitando a la PNC, eso es pura matemática (Experto en
Seguridad 3).

De acuerdo a información del Ministerio de la Defensa Nacional, entre 2009 y 2011,

el presupuesto asignado para las actividades de apoyo a la Seguridad Pública pasó de
$10,575,000 a $23,713,772, lo que representó un aumento del 124%. Paralelamente,
entre 2009 y 2013 el presupuesto asignado al ramo de Defensa creció en 20.4 millones
de dólares, lo que constituye un crecimiento presupuestario del 15.4%.

Tabla 3.1.
Presupuesto asignado a la Defensa Nacional y a tareas de Seguridad
Pública, 2009-2013 (en $US)

2009 2010 2011 2012 2013

Tareas de apoyo a
10,575,000 17,244,349 23,713,772 14,967,584 Nd
la seguridad

Defensa Nacional 132,861,405 132,874,110 145,784,585 144,067,030 153,316,645

Fuente: Ministerio de la Defensa Nacional y Ministerio de Hacienda

A su vez, la plantilla de miembros activos del ejército se vio incrementada en estos

años. Datos provistos por el Ministerio de la Defensa Nacional muestran que entre
2009 y 2012 el personal militar creció en un 40%, al pasar de 8,682 a 12,102 efectivos.
Esto contrasta con la progresiva reducción de efectivos militares y del gasto militar
planteado en los Acuerdos de Paz.
Gráfico 3.2.
Efectivos militares en la fuerza Armada, 2006-2012

16,000
Número de efectivos militares en servicio activo

11,831 12,103
12,000 11,524

9,101
8,554 8,682

8,000 7,426

4,000
2006200720082009201020112012

Fuente: Ministerio de la Defensa Nacional

Muchas de estas medidas fueron respaldadas por sectores conservadores y grupos

de derecha, incluyendo a los grandes medios de comunicación quienes, en su cobertura,
exaltaban las virtudes y competencias de los militares en el ámbito de la seguridad, en
un contexto en el que una parte importante de la opinión pública aprobaba la presencia
militar en la calles y en los centros penales.

Sin embargo, estas estrategias no se tradujeron en una baja de homicidios ni en una

reducción del sentimiento de inseguridad entre la población. Entre 2010 y 2011, la tasa
de muertes violentas pasó de 64.8 a 70.3 por cada 100,000 habitantes, con promedios
diarios de 13 muertes. Un ex miembro del gabinete entrevistado señala que el alza
exponencial de homicidios experimentada en los primeros años de gestión de Funes se
debió en parte a una estrategia para boicotear al Gobierno y desestabilizar el país. Los
registros oficiales solo mostraron una súbita reducción de homicidios a inicios de 2012,
lo cual fue atribuido por las autoridades al pacto entre las pandillas.

Encuestas de opinión de esos años daban cuenta del incremento de la preocupación

ciudadana por la delincuencia. Al cierre de 2011, el 76.4% de población consideraba
que el crimen había aumentado (Iudop, 2011). Estas opiniones, junto al pesimismo
frente a la situación económica del país, habían comenzado a erosionar los niveles de
aprobación exhibidos por Funes al inicio de su Gobierno. Ciertamente, si bien los
ciudadanos aprueban sacar el ejército a las calles, esto puede producir un efecto
paradójico en el sentimiento subjetivo de inseguridad, pues se genera la percepción de
que la situación se ha agravado a un punto tal, que se justifica la intervención del
ejército.

No me metería en temas de maras con el ejército, ni en temas de la delincuencia común,

mandamos un mal mensaje cuando sacamos al ejército a las calles, incluso crea una sensación
de más inseguridad… inseguridad en el sentido de que cuando uno ve a militares en la calle uno
dice “entonces el problema está grave, para que haya que sacar al ejército”, entonces es un contra
sentido, decir que las cosas están mejorando y seguir utilizando al ejército en estas labores
[…] (Experto en Seguridad 3).

En contraste, la confianza ciudadana hacia la Fuerza Armada creció

significativamente entre 2009 y 2012 respecto a años anteriores, justamente en el
período en que se le otorgó mayor presencia y protagonismo, mientras la PNC se mantuvo
con porcentajes relativamente bajos de confianza pública. Al respecto, diversas fuentes
entrevistadas señalan que el verdadero riesgo de estos procesos de militarización es
construir o potenciar, en el imaginario colectivo, la figura de los militares como los más
capaces de resolver los problemas, y por tanto, como imprescindibles para el desarrollo
de la sociedad, un discurso que por larga data legitimó su hegemonía en el Estado y
favoreció su ascenso a la política.

En este contexto y hasta antes de que el periódico El Faro revelara la negociación

con las pandillas, la imagen del general Munguía Payés había resultado favorecida ante
la opinión pública, al presentarse como el funcionario del gabinete que podía junto al
apoyo del ejército, lograr en el corto plazo resultados significativos en el control de la
criminalidad.
 Gráfico 3.3.
Porcentaje de los que otorgan mucha confianza
ciudadana a la PNC y a la fAES (en perspectiva histórica)

50 PNC FAES

En porcentajes
40

30

20

Fuente: Iudop, series históricas

La confianza pública10otorgada a la FAES comenzó a menguar a partir de 2011. El

aumento de violaciones a los derechos humanos por parte de miembros del ejército y
los precarios resultados en materia de seguridad pudieron haber incidido en su erosión
pública. En 2009 y 2011, 2001las
0
2002 denuncias ciudadanas
2003 2004 2005 2006 contra
2007 2008 2009 2010 miembros del ejército por
2011 2012
Confianza en la PNC y en la FAES
malos tratos, abusos de poder, ejecuciones sumarias y violación a diversos derechos
recibidas por la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH)
crecieron en un 537%.
Tabla 3.2.
Denuncias de violaciones a los derechos humanos contra
miembros de la fuerza Armada, 2009-2012

2009 2010 2011 2012

Número de denuncias 57 215 363 237
Fuente: PDDH

Líderes religiosos y técnicos de programas de prevención entrevistados coinciden

en señalar el cambio radical que, en materia de excesos y abusos hacia la población,
particularmente los jóvenes, produjo el despliegue militar en los territorios.

Nosotros trabajamos en las comunidades y recuerdo que cuando salió el ejército, eso fue al principio
de la nueva administración, una de las áreas en las cuales estábamos trabando ya era en las
comunidades Iberias y sí fue radical el cambio con la llegada de ellos en el sentido que
comenzaron a producirse una serie de medidas de fuerza, que eran ya atentatorias de los
derechos humanos y podría ilustrarle con diferentes ejemplos de casos evidentes de tortura, de
maltrato, de uso excesivo de la violencia (Experto de Prevención 1).
 Los miembros de la PNC también son señalados reiteradamente por diversas
violaciones contra la vida, la integridad física y la libertad, especialmente contra los
residentes de zonas vulnerables. Sin embargo, de acuerdo a algunos entrevistados, la
policía lo hace de forma más vedada, mientras que los miembros de la Fuerza Armada
ejercen los abusos abiertamente.

La policía es un poco más fina, para hacer las violaciones de derechos humanos, generalmente
lo hace en las noches; el soldado lo hace a cualquier hora, no le importa si lo está viendo la
gente; el policía lo hace cuando no los ven, generalmente en la noche o cuando llegan que
encuentran a un grupo de jóvenes en algún sector que no hay mucha gente (Operador de
Prevención 2).

El número de efectivos asignados a tareas de seguridad se redujo en 2012 a un poco

más de 6,000, lo que obedeció en parte al retiro de militares de la seguridad interna de
las cárceles, en abril de 2012. Esto coincidió con el inicio de la llamada tregua entre
pandillas, período en el que el Gobierno comenzó a otorgar diversos beneficios a
algunos pandilleros recluidos.

Si bien las autoridades penitenciarias argumentaron que el retiro de soldados del

control de ingresos de las cárceles se debía a que la Dirección de Centros Penales ya
contaba con nuevos elementos formados en la Escuela Penitenciaria, por lo que no se
justificaba su presencia, y a las diversas demandas por violaciones a los derechos
humanos cometidas por los militares contra la población penitenciaria y sus familias,
trascendió en algunos medios de comunicación que la salida del ejército de la
seguridad interna era parte de las peticiones hechas por líderes pandilleros al Gobierno
(Escalante y López, 2012).

En marzo de 2014 y ante el clima de violencia e incertidumbre que se había

generado en el marco de las elecciones presidenciales, Funes aprobó un refuerzo de
5,000 militares más, que se sumaban a los ya asignados, mediante un nuevo decreto
que autorizó su presencia hasta el 3 de junio de 2014.

La llegada de los generales a la conducción de la seguridad

El protagonismo y respaldo político otorgado por Funes a los militares, alcanzó su

máxima expresión el 22 de noviembre de 2011, al nombrar al general David Munguía
Payés como ministro de Justicia y Seguridad Pública, quien hasta entonces se había
desempeñado como ministro de la Defensa Nacional. En enero de 2012, el presidente
nombró al general Francisco Salinas como director de la PNC, quien había fungido
como viceministro de Defensa y Jefe del Estado Mayor. Carlos Ascencio fue enviado
como Embajador a México.

Estos nombramientos se concretaron semanas después de hacerse pública la salida

de Melgar y luego que mediante una argucia legal, el presidente Funes enviara a
situación de retiro a los generales Munguía Payés y Salinas, para que cumplieran la
condición de “civiles” que demanda la Constitución en estos cargos.
 Si bien esta decisión no sorprendió, dado el evidente respaldo del presidente a
Munguía Payés y al sector militar y la creciente presión del Gobierno de Estados
Unidos y sectores conservadores para destituir a Melgar (De Dios, 2011; Labrador y
otros, 2011), fue adversada por diferentes sectores que señalaron la
inconstitucionalidad de los nombramientos debido a la naturaleza civil de las
instituciones de seguridad, y el mecanismo fraudulento para su nominación. Esto se
tradujo en la presentación de recursos de inconstitucionalidad por organismos de la
sociedad civil, semanas después de haberlos nombrado. A la llegada del general
Munguía al MJSP, el viceministro de Justicia y Seguridad, Henry Campos, y la inspectora
general de la PNC depusieron sus cargos, en un claro rechazo a sus nombramientos.

Aunque la creciente participación de militares en la seguridad pública es parte de

una tendencia regional apoyada por Estados Unidos, que se ha ido configurando en los
últimos años, tanto en el plano formal como fáctico, la designación de nombramiento
de militares al frente de la seguridad por parte del Gobierno de Funes constituyó el más
grande revés a la reforma de seguridad impulsada por los Acuerdos de Paz y la mayor
paradoja del que se dio en llamar el primer Gobierno de izquierda en El Salvador.

Yo creo que en los anales de la historia, cuando se revise el período de Mauricio Funes va a
quedar registrado que él fue el que militarizó nuevamente la seguridad pública y yo creo que esto es
un problema central, es un problema de modelo, es decir, en todo el mundo donde hay
democracia los modelos de seguridad pública son civiles, es decir, en manos de civiles está la
dirección y la operación, ahí viene todo un sofisma de argumentar que ya no son militares porque
están en retiro y toda esa manera engaña tontos que tienen de jugar con eso (Experto en
Seguridad 4).

En la práctica, de acuerdo a una fuente consultada, esta decisión constituyó “la

rehabilitación de los militares en el ámbito de las funciones públicas”. Al respecto,
diversos análisis adelantaron los riesgos que suponía para el país la recuperación de poder
institucional y político por parte de los militares, en un contexto en el que el general
Munguía Payés había adelantado sus aspiraciones presidenciales y estaba capitalizando la
popularidad que le había dado la mayor participación del ejército en la seguridad9.

Lo anterior produce efectos en el plano de lo simbólico y en el plano de lo ideológico,

porque en una situación acuciante, en el que la ciudadanía resentía los altos índices de
homicidios, se nombran militares y, aparentemente, nos resuelven el problema a partir de la
caída significativa de los homicidios: Cuando ya no hay opciones, los militares sí tienen las
soluciones. Es un mensaje que fomenta una cultura autoritaria: el militar sí puede resolver
problemas, los civiles no lo pueden hacer (Experto en Seguridad 8).

En términos de la relación de Funes con el partido que llevó al poder, esta decisión
representó un revés al FMLN, que marcó una mayor ruptura. Con estas designaciones,
Funes no solo arrebató al FMLN una importante cuota de poder en el Gobierno, sino
que favoreció

9 El 30 de mayo de 2011, el general Munguía Payés firma la orden general Nº 06/11, en la que se transfirió a
“situación de retiro”, lo que lo dejaba habilitado para competir en las elecciones presidenciales de 2014.
la recuperación del aparato de seguridad por parte de los militares, algo que habían
perdido hace dos décadas. Simbólicamente representó una derrota para el FMLN, al
contravenir una de sus principales conquistas en la mesa de negociación y a nivel
institucional, lo que supuso comprometer el futuro de la institución más importante
surgida de los Acuerdos de Paz.

Al respecto, varios entrevistados cuestionan al FMLN su falta de coherencia y

determinación para defender y preservar la reforma de seguridad que se puso en riesgo
con esta decisión, así como para respaldar políticamente a sus funcionarios. Sostienen
que, aunque discursivamente algunos de los dirigentes del FMLN se opusieron a la
llegada de los militares, hay grupos en este partido que estuvieron de acuerdo con esa
decisión.

Pienso que la mitad, un poco más de la mitad fue el bloqueo que sufrieron ellos. Ascencio y
Melgar. Pero la otra mitad fue debilidad de ellos y debilidad del partido. Porque quien hubiera
seguido una contabilidad de cerca tenía que ser el partido. Porque eran sus cuadros (Experto en
Seguridad 14).

Otros señalan que con esta y otras decisiones tomadas por el Ejecutivo, las
diferencias entre el FMLN y Funes llegaron a un punto en el que el partido tenía la
opción de confrontar directamente y retirarse, o asumirlas y mantenerse, pero
prefirieron aceptar muchas de las decisiones, en virtud de sus intereses electorales.

[…] al final la decisión que tomaron ellos fue mantenerse, a pesar de las diferencias. Yo supongo
que privaron más sus intereses políticos electorales, en el sentido de tener todavía participación en
una maquinaria del Gobierno, que le permitiera asentar a sus estructuras, que le permitiera
expanderse y mantener, aunque no absoluto pero sí algún control dentro del ejecutivo, con la idea de
regresar después, hacer su propio Gobierno, como es su pretensión (Experto en Seguridad
17).

La llegada de los generales Salinas y Munguía Payés a la PNC y al MJSP

respectivamente, confirmó el viraje estratégico en la dirección de la seguridad pública,
que se había venido advirtiendo desde el primer año de gestión del Gobierno de Funes.
Para varios de los entrevistados, esta decisión confirmó la manera en que los grupos de
poder que orbitaron en torno a Funes se estaban repartiendo el poder para gobernar.

El asunto es cómo ese viraje estratégico es expresado en la toma de decisiones; porque a nivel
político saben que el Gobierno este, no es un Gobierno del FMLN, el Gobierno es de
diferentes grupos de poder, que se han distribuido para poder gobernar este país. Entonces, ahí,
prácticamente, en este país eso es lo que pasa. Un grupo de poder asume la seguridad pública
(Experto en Seguridad 12).

Ciertamente, en el análisis de la pasada transición de Gobierno, para varios

entrevistados es difícil entender muchas de las decisiones políticas, sin considerar la
alianza de Funes con el ex presidente Saca y su fracción parlamentaria, GANA, así
como el rol que jugaron en el control de ciertas áreas del Estado algunos funcionarios
que provenían del extinto grupo “Amigos de Mauricio”. La consolidación de estas
alianzas, de la que formó parte un sector militar, fue favorecida por el distanciamiento
de Funes con el FMLN que se generó desde el inicio de su gestión. En este contexto,
cobró importancia política la influencia de los
grupos de poder emergentes, en una coyuntura inédita de un presidente sin partido y
sin base social. En este contexto, asegurar el control del aparato de seguridad parece
haber sido fundamental para proteger y salvaguardar los intereses de algunos de estos
sectores.

Se sabe que el tema de la seguridad pública es un ejercicio de poder, es una cosa muy
importante y los grupos de poder instrumentalizan las instituciones para poder proteger sus intereses,
porque usted sabe todo lo que se maneja en la seguridad pública (Experto en Seguridad 12).

Los cambios impulsados por los generales

Desde su llegada, los generales Munguía Payés y Salinas enviaron públicamente el

mensaje de que sus designaciones al frente del Ministerio de Justicia y Seguridad
Pública y la PNC no significarían cambios sustantivos en términos de las políticas y
planes que ya estaban aprobados, a la vez de reiterar que respetarían el carácter
democrático de la PNC. Al asumir la gestión, los generales dieron lineamientos de
continuar desarrollando el PEI y los planes de policía comunitaria, lo que dio lugar a
que algunos sostengan que su paso por el MJSP y la PNC no representó cambios
sustantivos en la conducción operativa de estas instituciones.

Sin embargo, oficiales consultados sostienen que el desarrollo de las políticas en la

policía fue formalista y cosmético, porque no se avanzó en consolidar en la práctica los
enfoques y la doctrina inherente a los planteamientos estratégicos de los planes
institucionales, además de tomarse decisiones cuestionables y contraproducentes para
la institucionalidad y la seguridad del país.

Al ser consultado sobre los cambios durante el período que fungía como ministro
de Justicia y Seguridad Pública, Munguía Payés señaló que no existen diferencias
sustanciales entre su gestión y la del ex ministro Melgar, salvo en la concepción, el
mayor énfasis y el tratamiento que se le ha dado a las pandillas, a las que considera el
principal problema de la violencia en el país. En virtud de ello, su principal estrategia
ha sido controlar la guerra entre las pandillas para luego apostarle a la prevención y
rehabilitación. Ello explica el apoyo “facilitador” a la tregua entre pandillas y su
posterior etapa de pacificación.

Quizá fue la concepción que yo creo que a través de mi experiencia que tuve como ministro
de la Defensa, en apoyo a la seguridad pública y mi experiencia de ir a visitar barrios y
colonias donde se estaban dando la mayor parte de crímenes, pude constatar que el mayor
generador de violencia aquí era la pandilla. […] Y lo otro es que sabiendo eso, definimos
nosotros la estrategia que debíamos de seguir, para incidir en la disminución de los crímenes
y esto es que había que parar la guerra entre las pandillas, porque si no parábamos la guerra
entre las pandillas, muchas cosas no tenían sentido […] Entonces, yo creo que esa concepción
pudiera marcar una diferencia en cuanto a cómo solucionar el problema (David Munguía
Payés, en entrevista personal realizada el 11 de marzo de 2013).

En efecto, desde su gestión en Defensa, Munguía se había encargado de situar ante

la opinión pública a las pandillas como el enemigo único de la seguridad y frente al
cual había
que responder con medidas de fuerza extrema. “El verdadero generador de la violencia
son las pandillas” insistía Munguía, en función de lo cual al llegar al MJSP le declaró
la guerra a las pandillas. En este contexto, durante los primeros meses de su gestión,
adelantó a la opinión pública que estaba preparando un esquema de represión masiva
contra las pandillas, al que llamó “musculatura”, que combinaba represión policial y
militar, con reformas legales para endurecer las penas hacia estos grupos.

Fue llamativo además que, en el diagnóstico de las amenazas a la seguridad, el

funcionario insistió en restarle importancia a la presencia del narcotráfico y a otras
expresiones de crimen organizado local y transnacional, asegurando que su incidencia
en el país era muy poca. Esto contradice la inclusión de El Salvador entre la lista de los
principales países de mayor tránsito de drogas por parte del Congreso de los Estados
Unidos y los informes de diferentes organismos internacionales que señalan la fuerte
presencia de redes de criminalidad organizada en la región centroamericana, al estar
situados entre el principal consumidor de drogas y la principal zona de producción
mundial de narcóticos (Programa Estado de la Nación, 2008; Banco Mundial, 2011 y
2012; UNODC, 2011 y 2013).

Al respecto, algunos análisis señalan que colocar a las pandillas como el enemigo
único ha tenido como propósito justificar la tregua entre pandillas, que se convirtió,
durante la gestión de Munguía al frente del MJSP, en la principal política de seguridad.
Al igual que en el pasado, con este discurso se corre el riesgo de solapar bajo las
pandillas otros graves problemas de seguridad como el crimen organizado y los delitos
de cuello blanco. Respecto a ello, algunos entrevistados sostienen que se trata de un
modelo de política unidimensional en el que el problema de la seguridad se ha reducido
a las pandillas y a los homicidios, en virtud de lo cual los parámetros de efectividad se
circunscriben principalmente a la disminución de los homicidios.

[…] ese modelo basado, además, en una condición unidimensional, en la cual la única
dimensión en varios aspectos que se toma es en tema de los autores de los delitos: las
pandillas, es la única dimensión, no hay delincuencia común, no hay narcotráfico, no hay
crimen organizado, lo único que hay es delincuencia por pandillas. Es unidimensional porque lo
único que hay de delitos son homicidios, no robos, no hurtos, las extorsiones… cuando en el discurso
oficial se habla, es homicidios, entonces la tarjeta de presentación es “hemos disminuido los
homicidios” (Experto en Seguridad 4).

De acuerdo a funcionarios entrevistados, otro de los cambios importantes

advertidos desde la llegada de Munguía Payés al MJSP fue el progresivo proceso de
toma de control del funcionamiento del MJSP, la PNC, el OIE, el Aeropuerto de
Comalapa, la Dirección General de Migración y Extranjería (DGME), y Aduanas y
Fronteras, entre otras.

En el aeropuerto igual, el ejército mantenía control del aeropuerto, todavía lo mantiene y la

policía no tenía capacidad en el aeropuerto internacional como para registrarlos a ellos o hacerles
controles de ingreso y salida. Y peor en el aeropuerto de Ilopango, donde ellos no dejan que
ninguna autoridad civil llegue a hacer inspecciones de vuelo, que llegue a hacer registros
preventivos o a investigar mucho menos (Experto en Seguridad 17).
 Todo esto fue posible mediante el nombramiento de hombres de confianza del
general Munguía (militares, ex militares y civiles), en áreas claves de diferentes
instituciones del Estado, lo cual contó con el apoyo del presidente Funes. Varios de
ellos fungieron como asesores del general Munguía mientras era ministro de la Defensa
Nacional, y algunos son sus antiguos compañeros de militancia en el extinto Partido
Acción Popular (AP), como en el caso de Ricardo Perdomo, Simón Molina Montoya y
Raúl Mijango (Moreno, 2003).

En esta línea, a su salida de Defensa, Munguía siguió teniendo una importante

injerencia en la Fuerza Armada al nombrarse en su sustitución al general Atilio
Benítez, quien se había desempeñado como viceministro de la Defensa Nacional
durante su gestión.

Una de las primeras acciones impulsadas por los generales fue asegurar el control
de los aparatos de inteligencia del Estado. En el caso del OIE, luego de la salida de
Eduardo Linares en diciembre de 2011, fue nombrado como director de forma interina
Simón Molina Montoya, un coronel retirado, que ha manejado un equipo de
inteligencia al servicio del general Munguía, además de haber sido parte de su grupo de
asesores en el Ministerio de la Defensa Nacional (Arauz y Valencia, 2012). Diversas
fuentes entrevistadas señalan al coronel Molina Montoya como un hombre clave en la
negociación con las pandillas.

Fuentes periodísticas revelaron que, antes de la salida de Linares, la Fuerza Armada

ya había retomado el control de una parte sustantiva del OIE debido a la desconfianza
del presidente hacia Linares (Arauz y otros, 2010). Eso explica, en parte, los incidentes
en los que miembros de la Fuerza Armada llegaban a decomisar información al OIE,
sometían a interrogatorios o sacaban a algunos de sus miembros.

La estructura de inteligencia del OIE que funcionaba bajo la dirección de Linares

fue desarticulada en la práctica, y asumida por militares antes del nombramiento formal
de Ricardo Perdomo como director.

[…] ellos solos se han ido moviendo, a acumular poder a través del control de diferentes
instituciones, aunque directamente no les fue otorgado de esa manera. Por ejemplo, si bien les
fue otorgada la seguridad del presidente, pero no les fue otorgada la función de vigilar a otras
instituciones del estado, o competir con la OIE, al final la OIE prácticamente está al poder de los
militares, aunque tienen una cabeza formal que es el director, el director es civil, pero toda la
estructura fue desarmada y asumida por los militares (Experto en Seguridad 22).

Con el nombramiento de Perdomo, Molina Montoya quedó como el segundo al

mando del OIE, lo que garantizó que cercanos colaboradores del general Munguía
aseguraran el control de la inteligencia del Estado. A la vez, a su llegada a la PNC, los
generales removieron de tajo a 30 investigadores del CIP y colocaron en la jefatura al
comisionado Óscar Aguilar. El anterior jefe del CIP, el comisionado Edgard Lizama,
fue sacado de la policía y enviado a la Comisión de Servicios de Cancillería, una
especie de congelador que tradicionalmente ha servido para mantener fuera a algunos
miembros de la institución.
 La remoción de este equipo significó, en la práctica, la desarticulación del equipo
de inteligencia policial que se había potenciado durante la gestión de Ascencio, como
herramienta para la persecución criminal. El CIP realiza pesquisas en casos vinculados
al narcotráfico, crimen organizado y pandillas. De acuerdo a algunos funcionarios
entrevistados, informes de inteligencia señalaban la participación de militares y gente
vinculada al sector político en estructuras de delincuencia organizada. Estas mismas
fuentes sostienen que el CIP había logrado recopilar abundante información sobre el
llamado Cártel de Texis, algo que pudo haber influido en la decisión de su
desarticulación. Se tuvo conocimiento además de que al equipo de investigadores
removidos del CIP, les abrieron procesos disciplinarios internos y algunos de ellos
fueron posteriormente objeto de persecución y amenazas.

En el caso del MJSP, con la llegada del general, fue notoria la designación de
militares, ex militares y personas allegadas al general Munguía. En la práctica, el
MJSP pasó a ser administrado por coroneles, en quienes recayeron decisiones de orden
técnico en áreas para las cuales no han sido formados, como la seguridad pública,
migración y extranjería, sistema penitenciario, y prevención social de la violencia,
entre otros.

A su vez, tal y como ha sido señalado con anterioridad, la Política de Justicia,

Seguridad Pública y Convivencia, como el marco estratégico bajo el cual se regiría la
conducción de la seguridad pública fue progresivamente abandonada tanto en la
práctica como en el discurso, aun cuando formalmente fue aprobada bajo
administración de Munguía. Varios analistas consultados señalan que no hay
coherencia entre la política formal y las estrategias bajo las cuales se condujo la
seguridad en estos últimos años.

Yo creo que esa política es una declaración de buenas intenciones, que verdaderamente en el lenguaje
de los operadores de la política pública, que sería el ministro de justicia y seguridad pública, el
jefe de la policía, no existe. Usted puede revisar desde que tomó posesión David Munguía
Payés… yo creo que si se hace un análisis de contenido de todos los discursos que ha hecho, en
ningún momento se ha referido a la política, a pesar de que él la firma (Experto en Seguridad
4).

Si bien a la llegada de Munguía Payés al MJSP, Douglas Moreno había sido

nombrado viceministro de Justicia y Seguridad Pública y designado como el
responsable de coordinar las políticas de prevención, éste no recibió el apoyo político
ni los recursos necesarios para desarrollar las estrategias e intervenciones propuestas.
Un análisis del gasto público dirigido a las estrategias preventivas del sistema de
seguridad y justicia mostraba que en 2011 el presupuesto asignado a prevención
representaba solo el 3% del gasto en seguridad, uno de los más bajos de los últimos
años (Banco Mundial, 2012).

Moreno también fue nombrado por el Ejecutivo como el encargado de coordinar

los programas de prevención y rehabilitación que se echarían a andar en los municipios
libres de violencia, en el marco de la llamada “tregua entre pandillas” y de negociar
con líderes pandilleros las condiciones para la implementación de los programas
locales. Sin embargo, Moreno renunció a su cargo en junio de 2013. A su salida,
denunció la falta de voluntad
política del Gobierno para impulsar la política nacional y los programas de prevención,
así como el manejo irresponsable que el Ejecutivo hizo de los municipios libres de
violencia, al comprometer inicialmente apoyo y luego dejar solos a los alcaldes en su
ejecución (García, 2013; Diario1, 2014). “Jamás lo volvimos a leer ni a retomar.
Entonces me convencí que muchas de las cosas que se prometían no tenían ninguna
intención de llevarse a cabo”, aseguró Moreno a un periódico local, al referirse a la
falta de implementación de la política nacional de seguridad formulada por el Gobierno
de Funes (Diario1, 2014).

En contraste con la falta de implementación de los componentes de la política,

varios entrevistados coinciden en señalar que, en la práctica, las principales apuestas de
política impulsadas por el Gobierno de Funes fueron la remilitarización de la seguridad
pública y la llamada “tregua” entre pandillas.

En su rol de ministro de Justicia y Seguridad Pública, Munguía amplió la

cooperación entre Fuerza Armada y la PNC y continuó destacando la imprescindibidad
de los militares en la tarea de hacer frente al auge delincuencial, en función de las
limitaciones que la policía tiene para cumplir esta tarea.

Yo creo que el rol que está desempeñando en este momento es el rol que debe de desempeñar,
apoyar a la Policía Nacional Civil en donde la Policía Nacional Civil lo necesite. Y hasta hoy, en
las 30 y pico zonas de mayor incidencia delincuencial, en los centros penales y sus alrededores y en las
fronteras. Yo creo que eso es lo que la Fuerza Armada tiene que hacer, llenar algunos vacíos que
no los podemos cubrir nosotros con la Policía Nacional Civil, porque tendríamos que tener una
plantilla de casi el doble o el triple y no la tenemos (David Munguía Payés, en entrevista
personal el 11 de marzo de 2013).

La recuperación del control de la PNC

Una de las instituciones que más fue permeada en su funcionamiento y dinámica

interna con la llegada de los generales Munguía y Salinas fue la PNC. Aunque en
apariencia no se produjeron cambios respecto a su operatividad, desde su llegada, la
nueva dirección realizó movimientos en puestos estratégicos de la policía como
algunas subdirecciones, regionales, el CIP y algunas delegaciones, en las que se
nombró a gente de confianza del director y del ministro, varios de los cuales son
oficiales procedentes del ejército. En varios casos, se retornó a oficiales a los cargos
que ocupaban con anterioridad a la llegada de Ascencio.

A la vez, Salinas envió al subdirector de Seguridad Pública, Hugo Ramírez, a la

Comisión de Servicios de Cancillería, con el propósito de mantenerlo fuera de la PNC.
Ramírez junto a Lizama, el ex jefe de CIP, habían sido parte de un grupo de mandos de
la policía que, ante los rumores de la llegada del general al MJSP, habían adelantado al
presidente su oposición y una eventual renuncia colectiva (Martínez y Arauz, 2011).

El comisionado Héctor Mendoza Cordero fue designado como subdirector de

Investigaciones, cargo que había desempeñado hasta entonces Howard Augusto Cotto.
Mendoza Cordero fue uno de los oficiales señalados por sus presuntos vínculos con el
Cartel de Texis (Silva, 2013). A la vez, fueron removidos casi todos los investigadores
del Centro de Inteligencia Policial, y sustituidos por gente de confianza del general
Munguía y Salinas.

La rotación del personal policial contravino los mecanismos y procedimientos para

el traslado o la asignación de nuevos roles de servicio, establecidos por la PNC en las
Normas Técnicas de Control Interno. Esta normativa interna garantiza al personal
policial estabilidad en sus puestos por un período de al menos dos años, a fin de que
desarrollen experiencia, conocimiento del área y un proyecto de trabajo. A su vez, los
nombramientos de cargos deben ser aprobados por el director, a propuesta del
subdirector general, proceso que de acuerdo a algunos oficiales no parece haberse
respetado.

Fuentes consultadas consideran que muchas de las asignaciones a los puestos bajo
la dirección de Salinas se hicieron discrecionalmente y no con base a criterios de
experiencia, especialización y profesionalización; algo que se había buscado regular
durante la administración Ascencio.

Se creó normativa interna que diera cierta estabilidad. Vaya, por ejemplo, de que al asumir una
jefatura, iba a tener la estabilidad de desarrollar ahí todo un proyecto; mínimo dos años. Pero la
experiencia que yo conocí es que las políticas de instituciones policiales es: el primer año, es de
entrenamiento; el segundo, de implementación; y, el tercero, para transmitir los conocimientos. Por
otro lado, que la gente que llega tenga el perfil idóneo para el puesto, que esté capacitado. Pero
alguno que va para medio ambiente, tiene una especialización en finanzas y es todo contrapuesto.
Vaya, eso se había corregido; ahora ya no. Aparte que esas estructuras cuestionadas que podían tener
vínculos delincuenciales, se están volviendo a reorganizar (Experto en Seguridad 21).

Al referirse a los cambios, Munguía Payés reconoció que los movimientos se

debieron a nombramientos de confianza, con vistas a oxigenar las subdirecciones de la
policía y de obtener las metas propuestas en su gestión como ministro de Justicia y
Seguridad Pública (Beltrán, Escalante y Marroquín, 2012). A la vez, admitió que
algunos traslados obedecieron a las inconformidades que sus nombramientos habían
provocado entre algunos oficiales de la policía, por lo que tales cambios eran un medio
para prevenir tensiones. Sin embargo, de acuerdo a Munguía Payés, este malestar se
habría disipado luego de los primeros meses de que Salinas asumiera la dirección de la
PNC.

¿Por qué los cambios? Bueno, los cambios son normales. Cuando una persona asume una nueva
responsabilidad, en una oficina o en una oficina pública, uno quiere trabajar con gente en quien
tenga un poco más de confianza, que no solamente sea una persona capaz, sino en quien
tenga un poco más de confianza. Y el problema de la llegada de militares en situación de retiro
provoca algunas tensiones al interior de la policía y ansiedades; porque a nosotros se nos
relaciona mucho con la mano dura, con disciplina férrea, con imposición, con autoritarismo,
inclusive. Entonces, yo creo que algunos mandos policiales pensaron que íbamos a llegar nosotros,
así, de esa manera. Y como ya habían manifestado, algunos, su inconformidad por la llegada de
nosotros, no íbamos a trabajar, seguramente,
 en forma armónica y coordinada. Entonces, lo mejor era hacer algunos cambios, entonces, decidimos
hacer algunos cambios dentro de la misma policía. Y esa fue la razón de los cambios (Munguía
Payés, en entrevista personal el 11 de marzo de 2013).

A la vez, fue evidente la excesiva injerencia del ministro Payés en la operatividad

institucional y en decisiones internas como el nombramiento de puestos, la creación
de nuevas unidades, e incluso la creación de Subdelegaciones como la de Panchimalco,
algo que no le compete a la autoridad política, sino al director y subdirector de la PNC
(Aguilar, 2012)10.

Los cambios de jefaturas que generaron más alarma fueron las asignaciones de
oficiales señalados por sus presuntos vínculos con estructuras de crimen organizado,
en áreas estratégicas para la corporación, que habían sido marginados por la anterior
administración de la policía. En la práctica, esto no solo significó dar marcha atrás a
los esfuerzos de depuración realizados por la IGPNC bajo la dirección de Zaira Navas,
sino la legitimación y reivindicación de oficiales seriamente cuestionados por las máximas
autoridades policiales.

La reincorporación de estos oficiales generó diversas reacciones de rechazo y

disconformidades al interior de la PNC, pues además de legitimar la impunidad,
representó la posibilidad de que estructuras vinculadas al crimen organizado, que
habían logrado debilitarse, se reorganizaran al interior de la PNC.

El Frente no supo defender y eso es complicado, porque se recompusieron [los grupos de

oficiales a los que se había logrado neutralizar], porque se volvieron otra vez a esos niveles en
el que estaban y cobrando venganza. Yo no tengo duda de que le están pasando factura a mucha
gente que en aquel momento quiso hacer y ahora estos no los van a perdonar. Eso es lo otro que
está sucediendo. A parte de que en qué situación está la policía que tenía una gran deserción de
personas, tenía profesionales pues, que lo que prefirieron fue mejor irse: -“Aquí no tenemos
espacio”- buscaron misiones de servicio, buscaron misiones internacionales y prácticamente eso es. Y
eso es desde la administración de Meneses, por lo menos (Experto en Seguridad 10).

A la vez, Carlos Linares, un ex juez especializado de Santa Ana, quien sustituyó a

Zaira Navas en la Inspectoría General, archivó las investigaciones iniciadas por su
predecesora contra oficiales señalados por hechos delictivos, asegurando que los casos
habían prescrito o habían sido absueltos por falta de pruebas. Esto fue interpretado por
algunos como una estrategia para limpiar la imagen de los oficiales cuestionados,
algunos de los cuales ocupaban cargos importantes en la corporación. Sin embargo, el
inspector Linares asegura que les retiraron los cargos porque, aunque hubo
investigaciones, los casos fueron absueltos por los Tribunales Disciplinarios anteriores.

10 La subdelegación de Panchimalco fue lanzada en noviembre por el general Munguía como modelo exitoso
dentro del plan comunidades seguras, a su llegada al MJSP. El esquema de intervención incluyó un amplio
despliegue de fuerzas especiales y miembros de unidades élites de la PNC (Flores, 2011). Sin embargo, la
incidencia delincuencial y la presencia de pandillas en este municipio continuó en los siguientes años
(Membreño, 2012).
 Fueron llevados a los Tribunales Disciplinarios pero en esos mismos tribunales los absolvieron.
O por decirle otra cosa, se archivaron los casos en la misma gestión. O sea, dos cosas esenciales.
Señalamientos pudo haber habido y por esa razón fueron investigados. Entonces, nunca fueron
sancionados por ningún Tribunal Disciplinario y por esa razón han salido absueltos (Carlos
Linares, en entrevista personal el 13 de marzo de 2013).

Durante la gestión de Salinas, la IGPNC y los órganos de control interno

mantuvieron un bajo perfil interno y externo. A nivel de gestión interna, no cuentan
con un archivo actualizado y sistematizado de denuncias o quejas contra los miembros
policiales, a lo que atribuyen su incapacidad para facilitar estadísticas a solicitantes
externos.

[…] Datos así, estadísticos de eso así, no los poseemos. En eso estamos trabajando.
Obviamente, es muy importante. Pero es una cuestión que no han dejado esa base [de datos]
acá y por eso estamos tratando de construirlo, o por lo menos de dejarlo […] (Carlos
Linares, en entrevista personal el 13 de marzo de 2013).

Líderes de organismos de derechos humanos consultados señalaron que luego de la

salida de Navas, se dificultó la coordinación con la IGPNC. Existió falta de respuesta o
respuesta tardía por parte del inspector Linares ante la remisión de casos de violaciones
a los derechos humanos cometidas por miembros de la corporación.

A nivel interno, si bien el inspector Linares señala como éxitos de su gestión la

sanción de un mayor número de elementos en relación a sus predecesores, le resta
importancia a las denuncias ciudadanas por abusos policiales y a las que interponen los
subalternos hacia jefes policiales, aduciendo que se trata de quejas sin fundamento.

Mire, fíjese que así, una que yo diga –“híjole, cómo cometen esta falta”- pues no le podría
asegurar, porque son infinidad de cuestiones; unas ni faltas son. No llegan pero ni a falta
leve, pero lo quieren hacer faltas graves o faltas muy graves o hasta faltas leves. Qué le quiero
decir con esto, que hay hechos que no son constitutivos de nada (Carlos Linares, en
entrevista personal el 13 de marzo de 2013).

Una actitud similar expresó cuando se le consultó sobre los mecanismos internos
para prevenir y sancionar la infiltración del crimen organizado dentro de la corporación
policial, aduciendo que la investigación de delitos le corresponde a la FGR, por lo que
no es competencia de la IGPNC establecer si alguien de la corporación tiene
participación en estructuras delictivas.
 Cuadro 3.2.
fragmento de entrevista con el Inspector Carlos Linares

Hay otro tema vinculado a estos señalamientos, que se refiere a señalamientos que
apuntan a que algunos oficiales de la PNC podrían estar involucrados en actividades
u operaciones del crimen organizado, ¿qué investigaciones ha realizado la
Inspectoría en ese sentido?

Linares: Obviamente, es la fiscalía General de la República. Me está

preguntando de delitos, de crimen organizado y eso lo investiga la fGR.

Sí, pero es una falta disciplinaria muy grave contemplada en la Ley Disciplinaria
Policial; investigar esa conducta es competencia de la Inspectoría…

Linares: Sí, pero yo no le puedo decir que x o y persona está relacionada con el
crimen organizado si la fGR no ha dicho que realmente hay una investigación
de crimen organizado y que por ende esos policías comenten delito…
Entonces, ¿en su gestión no han llegado reportes de este tipo?

Linares: No, no. En la gestión mía, no.

Siempre vinculado a esto. Ahora, la coyuntura regional en el tema de seguridad se

está enfrentando a este tremendo desafío o la amenaza de la creciente influencia o
avance del crimen organizado en Centroamérica. Entonces, una de las estrategias de
estas redes es penetrar la institucionalidad de los Estados y claro, de la policía…

Linares: Eso no se sabe. Esa es especulación…

Fuente: Carlos Linares, en entrevista personal el 13 de marzo de 2013

A la vez, varias de las fuentes consultadas señalan que a nivel interno se

flexibilizaron durante este período los sistemas disciplinarios y la supervisión y
verificación de los procedimientos policiales, por parte de las unidades de control
interno. Contrario a lo señalado por el general Salinas a su llegada a la PNC en el
que se buscaría mejorar la disciplina, algunos sostienen que se fomentó un clima de
impunidad. Fuentes consultadas sostienen que las mismas unidades disciplinarias han
enviado el mensaje “No vamos a joder a nadie en la calle”, al tiempo que trascendió
que hay lineamientos de las altas autoridades policiales de “Dejar trabajar a la gente”.

Esto contradice el mandato de la PNC en la prevención de la mala conducta policial

y en el énfasis del respeto a los derechos humanos recogido en su doctrina y su
normativa interna, echa por la borda los esfuerzos de fortalecimiento del régimen
disciplinario interno realizados en el pasado y promueve un clima de impunidad y
tolerancia hacia la mala conducta policial. De no apostar por el fortalecimiento de los
mecanismos de control interno, se corre el riesgo de que la PNC sea blanco de mayor
infiltración de estructuras delincuenciales.

En la práctica, la remilitarización de las instituciones de seguridad durante el

pasado quinquenio no supuso reformas legales para supeditar las instituciones a la
Fuerza Armada ni la incorporación de militares activos a la corporación policial. Se
trató de un proceso
más estratégico que consistió en ir permeando a las instituciones, mediante la
asignación de hombres de confianza del general Munguía en puestos claves que les
permitieran mantener el control de ámbitos estratégicos de la seguridad.

Se perpetúa el control de la PNC a partir de que ellos no necesitan meter el montón de

militares al interior de la institución. Ellos lo pueden hacer a través de la gente que ya está
en la policía y que es proclive a su pensamiento. Si no necesitan que ellos [militares] estén
dirigiendo, pero ellos han favorecido a esas personas. Entonces, no necesitan estar ahí
para tener control […] (Experto en Seguridad 13).

En mayo de 2013, la Sala de lo Constitucional resolvió que los nombramientos de

David Murguía Payés y Francisco Salinas eran inconstitucionales, argumentando que
su condición de militares contraviene lo establecido en la Constitución y en los
Acuerdos de Paz, al tratarse de instituciones civiles. Sin embargo, para varios de los
entrevistados, su salida formal es relativa porque durante su paso por las instituciones
lograron asegurar un importante control. Han dejado sus bases, contratado gente,
sacado información y establecido redes que les permiten tener un control cercano a la
institucionalidad.

Entonces su salida es relativa, pueden salir las cabezas, pero sus extensiones van a seguir ahí.
Hasta que llegue alguien que vaya a romper esas estructuras y las del crimen organizado, también,
que siguen ahí y ya estaban, cuando llegamos nosotros algunas redes salieron, pero otras
todavía estaban ahí y operaban de manera reservada y no se logró ejecutar las decisiones, o llevar a
ejecución, las decisiones que teóricamente debían de realizarse, es decir de romper todas esas
redes (Experto en Seguridad 21).

A su salida del MJSP, Funes nombró nuevamente al general Munguía como

ministro de la Defensa Nacional y como su asesor en el tema de seguridad, y al general
Salinas como director del OIE. En sustitución de Munguía al frente del MJSP fue
nombrado Ricardo Perdomo, quien se desempeñaba como director del OIE, mientras
que como director de la PNC fue nombrado Rigoberto Pleitez, un civil quien había
ocupado el cargo de director de Migración y Extranjería, desde la llegada de Munguía al
MJSP.

En términos fácticos, estos nombramientos hechos por el presidente Funes

parecieron significar solo una rotación de posiciones claves de un grupo de cercanos
colaboradores del general Munguía, con lo que en la práctica este continuó
manteniendo una fuerte injerencia en las decisiones de seguridad y en el control del
aparato de inteligencia estatal. Con el triunfo del FMLN en marzo de 2014, Munguía
Payés fue designado nuevamente como titular en Defensa, decisión que ha sido
cuestionada por diferentes sectores.

En resumen, el giro en el enfoque de seguridad pública producido desde el inicio de

la gestión de Funes, que privilegió el recurso de medidas efectivistas y mediáticas, no
solo dio lugar a un continuismo en relación a los enfoques populistas punitivos que
prevalecieron en la conducción de la seguridad durante los Gobiernos de Arena, sino
que interrumpió el avance de procesos de fortalecimiento institucional iniciados
durante los primeros dos años de Gobierno.
 La designación de los generales Munguía y Salinas y los cambios promovidos en la
institucionalidad de seguridad durante la gestión han provocado un fuerte
debilitamiento interno de las instituciones del ramo, particularmente de la PNC. Este
debilitamiento cobra especial relevancia en el actual contexto de criminalidad que
prevalece en el país y en la región. Pero además de los efectos contraproducentes en la
institucionalidad, las erráticas medidas adoptadas por la administración Funes en
materia de seguridad suelen producir diversos impactos en la cultura política al
posicionar en el imaginario colectivo la figura militar como el actor imprescindible
para resolver los problemas de la nación, en un contexto en el que aún hay un fuerte
predominio de valores autoritarios.
110 La situación de la seguridad y la justicia 2009-2014
Capítulo 4.
La situación del sistema penitenciario salvadoreño
“Hoy por hoy el Estado salvadoreño no ofrece las condiciones para la
rehabilitación. Nadie se rehabilita en un escusado”
(Douglas Moreno, ex director de Centros Penales)1

En El Salvador, la entidad encargada de la Política Penitenciaria, de acuerdo al

Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo (Art. 35), es el Ministerio de Justicia y
Seguridad Pública, mientras que la organización, el funcionamiento y el control
administrativo de los centros penitenciarios le corresponde a la Dirección General de
Centros Penales (DGCP), según lo establece el Art. 19 de la Ley Penitenciaria, vigente
desde 1997. La mencionada ley establece que las instituciones penitenciarias tienen por
finalidad brindar al condenado, por medio de la ejecución de la pena, las condiciones
favorables para su desarrollo personal, que le permitan una armónica integración a la
vida social al momento de recobrar su libertad, tal como lo establece el inciso final del
Art. 27 de la Constitución.

Durantela administración Funes, unadelas áreas de la

seguridadqueexperimentómayores avances en la gestión de reformas orientadas a su
modernización y profesionalización fue precisamente el sistema penitenciario. Aunque en
el balance general, las propuestas planteadas por las autoridades penitenciarias avanzaron
con dificultades, o fueron concretadas hasta los últimos años de la gestión, programas
como “Yo Cambio” y los esfuerzos de depuración y formación de un “nuevo agente
penitenciario” constituyen sin lugar a dudas algunas de las reformas más novedosas
que se hayan impulsado en uno de los sistemas penitenciarios más hacinados de
Latinoamérica.

La implementación de estas propuestas de reforma enfrentó no pocas dificultades,

asociadas a las resistencias de grupos de poder que se han beneficiado de las redes de
corrupción y criminalidad organizada que han operado en las cárceles salvadoreñas, a
limitaciones presupuestarias, a los cambios constantes de titulares y a las nuevas
dinámicas que se generaron en las cárceles durante la llamada “tregua entre pandillas”,
entre otras.

1 En entrevista concedida al periódico digital El Faro, publicada el 2 de enero de 2012 (Valencia y otros, 2012).
112 La situación de la seguridad y la justicia 2009-
2014
Este apartado aborda en una primera parte la situación actual del sistema penitenciario,
para luego desarrollar algunas de las iniciativas más relevantes impulsadas durante el
último lustro en el sistema penitenciario salvadoreño.

4.1. La situación del sistema penitenciario de adultos

En las últimas dos décadas, el sistema penitenciario salvadoreño ha experimentado una

profunda crisis como resultado de la desatención estatal que ha prevalecido durante
larga data y de los esfuerzos de grupos de poder fáctico por mantener el control de las
cárceles salvadoreñas. El aumento de la criminalidad y el exponencial crecimiento de
la población penitenciaria resultante de un modelo de política criminal que ha
privilegiado la cárcel como sanción penal y medida preventiva, junto a la presencia de
amplias redes de corrupción que han operado en torno a las cárceles, los escasos o
inexistentes programas de rehabilitación y reinserción, las condiciones infrahumanas en
las que sobrevive la mayoría de la población penitenciaria y los abusos sistemáticos
que sufren los internos tanto por parte de agentes estatales como de otros internos, son
algunos de los principales factores que han contribuido al agravamiento progresivo de
la situación de las cárceles salvadoreñas. Como señala el Centro de Estudios Legales y
Sociales “el daño que de por sí ocasiona la prisión, además se complementa con
evidencias de violencias estructurales en los lugares de encierro, condiciones de
detención indignas, situaciones de maltrato y tortura” (CELS, 2011, pg.14).

En 2007, la Comisión Nacional para la Seguridad Ciudadana y Paz Social señaló

que el sistema penitenciario salvadoreño enfrentaba tres problemas principales: la
incapacidad de cumplir con los fines de la Ley Penitenciaria, esto es, la rehabilitación y
reinserción de los reclusos; el hacinamiento y los altos niveles de criminalidad en el
interior de las cárceles. Aunque estos problemas son compartidos por diversos países
de la región, algunos como la sobrepoblación y el hacinamiento carcelario han
alcanzado las tasas más altas de su historia, superiores a las exhibidas por la mayoría de
los países latinoamericanos.

4.1.1.La sobrepoblación penitenciaria

La sobrepoblación penitenciaria y su consecuencia más directa, el hacinamiento

penitenciario, no son problemas nuevos en el país. La sobrepoblación penitenciaria es el
resultado del acelerado crecimiento de las tasas de encierro, con el consiguiente
aumento del número de presos y presas excediendo la capacidad instalada de las
prisiones para alojarlos (Carranza, 2012). Técnicamente, se habla de sobrepoblación
penitenciaria cuando la densidad penitenciaria es superior a 100, es decir, cuando el
número de internos supera la capacidad instalada de una prisión o del sistema en su
conjunto (Comité Europeo para los problemas criminales, en Carranza, 2012).
 El Salvador cuenta con 19 centros penitenciarios a nivel nacional, un Pabellón de
Resguardo Psiquiátrico, adscrito al Hospital Psiquiátrico Nacional y dos centros
abiertos con una capacidad para albergar a 8,490 reos. Sin embargo, el crecimiento
exponencial de la población interna, experimentado en la última década y media, ha
superado en cuatro veces la actual capacidad instalada del sistema penitenciario. A
finales de 2013, la población penitenciaria adulta alcanzó los 26,848 internos, lo que
representa una tasa de 557 por cada 100,000 habitantes y una densidad penitenciaria de
316.2, considerada la más alta de América Latina. El siguiente gráfico muestra la
evolución de la población penitenciaria entre 1999 y 2013, según datos de la DGCP.

Gráfico 4.1.
Evolución de la población penitenciaria en El Salvador, 1999-2013

30,000
26,848
25,471

24,000 21,032
Número de internos

17,677
18,000

12,525
11,451
12,000 9,679

6,793

6,000

0
19992001200320052007200920112013

Fuente: DGCP, diversos años

Al examinar este crecimiento en períodos, podemos advertir que entre 1999 y 2003
la población penitenciaria creció en 4,658 internos, lo que representó un incremento del
68.6%. Entre 2004 y 2008, período caracterizado por la implementación de la política
Súper Mano Dura, la población penitenciaria creció en 7,624 reos, es decir un aumento
del 62.2%. El 88% de este incremento correspondió a miembros de pandillas, lo que
evidencia el impacto que las políticas anti maras tuvieron en el crecimiento de la
población penitenciaria.

En el período de 2009-2013, si bien la población penitenciaria llegó a niveles sin

precedentes en su historia, cercanos a los 27,000 internos, se advierte un menor
crecimiento porcentual respecto a períodos anteriores (24.6%). No obstante, de
mantenerse la tendencia promedio de crecimiento anual de 1,300 reos para el último
quinquenio, al cierre de 2014 la población penitenciaria podría haber superado los
28,000 reclusos.

Pero esta reducción de la tasa de encierro experimentada en este último lustro no se

debe necesariamente a que el Estado ha abandonado el enfoque represivo o a la
vigencia de una nueva normativa procesal penal, sino a una mayor aplicación de
medidas sustitutivas a la prisión, lo que podría estar reduciendo el uso de la detención
provisional, así como a la
implementación de programas de libertad asistida, libertad condicional y otros
programas en medio abierto por parte de la DGCP y el Departamento de Prueba y
Libertad Asistida (Depla), de la Corte Suprema de Justicia, algunos de los cuales se
describirán con mayor detalle al final de este capítulo.

Al comparar las tasas penitenciarias por cada 100,000 habitantes de 16 países de

América Latina en 2011, El Salvador se ubicó en la segunda posición más alta con 322
reclusos por cada 100,000 habitantes, después de Panamá que reportó una tasa de 378
por cada 100,000 habitantes. En contraste, Guatemala reflejó la tasa más baja de los
países en estudio, con 84 reos por cada 100,000. Estos datos confirman que El Salvador
ha experimentado en los últimos años, uno de los aumentos más drásticos de
prisionización de América Latina (Damert y Zúniga, en Iudop, 2010).

Gráfico 4.2.
Comparativo de tasas penitenciarias por 100,000
habs. en América Latina, 2011

Bolivia 107
Brasil 253
Colombia 193
Costa Rica 238
Chile 311
Ecuador 107
El Salvador 322
Guatemala 84
Honduras 154
México 203
Nicaragua 134
Panamá Paraguay 378
Perú 109
R. Dominicana 172
Uruguay
212
267
300
0100200 400 500

Fuente: Carranza, 2012

La densidad penitenciaria es un indicador utilizado para medir la sobrepoblación

penitenciaria, que se calcula al dividir el total de personas alojadas en el sistema
penitenciario entre el número de plazas disponibles, y dividirlas entre cien. Cuando la
densidad penitenciaria es superior al 100% se puede catalogar como sobrepoblación
penitenciaria, mientras que cuando supera el 120% se conoce como sobrepoblación
crítica o hacinamiento (Comité Europeo para los problemas criminales, en Carranza,
2012).

La siguiente tabla muestra la evolución de la población reclusa, la capacidad

instalada y la densidad por cada cien plazas para el período 2009-2013. De acuerdo a
estas cifras, la densidad penitenciaria creció progresivamente en el último quinquenio,
a excepción del 2013, en el que se logró una leve disminución respecto al año anterior.
Esta reducción obedece fundamentalmente a que se ha otorgado la libertad definitiva y
otros beneficios penitenciarios a un mayor número de internos respecto a otros años,
así como a la ampliación
de la capacidad instalada del Centro Penal La Esperanza en 400 plazas más. Sin
embargo, los datos muestran que el sistema penitenciario ha exhibido en el pasado
quinquenio una densidad promedio de 305%, lo que representa dos veces y medio el
parámetro de densidad penitenciaria crítica establecido internacionalmente.

Tabla 4.1.
Población penitenciaria, capacidad instalada y densidad del sistema
penitenciario El Salvador, 2009-2013

Población Capacidad Densidad por

Año reclusa instalada cada 100
2009 21,032 8,090 plazas
2010 23,960 8,090 260
296.2
2011 25,471 8,090 314.8
2012 27,032 8,090 334.2
2013 26,848 8,490 316.2
Fuente: DGCP, diversos años

Este dato revela la envergadura del problema de sobrepoblación en el sistema

penitenciario salvadoreño y confirma el elevado uso de la prisión al que ha recurrido en
la última década el sistema penal salvadoreño. Al comparar nuevamente los indicadores
de densidad carcelaria con otros países de la región, El Salvador encabeza las tasas más
altas de sobrepoblación penitenciaria de América Latina (Carranza, 2012).

El grado de hacinamiento y sobrepoblación es exponencialmente mayor al

promedio nacional en la mayoría de Centros Penales del país. En 2013, 12 de las 19
cárceles existentes en el sistema de adultos reportaron una densidad penitenciaria que
supera al promedio nacional (316.2%), lo que da una idea de la crisis que enfrenta el
sistema penitenciario nacional. Esto, sin mencionar los 3,300 detenidos que se
encontraban en las bartolinas policiales del país hacia finales de 2013, las cuales solo
tienen capacidad para 1,000 personas (Cabrera, 2013).

El siguiente cuadro muestra la situación de sobrepoblación existente en las

diferentes penitenciarías del país durante 2013. Como puede advertirse, a excepción del
Penal de Máxima Seguridad de Zacatecoluca, en todos los reclusorios donde se aplica
una medida o pena de internamiento, se reportan elevados índices de sobrepoblación
penitenciaria. Especialmente graves y dramáticos son los casos del Pabellón de
Resguardo Psiquiátrico, el Centro Penal de Mujeres de Ilopango y el Centro Penal de
San Miguel, que multiplican en varias veces el parámetro de sobrepoblación crítica
establecido internacionalmente.
116
116 Lasituación
La situación de
delalaseguridad
seguridady la justicia
y la 2009-
justicia 2009-2014
2014
Tabla 4.2.
Población penitenciaria, capacidad instalada, sobrepoblación y densidad según centro penal,
2013
PoblaciónCapacidad
Centro penitenciario Sobrepoblación Densidad
recluida instalada
Apanteos 3,855 1,800 2,055 214.2
Izalco 1,671 768 903 217.6
Metapán 263 170 93 154.7
Sonsonate 743 200 543 371.5
Occidental 896 350 546 256
Ilopango 1,968 220 1,748 894.5
La Esperanza 5,134 1,200 3,934 427.8
Quezaltepeque 967 200 767 483.5
Chalatenango 1,208 300 908 402.7
San Vicente 1,473 400 1,073 368.3
Cojutepeque 1,064 260 804 409.2
Sensuntepeque 475 220 255 215.9
Zacatecoluca 338 400 -62 84.5
Ciudad Barrios 2,518 1,000 1,518 251.8
Jucuapa 498 120 378 415
San Francisco Gotera 426 200 226 213
Unión 483 100 383 483
Usulután 1,258 300 958 419.3
San Miguel 1,392 180 1,212 773.3
Pabellón de Resguardo Psiquiátrico 109 12 97 908.3
Centro Abierto La Esperanza 102 60 42 170
Centro Abierto Santa Tecla 7 30 -23 23.3
Total 26,848 8,490 18,358 316.2
Fuente: DGCP

El Pabellón Psiquiátrico tiene una capacidad para 12 personas y en 2013 llegó a

albergar a 109 internos, con el agravante de que se trata de internos que adolecen de
trastornos mentales, por lo que requieren una atención médica especializada y mayor
control. En el caso del Centro Penal de Ilopango, que cuenta con una capacidad para
220 mujeres, reportó cerca de 2,000 privadas de libertad, es decir en nueve veces su
capacidad instalada, a lo que debe sumarse la presencia de bebés e infantes que
conviven con algunas de ellas hasta la edad máxima de 5 años. El Centro Penal de San
Miguel, que tiene capacidad para 180 internos, en 2013 llegó a recluir 1,392 internos,
es decir, 1,212 personas más del cupo máximo.

La mayoría de las instalaciones penitenciarias son edificaciones públicas del siglo

pasado (escuelas, alcaldías, guarniciones militares, etc.), que no fueron concebidas para ser
utilizadas como Centros Penales, por lo que carecen de la arquitectura, el espacio y el
diseño apropiado para funcionar como tales. Durante el día, los pasillos, corredores o
patios, albergan a estos conglomerados humanos, la mayoría de los cuales se mantiene
en situación de ocio total.

El agudo hacinamiento y las condiciones de habitabilidad en las que sobrevive la

mayoría de la población privada de libertad en el país, se ven agravadas por la ausencia
o precariedad
La situación del sistema penitenciario 117
salvadoreño
de los servicios básicos como agua y luz eléctrica, las condiciones de insalubridad, el
pésimo servicio de alimentación, los deficientes servicios de salud y los limitados o
inexistentes programas de inserción laboral y de rehabilitación en general, que
predomina en la mayoría de Centros Penales del país. Esta delicada situación y las
dificultades para rehabilitarse en estas condiciones fueron ilustradas por el ex director
de Centros Penales Douglas Moreno cuando expresó a un medio de comunicación que
“nadie se rehabilita en un escusado” (Valencia y otros, 2012).

Esta realidad contradice lo plasmado en el Art. 69 de la Ley Penitenciaria que establece

que los centros penitenciarios deberán contar con enfermerías, clínicas médicas y
psicológicas; instalaciones deportivas y recreativas; salas o espacios adecuados para
recibir visitas; instalaciones sanitarias adecuadas; escuela, biblioteca, salas de estudio,
talleres y lugares de trabajo apropiados a las modalidades de cada establecimiento.

Diversas normativas e instrumentos Internacionales de Derechos Humanos han

definido la sobrepoblación como “un trato cruel, inhumano y degradante” (Carranza,
2012, p.65). Aunque durante la gestión de Funes, la DGCP ha realizado diversos
esfuerzos para reducir el hacinamiento mediante la ampliación de la capacidad
instalada, el desarrollo de programas de libertad asistida y la aplicación de algunos
beneficios penitenciarios, el constante ingreso de nuevos reclusos ha limitado el
impacto positivo de estas medidas en el sistema penitenciario en general.

Fuentes policiales señalan que diariamente la PNC captura en promedio 250

personas. De continuarse privilegiando políticas represivas sin considerar salidas alternas a
la cárcel, como las penas no privativas de libertad y beneficios penitenciarios como la
libertad condicional, que permitan mantener los equilibrios de entradas y salidas, el
sistema penitenciario colapsará en el corto plazo, producto de las condiciones
infrahumanas de hacinamiento en las que sobreviven los y las internas en las cárceles
del país.

…creer que usted va a resolver a garrotazos o llenando las cárceles, que ya no caben; esa es otra
bomba de tiempo y ojalá no pase lo que pasó en Honduras […], desde esa lógica ya teníamos
20,000 presos, y esa ya era sobrepoblación; y ahora tenemos 28,000. ¿Por qué? Porque sigue la
lógica esa, que han arrestado a todo el mundo (Experto en Seguridad 14).

Es claro que la sobrepoblación penitenciaria, el hacinamiento y otros problemas

como la grave violación a los derechos de los internos que enfrenta actualmente el
sistema penitenciario, se debe en buena medida al esquema de justicia penal
salvadoreño, que por largo tiempo ha privilegiado el uso de la prisión como el principal
recurso para castigar el delito, ya sea como medida cautelar o como pena, por lo que la
búsqueda de soluciones sostenibles requiere reformas estructurales al sistema de
justicia, así como la adopción de reformas sociales por parte del Estado en su conjunto.
 El concepto de justicia en nuestra sociedad está muy vinculado a la privación de
libertad. Esta concepción ha permeado a la generalidad de la población salvadoreña y
en particular a los aplicadores de justicia, quienes hacen un uso frecuente de las
detenciones provisionales y una escasa utilización de las salidas alternas a la prisión y
de libertad condicional, lo que incrementa la demanda de reclusorios. Sin embargo, tal
y como sostiene Carranza (2012, pg. 58), “la paradoja del funcionamiento de los
sistemas de justicia penal”, es que en la medida en que más personas detenidas
producen, más “eficaz” se considera la justicia, no obstante, la criminalidad no parece
mejorar, y en ocasiones empeora.

4.1.2. La situación jurídica de los internos

Otro fenómeno derivado del aumento delincuencial y la tendencia a la prisionización

que predomina en el sistema de justicia salvadoreño son los reos sin sentencia, el cual
es además uno de los principales indicadores de la mora judicial. Aunque las reformas
penales de 1997 lograron una reducción significativa de la tasa de reos sin condena y
en el último quinquenio su número ha disminuido progresivamente, al cierre de 2013,
un 22.4% de la población reclusa aún esperaba una sentencia, mientras que el restante
77.6% ya contaba con una condena. El siguiente gráfico muestra que el número de reos
con sentencia ha ido en aumento en los últimos cinco años, con la reducción
subsecuente de los que se encuentran procesados.

Gráfico 4.3.
Situación jurídica de la población penitenciaria, 2009-2013

100
PenadosEn proceso

80 77.6
74
71
64.8 65
En porcentajes

60

40 35.2 35
29
26
22.4
20

0
2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: DGCP

Sin embargo, la reducción de los reos sin condena no se traduce necesariamente en

un descongestionamiento de las cárceles, ya que la gran mayoría de los que reciben una
sentencia pasan a engrosar las filas de los condenados. Por otra parte, aunque
numéricamente el problema de los reos sin sentencia no parezca tener una elevada
magnitud, la situación de las personas en prisión preventiva se agrava debido a la
inexistencia en la mayoría de cárceles de una política de clasificación y separación de
los internos, según su situación jurídica.
 En la actualidad, la mayoría de penales albergan personas que están cumpliendo una
pena, junto a los que se encuentran en espera de una sentencia, con lo cual éstos últimos
enfrentan el mismo trato y sobreviven a las mismas condiciones de hacinamiento y
precariedad que aquellos que ya están purgando una pena. “Ambos sectores padecen la
privación de libertad en condiciones inhumanas y degradantes: la desocupación y el
ocio, la falta de tratamiento, la imposibilidad de garantizar la salud, educación, la
inadecuada distribución de alimentos, así como los métodos represivos de la seguridad
interna” (PDDH, 2009, pg.15). A su vez, la falta de separación de los condenados de
los procesados expone a estos últimos a complejos procesos de socialización criminal,
que pueden favorecer su participación futura en hechos criminales, aun cuando se trate
de personas inocentes, además de poner en riesgo su integridad física y su vida, al
mezclarse con internos con alto grado de peligrosidad.

Particularmente grave es la situación de miles de personas que se encuentran

detenidas provisionalmente en bartolinas policiales, muchas veces por tiempo
indefinido, aun cuando de acuerdo a la ley no debería superar las 72 horas, debido a
que no cuentan con un defensor por negligencia y falta de celeridad de la FGR en
tramitar los requerimientos en las etapas iniciales del proceso, o al incumplimiento de
los plazos procesales por parte del Órgano Judicial. En otras oportunidades, los
detenidos permanecen en bartolinas simplemente porque no hay espacio en los Centros
Penales.

Para reducir el hacinamiento penitenciario, la DGCP tiene previsto la ampliación

del Centro Penal de Izalco, la construcción de un nuevocentropenal en Morazán; el
mejoramiento y la ampliación de las granjas penitenciarias y, la compra de brazaletes
electrónicos como medida de vigilancia electrónica, para lo cual la Asamblea
Legislativa aprobó un préstamo de 71 millones de dólares provenientes del BCIE
(Contrapunto, 2013).

4.1.3. Los jóvenes, las mujeres y las pandillas en el sistema penitenciario

Los jóvenes en el sistema penitenciario

Una característica común de la población penitenciaria es que se trata

mayoritariamente de hombres, jóvenes y pobres, lo que da una idea de los diversos
impactos que la experiencia de encierro tiene en la vida de estas personas. La presencia
mayoritaria de hombres jóvenes en las cárceles salvadoreñas ciertamente obedece a la
mayor participación de este segmento en las dinámicas de la violencia, pero también a
los procesos de criminalización de la figura social de la juventud que se han agudizado
en el país desde las políticas de mano dura.

El exponencial crecimiento de la población reclusa ha conllevado a su vez a un

crecimiento de las tasas de encierro entre la población joven. El siguiente gráfico
muestra la evolución de la población joven en el sistema penitenciario de adultos.
Como puede verse, en los últimos años más del 70% de la población privada de
libertad oscila entre los 18 y 35 años.
 Gráfico 4.4.
Número y porcentaje de internos entre los 18 y 35 años, 2011-
2014*

24,000

19,767
18,957 19,121
18,379

Número de internos
18,000

12,000

6,000

72.1%
73.1%
70.6% 70.4%
0
2011 2012 2013 2014

Fuente: DGCP
* Incluye información hasta abril de 2014

La gráfica siguiente muestra la población penitenciaria correspondiente al 2013,

según rangos de edad. Del total de 26,848 reclusos registrados a finales del año recién
pasado, 18,957 se ubican en el grupo entre los 18 a los 35 años, lo que representa el
70.6% del total de internos. El segundo grupo más representativo es el de los 36 y 45
años, que concentra el 18.8% de la población reclusa. Las personas de 46 años en
adelante constituyen el 10.6% de los internos.
Gráfico 4.5.
Población penitenciaria según rangos de edad, 2013

12,000 11,383
Número de internos

9,000
7,574

6,000
5,043

3,000
1,889
681
43 235
0

18-2526-3536-4546-5556-6566-75>76
Grupos de edad

Fuente: DGCP

Un dato que ilustra la alta vulnerabilidad de la población joven a caer bajo el

control del sistema penal, es el crecimiento porcentual de adolescentes privados de
libertad en los centros de internamiento registrado en los últimos años, aun cuando de
acuerdo al régimen de justicia penal juvenil, el internamiento es la última alternativa a
la que se debe recurrir para resocializar a los menores de edad que han delinquido.
 Datos del Instituto Salvadoreño para la Niñez y Adolescencia (ISNA) revelan que
entre 2006 y 2012 los menores de edad recluidos en centros de reinserción social
pasaron de 801 a 1,331, lo que representa un incremento del 66.2% para el período en
mención. Estas cifras no incluyen información de los Centros Intermedios que albergan
jóvenes que han llegado a la mayoría de edad, mientras cumplen una sanción impuesta
bajo la Ley Penal Juvenil, cuya población también ha registrado un considerable
aumento, como lo refleja el siguiente consolidado.

Tabla 4.3.
Adolescentes y jóvenes en Centros de Internamiento del ISNA y Centros Intermedios, 2006-
2013

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

ISNA 801 858 844 930 971 1,451 1,386 1,331
Centros Intermedios 32 51 75 91 66 387 Nd Nd
Total 833 909 919 1,021 1,037 1,838 1,3861 1,331
Fuente: ISNA y MJSP

Las mujeres en el sistema penitenciario

Aunque invariablemente los hombres siguen siendo mayoría entre la población privada
de libertad, las tasas de encarcelamiento de mujeres han experimentando un aumento
exponencial en los últimos años. Concomitante al aumento acelerado de la población
carcelaria, se ha registrado un crecimiento de las tasas de encierro de mujeres. Entre
2005 y 2013, las mujeres adultas privadas de libertad crecieron en un 252% al pasar de
600 a 2,524. El siguiente cuadro ilustra el comportamiento de la población
penitenciaria por sexo en el período 2005-2013.

Tabla 4.4.
Número y porcentaje de población penitenciaria según género, 2005-2013

Total población
Año Hombres % Mujeres %
penitenciaria
2005 11,894 95.2 600 4.8 12,494
2008 17,496 93 1,315 7 18,811
2009* 19,328 91.9 1,704 8.1 21,032
2010 21,700 90.6 2,260 9.4 23,960
2011 23,055 90.5 2,416 9.5 25,471
2012 24,386 90.2 2,647 9.8 27,033
2013 24,324 90.6 2,524 9.4 26,848
Fuente: DGCP, diversos años
* Incluye información hasta julio de 2009

En enero de 2008, el 93% de la población adulta interna eran hombres, mientras

que las mujeres constituían el 7%. En julio de 2009, éstas habían alcanzado el 8.1% del
total de la población reclusa, mientras que en 2011, ascendían al 9.5%. Hacia finales de
2013, el número de mujeres internas llegó a 2,524, lo que representa el 9.4% de la
población reclusa,
muy por encima del promedio latinoamericano que ronda el 6.5%. A su vez, el 69.1%
de las internas oscilaba entre las edades de los 18 a 35 años, lo que confirma que se
trata de mujeres predominantemente jóvenes. Una tercera parte de las mujeres recluidas
en el sistema de adultos (29.4%) son pandilleras activas o retiradas.

Aunque no se cuenta con información que explique los factores asociados al

incremento de las mujeres en el sistema penitenciario en los últimos años, en 2009 la
DGCP reveló que alrededor del 60% de estas mujeres estaban acusadas de cometer
delitos contra el patrimonio (robos, hurtos, extorsiones, etc.) y relativos al tráfico de
drogas y estupefacientes. En lo últimos años, la masificación del control extorsivo
ejercido por amplias redes delincuenciales que operan en el país, parece haber favorecido
la mayor participación de las mujeres en estas actividades ilícitas, quienes sirven como
apoyo logístico de forma voluntaria o forzada. En el caso de los delitos vinculados al
tráfico de drogas, se trata por lo general de actividades vinculadas al narcomenudeo, la
tenencia o al traslado de drogas.

El aumento de mujeres en el sistema penitenciario debido a delitos vinculados a

drogas es una tendencia latinoamericana, que está relacionada con la adopción de
nuevas legislaciones (Carranza, 2012) y la tendencia a criminalizar la pobreza, en el
que se privilegia la detención de los pequeños distribuidores, en vez de la persecución
del gran tráfico de drogas. En los casos de las mujeres pandilleras o parientes de
pandilleros, las penas por lo general se elevan, debido a que se asume su pertenencia a
una estructura delincuencial.

En la actualidad, las mujeres se encuentran recluidas en seis penitenciarías, de las

cuales únicamente el Centro de Readaptación de Mujeres de Ilopango fue diseñado
para albergar mujeres, además de ser el único que reúne la mayoría de los requisitos
establecidos por la Ley Penitenciaria (PDDH, 2009). El otro lugar destinado
estrictamente para mujeres es el Centro Abierto de Santa Tecla, mientras que el Centro
de cumplimiento de penas de San Miguel fue categorizado hace algunos años como un
reclusorio para hombres y mujeres. El resto de penitenciarías han improvisado sectores
anexos en penales de hombres, para albergar a las reclusas.

El siguiente consolidado muestra la capacidad instalada y la población

penitenciaria contabilizada hasta diciembre de 2013 en los centros de reclusión con
presencia de mujeres. Un dato que evidencia la gravedad de la situación en la que se
encuentran las mujeres en el sistema penitenciario es que cuatro de los seis penales que
albergan mujeres internas son precisamente los que exhiben los más altos niveles de
sobrepoblación de todo el sistema.
 Tabla 4.5.
Población penitenciaria, capacidad instalada, sobrepoblación y
densidad en Centros Penales que albergan mujeres, 2013
Capacidad Población Población
Centro penitenciario Población Densidad
instalada masculina femenina
Ilopango* 220 1,968 894.5 --- 1,968
Quezaltepeque 200 967 483.5 857 110
Sensuntepeque 220 475 215.9 411 64
San Miguel 180 1,392 773.3 1,330 262
Apanteos 1,800 3,855 214.2 3,751 104
Pabellón de resguardo 12 109 908.3 100 9
psiquiátrico
Centro abierto de Santa Tecla* 30 7 --- --- 7
Fuente: DGCP
*Centro Penal exclusivamente para mujeres

Extremadamente grave es la densidad penitenciaria en el Centro de Readaptación

de Mujeres de Ilopango, que hacia finales de 2013 albergaba a 1,748 internas más de su
capacidad instalada, sin contabilizar a los hijos e hijas que conviven con algunas de
ellas. El abismal crecimiento de la población penitenciaria en la última década,
experimentado en este centro penitenciario, ilustra el exorbitante aumento de las tasas
de encierro femenino. Entre 2003 y 2013, este centro pasó de albergar 528 internas a
1,968, es decir incrementó en casi cuatro veces su población, no así su capacidad
instalada que para este período se mantuvo en 220 plazas.

Asimismo, debido a los altos niveles de hacinamiento, no se cumple en la mayoría

de los centros con la adecuada clasificación y separación de las internas. Un informe
preparado por la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos sobre la
situación de los derechos humanos de las mujeres privadas de libertad, señalaba que en
la práctica los centros que recluyen mujeres “cumplen funciones de centros de
cumplimiento preventivos, de cumplimiento de penas y centros especiales”, debido a
que no se ha aplicado la clasificación penitenciaria que establece la ley (2009, pg.91).
A excepción de Ilopango, donde las internas están separadas según su situación
jurídica, en el resto de centros la única separación que se aplica es la de mujeres
embarazadas y las que viven con sus hijas e hijos, del resto. En cuanto a su situación
jurídica, la tendencia general es que la tasa de mujeres sin condena supera de forma
importante a la de los hombres.

Como puede advertirse, la situación de las mujeres en el sistema es particularmente

grave, si consideramos que la gran mayoría de ellas son jóvenes y además madres de
familia, por lo que los efectos del encarcelamiento se extienden a la familia. Si bien las
mujeres siguen siendo minoría numérica entre la población privada de libertad, las
deshumanizantes condiciones que prevalecen en la mayoría de cárceles del país, su
condición de género y los roles que ejercen en el grupo familiar, junto a la falta de
políticas de género que atiendan las necesidades particulares de las mujeres presas, las
convierte en un grupo altamente vulnerable.
Las pandillas en el sistema penitenciario

Desde la implementación de las políticas de mano dura, la promulgación de leyes anti

maras y adopción de diversas reformas al Código Penal, relativos a las asociaciones
ilícitas, se incrementó desproporcionadamente la persecución penal y el
encarcelamiento de miembros de pandillas. A su vez, la mutación y formalización
experimentada por estos grupos luego de las políticas antipandillas derivó en su
creciente participación en hechos delictivos de mayor gravedad.

De acuerdo a los registros de la DGCP entre el 2003 y 2013, la población

pandillera en el sistema penitenciario creció de 3,053 a 10,799 internos, lo que
representó un aumento del 254% en la última década. Este número incluye tanto a
miembros activos y retirados de la Mara Salvatrucha y el Barrio 18, como a otros de
pequeñas pandillas como la Máquina, la Mirada Loca y la MD. La sola presencia de
internos pertenecientes a estos grupos rebasa la capacidad máxima del sistema
penitenciario que es de 8,090 plazas. En la actualidad los pandilleros representan el
40.2% de la población penitenciaria, en contraste con hace una década que constituían
el 26.7%.

Gráfico 4.6.
Evolución de la población pandillera en el sistema penitenciario, 2003-2013

12,000
10,799
10,458

9,583

9,000 8,699
Número de pandilleros

7,555

6,694

6,000 5,412

3,489
3,053
3,000

0
2003 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: DGCP, diversos años

Aunque el crecimiento de la población pandillera en cárceles ha sido exponencial

en la última década, fue entre los años 2006 y 2007 en los que se registró la mayor tasa
de encarcelamiento de pandilleros, lo cual estuvo asociado directamente al impacto de
las reformas penales que se derivaron de las políticas de mano dura. Los pandilleros
detenidos en esos años eran procesados generalmente por cargos de asociaciones
ilícitas, desordenes públicos y resistencia al arresto, figuras delictivas contenidas en las
leyes anti maras, que luego fueron incorporadas en el Código Penal.
 El continuo y significativo aumento de pandilleros encarcelados tuvo un fuerte
impacto en el aumento de la sobrepoblación y el hacinamiento carcelario de la última
década, en las nuevas dinámicas de violencia y corrupción que se gestaron en las
cárceles y en la reestructuración y funcionamiento del sistema penitenciario, en su
conjunto.

Vemos que el mayor porcentaje de reincidencia -eso todavía, he pedido que me lo saquen pero
todavía no lo tengo el dato-, es que los pandilleros salen y vuelven a ingresar, pero la mayor,
más o menos de manera empírica, son por asociaciones ilícitas; entonces, ese es un enfoque de
persecución policial y eso es lo que al final ha terminado abultando la población penitenciaria,
porque buena parte de ellos están por esta figura (Experto en Seguridad 7).

La política de separación de pandillas en función de su afiliación grupal, adoptada

por la DGCP desde 2003, influyó de forma determinante en la organización actual del
sistema penitenciario, además de reforzar y legitimar las identidades grupales de las
dos principales pandillas. En la última década, las autoridades han destinado cada vez
más penales para la reclusión de estos grupos, tanto debido a su crecimiento numérico,
como a los estallidos de violencia que se han producido en algunas de las cárceles que
albergan pandilleros.

Las pandillas son consideradas una población particularmente difícil por los
operadores del sistema, dadas sus dificultades para seguir reglas, su alto consumo de
drogas y sus patrones comportamentales, que en las condiciones actuales de
hacinamiento y sobrepoblación del sistema penitenciario ha llevado a producir diversas
crisis2. Los crecientes conflictos y purgas surgidas al interior de la Mara Salvatrucha y
del Barrio 18 en las cárceles, que han dado como resultado un aumento de los
pandilleros disidentes, obligó al sistema penitenciario a reubicarlos en otros penales o
en sectores dentro de los recintos carcelarios, para salvaguardar sus vidas.

En 2013, los disidentes catalogados por la DGCP como ex pandilleros o retirados

representaban alrededor del 12% del total de pandilleros recluidos. A la vez, la fractura
al interior de la pandilla del Barrio 18, que ha derivado en el surgimiento de dos
facciones: los sureños y los revolucionarios, ha incorporado en la práctica un nuevo
criterio de separación de los internos.

El siguiente gráfico muestra el crecimiento de la población pandillera en el sistema

penitenciario del país, según su afiliación grupal y su estatus de activo o retirado en el
período 2009 y 2013. Los datos revelan que los pandilleros de la MS constituyen el
grupo más numeroso dentro del sistema penitenciario de adultos, seguidos de los del
Barrio 18.

2 Solo en 2004, la PDDH registró 15 crisis penitenciarias (PDDH, 2009).

 Gráfico 4.7.
Número de pandilleros en el sistema penitenciario según
su afiliación, 2009-2013

6,000
MSPandilla 18 Ex MSEx 18Otras

5,000
Número de pandilleros

4,000

3,000

2,000

1,000

0
2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: DGCP, diversos años

De acuerdo a información provista por la DGCP a finales de 2013, 17 de los 19

Centros Penales albergaban pandilleros activos y retirados de diferentes afiliaciones, seis
de los cuales se han destinado especialmente para recluir pandilleros. Estos penales son
Ciudad Barrios, San Francisco Gotera, Chalatenango, Izalco, Cojutepeque y
Quezaltepeque. El penal de Zacatecoluca, clasificado como de máxima seguridad,
alberga pandilleros y reos comunes considerados de alta peligrosidad, de los cuales el
39% son miembros de pandillas.

En cuanto a la distribución por sexo, del total de pandilleros recluidos de la MS y

del Barrio 18 a finales del 2013, el 92.9% son hombres, mientras que las mujeres
representan el 7.1%, una proporción inferior a la tasa nacional de mujeres internas.
Entre los pandilleros presos, 8,068, es decir el 76.8%, ya había recibido una condena y
2,438 (23.2%) estaban siendo procesados. Al comparar la situación jurídica según el
sexo, es mayor la proporción de mujeres pandilleras que se encuentran en prisión
preventiva respecto al grupo de hombres que aún esperan una condena.

Tabla 4.6.
Pandilleros recluidos según género y situación jurídica, 2013

Situación
Hombres Mujeres Total
jurídica
7,582 486 8,068
Penados
(77.7%) (65.4%) (76.8%)
2,181 257 2,438
Procesados
(22.3%) (34.6%) (23.2%)
9,763 743 10,506
Total
(92.9%) (7.1%) (100%)
Fuente: DGCP
 Además de la alta tasa de reincidencia, una característica común entre los
pandilleros que ya han sido condenados, son las elevadas penas que deben purgar, no
solo debido a su historial delictivo y a su perfil criminológico, sino a los agravantes
contemplados por la legislación penal en el caso de delitos cometidos por pandilleros.
Ha sido habitual, desde el período de las manos duras, que en los procesos penales
contra pandilleros los fiscales recurran a atribuirles un concurso de delitos para
garantizar su detención, lo que deriva en condenas más elevadas. Un estudio realizado
por el Iudop en 2006 con pandilleros en cárceles, encontró que el tiempo promedio de
condena entre el grupo entrevistado era de
15.5 años y que las penas oscilaban entre 1 y 96 años, por lo que en varios casos
estaban purgando condenas mayores a los 75 años que establecía como pena máxima el
Código Penal vigente (Aguilar, 2007).

Los principales delitos por los que los pandilleros son detenidos son los homicidios
y las extorsiones, a diferencia de hace una década en que se les procesaba generalmente
por delitos menos graves como robos y riñas. Aunque las extorsiones no son ejecutadas
exclusivamente por pandilleros, desde mediados de la década pasada, estas se han
convertido en la principal modalidad delictiva utilizada de forma corporativa por la
pandilla para la generación de recursos de su organización (Aguilar, 2007).

Muchas de las extorsiones son planificadas y dirigidas desde las cárceles, con el
apoyo de amplias redes en las que participan pandilleros, sus familias y otros actores en
el exterior. Estos recursos son utilizados para mejorar la capacidad logística de la
pandilla, el pago de defensores de los líderes detenidos, ayudar financieramente a las
viudas y huérfanos en la pandilla, así como para cubrir necesidades de alimentación e
higiene de los que se encuentran recluidos.

Entonces, que haya fuentes de trabajo, que son tan importantes para los jóvenes. Porque muchos
jóvenes y la mayor parte de jóvenes que están en las pandillas, el producto, el dinero que
obtienen a través de las actividades delincuenciales se lo reparten entre ellos y están sosteniendo
bastantes hogares; porque la pandilla, en el interior, es una organización social y comunitaria
también…de ahí ellos sostienen a los que están en la cárcel, sostienen a las viudas, sostienen a
la familia de los miembros de pandillas […] (Experto en Seguridad 13).

Esto explica la importancia estratégica que ha cobrado para las redes de corrupción
que orbitan en torno al sistema penitenciario el trasiego de celulares, chips y cargadores
de teléfonos y muestra el impacto que el aumento de la población pandillera ha tenido en
el surgimiento de nuevos mercados de tráfico de objetos ilícitos al interior de las
cárceles.

Nosotros en (el penal de Ciudad) Barrios… Sacábamos 80 celulares y cada vez que nosotros
sacábamos más, se ponía más caro introducir un celular…
(Douglas Moreno, citado por Andréu y Ayala, 2010).
 Si bien es cierto que la mayoría de prisiones en el país carecen de condiciones
dignas y ofrecen una deficiente calidad de vida a los internos, las cárceles destinadas
para pandilleros presentan por lo general condiciones de habitabilidad más deplorables
respecto al resto, no solo debido a sus elevados niveles de hacinamiento, producto del
continuo ingreso de pandillas a las cárceles, sino al abandono sistemático y deliberado
por parte del Estado. Esto se ha expresado a lo largo de los años en un menor nivel de
inversión pública en estas cárceles, mayor deterioro de la infraestructura y precariedad
de los servicios básicos, altos niveles de insalubridad, menor presencia de personal
técnico y mayor ausencia de programas de rehabilitación y reinserción.

A la vez, en pasadas administraciones penitenciarias, se conocieron casos de

torturas y otros tratos inhumanos y degradantes ejecutados hacia miembros de pandillas
por parte del personal penitenciario en cárceles como la de Zacatecoluca. Las
condiciones infrahumanas en las que sobreviven miles de pandilleros en las cárceles
han salido a la luz durante la llamada tregua entre pandillas, período en el que diversos
medios de comunicación tuvieron acceso a varios recintos carcelarios.

4.2. Los esfuerzos por impulsar un nuevo modelo de gestión penitenciaria

4.2.1. El presupuesto asignado a los Centros Penales

Entre 2009 y 2013, el presupuesto global asignado a la DGCP aumentó de 28 a 39

millones de dólares, lo que representa un alza del 39.4%. Aunque este incremento no
tiene antecedente en la última década, la asignación presupuestaria a este ámbito en
relación a lo asignado a la cartera de seguridad sigue siendo baja. Tomando como base la
información provista por el Ministerio de Hacienda sobre el presupuesto aprobado para
el sistema penitenciario en los últimos cinco años, este corresponde en promedio al
10.7% del total asignado al ramo de seguridad.

Tabla 4.7.
Evolución presupuestaria del MJSP y de la DGCP, 2009-
2013 (en US$)

Presupuesto Porcentaje del

Presupuesto presupuesto del
Año MJSP DGCP*
MJSP
2009 265,329,520 28,162,290 10.6
2010 290,285,095 28,670,365 9.9
2011 315,754,540 31,930,190 10.1
2012 326,018,640 34,888,290 10.7
2013 356,045,830 42,798,675 12
2014 356,130,605 39,251,525 11
Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por la DGCP y
obtenidos del Portal de Transparencia Fiscal (Ministerio de Hacienda, 2014)
*Las unidades presupuestarias tomadas en cuenta fueron Administración del
Sistema Penitenciario e Infraestructura Penitenciaria
 Este presupuesto incluye rubros relativos a la administración del sistema
penitenciario, para el cumplimiento de sus funciones de reclusión y rehabilitación, así
como la inversión en infraestructura penitenciaria, a través de acciones de construcción,
reparación, remodelación y equipamiento de los penales. No obstante, debido al
crecimiento de la sobrepoblación penitenciaria, más de la mitad del presupuesto global
asignado a la DGCP es destinada a la alimentación de los internos, mientras que el resto
cubre fundamentalmente pagos de salarios.

Desde la llegada del Gobierno de Mauricio Funes, en junio de 2009, el presupuesto

anual destinado para alimentación se ha incrementado de forma paulatina. La
alimentación de la población penitenciaria para el año 2013 representó al Estado
US$23,168,274, monto con el que debían alimentar a 26,652 reclusos. Aunque este
constituye el presupuesto más elevado asignado a este rubro en el pasado quinquenio y
a simple vista, pudiera parecer elevado, representa únicamente US$2.46 al día por
recluso.

Tabla 4.8.
Asignación presupuestaria para el rubro de alimentación, 2009-
2013 (en US$)

Presupuesto Monto diario

Año Internos
Alimentación por interno
2009 18,027,199.86 22,269 1.87
2010 16,842,658.16 23,437 1.92
2011 18,834,855.83 25,044 2.07
2012 20,667,680.22 26,738 2.19
2013 23,168,274.11 26,652 2.46
Fuente: DGCP

Entre 2009 y 2013, el monto diario asignado por interno para alimentación pasó de
US$1.87 a US$2.46. En los últimos cinco años, la DGCP ha alimentado a los privados
de libertad con un promedio diario de US$2.10 por interno. Esta cantidad cubre los tres
tiempos de comida básicos.

Estos datos ofrecen una idea de la calidad de alimentación que recibe la población
interna. De hecho, la precariedad de la alimentación y la mala calidad de los productos
utilizados han sido quejas constantes de los internos, aun cuando se trata de un servicio
contratado por la DGCP a la empresa Alimentos Prácticos, S.A. de C.V. (Aliprac),
quien durante varios años ha proporcionado la alimentación para toda la población
privada de libertad (DGCP, s/f).

Las proyecciones presupuestarias en concepto de gastos de alimentación para el

2014 se desconocen, pero se asume que no experimentará cambios o aumentos
significativos, en relación a los años anteriores. Las estimaciones presupuestarias
anuales se hacen con base a las probabilidades de incremento de la población
penitenciaria, según los comportamientos de ingresos de años anteriores. Esta situación
representa un riesgo para el sistema, en tanto
no se contemplan incrementos temporales que conlleven a un abultamiento no previsto
en la población penitenciaria, con el consecuente deterioro de la calidad de la
alimentación de los reclusos y de las condiciones generales de las penitenciarías.

Por otra parte, aunque ha habido un aumento presupuestario para el sistema

penitenciario, debido a que la mayor parte se destina al rubro de alimentación, se
disponen de pocos recursos para la implementación de los programas de readaptación y
reinserción productiva a la sociedad. De hecho, para las autoridades de la DGCP, las
limitaciones presupuestarias junto al rechazo y la estigmatización que sufren las
personas privadas de libertad por parte de la sociedad, han sido los principales
obstáculos con los que han tenido que lidiar en sus esfuerzos por avanzar en la reforma
del sistema penitenciario.

4.2.2. La Carretera de Oportunidades

Con la llegada del nuevo Gobierno en 2009, DGCP propuso al MJSP las líneas
generales para la formulación de la política penitenciaria, que forma parte de la Política
Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia, la cual está basada en un
conjunto de conocimientos, métodos y estrategias fundamentadas en la Constitución, la Ley
Penitenciaria y otros instrumentos internacionales, que buscan humanizar y hacer más
seguro y eficaz el sistema penitenciario. Esta política denominada “La Carretera de
Oportunidades con Justicia y Seguridad”, contiene cinco componentes: justicia, atención a
las necesidades de los internos para garantizar su bienestar físico y psicológico, orden para
garantizar una convivencia segura de los internos y el personal penitenciario, reducción del
hacinamiento carcelario y seguridad. Estos componentes se desarrollan en 26 líneas de
acción (DGCP, 2011).

Esta política contiene, en su documento programático, lineamientos para la reforma

estructural del sistema penitenciario, que busca sentar las bases para el impulso de un
nuevo modelo de rehabilitación de las personas privadas de libertad, retomando la
finalidad de la pena privativa de libertad, establecido en la Ley Penitenciaria que es
preparar al condenado para su adecuada reinserción social, desde la perspectiva de
respeto a sus derechos humanos. La incorporación del enfoque de derechos de los
internos en la política penitenciaria constituye un importante avance, en tanto
tradicionalmente los privados de libertad han sido tratados como personas que han
perdido todos sus derechos. Otros elementos novedosos en el modelo penitenciario
propuesto son la profesionalización y especialización de los funcionarios penitenciarios
y la persecución y erradicación de las redes de corrupción que históricamente han
operado en el sistema penitenciario.

A continuación, se describen brevemente algunas de las iniciativas que

desarrollaron las autoridades penitenciarias durante la pasada gestión gubernamental.
Si bien la ejecución de este nuevo modelo enfrentó diferentes obstáculos, la claridad de
los objetivos propuestos y la determinación de las autoridades para impulsar una
auténtica reforma, permitió el avance de importantes iniciativas.
Los esfuerzos por erradicar las complejas y organizadas redes de corrupción del sistema penitenciario

Una de las premisas de las que partieron las nuevas autoridades penitenciarias en 2009,
luego de aproximarse al estado en que se encontraban las cárceles del país, es que para
poder implementar la reforma penitenciaria deberían ordenar el sistema, reformar la
institucionalidad y recuperar el control de las prisiones, que por larga data han estado
controladas por amplias redes de corrupción y estructuras del crimen organizado. Esto
llevó a las autoridades de la DGCP a impulsar una extensa depuración del personal de
custodios, equipos técnicos y personal administrativo en las diferentes cárceles del país,
así como a desarrollar nuevos procesos de formación del personal penitenciario.

Sin embargo, la complejidad, el poder y el alto nivel de organización de las redes

de corrupción y criminalidad organizada que han penetrado el sistema penitenciario
fueron aspectos que no dejaron de sorprender a las nuevas autoridades. Una de las
primeras constataciones fue que la corrupción había permeado de forma indiscriminada
diferentes estamentos del sistema penitenciario. Durante el primer año de gestión, se
identificaron casos de custodios, directores, subdirectores, jefes de seguridad, personal
administrativo, maestros, personal técnico y médico, e incluso a pastores evangélicos
vinculados a diversos hechos de corrupción, lo que originó despidos masivos de
personal durante el primer año y medio. La mayoría de destituciones estuvieron
relacionadas con el trasiego de objetos prohibidos como celulares, chips, armas corto
punzantes y drogas al interior de los Centros Penales (Marroquín, 2010).

Uno de los negocios más lucrativos que operan hoy día en el sistema penitenciario y
que ha desplazado al tráfico de droga, debido a la creciente demanda por parte de los
internos, es el tráfico de celulares. El acceso a celulares ha permitido a muchos internos
ordenar y planificar asesinatos, secuestros, extorsiones y otras actividades delictivas en
coordinación con redes criminales que operan desde el exterior. Estos objetos son
ingresados tanto por visitas como por el propio personal administrativo y de seguridad de
las cárceles. Las requisas y controles de seguridad han permitido detectar el ingreso y la
tenencia de celulares en las diferentes penitenciarías del país, incluyendo la cárcel de
Máxima Seguridad de Zacatecoluca. En el caso de esta última, es claro que los celulares
y otros objetos prohibidos no pueden ingresar sin la ayuda del personal penitenciario, ya
que los internos no tienen contacto físico con los visitantes.

El Estado se complica, por ejemplo con la comida, yo siempre he dicho que ellos mismos [Los
reos] deberían hacer la comida y que les dejen que las familias les lleven comida; pero no se los
permiten, sin embargo, el mismo sistema les vende droga, se ha adueñado de las tienditas. Te
ponen bloqueadores de celulares y los mismos guardias los tapan para que puedan hablar; y al
parecer ellos mismos venden tarjetas y celulares. […] Mira, muchas de estas familias, a
veces las mamás, van a traer la renta con su pañolito blanco en su cabeza: en la Biblia lo
meten [Lo que recogen de la renta]... y hasta pastores, pues, que entran celulares [a los
Centros Penales]… O sea, hay cosas que deben cambiar en este sistema penitenciario, todo
mundo aquí sabe que todo el sistema de la seguridad penitenciaria es corrupto, y como ganan
bajos salarios, siempre los van a corromper […] En navidad, cualquiera se
 rebusca por su aguinaldo, yo voy, llevo dos celulares… [¿Y esos se los pagan dentro o a fuera?]
No, adentro se los pagan, [¿para sacar esa plata de nuevo es complicado?] No, porque son los
guardias los que hacen eso, entonces así les llevas droga (Operador de prevención y
rehabilitación 2).

Un caso que ilustra la envergadura del tráfico de dispositivos móviles y las

complejas redes de corrupción que operan en torno a este negocio fue el hallazgo a
finales de 2009 de un freezer con 154 teléfonos móviles en una de las tiendas
institucionales que funciona en los penales, los cuales solo pudieron haber ingresado
con la complicidad del personal de seguridad y de la tienda (Morán, 2010). Aunque se
desconoce la envergadura de los negocios ilícitos que se mueven mediante el uso de
celulares desde las cárceles y las diversas redes involucradas, es innegable que el
acceso a telefonía celular que tienen muchos internos y la falta de regulación estatal a
las empresas de telefonía móvil constituye hoy día un importante facilitador de la
comisión de hechos criminales. Fuentes policiales señalan que el consumo de telefonía
móvil prepago en los Centros Penales del país podría rondar los dos millones de
dólares mensuales (en discusión cerrada, 26 de junio de 2014).

El Plan Cero Corrupción y la militarización de los Centros Penales

La implementación del Plan Cero Corrupción, llevó a la DGCP a desvincular entre

junio de 2009 a enero de 2014, a 433 agentes de seguridad y a 154 empleados del área
administrativa, por estar involucrados en diversos actos de corrupción o habérseles
sorprendido ingresando o colaborando en el tráfico de objetos ilícitos en los centro
penales. Aunque ningún centro penal ha quedado fuera de tal depuración, es claro que
en algunos de ellos la corrupción ha sido más generalizada.

Las cárceles donde hubo más destituciones de personal de seguridad fueron el

Penal de Máxima Seguridad de Zacatecoluca, seguida de Quezaltepeque, La
Esperanza, San Miguel y Apanteos. Esta depuración no tiene precedente en la historia
del sistema penitenciario nacional y constituyó, de parte de las autoridades, una clara
muestra de la voluntad política para combatir la corrupción que se ha enquistado en
todo el sistema penitenciario. La siguiente tabla contiene información del personal,
tanto administrativo como de seguridad, que fue destituido de sus cargos entre 2009-
2013, en el marco del Plan Cero Corrupción.

Tabla 4.9.
Personal destituido de la DGCP, 2009-2013
Agentes de seguridad Personal administrativo
Año
Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total
2009 28 3 31 25 15 40
2010 178 24 202 49 36 85
2011 101 20 121 4 1 5
2012 56 15 71 10 14 24
2013 6 2 8 0 0 0
Total 369 64 433 88 66 154
Fuente:
DGCP
 La depuración de elementos corruptos afectó intereses de grupos de poder,
vinculados a las tradicionales redes de negocios lícitos e ilícitos en las cárceles, que no
se reducen al personal penitenciario o a los internos. El despido de personal
penitenciario, entre los que se encontraban directores y subdirectores de varios penales,
así como la no renovación de los contratos de otro buen número de empleados por
“pérdida de confianza”, provocó una serie de recursos de impugnación, demandas en
materia laboral y presiones políticas hacia las autoridades penitenciarias para que
dieran marcha atrás a algunas destituciones.

Aunque en varios casos, la DGCP presentó pruebas de los hechos de corrupción e

inició demandas contra el personal involucrado, la mayoría de casos fueron absueltos
por los jueces. Contrario a ello, los jueces declararon ilegales muchas de estas
destituciones y ordenaron su reinstalo. Sin embargo, las autoridades de la DGCP
decidieron indemnizarlos, antes de permitir que regresaran a la institución.

Hemos depurado más de 700 personas. […] Con el problema de que cada día tengo más
sentencias de los juzgados de lo laboral ordenando reinstalo o pagos de indemnizaciones. [¿Qué
están haciendo en estos casos?] Yo he dado instrucción al equipo jurídico que interpongan los
recursos de amparos ante la Sala. No hemos tenido el acompañamiento judicial porque la mayor
parte de los casos de remoción o destitución, los jueces de lo laboral se están echando hacia atrás,
pero nosotros no estamos recontratando a nadie (Experto en Seguridad 7).

No se puede asegurar que los jueces que fallaron a favor de los elementos
penitenciarios destituidos sean parte de las redes de corrupción que opera en el sistema
penitenciario, pero el sistema judicial ha enfrentado históricamente serios problemas de
corrupción. Resulta llamativo además que algunos diputados hayan recurrido a utilizar
sus influencias para evitar la destitución de varios de estos elementos, e incluso hayan
citado en varias oportunidades al entonces director de Centros Penales, Douglas
Moreno, para interpelarlo por tales destituciones.

El caso más emblemáticamente absurdo, en ese sentido, es al que encontraron en Zacatecoluca

en una operación que nos llevó casi cuatro meses, con operaciones de inteligencia; y detectamos
que en el cilindro de gas pimienta que se les da como equipo, lo había mandado a cortar por
abajo, estaba cortado casi imperceptible y si lo probabas tenía gas; entonces abajo se le encontró un
depósito con dos teléfonos celulares, droga y chip. Y lo capturamos. Lo sobreseyeron judicialmente
por el delito de tráfico de objetos prohibidos y droga en el penal y además declaran ilegal la
destitución de este hombre. Con una administración de justicia laboral así, no vamos a ningún
lado. [¿Se podría sospechar, también, que hay vínculos o complicidad dentro de los
operadores]? Yo lo que creo es que hay jueces en materia laboral que sus sentencias son mas
políticas y ellos lo ven como un tema de ideología (Experto en Seguridad 7).

Una de las dificultades que las autoridades enfrentaron, al realizar una depuración
masiva del personal penitenciario, fue no contar con el personal suficiente ni
adecuadamente formado para sustituir de forma inmediata a los cesados. Las
autoridades apostaron por la gradual incorporación de nuevos elementos que egresarían
de la escuela penitenciaria,
luego del proceso de formación. Sin embargo, el vacío de personal en las cárceles debía
ser resuelto en el corto plazo, dados los problemas de seguridad que el déficit de
personal podría generar en un sistema penitenciario como el salvadoreño. Para ello, en
junio 2010 las autoridades penitenciarias recurrieron a un plan de contingencia que
supuso echar mano de miembros de la Fuerza Armada para reforzar la seguridad
perimetral de las cárceles y controles de ingresos y egresos de los visitantes.

Para ofrecer respaldo legal a esta decisión política, la Asamblea Legislativa emitió
el decreto “Disposiciones Transitorias sobre la participación de la Fuerza Armada en
Tareas de Control y Seguridad Penitenciaria”, que supuso una reforma a la Ley
Penitenciaria. Aunque este decreto establecía que el presidente de la República podría
recurrir a la utilización de la Fuerza Armada y de la PNC para la colaboración en el
control y seguridad de los cárceles del país, únicamente se dispuso del uso de militares,
bajo la justificación de que disponer de personal policial para estas actividades, le
restaría operatividad a la PNC.

Otro vacío de esta medida fue que no se estableció plazo alguno de vigencia de la
misma, con lo que quedó a discrecionalidad de las autoridades establecer el periodo de
duración, aun cuando se definió como un recurso excepcional y temporal (Asamblea
Legislativa de El Salvador, 2010). Este decreto legitimó el rol de la Fuerza Armada en
el control de los Centros Penales, en un contexto en el que el Gobierno de Funes había
otorgado a las milicias mayor protagonismo en el ámbito de la seguridad pública. Bajo
este decreto fueron asignados 1,500 soldados a la seguridad periférica, garitones y
registros de ingresos de visitas de 11 penales que albergaban pandilleros.

Aunque las autoridades penitenciarias de ese período reconocieron que se trataba

de una decisión difícil y necesaria, e insistieron en aclarar que era una medida
transitoria mientras se preparaba al nuevo personal penitenciario, los cuestionamientos
de diversos organismos de derechos humanos no se hicieron esperar.

Ciertamente, la presencia de miembros del ejército en los penales fue temporal y

desde abril de 2012 comenzaron a ser retirados de los controles de ingreso de visitas.
Sin embargo, durante los casi dos años de su permanencia en las prisiones no cesó el
tráfico de droga, celulares y otros objetos prohibidos en el interior de los penales.
Contrario a ello, se comprobó que la corrupción había permeado a varios militares
asignados a las cárceles, algunos de los cuales fueron procesados. (EDH, 2010;
Bolaños, 2010). A la vez, los registros invasivos e indecorosos a las visitas y los abusos
de autoridad de algunos militares derivaron en diversas demandas ante la Procuraduría
para la Defensa de los Derechos Humanos y la FGR. Las pandillas emitieron
pronunciamientos denunciando diversos ultrajes cometidos contra sus parientes.

Si bien las autoridades penitenciarias señalaron que el retiro de los militares de los
penales obedeció a que ya se contaba con nuevos elementos de la seguridad
penitenciaria que asumirían el control interno de las cárceles y a las denuncias por
abusos y violaciones a
los derechos humanos por parte de miembros del ejército, fue llamativo que esto
ocurrió un mes después de que el Gobierno empezara a otorgar concesiones en las
cárceles a algunos pandilleros en el marco de la llamada tregua. De hecho, Carlos
Mojica, uno de los líderes de la Pandilla 18, en declaraciones a la prensa expresó que el
retiro de militares era parte del pliego de demandas que habían solicitado al presidente
a inicios de la tregua (Escalante y López, 2012).

La formación del nuevo elemento penitenciario y otros esfuerzos por controlar la corrupción

Como ha sido mencionado con anterioridad, paralelamente al proceso de depuración

del personal penitenciario, la DGCP inició un proceso de capacitación tanto de nuevos
miembros de la seguridad penitenciaria, como del personal antiguo, con el propósito de
formar “elementos penitenciarios profesionales”. Esto supuso reactivar la Escuela Penitenciaria
que por mucho tiempo había carecido de capacidad instalada, un programa de
formación y capacitadores. Para ello, se diseñó una currícula, bajo la cual se impulsó un
proceso integral de formación del personal penitenciario. El proceso más intenso de
capacitación se implementó durante 18 meses, en el que los nuevos elementos debían
aprobar un curso de cuatro meses de duración.

De acuerdo al ex director Nelson Rauda, entre 2010 y 2013 se formaron en la

academia penitenciaria alrededor de 800 elementos. Al cierre del presente informe se
han graduado cuatro promociones de agentes penitenciarios, los cuales han sido
formados en técnicas de seguridad carcelaria, armas letales y no letales, procedimiento de
intervención penitenciaria, uso y manejo de equipo, resolución pacífica de conflictos,
don de mando y valores (Castillo, 2014). Asimismo, se creó la Unidad de poligrafía,
como un recurso para la selección de los nuevos agentes.

A la vez, se adoptó un nuevo esquema de seguridad con el fin de prevenir posibles

reyertas internas, interceptar objetos o drogas que son lanzados desde el exterior e
identificar a reos y custodios vinculados a actividades delictivas al interior de la cárcel,
que combinó la inteligencia penitenciaria con la instalación de un sistema de seguridad
tecnológica. Este último consiste en un sistema de vídeo vigilancia que opera en las
zonas comunes de los recintos penitenciarios, el cual es monitoreado desde las oficinas
centrales de la DGCP. De hecho, mediante este sistema se identificó a varios custodios
cometiendo ilícitos, que luego fueron destituidos.

Pero la destitución de cientos de los antiguos elementos penitenciarios y la

formación de nuevo personal no han erradicado la corrupción del sistema. A pocos
meses de haber sido formados, varios de los nuevos elementos fueron destituidos
principalmente por tráfico de objetos ilícitos. Sin duda estas medidas redujeron en
alguna proporción la corrupción en las cárceles, pero cuando se trata de una corrupción
sistémica y altamente organizada como la que opera en el sistema penitenciario
salvadoreño, es esperable que al extremarse las medidas de seguridad, recurran a
modalidades delincuenciales más sofisticadas.
 Para mí, la delincuencia como las pandillas o la corrupción, son una especie de gelatina. Según la
forma del depósito en que uno la ponga, se adapta. ¿Y en cuanto al ingreso de objetos
prohibidos? Siempre hay (Experto en Seguridad 7).

Programa de Reinserción “Yo Cambio”

El programa más emblemático en materia de rehabilitación y reinserción social

impulsado por la DGCP y que retomó los principales componentes de la política
“Carretera de Oportunidades con Justicia y Seguridad” es “Yo Cambio”. Con este
nombre, se buscó darle fuerza a la voluntad de los internos para iniciar el cambio
personal que requiere todo proceso de rehabilitación. El programa se desarrolla en tres
fases: Trabajo, Compenso y Ayúdanos a construir una ciudad mejor. Se trata de un
modelo de justicia restaurativa, mediante el cual se busca que los internos se conviertan
en sujetos de cambio, con una visión de restauración del daño, lo que ha favorecido su
aceptación3.

De acuerdo al ex director de Centros Penales, Nelson Rauda, este programa tiene

cinco componentes: Granjas penitenciarias; Trabajo y apoyo a la Comunidad
(ciudadanía); Cooperación o cooperativas de solidaridad; Trabajo penitenciario y
Pintando mi libertad. Los primeros cuatro programas ya están en ejecución, en tanto
que el último está retrasado debido a la falta de financiamiento. La propuesta inicial de
Pintando mi libertad contempló la habilitación de talleres industriales e incluso una
maquila, en instalaciones fuera de las cárceles, donde los internos puedan laborar. Este
componente sería implementado con el apoyo del Gobierno de Brasil, pero se tuvo
dificultades de seguimiento, debido al cambio de su Gobierno.

Tradicionalmente, los internos siempre se han resistido en participar en los programas impulsados por
el sistema penitenciario, ya que se han sentido, simplemente utilizados por las autoridades y
nunca o rara vez, estas acciones se traducían en algún beneficio o incentivo penitenciario; sin
embargo, esta nueva filosofía de ver a los internos como sujetos de cambios, mostrando que son
capaces de construir un mejor mundo, y que además pueden obtener incentivos que les ayuden en
la reinserción y en el cumplimiento de sus condenas de forma anticipada, ha dado resultados muy
positivos, en términos de la participación y aceptación de los privados/as de libertad (Experto
en Seguridad 7).

Las Granjas penitenciarias

El concepto de Granja penitenciaria es un modelo de reinserción productiva diseñado

para internos e internas que se encuentran en fase de confianza y semilibertad, que
busca descongestionar gradualmente las cárceles, dotando de habilidades agrícolas a
reclusos que están por recibir la libertad condicional. Este programa, en su fase piloto
inició en 2012 con la apertura de dos granjas: una en Santa Ana, para hombres y la otra
en Izalco para

3 La mayoría de programas se comenzó a ejecutar en febrero de 2012 y la información obtenida corresponde

hasta enero de 2014.
mujeres; en el 2013, se abrió la tercera granja en Ayutuxtepeque, la cual ha sido
destinada para hombres.

Para la habilitación de las granjas se han dispuesto de amplios terrenos fuera de los
Centros Penales, donde los internos viven. Durante el día realizan trabajos
eminentemente agrícolas, como siembra de hortalizas, verduras y legumbres, con el
acompañamiento y supervisión de tutores de la DGCP.

Principalmente son personas que puedan estar en semilibertad; y por otro lado, también
tratamos de responder a los perfiles, porque, incluso, lo tomamos como trabajo terapéutico y lo
primero que necesitamos es sacar al interno del letargo, porque ha pasado 10 años sin mayor
actividad física. Cuando empezaban a trabajar, les daba temperatura (Experto en Seguridad
7).

La producción de las granjas es comercializada con empresas privadas, para lo cual

las autoridades de la DGCP, han desarrollado convenios y alianzas. Esto ha permitido
contar con una concepción más flexible, en cuanto a las posibilidades de diversificar la
oferta de producción. En 2013, la DGCP inició negociaciones con una empresa para
que los beneficiarios de estos programas puedan tener acceso a líneas de crédito
blando, una vez logren su libertad.

Uno de los cuestionamientos al programa es su énfasis eminentemente agrícola,

tomando en cuenta el precario desarrollo del agro en el país en los últimos años,
además de que la mayoría de población penitenciaria es de procedencia urbana o semi
urbana. Esto hace que la formación ofrecida no necesariamente coincida con las
aspiraciones o expectativas de los y las internas y con las posibilidades reales que
puedan insertarse laboralmente en el ámbito agrícola una vez recobren su libertad. Sin
embargo, las autoridades señalan que han hecho un análisis de las oportunidades de
desarrollo empresarial que existe en este ámbito, además de que no cuentan con
recursos para desarrollar otro tipo de actividades.

[¿Por qué el énfasis en la reinserción laboral se ha quedado en el ámbito agrícola?] Ahí tenemos
dos valoraciones sobre ese tema: 1) Porque viene una gran oportunidad en términos de análisis de
negocios empresariales, el 90% de las frutas, verduras y legumbres que consumimos es importada;
2) Porque es lo que teníamos, es decir, como no tenemos presupuesto, nos toca adaptarnos a lo
que hay… Nos dieron unas manzanas de tierra. [Pensando que por el perfil de esta población,
hay pocas posibilidades de que cuando salgan de prisión puedan volver a usar esas herramientas]
Al contrario, por lo que entiendo yo, es que están muy motivados a ir hacia fuera, y con el
convenio de Alba Alimentos, se ha hecho una oferta de abrir una línea de crédito blando para que
estas personas cuando estén fuera, si quieren seguir haciendo esa actividad, puedan acceder a
crédito para que puedan desarrollar el agro (Experto en Seguridad 7).

Dado que se trata de un proyecto para internos en fase de confianza que deben
reunir un determinado perfil, el número de beneficiarios no es elevado. Hasta 2013 los
participantes alcanzaban las 384 personas. En 2012, participaron en este proyecto 113
mujeres y 67 hombres, mientras que para 2013 ingresaron 124 hombres y 92 mujeres.
Su implementación ha significado para muchos reclusos, la oportunidad de acceder a
ciertos beneficios, que
anteriormente eran difíciles de lograr. De acuerdo a las autoridades, el nivel de
reincidencia en la etapa piloto ha sido cero. A la vez, su participación en el programa
ha ayudado a muchos a obtener su libertad condicional. Esto ocasiona que el número
de participantes en las Granjas penitenciarias fluctúe casi a diario, lo que permite dar
oportunidades a otros reos e ir descongestionando paulatinamente al sistema
penitenciario.

Antes para que le dieran la libertad condicional era un acto de purgatorio para un montón, iban
hasta diez veces y nunca se las daban; ahora no, a la gente que está en la granja, por ejemplo,
vemos que de repente teníamos 110, nos baja a 75, y qué pasó -les digo-: ya les dieron la liberad
los jueces (Experto en Seguridad 7).

Trabajo de apoyo a la comunidad

El trabajo de apoyo a la comunidad consiste en la participación de los internos en la

ejecución de diferentes tareas de utilidad pública y beneficio social, como obras de
mitigación de riesgos, construcción y reparación de carreteras y otras obras de
infraestructura. Participan internos que se encuentran en fase de confianza y
semilibertad, quienes salen diariamente a las calles acompañados de sus respectivos
tutores. La realización de este tipo de proyectos no es posible sin la intervención de
otros actores, tanto privados como públicos. Por ejemplo, la DGCP, ha establecido un
convenio de cooperación con el Ministerio de Obras Públicas, el cual ha facilitado que
alrededor de 300 internos de ambos sexos, salgan diariamente a trabajar en diferentes
proyectos.

En el trabajo de apoyo en la comunidad hemos realizado un convenio con el Ministerio de Obras

Públicas en donde nuestros privados y privadas de libertad están trabajando con éste en la
realización de obras, principalmente, de mitigación de riesgos ambientales para las
comunidades de El Salvador. En ese orden hemos trabajado en el mantenimiento de la cordillera
El Bálsamo, que son mujeres las que trabajan dándole mantenimiento a toda la zona alta de Las
Colinas; también estamos trabajando en el desagüe del lago de Ilopango, tenemos un año de estar
trabajando con nuestros internos e internas y eso creo que ayudó tremendamente para que los
ciudadanos que viven por esas zonas del lago de Ilopango no tuvieran inundación; también
hemos trabajado en la cárcava de Llano Verde, hicimos un kilómetro de calle de la unidad de
salud nueva de Soyapango para conectar con la carretera. Actualmente nuestras internas están
trabajando en la elaboración y colocación de guía para personas no videntes en las ciudades, en el
circuito, inicialmente, de la Feria Internacional, pero ahora están en el circuito de los
hospitales (Experto en Seguridad 7).

Cooperación o cooperativas de solidaridad

Consiste en hacer uso de las capacidades y saberes de los propios internos, para
ponerlos a disposición de la formación de sus pares mediante actividades como la
enseñanza de inglés o la alfabetización. Con ello, se busca aprovechar las habilidades
que existen entre la población interna, para el beneficio de sus compañeros, además de
incrementar la autoestima del que decide colaborar con proyectos colectivos. No se
cuenta con datos sobre la implementación de este componente.
Trabajo penitenciario

La mayoría de cárceles salvadoreñas no cuentan con la infraestructura ni la capacidad

instalada adecuada para desarrollar programas de formación laboral; en el caso de los
que disponen de espacios físicos destinados para ese fin, no son utilizados por falta de
materia prima y herramientas de trabajo o, simplemente por la renuencia de algunos
directores. Sin embargo, en el marco del programa Yo Cambio, se potenció la unidad de
producción penitenciaria, que ha permitido impulsar en los Centros Penales la
producción de algunos productos solicitados por empresas privadas, a la vez de
combatir el ocio carcelario. Para ello, se han puesto en funcionamiento los diferentes
talleres que existen en las cárceles.

Algunos Centros Penales ya están produciendo, al por mayor, artículos para almacenes o
negocios grandes en el país, muchas de estas actividades no son de conocimiento de la
población porque los empresarios que colaboran prefieren mantenerse en al anonimato para
evitar por prejuicios de la sociedad, que en términos de negocio, pudiera afectar las ventas de
los productos que sus empresas ofrecen (Experto en Seguridad 7).

[…] en Mariona hay un taller con la capacidad de mantener ocupado a seiscientos internos; y
antes eran seiscientos desde las 8:00 am hasta las 4:30 pm. Entonces, que si en vez de hacer
ocho horas de trabajo efectivo, pero en lugar de que sea a un grupo, se involucran tres grupos
de tres horas. Usted comienza a ver que esto también tiene algún tipo de justicia, porque antes
¿quiénes eran los que tenían la plata? Los del taller, pues si son los que trabajan; y dos, a los
que hacen las mesitas o haciendo algo, lo dejamos a la deriva, a la buena de Dios (Experto
en Seguridad 7).

La mayor parte de materiales que se utilizan en los talleres son financiados con
préstamos del BID y el BCIE, así como con donaciones de ONG y de algunos países. A
pesar que algunas ONG ofrecen donaciones para la implementación de los talleres, su
participación en los programas de reinserción y rehabilitación es poca. Recientemente,
la Iglesia católica, a través de Cáritas y algunas Iglesias evangélicas tienen una mayor
presencia en los penales.

Otro aspecto que merece destacarse, tomando en cuenta la situación de insalubridad

que tradicionalmente ha afectado a muchos penales, es el mejoramiento de la limpieza
al interior de algunos centros, mediante la activación de comités ambientales integrados
por los internos y el desarrollo de campañas de recolección y tratamiento de desechos.
Se han creado además comités de promoción de salud, que han sido objeto de un
reconocimiento por el Programa Mundial de VIH. Los programas de saneamiento
ambiental desarrollados en algunos penales han contado con el apoyo de Cruz Roja
Internacional. La DGCP no proporcionó datos sobre la cantidad de beneficiarios en la
implementación del componente de trabajo penitenciario.

4.3. Las medidas de Medio abierto

Las medidas judiciales de Medio abierto permiten que las personas cumplan una pena
que no implique privación de libertad. Se trata de medidas alternas a la cárcel dictadas
por los Jueces
de Vigilancia Penitenciaria y de Ejecución de la Pena que son cumplidas en lugares
distintos a la cárcel, por delitos cuyas penas no superen los tres años. La verificación y
control del cumplimiento de estas medidas y de las reglas de conducta establecidas por
los jueces están a cargo del Departamento de Prueba y Libertad Asistida (Depla), de la
Corte Suprema de Justicia.

Las penas alternativas que el Código Penal salvadoreño establece (Art. 74) y que
con mayor frecuencia se utilizan, son los trabajos de utilidad pública, el arresto de fin
de semana y el arresto domiciliario. Los trabajos de utilidad pública, consisten en que
las personas deberán realizar jornadas semanales de trabajo de forma gratuita de
acuerdo a sus capacidades, edad y estado de salud, en una institución pública o en una
entidad privada sin fines de lucro, durante el período que dura la pena. En el arresto de
fin de semana la persona debe permanecer confinada durante fin de semana en algún
lugar -que no debería ser una cárcel o un centro penitenciario- por un número de horas
y días establecidos por el Juez de vigilancia, mientras que en el arresto domiciliario, la
persona condenada deberá cumplir la pena en su casa.

El Depla también monitorea el cumplimiento de medidas de seguridad, libertad

condicional, suspensión condicional de la ejecución de la pena y suspensión
condicional del procedimiento penal, que aunque no son en estricto sentido beneficios
penitenciarios porque no se condena al imputado, son medidas alternativas en las que
se imponen ciertas reglas de conducta que deberán ser cumplidas por el período que
establece el juez.

La aplicación de medidas alternas a la privación de libertad o las libertades condicionales están

supeditadas al cumplimiento de ciertos requisitos y/o perfiles del imputado, en la mayoría de los
casos, las exigencias tienen carácter estrictamente legal, vinculado al tipo de pena o a la cuantía
de la sanción que se les impone. Por ejemplo, cando se trata de sanciones que no exceden,
normalmente, de los tres años (aunque hay excepciones hasta de cuatro años), la persona puede
ser condenada a una pena distinta a la prisión o si se le impone prisión, el juez, puede sustituirla
por una alternativa a la prisión. En principio deberían ser sanciones no superiores a los tres años,
delitos que permitan este tipo de sanciones o la sustitución; y el sujeto debe ser alguien que no
presente un nivel de peligrosidad alto y también debería hacerse un análisis de la persona para
saber sobre la garantía de que van a cumplir el castigo que se les imponga (Experto en
Seguridad 9).

Las entidades involucradas de implementar estos programas son en primera

instancia, los Juzgados de Vigilancia y Ejecución de la Pena, a quienes la Ley
Penitenciaria les ha conferido el control legal del cumplimiento de todas las penas de
prisión o alternativas que se imponen; el Depla, que funge como contralor del
cumplimiento de la pena fuera de las prisiones y, las instituciones públicas o privadas
sin fines de lucro donde los imputados realizan las tareas de utilidad pública. Estas
entidades llevan un registro de asistencia y de los horarios de trabajo cumplidos por el
imputado, que es reportado periódicamente al Depla. Este último se encarga de elegir a
las instituciones donde los beneficiarios de los programas realizarán su servicio y de
verificar que se presenten a cumplir su jornada de trabajo.
 Aunque existe consenso entre los especialistas sobre la relevancia de recurrir a
medidas alternas al encierro para evitar la sobrepoblación carcelaria, en la actualidad
estas no han sido complementadas con experiencias de justicia restaurativa, ni
integradas a otros esfuerzos institucionales, que garanticen su sostenibilidad. En la
actualidad, las funciones que desarrolla el Depla para verificar cumplimiento de estas
medidas son desestructuradas y sin proyecciones de mejoras.

[…] Para la ejecución de estas sanciones, perfectamente, se pudieran realizar convenios con
diferentes entidades gubernamentales y no gubernamentales; no obstante esta necesidad, los
programas funcionan por buena voluntad, en donde cada agente, asistentes, jefes del Depla, tienen
conversaciones bilaterales con los encargados de las instituciones. Es de esta manera que logran que
las organizaciones reciban a las personas, bajo su responsabilidad, es decir, las funciones de
establecimiento de acuerdos o convenios con otros organismos no cuentan con un protocolo de
actuación, mas bien, está supeditado a las buenas relaciones que los empleados del Depla puedan
tener con otras instancias (Experto en Seguridad 9).

A pesar de la importante labor asignada al Depla, esta unidad no cuenta con

información actualizada que permita derivar indicadores sobre las reincidencias,
incumplimientos de penas o eficacia de las medidas, la cual es trascendental para la
formulación de políticas públicas en materia de libertad asistida. Al cierre del presente
informe, el Depla no envió información solicitada respecto a la población atendida
durante los años 2009 al 2012. Sin embargo, de acuerdo a otra fuente institucional
consultada, a finales de 2012 el Depla tenía alrededor de 15,300 beneficiarios, que
incluye a los que recibieron penas alternativas, suspensiones de la pena, suspensiones
del procedimiento, libertad condicional y liberados.

El trabajo de los funcionarios del Depla consiste en visitar y entrevistar a los

beneficiarios de las distintas medidas, ya sea a sus hogares de residencia o en otros
donde cumplen su sanción, para implementar los programas, de acuerdo a la necesidad
detectada. Sin embargo, una de las principales dificultades del Depla es su limitada
capacidad de control y seguimiento de los beneficiarios de los programas, debido a la
escasez de personal. En la actualidad, cada inspector o asistente de prueba supervisa
alrededor de 300 beneficiarios, lo que hace difícil ejercer un control efectivo de todos
los casos. A esto se suma los limitados recursos financieros asignados, lo que sugiere
que el Depla no ha sido prioridad para la Corte Suprema de Justicia.

Otra de las dificultades que enfrenta el Depla es que no cuenta con alianzas o convenios
para el desarrollo de sus programas, lo que hace más complejo el proceso de ubicación de personas
beneficiarias, principalmente cuando estas tienen conductas antisociales y generan problemas en las
instituciones en las que son asignadas. Una dificultad mayor resulta el tratar de ubicar a jóvenes
pertenecientes a pandillas, ya que la mayoría de instituciones tienen casi por norma, no recibir a
pandilleros, por experiencias desagradables vividas en el pasado donde han sido objeto de
extorsión o amenazas. Esto último pone un reto aun mayor para el Depla (Experto en
Seguridad 9).
Capítulo Especial.
Discursos de la prensa escrita salvadoreña en torno
a la figura del general Munguía Payés y a la tregua
entre pandillas
Amparo Marroquín1 y Olga Vásquez2

A partir de las notas periodísticas publicadas en los principales periódicos del país, este
texto se propone reconstruir el proceso del involucramiento de la Fuerza Armada en las
tareas de seguridad pública a partir de la figura del general David Munguía Payés y del
tema de la tregua entre pandillas. Interesa identificar las tendencias e ideas principales
que la prensa escrita sitúa en la opinión pública respecto a los temas en cuestión. Se
revisaron 322 notas publicadas desde el mes de junio de 2009 hasta mayo de 2012. Los
periódicos revisados son: Diario El Mundo (DEM), La Prensa Gráfica (LPG), El Diario
de Hoy (EDH), y Co-Latino (CL); y los periódicos digitales Contrapunto (Co) y El
Faro (EF).

“Nuestrademocraciaseencuentraacechadaporlasfuerzasoscurasdelnarcotráficoyelcrimen
organizado” afirmó Mauricio Funes en su discurso de toma de posesión, el 1 de junio
de 2009. “El rostro más dantesco del crimen organizado” -aseguró refiriéndose al
narcotráfico- “ha crecido en el mundo como hidra de varias cabezas”. Según Funes,
para combatir dicha “plaga”, el Estado debía definir políticas internas rígidas para el
control del delito y reforzar los órganos de seguridad. Había que dar todo el “apoyo a
los buenos policías” y castigar con rigor a “aquellos pocos que se desvíen de su función
y se vuelvan cómplices de estos criminales”.

El presidente reconoció de manera oficial una realidad que no era ignorada en el

país ni en la región. De acuerdo al informe de la Oficina de las Naciones Unidas contra
la Droga y el Delito publicado en septiembre de 2012, el tráfico, en especial de
cocaína, ha sido una realidad regional que incrementó su presencia de forma muy
significativa en el año 2000, y posteriormente, en 2006, a partir del desmantelamiento
de las rutas establecidas
1 Es profesora e investigadora del Departamento de Comunicaciones y Cultura de la UCA.
2 Es profesora de la Universidad de El Salvador e investigadora asociada a la Universidad Evangélica.
144 La situación de la seguridad y la justicia 2009-
2014
desde Colombia y el incremento de la aplicación de la ley antidrogas en Colombia. Se
ha documentado además la aparición de grupos territoriales involucrados en tráfico
ilícito de migrantes, trata de personas y tráfico de armas de fuego, como una nueva
economía criminal que ya no solo se basa en controlar las rutas por donde transita la
cocaína. En el caso de El Salvador, el informe señala que:

El Salvador sigue siendo algo parecido a un puzle. Las autoridades manifiestan que por su
país transita muy poca cocaína debido a la carencia de una costa atlántica y a que presenta muy
pocas ventajas sobre los países más al norte. También es cierto que El Salvador es el país con
mayor densidad de población en la región, lo que reduce las oportunidades de utilizar pistas de
aterrizaje clandestinas y zonas remotas de desembarco marítimo. Los datos de radar sugieren que
muy pocos envíos provienen directamente desde Suramérica a El Salvador. Aún así, debido al
hecho de que colinda con Honduras y Guatemala, parece probable que atraviese el país más
cocaína de la que algunas veces se declara. Esto lo sugiere la inclusión de El Salvador en la
lista de los Principales Países de Tránsito de Ilícito de Droga del Gobierno de los Estados
Unidos, en septiembre de 2011(Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito, 2012).

En el mismo discurso del recién electo presidente Funes, ese circuito de “terror y
de miedo” no solo era generado por el narcotráfico sino también por esos otros grupos
territoriales: “las pandillas y bandas integradas por menores, no por eso menos
peligrosas”. Ante la impunidad de las pandillas, que transformaban barrios y
comunidades en territorios libres para sus delitos, el presidente ofreció “luchar día tras
día, para imponer la ley y el orden en este submundo de anti-ley e inhumano”. Ese
mismo día, el presidente anunció que el general David Munguía Payés3 sería el titular
del Ministerio de la Defensa4 y Manuel Melgar5, como titular del Ministerio de Justicia y
Seguridad Pública.

El presente texto, se aproxima de forma exploratoria a los discursos construidos por la

prensa escrita en relación con dos temas protagónicos de la agenda de seguridad que se
ha ejecutado en el período presidencial de Mauricio Funes: el papel del general Munguía
Payés y su tránsito a titular del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública; y el anuncio
repentino por parte de la misma prensa de una tregua pactada entre líderes pandilleros
que desde las cárceles de máxima seguridad ofrecieron, en un gesto de buena voluntad,
trabajar un proceso de pacificación en los territorios afectados por el control que
propiciaba ese “terror y miedo” que el presidente había ya señalado. La tabla 1 expone la
selección de la muestra que se ha trabajado.

3 Militar clave en el movimiento “Amigos de Mauricio”, apoyó a Funes en su carrera por la presidencia. En
julio de 2009, el presidente Funes le concedió el ascenso a general de Brigada, grado que le había sido
negado durante el Gobierno de Armando Calderón Sol.
4 Según establece la Ley Orgánica de la Fuerza Armada de El Salvador, la misión fundamental del ministro de
la Defensa Nacional es asesorar al presidente en lo relativo a la defensa nacional.
5 Ex comandante guerrillero y miembro del FMLN. Según el periódico El Faro, su nombramiento como
ministro resultó no grato para Estados Unidos, pues Melgar fue comandante de la organización PRTC que
perpetró una masacre en la Zona Rosa en la que el blanco fue un grupo de marines estadounidenses.
 Tabla 1.
Muestra seleccionada para el análisis

No. de
No. de notas
notas Munguía Payés
Periódico fechas revisadas pandillas y tregua fechas revisadas Total

El Diario de Hoy Del 23 de

28 25 noviembre 2011
(EDH) 68 noviembre
al 10 mayo 2012
de 2012 al 21 de 96
Contrapunto
noviembre de 2011 febrero de 2013
noviembre de 2011
y
10 8 18
(Co) y mayo de 2012 mayo de 2012
Co-Latino noviembre de noviembre de 2011 y
20 2011 46
(CL) 26 mayo de 2012
La Prensa y mayo de 2012 noviembre de 2011 y
Gráfica 1 junio al 15 81
60 21 mayo de 2012
(LPG) diciembre 2009
El Mundo 9 al 24 de
21
(DEM) 44 noviembre de 2011 65
noviembre 2011
El faro 8 al 25 de Del 21 de
10
(Ef) noviembre 2011 noviembre
8-22 febrero 6 de 2011 al 13 de 16
2012 marzo de 2012
Total de notas 149 173 322
Fuente: Elaboración propia a partir de notas periodísticas revisadas

Además de estas notas, se han consultado otras publicaciones, siempre desde la

prensa escrita que, durante estos períodos, cuestionaron los discursos y análisis más
hegemónicos o añadieron datos que pueden resultar de interés para el análisis.

Tres hipótesis impulsaron este trabajo. La primera es que el trabajo periodístico

construyó una cobertura inicial positiva sobre el ejercicio de Munguía Payés en ambos
ministerios y sobre la tregua como posibilidad de pacificación. Esta cobertura inicial y
muy descriptiva, en algunos casos incluso celebratoria, se convirtió después en un
discurso crítico. En este punto, se parte de la importancia de la prensa como
posicionadora, en la opinión pública, de ciertas narrativas en relación con la seguridad.
Los discursos positivos sobre el descenso de homicidios, sin embargo, no fueron
suficientes para mover los imaginarios construidos desde la ciudadanía en relación con
las pandillas. El rechazo que la población mostró hacia estas intervenciones políticas
fue muy contundente, y los comentarios mismos que los lectores hacían a las notas en
los sitios de interacción multimedia en internet.

La segunda hipótesis es que la cobertura periodística que se llevó a cabo durante el

período estudiado, ha mantenido un discurso en el que el principal problema de
seguridad pública son las pandillas, sin establecer vínculos que se pregunten por la
presencia y el incremento del crimen organizado regional, el tráfico y la trata en
territorio salvadoreño.
 La tercera hipótesis es que la cobertura periodística ha mantenido una imagen más
bien positiva del incremento de efectivos militares en el ámbito de la seguridad pública,
y ha tendido en la gran mayoría de los casos a reproducir el discurso oficial que sitúa la
presencia militar como una estrategia que mina el control territorial de las pandillas y
que por consiguiente permite que la sociedad salvadoreña se desenvuelva con
tranquilidad en sus espacios de vida cotidiana.

Al mismo tiempo, una pregunta de investigación se encontró en la base del análisis,

¿hasta dónde la cobertura de los medios de prensa escrita obedeció a una agenda
política posicionada desde el Gobierno de Mauricio Funes o la oposición política al
mismo? Esto es,
¿la tregua fue una estrategia de seguridad, o una especie de “experimento político”
vinculado a aumentar el apoyo popular que se verá reflejado en votos para las
elecciones de 2014? Con estas hipótesis y preguntas en la base, se abordó la revisión de
los textos.

1. La inserción de David Munguía Payés en el ámbito de la seguridad pública

Diez días después de la toma de posesión de la nueva administración, el ministro de

Defensa anunció que en obediencia a la orden del presidente Funes trabajaría al frente
de la Fuerza Armada (FAES) para combatir el crimen organizado. Munguía Payés
informó de una mayor participación de la FAES en actividades de seguridad pública,
aduciendo que la delincuencia había “desbordado la capacidad de la policía”; la
cobertura periodística a estas declaraciones fue inmediata. Destacamos tres momentos
en esta cobertura.

Los inicios: la lucha conjunta contra el narcotráfico

El 10 de junio de 2009, en una entrevista publicada por LPG el general afirmó que
“ninguna policía puede investigar 300 muertes al mes”. Según Munguía Payés, las
capacidades de los organismos de seguridad pública en El Salvador habían sido
sobrepasadas por la delincuencia y en una situación de tal crisis, la colaboración de la
FAES en tareas de seguridad pública estaba más que justificada: “No es una misión de
la Fuerza Armada, pero nosotros lo vamos a cumplir con eficiencia y con empeño en la
medida de que el presidente de la República y comandante general de la FAES lo
ordene”. Según señaló el ministro, la Constitución facultaba al presidente para “utilizar
la FAES en actividades de seguridad pública cuando hay una crisis, o las capacidades
de los organismos de seguridad pública han sido sobrepasados por la delincuencia”. La
nota de LPG se dedica únicamente a reproducir el discurso de las fuentes oficiales sin
contrastar con alguna voz crítica a estas medidas.

A partir de junio de 2009, varias de las notas publicadas por LPG situaron de manera
constante el discurso del general Munguía Payés que señalaba la incapacidad de la
policía para controlar la delincuencia, la expresión inmediata de ello se reflejaba en el
alto índice
de homicidios y extorsiones6. Si bien algunas notas mostraban voces disonantes ante la
participación de la FAES en tareas de seguridad pública7, la cobertura de este período se
caracterizó, en la mayoría de los medios estudiados, por visibilizar las propuestas
planteadas por el general Munguía Payés: elaborar un plan a fin de reducir los índices
delincuenciales y de narcotráfico en el país con acciones que irían más allá de patrullajes
conjuntos entre la Fuerza Armada y la Policía8. Una de las notas anunció que la “FAES
trabajaría zonas cercadas por delitos” (LPG, 13 de agosto de 2009), en varios municipios
y colonias que estaban rebasados por los indicadores de homicidios y extorsiones, a los
que no ingresaba la policía. Ante esta situación, “la cúpula militar” había presentado tres
propuestas al presidente Mauricio Funes cuyo objetivo era “darle un papel más
protagónico al Ejército en labores de seguridad pública”.

A mediados del mes de agosto, el presidente Funes visitó LPG y confirmó la

postura del ministro de Defensa al afirmar que le apostaba a reestructurar la policía y
aumentar la participación de la FAES para controlar este problema. En la nota también
se informó que el incremento de soldados en tareas de seguridad pública tendría un
costo de once millones de dólares (“Defensa: Hay 1,760 soldados trabajando contra
delincuencia”, LPG, 20 agosto de 2009).

El 16 de septiembre de 2009, dos periódicos, LPG y Co-Latino publicaron las

declaraciones del director de la Policía Nacional Civil, Carlos Ascencio, en el que
situaba la hipótesis que el incremento de la delincuencia se explicaba a partir del
vínculo entre el narcotráfico y las pandillas: en LPG, la nota no consulta varias fuentes,
al menos dos que puedan complementar la información; tiene como única fuente al
director de la PNC, Carlos Ascencio, se destaca la declaración acerca de que: “los
últimos hechos delictivos podrían estar vinculados al narcotráfico y a las pandillas. La
dirección de la Policía está manejando esa hipótesis por la similitud de características
de los homicidios múltiples registrados en las últimas semanas. Hay una relación de la
narcoactividad, del crimen organizado, que también está utilizando a las pandillas”. El
énfasis del discurso periodístico se encuentra en visibilizar el crimen organizado, no
por investigación periodística, sino por las declaraciones de las fuentes oficiales. La
nota del diario Co-Latino destacó que “los pandilleros son contratados por el crimen
organizado para realizar sus actividades (“PNC relaciona crímenes con modo de operar
de narcotráfico”, Co-Latino, 16 de septiembre de 2009).

6 Dos datos que interesa destacar, pues, en efecto el 2009 fue un año violento: por un lado, la tasa de
homicidios en 2009 era de 71.2 por cada cien mil habitantes, significativamente más alta con respecto a
2008, que fue de 51.9 y 2007, que fue de 57.3. Por otro lado, frente a ello, las notas de pandillas en
periódicos nacionales que en 2005 representaban un promedio de 2.5 notas por día en LPG y EDH, pasaron
en 2009 a un promedio de 11.6 notas diarias publicadas en esos medios, es decir, la cobertura noticiosa se
multiplicó por cuatro. El 3 de enero de 2010, el periódico digital El Faro pública una nota con el siguiente
titular: “2009 el año más violento desde 1992”.
7 Como la declaración por parte del ex viceministro de Defensa, Marco Antonio Palacios Luna, quien advirtió
que la Fuerza Armada no debía hacer el trabajo de la policía. Esta declaración fue publicada por LPG en la
nota del 14 de junio de 2009, que inicia señalando “El inminente apoyo de la inteligencia militar de la Fuerza
Armada para labores de seguridad pública correspondientes a la Policía Nacional Civil (PNC) podría
constituirse en un riesgo para la defensa nacional”.
8 Que ya se habían realizado en las administraciones de Francisco Flores y Antonio Saca.
148
148 Lasituación
La situación de
delalaseguridad
seguridady la justicia
y la 2009-
justicia 2009-2014
2014
Para mediados de septiembre, la cifra de asesinatos diarios había llegado a 16 según
los periódicos. Cuando se les preguntó sobre los avances en las investigaciones sobre
estos crímenes, tanto el ministro de Justicia y Seguridad Pública como el director de la
Policía dijeron estar satisfechos pero coincidieron en que era “necesario que la PNC se
mantenga en constante depuración para evitar más nexos de agentes con las pandillas”
(“PNC liga crímenes al narcotráfico”, LPG, 16 de septiembre de 2009). En la misma
línea, el ministro de Defensa, David Munguía Payés, mencionó la posibilidad de usar el
aparato de inteligencia del Estado para la investigación del delito, como complemento
al trabajo que desarrolla la División de Investigación de la Policía Nacional Civil
(“Evalúan usar OIE en investigación”, LPG, 16 de septiembre de 2009).

En octubre de 2009, las notas periodísticas de LPG visibilizaron las propuestas del
general Munguía Payés en torno a la posible ampliación de las facultades de la Fuerza
Armada para el combate de la delincuencia (“FAES presentará tres propuestas a
Funes”, LPG, 13 de octubre de 2009). Aunque, de nuevo, dieron espacio a voces
críticas como las de la Procuraduría de los Derechos Humanos (“PDDH pide reevaluar
apoyo del Ejército”, LPG, 15 de octubre de 2009), la constante fue la idea de que, tanto
la PNC como la Fiscalía estaban “rebasadas en la capacidad de investigar los
principales delitos en el país: homicidios y extorsiones”. Pocos días después, LPG
publicó una nota en la que se informaba que el Procurador para la Defensa de los
Derechos Humanos, Oscar Luna, avalaba el trabajo conjunto del Ejército y la PNC.
Este cambio de parecer sucedió luego de que el procurador se reuniera con el ministro
de la Defensa. El periódico también informó que Munguía Payés había tenido “una
encerrona con el ministro de Seguridad, Manuel Melgar, y el presidente de la
República, Mauricio Funes”, al respecto de la cual ni el ministro de Seguridad ni el
director de la policía quisieron dar detalles (“PDDH avala trabajo conjunto ejército y
PNC”, LPG, 18 de octubre de 2009).

La cooperación de la FAES en tareas de seguridad se extendió incluso hasta

programas como el de protección a cultivos contra el robo y contrabando (“Triángulo
productivo irá reforzado por militares”, LPG, 20 de octubre de 2009). Según LPG, los
planes de seguridad del ejecutivo evaluaban la posibilidad de utilizar a 6,500 militares
para tareas de disuasión junto a la policía, 4,740 más de los 1,760 soldados que ya
trabajaban de la mano con el cuerpo policial. Este incremento de recursos militares en
la calle contemplaba también el apoyo de la FAES a la seguridad perimetral en algunos
centros penitenciarios (“FAES no prevé solicitar refuerzo presupuestario”, 26 de
octubre de 2009).

En noviembre de 2009, la cobertura de los medios mostró que el ministro de

Defensa confirmó el despliegue de 4,000 soldados que se sumarán al trabajo de la PNC
en el combate a la delincuencia (“2,500 soldados más contra la delincuencia”, LPG, 4
de noviembre de 2009). Según el ministro, la disminución de los homicidios era una
labor conjunta de la FAES y la PNC. Además, afirmó que la FAES se había ganado la
confianza de la población (“Podemos pedir perdón unilateralmente”, LPG, 19 de
noviembre de 2009).
Discursos de la prensa escrita 149
salvadoreña
En el mes de diciembre, el ministro de Defensa informó que los soldados estarían
operando en la totalidad de los municipios más violentos de los cinco departamentos
del país con miras a moverse a otros municipios donde se mantenían los índices más
altos de la delincuencia (“Fuerza Armada alarga presencia hasta en 29 municipios”,
LPG, 2 de diciembre de 2009). De nuevo las fuentes fueron básicamente oficiales y no
se encontraron cuestionamientos sobre estas decisiones, tampoco sobre los costos que
implicaban. En 2010, se sitúa un segundo momento del discurso periodístico.

2010: el retorno del enemigo único

A mediados de 2010, la estrategia de seguridad liderada por el ejecutivo se vio

fuertemente cuestionada por varios líderes de opinión. La noche del domingo 20 de
junio 14 personas fueron asesinadas en el municipio de Mejicanos, luego de dos
ataques al transporte público. Los ocho capturados, presuntos ejecutores de la masacre,
según las declaraciones de fuentes policiales, estaban vinculados a las pandillas. El
subdirector de investigaciones de la PNC, Howard Cotto, señaló que aunque contaban
con evidencia de la participación de los detenidos en la masacre, no quería detenerse en
una sola hipótesis del móvil del múltiple asesinato. El suceso generó airadas reacciones
en la población9 y en los líderes políticos. Un diputado del partido ARENA pidió
destituir al gabinete de seguridad; otro del partido GANA pidió reformar la
Constitución para que entrara en vigencia la pena de muerte para pandillas y crimen
organizado; y otro diputado del FMLN exigió a la policía reforzar los planes operativos
para combatir la delincuencia (“Derecha pide destitución de gabinete de seguridad”,
LPG, 21 de junio 2010).

El presidente Funes negó categóricamente que fuera a destituir a los titulares de

seguridad y volvió a enfatizar que la erradicación de la violencia no era tarea fácil, pues
había recibido un país con altos índices de delincuencia y con un crimen organizado en
abierta impunidad (“Funes: no voy a remover al gabinete de seguridad”, LPG, 21 de junio
de 2010). La tasa de homicidios promedio de 2010 bajó a 64.8 por cada 100,000
habitantes, similar a la que tuvo El Salvador en el año 2006. Un titular de LPG del 1 de
noviembre de 2010 lo confirma: “Disminuyen homicidios en El Salvador”. La nota, que
de nuevo es construida con una sola fuente oficial, Carlos Ascencio, indica que a octubre
se han registrado 320 homicidios menos. A pesar de ello, la gestión de Manuel Melgar al
frente del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública continuó duramente cuestionada “al
no lograr avances significativos en el control de la violencia”.

El 1 de junio del 2011, David Munguía Payés ocupó de nuevo los titulares, esta vez
con el anuncio de haber pedido su retiro de la Fuerza Armada. A partir de ese
momento, pasaba a formar parte de las reservas militares y, como destacó El Faro, en
su noticia del 7 de junio (“ministro de Defensa se envía a retiro y queda habilitado para
optar a Presidencia”), su retiro lo habilitaba para presentarse como candidato en la
contienda presidencial del 2014.

9 En una encuesta en línea, seis de cada 10 lectores de laprensagrafica.com expresaron su desconfianza en la

PNC durante el proceso de recolección de evidencia para establecer el nivel de participación de ocho
detenidos por la masacre de Mejicanos.
En caso de ser electo, el general habría cumplido con los tres años reglamentarios de
baja que el artículo 152 de la Constitución establece. La misma nota muestra que
Munguía Payés ya se había retirado en 2001, durante la gestión de Calderón Sol,
después de una larga lucha por conseguir su ascenso a general que le fue denegada en
su momento. Ocho años después de su retiro, en junio de 2009, el entonces coronel
regresó a situación activa, fue ascendido al grado de general y nombrado ministro de
Defensa.

El 8 de noviembre de 2011, el ministro Melgar dejó su cargo. Según el periódico El

Faro, esta renuncia “solo fue un formalismo, pues la presión que recibía la
administración se volvió insoportable y Funes tuvo que ceder pidiendo a su ministro el
cargo”. Fue cuestionado también por la Asociación Nacional de la Empresa Privada
que decían no ver resultados ni planes claros para reducir la criminalidad (“Presidencia
informa que Manuel Melgar dejó Ministerio de Seguridad”, El Faro, 8 de noviembre de
2011).

A partir de la renuncia de Melgar, los medios revisados recogieron la opinión de

varios políticos que miraban como positivo un cambio en seguridad (“Políticos ven
positivo cambio en Seguridad”, DEM, 9 de noviembre 2011). El Diario El Mundo y El
Faro abrieron espacios para las objeciones de quienes se adelantaban a la posibilidad
del nombramiento de un militar en la cartera de seguridad. Varios titulares dan cuenta
de ello: “Arena y FMLN objetan que ministro sea militar” y “Cristiani advierte error si
se ponen a militar activo” (DEM, 11 de noviembre de 2011); José Luis Merino “No
apoya que Payés vea seguridad” (DEM, 12 de noviembre de 2011). El Diario El
Mundo también publicó una consulta que hizo a distintos analistas políticos sobre el
nombramiento del nuevo ministro de seguridad. Roberto Cañas, Luis Nelson Segovia,
Carlos Rosales y Federico Hernández señalaron la necesidad de tener un “ministro
capaz y abierto” (DEM, 14 noviembre 2011). Roberto Cañas, firmante de los acuerdos
de paz, recalcó que el verdadero sentido y espíritu de los acuerdos de paz en el tema de
seguridad pública era muy claro: la Fuerza Armada no debía desarrollar funciones de
seguridad pública” (“Un militar en retiro sigue siendo militar”, DEM, 16 de noviembre
de 2011).

Así también se pronunció Carlos Rivas, pastor general: “ante todo, no debe ser un
militar o un ex guerrillero, ni tener filiación partidaria; pero debe contar con el respaldo
político tanto de los partidos como del movimiento social” (“Los varios ministros de
Seguridad que necesita el país”, DEM, 18 de noviembre de 2011). El 18 de noviembre
los periodistas Oscar Martínez y Sergio Arauz informaron que “un grupo de jefes
policiales pretende renunciar si Munguía Payés toma el Ministerio de Seguridad”.
También informaron que en la PNC “hay quienes dicen saber que el presidente también
ha decidido relevar al director, el comisionado Carlos Ascencio, pero todas las fuentes
coinciden en que su problema no son tanto las destituciones sino los relevos”. Así
inició un tercer momento en el discurso periodístico.
La llegada del general

Pese a las objeciones, el general Munguía Payés asumió el Ministerio de Seguridad el

23 de noviembre de 2011. El nombramiento desató reacciones encontradas en los
distintos sectores de la población. Los sectores preocupados por las señales abiertas de
una militarización de la seguridad pública hicieron fuertes críticas al presidente que
negó tal situación (“Funes niega militarización de la seguridad pública”, DEM, 23 de
noviembre de 2011). El vocero del FMLN rechazó el cambio. Los empresarios y el
resto de partidos, por el contrario, dieron el voto de confianza al nuevo ministro (DEM,
23 de noviembre de 2011). En su editorial, Diario El Mundo expresó que, “como medio
de comunicación, esperamos seguir contribuyendo con nuestras críticas constructivas y
opiniones para que esta problemática mejore y, aunque damos un voto de confianza al
general David Munguía Payés, sabemos que ningún nuevo funcionario tiene una varita
mágica para arreglar todo de la noche a la mañana” (“Expectativas hacia el titular de
seguridad”, 23 de noviembre de 2011).

Denuevo, Diario El Mundo expuso los señalamientos sobre los riesgos de la

militarización de la seguridad pública a través de las publicaciones de Roberto Cañas,
“Militarizar la Seguridad Pública no es solución”, DEM, 23 de noviembre de 2011; y
del Instituto de Derechos Humanos de la UCA, “Idhuca: pasan de seguridad de
militancia a seguridad de militares”, DEM, 24 de noviembre de 2011. El 23 de
noviembre de 2011 el editorial de El Faro señaló que lo que cuestionaban en el
nombramiento del general Munguía Payés no era su aspiración a ministro sino la
decisión del presidente de la República que puso al frente de la seguridad pública a una
persona cuya visión de seguridad es congruente con la formación y doctrina militar. El
editorial afirma que: “Su propuesta que centra el esfuerzo en la represión es popular; la
decisión del presidente en nombrarlo ministro es populista” y le recuerda al presidente
Funes que sus promesas de campaña para la reducción de la violencia incluían la
disminución de la desigualdad, una mayor inversión social en educación y salud, la mejora
de las condiciones de vida de la población, la reforma fiscal, etc.

Los señalamientos no impidieron que Munguía Payés comenzara a trabajar en su

nuevo cargo. Luego de su primera reunión con jefes policiales, descartó cambios en la
PNC y rechazó la idea de la militarización de la corporación policial (“Munguía Payés
descarta cambios inmediatos en PNC”, DEM, 24 de noviembre de 2011). El 25 de
noviembre, EDH publicó una nota titulada “Ministro da el primer touché a las maras de
Panchimalco”. Haciendo referencia a su experticia en la esgrima, el periódico sitúa el
leitmotiv del recién nombrado ministro de Seguridad: son las pandillas las responsables
de la mayoría de asesinatos, asaltos y extorsiones. La instalación de nuevos puestos
policiales busca “arrebatar el control que los mareros tienen de los territorios en
Panchimalco”. Desde el momento en que Munguía Payés asume su cargo al frente de la
seguridad los medios reproducen, sin cuestionar a través de otras fuentes, dos de sus
principales afirmaciones: a) las pandillas son grupos criminales responsables de la
mayoría de los homicidios y extorsiones en el país; b) el general solucionará este
problema.
 En el mes de diciembre de 2011, EDH publicó una nota en la que habitantes de San
Miguel pedían más seguridad ante el incremento de la delincuencia. El general aseguró
que el incremento se debía a la presión que los cuerpos de seguridad estaban generando
por lo que era necesario “evolucionar en nuestros planes pues los delincuentes lo están
haciendo”. Munguía Payés volvió a afirmar que las pandillas eran las principales
responsables de la violencia en el país y aseguró que “el 90% de los homicidios es
cometido por pandillas” (“Migueleños abatidos por delincuencia piden más seguridad”,
EDH, 21 de diciembre de 2011).

En enero de 2012, ante el repunte de los crímenes en el primer fin de semana, el

general Munguía anunció que se estudiaría la aplicación de un estado de sitio en
algunas colonias consideradas de alta peligrosidad. El ministro volvió a subrayar que el
90% de los homicidios que se comenten en el país son responsabilidad de las pandillas
(“Repuntan crímenes en el primer fin de semana 2012”, EDH, 10 de enero de 2012).
En el mes de febrero, el ministro de Justicia y Seguridad Pública reconoció el repunte
de homicidios y aseguró tener un plan efectivo para bajarlos. Señaló que, dentro de las
nuevas acciones para enfrentar a los grupos criminales se incluía un paquete de leyes de
seguridad y la preparación de la Unidad Antipandillas (“Ministro de Seguridad reconoce
alza de homicidios”, EDH, 21 de febrero de 2012).

El 10 de marzo de 2012, EDH publicó una nota en la que se informaba sobre el

incremento del reclutamiento de menores por parte de las maras. Ante la situación, la
prensa escrita reprodujo el discurso del general que reforzaba la idea de que la mayoría
de homicidios que se registraban en el país eran cometidos por menores de edad en el
proceso de iniciación de su ingreso a las pandillas. Si bien reconoció el repunte de
asesinatos en febrero, aseguró que a inicios de marzo ya se comenzaba a tener una
reducción de los mismos (“Maras incrementan reclutamiento de menores”, EDH, 10 de
marzo de 2012). La afirmación de que la mayoría de los homicidios eran cometidos por
las pandillas cobró mayor fuerza a partir de una nueva estrategia: una tregua entre
pandillas que desplomó en más de un 50% la tasa de homicidios registrados en todo el
país. La manera como se dio cobertura periodística a este proceso es el objetivo del
siguiente apartado.

2. La tregua entre pandillas

La tregua de las maras en El Salvador es el experimento más avanzado de administración

del delito en el continente. El drástico descenso de los homicidios en un 52% dio crédito
intelectual a la tregua. Este resultado convirtió la rehabilitación de delincuentes en el
componente fundamental de la política de seguridad del Gobierno y dejó la protección de los
ciudadanos en segundo plano. El control de la violencia ya no dependió de las capacidades del
Estado, sino de la voluntad de los pandilleros (Joaquín Villalobos. “Tregua de maras, la
revolución del lumpen”. En El País. 17 de junio de 2013).

El 1 de septiembre de 2010, el periódico El Faro informó sobre la aprobación por

parte de la Asamblea Legislativa de la Ley de proscripción de maras, pandillas, agrupaciones,
asociaciones y
organizaciones de naturaleza criminal. La normativa, que en ese momento pasaría a
aprobación por parte del presidente de la República, definió como ilegal la existencia de
las pandillas, el apoyo y financiamiento de las mismas y estableció sanciones para
quienes participen o colaboren con este tipo de agrupaciones bajo penas de hasta seis
años para miembros sin rango de autoridad y de hasta diez años para los cabecillas. El
titular de la nota destacaba: “Asamblea aprueba ley que prohíbe las pandillas”. El
mismo periódico ya había situado las dificultades que la nueva ley generaría a los
jueces.

En una entrevista realizada desde este medio al juez Levis Orellana, vicepresidente
de la Asociación de Magistrados y Jueces de El Salvador, este señaló que “una ley que
dictamine la cárcel a una persona por el mero hecho de pertenecer a una pandilla es
inaplicable y asegura ser consciente de que este criterio les valdrá a él y a sus colegas –
de nuevo- el mote de solapadores de mareros” (“La sola pertenencia a una pandilla no
es delito”, El Faro, 26 de julio de 2010). Esta ley marca un primer momento en el
discurso que se ha identificado en la muestra estudiada respecto de las pandillas.

La lucha contra el enemigo: proscripción-investigación-captura

A pesar de las críticas, la ley fue sancionada por el presidente Funes y publicada el 10
de septiembre en el Diario Oficial. El 18 de septiembre de 2010, LPG anunciaba en su
titular que “Ley de Proscripción de Pandillas entra en vigor a partir de hoy”, la nota
utilizó como fuentes al fiscal general Romeo Barahona; al director de la PNC, Carlos
Ascencio; al ministro de Justicia y Seguridad Pública, Manuel Melgar; al viceministro
de Justicia y Seguridad Pública, Henry Campos; y al presidente Mauricio Funes. Todas
las declaraciones que se recogen son a favor de la aplicación de dicha ley que, según se
señala, prioriza la investigación policial y no las redadas masivas. Con todo, la nota
coloca un adjetivo para dicha ley: “polémica” y asocia su nacimiento directamente con
“la indignación generalizada por la quema de un microbús con sus pasajeros adentro.
Esto sucedió en el municipio de Mejicanos, al norte de San Salvador, y habría sido
perpetrado por siete pandilleros, según dijo la PNC. De ese fatídico 20 de junio en
Mejicanos han pasado 91 días”.

En octubre de 2011 aparece un nuevo rasgo atribuido a las pandillas: su formación

militar, LPG publicó una nota en la que se afirmaba que las pandillas que operan en El
Salvador tenían nexos con cárteles mexicanos (Cartel de Sinaloa, La Familia
Michoacana y Los Zetas) y estaban vinculadas, en Estados Unidos, al tráfico y la trata
de personas. La nota menciona también el informe del FBI y del Centro Nacional de
Inteligencia sobre Pandillas donde se asegura que miembros de las principales
pandillas que operan en El Salvador habían ingresado al Ejército, a la Marina y al
cuerpo de marines de Estados Unidos. Estos “miembros de pandillas con la formación
militar representan una amenaza única para las fuerzas del orden a causa de sus armas
distintivas y entrenamiento de combate, habilidades que pueden transferir a sus
compañeros de pandilla”, destaca la nota a partir del documento mencionado (“FBI:
pandillas dentro del ejército estadounidense”, LPG, 31 octubre 2011).
 La imagen 1 muestra un sondeo en las redes sociales realizado en octubre de 2011
por EDH y recoge algunas opiniones de los lectores en relación con la responsabilidad
que tenían los grupos de pandillas con los homicidios que se habían cometido en ese
momento en el país.

Imagen 1.

Tomada del Facebook de El Diario de Hoy

En el mes de noviembre de 2011, en la muestra se observa que tanto LPG como

DEM, EDH y EF, dieron cuenta de homicidios, extorsiones, secuestros, riñas al interior
de penales, tráfico de drogas y tenencia de armas vinculados a “supuestos” o
“presuntos pandilleros”. Las notas editoriales y columnas de opinión destacaron
también el grave problema que los jóvenes de pandillas representaban para la sociedad
salvadoreña. Un caso para destacar es el del editor jefe de DEM, quien en distintos
editoriales enfatizó la presencia de los pandilleros como “criminales que delinquen
gracias a la impunidad” (“Víctimas de todas las edades y condiciones”, DEM, 1 de
noviembre de 2011).

Estas opiniones se reflejan en la cobertura periodística, que refuerza la visión que

ya se ha encontrado en otros estudios (Martel, 2006a y 2006b; Marroquín, 2007 y
2011), una serie de noticias que visibilizan la violencia como indudablemente
vinculada a las pandillas, sin mostrar las falencias de la misma investigación policial
que no ha resuelto los crímenes.

El 2 de noviembre, una nota del DEM reportaba que el mes de octubre había
cerrado con 382 crímenes cuyos victimarios y víctimas eran “en su mayoría miembros
de pandillas”,
de nuevo la fuente es oficial, el Subdirector de la PNC, comisionado Mauricio Ramírez
Landaverde. En algunos casos incluso no existe una fuente y las notas hablan de
“Presuntos pandilleros”, “al parecer vinculados a la pandilla”, “la zona es peligrosa por
la presencia de pandilleros”. Como ya se señaló anteriormente, el 23 de noviembre el
general David Munguía Payés asumió como ministro de Justicia y Seguridad Pública.

Tabla 2.
Muestra de notas vinculadas a pandillas en noviembre de 201110

Titular de opinión y
Periódico Titular de noticias
editoriales
-“Diez detenidos por ser de maras en sur de la
capital”, 25 de noviembre de 2011.
El Diario de Hoy -“Asesinan a madre de un investigador de la
(EDH) PNC en Santa Tecla”, 25 de noviembre de
2011.
-“Matan a minusválido en La Libertad”, 25 de
noviembre de 2011.
-“El hacinamiento también mata”, 20 de
Contrapunto (Co)
noviembre de 2011.
- “Jóvenes, pandillas, exclusión”, 27 de
noviembre de 2011.
-“Imponen condenas de 136 años a implicados
en masacre de Mejicanos”, 9 de noviembre de
2011.
Co-Latino (CL) - “PNC sigue trabajando dice Comisionado
Ascencio”, 12 de noviembre de 2011.
-“Ministro de Justicia analiza pedir más apoyo
a la FAES”, 25 de noviembre de 2011.
-“Munguía Payés declara la guerra al crimen”, 29
de noviembre de 2011.
-“FBI:Pandillasdentrodelejército
estadounidense”. 1 de noviembre de 2011.
-“66 años para responsables de masacre en Mejicanos”, 9 de noviembre -“Hay de 2011.queforzarala
-“Atacan a joven cuando salía del templo cristiano”, 11 deanoviembre
clandestinidad de 2011.
las pandillas,
-“PNC: orden para matar a niñas salió
La Prensa de una cárcel”,
Gráficasacarlas 15 de noviembre
del pasaje” (Franciscode 2011.
-“C. Penales: pandillas se purgan en cárceles”, 22 de noviembre de 2011.
(LPG)Bertrand Galindo). 2 de
noviembre de 2011.

10 No se han colocado todas las notas de la muestra, sino aquellas que muestran las diferenciaciones discursivas
que interesa situar.
 Titular de opinión y
Periódico Titular de noticias
editoriales
- “El acoso de los pandilleros
a estudiantes y maestros, pone
en riesgo el futuro de aquellos
-“Supuestos pandilleros asesinan a maestra”, 4
que quieren una mejor vida”,
de noviembre de 2011.
(Álvaro Cruz Rojas, editor
-“Prueba científica y tecnológica incrimina a
jefe, “Poniendo en peligro el
los extorsionistas”, (la nota informa que “4
futuro”, 4 de noviembre de
clicas de la MS y la 18 están señaladas de
2011).
participar en delitos transnacionales”), 8 de
El Mundo (DEM) noviembre de 2011. -“¿Dónde están seguros los
niños y adolescentes? Ni
-“Enjuician mareros por masacre en
siquiera en las escuelas e
Mejicanos”, 4 de noviembre de 2011.
institutos porque hasta ahí han
-“Lunes darán fallo contra mareros por
llegado las pandillas” (“Una
masacre”, 5 de noviembre de 2011.
niñez sofocada por la
- “Condenas de 66 años por masacre de 17
violencia”, Álvaro Cruz Rojas,
personas”, 9 de noviembre de 2011.
15 de noviembre de 2011).
- “Una sociedad extorsionada
y resignada”, Álvaro Cruz
-“¿Por qué mataron al estudiante?”, 6 de Rojas, 16 de noviembre de
noviembre de 2011. 2011.
El faro (Ef) -“No se invierte en prevención, pero la
represión tampoco se hace bien”, 10 de
noviembre de 2011.
-“Las maras trastocan la matemática del
fútbol”, 28 de noviembre de 2011.

Como es posible observar en esa pequeña muestra, la manera como se cubre el

accionar de las pandillas se mantiene básicamente igual que los estudios sobre prensa
escrita llevados a cabo en 2006, 2007 y 2009: los titulares destacan las acciones
violentas llevadas a cabo por pandilleros y la fuente principal para ello es la policial.
No hay una distinción entre un supuesto pandillero y uno comprobado, como tampoco
se diferencia si el implicado ha tenido ya un juicio o la información viene de una
suposición inicial de la fuente. Las notas construyen a las víctimas de manera
respetable, son niñas, estudiantes, madres, minusválidos, investigadores. Los
pandilleros no son presentados como parte de las víctimas y más bien se señala que la
muerte de pandilleros se debe a “purgas” (titular de LPG del 22 de noviembre de 2011,
que reproduce un sustantivo utilizado por el director de Centros Penales), esto es, para
usar el primer significado que el Diccionario de la Lengua Española señala: “Limpiar,
purificar algo, quitándole lo innecesario, inconveniente o superfluo”. La imagen de
depuración coincide también con las opiniones vertidas en distintos medios por los
lectores, como las que se mostraron anteriormente.

El periódico El Faro destaca por mantener una sección dedicada exclusivamente a

la cobertura de procesos de violencia en la región centroamericana; en la muestra, la
cobertura difiere en forma –se privilegia la crónica, el reportaje y la entrevista sobre
otros géneros–, pero coincide con los otros periódicos en cierta afirmación que se
encuentra de fondo en relación con las pandillas: la situación es insostenible. Las
fuentes que este periódico utiliza
son distintas. La nota del 6 de noviembre de 2011 relata el caso de uno de los
estudiantes asesinados, de 139 que se contabilizaban hasta octubre de ese año, y
describe el violento contexto donde vivía la víctima, las rivalidades entre pandillas de
institutos de secundaria y su vinculación a estas, el trabajo se centra en una
reconstrucción cotidiana de la víctima. La entrevista del 10 de noviembre de 2011, un
sacerdote guatemalteco, ex director del Centro Reeducativo de Menores en Ilobasco. El
discurso presentado intenta complejizar la explicación sobre el tema de la violencia y
las pandillas desde una perspectiva comparada con el caso de Guatemala. La noticia del
28 de noviembre utiliza el término de “maras” en titular11. En el texto, se posiciona el
“temor a las maras” por parte de la población, elemento fundamental que se destaca
desde el sumario, en donde se sostiene que la nota quiere ilustrar una afirmación del
ministro Munguía Payés que podría ser considerada obvia.

Como señala uno de los titulares de Co-Latino, el 29 de noviembre, el recién

nombrado ministro de Justicia y Seguridad Pública declara una “guerra contra las
maras” y promete que su estrategia conseguirá que los homicidios desciendan en un
30% al finalizar los tres primeros meses de su gestión. Esa baja se haría evidente en
marzo de 2012, un mes después de la meta que se impuso el ministro, junto con la
evidencia periodística de una nueva estrategia que no se encontraba en la discusión
pública. De la manera como los medios de comunicación se ocuparon del asunto se
refiere el siguiente apartado.

La negociación, el diálogo, el pacto, la tregua

El 14 de marzo de 2012 el periódico El Faro publicó una nota titulada “Gobierno

negoció con pandillas reducción de homicidios” en la que señalaba la salida de 30
líderes pandilleros de las cárceles de máxima seguridad a otros centros penitenciarios.
La crónica no obtuvo un eco inmediato de otros medios impresos, sin embargo, la
historia se posicionó rápidamente en la opinión pública a través de las redes sociales,
con 5,599 recomendaciones directas desde la página de El Faro y 58 recomendaciones
más en la nota publicada en inglés. La noticia dio lugar a una serie de explicaciones
particularmente contradictorias12. Un único dato se confirmaba como cierto: el
descenso de los homicidios en un 53% a partir del traslado de los reos, como lo señaló
la nota de El Faro del 16 de marzo (“Munguía Payés justifica haber sacado de máxima
seguridad a líderes pandilleros”).

El 20 de marzo las versiones de la cobertura aparecen más elaboradas, EF publicó

una nota que señalaba que la Iglesia Católica aseguraba que había mediado el acuerdo de
paz. El obispo castrense, Fabio Colindres, aseguró a los medios que el pacto se debía “a
intervención divina”

11 Este término es poco recomendable pues hace alusión a un genérico que en la misma nota se explica que no
existe pues la Pandilla Barrio 18, una de las dos protagonistas de la nota, no se concibe como “mara”.
12 La primera explicación señalaba que el traslado se había hecho, a petición del obispo castrense, Fabio
Colindres, que lo habría solicitado por razones humanitarias; LPG publicó una negativa de Colindres al
respecto de estas afirmaciones del ministro, aunque posteriormente el obispo se desmintió. La segunda
explicación indicaba que las oficinas de Inteligencia del Estado identificaron un plan de fuga masiva que
involucraba la posesión, por parte de los pandilleros encarcelados, de 24 cohetes law que no fueron nunca
identificados. La tercera versión se refería a la disposición de la Ley Penitenciaria que deja a discreción de
las autoridades trasladen a los reos de las prisiones de máxima seguridad una vez que han cumplido el 10%
de las condenas.
y señaló al ex guerrillero, Raúl Mijango, como el otro negociador que había intervenido.
La nota señala además que Colindres “aclaró sin embargo que este pacto no es la única
razón que explica el drástico descenso en el número de homicidios -de un promedio de
14 diarios a una media de 5- que se ha registrado en el país durante los últimos 10 días.
También lo atribuye al excelente trabajo del ministro de Seguridad y Justicia, el general
David Munguía Payés”.

Tres días después, EDH publica una nota titulada “Hablan las maras. Cabecillas
reafirman pacto entre sí”, en donde, sin hacer ningún alusión a las notas publicadas por
EF, señalan que “A este periódico fue entregado el miércoles 21 de marzo un
documento en el cual los voceros nacionales de Mara Salvatrucha MSX3 y Pandilla 18
explican el proceso que ha llevado a ambas organizaciones a decretar un cese de
hostilidades en la guerra entre ellos. Según el Ministerio de Justicia y Seguridad
Pública, esta guerra interna ha sido la causante del 90% de la elevada tasa de
homicidios que el país ha sufrido en los últimos 10 años. Esta tesis parece confirmada
por la drástica baja en la tasa de homicidios que experimenta el país desde el día 9 de
marzo que entró en vigencia esta tregua”. El periodista Paolo Lüers aparece
identificado en las fotografías hablando con los pandilleros. Otra nota de este medio del
mismo día utilizar el titular “Quieren ser escuchados” para referirse a los pandilleros y
señalar la importancia de la tregua. EDH mantendrá esta visión en las notas publicadas
por Paolo Lüers; sin embargo, posteriormente, una serie de notas y columnas de
opinión que cuestionan el proceso se irán abriendo paso en los diferentes medios
consultados.

El debate que se generó sobre la credibilidad de la tregua estuvo matizado por las
imágenes y opiniones que señalaban el proceso como “un milagro”, una verdadera
“conversión”, una “intervención divina”. Las fotografías utilizadas por los medios eran
elocuentes, sobre todo a raíz de la celebración del rito de una misa católica en el penal
de Ciudad Barrios, que fue presidida por el Nuncio apostólico. La imagen 2 ilustra el
tipo de manejo de imagen y visibilidad que se dio a estos procesos de conversión
religiosa.
Imagen 2.

Tomada del blog siguiente página. Penal la Esperanza,

Mariona. Muestra a los dos negociadores reconocidos,
el obispo castrense Fabio Colindres en primer plano, y
al
centro de la imagen, Raúl Mijango. 28 de marzo de 2013
 A pesar de las imágenes de conversión y las notas que reproducían fuentes
oficiales, las voces de disenso aparecieron pronto. El 22 de marzo DEM publicó una
columna de opinión del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional El
Salvador que se titulaba “Negociaciones indebidas”; en dicho texto se señalaba que
“Conociendo el enorme poder que imprudentemente se les otorga a los delincuentes,
éstos exigirán cada día más, hasta que el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el
pueblo desaparezca de la faz de la tierra, y florezca el de las pandillas por las pandillas y
para las pandillas. Nos parece que la situación es tan confusa, y tan delicada, que sería
procedente una interpelación al ministro de Justicia y Seguridad Pública para esclarecer
la verdad de los hechos de una vez por todas”.

Una opinión similar apareció en EDH el 29 de marzo de 2012, con el titular de “El
engaño más extraordinario de las pandillas” en donde el columnista Carlos Ponce
señalaba que “el Gobierno, después de aprovecharse de la Iglesia Católica,
cobardemente ha marcado distancia del acuerdo de las pandillas y, por lo tanto, esta
asumirá sola las nefatas consecuencias que auguran las características de la situación.
El proceso que se ha iniciado se debe de revertir antes que el daño sea irreparable”.

Dos elementos marcaron la tregua de manera negativa: por un lado, las

contradictorias declaraciones del ministro de Justicia y Seguridad Pública (ver tabla 3)
y la falta de transparencia gubernamental, que fue señalada en distintos momentos en la
cobertura; por otro lado, una desconfianza mucho más honda que se encontraba anclada
en la población salvadoreña y que no podía cambiar de un día para otro, por muy
espectacular que fuera el relato: las pandillas son el enemigo principal de la nación
salvadoreña, lo que se requiere es mano dura, ejército en las calles y represión.

Tabla 3.
Declaraciones del ministro de Justicia y Seguridad a propósito de las pandillas y la tregua

fecha y periódico Declaración

Cuál es la amenaza que tenemos ahorita. Debemos saber quién está asesinando
en el país y sostiene que el 90% de homicidios en el país es cometido por
26 de enero
pandillas:
de 2012. EF
¿Quién mata en Guatemala o en Honduras? Pandillas y brazos armados del
narcotráfico. Aquí no tenemos brazos armados del narcotráfico. En este país
27 de quien está matando son las pandillas.
febrero En un par de meses vamos a salir con mucha más fuerza, porque ya vamos a
de 2012. EF tener la musculatura.
Más que [por el traslado de reos], la disminución [de homicidios] es por la
14 de marzo
coordinación, la operatividad de la Policía y la labor de inteligencia que se está
de 2012. EF
desarrollando.
Estamos aquí para aclarar esta situación que se ha dado a partir de un reportaje
16 de marzo que se dio en el periódico El Faro el día miércoles. Primero, quiero ser claro y
de 2012. EF contundente en la siguiente afirmación: número uno, el Gobierno de la
República en ningún momento está negociando con ninguna pandilla.
 fecha y periódico Declaración
No se ha cumplido totalmente la tregua entre las pandillas, creo que será difícil
13 de abril que se cumpla, digamos, a la perfección. Además, hay otras pandillas que no han
de 2012. entrado en esa tregua como la Mahoma, Máquina, Mirada loca, de San Miguel.
CL De los cinco homicidios que se cometen en este momento, tres son relacionados
a estas estructuras.
ANEP tiene dudas y obviamente todos las tenemos porque este es un proceso
inédito, 4 de mayo es un proceso inédito, no hay un formato de solución; lo estamos
construyendo, nos
de 2012. La Páginaestamos convirtiendo en un país que genera pautas de cómo solucionar
conflictos [los empresarios] nos preguntan cosas que todavía no las sabemos.
14 de mayo El trabajo de Monseñor Colindres y Raúl Mijango era una pieza de mi
de 2012. estrategia. Si esto fracasa tendré más solvencia para pedir a la Asamblea los
EF instrumentos que necesito para entrar en la guerra entre pandillas.
20 de junio
El país es hoy más seguro
de 2012. EDH
En marzo El Faro develó algo que nosotros no queríamos develar, me iban a
11 de preguntar: “¿Por qué sacó de máxima seguridad a los 30 asesinos más
septiembre despiadados del país?”. Y yo no iba a poder responder. ¿Qué iba a decir yo?
de 2012. EF ¿Que los habíamos trasladado por un experimento? Ja ja ja ja... ¡Olvídate! ¡Nos
comen vivos!
Al final nos dimos cuenta de que más del 90% de los homicidios que
estábamos teniendo nosotros estaban siendo cometidos por las pandillas. Y otra
5 de noviembre cosa: averiguamos que de ese 90% el 75% de las muertes o un poquito más
de 2011. Co tenía relación con la guerra entre las pandillas. Quien controla a la pandilla va a
controlar el 90% de los crímenes del país y quien controla la guerra entra las
pandillas va a controlar el 75% de los muertos.
22 de El Gobierno dará “facilidades” para dicho proceso [segunda fase de tregua],
noviembre pero como entidad oficial “no negocia con pandillas”.
de 2012. DEM
22 de noviembre
Si vamos a hacer una evaluación por las metas, estas las hemos sobrepasado.
de 2012. LPG
Fuente: Elaboración propia a partir de notas periodísticas revisadas

En un país en donde las cifras oficiales han sido en muchos momentos una
aproximación a los fenómenos, la prensa escrita reprodujo datos en los que los
homicidios seguían a la baja mientras que las extorsiones, los robos, las violaciones y
otros delitos subían o bajaban a voluntad según la fuente consultada. El balance sobre
el proceso no tuvo un consenso en la cobertura, una nota que analiza los elementos
positivos y negativos que se vislumbraban fue la publicada por EF el 19 de septiembre
de 2012, en una bitácora del periodista Roberto Valencia que señaló cuatro nuevas
características de la vida de los barrios a raíz de la negociación de las pandillas (“La
tregua en el bajo mundo, EF, 19 de septiembre de 2012). La presentación de nuevos
análisis no cambió mucho hasta que en noviembre de 2012 el Gobierno anunció la
creación de municipios “santuarios”, en donde el proceso de pacificación se concretaría
en territorios específicos. Sin embargo esto no es ya parte de la muestra seleccionada y
debe ser abordado en posteriores aproximaciones.
3. Conclusiones

Tres hipótesis impulsaron este trabajo. La primera, que el trabajo periodístico

construyó una cobertura inicial positiva sobre el ejercicio de Munguía Payés en ambos
ministerios y sobre la tregua como posibilidad de pacificación. Esta cobertura inicial se
convirtió después en un discurso crítico. La Tregua, que inició como una posibilidad
interesante y que fue celebrada por analistas y tomadores de decisión, se transformó en
un proceso lleno de rumores y que fue atacado por los lectores de periódicos de forma
sistemática, así como sucedió en los años de la guerra, un discurso social apareció en el
horizonte: “no se negocia con ciudadanos, no se negocia con asesinos”. La opinión
pública rechazó la tregua de manera tajante y es posible que esto, sumado a la poca
claridad del proceso en cuanto a quiénes lo lideraban y qué es lo que se encontraba en
la mesa de negociación, hizo que se enfocara el proceso de una manera mucho más
crítica.

La segunda hipótesis que se señaló es que la cobertura periodística que se llevó a

cabo durante el período estudiado, mantuvo un discurso en el que el principal problema
de seguridad pública fueron las pandillas, esto es así a partir de 2010 pues en el año
previo, el discurso del presidente Mauricio Funes y los funcionarios a su cargo matizaron
el tema e incluyeron al crimen organizado como agenda. Este matiz desapareció
posteriormente del discurso más reproducido: el que provenía de las declaraciones del
general David Munguía Payés.

La tercera hipótesis era que la cobertura periodística ha mantenido una imagen más
bien positiva del incremento de efectivos militares en el ámbito de la seguridad pública y ha
tendido en la gran mayoría de los casos a reproducir el discurso oficial que sitúa la
presencia militar como una estrategia que mina el control territorial de las pandillas y
que por consiguiente permite que la sociedad salvadoreña se desenvuelva con
tranquilidad en sus espacios de vida cotidiana. En general, la manera como el discurso
periodístico se ha aproximado al despliegue de la Fuerza Armada en tareas de
seguridad ha sido muy positivo, como lo ha mostrado la tesis de Karla Sofía Zamora,
que revisa el caso de LPG y muestra cómo hay una reproducción de la visión de
legítima defensa del ejército a la patria en tareas de seguridad ciudadana (2014). La
Fuerza Armada continúa en este país como una institución de mucha credibilidad, junto
a los medios de comunicación, y esta confianza ha sido determinante en la manera
como las y los salvadoreños se sitúan ante la opinión pública.
162 La situación de la seguridad y la justicia 2009-
2014
Capítulo 6.
Consideraciones generales y recomendaciones

6.1. Consideraciones generales

A lo largo de dos décadas, la violencia delincuencial ha figurado como el principal

dilema y desafío de la sociedad salvadoreña. Si bien la violencia y criminalidad de los
noventas presentaba dimensiones alarmantes, su progresivo agravamiento y
complejización la sitúa hoy día como la principal amenaza a la estabilidad del país. En
El Salvador como en otros países, el principal parámetro para medir la magnitud de la
violencia criminal es el número de homicidios. Esto obedece a que técnicamente el
homicidio es considerado como un delito que adolece de cifra negra y por tanto, un
indicador de mayor confiabilidad, además de ser la expresión más grave y extrema de
violencia que se produce en una sociedad. En función de ello, el diagnóstico de la
violencia y la respuesta gubernamental se ha focalizado prioritariamente en las
tendencias de homicidios.

Sin embargo, los históricos problemas de registro de las fuentes institucionales, que
se traducen aun hoy día en dificultades para consensuar un dato oficial unificado de
homicidios, junto a las recurrentes prácticas de ocultamiento y desmembramiento de
las víctimas que complican su localización e identificación, dan lugar a presumir que
los datos oficiales de muertes violentas podrían no estar reflejando la magnitud de la
violencia letal que está ocurriendo actualmente en el país.

Efectivamente, en los últimos años, la proliferación de fosas y cementerios

clandestinos para el ocultamiento de los cadáveres de las víctimas, junto a las continuas
modalidades de mutilación y de desaparición constante de personas, impiden
cuantificar de forma precisa la dimensión real de las muertes violentas en el país. De
igual manera, en la actualidad las modalidades de desplazamiento de los cadáveres a un
lugar distinto de donde se produjo la muerte, y las cada vez mayores dificultades de
identificación de variables fundamentales como el sexo o edad de la víctima debido al
estado de descomposición o desintegración de los restos, dificulta el análisis de las
tendencias, la definición del perfil de las víctimas y la
164 La situación de la seguridad y la justicia 2009-
2014
georeferenciación del delito. Un ejemplo ilustrativo de ello son los vacíos de
información existentes en los casos cuyos cadáveres son localizados tiempo después de
su fallecimiento, que por razones técnicas pasan a engrosar la estadística de la fecha en
que fueron encontrados y no del día en que se produjo su muerte. En la práctica, esto
produce un sesgo en el análisis de la temporalidad de la incidencia delincuencial y
dificultades para identificar las variables situacionales o de políticas que pudieron
incidir en las variaciones de las tendencias, además de complejizar la investigación y el
esclarecimiento de los hechos.

Al respecto, es fundamental que las autoridades de forma interagencial ofrezcan

una respuesta institucional al fenómeno de las desapariciones en el país, detrás de las
cuales se podrían estar enmascarando los homicidios y otros graves delitos como la
trata de personas, el tráfico de órganos o el abuso sexual, en un contexto regional de
fuerte operatividad de redes de criminalidad transnacional.

A la vez, el estudio constata que la violencia e inseguridad en el país no se reduce a

las muertes violentas. Estas adquieren diferentes rostros, muchos de ellos
invisibilizados por la normalización y aceptación social, e incluso por su falta de
tipificación legal. Los datos muestran que la violencia sexual e intrafamiliar, las
amenazas, los robos, las extorsiones y las desapariciones son hechos de elevado
impacto social, con graves implicaciones para la convivencia y el tejido social. A la
vez, es importante considerar en el diagnóstico y análisis de la situación delincuencial
actual, los delitos “silenciados” provocados por la criminalidad organizada y otras
nuevas expresiones de violencia como el fenómeno del desplazamiento forzado interno
y externo.

En función de lo anterior y de las complejas expresiones que van tomando las

dinámicas de violencia en el país, es importante considerar tanto en los indicadores del
diagnóstico como en los lineamientos de políticas y en sus parámetros de efectividad,
otras dimensiones de la violencia y criminalidad a las que no suelen prestarse tanta
atención. Esto supone abandonar el reduccionismo gubernamental que ha apostado
fundamentalmente por la disminución de los homicidios y transitar hacia la adopción
de una política integral y multimensional que atienda las diferentes causas y
expresiones de la criminalidad.

Por otro lado, el estudio devela la debilidad de las instituciones responsables de la

persecución del delito en la aplicación de una pronta y cumplida justicia, lo cual se
convierte en un importante factor perpetuador de la criminalidad y la impunidad. La
limitada eficacia de las instituciones responsables de la persecución y sanción penal que
se traduce en un elevado número de casos que son archivados por la Fiscalía General de
la República, de sobreseimientos definitivos y de procedimientos prescritos por falta de
actividad, violenta el derecho de los ciudadanos al acceso a la justicia y a la protección
jurisdiccional de las víctimas, frente a hechos delictivos cada vez más violentos y
complejos que se cometen a diario en el país.

Un dato que no deja de ser alarmante, especialmente a la luz de la compleja

 Consideraciones generales y recomendaciones 165
situación de criminalidad que enfrenta el país es el reducido número de casos penales
que tiene
posibilidades de llegar a una sentencia definitiva, que para el período 2009-2013
alcanzó el 15% de los procesos conocidos en sede judicial. Al respecto, hay un balance
desfavorable del desempeño de las instituciones responsables de la aplicación de la
justicia penal, que obedece a falencias sistémicas como los problemas de coordinación
entre la Fiscalía, policía y jueces y a las deficiencias técnicas y falta de competencias
profesionales de los operadores, que se traducen en la poca robustez de las
investigaciones dirigidas por la FGR que se siguen fundamentando principalmente en
la prueba testimonial. A ello, sin duda han contribuido las limitantes presupuestarias,
particularmente de la FGR, la elevada demanda ciudadana del sistema y la falta de
actuación de las diferentes instituciones bajo la lógica de sistema.

Pese a que la configuración constitucional de las instituciones de justicia contempla

un diseño de trabajo coordinado y de permanente colaboración e interacción constante,
en la práctica, las actuaciones de la PNC, IML, FGR y la CSJ siguen denotando
fragmentación, desarticulación, confusión de competencias y prácticas disfuncionales,
lo que impide que funcionen como un sistema integrado.

Un aspecto que ha potenciado muchas de estas dificultades es el esquema de

endurecimiento de penas y leyes predominante y la sobreproducción de normativas, sin
considerar el armónico funcionamiento del sistema. Con frecuencia se ha privilegiado
la reforma legal, desatendiendo las necesarias reformas institucionales que deben
impulsarse para el funcionamiento eficaz e integrado de las instituciones.

Hoy como hace dos décadas atrás, se siguen encontrando serias discrepancias en
las estadísticas de casos que sobre una misma etapa del proceso registran las diferentes
instituciones involucradas en la aplicación de la justicia penal. Por ejemplo, son
preocupantes las diferencias encontradas entre el número de requerimientos fiscales
reportados por la FGR versus los casos conocidos por la CSJ. La ausencia de
estadísticas consistentes y comparables entre las instituciones del sistema de seguridad
y justicia limita el análisis de la demanda del sistema, la evaluación de su desempeño y
de su capacidad de respuesta ante las exigencias ciudadanas.

La limitada eficacia del sistema de justicia penal y la inoperancia de sus

instituciones, ha derivado en una progresiva erosión de su confianza pública, lo que
abona al sentimiento de inseguridad y de desprotección ciudadana. En este escenario, la
inversión de recursos en la implementación de políticas de seguridad ciudadana y los
esfuerzos para erradicar la delincuencia que desarrollen el Órgano Ejecutivo u otras
entidades del Estado, serán infructuosos sino se mejora la capacidad y calidad de la
investigación y la persecución penal, y de forma particular, la eficiencia fiscal. Al
respecto se vuelve imperativo el impulso de una reforma y reestructuración orgánica y
funcional de la FGR, así como de reformas internas en las otras instituciones que
integran el sistema, a fin de mejorar la capacidad de investigación científica del delito,
su gestión interna y su coordinación y articulación.
 En relación con la gestión de las políticas de seguridad durante la administración
Funes, el aspecto más destacable son las distorsiones y el impacto negativo que para la
institucionalidad supuso el giro que privilegió la remilitarización de la seguridad
pública y la negociación con grupos de pandillas. Contrario a lo propuesto en la
política consensuada por diferentes sectores y aprobada por el Gobierno que contempló
una visión estratégica e integral de abordaje de la criminalidad, la política
implementada fue la militarización de la seguridad, expresada no solo en el aumento
sin precedentes de efectivos militares en labores de seguridad, sino en el excesivo
protagonismo y el amplio margen de maniobra otorgado por el presidente Funes al
sector militar, que les permitió retomar el control de la seguridad pública y de otros
ámbitos claves para el funcionamiento del Estado.

Esta nueva militarización de la seguridad pública, que llegó al punto de nombrar

militares en la dirección política del ramo de seguridad y de la policía, supuso la
“habilitación de los militares en el ámbito de las funciones de seguridad”, algo que fue
revertido por los Acuerdos de Paz dos décadas atrás. Si bien la policialización de los
militares es parte de una tendencia regional en la que los militares asumen funciones de
policía, violenta la piedra angular de la reforma policial que fue la desmilitarización de
la seguridad pública.

Estas decisiones favorecieron el impulso de una serie de iniciativas contrarias a los

procesos de reforma y fortalecimiento en materia de seguridad democrática iniciados
desde 1992 y retomados por las autoridades de seguridad durante los primeros dos años
del Gobierno de Funes. Al respecto, uno de los principales efectos de estas medidas fue
el debilitamiento de la PNC como el único cuerpo responsable de la seguridad interior
tanto en términos operativos, como en su imagen pública. A nivel interno y operativo la
PNC fue gradualmente permeada en su funcionamiento por la perspectiva militar, lo
cual contribuyó a desnaturalizar aun más el enfoque civilista que le dio origen y a
debilitar su mandato.

En el plano simbólico, el nombramiento de militares al frente de la seguridad y el

significativo aumento de milicias en tareas de persecución del delito, en un contexto de
fuerte demanda ciudadana, representó el reconocimiento de que la policía había
fracasado en el cumplimiento de su mandato y de que los militares estaban más
capacitados para enfrentar la criminalidad. Instalar estos imaginarios en una sociedad
donde aún predominan los valores autoritarios y la añoranza por los “liderazgos
fuertes” resulta nocivo para la construcción y consolidación de una cultura política
democrática.

Finalmente, es importante señalar los elevados costos institucionales y sociales que

tiene a largo plazo legitimar prácticas adversas y contraproducentes como la impunidad
y la presencia de estructuras paralelas al interior de las instituciones responsables de
garantizar la seguridad de los ciudadanos. Esto puede favorecer la infiltración de
estructuras delincuenciales al interior de las instituciones de seguridad, las cuales no
han estado exentas de ser permeadas por la delincuencia organizada.
 En cuanto al sistema penitenciario durante el Gobierno de Mauricio Funes, es
importante subrayar los esfuerzos que en materia de profesionalización y de políticas
de rehabilitación y reinserción se produjeron durante el pasado quinquenio. De hecho,
el área penitenciaria fue uno de los ámbitos que experimentó mayores progresos en la
política de seguridad pública de la pasada gestión de Gobierno. La propuesta de un
nuevo modelo de gestión penitenciaria que se tradujo en el impulso del Plan Cero
Corrupción, el desarrollo de un sistema de formación del “nuevo agente penitenciario”
y la ejecución de programas de rehabilitación y reinserción como “Yo cambio”, han
sido algunas de los principales iniciativas de reforma y modernización del sistema
penitenciario salvadoreño.

Sin embargo, el impacto de estas reformas se ve fuertemente limitado bajo el

esquema de justicia penal vigente, que privilegia la penalización de diversas conductas
y el uso de la prisión como castigo, ya sea como medida preventiva o como pena, pues
genera un flujo constante de internos. El predominio de este enfoque no parece haber
reducido la criminalidad ni la tasa de reincidencia a lo largo del tiempo. Contrario a
ello, la elevada tasa de prisionalización exhibida por el país y sus consecuencias más
directas, la sobrepoblación y el hacinamiento penitenciario se han convertido en un
obstáculo para la rehabilitación y resocialización de la población reclusa.

La sobrepoblación carcelaria no solo vulnera la seguridad de los centros, sino que

ha permitido que los reclusos tomen el control interno de las cárceles. Esto ha derivado
en el funcionamiento de extensas redes de criminalidad al interior de las cárceles, que
ordenan la ejecución de diversos delitos hacia el exterior. Asimismo, los niveles
actuales de sobrepoblación penitenciaria que superan en varias veces los parámetros
críticos establecidos a nivel internacional, dificultan la adecuada separación de los
internos. La falta de aplicación de una política de clasificación y separación de internos
en función de su situación jurídica, deja expuestos a los que aún no han sido
condenados a complejos procesos de socialización criminal y a su posible cooptación
por parte de las redes criminales que funcionan en su interior, al mezclarlos con
internos de elevada peligrosidad.

Otro de los obstáculos experimentados por el actual sistema penitenciario son las
limitaciones presupuestarias que enfrenta. Aunque durante este quinquenio se
incrementó de forma importante los recursos financieros asignados al sistema
penitenciario, estos se vuelven insuficientes en virtud del constante flujo de internos
que ingresan al sistema, versus el menor nivel de egresos. Las limitaciones
presupuestarias ponen en riesgo la continuidad de las reformas impulsadas durante el
pasado quinquenio.

Finalmente, es importante mencionar que aunque las reformas han sido positivas,
necesitan ampliarse y profundizarse con enfoques que consideren las necesidades
particulares de grupos como las mujeres o los ancianos al interior del sistema
penitenciario. Asimismo, es fundamental evaluar objetivamente el impacto que en estas
reformas han tenido las medidas y los procesos impulsados durante la llamada tregua
entre pandillas, a fin de adoptar las
medidas correctivas pertinentes, en el marco del sistema legal y del enfoque de derecho
que rige la actual política penitenciaria.

6.2. Recomendaciones

A lo largo de dos décadas, se han formulado una diversidad de recomendaciones en

materia de políticas de seguridad ciudadana, prevención de la violencia y rehabilitación y
reinserción, derivadas de variados diagnósticos y estudios realizados por entidades
nacionales e internacionales. La mayoría de tales recomendaciones no han sido
implementadas, aun cuando la violencia y la inseguridad se han configurado como el
principal desafío de la sociedad salvadoreña. A continuación se presentan varias
recomendaciones que a la luz de los hallazgos del estudio se consideran prioritarias
para mejorar la capacidad de respuesta institucional ante la violencia y la criminalidad
en el país.

Reformas legales e institucionales en materia de persecución, investigación y

sanción del delito

1. Formulación de un plan de trabajo interagencial de las instituciones del sistema de justicia penal.
Se recomienda que las entidades vinculadas a la persecución del delito adscritas a los
tres Órganos de Estado junto a la FGR, inicien bajo el liderazgo de sus titulares un
proceso de discusión y evaluación a fondo de las dificultades de coordinación que
enfrentan en las diferentes etapas del proceso de investigación. En función de los
problemas identificados, se sugiere la formulación de un plan interagencial que defina
los mecanismos legales, técnicos u operativos que permitan reducir las dificultades de
articulación entre las distintas instituciones que intervienen en la persecución del delito,
a fin de facilitar que funcionen bajo un esquema de sistema efectivamente integrado. Es
fundamental que el plan defina además indicadores de eficacia del trabajo de las
distintas instituciones y en función de ello, los órganos de Estado, definan presupuestos
basados en resultados, así como reformas orientadas a cualificar el trabajo de las
instituciones.

2.Impulsar una reforma legal e institucional en la FGR que permita mejorar su eficacia, su
transparencia y su coordinación con las otras entidades del sistema de justicia. La Fiscalía
General de la República es la institución que tiene el mandato de ejercer la dirección de la
acción penal, por tanto su rol es clave en la aplicación de la justicia en el país. Sus
deficiencias técnicas, sus problemas de coordinación interinstitucional y de gestión
interna, junto a su limitado presupuesto y a su poca transparencia y rendición de cuentas
derivan en una limitada efectividad, que en el contexto actual de violencia y criminalidad
se convierte en un factor perpetuador de impunidad.

3. Impulsar una profunda depuración de la PNC, la FGR y el Órgano Judicial. La fuerte

presencia del crimen organizado transnacional y el narcotráfico en la región
centroamericana y sus vínculos con las organizaciones delictivas locales, aumenta el
riesgo que las instituciones del ramo de seguridad y justicia sean permeadas por
estructuras criminales. Mediante la corrupción de autoridades y actores políticos, la
delincuencia organizada va ganando
influencia y extendiendo sus vínculos en las instituciones. En este escenario, se impone
la urgente necesidad de fortalecer los órganos de control interno y externo de las
instituciones del ramo de justicia y seguridad, que permitan una depuración permanente
de policías, jueces y fiscales vinculados a actos de corrupción o a estructuras
delincuenciales. Esto supone dotar de independencia, mayores recursos y mecanismos
legales a organismos como la Inspectoría General de la PNC. En el caso de Corte
Suprema de Justicia, es fundamental la voluntad política de Corte Plena para la
depuración e inhabilitación de jueces vinculados a la corrupción y a hechos delictivos.

4.Retomar la propuesta de creación de una instancia supranacional de lucha contra el crimen

organizado y la impunidad. Considerar la propuesta formulada hace cinco años con el apoyo
de las Naciones Unidas, para la creación de una Comisión Internacional contra la
Impunidad en El Salvador, que tenga como función principal la investigación de graves
casos de corrupción, delitos de alto impacto, delitos de cuello blanco, crimen
organizado y delitos de lesa humanidad.

5. El desarrollo de un sistema estadístico unificado de cifras de criminalidad y justicia penal,

que cuente con mecanismos de auditoría externa. La ausencia de un sistema estadístico
integrado y unificado a escala nacional, ha impedido contar con datos más confiables,
homologables y comparables sobre la situación de violencia y criminalidad en el país,
que permita disponer de un mejor diagnóstico del estado de la situación, proveer
insumos para la toma de decisiones, la planificación de las políticas públicas y la
medición de la eficacia de la gestión institucional. En esta iniciativa es fundamental
integrar las estadísticas producidas por entidades como la FGR, CSJ, PNC, IML, PGR
e Isdemu, entre los más importantes.

6. Considerar en el registro estadístico delincuencial otros indicadores de la violencia que no

son contemplados en el análisis ordinario. Para contar con un diagnóstico más certero que
permita dimensionar la magnitud y la complejidad de la situación de violencia e inseguridad
en el país, es fundamental considerar además de los delitos ordinarios, el registro y el
análisis de otros hechos de violencia que aportan a la comprensión de la situación actual,
como las desapariciones de personas o los flujos de desplazamiento forzado a causa de la
violencia, que muchas veces son invisibilizados porque carecen de una tipificación penal.
En el caso de las desapariciones, es fundamental que entidades como la PNC, la FGR y
el IML definan en conjunto protocolos de captura de información ante el reporte inicial
y mecanismos de atención oportuna y alerta temprana, que faciliten la rápida investigación
y localización de las víctimas.

7. Retomar la propuesta de ley de mayores regulaciones para la tenencia y portación de armas

de fuego y municiones formulada con anterioridad e incluir una reforma legal orientada a la
restricción de la importación y comercialización de armas de fuego. La experiencia internacional
muestra que los países que han impulsado severas restricciones a la tenencia y portación
de armas de fuego o iniciativas de desarmamentización de la sociedad, han logrado
reducir significativamente las muertes violentas. En 2009, el MJSP elaboró una
propuesta de reforma legal orientada a endurecer los requisitos para la tenencia y
portación de armas en manos de civiles, la cual iba orientada a restringir la
armamentización que prevalece en la sociedad. En este contexto,
es fundamental que como parte de las políticas de prevención de la violencia y de
seguridad ciudadana se incorpore el componente del desarme, que junto a la
implementación de otros programas de prevención, puedan impactar positivamente en
la convivencia ciudadana. Aunado a ello, es fundamental impulsar reformas orientadas
a la restricción de la importación y comercialización de armas de fuego, que terminan
nutriendo a los mercados legales e ilegales de armas en el país, además de establecer
mecanismos para un mejor control y fiscalización de las empresas distribuidoras y
comercializadoras de armas.

8. Regular mediante una normativa especial y reformas institucionales el funcionamiento del sistema
de inteligencia del Estado y sancionar la existencia de aparatos de inteligencia clandestinos. En la
actualidad, el país carece de un marco regulador que defina y limite con precisión el
marco de actuación de las entidades responsables de realizar inteligencia para el
Estado. Al respecto, se hace necesaria la adopción de normativas y reglamentos que
definan las funciones y competencias del Organismo de Inteligencia del Estado, los
órganos de inteligencia militar y el CIP, además de establecer mecanismos de
regulación y control relativo al manejo y uso de la información y códigos de conducta
de los miembros que integran esos organismos. Asimismo, es fundamental establecer
regulaciones y mecanismos de fiscalización del funcionamiento de agencias privadas
de inteligencia y de otros aparatos de inteligencia que funcionan de manera
discrecional al servicio de intereses sectoriales, que eventualmente podrían representar
una amenaza a la seguridad y estabilidad del Estado.

Políticas de seguridad ciudadana y convivencia

9. La implementación de la Política Nacional de Justicia, Seguridad y Convivencia. Es

fundamental que las diferentes instituciones del Estado se comprometan con la
implementación efectiva de los ejes, líneas estratégicas y acciones contempladas en la
Política Nacional de Justicia, Seguridad y Convivencia ya existente, bajo el liderazgo del
Órgano Ejecutivo. Para la ejecución de la Política, es prioritario definir con claridad la
participación y el rol de los diferentes sectores sociales e institucionales en los
componentes y ámbitos de aplicación, que asegure su implementación efectiva y
articulada, así como la sostenibilidad de las diferentes acciones.

10. Es importante priorizar en la Política, la persecución y sanción del crimen organizado en

todas sus expresiones, el cual constituye en la actualidad la principal amenaza a la seguridad de la
nación y de la región. Para ello, es fundamental incorporar en los procesos de
investigación y persecución los criterios establecidos por la Convención de Palermo,
fortalecer las capacidades técnicas y tecnológicas de los operadores del sistema de
justicia e impulsar las reformas legales necesarias para la persecución de delitos como
el lavado de dinero, el tráfico de armas, la narcoactividad y la trata de personas, entre
otros.

11. Aprobar e implementar la Estrategia Nacional de Prevención ya formulada. Es

fundamental generar las condiciones, las capacidades institucionales, los recursos
necesarios y el compromiso de los diferentes actores sociales e institucionales para la
aplicación de la Estrategia Nacional de Prevención. Al respecto, se recomienda
retomar las diferentes
herramientas conceptuales y metodológicas elaboradas por el MJSP y la PNC en el
pasado quinquenio y activar los procesos de coordinación interagencial necesarios para el
desarrollo de la política. Al respecto, los procesos de diálogo y de rehabilitación que se
impulsan con los diferentes actores deben situarse en el marco de una respuesta
institucional al fenómeno de la violencia, bajo principios de transparencia, legalidad y
responsabilidad.

12.Revisar el enfoque de atención a víctimas. Uno de los componentes de la política que

necesita ser revisado y replanteado es precisamente el relativo a la atención a víctimas.
Al respecto, es importante definir los diferentes perfiles de las víctimas de las
violencias en el país y definir aquellas que serán objeto de atención prioritaria por parte
del Estado. Su atención requiere el desarrollo de estrategias integrales, que incluya
acompañamiento psicosocial, asesoría jurídica y mecanismos de protección, entre otros, y
en los casos en los que existen condiciones, el desarrollo de programas de justicia
restaurativa con participación de la comunidad.

13. Disponer de los recursos, capacidades y condiciones institucionales para el desarrollo efectivo del
modelo de policía comunitaria. Su desarrollo efectivo requiere un proceso de reforma
institucional respecto a los enfoques, la mística de trabajo predominante y el desarrollo de
un nuevo modelo de gestión y planificación de prestación del servicio policial. Supone
además trabajar procesos orientados a de-construir los paradigmas autoritarios y
centralizados de trabajo, que permitan fomentar el cambio cultural y actitudinal en todos
los niveles de la corporación. Es importante considerar además que un modelo policial
comunitario no será efectivo sino se inserta en los esfuerzos o planes nacionales de
prevención de la violencia, que integre el trabajo de las diferencias agencias tanto
públicas como privadas, que intervienen en los territorios.

14. Dar continuidad a la implementación de la política penitenciaria bajo el modelo de atención

penitenciaria integral. Para asegurar la sostenibilidad y el mayor impacto de los
esfuerzos iniciados por la DGCP en el pasado quinquenio, es fundamental ampliar la
cobertura de los programas de rehabilitación y reinserción de los internos como el “Yo
Cambio”, ya no solo a aquellos que se encuentran en fase de confianza o en tránsito a
la recuperación de su libertad, sino al resto de población penitenciaria que está
cumpliendo una condena. Se recomienda dar continuidad a los procesos de formación
inicial y continua del nuevo agente penitenciario y al Plan Cero Corrupción en todos los
niveles y áreas del sistema penitenciario.

15. Implementar una política de atención integral a las mujeres privadas de libertad y a sus hijos e
hijas. En los últimos años la población femenina interna ha crecido significativamente, lo
que ha agravado sus condiciones al interior del sistema penitenciario. En función de ello,
se requiere la implementación de una política de atención integral a las mujeres y a sus
hijas e hijos, que responda a sus necesidades particulares, en función de su condición de
género, a fin de reducir su vulnerabilidad al interior del sistema y favorecer las
condiciones para su reinserción social.

16. Mejorar la coordinación entre la DGCP y el Departamento de Prueba y Libertad Asistida, de

la CSJ a fin de elevar la efectividad de los programas de libertad asistida. Es importante
establecer mecanismos de articulación entre las instituciones responsables de los procesos
de prevención
terciaria, que permitan asegurar una mayor eficacia de los programas de vigilancia y
ejecución de la pena contemplados en la Ley Penitenciaria.

17. Ampliar la aplicación de medidas alternas a la prisión y libertad condicional. Al

respecto, tomando en cuenta los elevados índices de sobrepoblación y hacinamiento
penitenciario y las condiciones actuales del sistema penitenciario es fundamental que
los jueces y juezas recurran a una mayor aplicación de la libertad condicional y de
medidas alternas a la prisión en los casos de delitos menos graves, a fin de reducir el
flujo de ingreso los centros penitenciarios. En la actualidad, sistemas penitenciarios en
otros países están recurriendo al uso de tecnología GPS para el control de reos en
programas de libertad o semi-libertad, sin que esto conlleve una estigmatización de los
beneficiarios de los programas.

18. Reducción del número de efectivos de la Fuerza Armada de El Salvador y retiro progresivo
de las tareas de seguridad. En función de la separación de funciones entre la seguridad
pública y la defensa nacional y del carácter excepcional de la participación de la Fuerza
Armada en la seguridad pública establecido en la Constitución, es importante reducir
progresivamente el número de elementos asignados a estas tareas, a fin de no mezclar
los roles y los mandatos de instituciones como la PNC y la Fuerza Armada. A la vez,
en coherencia con lo planteado en los Acuerdos de Paz, es importante continuar con el
proceso de reducción de efectivos militares y del gasto militar en el país, en un
contexto en el que se impone la necesidad de priorizar la inversión de recursos en áreas
estratégicas del Estado.

Otras recomendaciones

19.Distribuir racional y estratégicamente el presupuesto en función de las metas establecidas

quinquenalmente. Es importante someter a revisión los presupuestos asignados a cada
componente y distribuir de forma estratégica y racional los recursos asignados al ramo
de seguridad, en función de las metas y prioridades establecidas. En virtud del fuerte
énfasis preventivo de la Política de Justicia, Seguridad y Convivencia, es necesario
incrementar de forma significativa los recursos asignados a la prevención, que en los
últimos años registró la asignación más baja. A su vez, es necesario aumentar los
recursos financieros en función del aumento de la población penitenciaria y de los
programas de rehabilitación y reinserción contemplados en la política.

20.Realizar un inventario de bienes inmuebles nacionales que se encuentran subutilizados para transferirlos
a algunas instituciones del ramo de seguridad. Instituciones como el Ministerio de Justicia y
Seguridad Pública gasta anualmente millones de dólares en el alquiler de inmuebles para el
funcionamiento de las sedes policiales en el territorio nacional. Al respecto, el Estado
cuenta con numerosos inmuebles que se encuentran subutilizados y que podrían adecuarse
a la demanda de estas instancias. En este orden, se recomienda retomar la propuesta
sugerida por Naciones Unidas en el marco de los Acuerdos de Paz, de transferir a la PNC
y a otras entidades del MJSP, previo análisis de la infraestructura, todas aquellas
instalaciones militares que se encuentran subutilizadas.
Acrónimos y siglas

ANSP Academia Nacional de Seguridad Pública

AP Partido Acción Popular
Arena Alianza Republicana Nacionalista
AP Acuerdos de Paz
APC Asocio para el Crecimiento
BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
Cicig Comisión Internacional contra la Impunidad de Guatemala
CIP Centro de Inteligencia Policial
Conna Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia
Conjuve Consejo Nacional de la Juventud
CNSP Consejo Nacional de Seguridad Pública
CEAT Comando Especial Antiterrorista
CP Código Penal
CPP Código Procesal Penal
CSJ Corte Suprema de Justicia
D.C. Decreto Constituyente
DDHH Derechos Humanos
Depla Departamento de Prueba y Libertad Asistida de la Corte Suprema de Justicia
DGCP Dirección General de Centros Penales
DGME Dirección General de Migración y Extranjería
Digestyc Dirección General de Estadísticas y Censos
DPI Dirección de Planificación Institucional
D.E. Decreto Ejecutivo
D.L. Decreto Legislativo
D.O. Diario Oficial
ECA Revista de Estudios Centroamericanos
ERP Ejército Revolucionario del Pueblo
ENPV Estrategia Nacional de Prevención de la Violencia
FAES Fuerza Armada de El Salvador
FBI Buró Federal de Investigación - Federal Bureau of Investigation
FGR Fiscalía General de la República
FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional
174 Acrónimos y siglas

Fisdl Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local

FPL Fuerzas Populares de Liberación “Farabundo Martí”
GANA Gran Alianza por la Unidad Nacional
GNPV Gabinete Nacional de Prevención de la Violencia
GOES Gobierno de El Salvador
GTC Grupos de Tarea Conjunta
Idhuca Instituto de Derechos Humanos de la UCA
Injuve Instituto Nacional de la Juventud
IML Instituto de Medicina Legal “Dr. Roberto Masferrer”
IGPNC Inspectoría General de la Policía Nacional Civil
Isdemu Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer
Iudop Instituto Universitario de Opinión Pública
Minsal Ministerio de Salud
MJSP Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
NGIC Centro Nacional de Inteligencia sobre Pandillas
OACDH Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
O.E. Humanos
Órgano Ejecutivo
OIE Organismo de Inteligencia del Estado
ONG Organización No Gubernamental
ONI Orden Numérico Institucional
ONU Organización de las Naciones Unidas
PCP Partido Comunista de El Salvador
PDDH Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos
PEI Plan Estratégico Institucional
PH Policía de Hacienda
PIB Producto Interno Bruto
PCN Partido de Conciliación Nacional
PNC Policía Nacional Civil
Prepaz Dirección General de Prevención Social de la Violencia y Cultura de Paz
RIOE Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo
RN Resistencia Nacional
SAE Secretaría de Asuntos Estratégicos
UCA Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”
Ucati Unidad de Análisis y Tratamiento de la Información
USG Gobierno Estadounidense
UNODC Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
WOLA Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos
Índice de gráficos, tablas, figuras, cuadros, imágenes, esquema 175

Índice de gráficos, tablas,

figuras, cuadros, imágenes,
esquema

GRáfICAS

Gráfica 1.1. Tasa de homicidios por cada 100,000 habs. El Salvador, 1990- 3
Gráfico 1.2. 2013.....
Tasa de homicidios por cada 100,000 mujeres, 2003-2013 ..................... 7
Gráfico 1.3. Número de homicidios por rango de edad, 2009-2013 ........................... 9
Gráfico 1.4. Número de homicidios por rango de edad, 2013 ..................................... 10
Gráfico 1.5. Homicidios según área geográfica, 2009-2013 .......................................... 11
Gráfico 1.6. Porcentaje de homicidios cometidos con armas de fuego, 2003- 17
Gráfico 1.7. 2013..
Número y porcentaje de homicidios atribuidos a pandillas
según PNC, 2009-2013 ................................................................................. 19
Gráfico 1.8. Denuncias de personas desaparecidas registradas en la PNC, 2009- 22
2013 de agresiones sexuales reconocidas por el IML, 2009-2013........
Gráfico 1.9. Casos 27
Gráfico 1.10. Víctimas de agresiones sexuales reconocidas por el IML
según género y grupo etario, 2013 .............................................................. 28
Gráfico 1.11. Relación de víctimas con el agresor sexual, 2013...................................... 28
Gráfico 2.1. Tasa porcentual de acumulación en Juzgados de Paz en materia
penal, 2009-2013 ............................................................................................ 46
Gráfico 2.2. Registro de archivos definitivos y administrativos en sede
fiscal, 2006-2009............................................................................................. 50
Gráfico 2.3. El tránsito de los casos conocidos por las entidades
de justicia, 2009 .............................................................................................. 53
Gráfico 2.4. Procedimientos comunes prescritos en todas las sedes
judiciales, 2009-2013...................................................................................... 57
Gráfico 2.5. Porcentajes de los que otorgan mucha confianza a la
Fiscalía General de la República .................................................................. 59
Gráfico 2.6. Porcentajes de los que otorgan mucha confianza a la
Corte Suprema de Justicia ............................................................................ 60
Gráfico 2.7. Confianza de la población en la efectividad del Sistema
de Justicia, 2012-2013.................................................................................... 61
Gráfico 3.1. Efectivos militares asignados a la seguridad pública, 2006-2014............ 90
Gráfico 3.2. Efectivos militares en la Fuerza Armada, 2006-2012...............................
93 Gráfico 3.3. Porcentaje de los que otorgan mucha confianza
ciudadana a la PNC y a la FAES.................................................................. 95
Gráfico 4.1. Evolución de la población penitenciaria en El Salvador, 1999-2013.....113
176 Índice de gráficos, tablas, figuras, cuadros, imágenes,
esquema
Gráfico 4.2. Comparativo de tasas penitenciarias por 100, 000 habs.
en América Latina, 2011 .................................................................................... 114
Gráfico 4.3. Situación jurídica de la población penitenciaria, 2009-2013.................... 118
Gráfico 4.4. Número y porcentaje de internos entre los 18 y 35 años, 2011-2014 120
...
Gráfico 4.5. Población penitenciaria según rangos de edad, 2013 ............................... 120
Gráfico 4.6. Evolución de la población pandillera en el sistema
penitenciario, 2003-2013............................................................................... 124
Gráfico 4.7. Número de pandilleros en el sistema penitenciario
según afiliación, 2009-2013 .......................................................................... 126

TABLAS

Tabla 1.1. Número y tasa de homicidios, 2009-2013.................................................. 4

Tabla 1.2. Número y tasa de homicidios según género, 2009-2013 ......................... 8
Tabla 1.3. Número y porcentaje de homicidios por departamento, 2009- 12
Tabla 1.4. 2013..... de armas matriculadas, 2006-2011
Número 17
Tabla 1.5. ..............................................
Número y porcentaje de homicidios según tipo de arma 18
Tabla 1.6. utilizada,
Número y tasa 2009-2013.......................................................................................
de muertes por accidentes de tránsito, 2009- 21
Tabla 1.7. 2013.........
Situación de las denuncias de desaparecidos según PNC, 2012 ............. 23
Tabla 1.8. Reportes de desaparecidos según el IML, 2011-2012 .............................. 24
Tabla 1.9. Registro de denuncias y reconocimientos médicos de violaciones
sexuales, 2009-2013 ....................................................................................... 29
Tabla 1.10. Sentencias de casos de violaciones sexuales, 2011-2012.......................... 30
Tabla 1.11. Registros de denuncias y reconocimientos médicos de violencia
intrafamiliar según diversas fuentes, 2009-2013........................................ 31
Tabla 1.12. Número y porcentaje de egresos de la red hospitalaria
del MINSAL por Violencia Intrafamiliar según género, 2009-2013...... 32
Tabla 1.13. Registro de denuncias y reconocimientos médicos de lesiones, 2009-2013 33
Tabla 1.14. Número y porcentaje de lesionados por arma de fuego y
arma corto punzante atendidos por el MINSAL, 2009- 34
Tabla 1.15. 2012................
Número y tasa de otros delitos relevantes registrados 36
Tabla 2.1. por la PNC, 2009-2013 .................................................................................
Número de sedes judiciales y jueces competentes en materia penal 45
Tabla 2.2. a nivel nacional,
Número de casossegún ordeny jerárquico
iniciados por especialización,
casos archivados en sede fiscal, 20132006- ....... 50
Tabla 2.3. 2011
Número de casos iniciados en FGR, requerimientos fiscales 51
Tabla 2.4. y entradas en la CSJ, 2006-2012...................................................................
Número de requerimientos fiscales, sobreseimientos y sentencias 53
Tabla 2.5. definitivas decretadas en sede judicial, 2006-2013
.................................... 54
Registro de procedimientos penales iniciados según
Índice de gráficos, tablas, figuras, cuadros, imágenes, esquema 177

Tabla 2.6. Flujo de casos tramitados bajo el procedimiento común

según etapa del proceso penal, 2009-2013................................................. 55
Tabla 2.7. Número de sentencias definitivas dictadas por Tribunales
de Sentencia en procedimiento común, 2009-2013.................................. 55
Tabla 2.8. Carga laboral y sentencias dictadas en sedes judiciales
especializadas, 2011-2013 ............................................................................. 57
Tabla 3.1. Presupuesto asignado a la Defensa Nacional y a tareas
de Seguridad Pública, 2009-2013................................................................. 93
Tabla 3.2. Denuncias de violaciones a los derechos humanos contra
miembros de la Fuerza Armada, 2009-2012.............................................. 95
Tabla 4.1. Población penitenciaria, capacidad instalada y densidad del
sistema penitenciario El Salvador, 2009-2013 ........................................... 115
Tabla 4.2. Población penitenciaria, capacidad instalada, sobrepoblación
y densidad según centro penal, 2013 .......................................................... 116
Tabla 4.3. Adolescentes y jóvenes en Centros de Internamiento
del ISNA y Centros Intermedios, 2006-2013............................................ 121
Tabla 4.4. Número y porcentaje de población penitenciaria
según género, 2005-2013 .............................................................................. 121
Tabla 4.5. Población penitenciaria, capacidad instalada, sobrepoblación
y densidad en Centros Penales que albergan mujeres, 2013.................... 123
Tabla 4.6. Pandilleros recluidos según género y situación jurídica, 2013 ................ 126
Tabla 4.7. Evolución presupuestaria del MJSP y de la DGCP, 2009-2013.............. 128
Tabla 4.8. Asignación presupuestaria para el rubro de alimentación, 2009-2013 129
..
Tabla 4.9. Personal destituido de la DGCP, 2009-2013 ............................................. 132
Tabla 1. Muestra seleccionada para el análisis .......................................................... 145
Tabla 2. Muestra de notas vinculadas a pandillas en noviembre de 2011 155
............
Tabla 3. Declaraciones del ministro de Justicia y Seguridad a propósito 159
de las pandillas y la tregua.............................................................................
fIGURAS

Figura 1.1. Tasa de homicidios por departamento, 2009............................................. 13

Figura 1.2. Tasa de homicidios por departamento, 2010............................................. 14
Figura 1.3. Tasa de homicidios por departamento, 2011............................................. 14
Figura 1.4. Tasa de homicidios por departamento, 2012............................................. 15
Figura 1.5. Tasa de homicidios por departamento, 2013............................................. 16

CUADROS

Cuadro 3.1. Objetivos del Plan Batalla por la Paz 78

..........................................................
Cuadro 3.2. Fragmento de entrevista con el Inspector Carlos Linares....................... 107
178 Índice de gráficos, tablas, figuras, cuadros, imágenes,
esquema
IMáGENES
Imagen 1. .......................................................................................................................... 154
Imagen 2. .......................................................................................................................... 158

ESqUEMAS

Esquema 2.1. Casos iniciados en sede judicial y sentencias

condenatorias y absolutorias dictadas en procedimiento
común por la CSJ,
2009-2013........................................................................................................ 56
Anexos
180 Anexos
Anexo 181
s
Anexo 1.
Principales decretos ejecutivos y legislativos emitidos durante el período 2009-2014 que
favorecieron el incremento de militares en tareas de seguridad pública
Número de fecha de
Disposiciones
decreto publicación
Autorización de la continuidad del trabajo de la Fuerza Armada en tareas
Decreto
9 de octubre de seguridad pública hasta el 30 de septiembre de 2010. Apoyo en
Ejecutivo
de 2009 mantenimiento de la paz interna, patrullajes conjuntos de prevención, y
Nº 60
disuasión y aprehensión de delincuencia común y organizada en todo el
país.
Ampliación de los ámbitos de intervención y actuación de la Fuerza
Decreto Armada: incorporación de más militares en tareas de seguridad pública y
4 de noviembre
Ejecutivo creación de los grupos “Fuerza de tarea”, que les facultó para realizar
de 2009
Nª 70 patrullajes y capturar en flagrancia a delincuentes y luego entregarlos a la
policía. A la vez se les encargó la seguridad perimetral externa de los
Decreto centros penitenciarios.
Extensión de participación de militares en tareas de seguridad pública por
5 de mayo
Ejecutivo un año más y añadiendo la función de custodia y seguridad de los centros
de 2010
Nº 58 penitenciarios y el control de ingresos y egresos de dichas instalaciones.
La Asamblea Legislativa emitió unas disposiciones transitorias en las que se
afectó el Art. 22 numeral 4) de la Ley Penitenciaria, que prohíbe a la
administración el sometimiento de los internos a autoridades militares o
Decreto policiales, no obstante con la nueva disposición transitoria, les está
17 de junio
Legislativo permitido a los militares ejercer el control y seguridad de los centros
de 2010
N° 371 penitenciarios del país; así como los registros y controles de ingresos y
egresos a dichos centros. De igual forma, se trastocó el Art. 25 Bis de la
misma ley, regula que las autoridades responsables de los centros penales
podrán solicitar el auxilio de la PNC. La reforma transitoria, contempla la
posibilidad
Apoyo de solicitar
de Fuerza el auxilio
Armada a PNCde los
en militares.
mantenimiento de la paz interna a
Decreto través de patrullajes conjuntos, aprehensión conjunta de delincuencia,
3 de mayo
Ejecutivo resguardo de puntos ciegos en fronteras, seguridad perimetral externa de
de 2011
N° 52 centros penitenciarios y seguridad y custodia interna de los mismos, además
del apoyo en el control de ingresos y egresos de dichas instalaciones.
Continuación del apoyo de FAES a PNC en mantenimiento de la paz interna,
Decreto
3 de mayo acciones preventivas y disuasivas conjuntas, resguardo de fronteras,
Ejecutivo
de 2012 reforzamiento de seguridad perimetral de centros penales, custodia y seguridad
N° 95
interna de los mismos y control de ingresos y egresos de esas instalaciones.
Presidente Funes ordenó que 6,200 elementos militares continúen en las
Decreto
3 de Mayo calles apoyando a la PNC en tareas de mantenimiento de la paz interna y
Ejecutivo
de 2013 de prevención anti delincuencial; además del resguardo de la frontera
Nº 76
nacional en lugares no habilitados, en la custodia perimetral e interna de
El presidente
centros Mauricio Funes ordenó la incorporación de 5 mil soldados
penitenciarios.
más para apoyar a la PNC en tareas de seguridad pública, específicamente
Decreto en los puntos ciegos de las fronteras y el perímetro de las escuelas en las
3 de marzo
Ejecutivo zonas de mayor incidencia delincuencial. Además, en los municipios
de 2014
N° 25 donde más ha incrementado la violencia y la delincuencia durante la
finalización del proceso electoral de 2014. Estos 5 mil soldados estarán
destinados a estas tareas hasta el 3 de junio.
Fuente: Elaboración propia a partir de O.E., 2009a, 2009b, 2010, 2011b, 2012, 2013 y 2014; A.L., 2010;
Presidencia de la República de El Salvador, 2013; Secretaría de Comunicaciones, 2014; Zamora,
2013
 Anexo 2.
Carga laboral1 de los Juzgados de Paz y relación con la población
posible de atender a nivel nacional 2013

Número Procesos ingresados Procesos

de Total de y reportados al Pendientes de Tasa
Departamento Municipio Juzgados Población inicio de período Resolución4 porcentual de
de Paz en por durante 20133 durante de 2013 acumulación
Municipio Municipio2 2013 5
Ahuachapán 2 116,948 579 94 101.1
Apaneca 1 8,350 39 3 100
Atiquizaya 2 33,579 125 17 141.6
Concepción de Ataco 1 12,531 43 4 100
El Refugio 1 9,655 34 2 50
Guaymango 1 19,775 34 3 150
Ahuachapán
Jujutla 1 29,548 70 25 192.3
San Francisco Menéndez 1 44,967 200 4 400
San Lorenzo 1 9,606 22 6 0
San Pedro Puxtla 1 8,167 14 2 100
Tacuba 1 31,209 69 5 250
Turín 1 9,915 28 2 50
Santa Ana 4 264,091 1,323 148 61.9
Candelaria de la 1 25,294 196 5 83.3
Coatepeque 1 39,842 115 16 64
Chalchuapa 2 82,140 299 38 73.1
El Congo 1 27,380 71 12 133.3
El Porvenir 1 9,155 41 2 40
Santa Ana Masahuat 1 3,468 10 0 0
Metapán 2 64,760 329 84 84.8
San Antonio Pajonal 1 3,339 14 5 500
San Sebastián Salitrillo 1 23,564 89 7 100
Santa Rosa Guachipilín 1 5,130 11 1 100
Santiago de la Frontera 1 5,606 18 1 100
Texistepeque 1 18,504 54 6 100

1 Esta carga laboral está relacionada solo para juzgados de paz, solo para la materia penal y solo para procesos
penales comunes de adultos.
2 Población total por municipio obtenida de las Proyecciones de población para el año 2013 del VI Censo de
Población y V de vivienda 2007.
3 Esta celda corresponde a la sumatoria de los procesos penales que quedaron pendientes del año anterior y los
ingresados durante 2013.
4 Los procesos pendientes de resolución hacen referencia a aquellos que aún están dentro de los plazos legales,
pero a su vencimiento requerirán de la actividad fiscal para su continuación o están esperando la conclusión
de cierto plazo para resolver el caso según corresponda.
5 La tasa porcentual de acumulación es parte de los indicadores de gestión judicial y es el resultado de la
sumatoria de los procesos ingresados, más los que se encuentran en trámite al inicio de cada periodo menos
los egresos de ese mismo año divididos entre los procesos en trámite al inicio del periodo multiplicados por
100.
 Número Procesos ingresados Procesos
de Total de y reportados al Pendientes de Tasa
Departamento Municipio Juzgados Población inicio de período Resolución4 porcentual de
de Paz en por durante 20133 durante de 2013 acumulación
Municipio Municipio2 2013 5
Sonsonate 2 72,158 451 102 117.2
Acajutla 1 54,091 141 11 91.7
Armenia 1 35,948 138 24 120
Caluco 1 9,716 27 5 125
Cuisnahuat 1 13,368 33 2 100
Izalco 1 74,419 273 42 100
Juayúa 1 25,467 116 22 137.5
Nahuizalco 1 50,818 165 20 83.3
Sonsonate
Nahulingo 1 11,074 43 7 77.8
Salcoatitán 1 5,839 18 4 80
San Antonio del Monte 1 31,188 84 13 108.3
San Julián 1 19,790 77 19 90.5
Santa Catarina Masahuat 1 10,620 25 7 233.3
Santa Isabel Ishuatán 1 10,573 19 5 125
Santo Domingo 1 7,349 17 4 100
Sonzacate 1 30,711 114 21 123.5
San Salvador 15 290,269 3,437 950 64.1
Aguilares 1 23,553 100 14 56
Apopa 1 163,140 545 87 78.4
Ayutuxtepeque 1 42,919 187 33 106.4
Cuscatancingo 1 78,141 210 43 126.5
Delgado 3 129,246 416 72 73.5
El Paísnal 1 15,080 51 7 50
Guazapa 1 25,889 105 14 53.8
Ilopango 1 123,293 376 124 107.8
San Salvador Mejicanos 2 148,234 498 107 95.5
Nejapa 1 32,668 106 10 111.1
Panchimalco 1 46,141 185 41 128.1
Rosario de Mora 1 13,534 58 12 66.7
San Marcos 2 70,262 423 101 84.9
San Martín 2 91,467 354 115 132.2
Santiago Texacuangos 1 21,802 83 25 178.6
Santo Tomás 1 28,706 132 30 107.1
Soyapango 4 275,138 781 153 66.8
Tonacatepeque 1 121,303 270 70 81.4
 Número Procesos ingresados Procesos
de Total de y reportados al Pendientes de Tasa
Departamento Municipio Juzgados Población inicio de período Resolución4 porcentual de
de Paz en por durante 20133 durante de 2013 acumulación
Municipio Municipio2 2013 5
Santa Tecla 3 134,285 398 67 77.9
Antiguo Cuscatlán 1 39,688 136 31 96.9
Ciudad Arce 1 69,119 211 25 227.3
Colón 2 117,546 368 76 69.7
Comasagua 1 12,839 58 9 64.3
Chiltiupán 1 11,796 32 4 80
Huizúcar 1 16,148 43 2 20
Jayaque 1 12,091 41 11 110
Jicalapa 1 5,671 17 2 50
La Libertad 1 39,589 945 1124 161.9
Nuevo Cuscatlán 1 8,021 58 17 158.5
La Libertad
San Juan Opico 1 83,285 189 28 58.3
Quezaltepeque 2 56,181 201 63 112.5
Sacacoyo 1 14,038 45 7 87.5
San José Villanueva 1 16,352 69 11 57.9
San Matías 1 7,698 22 4 100
San Pablo Tacachico 1 21,915 52 9 75
Talnique 1 9,160 10 4 133.3
Tamanique 1 15,119 69 10 71.4
Teotepeque 1 13,429 29 5 83.3
Tepecoyo 1 15,532 18 2 28.6
Zaragoza 1 28,196 316 179 83.3
 Número Procesos ingresados Procesos
de Total de y reportados al Pendientes de Tasa
Departamento Municipio Juzgados Población inicio de período Resolución4 porcentual de
de Paz en por durante 20133 durante de 2013 acumulación
Municipio Municipio2 2013 5
Chalatenango 2 31,322 276 28 65.1
Agua Caliente 1 8,689 44 2 28.6
Arcatao 1 2,861 33 4 200
Azacualpa 1 1,136 10 1 33.3
Cancasque 1 1,716 19 2 66.7
Citalá 1 4,270 53 2 28.6
Comalapa 1 3,031 23 2 50
Concepción Quezaltepeque 1 6,871 40 7 175
Dulce Nombre de María 2 5,187 57 2 66.7
El Carrizal 1 2,553 15 1 0
El Paraíso 1 12,078 66 3 60
La Laguna 1 4,113 47 28 103.7
La Palma 1 13,379 78 6 37.5
La Reina 1 10,214 40 4 80
Las Flores 1 1,502 14 2 200
Las Vueltas 1 847 5 0 0
Chalatenango Nombre de Jesús 1 4,637 28 3 300
Nueva Concepción 2 30,649 96 12 100
Nueva Trinidad 1 1,512 13 0 0
Ojos de Agua 1 3,840 17 0 0
Potonico 1 1,509 3 1 100
San Antonio de la Cruz 1 1,836 7 1 0
San Antonio los Ranchos 1 1,671 12 1 50
San Fernando 1 2,826 12 0 0
San Francisco Lempa 1 857 3 0 0
San Francisco Morazán 1 4,137 17 0 0
San Ignacio 1 9,515 56 1 50
San Isidro Labrador 1 2,714 5 0 0
San Luis del Carmen 1 1,120 3 0 0
San Miguel de Mercedes 1 2,595 12 1 33.3
San Rafael 1 4,504 27 5 166.7
Santa Rita 1 6,614 30 3 150
Tejutla 2 14,628 151 6 9.5
 Número Procesos ingresados Procesos
de Total de y reportados al Pendientes de Tasa
Departamento Municipio Juzgados Población inicio de período Resolución4 porcentual de
de Paz en por durante 20133 durante de 2013 acumulación
Municipio Municipio2 2013 5
Cojutepeque 2 54,981 333 53 81.5
Candelaría 1 10,943 63 20 133.3
El Carmen 1 14,888 60 12 70.6
El Rosario 1 4,661 16 4 100
Monte San Juan 1 11,224 53 9 45
Oratorio de Concepción 1 3,899 20 5 62.5
San Bartolomé Perulapía 1 9,082 35 7 63.6
San Cristóbal 1 9,207 41 13 92.9
Cuscatlán
San José Guayabal 1 9,354 47 10 62.5
San Pedro Perulapán 1 49,799 187 28 71.8
San Rafael Cedros 1 19,724 81 13 72.2
San Ramón 1 6,988 24 8 88.9
Santa Cruz Analquito 1 2,804 31 8 100
Santa Cruz Michapa 1 13,755 62 9 50
Suchitoto 2 24,541 97 19 82.6
Tenancingo 1 6,666 26 7 77.8
Sensuntepeque 2 44,092 186 22 75.9
Cinquera 1 1,481 10 1 0
Villa Dolores 1 6,868 40 6 66.7
Guacotecti 1 6,576 24 3 75
Cabañas Ilobasco 2 70,223 322 26 45.6
Jutiapa 1 6,723 19 4 400
San Isidro 1 8,346 41 9 90
Tejutepeque 1 7,968 34 8 72.7
Victoria 1 13,225 68 10 50
San Vicente 2 57,394 508 145 114.2
Apastepeque 1 19,838 130 16 53.3
Guadalupe 1 5,886 35 6 31.6
San Cayetano Istepeque 1 5,685 34 3 50
San Estebán Catarina 1 5,925 39 10 71.4
San Ildefonso 1 8,143 33 11 64.7
San Vicente San Lorenzo 1 6,524 42 14 140
San Sebastián 2 15,361 63 14 87.5
Santa Clara 1 5,571 35 7 77.8
Santo Domingo 1 7,173 39 19 146.2
Tecoluca 2 25,803 133 20 117.6
Tepetitán 1 3,989 23 3 42.8
Verapaz 1 6,728 45 10 76.9
 Número Procesos ingresados Procesos
de Total de y reportados al Pendientes de Tasa
Departamento Municipio Juzgados Población inicio de período Resolución4 porcentual de
de Paz en por durante 20133 durante de 2013 acumulación
Municipio Municipio2 2013 5
Zacatecoluca 2 67,672 328 55 101.8
Cuyultitán 1 6,129 15 1 50
El Rosario 1 19,427 145 18 25.3
Jerusalén 1 2,698 13 7 350
Mercedes la Ceiba 1 632 10 0 0
Olocuilta 1 32,867 108 24 80
Paraíso de Osorio 1 2,832 12 5 125
San Antonio Masahuat 1 4,333 13 2 33.3
San Emigdio 1 2,953 15 2 40
San Francisco Chinameca 1 7,686 27 5 125
San Juan Nonualco 1 18,041 81 18 100
La Paz
San Juan Talpa 1 7,949 44 9 69.2
San Juan Tepezontes 1 3,739 18 2 200
San Luís Talpa 1 25,835 171 28 90.3
San Luís la Herradura 1 21,663 124 13 39.4
San Miguel Tepezontes 1 5,347 25 1 25
San Pedro Masahuat 1 27,177 156 31 77.5
San Pedro Nonualco 1 9,312 74 14 93.3
San Rafael Obrajuelo 1 10,440 65 7 63.6
Santa María Ostuma 1 6,084 25 6 150
Santiago Nonualco 1 41,528 210 26 76.5
Tapalhuaca 1 3,885 5 2 0
San Miguel 4 247,119 1359 75 36.1
Carolina 1 8,825 13 0 0
Ciudad Barrios 2 27,955 85 5 71.4
Comacarán 1 3,304 11 1 50
Chapeltique 1 11,487 48 3 50
Chinameca 2 23,270 76 3 75
Chirilagua 1 20,710 73 2 66.7
El Tránsito 1 19,995 100 5 100
Lolotique 1 16,202 68 0 0
Moncagua 1 25,518 66 2 100
San Miguel
Nueva Guadalupe 1 10,155 30 2 0
Nuevo Edén de San Juan 1 4,068 13 0 0
Quelepa 1 4,325 27 7 140
San Antonio del Mosco 1 5,737 6 1 0
San Gerardo 1 6,033 12 1 0
San Jorge 1 9,782 34 0 0
San Luis de la Reina 1 5,744 32 0 0
San Rafael Oriente 1 14,339 37 1 0
Sesori 1 10,711 42 2 200
Uluazapa 1 3,523 17 0 0
 Número Procesos ingresados Procesos
de Total de y reportados al Pendientes de Tasa
Departamento Municipio Juzgados Población inicio de período Resolución4 porcentual de
de Paz en por durante 20133 durante de 2013 acumulación
Municipio Municipio2 2013 5
Usulután 3 79,568 503 121 90.3
Alegría 1 12,413 32 1 100
Berlín 2 17,958 67 8 80
California 1 2,813 29 0 0
Concepción Batres 1 12,675 52 9 81.8
El Triunfo 1 7,554 16 0 0
Ereguayquín 1 6,332 30 5 83.3
Estanzuelas 1 9,333 31 8 114.3
Jiquilisco 2 50,386 269 46 109.5
Jucuapa 2 19,753 61 6 60
Jucuarán 1 13,571 38 7 87.5
Usulután Mercedes Umaña 1 14,005 54 3 100
Nueva Granada 1 7,949 21 3 150
Ozatlán 1 13,154 46 5 100
Puerto el Triunfo 1 18,691 79 13 1118.1
San Agustín 1 6,326 23 4 200
San Buenaventura 1 4,881 13 1 0
San Dionisio 1 5,313 12 3 100
San Francisco Javier 1 5,385 20 2 66.7
Santa Elena 1 18,363 69 28 254.5
Santa María 1 12,258 45 6 160
Santiago de María 2 19,311 96 16 100
Tecapán 1 8,052 35 2 50
 Número Procesos ingresados Procesos
de Total de y reportados al Pendientes de Tasa
Departamento Municipio Juzgados Población inicio de período Resolución4 porcentual de
de Paz en por durante 20133 durante de 2013 acumulación
Municipio Municipio2 2013 5
San Francisco Gotera 2 25,303 222 11 84.6
Arambala 1 1,910 14 0 0
Cacaopera 1 11,969 75 3 60
Corinto 1 17,324 88 17 188.9
Chilanga 1 11,261 41 2 0
Delicias de Concepción 1 5,853 29 1 100
El Divisadero 1 8,604 61 0 0
El Rosario 1 1,363 7 0 0
Gualococti 1 4,229 20 0 0
Guatajiagua 1 13,488 42 1 0
Joateca 1 4,739 24 0 0
Jocoaitique 1 3,062 44 3 150
Jocoro 1 11,330 53 1 50
Morazán
Lolotiquillo 1 5,675 42 1 50
Meanguera 1 8,813 41 0 0
Osicala 1 10,375 68 1 50
Perquín 1 3,610 29 4 133.3
San Carlos 1 5,048 63 2 28.6
San Fernando 1 1,970 6 0 0
San Isidro 1 3,250 14 2 200
San Simón 1 12,198 53 1 50
Sensembra 1 3,267 30 2 0
Sociedad 1 12,565 46 0 0
Torola 1 3,358 14 0 0
Yamabal 1 4,989 18 2 200
Yoloaiquín 1 4,092 17 3 150
 Número Procesos ingresados Procesos
de Total de y reportados al Pendientes de Tasa
Departamento Municipio Juzgados Población inicio de período Resolución4 porcentual de
de Paz en por durante 20133 durante de 2013 acumulación
Municipio Municipio2 2013 5
La Unión 2 36,454 322 27 71
Anamorós 1 15,891 55 3 150
Bolívar 1 4,435 16 1 50
Concepción de Oriente 1 9,018 26 1 0
Conchagua 1 43,455 150 10 166.7
El Carmen 1 13,268 58 4 80
El Sauce 1 6,731 21 1 100
Intipucá 1 8,347 35 0 0
Lislique 1 15,091 48 2 0
La Unión
Meanguera del Golfo 1 2,646 8 0 0
Nueva Esparta 1 10,300 35 1 100
Pasaquina 1 17,312 87 3 300
Polorós 1 10,592 41 0 0
San Alejo 1 18,241 86 4 133.3
San José Las Fuentes 1 3,107 12 0 0
Santa Rosa de Lima 2 31,006 214 8 27.6
Yayantique 1 7,863 31 1 50
Yucuaiquín 1 7,319 23 0 0

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la DPI-CSJ y de Proyecciones de población para el año
2013 del VI Censo de Población y V de vivienda 2007
 An
Anexo 3. s
Ejes, estrategias y líneas de acción de la Política Nacional de Justicia,
Seguridad Pública y Convivencia

Eje Estrategias Descripción general de las líneas de acción

Seis líneas de acción para mejorar los procesos de investigación criminal, con
1. Combate frontal a todo tipo de criminalidad
énfasis en el operar del crimen organizado.
Ocho líneas de acción que buscan mejorar la coordinación interinstitucional
2. Reducción de la impunidad a través del fortalecimiento de las
entre PNC y FGR, reformular la inteligencia policial y perfeccionar los
insti- tuciones del sector justicia
sistemas de recepción de denuncias.
Cuatro grandes líneas de acción que implicarían mejorar la gestión
1. Control y
3. La modernización y profesionalización de la PNC institucional, el equipamiento e infraestructura policial; elevar la calidad de la
Represión del
investigación del delito; y el enfoque de policía comunitaria.
delito
Cinco líneas de acción que buscan convertir a la ANSP en una
4. Mejoramiento de la calidad de la formación brindada por la institución de formación superior en materia de seguridad pública,
ANSP incrementar el número de mujeres cursantes y fortalecer la coordinación
entre
Cuatrola líneas
ANSP ydelaacción
PNC. para fortalecer el control migratorio con visión
5. El fortalecimiento de la seguridad migratoria regional, reprimir delitos transnacionales, fortalecer la seguridad fronteriza y
generar protocolos conjuntos para combatir la trata y el tráfico de personas.
Ocho líneas de acción para crear e impulsar los Consejos Municipales de
1. Coordinación gobierno central - gobiernos locales para el Prevención de la Violencia, potenciar la participación ciudadana, apoyar
funciona- miento de los Consejos Municipales de Prevención de programas juveniles, diseñar y ejecutar estrategias para recuperar y promocionar
la Violencia el uso positivo de los espacios públicos.
Seis líneas de acción para intervenir los territorios e identificar riesgos
2. Ejecución de medidas preventivas a corto plazo, con
generadores de violencia, en colaboración con la sociedad civil, se pretendía
2. Prevención social coordinación interinstitucional y bajo la estrategia del control del
la carnetización de menores de edad y la aplicación de experiencias exitosas
de la violencia y territorio
en prevención.
Nueve líneas de acción con las que se busca implementar planes,
del delito
coordinaciones institucionales y campañas contra el uso y portación de
3. Reducir factores de riesgo, en especial, la tenencia y portación armas legales e ilegales en los municipios de mayor incidencia
de armas de fuego, conjuntamente con la reducción del delincuencial; se prevé la creación de la Comisión Nacional
consumo de alcohol y otras drogas Interinstitucional de Control y Seguimiento de las Armas; fortalecer la
Comisión Nacional Antidrogas y el Instituto Toxicológico; y la
implementación de campañas de prevención y sensibilización sobre el 191
consumo de drogas.
 192
Eje Estrategias Descripción general de las líneas de acción
Seis líneas de acción que permitan elaborar programas incluyentes para
el desarrollo de habilidades y capacidades de la juventud y la retención
4. Desarrollar iniciativas de atención al sector juvenil en riesgo,
escolar; impulsar medidas de protección para jóvenes que dejen las
para evitar el ingreso de más jóvenes a pandillas y estimular el
pandillas; oportunidades de reinserción en las comunidades y programas de
retiro de otros
recepción de jóvenes deportados pertenecientes a pandillas; atender a
mujeres pandilleras víctimas de violencia por sus pares masculinos.
Seis líneas de acción para desarrollar campañas de conscientización y
5. Articular programas para prevenir y disminuir la violencia sensibilización de la ciudadanía en los centros escolares; fortalecer a la PNC
intrafami- liar hacia mujeres, niñez y adultos mayores para la atención de víctimas, generar estadísticas de violencia
intrafamiliar desagregadas por sexo y edad.
Tres líneas de acción encaminadas a difundir prácticas y valores para la
6. Promover valores de cultura de paz para disminuir la violencia
convivencia ciudadana, la buena vecindad, el fortalecimiento de la familia e
so- cial, las condiciones y prácticas que la sustentan
incluir la educación vial en la currícula del sistema escolar.
Dos líneas de acción para crear y fortalecer la cooperación interinstitucional
1. Fortalecer la seguridad en el interior de los centros
con los actores involucrados en la ejecución de penas, y para emplear el
penitenciarios, intermedios y de menores
control tecnológico dentro de los centros penales e intermedios.
Cinco líneas de acción encaminadas a realizar requisas, combate al ocio,
2. Garantizar el establecimiento de mecanismos para que los
emplear el control tecnológico, garantizar que las visitas no favorezcan
centros de cumplimiento de penas y medidas no sean lugares
el ingreso de sustancias y objetos ilícitos, y premiar o sancionar el
donde se dirija la ejecución de hechos delictivos
comportamiento del personal.
Cuatro líneas de acción orientadas a diseñar un tratamiento penitenciario
3. Ejecución de 3. Ofrecer un tratamiento apegado a la ley y promover relaciones técnico-científico de los internos, a fortalecer los consejos criminológicos, a
las medidas y ade- cuadas entre los internos y el personal de prisiones promover la libertad condicional y a gestionar la creación del Reglamento
penas, de la Carrera Penitenciaria.
rehabilitación y Cinco líneas de acción que buscan revisar, diseñar y mejorar la
reinserción social estructura técnico-operativa responsable de brindar atención a las personas
4. Prestar atención integral, física y psicológica, a las necesidades
privadas de libertad; impulsar la educación formal e informal; motivar la
de los internos
comercialización de los productos elaborados por los internos; e
institucionalizar la rehabilitación de adicciones y crear un programa de
acciones efectivas
Tres líneas paraque
de acción usobuscan
del tiempo.
rediseñar el funcionamiento institucional y
5. Disposición para garantizar una convivencia ordenada y segura evitar el hacinamiento, mediante la construcción de nuevas penitenciarías y An
entre los internos y el personal penitenciario la mejora de las existentes; además, se prevé profesionalizar y especializar a s
los funcionarios vinculados con la ejecución de la pena.
 An
Eje Estrategias Descripción general de las líneas de acción s
6. Implementar un modelo de ejecución de penas y medidas, Tres líneas de acción para fortalecer los vínculos entre DGCP y Depla;
basado en el trato humano y la participación de la sociedad en la
implementar acuerdos entre CSJ y MJSP para hacer viable la libertad
rehabilita- ción y reinserción social condicional como alternativa a la prisión; y fortalecer los consejos
criminológicos.
Dos líneas de acción para impulsar una política que busque acuerdos con
la sociedad civil organizada para la inserción social de las personas privadas
7. Crear una política de reinserción a la sociedad
de libertad. Asimismo se impulsarían las casas de paso para personas
liberadas del sistema penitenciario.
Seis líneas de acción para mejorar las condiciones de atención a víctimas:
levantar un inventario de instituciones involucradas, diseñar protocolos
1. Desarrollar acciones coordinadas desde las instituciones para la
especiales para la atención de víctimas en sede administrativa y judicial,
atención especializada y digna de la víctima
mejorar procesos de denuncia y tratamiento, dotar de la infraestructura
4. Atención adecuada para prestar el servicio, crear la Carta de Derechos de las
a víctimas Víctimas.
Seis líneas de acción que buscan impulsar un convenio centroamericano
para la protección y traslado de víctimas y testigos; revisar y fortalecer el
2. Revisión del sistema nacional de protección a víctimas y testigos programa de atención actual; impulsar la implementación de los protocolos
de atención y fortalecer la capacidad policial para atender a víctimas de
violencia sexual e intrafamiliar.
Seis grandes líneas de acción para fortalecer el papel del MJSP como
ente rector, asesor y ejecutor en materia de políticas públicas de seguridad y
justicia, analizar certeramente la información sobre violencia y delincuencia,
1. Fortalecer el gobierno de la seguridad
fortalecer las habilidades del personal de las instituciones de seguridad,
incrementar la coordinación y comunicación interinstitucional y
5. Reforma fortalecer los medios de control interno de las instituciones del ramo.
institucional y
Dos grandes líneas de acción para lograr una coordinación más efectiva
legal
2. Promover un mayor acceso a la justicia con el sector justicia y asegurar que las investigaciones policiales sean
apropiadas. Además, promover el uso de métodos alternativos de solución
de conflictos.
Cuatro grandes líneas de acción orientadas a analizar exhaustivamente la
3. Garantizar el cumplimiento de normas y leyes legislación en materia de seguridad en el país; desarrollar propuestas de
proyectos de ley en el tema o proponer reformas.
Fuente: Síntesis propia a partir de la descripción realizada en MJSP, 2012, Pg. 35-61

193
 194
Anexo 4.
Descripción de las leyes, políticas y planes promulgados en materia de seguridad durante el Gobierno de Mauricio
funes

Nombre del instrumento Descripción

1. Ley de Proscripción de Maras, Con esta Ley se declaran ilegales y se proscriben las pandillas y otras agrupaciones, asociaciones u organizaciones criminales,
Pandillas, Agrupaciones, como la Sombra Negra. En síntesis, esta ley prohíbe la existencia, legalización, financiamiento y apoyo de dichas
Asociaciones y Organizaciones de organizaciones.
Naturaleza Criminal
Surge en sintonía con los objetivos del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014, y es el instrumento primordial que
contiene los principales ejes, estrategias y líneas de acción a ejecutar. Constituye una política basada en la Constitución de la
2. Política Nacional de Justicia,
República, los Acuerdos de Paz, el respeto a los derechos humanos, el ejercicio de la rendición de cuentas, la
Seguridad Pública y Convivencia
transparencia y la participación ciudadana. Sus componentes son: 1) Control y la represión del delito; 2) La ejecución de
penas y medidas; 3) Sanción, rehabilitación y reinserción social; 4) Atención a las víctimas; y 5) Reforma institucional y
legal.
Es un instrumento que constituye una política del Estado salvadoreño, es el marco político-estratégico para abordar de
3. Política Nacional contra la Trata
forma integral y efectiva la trata de personas. Sus tres enfoques fundamentales son el ejercicio de los derechos humanos, la
de Personas en El Salvador
inclusión y la igualdad de género.
Constituye un esfuerzo de actualización de una estrategia anterior, formulada en 2009 por la Secretaría de Asuntos
Estratégicos de la Presidencia en conjunto con otras instituciones del Órgano Ejecutivo y organizaciones de la sociedad
4. Estrategia Nacional de civil. Enfatiza la prevención secundaria de la violencia, amplía el abordaje conceptual de la misma, actualiza el marco legal
Prevención de la Violencia y de políticas públicas, con el fin de construir un Sistema Nacional de Prevención de la Violencia con perspectiva territorial.
Sus ejes son: 1) Articulación interinstitucional; 2) Articulación multinivel; 3) Participación de la sociedad; 4) Factores de
riesgo; 5) Factores de protección; y 6) Fortalecimiento de capacidades.
Documento base del accionar operativo y administrativo de la PNC. Es un producto inédito, realizado de forma conjunta por
las diferentes jefaturas de la institución. Las líneas estratégicas son: 1) Organización Policial Efectiva; 2) Prevención del
5. Plan Estratégico Institucional de
delito y de la violencia con participación ciudadana; 3) Represión al delito e investigación criminal; 4) Desarrollo
la PNC 2009-2014: “Seguridad y
profesional; 5) Bienestar Policial; 6) Administración y gestión eficiente de recursos; 7) Actuación policial y rendición de
tranquilidad, con participación
cuentas; 8) Atención a la niñez, adolescencia y otros grupos vulnerables, desde la perspectiva policial; 9) Protección y apoyo
social”
a la Mujer; 10) Fortalecimiento de las relaciones interinstitucionales; 11) Fortalecimiento de las relaciones internacionales; y
12) Comunicación efectiva del trabajo policial.
El “Plan Batalla por la Paz” es el Plan Operativo de la PNC que surge del PEI 2009-2014, contiene las acciones
estratégicas policiales y los responsables para ejecutarlas; se basa en los lineamientos de prevención y combate al
6. Plan Batalla por la Paz
delito; busca atender los factores de riesgo sociales y situacionales; la coordinación interinstitucional con diversos sectores
del ámbito local con enfoque de participación ciudadana. An
s
 An
Nombre del instrumento Descripción s
La “Doctrina Institucional sobre Policía Comunitaria” surge como el modelo de referencia a aplicar en todas las dependencias
7. Doctrina Institucional sobre Policía
policiales y como un marco orientador para formar al personal, realizar la planificación y organizar los servicios
Comunitaria de la Policía Nacional
operativos de la institución; así como para mejorar el empleo del recurso humano y material. La doctrina se
Civil de El Salvador y Plan para
fundamenta en los valores institucionales y plantea sus propios principios de actuación. Busca establecer y sostener
Implementar la filosofía de
relaciones con los grupos vulnerables e instancias comunitarias. El Plan de Implementación de la Filosofía de Policía
Policía Comunitaria a Nivel
Comunitaria detalla las distintas fases de la ejecución: capacitación del personal, diagnósticos locales y planificación,
Nacional 2010- 2014
ejecución de planes operativos, supervisión y evaluación interna y externa.
Sus principios rectores son la Igualdad de Derechos, la Equidad de Género y la Igualdad de Oportunidades y de
8. Política Institucional de Equidad
Resultados; su objetivo global es institucionalizar el enfoque de equidad e igualdad de género en todo el quehacer
e Igualdad de Género de la
sustantivo de la PNC, a través de doce líneas estratégicas que atenderían dos ámbitos: el desarrollo de la equidad de género
Policía Nacional Civil 2011-2021
en los servicios, actuaciones y procedimientos policiales dirigidos a la comunidad y el ámbito de la gestión administrativo-
9. Política Institucional de Equidad operativa interna. normativo y orientador que responde a los principales problemas mostrados en el “Diagnóstico de
Es un instrumento
e Igualdad de Género de la las Relaciones de Género de la ANSP”. Sus seis líneas estratégicas de acción se orientan en dos ámbitos: el de desarrollo del
Academia Nacional de Seguridad enfoque de equidad e igualdad de género en la modernización administrativa institucional interna y el de la equidad e
Pública 2011- 2021 igualdad de género en los procesos de formación policial bajo competencia de la ANSP.
10. Compilación: “Constitución, Leyes y Esta compilación responde a la necesidad de dotar, a los miembros de la PNC que integran el régimen disciplinario, de
Reglamentos aplicables al Régimen una herramienta que garantice el respeto al debido proceso y los principios que rigen la normativa aplicable. La compilación
disciplinario policial” contiene un conjunto de leyes y reglamentos vinculados al quehacer policial, tanto en su parte operativa como en la
administrativa.
Elaborada a partir de un Diálogo Nacional de Juventudes en 2010, esta política hace énfasis en la promoción de la
educación, la salud integral, la cultura, el esparcimiento y el deporte, la prevención de violencia y seguridad ciudadana y en
11. Política Nacional de Juventud
la construcción de ciudadanía dentro de la población joven de El Salvador. Esta política procuraría desarrollar tres grandes
2010/2024
procesos en beneficio de las juventudes salvadoreñas: 1) Construcción de identidad y autonomía de las y los jóvenes, 2)
Mejoramiento de su integración social y su participación ciudadana, y 3) Fomento de la cohesión social y el sentido de
pertenencia
Establece eldemarco
las nuevas generaciones.
jurídico y la institucionalidad del Estado orientadas a la “implementación de políticas públicas,
programas, estrategias y planes para el desarrollo integral de la población joven y su vinculación a la participación
activa en todos los ámbitos de la vida de la nación” (Art. 1). Su promulgación dio pie a la creación del Instituto Nacional de
la Juventud (Injuve) que cuenta a su vez con el Consejo Nacional de la Persona Joven, que haría contraloría social sobre las
12. Ley General de Juventud
políticas públicas del Injuve. Además, define las políticas públicas en beneficio de la juventud que son responsabilidad del
Estado desarrollar: promoción de la participación juvenil, prevención de violencia y garantía de la seguridad, promoción de
los derechos a la educación, promoción del empleo juvenil, protección de la salud integral, inclusión social, ambiental y
cultural, y promoción de la recreación y del tiempo libre.
13. Reglamento de la Ley General Su objeto es “regular, desarrollar y facilitar la aplicación de las normas contenidas en la Ley General de Juventud, en lo
de Juventud relativo a la implementación de políticas públicas, programas y estrategias para el desarrollo integral de la población joven”
Fuente: Síntesis propia a partir de A.L., (Art.1).
2010 y 2012; MJSP, 2012 y 2013; GOES, 2013; PNC, 2009, 2010a, 2010b y 2011; ANSP, 2011; IGPNC, 195
2011; Injuve,
2013; O.E., 2012a
196 Anexo
s
Anexo 5.
Cronología de principales sucesos en materia de seguridad durante el período 2009-2014

Año Mes Suceso

2009 Junio Funes afirma en su toma de posesión que la democracia salvadoreña se encuentra
acechada por el crimen organizado y el narcotráfico.
Nombramiento de Cnel. Art. DEM. David Victoriano Munguía Payés como ministro
de Defensa Nacional.
Nombramiento de Manuel Melgar y Henry Campos como ministro y viceministro
de Justicia y Seguridad Pública, respectivamente; Carlos Ascencio como director de
la PNC, Zaira Navas como inspectora general de la PNC y Douglas Moreno como
director de la DGCP.
Formulación e implementación de Plan Estratégico Institucional de la PNC y Plan
Operativo Batalla por la Paz.
Ministerio de Defensa Nacional envía contingente militar al Líbano.
Julio Funes entrega bastón de mando militar y asciende a General de Brigada a
David Victoriano Munguía Payés.
Asamblea Legislativa aprueba nuevo Código Procesal Penal.
Octubre Publicación de Decreto Ejecutivo N° 60, en el que se dispone de la FAES para
apoyar a la PNC en operaciones de mantenimiento de la paz interna hasta el 30 de
septiembre de 2010.
Medios de comunicación hacen públicos toques de queda en zonas de los municipios
de San Marcos, Soyapango, Santa Tecla y Lourdes, Colón, algo que según las
autoridades no representaba una amenaza real.
Noviembre Publicación de Decreto Ejecutivo N° 70, en el que se amplían las actividades de la
FAES en la seguridad pública y se les asigna el control perimetral de los centros
penitenciarios del país, así como para patrullar en conjunto con la PNC.
Diciembre Inspectoría General de la PNC, hace públicas investigaciones en contra de altos
mandos de la policía y diversos oficiales de la corporación.
Según la Mesa Tripartita (FGR-IML-PNC) en 2009 se produjeron 4,382 homicidios,
lo que corresponde a una tasa de 71.2 homicidios por cada 100 mil habs.
Al finalizar 2009, alrededor de 6,500 efectivos militares daban apoyo a tareas de
seguridad pública.
2010 Mayo Publicación de Decreto Ejecutivo N° 58, en el que se le asigna a la FAES la
potestad de realizar operaciones preventivas conjuntas anti delincuenciales con la
PNC para garantizar la paz interna.
Junio Quema de microbús con pasajeros en Mejicanos, hecho en el que mueren más de
una decena de personas.
Se publica Decreto Legislativo N° 371 en el que la Asamblea Legislativa habilita
al presidente el uso de la FAES para ejercer el control de los centros penitenciarios del
país, en el período comprendido entre el 17 de junio de 2010 hasta el 30 de junio
Julio de 2011.de comunicación hacen pública la asignación de 1,000 soldados en 62
Medios
puntos ciegos en las fronteras del país con Honduras y Guatemala.
Funes entrega bastón de mando militar y asciende a David Victoriano Munguía Payés
a General de División.
Septiembre Entrada en vigencia de la Ley de Proscripción de Maras, Pandillas, Agrupaciones,
Asociaciones y Organizaciones de naturaleza criminal.
Año Mes Suceso
Medios de comunicación hacen público el comunicado conjunto de las pandillas MS-
13 y Barrio 18, en el que exigen mejores condiciones en los centros penales y
plantean la posibilidad del inicio de un diálogo con el Gobierno. En este comunicado,
piden disculpas por el paro en el transporte colectivo como medida de presión ante la
implementación de la Ley de Proscripción de Maras y Pandillas.
Paro de transporte colectivo por supuestas amenazas de pandilleros en diferentes
zonas del país.
Funes afirma ante ONU que diversas instituciones públicas se encuentran
infiltradas por el crimen organizado y propone la creación de una Comisión
Centroamericana de Investigación del Crimen Organizado.
Bancadas legislativas (PDC, PCN, Arena, GANA y Líderes por el Cambio-
diputados independientes-) crean la “Comisión Especial Investigadora sobre los
Posibles Abusos de la Inspectoría General de la PNC”.
Medios de comunicación hacen público el supuesto adiestramiento de las pandillas
por parte de la organización criminal denominada Los Zetas.
Diciembre Al finalizar 2010, alrededor de 8,200 efectivos militares daban apoyo a tareas de
seguridad pública.
Se filtra información en la que Funes manifiesta, a personeros de la Embajada de
Estados Unidos en El Salvador, sentirse espiado y amenazado por el FMLN.
Medios de comunicación hacen público el proceso de destitución y remoción de
personal administrativo y de seguridad penitenciaria de la DGCP, en el marco de la
implementación del Plan Cero Corrupción.
Según la PNC, 2010 cierra con 3,987 homicidios y una tasa de 64.5 homicidios por
cada 100 mil habs.
2011 Enero Se hace pública por parte de la DGCP la Política Penitenciaria denominada
“Carretera de Oportunidades con Justicia y Seguridad”, que contempla diversas
medidas de rehabilitación.
Entra en vigencia nuevo Código Procesal Penal, luego de tres prórrogas.
Marzo Barack Obama visita El Salvador para tratar los puntos sobre la incorporación de
El Salvador en APC, temas vinculados a seguridad y crimen organizado, migración,
entre otros.
Mayo El general Munguía Payés firma orden general N° 06/011, en la que se transfiere
a “situación de retiro”.
Publicación de Decreto Ejecutivo N° 52, en el que se aumentan las actividades en
materia de seguridad pública a la FAES, incorporando el resguardo de los puntos
ciegos de las fronteras del país, así como la continuidad de patrullajes conjuntos.
Desarticulación del Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP)
Junio Publicación de Decreto Ejecutivo N° 63 bajo el cual se crea el Consejo Nacional
de la Juventud (CONJUVE), entidad que reemplaza al CNSP.
Octubre Medios difunden primera protesta de empleados administrativos de la PNC que
exigían un bono que sería entregado solo al personal operativo de la corporación
Noviembre policial.
El Salvador firma con Estados Unidos, Asocio para el Crecimiento.
Se hace pública la renuncia de Manuel Melgar al Ministerio de Justicia y Seguridad
Pública.
El general David Munguía Payés es nombrado Ministro de Justicia y Seguridad
Pública.
Pronunciamiento de organizaciones civiles frente al nombramiento de militares
en la cartera de seguridad pública en el país.
Medios hacen públicas presiones del gobierno estadounidense para sustituir a Manuel
Melgar como Ministro de Justicia y Seguridad Pública.
Año Mes Suceso
Diciembre Con la reestructuración del gabinete de seguridad, según medios de
comunicación, se intensifican las tensiones entre Funes y el FMLN.
Según datos de la Mesa Tripartita (FGR-IML-PNC), 2011 cierra con 4,371
homicidios y una tasa de 70.3 homicidios por cada 100 mil habs.
2012 Enero Medios de comunicación difunden protesta de agentes de la PNC, en los
municipios de San Martín, Soyapango e Ilopango, en la que se interrumpieron los
patrullajes por dos horas ante la suspensión de días libres.
Carlos Ascencio renuncia a la Dirección de la PNC.
Ricardo Perdomo es nombrado director del OIE.
El general Francisco Ramón Salinas es nombrado director de la PNC.
Zaira Navas renuncia al cargo de Inspectora General de la PNC.
General Salinas realiza cambios estratégicos en las jefaturas claves de la PNC, y
restituye a oficiales investigados por la ex inspectora Navas.
El general Munguía Payés nombra a Rigoberto Pleités como director de
Migración y Extranjería.
Henry Campos renuncia al cargo de viceministro de Justicia y Seguridad Pública.
Febrero Douglas Moreno es nombrado viceministro de Justicia y Seguridad Pública.
Publicación del Decreto Legislativo N° 910, que aprueba la Ley General de Juventud,
que da vida al Instituto Nacional de la Juventud (Injuve), el cual sustituyó al Conjuve.
El Juez interino Quinto de Instrucción, Samuel Lizama, anuló dos procesos
penales, argumentando que el nombramiento del director de la PNC es
inconstitucional, dado que en su calidad de militar no podía asumir ese cargo.
Elecciones Municipales y Legislativas 2012.
Marzo Medios de comunicación difunden traslados de reos pertenecientes a pandillas del
Penal de Máxima Seguridad de Zacatecoluca hacia otros con menor control de
seguridad.
Se hace pública la Tregua entre Pandillas.
Medios de comunicación hacen público el comunicado de los voceros nacionales de la
Mara MS-13 y la Pandilla 18, en el que se anuncia la tregua como un proceso
histórico de entendimiento y se niega la negociación con el Gobierno a cambio de
dinero para reducir los homicidios.
Abril El Senador demócrata, Robert Menéndez, señala que las pandillas son una
amenaza transnacional y una amenaza para la soberanía de El Salvador.
PNC lanza Unidad Antipandillas.
Militares se retiran de labores de control interno de centros penales.
Mayo Discurso de Funes en conmemoración del día del soldado, exalta la labor de los
generales Munguía Payés y Francisco Salinas al frente de la cartera de Justicia y
Seguridad Pública, y anuncia la incorporación de la FAES en tareas de apoyo a la
PNC contra la delincuencia común y crimen organizado.
Julio Carlos Linares es nombrado Inspector General de la PNC.
Septiembre Carlos Linares, inspector general de la PNC, archiva investigaciones realizadas por
Zaira Navas contra oficiales policiales.
Diciembre Según datos de la Mesa Tripartita (FGR-IML-PNC), 2012 cierra con 2,594
homicidios y una tasa de 41.5 homicidios por cada 100 mil habs.
2013 Enero El Departamento de Estado de Estados Unidos emitió alerta de viaje a ciudadanos
estadounidense por violencia en El Salvador.
Se anuncian primeros municipios libres de violencia –“municipios santuarios”- en las
municipalidades de Ilopango, Santa Tecla, Quezaltepeque y Sonsonate.
Año Mes Suceso
Febrero FGR lanza Unidad Antipandillas.
Marzo Las ciudades de Apopa y El Puerto de La Libertad se suman a municipios libres
de violencia.
Abril San Vicente y Puerto El Triunfo se suman a municipios libres de violencia.
Mayo Barack Obama se reúne con presidentes centroamericanos durante Cumbre del
Sistema de Integración Centroamericano (SICA) en Costa Rica. Funes expresa a
medios de comunicación que temas a discutir son la estrategia de seguridad del país y
del istmo, y el Asocio para el Crecimiento.
Medios de comunicación hacen público el traslado de 250 miembros de la
corporación policial destacados en occidente, a diversas delegaciones del país.
Autoridades justifican la medida como un mecanismo de prevención para evitar la
eventual colaboración de policías con narcotraficantes de la zona occidental.
Dos líderes de las principales pandillas de El Salvador participan en entrevista
televisada con líder religioso fuera de centros penales.
Presidente Funes ordena la destitución de Nelson Rauda como director de la DGCP.
Nueva Concepción y Ciudad Delgado son declarados municipios libres de violencia.
Sala de lo Constitucional declara inconstitucionales los nombramientos de los
generales David Munguía Payés y Francisco Salinas como ministro de Justicia y
Seguridad pública y director de la PNC, respectivamente.
Ricardo Perdomo es nombrado ministro de Justicia y Seguridad Pública y
Rigoberto Pleités es nombrado director de la PNC.
El general Francisco Salinas es nombrado como director del OIE.
Junio Douglas Moreno renuncia como viceministro de Justicia y Seguridad Pública.
Julio El general Munguía Payés es nombrado nuevamente Ministro de la Defensa Nacional.
La ciudad de Zacatecoluca es declarada municipio libre de violencia.
Agosto Medios de comunicación difunden beneficios otorgados por el gobierno a familiares
de pandilleros con Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) en municipios
libres de violencia.
Carlos Linares renuncia al cargo de inspector general de la PNC.
Septiembre Presidente Funes afirma ante ONU que el gobierno salvadoreño fue facilitador de
la tregua entre pandillas.
Rigoberto Pleités confirma a medios de comunicación reestructuración y cambio
de jefaturas policiales.
Octubre Medios hacen pública la orden del ministro de Justicia y Seguridad Pública,
Ricardo Perdomo, para auditar la administración de Douglas Moreno en la DGCP.
Diciembre Según datos de la Mesa Tripartita (FGR-IML-PNC), 2013 cierra con 2,499
homicidios y una tasa de 39.7 homicidios por cada 100 mil habs.
2014 Enero Lanzamiento e implementación de Plan Casa Segura por la PNC.
Marz Mediante un nuevo decreto transitorio, el presidente autorizó la asignación de
5,000 efectivos militares más a tareas de seguridad pública, que tuvo vigencia hasta el
o
3 de junio de 2014.
200 Anexos
Referencias bibliográficas 201

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Este libro se imprimió

en Talleres Gráficos
UCA, en Septiembre de
2014.
La edición consta de 1,000 ejemplares.
230 Referencias bibliográficas
Referencias bibliográficas 231
232 Referencias bibliográficas
La situación de la seguridad
y la justicia 2009-2014

Entre expectativas de cambio, mano

dura m littaarr y t eegguuaass pandilllleerraass.

El aspecto más destacable en la gestión de las

políticas de seguridad durante la administración
Funes, fueron las distorsiones en las
competencias institucionales y el impacto
negativo que para la institucionalidad supuso el
giro que privilegió la remilitarización de la
seguridad pública y la negociación con grupos
de pandillas. Contrario a lo propuesto en la
política consensuada por diferentes sectores y
aprobada por el Gobierno que contempló una
visión estratégica e integral de abordaje de la
criminalidad, la política implementada fue la
militarización de la seguridad, expresada no solo
en el aumento sin precedentes de efectivos
militares en labores de seguridad, sino en el
excesivo protagonismo y el amplio margen de
maniobra otorgado por el presidente Funes al
sector militar, que les permitió retomar el
control de la seguridad pública y de otros
ámbitos claves para el funcionamiento del
Estado.