Documento 1

TESIS DOCTORAL
2013
EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN POLÍTICA EN EL ÁMBITO DE

LA FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS: ACTORES, INTERESES Y
ESTRATEGIAS EN ESPAÑA Y REINO UNIDO
Gloria Martínez Cousinou

Licenciada en Ciencias Políticas y Sociología
DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA Y DE LA ADMINISTRACIÓN

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA
Directora: Paloma Aguilar Fernández

Codirector: Fernando Aguiar González
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DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA Y DE LA ADMINISTRACIÓN.
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA
El control de la corrupción política en el ámbito de la

financiación de los partidos: actores, intereses y
estrategias en España y Reino Unido
Gloria Martínez Cousinou

Licenciada en Ciencias Políticas y Sociología
Directora: Paloma Aguilar Fernández

Codirector: Fernando Aguiar González
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AGRADECIMIENTOS
Desde sus inicios hasta su conclusión, este trabajo se ha beneficiado del apoyo
incondicional de numerosas personas e instituciones, sin las cuales difícilmente podría
haber llegado a buen puerto. Con todas y cada una de ellas esta investigación está en deuda,
si bien el contenido de lo que en ella se expresa es responsabilidad única y exclusiva de su
autora.
En primer lugar, y como no podría ser de otra manera, quiero agradecer el
desinteresado apoyo y la calurosa acogida que me brindaron los investigadores, becarios y
técnicos del Instituto de Estudios Sociales Avanzados (IESA-CSIC) cuando esta tesis ni
siquiera era un proyecto. Fue precisamente en esta institución donde surgió el germen de la
misma tras prolongadas conversaciones con Fernando Aguiar, pilar fundamental en el
larguísimo recorrido por el que ha pasado esta investigación y a quien le corresponde, por
justicia, una parte muy importante de lo bueno que en ella se pueda contener. Sin su
implicación esta tesis no sería lo que es. Como tampoco lo sería sin el firme apoyo y la
generosa dedicación de Paloma Aguilar, quien, desde el Departamento de Ciencias Políticas
y de la Administración de la UNED, aceptó tutorizar, primero, y dirigir, después, tanto la
tesina de la cual se deriva esta investigación (“El control de la corrupción política: El
fracaso de la reforma de la Ley de Financiación de Partidos Políticos en España”), como la
tesis misma. A ella este trabajo le debe sus numerosas aportaciones e ideas tanto en su
configuración inicial, como a la hora de realizar las tediosas tareas de corrección. También
le debe su implicación en las gestiones de última hora para que esta tesis fuera finalmente
una realidad. Por todo ello, muchas gracias.
En segundo lugar, esta investigación está en deuda con diversas instituciones
nacionales y extranjeras que, en algún momento de su recorrido, apoyaron y facilitaron los
recursos necesarios para su realización. Por una parte, quiero agradecer la acogida que me
ofreció el Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales de la Fundación Juan March
en la etapa más incipiente de este trabajo y que me permitió una primera toma de contacto
con la bibliografía especializada sobre el fenómeno de la corrupción. Asimismo, agradezco
al profesor Paul Heywood su tiempo y disponibilidad durante los meses que pasé de
estancia de investigación en la School of Politics, de la Universidad de Nottingham. Allí
tomé contacto también con Staffan Andersson, con quien realmente entendí que el sistema
británico merecía ser investigado. Los seis meses que pasé en la London School of
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Economics and Political Science, repartidos en dos estancias de investigación consecutivas,
responden a ese interés claro por profundizar en el trabajo empírico correspondiente al
Reino Unido. Mi reconocimiento desde aquí al profesor Sebastian Balfour y al profesor
Paul Preston por la desinteresada acogida que me brindaron en el Cañada Blanch Centre for
Contemporary Spanish Studies. Muy especialmente agradezco a su gerente, Ana de Miguel,
la ayuda que me ofreció a la hora de concertar las entrevistas con los políticos y expertos
británicos que se incluyen en esta investigación. Por otro lado, quiero expresar mi más
sincera gratitud al profesor John Bayley por acogerme durante catorce meses en el
Departamento de Gobierno de Georgetown University y por ofrecerme su tiempo y ayuda
siempre que lo requerí. Asimismo, le agradezco la confianza depositada en este trabajo y el
interés expresado por el mismo. Por último, quiero dejar constancia de mi agradecimiento al
Centro de Estudios Andaluces por ofrecerme su espacio y sus recursos de forma
desinteresada aun cuando ni siquiera existía una relación contractual entre ambos. Vaya por
delante mi reconocimiento a las personas que lo hicieron posible, así como mi gratitud a
Francisco Martínez por ayudarme a entender la complicada contabilidad de los partidos
políticos españoles, y, sobre todo, a Antonio M. Jaime Castillo por su infinita comprensión
y por permitirme priorizar la tesis sobre el resto de las cosas. Asimismo, tengo que hacer
especial mención a Javier Álvarez, Juan A. Aranda, Cristina Gutiérrez, Cristina Mateos,
Carmen Navarro y Rocío de la Torre, con los que compartí largas jornadas de trabajo en
dicho centro y sin cuyo ánimo y apoyo la fase final de esta investigación hubiese sido
muchísimo menos agradable.
En tercer lugar quiero expresar mi gratitud a todos los políticos, asesores, periodistas y
expertos, tanto españoles como británicos, que generosamente se prestaron a ser
entrevistados sobre un tema tan escabroso como es el de la financiación de los partidos.
Asimismo, quiero agradecer a Manuel Villoria y a Fernando Jiménez su interés por esta
tesis, las elevadas expectativas puestas en ella, así como su predisposición y ayuda siempre
que los he necesitado.
Por último, y no por ello menos importante, sino todo lo contrario, donde la deuda de
esta tesis y la de su autora resultan más elevadas es en el plano personal. Como ocurre
cuando se desarrolla un proyecto de tales dimensiones y características, la realización de
esta investigación me ha privado de muchas cosas, pero también me ha aportado otras tantas
sin las cuales hoy no sería yo, ni mi vida sería la que es. Me ha quitado un tiempo
irrecuperable y me ha consumido la energía hasta límites indescriptibles, pero a cambio me
ha ofrecido la posibilidad de conocer a grandes personas, actualmente grandes amigos y
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amigas, que, de no ser por los requerimientos de esta investigación, nunca hubiese
conocido. A todos ellos, en especial a mi familia de Córdoba, y a los amigos que conocí en
esta y en las otras ciudades en las que he trabajado, muchas gracias. También a los amigos
de siempre. Gracias a todos por haber vivido este arduo proceso junto a mí y por haber
confiado en mis posibilidades más que yo misma.
A mis padres, por su infinita generosidad, predisposición y cariño, y porque seguro
que no habrá nadie en este mundo más feliz que ellos cuando todo esto acabe; y a mis
hermanos, tías y demás familia por estar siempre ahí. A todos ellos, mi más profundo
agradecimiento.
Pero con quien la deuda de esta tesis y de su autora se hace realmente impagable es
con la persona que ha ido en el asiento de al lado a lo largo de este casi interminable viaje.
Por tu incansable apoyo y comprensión y por haber sabido mantener tu amor y entusiasmo
intactos pese a todo, a ti, Alberto, va dedicada esta tesis. Porque es tan tuya como mía, y
porque ahora, sin ella, vamos a volar.
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A popular Government without popular information, or
the means of acquiring it, is but a Prologue to a Farce or
a Tragedy, or perhaps both. Knowledge will forever
govern ignorance and a people who mean to be their own
Governors, must arm themselves with the power which
knowledge gives.
JAMES MADISON, letter to W.T. Barry, August 4, 1822. Madison
(1910)
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ÍNDICE
AGRADECIMIENTOS ........................................................................................................................ 3
ÍNDICE ................................................................................................................................................. 7
LISTA DE TABLAS........................................................................................................................... 10
LISTA DE CUADROS ....................................................................................................................... 12
LISTA DE GRÁFICOS ...................................................................................................................... 14
LISTA DE FIGURAS ......................................................................................................................... 16
LISTA DE SIGLAS ............................................................................................................................ 17
RESUMEN.......................................................................................................................................... 19
INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................. 21
CAPÍTULO 1. CONTROL POLÍTICO, CORRUPCIÓN Y FINANCIACIÓN DE LOS
PARTIDOS ........................................................................................................................................ 31
1.1. CONTROL POLÍTICO, INFORMACIÓN ASIMÉTRICA Y CORRUPCIÓN POLÍTICA .......................... 31
1.2. LA CORRUPCIÓN POLÍTICA: APORTACIONES AL DEBATE SOBRE SU DEFINICIÓN .................... 39
1.3. CORRUPCIÓN POLÍTICA, DISEÑO INSTITUCIONAL Y TRANSPARENCIA: LA IMPORTANCIA DE
LA REPUTACIÓN............................................................................................................................... 46
1.4. LA FINANCIACIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS COMO DANGER ZONE DE CORRUPCIÓN: ¿POR
QUÉ DISEÑAR LEYES DE FINANCIACIÓN QUE INCREMENTEN LA TRANSPARENCIA? ........................ 53
1.5. CORRUPCIÓN POLÍTICA Y FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS: APORTACIONES DESDE LA
CIENCIA POLÍTICA Y LA ECONOMÍA POLÍTICA ................................................................................. 65
1.6. SÍNTESIS Y CONSIDERACIONES FINALES ................................................................................. 85
CAPÍTULO 2: FINANCIACIÓN DE PARTIDOS Y TRANSPARENCIA EN EL
DISEÑO INSTITUCIONAL: OBJETIVOS, HIPÓTESIS Y METODOLOGÍA ....................... 89
2.1. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN ......................................................................................... 89
2.2. EL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN EL SISTEMA DE
FINANCIACIÓN DE PARTIDOS: MARCO ANALÍTICO E HIPÓTESIS....................................................... 90
2.2.1. El origen de la transparencia en el sistema de financiación de partidos: la
creación ex novo de la ley ....................................................................................................... 105
2.2.2. La profundización en la transparencia del sistema de financiación de partidos: la
reforma de la Ley...................................................................................................................... 110
2.3. BREVE EXCURSUS SOBRE LOS FACTORES EXPLICATIVOS UTILIZADOS EN EL MARCO
ANALÍTICO ..................................................................................................................................... 116
2.3.1. La reputación como factor explicativo ......................................................................... 117
2.3.2. Los recursos económicos de los partidos como factor explicativo............................... 118
2.3.3. El interés de los partidos por mantener su autonomía de acción como factor
explicativo................................................................................................................................. 122
2.4. METODOLOGÍA COMPARADA, NARRATIVA ANALÍTICA Y JUSTIFICACIÓN DE LOS CASOS DE
ESTUDIO ........................................................................................................................................ 123
2.4.1. El diseño de “casos más diferentes” y la “narrativa analítica”.................................. 124
2.4.2. Justificación de la selección de casos más diferentes: España y Reino Unido ............ 131
2.4.3. Datos............................................................................................................................. 146
2.5. SÍNTESIS Y CONSIDERACIONES FINALES ............................................................................... 150
CAPÍTULO 3. EL ORIGEN DE LA TRANSPARENCIA EN LA FINANCIACIÓN DE
LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN ESPAÑA Y REINO UNIDO: CONTEXTO
SOCIOPOLÍTICO, ACTORES E INTERESES .......................................................................... 154
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3.1. EL CASO ESPAÑOL (1982-1989) ............................................................................................ 155
3.1.1. La corrupción política y la financiación de los partidos como problema en España:
factores explicativos ................................................................................................................. 155
3.1.2. Escándalos y opinión pública en el origen de la legislación: la etapa socialista de
Felipe González (1982-1989) ................................................................................................... 166
3.1.3. Actores e intereses en el origen de la legislación: la etapa socialista de Felipe
González (1982-1989) .............................................................................................................. 175
3.1.4. La respuesta política en España: la LOFPP 1987 ....................................................... 202
3.1.5. Síntesis y consideraciones finales ................................................................................. 210
3.2. EL CASO BRITÁNICO (1992-2001)......................................................................................... 214
3.2.1. La corrupción política y la financiación de los partidos como problema en el Reino
Unido: Factores explicativos ................................................................................................... 214
3.2.2. Escándalos y opinión pública en el origen de la legislación........................................ 227
3.2.2.1. Etapa conservadora de John Major (1992-1997) .................................................. 227
3.2.2.2. Etapa laborista de Tony Blair (1997-2001)........................................................... 235
3.2.3. Actores e intereses en el origen de la legislación ......................................................... 240
3.2.3.1. Etapa conservadora de John Major (1992-1997) .................................................. 241
3.2.4. La respuesta política en el Reino Unido: la PPERA 2000 ........................................... 282
CAPÍTULO 4. ¿POR QUÉ AVANZAR MÁS? LA REFORMA DE LA LEY DE
FINANCIACIÓN DE PARTIDOS COMO PASO NECESARIO PARA
INCREMENTAR LA TRANSPARENCIA DEL SISTEMA EN ESPAÑA Y REINO
UNIDO: CONTEXTO SOCIOPOLÍTICO, ACTORES E INTERESES .................................. 296
4.1. EL CASO ESPAÑOL (1989-2008) ............................................................................................ 301
4.1.1. Escándalos y opinión pública en el proceso de reforma de la legislación ................... 301
4.1.1.1. Etapa socialista de Felipe González (1989-1996) ................................................. 302
4.1.1.2. Etapa Popular de José María Aznar (1996-2004) ................................................. 310
4.1.1.3. Etapa socialista de José Luis Rodríguez Zapatero (2004-2008) ........................... 313
4.1.2. Actores e intereses en el proceso de reforma de la legislación .................................... 319
4.1.2.1. Etapa socialista de Felipe González (1989-1996) ................................................ 319
4.1.2.2. Etapa de Gobierno Popular (1996-2004) .............................................................. 334
4.1.2.3. Etapa de Gobierno socialista (2004-2008) ............................................................ 351
4.1.3. La respuesta política en España: la LOFPP 2007 ....................................................... 371
4.2. EL CASO BRITÁNICO (2001-2010)......................................................................................... 387
4.2.1. Escándalos y opinión pública en el proceso de reforma de la legislación ................... 387
4.2.1.2. Etapa laborista de Tony Blair y de Gordon Brown (2005-2010) .......................... 397
4.2.2. Actores e intereses en el proceso de reforma de la legislación (2001-2010) ............... 405
4.2.2.2. Etapa laborista de Tony Blair y Gordon Brown (2005-2010)............................... 412
4.2.3. La respuesta política en el Reino Unido: la PPEA 2009 ............................................. 450
CAPÍTULO 5. LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN EL
SISTEMA DE FINANCIACIÓN POLÍTICA: LA CONJUGACIÓN DE LOS
INTERESES DE LOS PARTIDOS ............................................................................................... 464
5.1. EL ORIGEN DE LA TRANSPARENCIA EN LA FINANCIACIÓN POLÍTICA: DE LA ACCIÓN
INDIVIDUAL A LA COOPERACIÓN ................................................................................................... 464
5.1.1. La acción individual en materia de financiación de partidos como un dilema del
prisionero ................................................................................................................................. 464
5.1.2. ¿Por qué cooperar? Las restricciones económicas y en materia de reputación
como incentivos para generar transparencia ........................................................................... 476
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5.1.3. La negociación del contenido: el resultado de la cooperación .................................... 492
5.2. LA PROFUNDIZACIÓN EN LA TRANSPARENCIA DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN POLÍTICA:
LA COORDINACIÓN EN TORNO A LA REFORMA DE LA LEY ............................................................ 503
5.2.1. El porqué del cambio institucional: las restricciones económicas y en materia de
reputación como incentivos para iniciar el proceso de reforma de la ley ............................... 504
5.2.2. El fracaso de la reforma: el problema del consenso .................................................... 520
5.2.3. El éxito de la reforma: la superación del consenso...................................................... 527
5.2.4. La negociación del contenido: el resultado de la reforma ........................................... 541
5.3. IMPLICACIONES TEÓRICAS Y EMPÍRICAS DE LA INVESTIGACIÓN .......................................... 552
5.3.1. Confirmación de la utilidad del marco analítico propuesto basado en el Nuevo
Institucionalismo de la Elección Racional ............................................................................... 553
5.3.2. Confirmación de que las leyes de financiación resultan de la conjugación de los
intereses individuales de los partidos por mejorar su reputación, por obtener ventaja
económica sobre el resto, y por mantener el mayor margen de autonomía de acción
posible 556
5.3.3. Confirmación de la validez de las hipótesis dentro de marco que permite el análisis
comparado y la selección de “casos más diferentes” .............................................................. 563
CONCLUSIONES ........................................................................................................................... 567
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................. 587
ANEXO I: DESCRIPCIÓN DE LOS ESCÁNDALOS DE CORRUPCIÓN QUE
APARECEN EN EL TEXTO ......................................................................................................... 617
ANEXO II: ESTRUCTURA DE FINANCIACIÓN DE LOS PRINCIPALES PARTIDOS
ESPAÑOLES ................................................................................................................................... 628
ANEXO III: ESTRUCTURA DE FINANCIACIÓN DE LOS PRINCIPALES
PARTIDOS BRITÁNICOS ............................................................................................................ 640
ANEXO IV: LEYES DE FINANCIACIÓN CON CRITERIOS DE TRANSPARENCIA
EN LOS PAÍSES DE LA MUESTRA ........................................................................................... 645
ANEXO METODOLÓGICO ......................................................................................................... 650
ANEXO DOCUMENTAL .............................................................................................................. 658
9
LISTA DE TABLAS
Tabla 2.1: Puntuación media por país en las seis dimensiones de Gobernanza entre 1996 y
2010, en relación con la media total de los países incluidos en la muestra. .................................... 134
Tabla 3.1: Subvenciones estatales anuales para funcionamiento ordinario (1978-1989)................ 181
Tabla 3.2: Subvenciones públicas directas recibidas para gastos electorales y para gastos
ordinarios (1982 y 1983). En pesetas. .............................................................................................. 181
Tabla 3.3: Número de afiliados según partido político (1975-1989). .............................................. 182
Tabla 3.4: Ingresos y gastos de AP en 1983. En pesetas. ................................................................. 183
Tabla 3.5: Ingresos y gastos del PSOE, periodo de 1/1/1982 a 31/10/1984. En pesetas. ................ 184
Tabla 3.6: Cifras de afiliación a los tres principales partidos británicos (1980-1997) ................... 246
Tabla 3.7: Gasto de las tres principales formaciones en las elecciones generales de 1983, 1987,
1992 y 1997. En libras esterlinas. ..................................................................................................... 265
Tabla 4.1: Donaciones anónimas y nominativas recibidas (1987-1996). En euros. ........................ 323
Tabla 4.2: Endeudamiento de los principales partidos con entidades de crédito para su
actividad ordinaria (1987-1996). En euros. ..................................................................................... 325
Tabla 4.3: Financiación pública ordinaria recibida en relación con el gasto ordinario
declarado (1987-1996). En euros. .................................................................................................... 326
Tabla 4.4: Financiación pública total anual para gastos de funcionamiento ordinario. En euros. . 327
Tabla 4.6: Financiación pública ordinaria en relación con el gasto ordinario declarado (1996-
2004). En euros. ................................................................................................................................ 340
Tabla 4.7: Donaciones anónimas, de personas físicas y de personas jurídicas recibidas (1996-
2004). En euros. ................................................................................................................................ 344
Tabla 4.8: Donaciones anónimas, de persona física y de persona jurídica (2004-2007). En
euros. ................................................................................................................................................. 354
Tabla 4.9: Total de donaciones anónimas obtenidas por legislatura según partido político. En
euros. ................................................................................................................................................. 355
Tabla 4.11: Deudas con entidades de crédito condonadas según partido y año. En euros.............. 367
Tabla 4.12: Financiación pública directa recibida desde la aprobación de la PPERA, vía Policy
Development Grant (PDG), Short Money (SM) y Cranborne Money (CM) (2001-2010). En
libras. ................................................................................................................................................ 411
Tabla 4.13: Ingresos totales, gastos y saldo anual de los partidos (2001-2010). En libras. ............ 414
Tabla 4.14: Peso de las donaciones sindicales con respecto al total de donaciones recibidas y
sobre el total de ingresos del Partido Laborista (2001-2010). En libras. ........................................ 419
Tabla 4.15: Número de donaciones individuales recibidas por los partidos, según cuantía
(2001-2010). En libras. ..................................................................................................................... 422
Tabla 4.16: Número de donaciones sindicales menores y mayores a 50.000 libras recibidas por
el Partido Laborista y cuantía total (2001-2010). En libras. ........................................................... 425
Tabla 4.17: Total donaciones de personas físicas y de empresas recibidas por cada partido con
respecto al total de ingresos (2001-2010). En libras. ....................................................................... 427
Tabla 4.18: Cuantía total de donaciones procedentes de unincorporated associations recibidas
por cada partido con respecto al total de ingresos (2001-2010). En libras. .................................... 439
10
Tabla 4.19: Número total de donaciones procedentes de unincorporated associations recibidas
por cada partido, según cuantía (2001-2010). En libras. ................................................................. 439
Tabla A.II.1: Ingresos totales y financiación pública recibida por la Coalición CIU...................... 632
Tabla A.II.2: Estructura de financiación del Partido Socialista Obrero Español (1987-2007).
En euros. ........................................................................................................................................... 633
Tabla A.II.4: Estructura de financiación de Izquierda Unida (1987-2007). En euros. .................... 635
Tabla A.II.5: Estructura de financiación del Partido Nacionalista Vasco (1987-2007). En euros. . 636
Tabla A.II.6: Estructura de financiación de Convergència Democràtica de Catalunya (1987-
2007). En euros. ................................................................................................................................ 637
Tabla A.II.7: Estructura de financiación de Unió Democràtica de Catalunya (1987-2007). En
euros. ................................................................................................................................................. 638
Tabla A.II.8: Estructura de financiación Esquerra Republicana de Catalunya (1987-2007). En
euros. ................................................................................................................................................. 639
Tabla A.III.1: Estructura de financiación del Partido Laborista (2001-2010). En libras. ............... 642
Tabla A.III.2: Estructura de financiación del Partido Conservador (2001-2010). En libras. ......... 643
Tabla A.III.3: Estructura de financiación del Partido Liberal Demócrata (2001-2010). En
libras. ................................................................................................................................................ 644
Tabla A.M.1: Promedio de difusión diaria (número de ejemplares) de los tres principales
periódicos españoles de información general (1985, 1993, 2011). .................................................. 653
Tabla A.M.2: Ranking y promedio de difusión diaria en el nivel nacional de la prensa británica.
Octubre 2000, 2005 y 2011. .............................................................................................................. 656
Tabla A.M.3: Percepciones sobre el sesgo partidista de la prensa británica diaria. 1997 y 2001.
(+ : Sesgo conservador; - : Sesgo laborista). ................................................................................... 656
11
LISTA DE CUADROS
Cuadro 1.1: Ejemplos de prácticas corruptas relacionadas con la financiación política.................. 58

Cuadro 1.2: La transparencia en la financiación política. ................................................................. 64
Cuadro 2.1: Efectos de las medidas de transparencia sobre la capacidad competitiva de los
partidos individualmente considerados. Ejemplos a partir de tres partidos (A,B,C). ...................... 100
Cuadro 2.2: Países con regulación sobre financiación política con cláusulas de transparencia,
reformas e intentos de reforma. ........................................................................................................ 129
Cuadro 2.3: Estructura de la financiación pública de los partidos y peso con respecto al total
de ingresos. Por países. .................................................................................................................... 144
Cuadro 3.1: Conformación del Congreso de Diputados tras las elecciones generales de 1982 y
de 1986. ............................................................................................................................................. 177
Cuadro 3.2: Convocatorias electorales celebradas por año y tipo (1984-1989). ............................ 185
Cuadro 3.3: Posturas defendidas por cada partido en torno al contenido de la Ley antes de la
presentación de la Proposición de Ley sobre financiación de los partidos. ..................................... 199
Cuadro 3.4: Conformación de la Cámara de los Comunes tras las elecciones generales de
1992. .................................................................................................................................................. 243
Cuadro 3.5: Posturas defendidas en relación con la regulación de la financiación de partidos
entre 1993 y 1994 por PC, PL y PLD y conclusiones del informe final del Home Affairs Select
Committee (HASC). ........................................................................................................................... 259
1997. .................................................................................................................................................. 263
Cuadro 3.7: Posturas defendidas ante el CSPL en su informe sobre financiación de partidos
políticos, recomendaciones del CSPL y propuestas del Gobierno en respuesta a tales
recomendaciones. PC, PL y PLD. ..................................................................................................... 276
1993. .................................................................................................................................................. 320
Cuadro 4.2: Propuestas de contenido para la reforma de la LOFPP 1987, por parte de PSOE,
PP, IU, CIU y PNV (1993-1996)....................................................................................................... 328
2000. .................................................................................................................................................. 335
Cuadro 4.4: Propuestas contenidas en la Proposición de Ley conjunta 1998. ................................ 342
Cuadro 4.5: Propuestas de resolución aprobadas en la Comisión Mixta de Relaciones con el
Tribunal de Cuentas (11 de junio de 2002)....................................................................................... 348
Cuadro 4.6: Conformación del Congreso de Diputados tras las elecciones generales de 2004. ..... 352
Cuadro 4.7: Propuestas de contenido de ERC, enmiendas de PSOE, PP, IU-ICV, CIU y PNV e
Informe de la Ponencia (2005-2007). ............................................................................................... 357
2001. .................................................................................................................................................. 406
2005. .................................................................................................................................................. 412
Cuadro 4.11: Propuestas para la reforma del sistema de financiación por parte del Partido
Laborista, del Partido Conservador y del Partido Liberal Demócrata (2004-2007). ...................... 418
Cuadro 4.12: Intereses en torno al contenido de la reforma del sistema de financiación por
parte del Partido Laborista, del Partido Conservador y del Partido Liberal Demócrata (2007-
2009). ................................................................................................................................................ 435
12
Cuadro 5.1: Beneficios y costes para los partidos derivados de la situación de laissez faire, de
la acción colectiva y de existencia de una ley de financiación. ........................................................ 470
Cuadro 5.2: Estructura de financiación de los principales partidos antes de la aprobación de la
LOFPP 1987 y de la PPERA 2000. Importancia económica y estratégica de cada fuente de
ingresos. ............................................................................................................................................ 471
Cuadro 5.3: Coste de las medidas de transparencia para cada partido según las prácticas
corruptas reportadas en cada país.................................................................................................... 473
Cuadro 5.4: Partidos más afectados por cada una de las restricciones económicas en España y
el Reino Unido................................................................................................................................... 482
Cuadro 5.5: Partido más afectado por las restricciones a la reputación, incidencia y reacciones
ante las mismas en España y en el Reino Unido. .............................................................................. 487
Cuadro 5.6: Incidencia de las restricciones económicas y de las restricciones en la reputación
sobre el partido del Gobierno y sobre los partidos de la oposición. ................................................ 488
Cuadro 5.7: Costes y beneficios de los partidos de la oposición en relación con apoyar o no la
iniciativa del Gobierno. España y Reino Unido................................................................................ 490
Cuadro 5.8: Medidas de transparencia aprobadas. Costes y beneficios desde el punto de vista
económico y de la reputación. LOFPP 1987 y PPERA 2000. .......................................................... 494
Cuadro 5.9: Principales puntos de conflicto entre los partidos y resultado consensuado.
LOFPP 1987 y PPERA 2000. ........................................................................................................... 497
Cuadro 5.10: Debilidades del sistema de financiación español en relación con la transparencia.
Costes y beneficios desde el punto de vista económico de las medidas de transparencia no
aprobadas. LOFPP 1987. ................................................................................................................. 501
Cuadro 5.11: Debilidades del sistema de financiación británico en relación con la
transparencia. Costes y beneficios desde el punto de vista económico de las medidas de
transparencia no aprobadas. PPERA 2000. ..................................................................................... 502
Cuadro 5.12: Partidos más afectados por las restricciones en la reputación, incidencia y
reacciones en España y en el Reino Unido, según Legislatura. ....................................................... 506
Cuadro 5.13: Estructura de financiación de los principales partidos después de la aprobación
de la LOFPP 1987 y de la PPERA 2000. .......................................................................................... 511
Cuadro 5.14: Partido más afectado por cada una de las restricciones económicas en España,
según Legislatura. ............................................................................................................................. 513
Cuadro 5.15: Partido más afectado por cada una de las restricciones económicas en el Reino
Unido, según Legislatura. ................................................................................................................. 514
Cuadro 5.16: Costes y beneficios desde el punto de vista económico y de la reputación de cada
una de las medidas consideradas en los procesos de reforma iniciados en España. ....................... 533
Cuadro 5.17: Costes y beneficios desde el punto de vista económico y de la reputación de cada
una de las medidas consideradas en los procesos de reforma iniciados en el Reino Unido. ........... 534
Cuadro 5.18: Medidas de transparencia aprobadas. Costes y beneficios desde el punto de vista
económico y de la reputación. LOFPP 2007 y PPEA 2009. ............................................................. 543
Cuadro 5.19: Principales puntos de conflicto que se dan en la negociación de la reforma y
cómo se resuelven. España y Reino Unido........................................................................................ 547
Cuadro 5.20: Debilidades del sistema de financiación español en relación con la transparencia.
Costes y beneficios desde el punto de vista económico de las medidas de transparencia no
aprobadas. LOFPP 2007. ................................................................................................................. 550
Cuadro 5.21: Debilidades del sistema de financiación británico en relación con la
transparencia. Costes y beneficios desde el punto de vista económico de las medidas de
transparencia no aprobadas. PPEA 2009......................................................................................... 551
13
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1.1: Nivel medio de corrupción percibida en instituciones y sectores clave del
sistema en Europa (2004 y 2010). 1: ausencia de corrupción; 5: máxima corrupción. ........ 55
Gráfico 2.1: El control de la corrupción como dimensión de la Gobernanza. 1996 2010. . 135
Gráfico 2.2: Índice de Percepción de la corrupción de Transparencia Internacional.
1995-2010 (0: máxima corrupción; 10: máxima transparencia). ........................................ 136
Gráfico 3.1: La corrupción como uno de los tres principales problemas para los
españoles (1985-2008). ........................................................................................................ 161
Gráfico 3.2: Titulares conteniendo la palabra «corrupción» (1982-1990). ........................ 169
Gráfico 3.3: Calificación de la actuación de Felipe González como Presidente.
Febrero 1983-Mayo 1989..................................................................................................... 170
Gráfico 3.4: Porcentaje de desconfianza hacia el Presidente del Gobierno Felipe
González. Febrero 1986-Mayo 1989. ................................................................................... 171
Gráfico 3.5: La falta de moralidad como uno de los principales problemas para los
británicos (1993-2010). ........................................................................................................ 219
Gráfico 3.6: Evolución de la preeminencia de la palabra sleaze en la prensa británica
(1985-1995). ......................................................................................................................... 230
Gráfico 3.7: Porcentaje de insatisfacción con el Gobierno de John Major (diciembre
1990- marzo 1997). .............................................................................................................. 230
Gráfico 3.8: Porcentaje de insatisfacción con el Gobierno de Tony Blair (mayo 1997-
abril 2001). ........................................................................................................................... 238
Gráfico 3.9: Ingresos Centrales de los tres principales partidos británicos (1975-1997).
En millones de libras. .......................................................................................................... 245
Gráfico 3.10: Gastos Centrales de los tres principales partidos británicos (1975-1997).
En millones de libras. .......................................................................................................... 247
Gráfico 4.1: Cronología de las propuestas formales de reforma de la legislación, según
legislatura parlamentaria y Presidente del Gobierno, en España. ...................................... 298
Gráfico 4.2: Cronología de las propuestas formales de reforma de la legislación, según
legislatura parlamentaria y Presidente del Gobierno, en el Reino Unido. .......................... 299
Gráfico 4.3: Titulares conteniendo la palabra "corrupción" (sección España y
Opinión). 1982-2008. ........................................................................................................... 302
González. Mayo 1989- Enero 1996. ..................................................................................... 303
Gráfico 4.5: Valoración de la gestión del Gobierno de Felipe González. Abril 1984-
Enero 1996. .......................................................................................................................... 304
Gráfico 4.6: Valoración de la gestión del Gobierno de Aznar. Mayo 1996-Enero 2004. ... 312
Gráfico 4.7: Porcentaje de confianza y desconfianza hacia el Presidente del Gobierno
José María Aznar. Mayo 1996-Enero 2004. ........................................................................ 313
Gráfico 4.8: Número de artículos sobre corrupción urbanística en prensa (2000-2008). .. 314
Gráfico 4.9: Porcentaje de ciudadanos que consideran la corrupción, la clase política,
el paro y la situación económica como uno de los tres principales problemas de España
(2004-2008). ......................................................................................................................... 316
14
Gráfico 4.10: Valoración de la gestión del Gobierno de J.L. Rodríguez Zapatero. Abril
2004-Abril 2008.................................................................................................................... 317
Gráfico 4.11: Porcentaje de desconfianza hacia el Presidente del Gobierno J.L.
Rodríguez Zapatero. Abril 2004-Abril 2008. ....................................................................... 318
Gráfico 4.12: Donaciones de personas jurídicas contabilizadas por el Tribunal de
Cuentas. PSOE, PP, IU, PNV y CIU. (2000-2006). En euros. ............................................. 363
Gráfico 4.12: Artículos relacionados con "sleaze" en la política británica aparecidos en
los principales periódicos de ámbito nacional (2001-2009). ............................................... 388
Gráfico 4.13: Porcentaje de insatisfacción con el Gobierno de Tony Blair (junio 2001-
marzo 2005). ......................................................................................................................... 390
Gráfico 4.14: Porcentaje de desconfianza hacia el Primer Ministro Tony Blair (abril
2001-abril 2005). .................................................................................................................. 391
Gráfico 4.15: Porcentaje de insatisfechos con el Gobierno de Tony Blair y Gordon
Brown (mayo 2005-abril 2010). ........................................................................................... 403
Gráfico 4.16: Nº de donaciones individuales <5.000 libras (2001-2010). ……………422
Gráfico 4.17: Nº de donaciones individuales>100.001 libras (2001-2010). ...................... 422
15
LISTA DE FIGURAS
Figura 1.1: Aportaciones desde la Ciencia Política al estudio de la corrupción y de la

financiación de los partidos. ............................................................................................................... 75
Figura 1.2: Aportaciones desde la Economía Política al estudio de la corrupción y de la
financiación de partidos. ..................................................................................................................... 84
Figura 2.1: La corrupción política como un dilema del prisionero. .................................................. 97
Figura 2.2: Las restricciones económicas y en cuanto a reputación como solución al dilema del
prisionero. ......................................................................................................................................... 108
Figura 2.3: Escenarios posibles de la reforma. ................................................................................ 114
Figura 2.4: Países clasificados según la oleada de democratización a la que pertenecen. ............. 137
Figura 5.1: El consenso sobre no reformar la Ley. .......................................................................... 522
Figura 5.2: El consenso sobre la necesidad de reformar de la Ley y el fracaso de la misma.......... 523
16
LISTA DE SIGLAS
-AIC: Coalición Agrupaciones Independientes de Canarias.

-AP: Alianza Popular.
-BNG: Bloque Nacionalista Galego.
-BOE: Boletín Oficial del Estado.
- BOGC: Boletín Oficial de las Cortes Generales.
-CC: Coalición Canaria.
-CD: Coalición Democrática.
-CDS: Centro Democrático Social.
-CDC: Convergencia Democrática de Catalunya.
-CG: Coalición Galega.
-CHA: Chunta Aragonesista.
-CIU: Convergència i Unió.
-CIS: Centro de Investigaciones Sociológicas.
-CP: Coalición Popular.
-CSPL: Committee on Standards in Public Life.
-DSCD: Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados.
-DSS: Diario de Sesiones del Senado.
-EA: Eusko Alkartasuna.
-EAJ: Euzco Alderi Jeltzalea.
-EE: Euskadiko Ezquerra-Izquierda para el Socialismo.
-ERC: Ezquerra Republicana de Cataluña.
-GPP: Grupo Parlamentario Popular.
-GRECO: Group of States Against Corruption.
-GS: Grupo Socialista.
-HB: Agrupación Electores Herri Batasuna.
-HC: House of Commons.
-HL: House of Lords.
-ICV: Iniciativa per Catalunya Verds.
-IKHH: Independent Kidderminster.
-IPC: Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional.
-IU: Izquierda Unida.
-IU-IC: Izquierda Unida- Iniciativa per Catalunya
-LOFPP 1987: Ley Orgánica de Financiación de Partidos Políticos de 1987.
-LOFPP 2007: Ley Orgánica de Financiación de Partidos Políticos de 2007.
-LOREG 1985: Ley de Régimen Electoral General de 1985.
-MP: Miembro del Parlamento.
-NA-BAI: Nafarroa –Bai.
-NEC: National Executive Committee.
-PA: Partido Andalucista.
-PAR: Partido Aragonés Regionalista.
-PC: Partido Conservador.
-PCE: Partido Comunista Español.
-PCymru: Plaid Cymru.
-PDP: Partido Demócrata Popular.
-PL: Partido Laborista.
-PLD: Partido Liberal Demócrata.
17
-PLi: Partido Liberal (España).
-PNV: Partido Nacionalista Vasco.
-PPEA 2009: Political Parties and Elections Act 2009.
-PPERA 2000: Political Parties, Elections and Referendum Act 2000.
-PSC: Partido Socialista de Cataluña.
-PSE: Partido Socialista de Euskadi.
-PSOE: Partido Socialista Obrero Español.
-RPA: Representation of the People Act.
-SDLP: Social Democratic and Labour Party.
-SF: Sinn Féin.
-SPD: Partido Socialdemócrata Alemán.
-SPN: Scottish National Party.
-TI: Transparencia Internacinal.
-TCU: Tribunal de Cuentas.
-UDC: Unión de Centro Democrático.
-UDUP: Ulster Democratic Unionists Party.
-UKUP: UK Unionist Party.
-UPUP: Ulster Popular Unionist Party.
-UU: Ulster Unionist Party.
-UV: Unió Valenciana.
18
RESUMEN
La financiación de los partidos constituye una de las más importantes danger

zones (Andersson, 2003) o zonas de riesgo de corrupción en las democracias occidentales.
La existencia de un vínculo entre los recursos económicos de los que dispone un partido y
su capacidad para extender su estructura y hacerse visible ante los ojos del electorado, hace
que la financiación se convierta en un recurso muy valioso en la competencia política. De
ahí que sea un ámbito muy propicio para el desarrollo de intercambios corruptos.
De la Teoría de la Agencia y del Nuevo Institucionalismo de la Elección Racional es
posible deducir la importancia de diseñar mecanismos institucionales de control que
promuevan la transparencia del sistema de financiación, reduciendo el riesgo de corrupción
en dicho ámbito. La evidencia empírica demuestra, no obstante, que la aprobación de tales
mecanismos no siempre es considerada una prioridad en la agenda política. Y, cuando sí
que lo es, el resultado de tal diseño institucional difícilmente resulta óptimo en términos de
control y de transparencia, dejando abierta la posibilidad de que emerjan nuevas formas de
comportamiento corrupto que hagan necesario un nuevo diseño institucional más efectivo.
Por tanto, lejos de ser algo estático, la configuración del sistema institucional de control de
la corrupción en el ámbito de la financiación se convierte en un proceso dinámico. Y puesto
que tal diseño afecta principalmente a los partidos políticos, los intereses de estos van a
estar muy presentes en la configuración y definitiva aprobación de tales mecanismos de
control.
Teniendo en cuenta esto, en esta tesis se analiza la trastienda de las medidas de
transparencia atendiendo a los incentivos que tienen los partidos a la hora de promover —o
al menos permitir— el control de su acción en un ámbito tan vital para ellos como es el de
su propia financiación. Por tanto, el proceso de aprobación y reforma de las leyes de
financiación como mecanismos diseñados, al menos en principio, para incrementar la
transparencia y el control de la corrupción constituye la variable dependiente de este
trabajo.
Para su análisis se propone un marco analítico basado en las teorías de referencia ya
citadas, es decir, la Teoría de la Agencia y el Nuevo Institucionalismo de la Elección
Racional. De este marco analítico se generan, de forma deductiva, tres variables
independientes que contribuyen a explicar el proceso de creación y reforma de las leyes de
financiación de partidos y, a partir de ellas, se establecen siete hipótesis de trabajo. Estas
19
variables son: (1) el interés de los partidos por contar con una buena reputación ante los
electores; (2) el interés de los partidos por obtener ventajas económicas sobre los demás
para posicionarse mejor en la competencia política; y (3) el interés de los partidos por no
restringir su margen de autonomía frente a los ciudadanos.
Las hipótesis que se derivan del marco analítico son contrastadas empíricamente en el
contexto de dos sistemas democráticos occidentales, España y Reino Unido, escogidos
mediante la metodología comparada basada en la selección de “casos más diferentes” (most
different systems design) (Przeworski y Teune, 1970); un diseño de investigación
escasamente aplicado en la literatura existente sobre corrupción y financiación política.
Asimismo, puesto que no es posible cuantificar las variables independientes de esta
investigación, la contrastación empírica de las hipótesis se hace mediante el estudio de
casos en profundidad siguiendo una lógica teórico-deductiva. En concreto, se analiza
cualitativamente el proceso de creación y reforma de las leyes de financiación en ambos
países, utilizando para ello la metodología denominada “narrativa analítica” (analytic
narratives) (Bates et al., 1998).
A partir de la información empírica aportada, se confirma la validez del marco
analítico de esta tesis, de forma que se demuestra que el diseño y la aprobación de las leyes
de financiación se encuentran mediatizados por la lucha de intereses de los partidos por
mantener una buena reputación ante los electores, por obtener ventajas económicas sobre
los demás para posicionarse mejor en la competencia política, y por no restringir su margen
de discrecionalidad frente a los ciudadanos.
20
INTRODUCCIÓN
Cuando a principios de 2013 esta investigación llegaba a su fin, la actualidad política en

España volvía a dar muestra, una vez más, y para sorpresa de pocos, de que la sombra de la
corrupción es alargada, más aún si cabe cuando se proyecta sobre la hipertrofiada y opaca
maquinaria institucional que representan los partidos políticos.
El descubrimiento de la existencia de una cuenta en Suiza con 22 millones de euros a
nombre del ex tesorero del Partido Popular, Luis Bárcenas, imputado en el caso Gürtel,
avivó las sospechas de financiación irregular de dicho partido, en ese momento en el
Gobierno. No obstante, la situación adquiriría dimensiones de escándalo nacional cuando el
31 de enero de 2013 el diario El País hizo públicas unas supuestas anotaciones realizadas a
mano por el propio Bárcenas en las que se dejaba constancia del pago reiterado, entre 1990
y 2008, de sobresueldos a altas personalidades del partido y del Gobierno, entre los cuales
se encontraría el propio Presidente, Mariano Rajoy1.
Previsiblemente, será la Justicia quien, llegado el momento, tendrá que determinar la
veracidad o no de tales anotaciones, así como, en su caso, la legalidad o no de las fuentes a
través de las cuales el partido habría obtenido el dinero que posteriormente sería repartido
por Bárcenas. Asimismo, será también la Justicia la encargada de averiguar la posible
existencia de fraude al fisco por parte de sus receptores.
Pero, independientemente de las responsabilidades de tipo administrativo o penal que
puedan derivarse de este caso —como en su día ya ocurriera con el escándalo Filesa o el
más reciente caso Pallerols, entre otros—, son las previsibles respuestas políticas de
carácter institucional que resulten del mismo las que, en caso de haberse producido antes,
hubieran entrado a formar parte del contenido de esta tesis doctoral. Y ello porque este
trabajo se centra en aquellas reacciones que, como consecuencia de un escándalo que
pudiera afectar a la reputación de los partidos, estuvieran encaminadas a incrementar la
transparencia y el control del sistema de financiación de dichas formaciones. No es el
cometido de esta investigación entrar a valorar este caso concreto, pero sí arrojar luz sobre
por qué los mecanismos institucionales de control de la corrupción en el ámbito de la
financiación política se crean y se reforman en un momento dado, así como sobre las
razones que llevan a que el diseño institucional resultante incorpore un contenido específico
1
El País, 31/01/ 2013, “Las cuentas secretas de Bárcenas”, Portada.
21
y no otro. Es decir, el objetivo de esta tesis es explicar las circunstancias bajo las cuales se
produce el proceso de aprobación y reforma de las leyes de financiación de los partidos,
haciendo especial referencia al contenido resultante en términos de transparencia.
Cuestiones que permitirán comprender mejor el proceloso mundo de la financiación de tales
formaciones, así como las raíces y las consecuencias que se derivan de escándalos como el
de Bárcenas y de otros muchos presentes en la actualidad política, tanto española como
internacional.
Que la corrupción es un fenómeno presente en mayor o menor medida en todas las
latitudes del planeta no requiere de mayor explicación. Como quizás tampoco lo requiera —
habida cuenta de los numerosos casos que aparecen en los medios— la afirmación de que la
financiación de los partidos constituye una de las más importantes danger zones
(Andersson, 2003) o “zonas de riesgo” de corrupción en las democracias occidentales.
La existencia de un vínculo entre los recursos económicos de los que dispone un
partido y su capacidad para hacerse visible ante los ojos del electorado hace que la
financiación se convierta en un recurso muy valioso para dichas organizaciones políticas en
la lucha por el poder (Williams, 2000:1). Y, puesto que esto es así, no es de extrañar que el
ámbito de la financiación de los partidos constituya un área propicia para el desarrollo de
intercambios corruptos encaminados a engrosar las arcas de las formaciones políticas, ya
que ello podría revertir, llegado el momento, en una mayor probabilidad de vencer
electoralmente.
Existe una gran variedad de prácticas corruptas en las que, o bien es el partido el que
ofrece ciertos recursos del Estado a determinados grupos para obtener a cambio fidelidad
política o dinero, o bien es el partido el que recibe determinados recursos económicos a
cambio de otorgar algún tipo de contraprestación, normalmente, decisiones políticas
favorables al individuo o grupo que otorgó previamente la financiación al partido.
El peligro que tales prácticas entrañan para un sistema democrático es doble. Por un
lado, puede ocurrir que, como contraprestación a algún tipo de prebenda, las acciones de un
partido —máxime cuando se halle en el poder o tenga muchas posibilidades de acceder a
él— puedan quedar supeditadas a los intereses de determinados grupos que no han sido
elegidos democráticamente. Por otro, que, como resultado de un intercambio económico
corrupto entre partidos y grupos o individuos financiadores, la competencia política por el
poder se vea distorsionada en la medida en que aquellas formaciones que se involucren en
transacciones corruptas dispongan de más financiación y, por ende, de una mayor
probabilidad de conseguir representación que el resto. Y todo ello de espaldas a los
22
ciudadanos a quienes, como resultado de estas prácticas corruptas opacas, se les despoja de
la capacidad de controlar a sus representantes, cuestión clave para el buen funcionamiento
de una democracia.
Pues bien, esta investigación parte de la convicción de que el ciudadano debe
recuperar un papel central en el proceso político y de que para ello la transparencia
institucional resulta imprescindible. En consonancia con ello, la perspectiva que se utiliza
está basada en dos enfoques teóricos intrínsecamente relacionados: por un lado, la Teoría de
la Agencia aplicada a la relación de control entre ciudadanos y políticos en el contexto de
las democracias representativas; por otro lado, el Neoinstitucionalismo de la Elección
Racional. De ambos enfoques teóricos se desprende la utilidad de diseñar mecanismos
institucionales que mejoren la transparencia de los sistemas, posibilitando esto que los
ciudadanos controlen más y mejor a aquellos que les representan, lo que, llegado el
momento, contribuiría a reducir la posibilidad de que estos actuasen de forma corrupta.
No basta con confiar en la integridad personal de los representantes políticos, sino que
los ciudadanos requieren de información veraz sobre qué decisiones adoptan aquellos que
les representan y acerca de qué consecuencias tienen sus acciones. Por tanto, el diseño de un
entramado institucional que promueva la transparencia en la gestión de lo público, y que
incluya medidas tanto preventivas como punitivas, se convierte en la clave para
desincentivar el comportamiento corrupto de los políticos.
La evidencia empírica demuestra, no obstante, que el diseño y la aprobación de
mecanismos institucionales de control de la corrupción no siempre son considerados una
prioridad en la agenda política. Y, cuando sí que lo son, el resultado de tal diseño
institucional difícilmente resulta óptimo en términos de control y de transparencia, dejando
abierta la posibilidad de que emerjan nuevas formas de comportamiento corrupto que
acaban haciendo necesario un nuevo diseño institucional más efectivo.
Por tanto, lejos de ser algo estático, la configuración del sistema institucional de
control de la corrupción se convierte en un proceso dinámico y en flujo permanente. Y
puesto que tal diseño afecta principalmente a los actores políticos y a sus partidos, los
intereses de todos ellos van a estar muy presentes en la configuración y definitiva
aprobación de tales mecanismos de control, bien sea una fiscalía anticorrupción, un registro
de bienes e intereses, o la tipificación en el Código Penal de ciertos delitos relacionados con
la corrupción, como el tráfico de influencias.
Pero, si bien esto ocurre con carácter general en el diseño de todos los mecanismos de
control que puedan llegar a influir sobre las acciones de los representantes políticos, resulta
23
especialmente relevante en la configuración de las leyes que regulan la transparencia y el
control de la financiación de los partidos; un ámbito en el que estas formaciones actúan
como jueces y parte, tanto a la hora de determinar el momento en el que se han de aprobar o
reformar tales leyes, como en la elección de un contenido específico y no de otro. Es decir,
a la hora de decidir, por ejemplo, por qué se incluyen ciertas obligaciones de control y
publicidad y no otras, o por qué se limitan o no ciertas fuentes de ingresos, como podrían
ser las donaciones anónimas.
Al tratarse de un terreno que afecta directamente a la salud financiera de los partidos y
a su capacidad para hacerse visibles ante el electorado, el diseño y la aprobación de estas
leyes se encuentra mediatizado por la lucha por la supervivencia de tales formaciones en un
contexto de crecientes necesidades económicas. Cada uno de los partidos individualmente
considerados presenta una estructura de financiación propia que puede ser parecida o no a la
de aquellos con los que compite en la arena electoral. Es decir, cada formación puede
depender de unas fuentes de ingresos más que de otras, de tal manera que, a la hora de
diseñar el contenido de la ley de financiación, lo lógico es que se produzcan divergencias de
intereses. Y esto tanto sobre la necesidad misma de aprobar tales leyes en un momento
dado, como sobre los propios mecanismos de transparencia y control que en ellas se
incluyan. Unos mecanismos que no siempre les interesa asumir en términos estratégicos
pues ello constreñiría su capacidad de acción a la hora de financiarse; de ahí que, como se
verá más adelante, la aprobación de regulaciones que hagan más transparente este ámbito
no resulte ser la estrategia dominante de los partidos.
Tomando como inspiración el trabajo de Robert Barros (2002) sobre las razones que
podrían llevar a los dictadores, en un momento dado, a aprobar una Constitución que
limitaría su margen de maniobra, en esta tesis se analiza la trastienda de las medidas de
transparencia atendiendo a los incentivos que tienen los partidos a la hora de promover —o,
al menos, permitir— el control de sus acciones en un ámbito tan vital para ellos como es el
de su propia financiación. Por tanto, el proceso de aprobación y reforma de las leyes de
financiación como mecanismos diseñados, al menos en principio, para incrementar la
transparencia y el control de la corrupción constituye la variable dependiente de este
trabajo.
Para su análisis se propone un marco analítico basado en las teorías de referencia ya
citadas, es decir, la Teoría de la Agencia y el Neoinstitucionalismo de la Elección. De este
marco analítico se generan, de forma deductiva, tres variables independientes que
contribuirían a explicar el proceso de creación y reforma de la legislación encaminada a
24
hacer más transparente la financiación de los partidos y, a partir de ellas, se establecen siete
hipótesis de trabajo. Estas variables son: (1) el interés de los partidos por contar con una
buena reputación ante los electores; (2) el interés de los partidos por obtener ventajas
económicas sobre los demás para posicionarse mejor en la competencia política; y (3) el
interés de los partidos por no restringir su margen de autonomía frente a los ciudadanos.
Las hipótesis que se derivan del marco analítico son contrastadas empíricamente en el
contexto de los sistemas democráticos occidentales siguiendo una metodología comparada
mediante la que se seleccionan los “casos más diferentes” (most different systems design)
(Przeworski y Teune, 1970), un diseño de investigación escasamente aplicado en la
literatura existente sobre corrupción y financiación política.
A partir de una muestra en la que se incluyen todos países de la Unión Europea (hasta
la adhesión de 1995) que posean leyes de financiación de partidos con criterios de
transparencia, la justificación de la selección de España y el Reino Unido como “casos más
diferentes” se basa en tres tipos de criterios. En primer lugar, en los indicadores agregados
de gobernanza operacionalizados por el Banco Mundial (Kaufmann et al., 2008;2009;2010),
a partir de los cuales es posible establecer una división entre aquellos países que son
percibidos como más eficaces, transparentes y responsables, y aquellos otros que lo son en
menor medida. En segundo lugar, en la tradición institucional democrática de cada país en
función de la oleada de democratización a la que pertenecen (Colomer, 2001). Y, en tercer
lugar, en cuestiones estrictamente relacionadas con la financiación de los partidos, siendo el
caso británico y el español extremos opuestos en lo referente a la proporción de
financiación pública-privada que predomina en cada uno de ellos.
Puesto que no es posible cuantificar las variables explicativas de esta investigación, la
contrastación empírica de las hipótesis se hace mediante el estudio de casos en profundidad
siguiendo una lógica teórico-deductiva. En concreto, se analiza cualitativamente el proceso
de creación y reforma de las leyes de financiación tanto en España como en el Reino Unido,
utilizando para ello la metodología denominada “narrativa analítica” (analytic narratives)
(Arias, 2011; Bates et al., 1998). Es decir, se busca la información relevante para la
reconstrucción de cada caso de estudio a través de las fuentes primarias y secundarias
pertinentes, se analiza tal información y posteriormente se narra, pero no como algo ajeno al
marco analítico de la investigación, sino como una parte fundamental de él, asegurando en
todo momento que la exposición de tales hechos sigue el hilo conductor marcado por la
teoría (Koβ, 2011:6).
25
Como ya se ha anunciado anteriormente, el marco analítico de este estudio apunta a
que el proceso de aprobación y reforma de las leyes de financiación puede ser explicado en
función del interés individual de los partidos por mantener una buena reputación frente al
electorado, por mejorar su posición económica con respecto al resto de formaciones, y por
no restringir individualmente su margen de maniobra. De ahí que la búsqueda de la
información empírica pertinente haya estado en todo momento encaminada a delimitar tales
intereses en cada uno de los partidos relevantes del sistema, y a analizar los posibles
conflictos y acuerdos que se puedan producir entre ellos tanto en la decisión misma de
aprobar una ley de financiación con criterios de transparencia, como en lo relativo a su
contenido. Es decir, lo que ha guiado la búsqueda de la información empírica de este trabajo
es la definición de los intereses de los partidos y de cómo estos se hacen valer en los
procesos de negociación.
No obstante, puesto que tales intereses no pueden aislarse completamente del contexto
en el que los partidos políticos actúan, en la reconstrucción de los casos de estudio se
atiende también a aquellos elementos externos que resultan relevantes por afectar
directamente a dichos intereses individuales, tales como la existencia de escándalos de
corrupción y las fluctuaciones que se puedan producir en los ingresos y gastos de los
partidos. Todo ello, aunque supone un ejercicio de búsqueda y de análisis empírico de gran
complejidad —pues no siempre la información sobre esta materia resulta de fácil acceso—,
permite una aproximación al objeto de estudio muy certera a la par que novedosa en el
marco de la literatura sobre el control institucional de la corrupción.
En cuanto a su estructura general, esta investigación se divide en tres bloques. En la
primera parte (capítulos 1 y 2), se presenta el problema de la corrupción vinculada a la
financiación de los partidos desde un punto de vista teórico, y se plantea el marco analítico
del cual se deducen las hipótesis de la investigación. En la segunda parte (capítulos 3 y 4) se
exponen los hechos empíricos relativos a los dos casos de estudio. En la tercera parte
(capítulo 5 y conclusiones) se testa y discute, de forma comparada, la validez de las
hipótesis teóricas a la luz de los hechos descritos y se extraen las conclusiones de la
investigación.
El contenido específico de los capítulos es el siguiente. En el primer capítulo se
exponen los fundamentos del control político a partir del enfoque proporcionado por la
Teoría de la Agencia y se justifica la importancia de controlar la corrupción política a través
de instituciones que incrementen la transparencia del sistema. Seguidamente, y en
consonancia con dicho marco teórico, se desarrolla una definición de corrupción política
26
relacionada con la democracia representativa. Tras esto se exponen las razones teóricas y
empíricas que llevan a centrar la atención de este estudio en la corrupción política vinculada
a la financiación de los partidos. Por último, se revisan los principales hallazgos de las
investigaciones previas sobre corrupción y sobre financiación de partidos realizadas tanto
desde la ciencia política, como desde la economía política. Y ello porque, aunque esta tesis
responde a una inquietud eminentemente politológica centrada en el estudio de las
estructuras políticas formales, toma prestada de la microeconomía el interés por el papel
que desempeña el individuo como maximizador de utilidad en un contexto constreñido por
reglas e instituciones.
En el segundo capítulo se presentan los aspectos analíticos y metodológicos que van a
guiar el trabajo empírico posterior. En un primer paso se exponen los objetivos generales y
específicos de la tesis. A partir de ahí se desarrolla un marco analítico fundamentado en el
Neoinstitucionalismo de la Elección Racional para explicar el proceso a través del cual se
originan y reforman las leyes de financiación de partidos, como mecanismos que
contribuyen a incrementar la transparencia en el sistema (variable dependiente). Tras definir
diversos presupuestos y proposiciones teóricas, la creación ex novo de las leyes de
financiación y su posterior reforma se explican en función de dos elementos que actúan
como restricciones externas que interfieren sobre los intereses de los partidos: la
competencia por los recursos económicos y la necesidad de mantener una buena reputación
ante el electorado. Son las variaciones en estas dos restricciones externas las que van a
generar la estructura de oportunidades propicia para que los partidos, tras un cálculo
racional, decidan introducir o reformar las leyes de financiación, a pesar del coste que una
regulación de este tipo les supone en términos de libertad de acción (tercero de los intereses
a tener en cuenta). A partir de esto se derivan siete hipótesis referidas a los dos momentos
clave del proceso (el origen y la reforma de las leyes de financiación), atendiéndose también
al tipo de regla de decisión utilizado en cada caso, al resultado de la legislación en términos
de control, y a los motivos que llevan a que los intentos de reforma queden en muchos casos
frustrado. Seguidamente se especifican cuáles son los factores explicativos o variables
independientes utilizados en el marco analítico para explicar el origen y la reforma de las
leyes de financiación. Y, por último, se justifica la utilización del método comparado
siguiendo el diseño de “casos más diferentes” y de la “narrativa analítica” como forma de
describir y analizar los hechos empíricos. Asimismo, se explica la selección de España y del
Reino Unido como casos en los que testar las hipótesis de la investigación, y se enumeran
27
las fuentes primarias y secundarias utilizadas para la descripción y análisis de dichos casos
de estudio.
En el tercer capítulo se describe y analiza el origen de la ley, es decir, el proceso a
través del cual se diseña por vez primera una ley de financiación con criterios de
transparencia en ambos casos de estudio. En concreto, la Ley Orgánica de Financiación de
los Partidos Políticos de 1987, en el caso español, y la Political Parties, Elections and
Referendum Act de 2000, en el caso británico. El análisis se circunscribe a la II y III
legislaturas (es decir, desde 1982 hasta 1989) en el primer caso, y a la LI y LII legislaturas
(esto es, entre 1992 y 2001) en el segundo. Haciendo uso de la “narrativa analítica”, el
objetivo es profundizar en los incentivos que llevan a que los partidos introduzcan en un
momento dado la cuestión de la financiación en la agenda política. Para ello se presta
especial atención a los escándalos políticos y a cómo estos pueden influir sobre la
reputación de determinadas formaciones. Asimismo se analizan los intereses que persigue
cada una de ellas en el diseño del contenido de la ley, siendo fundamental para ello
profundizar en su estructura de financiación y en el estado de sus cuentas a lo largo de todo
el proceso. Finalmente, se examina el resultado de la legislación que se aprueba en cada
país en términos de transparencia y control. Es decir, se busca profundizar en el contenido
de la ley para detectar posibles lagunas que impidan el efectivo control de las cuentas de los
partidos.
En el cuarto capítulo se exponen y analizan los hechos que motivaron los diversos
intentos de reforma de las leyes de financiación de los partidos encaminados hacia una
mayor transparencia, tanto en España como en el Reino Unido. En cada caso se tienen en
cuenta los procesos de reforma frustrados hasta que finalmente la reforma concluye con
éxito, es decir, hasta la primera reforma efectiva de la ley en cada país. En el caso español,
se analiza desde la IV Legislatura (1989-1993), en la que se presenta la primera proposición
de ley de reforma, hasta la VIII Legislatura (2004-2008), en la que se aprueba finalmente
una nueva ley de financiación de los partidos, la Ley Orgánica de 2007. En el caso
británico, el análisis se extiende desde las primeras propuestas de reforma presentadas en la
LII Legislatura (2001-2005), hasta la aprobación de la Political Parties and Elections Act
2009, en la LIII Legislatura (2005-2010). Las propuestas y modificaciones posteriores a las
citadas reformas trascienden el límite temporal de esta investigación. No obstante, los
cambios que han tenido lugar después de estas primeras reformas podrían ser analizados a
la luz del marco analítico propuesto, lo que prueba su capacidad explicativa.
28
En este capítulo también se estudia el contexto sociopolítico en el que se enmarcan los
diversos intentos formales de reforma de la legislación vigente sobre financiación de los
partidos, con especial referencia a la existencia de escándalos de corrupción y a cómo estos
influyen en la opinión pública del momento y, por tanto, en la reputación de las formaciones
políticas implicadas en tales escándalos. Asimismo, se analizan los intereses que persiguen
los principales partidos durante el diseño del contenido de las respectivas leyes teniendo en
cuenta su propia estructura de financiación y su salud económica en cada momento. Por
último, se profundiza en el resultado del proceso legislativo que se produce a partir de las
iniciativas de reforma presentadas, es decir, la aprobación de la reforma de la ley una vez
que esta se produce. En concreto, se analiza su contenido atendiendo a las principales
medidas de transparencia aprobadas, pero, sobre todo, a las lagunas legislativas más
significativas que, bien permanecen de la ley anterior, o bien se generan ex novo,
suponiendo esto un obstáculo para el efectivo control ciudadano sobre las acciones de los
partidos en lo relativo a su financiación.
En el quinto capítulo se analiza la información empírica expuesta en los dos capítulos
anteriores a la luz del marco teórico que guía esta tesis. El objetivo es contrastar las
hipótesis de la investigación y discutir las consecuencias teóricas de las mismas. En
consonancia con la estructura de los capítulos anteriores, este se divide en dos grandes
bloques. El primero se refiere al origen de la transparencia en el sistema de financiación
política y en él se analiza el proceso que concluye con la aprobación ex novo de las leyes de
financiación tanto en España como en el Reino Unido. El segundo bloque se refiere al
proceso a través del cual las leyes de financiación se hacen más transparentes y en él se
analizan los procesos de reforma iniciados, así como el resultado de cada uno de ellos. Una
vez testadas las hipótesis y extraídas las posibles consecuencias teóricas y empíricas que se
derivan de las mismas, se presentan las conclusiones finales de esta tesis.
Como se ha expuesto hasta aquí, los peligros que entraña el fenómeno de la
corrupción vinculada a la financiación de los partidos en un contexto de democracia
representativa justifican, por sí solos, el tema de esta investigación, centrada en el análisis
del proceso a través del cual los propios partidos diseñan y aprueban mecanismos
institucionales encaminados a hacer más transparente y controlable su financiación. Si bien
los hechos narrados al principio de esta introducción referidos al caso español contribuyen a
evidenciar la oportunidad de esta tesis, su realización no sería menos pertinente si al cierre
de la misma el contexto político en alguno de los países analizados hubiese sido distinto.
29
Aunque la corrupción es un fenómeno constante en la política de dimensiones
difícilmente cuantificables, su visibilidad presenta una tendencia cíclica, alternándose
momentos de elevada repercusión en la opinión pública con otros en los que apenas se
percibe como problema. Por tanto, independientemente del impacto que puntualmente
pueda tener sobre los ciudadanos, lo cierto que es resulta ineludible abordar la cuestión del
control institucional como forma de limitar el desarrollo y expansión del fenómeno,
especialmente en el ámbito de la financiación de los partidos.
Esta investigación pretende contribuir modestamente a tal fin analizando precisamente
de qué depende que se pongan en marcha tales medidas. Es decir, a qué razones obedece
que el omnipresente discurso sobre la transparencia acabe plasmándose en medias
institucionales concretas que actúen como freno y desincentivo de la corrupción vinculada a
la financiación de los partidos. En ello radica la novedad de esta investigación, así como
también en lo relativo a la perspectiva teórica que utiliza y en la aplicación cualitativa de la
metodología comparada siguiendo un diseño de “casos más diferentes” a la hora de abordar
en profundidad este objeto de estudio. Cuestiones que, en su conjunto, no han sido
consideradas en la literatura de referencia y que, por tanto, justifican la pertinencia y
originalidad de esta tesis.
30
CAPÍTULO 1. Control político, corrupción y financiación de los
partidos
La argumentación en torno al vínculo existente entre control político, corrupción y

financiación de los partidos constituye el hilo conductor sobre el que se desarrolla el primer
capítulo de este trabajo. El objetivo del mismo es contextualizar teóricamente el objeto de
estudio y definir la pregunta de investigación a la que se dará respuesta en los capítulos
siguientes. En el primer epígrafe se exponen los fundamentos teóricos del control político
desde la perspectiva de la Teoría de la Agencia, y se analizan las debilidades que plantean
tanto el control prospectivo como el retrospectivo, prestando especial atención a la
existencia de asimetrías informativas entre gobernantes y gobernados. En el segundo
epígrafe se define el concepto de corrupción política que se utilizará a lo largo de la
investigación y que se extrae del marco teórico de referencia. En el tercer epígrafe se
fundamenta teóricamente la importancia de los mecanismos institucionales de control a la
hora de reducir la discrecionalidad del Agente, estableciéndose posteriormente los
incentivos y desincentivos que se esconden tras la decisión de ponerlos en marcha. En el
cuarto epígrafe se justifica teórica y empíricamente la idoneidad de situar el objeto de
investigación en el ámbito de la financiación de los partidos y, en un paso posterior, se
define la pregunta de investigación que guiará los objetivos de este trabajo. En el quinto
epígrafe se presenta un estado de la cuestión de la literatura sobre corrupción y financiación
de los partidos con la finalidad de enmarcar adecuadamente esta investigación en la
bibliografía de referencia. Para finalizar, en el último epígrafe se sintetiza la información
contenida en el capítulo.
1.1. Control político, información asimétrica y corrupción política

El control, en términos de rendición de cuentas de los responsables políticos ante los
ciudadanos, supone que estos, en tanto que electores y receptores de servicios públicos,
pero, sobre todo, en tanto que actores pertenecientes a una ciudadanía activa, han de decidir
y participar o, en su caso, recibir o exigir responsabilidades a aquellos que actúan en su
nombre. Este tipo de control, así definido, presupone la idea de representación, que tiene, al
menos, un doble componente: hacer presentes a otros que no lo están y generar
responsabilidad del representante frente al representado (Guerrero, 2000).
31
Ahora bien, ¿cómo se ejerce dicho control en un entorno de democracia
representativa? De todos los principios sobre los que tradicionalmente se han fundamentado
los regímenes representativos2, aquel que hace referencia al voto y a la existencia de
elecciones periódicas es el que ha acabado imponiéndose como el elemento central de los
sistemas políticos contemporáneos.
Como defiende Schumpeter en su obra clásica de 1942, Capitalism, Socialism, and
Democracy, el voto es el elemento por excelencia del que disponen los ciudadanos para
controlar la acción de los políticos, y ello porque "el método democrático es aquel acuerdo
institucional para alcanzar decisiones políticas en el que los individuos adquieren el poder
para gobernar merced a una lucha competitiva por el voto de la población" (Schumpeter,
1976:269). En esta misma línea, Dahl (1956) y Sartori (1962), restringen de forma clara la
democracia al voto y, por tanto, sitúan la selección de los candidatos a través del sufragio en
el centro de la reflexión política.3
Del mismo modo, autores como Przeworski (1991) o Linz (1996) afirman que la
democracia se encuentra consolidada cuando se convierte en “the only game in town” y, en
última instancia, el único criterio que permite determinar que una democracia está
consolidada es, como señala Di Palma (1988), el hecho de que no se cuestione en absoluto
la competición, es decir, que existan reglas que regulen el acceso competitivo al Gobierno,
lo que, en definitiva, hace referencia a las reglas de juego electoral.
Según esto, y pese a que esta definición “minimalista” de la democracia no está exenta
de críticas4, lo cierto es que las elecciones y, concretamente, el carácter repetido de las
mismas, han acabado imponiéndose en la Ciencia Política como el único mecanismo capaz
de unir las preferencias políticas de los ciudadanos con el comportamiento de sus
representantes y, por tanto, como el mecanismo de control por excelencia de que disponen
aquellos para supervisar y evaluar la labor de estos.
Este tipo de relación entre ciudadanos y representantes ha sido modelizado en los
términos de la Teoría de la Agencia que, importada de la economía y basada en la Teoría
2
Manin (1998:17) señala a este respecto cuatro principios generales: la elección de representantes en
intervalos regulares de tiempo, la independencia de las decisiones de los gobernantes respecto a los deseos de
los electores, la libertad de expresión por parte de los gobernados y la existencia de un debate en torno a las
decisiones públicas
3
De hecho, según Dahl (1971), los criterios necesarios para que exista democracia (“poliarquía”) son, por una
parte, la existencia de cargos electos, de elecciones libres y justas y de sufragio inclusivo y, por otra parte, el
derecho a competir por los cargos públicos, la libertad de expresión, la posibilidad de información alternativa y
la existencia de asociaciones autónomas.
4
Véase O’Donnell (1996), para quien el problema principal que plantea la teoría minimalista de la democracia
es aquel que se refiere a en qué medida el Gobierno es responsable ante los ciudadanos durante el periodo
transcurrido entre elección y elección.
32
del la Elección Racional, supone la existencia de dos actores estratégicos, racionales5 y
auto-interesados con preferencias e intereses distintos: un Principal, que delega la puesta en
práctica de sus intereses en otro actor, el Agente, que actúa en representación del Principal
(ver Downs, 1957; Barro, 1973; Ferejohn, 1986; Gardner, 1996; Przeworski et al. 1999;
Persson y Tabellini, 2000; Maravall, 2003; entre otros).
El modelo Principal-Agente ha sido utilizado tradicionalmente en economía para
analizar las dificultades que surgen a la hora de supervisar el cumplimiento de los contratos
entre dos partes. Así, una de las partes (el Principal) contrata a otra (el Agente) para que
realice una determinada tarea. Pero el Principal no puede controlar completamente la labor
del Agente y, ante tal imposibilidad, puede ocurrir que este no cumpla con la tarea
encomendada.
Si extrapolamos este esquema a la relación entre representantes y representados en un
entorno de democracia representativa, tendremos que el Principal serían los ciudadanos,
mientras que el Agente serían los gobernantes, a los que se les encomienda la
representación de la ciudadanía durante una legislatura. A efectos analíticos, tomaremos
como punto de partida que los ciudadanos, por un lado, y los gobernantes, por otro, actúan
como dos actores unitarios (Barro, 1973; Ferejohn, 1986).6 Es decir, las preferencias de
estos (Agente) se consideran homogéneas y a su vez diferentes —incluso opuestas— a las
de los ciudadanos (Principal).7
Según este esquema teórico, el Principal seleccionará a un Agente entre los diversos
candidatos que concurren a las elecciones, le otorgará poder y esperará que lleve a cabo las
5
La Elección Racional parte de la premisa de que los actores eligen sus estrategias racionalmente, esto es,
haciendo una evaluación coste-beneficio y escogiendo la opción que más les interese en cada momento entre
todas las posibilidades existentes. En nuestro caso, las elecciones que realizan los actores políticos, si bien no
siempre totalmente calculadas (al no disponer de información sobre todas las posibles estrategias existentes, ni
sobre los intereses ni preferencias de los otros actores que interactúan) son, por lo general, las mejores que
creen que pueden hacer de acuerdo con sus objetivos y con las situaciones a las que se enfrentan en cada
momento. Por tanto, aunque existan factores que pueden limitar o incluso impedir en ciertos momentos la
capacidad de los actores para tomar decisiones estratégicas, tales como la falta de información o la carencia de
ciertos recursos económicos, ello no es óbice para negar la racionalidad de dichos actores (Brams, [1985]
1989: V y 4).
6
Al igual que estos autores, en esta investigación se parte de que los actores implicados en el modelo
(Principal y Agente) son unitarios, autointeresados y con preferencias homogéneas y opuestas entre sí. Desde
este punto de vista, es el miedo a no ser reelegido el que reprime el comportamiento corrupto de los políticos, y
la cuestión más importante a resolver se centra en el moral hazard (esto es, en cómo controlar a los políticos
para que actúen en pro de los intereses del Principal) (Holmstrom, 1979).
7
Partimos de que el Agente es un actor unitario, pero puede ser entendido de forma individual (por ejemplo, el
primer ministro) o colectiva (el partido del Gobierno). Más adelante el modelo se complicará estableciendo
distintos Agentes, de manera que habrá tantos como partidos políticos con representación parlamentaria. Para
evitar en tal caso una atomización de las preferencias que hagan inmanejable la información, se atenderá
fundamentalmente a los intereses y preferencias del partido de Gobierno, por un lado, y los intereses y
preferencias de la oposición. Ambos actuarán nuevamente como Agentes unitarios frente al Principal, que
seguirán siendo los ciudadanos. De todo ello se hablará más adelante.
33
políticas propuestas. El Agente, por su parte, habrá de rendir cuentas cuando el Principal
pueda hacerle responsable de comportamientos pasados —esto es, en los siguientes
comicios que se celebren— y, en consecuencia, recompensarle con la reelección o
castigarle con la derrota.
Pero para que esta relación de agencia fuera perfecta tendría que reflejar una idea de la
representación política según la cual los gobernantes se sintieran identificados con los
ciudadanos, de forma que los intereses de aquellos coincidieran con los de la nación en su
conjunto (Mill, 1991; Maravall, 2003; 2007). Ahora bien, ¿se produce esta concurrencia de
intereses en la práctica? ¿Pueden los ciudadanos controlar de forma efectiva a los políticos
mediante las elecciones, tal y como establecen la teoría minimalista de la democracia y una
perfecta relación de agencia?
Según establece la literatura (Maravall, 2003; 2007; Herreros, 2005, Besley, 2006), las
elecciones pueden actuar como un mecanismo de control de los gobernantes desde dos
puntos de vista: a la hora de seleccionar a los mejores candidatos, por un lado, y a la hora de
recompensar o castigar a los políticos ya en el poder, por otro. A estas dos formas de control
a través del voto se les denomina, respectivamente, control prospectivo (responsiveness) y
control retrospectivo (accountability). A continuación se explica cada uno de ellos con
objeto de plantear las principales debilidades que presentan y que dificultan la relación de
Agencia en los términos expuestos.
El control o voto prospectivo tiene como finalidad guiar la acción de Gobierno
(Manzano, 2002). Los electores intentarán predecir el partido o candidato que les reportará
mayores beneficios en el futuro y votarán en función de ello.8 Los candidatos que se
presentan a las elecciones, por su parte, propondrán en sus programas electorales, e
implementarán una vez en el poder, las políticas preferidas por una mayoría de votantes
(Downs, 1957) .9
Pero para que este tipo de control actúe de forma efectiva es necesario que las
políticas desarrolladas por los gobernantes sean coincidentes tanto con las promesas
8
En esta línea Fearon (1999) entiende la elección como un mecanismo de selección de “buenos tipos”. Un
“buen tipo” es un político que comparte las preferencias sobre políticas con el “votante medio” y que goza de
la honestidad y competencia suficientes para implementar adecuadamente estas políticas.
9
Se trata de una de las asunciones teóricas sobre la que se basa la teoría económica de la democracia de
Downs (1957): Los partidos políticos buscan maximizar el voto para asegurarse una mayoría de apoyos. Por
tanto, a la hora de proponer una política u otra lo hacen en función de la utilidad que les reporta a los electores
(y que, por tanto, se traduciría en votos) y el coste (económico, según Downs) que al político le supone ponerla
en marcha.
34
electorales, como con los intereses de los ciudadanos.10 No obstante, si, como se ha dicho,
se asume desde la Teoría de la Agencia que los intereses del Principal y del Agente son
distintos, una clara limitación para que se efectúe el control prospectivo radicará en el hecho
de que los gobernantes puedan tener una serie de incentivos para desviarse del mandato,
alejándose así de las promesas originales realizadas (Manin et al. 1999; Maravall, 2003). Y
ello porque en política no se establece un contrato vinculante entre gobernantes y
gobernados, tal y como existe en economía entre compradores y vendedores. Esta situación
podría incluso redundar en beneficio del ciudadano cuando, por ejemplo, se dé la
circunstancia de que el Agente modifique sus promesas electorales porque se haya dado
cuenta de que las consecuencias a largo plazo de las mismas no son las que esperaba en un
principio (Maravall, 1997). En tal caso, aun estando justificada esta decisión en favor de los
ciudadanos, el control prospectivo se vería distorsionado. Por otro lado, podría ocurrir
también que un candidato, con el objetivo de vencer electoralmente, ofreciese el programa
preferido por el votante mediano, sin reparar en si dicho programa es factible o si es el que
más beneficia realmente a los ciudadanos (Manin et al., 1999). Esto no solo iría en
detrimento del control, sino también de la calidad del resultado final de la política.
Estos problemas, junto con aquel más general derivado de la asimetría informativa
existente entre el Principal y el Agente, que será tratado más adelante, constituyen las
debilidades más relevantes del modelo de control político prospectivo. Tales debilidades
llevan a que, en el plano empírico y bajo la perspectiva del modelo Principal-Agente, el
único mecanismo eficaz en manos del Principal para controlar a los gobernantes sea el
control retrospectivo, o también denominado accountability (Key, 1966; Maravall, 2003).
Este hace referencia a un tipo de control que, en lugar de centrarse en las promesas
electorales de los políticos, se ejerce en función de la actuación pasada de estos. Siguiendo a
Fearon (1999), esta idea de control presupone, por un lado, la existencia de una obligación
por parte del Agente de actuar en representación del Principal y, por otro, que dicho
Principal tenga la capacidad, bien a través de instituciones formales o de reglas informales,
de sancionar o premiar al Agente por las actividades desarrolladas en virtud de sus
obligaciones. En este sentido, las elecciones como mecanismo de control retrospectivo,
“más que indicar en qué dirección ha de moverse la sociedad, muestran la evaluación que
los ciudadanos hacen de por dónde ha ido dicha sociedad” (Fiorina,1981:6).
10
Según Manin et al. (1999), las condiciones que se han de dar para que se materialice el control prospectivo
son las siguientes: en primer lugar, debe existir una coincidencia entre los intereses de los políticos y los de los
votantes; en segundo lugar, los políticos deben perseguir ser elegidos y reelegidos; y, en tercer lugar, los
políticos deben estar preocupados por la credibilidad futura de sus promesas.
35
Los votantes examinarán las acciones previas de los políticos y, en virtud de ellas, los
recompensarán o castigarán. En el caso del gobernante o del partido que ya está en el poder,
los ciudadanos asumirán continuidad en sus políticas y votarán a favor o en contra en
función de si dicha actuación les resultó beneficiosa o no, o de si creen que se ajustó más a
sus preferencias que otras posibles alternativas políticas. En el caso de los candidatos o
partidos de la oposición, sin embargo, al no existir ninguna actuación previa sobre la que
evaluar y ejercer este voto retrospectivo, los votantes "sopesa[rá]n la actuación que el
partido de la oposición habría tenido" en caso de haber estado en el poder (Downs,1957:40).
Es decir, en tal caso, los electores evaluarán cómo habría sido la actuación de la oposición
si hubiese gobernado y la compararán con la actuación del Gobierno.11 Ante esto, los
políticos tanto de la oposición como del Gobierno anticiparán los criterios que van a ser
utilizados por los electores para evaluar su actuación y los tratarán de satisfacer durante la
legislatura (especialmente en el caso del Gobierno) (Downs, 1957). Y esto porque, como se
asume desde la perspectiva de la Teoría de la Agencia, los políticos están motivados por el
deseo de alcanzar el poder o de permanecer en él y esto les va a generar los incentivos
necesarios para cumplir con los intereses de los ciudadanos, aun cuando estos difieran de
los suyos propios (Schumpeter, 1942; Downs, 1957; Ferejohn, 1986). Es decir, desde este
enfoque teórico, las preferencias de los políticos se asume que están motivadas por el
autointerés, y tal deseo de vencer electoralmente es interpretado como una manifestación de
dicho autointerés. En palabras de Riker (1962:22):
Lo que el político racional quiere [...] es ganar, un motivo mucho más específico [...]
que el deseo de poder. El hombre que quiere ganar también quiere hacer que otras
personas hagan lo que no harían de otra manera, quiere explotar cada situación para
su propio beneficio y quiere tener éxito en cada situación que se le presente.12
Esto lleva a que el Agente, con objeto de no ser castigado electoralmente y conseguir
así su principal objetivo, opte por actuar conforme a los intereses del Principal incluso en
los casos en los que estos se alejen de los suyos propios. En este sentido, se presupone que
el Agente es oportunista. No obstante, a pesar de dicha presunción, y pese a la capacidad
con la que cuenta el Principal para expulsar al Agente del poder cuando así lo convenga, la
relación que se produce entre ambos actores y sobre la que se fundamenta el control
retrospectivo sigue sin ser perfecta.
11
Este argumento de Downs que se desprende del concepto mismo de control retrospectivo y de los juicios de
valor sobre las acciones pasadas de los políticos sobre los que dicho control se sustenta, no está libre de
críticas. Véase, por ejemplo, Parsons (2005: 30-37).
12
Traducción propia.
36
Entre las debilidades que impiden la efectividad de dicho control se encuentran las
siguientes: la incapacidad real de los votantes de asignar responsabilidades concretas sobre
la acción de Gobierno y de poder destituir, así, a los responsables de determinadas políticas
(Manin, 1998); la falta de publicidad de las acciones del Agente, que limita la capacidad del
Principal para evaluar adecuadamente sus acciones (Sappington, 1991)13; o el hecho de que
este no tenga en la práctica preferencias homogéneas sobre las políticas o sobre los
resultados de esta, lo que le impide actuar como un todo frente al Agente (Ferejohn, 1986).
Pero, junto a las señaladas, la debilidad más importante que presenta el control
retrospectivo —y que también afecta al control prospectivo antes explicado— es la
existencia de información asimétrica e incompleta entre ciudadanos y representantes o, en
los términos de la Teoría de la Agencia, la existencia de este tipo de asimetrías entre el
Principal y el Agente (Ferejohn, 1986; Maravall, 2003). Esto supone no solo que el
Principal no puede observar en todo momento la acción del Agente —por lo que no sabe si
está actuando de acuerdo con sus intereses o no—, sino que, además, este último dispone de
más información —tanto desde el punto de vista cuantitativo como cualitativo— que el
Principal (Rasmusen, 1989), lo que le permite un mayor margen de maniobra con respecto a
este. El resultado de la incertidumbre que se deriva de tales problemas informativos es que
el Principal carece de información suficiente para premiar o castigar al Agente por su
actuación pasada, y por tanto, para controlarlo de forma retrospectiva.
Si hasta aquí hemos asumido que las elecciones constituyen el único mecanismo del
que disponen los ciudadanos para controlar a sus gobernantes, y que, además, este
mecanismo es usado fundamentalmente de forma retrospectiva —dado que la única sanción
en manos de estos es la capacidad de expulsar al Agente del poder por su mala actuación—,
el hecho de que dichos ciudadanos no dispongan de toda la información necesaria sobre las
acciones llevadas a cabo por sus políticos hace que su capacidad de control sobre estos se
vea mermada. Más aún cuando las propias asimetrías informativas existentes dejan abierta
la posibilidad de que los políticos utilicen estrategias manipuladoras para asegurarse su
objetivo de vencer electoralmente, sin posibilidad alguna de control por parte de los
ciudadanos (Shepsle y Bonchek, 1997:137-165; Maravall, 2003:9).14 Si a esto se le une el
hecho de que dichos ciudadanos no tienen incentivos individuales para buscar información
13
Según Sappington (1991), para que se produzca el efectivo control del Agente por parte del principal se han
de cumplir tres requisitos: 1) que las acciones del Agente y las condiciones en las que opera puedan conocerse
públicamente; 2) que ambas partes sean simétricamente capaces de prever todas las posibles contingencias que
pudieran surgir mediante su relación; y 3) que al Agente le represente un coste no llevar a cabo las preferencias
e intereses del Principal.
14
Para un estudio sobre el comportamiento estratégico de los políticos ver Dixit y Nalebuff (1991).
37
que les ayude a votar "mejor" puesto que son conscientes de que individualmente no pueden
ejercer una influencia significativa sobre los resultados electorales (Schumpeter,
1942/1950:262; Downs, 1957:245; Salmon y Wolfelsperger, 2007:11; Hardin, 2007:47)15,
nos encontramos con una situación en la que el Agente goza de un amplio margen de
discrecionalidad que le permite actuar conforme a sus propios intereses y de forma ajena al
control del Principal.
Ante tal situación puede ocurrir que el Agente, dadas sus preferencias y dada la
incertidumbre a la que se enfrenta el Principal, decida poner en marcha acciones ocultas que
le lleven a alejarse de las tareas encomendadas por este. Pues bien, a grandes rasgos, cuando
dichas acciones van encaminadas a favorecer intencionadamente su propio beneficio —o el
de un tercero— a expensas de los intereses del Principal, hablaremos de que se produce
corrupción política. Lógicamente, no todas las acciones que se alejen de las preferencias del
Principal tienen que ser corruptas en sí mismas, pero sí aquellas que supongan, por parte del
Agente, el uso en beneficio propio o de un tercero de las asimetrías informativas existente
entre él y la ciudadanía. En tales casos, la corrupción política se convierte en una
consecuencia clara de los obstáculos a los que se enfrenta el control en una relación de
agencia, constituyéndose a su vez en un síntoma de debilidad y de disfunción dentro de los
sistemas democráticos.16
Una vez enmarcado conceptualmente el fenómeno de la corrupción dentro del marco
de la teoría de la agencia, el siguiente paso será presentar de una manera sistemática las
distintas definiciones presentes en la literatura de referencia sobre la materia, con el
objetivo de adoptar aquella que mejor se ajuste a los intereses de esta investigación.
15
La "ignorancia racional de los votantes" (Salmon y Wolfelsperger, 2007:11) en la línea de Downs (1957)
supone que sería irracional para los votantes invertir en recursos (dinero, tiempo, etc) con el fin de obtener
información para votar mejor, dado el impacto tan pequeño que el voto individual tiene sobre el resultado
electoral. Lo racional, por tanto, es no buscar tal información y mantenerse ignorantes. Pueden existir otras
razones que lleven a buscar tal información, como el propio placer de conocer, pero, en ningún caso la razón es
que "yo crea que esa información sea útil para producir efectos públicos positivos a través de mi papel como
ciudadano y votante" (Hardin, 2002; en Hardin, 2007: 48).
16
Esta forma de aplicar el modelo Principal-Agente se enmarca en la línea de Rose-Ackerman (1978, 1999,
2006). Otras formas de hacerlo, sería entendiendo al Gobierno (Principal) como un actor benevolente que trata
de controlar la acción corrupta de un inspector de hacienda (Agente); o bien entendiendo al Gobierno
(Principal) como un actor autointeresado, que dificulta la acción de sus funcionarios públicos (Agentes) (ver
Lambsdorff, 2007a, 2007b). También es posible modelizar la corrupción a través de varias relaciones de
agencia: una entre el funcionario corrupto (A) y su supervisor (P), y otra, entre el “cliente” (A) y el funcionario
corrupto (P) (ver Groenendijk, 1997). Estas son solo alguna de las posibilidades de las que se recogen en la
literatura.
38
1.2. La corrupción política: aportaciones al debate sobre su definición
Definir con relativa exactitud qué se entiende por corrupción política resulta una tarea
difícil teniendo en cuenta la naturaleza oculta y compleja del fenómeno. No obstante, dado
que las investigaciones en este campo están muy influidas por cómo se defina el objeto
investigado, y puesto que un cambio en el contenido de dicha definición puede conllevar
una importante variación en la naturaleza de su análisis, este resulta un paso necesario en el
estudio de la corrupción y del modo de controlarlo.
Sin perjuicio de algunas definiciones más novedosas que han sido propuestas con
posterioridad, el debate en torno al concepto de corrupción política ha variado poco desde la
clasificación establecida en 1970 por Heidenheimer en su introducción al libro Political
Corruption: Readings in Comparative Analysis. Pese al transcurrir de los años, y pese a las
numerosas críticas recibidas, dicha clasificación se sigue manteniendo hoy como referente
ineludible en la materia.
Según la clasificación de Heidenheimer (1970a; Heidenheimer et al., 1989;
Heidenheimer y Johnston, 2002), es posible distinguir tres tipos de definiciones: las
centradas en el abuso del cargo público, las que fijan su atención en el interés general y las
que definen el fenómeno desde un punto de vista economicista.
En primer lugar, las definiciones centradas en el abuso del cargo público inciden
especialmente en el incumplimiento de sus funciones (normalmente, de las normas jurídicas
que las sustentan) por parte de los responsables políticos. Bajo esta categoría se incluirían
definiciones como la de Bayley (1989), que entiende la corrupción como el mal uso de la
autoridad como resultado de consideraciones que incluyen algún tipo de ganancia personal,
no necesariamente de tipo económico; la de Nye (1989), quien considera la corrupción
como la conducta desviada de un cargo público a cambio de un beneficio privado17; o
incluso la de Malem (2002:32), para quien el factor clave en la corrupción es la violación de
un deber posicional con beneficio extraposicional, es decir, la trasgresión de alguna de las
reglas que rigen el cargo que se ostenta, con la finalidad de obtener una ganancia (no
necesariamente económica).
En este mismo grupo se situaría también la definición de carácter general utilizada por
la organización no gubernamental Transparencia Internacional, que acentúa el carácter
17
“[La corrupción es entendida] como el comportamiento de un funcionario público que se desvía de los
deberes formales propios de su cargo, debido a una ganancia privada que puede estar relacionada con el
mejoramiento del estatus, con bienes pecuniarios o personales (familiares o de círculos muy allegados); o que
viola normas que proscriben el ejercicio de cierto tipo de influencias de carácter privado." (Nye, 1967:416;
1989: 966).
39
delictivo e ilícito del acto perpetrado por el político en cuestión. Para esta organización, la
corrupción política “es el abuso por parte de los líderes políticos de la autoridad que se les
ha confiado [...] con el objetivo de aumentar su poder o su riqueza. La corrupción política
abarca un amplio espectro de delitos y actos ilícitos cometidos por líderes políticos, antes,
durante y después de abandonar su función” (Hodess, 2004:25).
Como se ha puesto de manifiesto en numerosas ocasiones (Kurer, 2005; Heywood,
1997; Mény, 1996), el principal problema que este conjunto de definiciones plantea es que
normalmente se hacen depender de criterios legales, que son los que en última instancia
permiten distinguir entre lo que se consideran actos corruptos y no corruptos. El riesgo que
todo ello comporta es que no siempre lo que establece el sistema legal como corrupción
responde a lo que la opinión pública de un determinado país considera como tal. Puede
ocurrir que determinadas conductas que no estén tipificadas como delito y, por tanto, en
principio no consideradas corruptas, atenten contra la legitimidad de los regímenes políticos
y sean rechazadas por la opinión pública. Además, el que un acto sea legal no siempre
significa que no pueda dar lugar a corrupción. De hecho, cuando las instituciones y las
reglas del juego se han establecido para beneficiar a ciertos intereses privados, puede haber
corrupción sin que esta deje de ser legal (Kaufmann, 2004:90).
En segundo lugar, desde las definiciones centradas en el interés público o general, se
entiende que “existe corrupción siempre que alguien que detenta un poder y que es
responsable de realizar cierto tipo de cosas [...] decide realizar una acción a favor de
cualquiera que le ofrezca dinero u otro tipo de reconocimiento no legalmente previsto y, por
lo tanto, deteriora el interés público” (Friedrich, 1989:15; en Heidenheimer y Johnston,
2002:9). Las definiciones que van en esta línea son más amplias que las centradas en el
abuso del cargo público, dado que no atienden tanto a lo que establece o no la ley (aunque
también lo tienen en cuenta, ya que hablan de acto "no legalmente previsto"), como al
impacto que produce una acción concreta sobre el interés general. Esto hace que, en
principio, no estén libres de juicios normativos —basados en criterios morales— para
entender cuándo se considera que un acto viola dicho interés general y cuándo no. No
obstante, y pese a su aparente poca concreción, resultan muy útiles a la hora de analizar
algunos tipos de corrupción en los que la trasgresión de la norma y el beneficio obtenido
por el acto corrupto no son tan importantes como el perjuicio causado por este sobre el
sistema y sobre la ciudadanía en general.
Por último, las definiciones economicistas o centradas en el mercado se presentan
como neutrales desde el punto de vista moral, ya que hacen uso de la terminología y de las
40
herramientas utilizadas en los análisis económicos a la hora de explicar qué es la
corrupción. Desde este punto de vista, “un funcionario corrupto sería aquel que utiliza su
cargo como un negocio [...] cuya cuenta de resultados busca maximizar; el volumen de sus
ingresos depende de la situación del mercado y de su talento para encontrar el punto de
máxima ganancia en la curva de la demanda del público” (Van Klaveren, 1989; Citado en
Villoria, 2000:25). Dentro de este grupo, cobran especial relevancia las definiciones
basadas en la Teoría de la Agencia, en las que la corrupción es entendida —en la línea que
se exponía antes— como la violación de un contrato por parte de un Agente que,
contrariamente a los intereses y preferencias del Principal, actúa en favor de una tercera
parte de la que recibe una contraprestación, siendo el Principal el Estado o la ciudadanía
(Della Porta y Vannucci, 1997:231-232). En esta relación, el Agente puede actuar bien
como un actor pasivo —al que una tercera parte corrompe—, o bien como un sujeto activo,
ejerciendo en tal caso de corruptor (Mény, 1996).
Desde este mismo enfoque, Rose-Ackerman (2006a) acentúa la importancia del
beneficio propio obtenido por el Agente en una transacción corrupta. En este sentido, la
corrupción política se produce cuando los responsables políticos usan sus respectivas
posiciones de confianza para obtener un beneficio propio, bien en términos económicos,
bien en términos de poder. Si bien en este último caso, la referencia al beneficio obtenido
por el Agente, sitúa esta definición en una posición cercana a las pertenecientes al primero
de los grupos, el hecho de utilizar herramientas y una lógica analítica propias de la elección
racional, las aleja, confiriéndoles una entidad propia. De hecho, la neutralidad moral con la
que este tipo de definiciones se acerca al problema de la corrupción ha supuesto que el
recurso a las mismas y a la perspectiva de análisis que normalmente les acompaña, resulten
cada vez más frecuentes en la literatura, especialmente a la hora de realizar comparaciones
entre distintos países (Bull y Newell, 2003:3).
Junto a estas tres categorías, es posible distinguir un cuarto grupo de definiciones que,
desde una perspectiva sociológica, vinculan la noción de corrupción a la percepción social
del fenómeno, es decir, a lo que considere la opinión pública como corrupción en cada
momento. En esta línea el propio Heidenheimer (1970a; 2002) distingue en otra de sus
clasificaciones entre tres tipos de corrupción —negra, gris y blanca18— en función del
18
La corrupción blanca se emplea para referirse a prácticas que son reconocidas como corruptas por la opinión
pública y por la elite política de un país, pero sobre las que existe acuerdo en la no necesidad de sancionarlas.
En la corrupción negra existe el mismo consenso, pero al revés: todos, elites y ciudadanos, están de acuerdo en
estigmatizar ciertas prácticas y castigarlas. El desacuerdo aparece con la opción gris, que implica que lo que
unos defienden como corrupción, otros no lo consideran como tal (Heidenheimer, 2002:161).
41
acuerdo que exista entre la opinión pública y la elite política de un contexto determinado a
la hora de calificar o no un acto como corrupto.
Una aproximación al concepto de corrupción en algún punto conectada con este grupo
de definiciones vendría dada por aquellas definiciones que se hacen desde una perspectiva
normativa, donde el referente moral es lo que determina la presencia o no de dicho
fenómeno (Bucker, 1993; Girling, 1997; Malem, 2002). En este sentido, Villoria (2006:44)
considera como acto corrupto al abuso de poder para beneficio privado que atente contra los
principios, valores o virtudes propias de la teoría ética que se postule, lo que, al fin y al
cabo, hace referencia a la ley moral del sujeto. Aunque este tipo de definiciones se
enmarcan claramente en el terreno de la ética, el criterio en el que se basan se acerca
bastante al usado por las definiciones sociológicas ya que, en última instancia, lo corrupto
solo puede ser distinguible cuando se trata de un acto contrario a los principios o postulados
éticos socialmente compartidos.
Las categorías hasta aquí expuestas no son ni exhaustivas ni excluyentes, aunque sí
proporcionan un marco con el que aprehender de manera sistemática, si no todas, al menos
una gran parte de las definiciones sobre corrupción que aparecen en la literatura. Asimismo,
todas ellas plantean debilidades y fortalezas (Bull y Newell, 2003), por lo que dependerá del
investigador enfatizar algún aspecto u otro según cuáles sean sus objetivos específicos.
La definición sobre la que se fundamenta esta investigación asume la perspectiva
proporcionada por la Teoría de la Agencia a la hora de entender y presentar
sistemáticamente cómo se produce el fenómeno. En concreto, se parte de la definición
básica propuesta por Della Porta y Vannucci (1997) según la cual la corrupción supone la
violación secreta del contrato político (el existente entre representantes y representados) por
parte del Agente en favor de un tercero, o en beneficio propio exclusivamente, y en
detrimento de los intereses del Principal. Esta definición se circunscribe, dentro de la
economía política, a la literatura sobre "rent-seeking"19, que, basada en el concepto de renta
política, se refiere a aquellas situaciones en las que el objeto de intercambio en la
transacción corrupta son derechos de propiedad o derechos que están sujetos a la
administración del Estado, tales como una licencia de obra o la implementación de una
19
El término rent-seeking fue acuñado en 1974 por Anne Krueger en un artículo publicado en el American
Economic Review, para hacer referencia a aquellas situaciones en las que los Gobiernos ejercen restricciones
sobre la actividad económica, dando lugar a rentas en una gran variedad de formas, y a gente compitiendo por
tales rentas. En sus orígenes el concepto se refería a cuestiones relacionadas directamente con la economía.
Pero desde finales de los 80, este concepto se ha extendido a otras áreas, entre ellas, a la ciencia política. Para
profundizar en el concepto de rent-seeking, véase Tullock (1989; 2005).
42
política determinada. Al ser el Estado (a través de los Agentes) quien dispone de la
capacidad de asignar tales derechos de propiedad restringidos o de decidirse por la puesta
en marcha de una política, se crean incentivos para que los posibles corruptores ejerzan
algún tipo de influencia a través de acciones —unas veces claramente corruptas en sentido
legal (soborno, extorsión, etc.) y otras no tanto— con el fin de obtener tales derechos o de
que se lleven a cabo tales políticas. A cambio, el Agente obtendría como contraprestación
modalidades de beneficios (“payoffs”) que irían desde una determinada cantidad (fruto del
soborno) para beneficio propio, a donaciones políticas para su partido, o incluso la fidelidad
electoral en caso de celebrarse comicios (Harris, 2003:42).
Esta forma de definir la corrupción política a partir de la perspectiva del modelo
principal-agente, y sobre la base del concepto de renta política resulta muy útil a la hora de
estudiar este fenómeno, puesto que, en primer lugar, permite definir con la claridad propia
de los modelos economicistas qué actores son los implicados en la acción corrupta, entre
quiénes se produce la transacción (Agente y corruptor) y quién es el que sale perjudicado de
tal proceso (Principal); y, en segundo lugar, al centrar su atención en el concepto de renta
política, entendida esta como el recurso objeto de la transacción entre los actores
implicados, resulta una definición lo suficientemente flexible y amplia como para englobar
actos más allá de los tipificados como delito, y en los que el recurso en juego no tenga por
qué ser necesariamente pecuniario. No obstante, tal flexibilidad que permite el concepto de
renta política como objeto de la transacción, lleva, por otro lado, a que el límite entre lo
corrupto y lo no corrupto resulte complicado de deslindar. Por ello, más allá de por el objeto
que está en juego (la renta política), se hace necesario incidir en algún otro criterio a través
del cual delimitar con mayor precisión cuándo estamos en presencia del fenómeno y cuándo
no. En concreto, me interesa incidir en aquellos aspectos que permitan definir el concepto
de corrupción política en su relación con la democracia representativa, en línea con el
marco teórico general expuesto en el inicio de este capítulo. Por tal motivo, y sin dejar de
hacer uso del modelo principal-agente, conviene resaltar dos cuestiones que, aunque
incluidas en dicho modelo, merecen especial atención: 1) en pro de qué intereses actúa la
corrupción, y 2) en detrimento de quién.
Con respecto a la primera de ellas, resulta claro que la corrupción actúa en favor de
los intereses del Agente, bien en exclusividad, bien en conjunción con los intereses del
denominado corruptor. El interés personal o privado que se esconde detrás de un acto de
corrupción política es uno de los rasgos tenidos en cuenta en mayor o menor medida por
gran parte de las definiciones del fenómeno, tanto por aquellas centradas en el abuso del
43
cargo público —por ejemplo, Nye (1989, 2002) se refiere al beneficio privado que impulsa
la conducta desviada de este—, como por aquellas centradas en el interés general —que
definirían la corrupción como la acción que perjudica el interés de la mayoría, por
beneficiar, es de suponer, el interés privado de una minoría—. También las definiciones
economicistas han contribuido a resaltar este hecho —el interés personal— como un rasgo
característico de la corrupción (véase, por ejemplo, Rose-Ackerman, 1978, 2006a).
Pero, si bien la búsqueda del beneficio o interés privado resulta ser una característica
presente en los comportamientos corruptos, no sirve por sí sola para distinguir tales
comportamientos de aquellos que no lo son. De hecho, toda la argumentación en torno a la
teoría del control político basada en el modelo Principal-Agente realizada hasta aquí parte
de la premisa de que la actividad política es una actividad racional motivada por la
búsqueda del propio interés. Según esto, lo racional es que las personas —se encuentren en
una posición de privilegio o no— exploten las oportunidades que se les presenten en su
propio beneficio. Así, si partimos de esta premisa, ¿cuándo estaríamos entonces ante una
situación de corrupción política? Para contestar a esta pregunta conviene centrar la atención
en la segunda de las cuestiones antes apuntada: en detrimento de quién actúa la corrupción.
Esto nos va a aportar la clave para establecer una definición de corrupción política en su
relación con la democracia representativa.
A partir de la definición básica de corrupción propuesta por Della Porta y Vannucci
(1997), se deduce que es el Principal —es decir, la ciudadanía— el actor perjudicado en la
transacción corrupta entre el Agente y el corruptor. Ahora bien, ¿de qué manera se ve
afectado el Principal? A la luz de dicha definición, parece no darse una respuesta
satisfactoria a esta pregunta, más allá de destacarse que la corrupción política incide
negativamente sobre los intereses del Principal, por contraposición a los intereses privados
del Agente. Esto, sin dejar de ser cierto, podría ser interpretado de diversas maneras. Por
ejemplo, gran parte de la literatura procedente de la economía política se centra en los
costes adicionales —medidos fundamentalmente en términos económicos— que este tipo
de comportamientos puede generar sobre el sistema (clima de incertidumbre para los
negocios, altos niveles de crimen organizado, descenso de las inversiones, etc.), lo que en
última instancia repercutiría en la felicidad o en el bienestar de los ciudadanos (Harris,
2003).
Pero, junto a esta interpretación, coexiste una tendencia más reciente en economía
política preocupada por incluir en la definición de corrupción el perjuicio que esta causa en
términos políticos sobre el ciudadano. Esta tendencia tradicionalmente ha estado
44
encabezada por la ciencia política, y dentro de ella se circunscriben todas aquellas
definiciones del fenómeno que acentúan la importancia del perjuicio causado sobre el
interés general —el de los ciudadanos, se sobreentiende— como el elemento clave a la hora
de delimitar el concepto de corrupción. Pero, si bien esta forma de entender el fenómeno
podría resultarnos en principio válida en nuestro empeño por definir la corrupción en su
relación con la democracia, la idea de interés general plantea serias dificultades en sí
misma. Y ello no solo por una cuestión meramente conceptual —¿qué es el interés general?,
¿el de todos?, ¿el de una mayoría?—, sino porque, si finalmente lo definimos en
contraposición al interés particular, resultaría que cualquier decisión política podría, en
última instancia, ser susceptible de ir en contra del interés general y, por tanto, de ser
corrupta, dado que, según la perspectiva teórica desde la que nos situamos, la búsqueda del
interés particular constituye el motor que impulsa la acción individual.
Esta ambigüedad nos lleva a la búsqueda de otro tipo de criterio que nos permita
distinguir con mayor precisión cuándo un acto es corrupto y cuándo no lo es en función del
perjuicio que este fenómeno cause sobre el Principal en un entorno de democracia
representativa. Pues bien, este criterio no es otro que la exclusión del ciudadano del proceso
político y, por tanto, la subversión del sentido de la democracia (Summers, 1987; Harris,
2003; Thompson, 2002; Warren 2004), como consecuencia de la búsqueda del interés
personal por parte del Agente. Así, un acto será corrupto no solo porque beneficie intereses
particulares, sino en tanto en cuanto esto perjudique el proceso democrático en sí, en el
sentido de que excluya del proceso decisorio a aquel que, bajo la perspectiva de la teoría
democrática, ha de situarse en el centro del mismo: el ciudadano. Esto se produce cuando
por la decisión o la acción de un responsable público se otorga ventaja injusta a ciertos
intereses privados sin que medie el principio de transparencia ni de publicidad, de manera
que al ciudadano se le excluya no solo del derecho a beneficiarse de tales recursos o de tales
decisiones en igualdad de condiciones, sino que, además, se le impida tener la información
necesaria para actuar en consecuencia, por ejemplo, castigando electoralmente al
responsable (control retrospectivo). Ello ocurriría, por ejemplo, cuando ciertas
contribuciones por parte de terceros puedan influir en la decisión final del político,
condicionando su juicio (Thompson, 2002:73), o bien cuando la obtención de estas
ganancias por parte de unos partidos contribuya a debilitar la competencia política, dado
que unos partidos pueden contar con un mayor nivel de financiación que otros, redundando
todo ello en una mayor probabilidad de conseguir representación que el resto.
45
Pues bien, teniendo en cuenta todo lo dicho hasta aquí, la corrupción política será
entendida de ahora en adelante como una transacción oculta (no sujeta al principio de
transparencia ni de publicidad), no necesariamente ilegal, en la que lo que se pone en juego
es una renta política, que beneficia al Agente —en exclusividad o no— y que afecta al
Principal en el sentido de que lo excluye de su derecho de inclusión en las acciones y
decisiones colectivas —bien mermando su derecho a participar o bien mermando su
derecho a controlar—, dañando todo ello el sentido mismo de la democracia. En resumen, la
corrupción política se produciría cuando el Agente utiliza en su propio beneficio, o en el de
un tercero, la brecha informativa existente entre él y la ciudadanía, desvirtuando con ello la
naturaleza de la representación política y el proceso democrático en sí (Martínez-Cousinou,
2007). De esta forma se hace explícito algo de lo que adolecen normalmente las
definiciones economicistas, y que es la referencia al perjuicio que sobre los ciudadanos y
sobre el proceso democrático genera la acción corrupta del Agente. Con ello se trata de
situar al Principal en el centro de la reflexión política, lo que supone una tendencia
novedosa dentro del marco teórico en el que nos movemos.20
Esta definición, al ser poco restrictiva, permitirá ir más allá del simple soborno o de
aquellas otras acciones tipificadas como delito, para incluir dentro de su ámbito de análisis a
todas aquellas prácticas que, aun siendo legales, podrían tener efectos perversos sobre el
interés público definido en los términos anteriores, tales como la financiación de partidos o
el pago de favores políticos.
1.3. Corrupción política, diseño institucional y transparencia: la importancia de la

reputación
Hasta aquí se ha realizado una aproximación a la teoría del control político desde la
perspectiva del modelo Principal-Agente, haciéndose especial énfasis en las asimetrías que
dicho control presenta en términos informacionales, y que, en última instancia, es lo que
permite la existencia de corrupción política, entendida esta según la definición aportada. Sin
tratar de incidir sobre las posibles causas del fenómeno, baste decir que el hecho de que los
ciudadanos no dispongan (y no puedan disponer) de toda la información sobre las
características personales de los políticos ni sobre las acciones llevadas a cabo por estos les
20
Esta tendencia se puede apreciar también en Della Porta y Mény (1997:4-6), que entienden la corrupción
"como un intercambio clandestino entre dos mercados, el mercado político o administrativo, y el económico y
social. Este intercambio es oculto, dado que viola las normas públicas, legales y éticas y sacrifica el bien
común por los intereses privados [...]. Tal transacción permite a los actores privados tener acceso a los recursos
públicos [...] dándoles una ventaja injusta, porque no existe ni transparencia ni competencia. [...] La corrupción
sustituye los intereses privados por los públicos, socava le ley y rechaza el principio de igualdad y
transparencia en la medida en que favorece a ciertos actores otorgándoles acceso a los recursos públicos".
46
lleva a enfrentarse a una situación, en primer lugar, de adverse selection (selección
adversa), dado que no disponen de todos elementos necesarios para discernir sobre cuál es
el mejor candidato de los que se presentan a las elecciones y elegirlo en función de ello; y,
en segundo lugar, de moral hazard (riesgo moral), dado que no saben hasta qué punto el
Agente elegido va a actuar conforme a los intereses de dichos ciudadanos o si, por el
contrario, va a actuar siguiendo sus propios intereses a expensas de los del Principal
escudándose en la existencia de tales asimetrías informativas.
Pues bien, la situación de incertidumbre y desconocimiento por parte del Principal que
se deriva de tales asimetrías informativas genera —en la segunda de esas situaciones, es
decir, una vez que el Agente ya ha sido elegido como representante político— un poderoso
incentivo para que este, motivado por la búsqueda de su propio interés, actúe en su propio
beneficio y en perjuicio de los intereses del Principal, dando lugar a situaciones de
corrupción política en los términos anteriormente definidos. Así, si bien el Agente, como
decisor e impulsor de políticas, podría tener un gran potencial para actuar conforme al
bienestar de la ciudadanía, la falta de incentivos para hacerlo podría redundar
circunstancialmente en una actuación contraria a tal bienestar, y sobre todo, en detrimento
de la posición central que el ciudadano ha de desempeñar en el proceso democrático.
Ante esta situación, la literatura procedente de la economía política y del
institucionalismo económico (Kreps, 1990: 577; Lederman et al., 2005) acentúa la
capacidad que tienen las estructuras institucionales a la hora de moldear los incentivos de
los actores en un contexto determinado, afectando, por tanto, a su propia acción. De este
modo, las instituciones acaban entendiéndose como un sistema de reglas que constriñen el
comportamiento del Agente y que desincentivan cualquier desviación de su cometido.
Dentro de los límites establecidos por tales reglas, el Agente —dado que es un actor
autointeresado— tratará de maximizar su beneficio (Peters, 2003; Weingast, 1996). Según
esto, sería posible reducir y limitar la corrupción política mediante el establecimiento de un
marco institucional apropiado que incidiese sobre los incentivos del Agente, de manera que
el coste para este de actuar en contra de los intereses del Principal fuera tan importante que
el propio Agente rehusara a hacerlo por su propio interés. Así, sin desdeñar la importancia
del papel que desempeña la moral y, por tanto, la educación en valores como parte de la
lucha anticorrupción (Villoria, 2006), la perspectiva a la que se adscribe esta investigación
se centra única y exclusivamente en el diseño institucional como forma de desincentivar el
comportamiento corrupto e incentivar el comportamiento honesto de los representantes
políticos.
47
La idea que subyace bajo esta perspectiva es que a través de mecanismos
institucionales específicos (tales como una ley, una auditoría, una fiscalía, etc.) es posible
mejorar el flujo de información entre ciudadanos y gobernantes, reduciendo, por tanto, las
asimetrías informativas existentes entre ellos. Es decir, a través de este tipo de mecanismos
es posible incrementar la transparencia del sistema, entendiendo por transparencia la
existencia de información igualmente disponible para todo el mundo (Salmon y
Wolfelsperger, 2007). Esto incrementaría la capacidad de control de los ciudadanos,
limitando la discrecionalidad del Agente y haciéndole más costoso a este involucrarse en un
acto corrupto, lo que redundaría finalmente en un desincentivo para la corrupción.
Diseño institucional que Reduce las asimetrías Mejora el Desincentiva

mejore la transparencia informativas accountability la corrupción
Por tanto, mejorando la transparencia del sistema a través del establecimiento de

mecanismos institucionales específicos, estaríamos incidiendo en los dos últimos elementos
de la clásica ecuación de Klitgaard (1988:75):
Corrupción = Monopolio en la toma de decisiones + Discrecionalidad – Rendición de cuentas
Es decir, estaríamos incrementando la posibilidad de rendición de cuentas del Agente

y reduciendo su discrecionalidad, lo que en última instancia contribuiría positivamente a la
reducción de la corrupción. El otro elemento restante, el monopolio en la toma de
decisiones, se resolvería a través de una configuración institucional específica que
permitiera decisiones colegiadas o la descentralización en el proceso decisorio, una cuestión
que trasciende los objetivos de esta investigación.
Pues bien, el establecimiento de mecanismos que mejoren la transparencia se enfrenta
a un impedimento teórico y empírico y es el hecho de que, tanto su puesta en marcha, como
el diseño de su propio contenido, dependen en última instancia de una decisión política, que
puede ser individual o colectiva. El problema surge cuando tales mecanismos tienen como
finalidad controlar la labor del propio decisor político con objeto de desincentivar la acción
corrupta de este. En tal caso, se daría un conflicto de intereses que no siempre se resolvería
a favor del establecimiento de dichas medidas, en detrimento de la capacidad de control de
los ciudadanos. Si esto es así, ¿en qué momentos se crearían tales mecanismos
48
institucionales para mejorar el control? Es decir, ¿cuándo se podría en marcha el camino
para hacer más transparentes las acciones del Agente?
Para contestar a esta pregunta analicemos qué incentivos y qué desincentivos se
esconden detrás de tal decisión, utilizando para ello la teoría de la Agencia. En concreto,
partiremos de un modelo de primera generación en la línea de lo que se ha expuesto hasta
aquí, en el que intervienen dos jugadores colectivos con preferencias homogéneas: el
Principal, que serían los votantes, y el Agente, que serían los políticos. Como entendemos
que este último puede llevar a cabo políticas porque se le ha encomendado una tarea de
representación por parte del Principal, nos referiremos a él como Gobierno, ya sea
entendido este como un actor individual (el presidente o primer ministro) o como un actor
colectivo (el partido del Gobierno), dejando de momento al margen el papel que desempeña
la oposición. Es decir, nos centramos no en el momento de selección de candidatos, sino en
el momento en el que el Agente ya ha sido elegido y se encuentra gobernando.
A partir de ahí establecemos varios presupuestos teóricos en la línea de lo que se ha
explicado hasta aquí:
1) Ambos actores son autointeresados y maximizadores de utilidad. Esto significa
que tienen preferencias ordenadas y que dentro de ese orden siempre tomarán aquella opción
que más beneficio les reporte con el menor coste.21
2) Las preferencias de los dos jugadores son distintas. Por un lado, presuponemos
que la principal preferencia del Agente es ser reelegido (Downs, 1957; Ferejohn, 1986;
Maravall, 1997; Riker, 1962; Schumpeter, 1942), ya sea por mantener el poder en sí mismo,
o por motivos instrumentales, esto es, porque a través de ello puede conseguir otros recursos
(económicos, prestigio, etc.). El Agente puede tener también otras preferencias relacionadas
directamente con la política —tales como la ideología, un proyecto concreto de gobierno,
etc. (Maravall, 1997)— pero presuponemos que todas ellas quedan supeditadas a su deseo
de reelección. Por otro lado, el Principal, una vez otorgada la confianza en el Agente a
través del voto, siempre va a preferir que este sea eficaz y honesto a la hora de representar
sus intereses a que sea eficaz pero corrupto.22
21
Estas asunciones teóricas parten de que ambos actores son racionales. Según Downs (1957:6) un actor es
racional cuando: (1) siempre puede tomar una decisión cuando dispone de varias alternativas; (2) tales
alternativas son ordenadas según sus preferencias, de manera que cada una de ellas es preferida, o indiferente,
o menos preferida que otra; (3) el orden de preferencias es transitivo; (4) siempre elige entre las alternativas
más preferidas en el orden establecido; (5) siempre tomará la misma decisión cuando se enfrente con las
mismas alternativas.
22
Algunos autores defienden desde la Teoría de la Agencia que existe un mínimo de corrupción aceptado por
el Principal o que, al menos no va a generar un voto de castigo para el Agente. Existe un nivel óptimo de
49
A estos presupuestos teóricos se les une el hecho de que el recurso más poderoso con
el que cuenta el Principal para mantener controlado al Agente es el voto retrospectivo, pero
la capacidad real de control de este mecanismo se ve mermada por las asimetrías
informativas existentes. Además, si a ello se le añade que el Principal no tiene incentivos
por sí mismo para buscar información costosa para votar mejor (Downs, 1957), el resultado
es que, en ausencia de otro tipo de mecanismos de control, el Principal no dispone de
información suficiente para controlar la actuación del Agente y por tanto, para castigarlo, en
caso de que lo considere necesario. Si esto es así, al Agente le queda un amplio margen de
maniobra para actuar según sus preferencias e intereses, lo que no necesariamente le lleva a
ser corrupto, aunque sí que, llegado el caso, esta situación le permitirá encubrir una acción e
incluso hacer uso de estrategias manipuladoras para evitar un posible castigo electoral
(Maravall, 2003).
Teniendo en cuenta lo dicho hasta aquí, no hay razones para creer que el Agente
decida por voluntad propia dotar de mayor capacidad de control al Principal, ya que esto
podría incluso poner en peligro su reelección. Por tanto, en ausencia de mecanismos
institucionales que mejoren la transparencia y el control, el incentivo del Agente para dejar
esta situación de equilibrio y ponerlos en marcha, es nulo. Ello no significa, sin embargo,
que el Agente explote sistemáticamente esa situación de opacidad en detrimento del
Principal, ni que dichos mecanismos nunca sean aprobados. En este punto conviene
introducir un nuevo elemento al análisis: el papel que desempeña la reputación a la hora de
incentivar el control de la corrupción.
La exigencia de competir en la arena electoral por la obtención del poder propia de los
procesos democráticos ha convertido la buena reputación en un recurso muy valioso para
los políticos. Con el declive de las ideologías y de las políticas centradas en la pertenencia a
una clase social u otra, los partidos y candidatos poseen un poderoso incentivo para buscar
formas alternativas de distinción, usando para ello variables basadas no solo en el contenido
específico de sus políticas, sino también en sus propias cualidades personales. Esta
tendencia, acompañada y promovida en parte por el desarrollo de los medios de
comunicación, ha dado como resultado que la cuestión de la confianza y de la credibilidad,
y en definitiva, la buena reputación de los actores políticos, se convierta en una pieza clave
del juego. Y ello no solo por una cuestión de honor personal, sino, fundamentalmente,
corrupción y, a partir de él, más renta extraída por el Agente disminuiría la probabilidad de ser reelegido. Es
decir, los políticos extraerán el nivel de renta que haga a los votantes indiferentes sobre la reelección (Alt y
Dreyer, 2003).
50
porque esto les permite disponer en su haber de otro tipo de poder, el “poder simbólico”
(Thompson, 2000:23-24), a través del cual influir en el curso de los acontecimientos según
su conveniencia y en pro de sus propios intereses.
En el caso que nos ocupa, la reputación, entendida como la "concepción que sostiene
la opinión pública sobre las cualidades de los políticos" (Parker, 2004:5), resulta un
elemento clave para la consecución del máximo interés de estos: la victoria electoral.23
Como se defiende desde la literatura basada en la Elección Racional (Shepsle, 2003:286),
tener la reputación de ser alguien que cumple sus compromisos generará confianza en el
Principal e incrementará las posibilidades del Agente de ser reelegido.
La reputación, por tanto, va a resultar un elemento clave para el Agente en la
argumentación en torno al control de la corrupción. Y ello por dos razones fundamentales:
a) En primer lugar, porque tal es el interés del Agente por mantener a salvo su
reputación que ello le puede llevar incluso a limitar su comportamiento, actuando esto como
una restricción endógena a la tentación de perseguir sus propios intereses a expensas del
interés del Principal. Es decir, el Agente se encuentra con un poderoso incentivo para
mostrarse ante la ciudadanía como alguien honesto y digno de confianza y ello le llevará a
controlar su propia acción. De esta manera, la reputación por sí sola podría actuar como un
control endógeno (Shepsle, 2003; Picci, 2011) que redundaría finalmente en el control de la
corrupción. No obstante, desde la perspectiva teórica de la que parte esta investigación, la
eficacia de este tipo de control quedaría desvirtuada. Y ello porque el hecho de que al
Agente le interese mantener una buena reputación no significa que no esté dispuesto a
aprovechar las oportunidades que se le presenten de beneficio privado, siempre que tales
acciones no sean descubiertas. Las asimetrías informativas existentes van a permitir este tipo
de acciones ocultas, ya que, mientras que el Principal no se entere, el Agente tendrá margen
de maniobra suficiente para actuar de manera corrupta sin que ello ni siquiera dañe su
reputación. Por tanto, la reputación, entendida como mecanismo de control endógeno no nos
24
sirve para controlar de manera efectiva la posible acción corrupta del Agente. Aunque,
como más adelante se verá, la alusión a su efectividad se convertirá en una estrategia
23
Parker (2004), en su estudio sobre el Congreso de Estados Unidos, considera la reputación como un recurso
muy valioso para los representantes políticos con vistas a ganar en seguridad laboral, ya sea mediante la
reelección, ya sea en su búsqueda posterior de empleo en el sector privado.
24
Planteando un símil basado en la importancia de la reputación en el comercio electrónico, Picci (2011)
defiende la utilidad de la reputación por sí sola como mecanismo de control endógeno también en la gestión de
lo público, siempre que, eso sí, se desarrollen y utilicen de forma adecuada las nuevas tecnologías de la
información. Puesto que aún queda un largo camino por recorrer en este sentido, no es erróneo afirmar que la
reputación por sí sola (como control endógeno) resulta de poca utilidad a la hora de controlar la acción
corrupta de los políticos.
51
recurrente por parte de este destinada a evitar el establecimiento de mecanismos de controles
institucionales externos que sí restrinjan realmente su discrecionalidad.
b) En segundo lugar, porque tal es la importancia de la reputación para el Agente que,
bajo determinadas circunstancias, el miedo a perderla o a que se vea dañada, se convierte en
un poderoso incentivo para la puesta en marcha de controles institucionales (controles
externos).
Según se ha señalado hasta ahora, el Agente no tiene incentivos por sí mismo para
limitar su margen de discrecionalidad. No obstante, en determinados momentos ocurre que
al Principal le puede llegar información sobre la conducta corrupta de sus representantes.
Los sistemas democráticos disponen de una serie de canales a través de los cuales proveer
de información sin coste o con costes muy reducidos al Principal sobre la labor del Agente,
lo que nos llevaría a flexibilizar en parte las conclusiones procedentes de la teoría de la
ignorancia racional del votante de Downs. Tales canales serían los grupos de presión,
determinadas asociaciones, los partidos de la oposición y, sobre todo, los medios de
comunicación. Pues bien, cuando, por distintos motivos (por presión mediática, por el
discurso de la oposición, por la necesidad de limpiar la imagen de un partido, etc.), la
corrupción se convierte en un tema de agenda prioritario —fundamentalmente por el
surgimiento de algún escándalo25—, el Agente dispondrá de diversas estrategias que
aplicará siguiendo siempre la máxima del menor coste posible:
1) En primer lugar, tratará de hacer ver al Principal que no hacen falta medidas de
control institucional, aludiendo para ello a la efectividad del control endógeno. Esta
estrategia se centra en evitar el deterioro de la reputación apelando en todo momento a la
honradez del Agente, con objeto de invertir en credibilidad sin necesidad de adoptar
mecanismos institucionales que le hagan más controlable por los ciudadanos. Para ello,
entre otros ejemplos, se negarán los hechos o se individualizarán los casos de corrupción
para mostrar que esta no se encuentra institucionalizada, sino que se da en casos concretos e
individuales. Se trata, por tanto, de un tipo de estrategia poco costosa para el Agente dado
se centra en el terreno del discurso, no motivando ninguna acción que suponga limitar su
margen de discrecionalidad.
2) En segundo lugar, el Agente podrá decidir el establecimiento de un control
institucional exógeno, una estrategia que será más costosa para él que la anterior en términos
25
En sentido amplio, el concepto de escándalo se refiere a acciones o situaciones que suponen la trasgresión de
ciertos valores, normas y códigos morales, que por diversos motivos se hacen públicas y que resultan lo
suficientemente graves como para impulsar una respuesta institucional (Thompson, 2000: 13-14). Sobre las
consecuencias de los escándalos, ver Jiménez (1995, 2004a, 2004b y 2007).
52
de libertad de acción. No obstante, en términos de reputación, los controles institucionales,
sobre todo, si son directos y conllevan algún elemento sancionador, tienen una finalidad más
claramente entendible por la ciudadanía, por lo que en momentos de extrema gravedad para
la reputación del Agente, tal estrategia genera un mayor impacto y una mayor credibilidad
en el Principal. Por tanto, la necesidad de mantener la buena reputación en estos momentos
genera incentivos en el Agente para la puesta en marcha de controles institucionales, aunque
ello le suponga modificar la estructura de preferencias antes expuesta.
Teniendo en cuenta lo dicho hasta aquí, y partiendo del supuesto teórico de que el
Agente, entendido como un actor individual (el jefe del Gobierno) o como un actor
colectivo (el partido en el poder o el Gobierno en su conjunto), no tiene incentivos para
poner en marcha mecanismos institucionales que limiten su discrecionalidad, la reputación
se erige como una variable clave a la hora de explicar los incentivos de dicho Agente para
establecer un diseño institucional que permita un mayor control de su acción.
Sobre este marco teórico general, resultado de la aplicación del modelo Principal-
Agente al problema de la corrupción, se desarrollará esta investigación centrada en el
control institucional de este fenómeno en el ámbito específico de la financiación de los
partidos políticos. En el siguiente epígrafe se explica la vinculación existente entre las
prácticas irregulares cometidas en este ámbito y el fenómeno más general de la corrupción
política, con el fin de justificar el objeto de estudio. Asimismo, se analiza la importancia
teórica y empírica que tiene el diseño de un marco institucional que dote de transparencia al
modo en que los partidos se financian en un entorno de democracia representativa.
1.4. La financiación de partidos políticos como danger zone de corrupción: ¿por qué
diseñar leyes de financiación que incrementen la transparencia?
La corrupción política, en los términos definidos en el epígrafe 1.2, puede presentarse de
muy diversas formas y en distintos ámbitos del sistema político y económico, siempre que
al menos una de las partes implicadas en la transacción ostente un cargo de responsabilidad
política. El amplio espectro de prácticas corruptas iría desde la compra de votos, al uso
indebido de información y recursos públicos para beneficio privado en el seno del
parlamento o del ejecutivo, pasando por las innumerables modalidades de transacciones
corruptas susceptibles de darse entre el sector público y el ámbito empresarial. Dentro de
estas, adquiere especial relevancia la adjudicación fraudulenta de contratos públicos,
permisos o licencias a cambio de dinero o apoyos, o la compra de decisiones políticas por
parte de intereses económicos específicos.
53
Asimismo, el partícipe y beneficiario en la arena política de tales transacciones puede
ser un actor individual o colectivo. En este último caso, existe un grupo especialmente
proclive a la incidencia del fenómeno, sobre todo si utilizamos como marco de referencia
las sociedades democráticas avanzadas: los partidos políticos. Estos constituyen una pieza
clave del engranaje político, en tanto que permiten agregar los intereses de los diversos
grupos de la sociedad y articular sus demandas, sirviendo, por tanto, de enlace entre el
Gobierno y la ciudadanía26 (Young, 2004:14).
En una democracia representativa, los partidos políticos resultan esenciales para
organizar la representación política, hasta el punto de que, a día de hoy, resultaría
inconcebible que funcionara sin ellos.27 Pero, para poder desarrollar adecuadamente sus
funciones democráticas, los partidos necesitan financiación. Y esto tanto para cubrir el coste
de su funcionamiento ordinario, como para afrontar los elevados gastos de las campañas
electorales.
La existencia de un vínculo entre los recursos económicos de que dispone un partido y
su capacidad para hacerse visible ante los ojos de los ciudadanos — y, por tanto, su mayor o
menor potencial para vencer electoralmente28— hace que la financiación se convierta en un
recurso muy valioso para dichas organizaciones políticas en la lucha por el poder (Williams,
2000:1).
Tanto es así que los partidos, y sobre todo el modo en el que se financian, se han
convertido en uno de los ámbitos de mayor incidencia de corrupción política en contextos
democráticos. El propio presidente de Transparencia Internacional, Peter Eigen se refería a
este asunto a principios del siglo XXI diciendo que “la oleada de escándalos que está
acaeciendo en Europa no tiene que ver con el enriquecimiento personal de unos cuantos,
26
Sus funciones incluyen (Dalton y Wattenberg, 2002; Key, 1964): la agregación de los intereses de diversos
grupos en la sociedad y la articulación de sus demandas; contribuir a la paz y la estabilidad política,
permitiendo a los diversos grupos participar de manera ordenada y predecible en el proceso político; llevar a
cabo la selección, formación y promoción de políticos; servir de enlace entre el proceso de decisión política y
la ciudadanía; proveer de un sistema ordenado para la legítima transferencia del poder; servir como
instrumento para la socialización, movilización, soporte e integración de una cultura política pacífica y
participativa; e implementar los objetivos políticos.
27
Una cuestión que ya ponía de manifiesto Bryce (1921: 119) en el primer cuarto del siglo XX.
28
La relación entre el gasto electoral de los partidos y el impacto que genera en términos electorales ha sido
analizado por distintos autores con resultados dispares. Para unos (Jacobson, 1980), tal impacto es más
importante en el caso de los partidos de la oposición que en el caso del partido del Gobierno, ya que este usará
su posición para darse publicidad y, por tanto, necesitará menos dinero durante la campaña. Otros autores
(Green y Krasno, 1988; Gerber 1998), sin embargo, afirman la importancia del gasto electoral del partido del
Gobierno a la hora de obtener unos resultados electorales favorables. Fisher (1999b), por su parte, concluye
que el gasto en el nivel nacional de los partidos no es tan efectivo en términos electorales como normalmente
se sugiere. En cualquier caso, la competencia entre los partidos depende de la lucha electoral y para ello hace
falta dinero. Este ayuda a movilizar al electorado y asegura la influencia entre los partidos políticos (Williams,
2000), de ahí la importancia de la financiación.
54
sino con la compra-venta de acceso e influencia política, siendo los partidos el principal
objetivo en tal intercambio” (Heywood, 2005:54). Una cuestión que parece haber calado en
la opinión pública, que percibe a estas formaciones como las instituciones políticas más
corruptas, con los perjuicios que ello genera en términos de credibilidad y confianza en el
sistema.
Como muestra el Gráfico 1.1, según datos del Barómetro Global de Transparencia
Internacional, el nivel medio de percepción de corrupción en el ámbito de los partidos
políticos en los países europeos considerados, llega a superar el 4, en una escala de 1
(ausencia de corrupción) a 5 (máxima corrupción). Esta cifra se encuentra claramente por
encima del nivel medio obtenido en otras instituciones y sectores como el Parlamento, el
Sistema Judicial, el sector privado, la policía y los medios de comunicación. Así, los
partidos políticos son las instituciones percibidas como más corruptas tanto en 2004, cuando
se incluyó esta pregunta por vez primera en el citado barómetro, como en 2010, alcanzando
en este año un valor medio del 4,4.
Gráfico 1.1: Nivel medio de corrupción percibida en instituciones y sectores clave del
sistema en Europa (2004 y 2010). 1: ausencia de corrupción; 5: máxima corrupción.
2004 2010
3,4
Medios Comunicación
3,1
3,1
Policía
3
3,5
Sector Privado
3,2
3,4
Sistema Judicial
3,1
3,5
Parlamento
3,3
4,4
Partidos Políticos
3,7
1 2 3 4 5
Fuente: Barómetro Global de la Corrupción de Transparencia Internacional, años 2004 y 2010. Valor
medio del nivel de percepción obtenido en los países europeos recogidos en la muestra (22 para el año
2004; 24 para el año 2010).29 Elaboración propia.
Tal es la incidencia de la corrupción —tanto percibida como real— en el ámbito de

los partidos y, concretamente, de su financiación, que, según el Informe Global de la
29
Además de estas instituciones, la pregunta del barómetro recoge otros ítems: ONG’s, instituciones
religiosos, organismos militares y sistema educativo. En el año 2004, se incluyen, además, el sistema de
impuestos, las aduanas, los servicios médicos, los registros y las empresas de servicios públicos. En el año
2010 también se incluye el funcionariado. En el Gráfico 1.1 figuran solo aquellas instituciones percibidas
como más corruptas en los países europeos considerados.
55
Corrupción de Transparencia Internacional del año 2004, centrado en este tema, una de las
reformas más acuciantes para reducir la corrupción política y promover la confianza de la
ciudadanía en el Gobierno es la reforma de los sistemas de financiación de partidos
políticos (Transparencia Internacional, 2004:19).
Ahora bien, ¿por qué se vincula la posibilidad de que se cometan irregularidades en la
financiación de los partidos con el problema más general de la corrupción política?; y, en
segundo lugar, ¿de qué manera es posible reducir la incidencia del fenómeno en este ámbito
del sistema?
Para contestar a la primera de las cuestiones, se retomará la definición de corrupción
política antes expuesta. Pero, antes de seguir, conviene realizar una precisión conceptual
relacionada con el término “financiación irregular”. Aunque comúnmente este se utiliza
como sinónimo de “financiación corrupta”, es necesario dejar claro un importante matiz. El
concepto de “irregularidad” parece aludir a un comportamiento contrario a la norma —a lo
regular—, lo que, en última instancia, nos remitiría a la existencia de un marco institucional
previo en el cual se estableciesen ciertas pautas de comportamiento. Cuando dichas pautas
fuesen contravenidas, entonces se produciría lo que se denomina financiación corrupta.
Pero el concepto de financiación política corrupta al que me acojo va más allá de lo
irregular, como también va más allá de lo que se considera ilegal. Y ello porque existen
comportamientos relacionados con la financiación política que pueden ser considerados
corruptos, aunque en realidad no contravengan ninguna norma. Es más, puede ocurrir que ni
tan siquiera tal norma exista —como en todos aquellos casos de ausencia de leyes de
financiación—, y no por ello plantearse la imposibilidad de que se produzcan
comportamientos corruptos en dicho ámbito. Incluso —para mostrar todo el abanico de
posibilidades— pueden darse situaciones de corrupción dentro del marco de legalidad
vigente, bien porque existan vacíos normativos que las hagan posible, o bien porque se haya
producido una manipulación previa de la norma con objeto de que tales prácticas queden
encubiertas.
Teniendo en cuenta lo anterior, el concepto de “financiación corrupta” resulta ser más
amplio y acertado que el de financiación irregular y que el de financiación ilegal, y es el que
será utilizado de ahora en adelante. Dicho esto, ¿cuándo estaríamos en presencia de
financiación política corrupta?
A grandes rasgos, la financiación de un partido devendrá en corrupción política en la
medida en que genere comportamientos que socaven el proceso democrático en beneficio
de dicho partido. Con carácter general, ello ocurrirá cuando, como resultado de un
56
intercambio oculto entre este y un tercero (un grupo de votantes, una empresa, un ciudadano
concreto, etc.), el partido obtenga un beneficio ajeno al conocimiento y al control del
Principal. Un beneficio que, por un lado, pueda revertir en una mayor posibilidad de vencer
electoralmente y, por otro, pueda llevar a que determinados grupos o ciudadanos concretos
adquieran como contraprestación un papel político relevante (o determinados recursos del
Estado) que, de otra manera —es decir, sin haber existido tal intercambio oculto—, no
adquirirían.
Dentro de esta definición tienen cabida una gran variedad de prácticas corruptas en las
que, o bien es el partido el que ofrece ciertos recursos del Estado a determinados grupos
para obtener a cambio fidelidad política o dinero, o bien es dicho partido el que recibe
determinados recursos económicos a cambio de otorgar algún tipo de contraprestación
(normalmente, decisiones políticas favorables al individuo o grupo que otorgó previamente
la financiación al partido).
En el Cuadro 1.1 se muestran algunos ejemplos de prácticas corruptas relacionadas
con la financiación de partidos.30 De entre ellos, se prestará especial atención a aquellas
prácticas en las que lo que está en juego son las decisiones públicas, de manera que, como
contraprestación a algún tipo de prebenda, las acciones de un partido —máxime cuando se
halle en el poder o tenga muchas posibilidades de acceder a él— puedan quedar
condicionadas a los intereses de determinados grupos. Y todo ello de espaldas al Principal,
dado que tales transacciones se realizan de manera oculta.
Por tanto, y para terminar de contestar a la pregunta formulada anteriormente, tales
prácticas distorsionan el proceso democrático y, de ese modo, devienen en corrupción
política en la medida en que, por un lado, permiten que determinados grupos tengan un
papel político relevante ajeno al control del Principal; y, por otro, en la medida en que
contribuyen a distorsionar la competencia política, al permitir que los partidos que se
involucran en transacciones corruptas dispongan de más financiación y, por tanto, que
tengan una mayor probabilidad de conseguir representación que el resto. Con ello no solo se
distorsiona la toma de decisiones políticas, sino que también se atenta contra los principios
democráticos de justicia equitativa y de representación limpia (Walecki, 2004:19).
30
No se han incluido como categoría propia aquellos ejemplos de incumplimiento de la normativa vigente
sobre límites en las donaciones o en el gasto, o de incumplimiento por parte de los partidos de otras
obligaciones establecidas en las leyes de financiación (por ejemplo, la obligación de declarar el nombre del
donante). Aunque, si bien es cierto que podrían ser motivo de escándalo, y que, además, podrían estar
vinculados a prácticas corruptas, en principio solo se trataría de prácticas ilegales, por contradecir tal
normativa.
57
Pues bien, es en todo esto en lo que radica el nexo entre la financiación de los partidos
y la corrupción política. Un ámbito que, por su vulnerabilidad a la corrupción, se convierte
en una danger zone (Andersson, 2003) —o zona de riesgo— dentro del sistema. Siguiendo
el marco teórico antes expuesto, danger zones serían aquellas áreas en la que la distancia
informativa existente entre el Principal y el Agente dificulta e impide en determinados
momentos el control de este último, haciendo que la probabilidad de que exista corrupción
sea elevada. Concretamente, serían aquellas zonas dentro del sistema en las que los
ofrecimientos corruptos son habituales o en las que se dan factores que de algún modo
podrían generar tal fenómeno (Andersson, 2003:135).
Cuadro 1.1: Ejemplos de prácticas corruptas relacionadas con la financiación política.

EJEMPLOS DE PRÁCTICAS CORRUPTAS
-Un partido puede sobornar directa o indirectamente (con dinero o regalos)
El Partido como actor a determinados grupos para obtener a cambio su voto. Asimismo, un
corruptor: ofrece recursos partido puede ofrecer determinados recursos limitados del Estado
del Estado a cambio de (contratos públicos, puestos de trabajo en empresas semi-públicas, etc.), a
dinero, fidelidad y votos. cambio de fidelidad al partido.*
-Un partido puede ofrecer ciertos recursos (títulos nobiliarios, acceso a

información privilegiada, licitaciones, contratos públicos, etc.) a cambio de
donaciones, préstamos con condiciones favorables, o comisiones por parte
de empresas, individuos o grupos de interés. Puede ocurrir también que el
propio partido ofrezca tales recursos a empresas ficticias creadas por él
mismo, de manera que, de forma encubierta, reciba los beneficios del
Estado en un intercambio con terceros, que también resultarán beneficiados
por colaborar.
-Ciertas fuentes de discutible reputación e incluso ilegales (crimen

El Partido como actor organizado, tráfico de drogas, grupos terroristas, etc.) ofrecen dinero a un
corrompido por un tercero partido con la posibilidad de que se produzca alguna contraprestación en
(corruptor): este ofrece términos de protección de tales grupos o de políticas que les favorezcan.
dinero a cambio de
recursos del Estado o -Determinados grupos o individuos con intereses específicos donan dinero
políticas favorables. a un partido a cambio de contratos con el Gobierno, licitaciones, licencias,
información privilegiada, títulos nobiliarios, o políticas favorables a sus
intereses.
Fuente: Basado parcialmente en la información que aparece en Pinto-Duschinsky (2002:71-72) y Walecki (2004:20).
Elaboración propia. *Se han incluido estos ejemplos por cuanto que suponen que en ellos los partidos actúan como
corruptores. Si bien es discutible el beneficio que, en términos de financiación, pueda obtener un partido a través de
este tipo de intercambios, sí que está claro que lo obtendrían con vistas a su victoria electoral. Y ello de espaldas al
control del Principal. De ahí que, aunque se trate más bien de prácticas clientelares, se hayan incluido en este cuadro.
En la medida en que la búsqueda por incrementar sus recursos puede llevar a los
partidos a hacer uso de las asimetrías informativas existentes entre estos y el Principal en su
propio beneficio, el ámbito de la financiación se convierte en una danger zone dentro del
sistema. Por la trascendencia que tiene esta cuestión para el proceso democrático resultará
de especial interés centrar la atención en el control de la corrupción política vinculada a la
58
financiación política. Esto nos lleva a adentrarnos en el segundo de los aspectos apuntados:
¿de qué manera es posible reducir la incidencia del fenómeno en este ámbito del sistema?
La respuesta a esta pregunta nos remite a la necesidad de incrementar el control de la
corrupción mediante mecanismos que mejoren la transparencia del sistema, tal como se
expuso en el epígrafe 1.3.
El concepto de transparencia resulta difícil de definir, sobre todo, en su faceta más
práctica, esto es, a la hora de determinar cómo de transparente es un sistema. Ello es debido,
en parte, a que no es posible entender la transparencia en términos absolutos. Es decir, ni es
posible un sistema totalmente transparente, ni tampoco lo es un sistema totalmente opaco, al
menos, si nos situamos en contextos democráticos, dada la existencia en ellos de diferentes
canales de información (medios de comunicación, partidos políticos, sindicatos, grupos de
interés, etc.) que en un momento dado podrían contrarrestar la opacidad del sistema
(Salmon y Wolfelsperger, 2007:12).
Por tanto, pese a la dificultad que entraña determinar el nivel de transparencia de
estos, lo que sí resulta claro es que tal concepto está relacionado con la disponibilidad de la
información por parte de los ciudadanos (Breton et al., 2007:4), lo que a su vez nos remite
al hecho de que esta sea pública y veraz.
No entro a debatir, como hacen algunos autores (Hardin, 2007; Robertson, 1999;
Salmon y Wolfelsperger, 2007) hasta qué punto los ciudadanos quieren realmente estar
informados o si, por el contrario, prefieren mantenerse en la ignorancia aun cuando el coste
de obtener tal información sea cero. Sino que, en este trabajo, la transparencia será
entendida como un bien, esto es, algo cuya utilidad es positiva para todos los ciudadanos y
que se incrementa a medida que lo hace la cantidad disponible de dicho bien (Salmon y
Wolfelsperger, 2007:13). El uso que después se haga de esa información es otra cuestión
ajena a los intereses de este trabajo. Lo importante, por tanto, es que dicha información esté
disponible, lo que permitirá reducir las asimetrías informativas existentes entre los
ciudadanos y sus gobernantes. En palabras de Lambsdorff (2007b:126):
La falta de transparencia limita la capacidad del Principal de controlar al Agente. [Por

tanto,] en un mundo ideal, el intercambio entre Principal y Agente debería ser lo más
transparente posible.
Volviendo al ámbito que nos ocupa, un mayor nivel de transparencia en la forma en la

que los partidos políticos se financian permitirá al ciudadano disponer de una mayor
capacidad de control sobre estos, y en definitiva, sobre el proceso político. Las razones en
las que se apoya esta afirmación son dos:
59
En primer lugar, porque cuanta más información tenga el ciudadano sobre la
procedencia de los recursos y sobre las partidas de gasto de las distintas formaciones, mayor
capacidad tendrá para enjuiciar, por un lado, la limpieza del proceso (si está siendo
equitativo y justo, de acuerdo con las leyes establecidas) y, por otro, la honestidad de los
propios partidos y candidatos (esto es, si están financiándose o no de forma corrupta).
Asimismo, podrá conocer en mayor medida si existen intereses privados espurios que de
algún modo estén influyendo o determinando las decisiones políticas (por ejemplo, podrá
estar al tanto sobre cuándo se produce un quid pro quo entre la obtención de una donación
corporativa y una decisión política favorable). En consecuencia, el ciudadano podrá decidir
el sentido de su voto en las siguientes elecciones, de forma que, si así lo considera, expulse
del Gobierno, o impida que llegue al poder, un partido o candidato deshonesto que esté
contribuyendo a distorsionar la competencia política en su favor. En este sentido, la
transparencia del sistema potenciará las elecciones como mecanismo de control político.
En segundo lugar, y en relación con lo anterior, porque cuanto más transparente sea el
sistema de financiación, menos incentivos tendrán los partidos para realizar transacciones
corruptas a través de las cuales obtener financiación, dado que la probabilidad de ser visto
por el Principal se incrementaría, con el perjuicio que ello podría generar sobre su
reputación y sobre su futuro político. Por tanto, un sistema de financiación transparente
hace que el coste de llevar a cabo acciones corruptas sea muy elevado para los partidos,
sirviendo así de mecanismo disuasorio contra la corrupción.
En definitiva, la transparencia en este ámbito beneficia la capacidad de control
político de los ciudadanos en tanto que disminuye la probabilidad de que existan acciones
ocultas ajenas al castigo por parte del Principal. Asimismo, sirve como desincentivo al
comportamiento corrupto de los propios Agentes, por lo que también actúa como
mecanismo de control endógeno.
Ahora bien, ¿cómo se plasma esa transparencia en el ámbito de la financiación de los
partidos? Pues a través de leyes específicas que, por un lado, limiten y establezcan pautas de
acción a la hora de obtener y gastar el dinero por parte de los partidos políticos —esto es,
que establezcan prohibiciones y límites—; y, por otro, que incorporen la obligación de
registrar y publicitar información sobre la actuación de estos —medidas de divulgación y
control de las cuentas de los partidos—, con el fin de que el Principal pueda evaluar tales
acciones.
En el primer caso, el objetivo de las prohibiciones y límites es evitar que se produzcan
determinadas prácticas corruptas mediante el establecimiento de un marco de actuación
60
dentro de los cuales se han de mover los partidos a la hora de financiarse. Para ello: a) se
prohíben recursos susceptibles de generar influencia indebida sobre la esfera política
(financiación extranjera, financiación corporativa, financiación procedente de algún
organismo público o que contrata con la administración, financiación de los sindicatos y
financiación anónima); y b) se establecen límites a los ingresos y gastos totales de los
partidos (y candidatos) con el fin de evitar que la competencia por los recursos les lleve a
una espiral creciente de gasto. Asimismo, se establecen límites específicos a ciertos
recursos (especialmente, a las donaciones corporativas), con objeto de impedir la excesiva
dependencia de los partidos de ciertos recursos susceptibles de generar influencia indebida.
En segundo lugar, los mecanismos de divulgación y control tienen como objetivo
satisfacer el derecho de los ciudadanos a saber la procedencia y destino de los recursos que
manejan los partidos políticos, así como otras cuestiones relacionadas con su salud
económica. Consisten en una serie de medidas que comprenden la realización de informes
sistemáticos sobre las cuentas de los partidos, la auditoría de estas por parte de un
organismo independiente especializado, la publicidad de los informes resultantes, así
como de los registros en los que se deje constancia de esa información (por ejemplo, un
registro de donaciones), y el acceso público a la misma (Paltiel, 1976; en Nassmacher,
2003:13). Para que todo ello sea efectivo ha de ir acompañado, además, de un sistema de
sanciones al incumplimiento de los límites, prohibiciones y requerimientos legales
establecidos.
No todas estas acciones son requeridas en todos los sistemas de financiación, ni
tampoco lo son con el mismo nivel de profundidad. Por el contrario, los mecanismos de
divulgación y control pueden ser aplicados de manera amplia, o bien pueden estar limitados
en el tiempo (por ejemplo, aplicarse solo en época de campaña), o en el alcance de la
información divulgada (por ejemplo, solo presentar las cuentas de los partidos a un
organismo especializado, sin que este posteriormente las haga públicas). La experiencia
comparada muestra que es más bien esto último lo que predomina, por lo que el sentido
mismo de tales medidas queda desvirtuado (Pinto-Duschinsky, 2002:80-81).31
Aunque es en las medidas de divulgación donde residiría en sentido estricto el
concepto de transparencia —entendido en términos de información disponible para los
31
De hecho, según Pinto-Duschinsky (2002:81), para que la divulgación de las cuentas fuese realmente
efectiva se habría de aplicar de manera extensa. Es decir, 1) en las elecciones primarias y en otras formas de
selección de candidatos en el seno de los partidos; 2) en las campañas electorales realizadas por candidatos
individuales; 3) en el gasto ordinario de los partidos tanto en el nivel nacional como en el local; 4) en los
fondos personales de los políticos; 5) en los grupos de interés que participan en las campañas electorales; y 6)
en los referéndums.
61
ciudadanos—, considero que, para que un sistema de financiación sea transparente en
sentido amplio, es necesario, además, que exista un conjunto de límites y prohibiciones, así
como de mecanismos de control, que supervisen y castiguen en su caso la actuación de los
partidos a la hora de financiarse. En la medida en que ello contribuye a dotar de
información al ciudadano sobre cómo se han de financiar tales formaciones, ha de ser tenido
en cuenta en el concepto amplio de transparencia en el que nos situaremos de ahora en
adelante.
Junto a estos dos tipos de medidas —que tendrían carácter regulatorio—, existe otra
vía a través de la cual el Estado puede contribuir —al menos, indirectamente— a la
transparencia del sistema de financiación de partidos y, por tanto, influir positivamente en el
control de la corrupción. Esta consiste en la dotación de recursos públicos de distinto tipo
(directos, indirectos y en especie) para su financiación ordinaria, para su financiación en
época electoral, o para ambas a la vez. La lógica que subyace a estas medidas de carácter
distributivo y que, en principio, se espera que tengan un efecto positivo sobre el control de
la corrupción, tiene que ver con el hecho de que, cuanto más recursos procedentes del
Estado —y por tanto, transparentes y susceptibles de ser conocidos por todos— tenga un
partido, menos necesidad tendrá de recurrir a otras fuentes de financiación privada que
podrían dar lugar a algún tipo de intercambio corrupto.32
Eso no quiere decir ni que todos los recursos procedentes de fuentes privadas sean
susceptibles de crear recelos, ni que la financiación pública sea, por tanto, el remedio contra
todos los males. De hecho, incluso en países como España, Alemania o Francia, donde el
porcentaje de financiación pública es muy elevado en relación con el procedente de otras
fuentes de carácter privado (fundamentalmente, cuotas de afiliación, donaciones privadas y
donaciones corporativas), los casos de corrupción se han seguido sucediendo, lo que ha
evidenciado la necesidad de incidir tanto en las medidas de divulgación y control, como en
aquellas que establecen límites y prohibiciones de distinto tipo, con el fin de crear un
sistema de control más perfecto.
Por tanto, sin ser la panacea, sí que un sistema de financiación en el que exista una
dotación importante de dinero público puede contribuir positivamente a la transparencia del
sistema, dado que, al menos en lo que corresponde a esa parte de ingresos, los ciudadanos
pueden tener un conocimiento exacto de cuánto perciben los partidos, según qué criterios
(número de escaños, votos, etc.) y, a veces, incluso en qué han de gastarlo. Por ello la
32
Los países que no regulan este tipo de medidas de carácter redistributivo (financiación pública) no implica
que sean corruptos por definición.
62
literatura especializada ha considerado tradicionalmente la financiación pública como un
factor importante en el control de la corrupción (Johnston, 2005: 13; Öhman y Zainulbhai,
2009:59-60). Pero, además, ocurre que, normalmente, a cambio de recibir tales recursos
públicos, los partidos aceptan cumplir con ciertas exigencias de transparencia en lo que
respecta a su financiación privada (Johnston, 2005:15). Por este motivo, la financiación
pública será considerada, junto con las medidas anteriormente expuestas, una forma de
plasmar la transparencia en el sistema de financiación de los partidos, aunque en este último
caso sea de manera indirecta.
El Cuadro 1.2 resume lo dicho hasta aquí. No todas las medidas que en él aparecen
han de existir en un sistema para considerarlo transparente, pero sí que cuantas más de ellas
se apliquen y, por tanto, cuanta más información esté disponible para el ciudadano, más
transparente será el sistema de financiación.
Pero no basta con destacar las bondades de la transparencia para suponer su efectiva
puesta en marcha por parte de los partidos. Y ello porque, en línea con el marco teórico
expuesto, la transparencia conlleva costes para tales formaciones. Estos costes serían, por
un lado, los derivados de la provisión de la información requerida por la ley —en términos
de tiempo, dinero, etc.— una vez que la transparencia se convierte en parte fundamental y
en requisito indispensable del sistema (Nassmacher, 2003). Y, por otro lado, y lo que es más
importante para los objetivos de esta investigación, los costes derivados de su mayor
exposición pública y, en ese sentido, de su mayor control por la ciudadanía en caso de que
se desvíen de su cometido. Esto llevará a que los partidos no tengan en principio interés por
establecer e incrementar la transparencia en el sistema de financiación mediante la creación
de mecanismos específicos para ello.
La realidad empírica muestra, sin embargo, que, con niveles diferentes, y a través de
regulaciones y mecanismos muy diversos, un mínimo de transparencia siempre está
presente, si no en todos los sistemas democráticos, sí, al menos, en las democracias
consolidadas de occidente. Por tanto, pese a los costes que para los partidos genera la
transparencia en el sistema de financiación, en determinados momentos, y bajo
determinadas circunstancias, los mecanismos que proveen de tal transparencia al sistema
son creados e incluso reformados con posterioridad en sucesivas ocasiones. Además, la
decisión de crearlos y reformarlos recae sobre los propios partidos, los cuales a su vez son
los únicos afectados por la regulación.
63
Cuadro 1.2: La transparencia en la financiación política.
TIPOS DE MEDIDAS CONTENIDO
-Prohibición de determinadas fuentes de ingresos: financiación extranjera,
financiación corporativa, financiación procedente de instituciones públicas o
Prohibiciones empresas contratistas con la administración, financiación de los sindicatos y
financiación anónima.
MEDIDAS REGULATORIAS
y límites
-Límites cuantitativos al ingreso y/o al gasto de los partidos, tanto en el total,
como en determinadas partidas (ej. límites a las donaciones corporativas).
-Obligación de llevar la contabilidad de sus ingresos y gastos, y de realizar
informes sistemáticos periódicamente (reporting).
-Registrar determinados ingresos en registros específicos (ej. Registro de
donaciones, donde se incluyan los nombres de los donantes y la cantidad donada)
Divulgación y (divulgación).
control -Presentar la información sobre sus cuentas al órgano independiente de control
que corresponda (control externo).
-Obligación legal de que tales cuentas sean públicas y de fácil acceso
(divulgación).
-Establecimiento de un sistema de sanciones por incumplimiento.
-Directa: Financiación en efectivo que se provee generalmente a la sede central
de los partidos en función de ciertos criterios (escaños obtenidos, número de
votos, etc.). Puede ir acompañada de ciertas obligaciones de divulgación y de
algunos límites a la hora de gastarlo. Solo en tales casos contribuye a hacer más
transparente el sistema.
-Indirecta: a) Financiación pública que reciben los partidos por cada cierta
MEDIDA DISTRIBUTIVA
cantidad obtenida en pequeñas donaciones individuales (matching funds); b)

Financiación Reducción o exención en el pago de ciertos impuestos; c) Desgravación fiscal
Pública para los sujetos que realicen donaciones a los partidos. Aunque el objetivo
(Contribuye prioritario de esto es promover las donaciones individuales de cuantía limitada,
a la puede redundar en la transparencia del sistema en la medida en que se obligue a
transparenci desvelar las cuantías de las donaciones recibidas, así como la identidad del
a de manera donante.
indirecta) -En especie: servicios, instalaciones y aprovisionamiento de diverso tipo provisto
por el Estado para el desempeño de las tareas de los partidos, normalmente
electorales (publicidad televisiva y radiofónica gratuita, uso gratuito de colegios
electorales y de sedes para los mítines, espacio gratuito para colocar carteles
publicitarios, etc.). Tienen una influencia limitada a la hora de generar
transparencia en el sistema; solo lo hacen en la medida en que evitan que se
cometan actividades corruptas en la provisión de tales servicios y en la medida en
que tal información es pública.
Fuente: Basado parcialmente en la información contenida en Johnston (2005), Nassmacher (2003) e IDEA
Party Funding Database (2012). En http://ndi.pointinspace.com/fmi/iwp/cgi?-db=NDI_Rule_Matrix_Copy&-
loadframes (consultado el 30 de enero de 2012). Elaboración propia.
Teniendo en cuenta, por tanto, que se trata de un ámbito muy proclive a la corrupción,
pero en el que son los propios partidos políticos (a través de sus representantes en el
parlamento) los encargados de establecer límites a su propia actuación, la pregunta sobre la
que versa esta investigación es la siguiente: ¿qué incentivos llevan a tales formaciones a
promover o, al menos, a permitir el control de su acción en un ámbito tan vital para ellos
como es el de su propia financiación? Y, en términos generales, ¿bajo qué circunstancias se
64
produce el proceso de aprobación y reforma de los mecanismos de control de la corrupción
en el ámbito específico de la financiación de los partidos?33
Como se ha visto hasta aquí, estas cuestiones se derivan, por un lado, del marco
general de la Teoría del Control Político expuesto a partir del modelo principal-agente y de
las premisas del Institucionalismo Económico; y, por otro, de la relevancia que en sí misma
tiene la financiación de los partidos como objeto de estudio sobre el que analizar la
aprobación de mecanismos institucionales que doten de transparencia al sistema.
En el siguiente epígrafe se realiza un repaso bibliográfico de los principales hallazgos
que se han realizado en el estudio de la corrupción y de la financiación de los partidos desde
la ciencia política y desde la economía política. Con ello se pretende aportar al lector un
estado de la cuestión sobre la literatura en el que poder enmarcar adecuadamente esta
investigación.
1.5. Corrupción política y financiación de los partidos: aportaciones desde la ciencia

política y la economía política
La literatura académica sobre corrupción política es ciertamente extensa, habiendo sido
analizada desde diferentes perspectivas teóricas y desde diferentes áreas del conocimiento.
Si bien es cierto que cada disciplina puede llegar a entender la corrupción de una
determinada forma, los estudios multidisciplinares han acabado imponiéndose en este
terreno, especialmente en lo que se refiere a la aplicación de la lógica economicista a los
estudios realizados desde otras áreas, fundamentalmente desde la ciencia política. Esta
tendencia ha ido incrementando sus adeptos desde finales de los años setenta hasta
convertirse en una de las más importantes en el estudio de la corrupción.
La clave de tal combinación se halla en que tanto desde la economía como desde una
parte muy importante de la ciencia política el fenómeno de la corrupción es considerado un
problema estructural, cuyo origen e incidencia se explica por la prevalencia —o la ausencia
en su caso— de ciertas instituciones formales en un sistema determinado, así como por las
debilidades y fortalezas que presenta el funcionamiento de tales instituciones. Utilizando un
lenguaje economicista, la corrupción se debería, según esta perspectiva centrada en factores
33
La pregunta de investigación de esta tesis se inspira tangencialmente en el trabajo de Barros (2002) sobre las
razones que llevan a los dictadores en un momento dado a establecer una Constitución y a obedecerla, pese a
que ello limita su margen de autonomía. Al igual que en el caso de este último, la presente investigación
aspira, entre otras cuestiones, a aportar ciertas claves sobre el funcionamiento del imperio de la ley en una
democracia.
65
institucionales, a la existencia de incentivos estructurales específicos que contribuirían al
desarrollo del fenómeno en un contexto determinado.
Frente a esta forma de entender la corrupción, desde otras disciplinas, tales como la
antropología, la ética y la sociología, así como desde buena parte de la ciencia política, la
corrupción es considerada un problema cultural y una cuestión relacionada directamente
con la moral del individuo o, al menos, con la propia idea de lo que los individuos
consideran que es corrupción. Una idea que se forjaría a partir de la interiorización y la
interpretación que estos realizan de las normas y de las tradiciones presentes en una
sociedad concreta (véase, por ejemplo, Buckler, 1993; Gupta, 1995; Haller y Shore, 2005;
Granovetter, 2007). Bajo este prisma, las diferencias en los niveles de corrupción que se
pueden apreciar entre los distintos países se explicarían en función de la cultura política, así
como de las diferentes formas en las que los ciudadanos de una determinada sociedad se
relacionan entre sí.34
Sin restarle la importancia que se merecen este tipo de estudios, y sin obviar que un
fenómeno tan complejo como es la corrupción no puede ser explicado únicamente por un
solo tipo de factor, existe, sin embargo, un cierto consenso en la literatura en torno al mayor
peso que tienen los factores institucionales a la hora de explicar las diferencias en los
niveles de corrupción. Además, la lucha contra este fenómeno tiende a incidir en el cambio
institucional como elemento clave para paliar los efectos del fenómeno, por lo que este
grupo de causas resulta ser el de mayor trascendencia a efectos prácticos, siendo, al fin y al
cabo, el único que deja margen de acción al científico social para diseñar y evaluar la puesta
en marcha de medidas anticorrupción.
Pues bien, es en esta perspectiva que entiende el fenómeno de la corrupción como un
problema estructural, donde se enmarca esta investigación. Y lo hace en un espacio
intermedio entre la ciencia política y la microeconomía, tomando de la primera el interés
por el estudio de papel que desempeñan las estructuras formales —sobre todo, aquellas
encaminadas al fortalecimiento democrático y al buen gobierno— y de la segunda, la
referencia explícita al papel que desempeña el individuo como maximizador de utilidad en
un contexto constreñido por reglas y estructuras institucionales. Un terreno que nos lleva al
34
En términos generales, los estudios centrados en factores culturales como causa explicativa de la corrupción,
concluyen que es más probable que haya corrupción allí donde prevalece la visión de que las leyes son
negociables y donde existe poca o nula presión ciudadana en pro de una actuación política responsable.
Asimismo, la corrupción política se daría más en sociedades organizadas en torno al vínculo patrón-cliente y
donde las conexiones interpersonales constituyen un elemento clave, por ejemplo, a la hora de realizar
nombramientos públicos. Como ejemplo, ver Heidenheimer (2002).
66
marco teórico del Nuevo Institucionalismo de la Elección Racional, a medio camino entre
ambas disciplinas, dado el interés que presenta tanto por las instituciones, como por la
lógica de análisis centrada en el individuo racional y maximizador de oportunidades (Banks,
1995; Calvert, 1995; Petit, 1996; Shepsle, 2003;2006).
Aunque con diferentes grados de formalización matemática y, en general, con
diferente lógica de análisis según el peso de cada una de las disciplinas en el resultado final
que irían desde los estudios de economía política propiamente dichos, hasta los
eminentemente politológicos con inclusión de ciertos modelos y lenguaje matemático,
pasando por los muy excepcionales estudios realizados desde el nuevo institucionalismo ,
la combinación entre la ciencia política y la economía ha sido muy fructífera en el estudio
de la corrupción política. Especialmente, a la hora de analizar la incidencia y las
peculiaridades que presenta dicho fenómeno en contextos institucionales democráticos, así
como, con carácter más reciente, en los procesos de transición política y económica hacia la
democracia. Una combinación que ha sido posible gracias, por un lado, a un creciente
entusiasmo de la ciencia política —tradicionalmente centrada en el estudio de las
instituciones— por la lógica, los modelos y el leguaje matemático propios de la economía, y
por otro, a un mayor interés de esta última por el análisis de la corrupción, no solo como un
fenómeno cuya incidencia afecta al desarrollo económico de un país, sino por los perjuicios
que causa sobre los sistemas democráticos.
Hasta mediados de los setenta, desde la óptica de la teoría de la modernización
predominante en aquel momento, la corrupción era vista fundamentalmente como un
fenómeno causado por un proceso incompleto e inacabado de modernización (Leff, 1964;
Bayley, 1966; Nye, 1967; Huntington, 1968; Myrdal, 1968, Friedrich, 1972) entendida esta
en su vertiente económica. Desde esta perspectiva, se entendía que, en los países en vías de
desarrollo, la corrupción podía servir para engrasar las viejas y rígidas estructuras
burocráticas haciéndolas más eficientes, y que a su vez dicho fenómeno contribuiría al
desarrollo económico, desapareciendo una vez alcanzado un estado más eficiente y
moderno. Así, el crecimiento económico era considerado el componente clave de la
modernización, y la eficiencia, un objetivo considerado más importante que la
democratización.
Pero, superada esta teoría, en gran parte por la falta de datos que corroborasen tal
afirmación (DeLeon, 1993:11), el punto de mira pasa a situarse de forma más clara en la
relación entre democracia y corrupción. En concreto, en la necesidad de incrementar el
grado de democratización como única forma de minimizar sus perniciosos efectos. Los
67
factores de tipo institucional adquieren, por tanto, gran relevancia. Sobre todo, a la hora de
estudiar por qué se produce dicho fenómeno y las nuevas formas que este adquiere en las
democracias consolidadas de occidente. Una tendencia que se inicia a finales de los ochenta
y a la que contribuyó la oleada de escándalos acaecida en las principales democracias
europeas en los años noventa. A partir de estos años se observa un incremento sustancial de
la literatura sobre corrupción, y ello tanto desde el punto de vista de la ciencia política,
como de la economía política. A continuación se repasa la bibliografía más relevante
realizada desde ambas áreas de estudio, con objeto de enmarcar esta investigación.
1. Aportaciones desde la ciencia política

A partir de los años noventa la literatura politológica presenta un creciente interés por
conocer cómo se genera y de qué forma actúa la corrupción en los sistemas democráticos,
con objeto de proceder a las reformas institucionales pertinentes que permitan su control y
erradicación. De hecho, a excepción de algunos clásicos, como el libro compilado por
Heidenheimer antes citado, Political Corruption: Readings in Comparative Analysis que
ya en 1970 incluía capítulos referidos a la corrupción en algunos países europeos35, la
gran mayoría de la bibliografía relacionada con la incidencia de la corrupción en las
democracias occidentales se publica a partir de los años noventa.
Dentro de esta bibliografía destacan, fundamentalmente, los estudios de caso de
países europeos con cierto nivel de profundidad (también de algunas democracias en
transición), y en los que la referencia a los escándalos de corrupción suele estar muy
presente (ver por ejemplo, Jiménez, 1994; Ridley y Doig, 1995; Little y Posada-Carbó,
1996; Levi y Nelken, 1996; Girling, 1997; Bull y Newell, 2003). Si bien en muchos de ellos
se aprecian incipientes intentos de comparación entre países (por ejemplo, Bull y Newell,
2003)36, la metodología utilizada finalmente lo impide, dando como resultado
compilaciones de estudios de caso de los cuales no se pueden extraer conclusiones
generalizables, al carecer de marcos teóricos apropiados con vocación comparativa.
Junto a estos trabajos empíricos, que suponen cierta novedad en la literatura originada
en los noventa en el marco de las democracias occidentales, la bibliografía politológica que
prolifera en esos años se caracteriza también por la temática que trata. Aunque el debate
sobre su definición, y sobre las causas y consecuencias del fenómeno sigue estando muy
35
Otros trabajos pioneros referidos a la corrupción en las democracias occidentales, se centran
fundamentalmente en Estados Unidos (Benson, 1978; Etzioni, 1984) y en Gran Bretaña (Fennell y Thomas,
1983; Doig, 1984).
36
Ver Scott (1972) para uno de los estudios pioneros sobre corrupción política comparada.
68
presente en la literatura sobre corrupción (Alatas, 1990; Johnston, 1996; Heywood, 1997;
Philp, 1997; Williams, 1999; Doig y Theobald, 2000; Johnston, 2006; Villoria, 2006; entre
otros)37, el foco de atención comienza a situarse más que nunca en cómo controlarlo y
combatirlo. Una temática que apunta directamente a la importancia de las instituciones en la
lucha contra la corrupción, y que ha sido estudiada tanto desde el punto de vista empírico,
como teórico.
En el primer caso, mediante el análisis de la puesta en marcha y del funcionamiento de
determinados mecanismos institucionales de control en las diferentes áreas geográficas,
tales como códigos de conducta (Findlay y Stewart, 1992), agencias independientes
especializadas (Doig, 1995; Dye y Stapenhurst, 1998), reformas legales específicas
(Atkinson y Mancuso, 1992; Klitgaard, 1997; Pope, 1999a; Johnson, 2004) o sanciones
concretas (Jacobs y Anechiarico, 1992), entre otros. En este sentido, cabe destacar las obras
que presentan con vocación holística y exhaustiva el catálogo de los diferentes mecanismos
que existen para controlar la corrupción, aportando ejemplos de experiencias concretas y
recomendaciones de reforma. Tal es el caso de Ofosu-Amaah et al. (1999), Richter y Burke
(2007) y Wolf y Schmidt-Pfister (2010); o de las publicaciones realizadas por
organizaciones internacionales tales como Naciones Unidas (2003), la OCDE (2008) y
Transparencia Internacional (Pope, 2000).
En el segundo caso, es decir, desde el punto de vista teórico, la importancia de la
lucha contra la corrupción ha sido analizada mediante la puesta en valor del control
institucional, bien analizando su importancia y los impedimentos a los que se debe enfrentar
(Pope, 1999b; Johnston y Doig, 1999; Jonhston y Brademas, 2005), bien reflejando algunos
de los inconvenientes que las reformas anti-corrupción pueden generar (Anechiarico y
Jacobs, 1996).
Pero si bien estos estudios aportan argumentos y análisis interesantes, normalmente a
partir de experiencias de control en determinados países, carecen de marcos teóricos
generales que sirvan para guiar el análisis del control institucional de la corrupción. Algo
que permitiría, al igual que se dijo anteriormente, una mejor comparación entre países de las
reformas anticorrupción implantadas hasta el momento.
Por otro lado, el interés que se advierte a partir de los noventa por los estudios de
casos en profundidad y por el control institucional de la corrupción, nos acerca a un tercer
aspecto característico de la literatura politológica de las últimas décadas: el estudio de la
37
Para un repaso de la literatura sobre la definición, las causas y las consecuencias de la corrupción ver
Martínez-Cousinou (2006).
69
financiación de los partidos. Una temática que, si bien ampliamente analizada desde
antiguo en sus aspectos más técnicos y formales, y con especial referencia a las campañas
norteamericanas (Overacker, 1932; Roady, 1952; Heard, 1960; Alexander, 1976; Malbin,
1980, 1984)38, comienza a entenderse en las últimas décadas como uno de los focos más
importantes de corrupción en las democracias consolidadas. Así lo hace explícito de manera
incipiente Elizabeth Drew en su libro Politics and Money. The new road to corruption
(1983), referido al contexto norteamericano.39 Y así comienza a tratarse de manera expresa
en los distintos libros sobre corrupción publicados en los años noventa. A continuación se
enumeran los principales rasgos característicos de esta literatura que vincula la financiación
de los partidos con la corrupción política:
a) Las democracias consolidadas europeas como área de interés.

A la tradicional predilección por el sistema norteamericano y, en general, por el mundo
anglosajón, se une un creciente interés por conocer cómo funcionan los sistemas de
financiación en las democracias europeas. Especialmente, en aquellas que habían
experimentado importantes reformas encaminadas a incrementar la financiación pública de
los partidos, en muchos casos, tras episodios de corrupción. Por tanto, en paralelo a la
literatura sobre el caso norteamericano que sigue apareciendo en estos años (Alexander,
1989a; Klein, 1999a; Corrado et al., 2005; Persily, 2005; entre otros), surge una extensa
bibliografía centrada en los países europeos. Dentro de esta, sin embargo, el peso de tales
países es desigual. Por una parte, el caso británico goza de una posición privilegiada a este
respecto, habiendo despertado el interés de los expertos, incluso cuando estos aún no
centraban su atención en Europa. De hecho, la posibilidad de establecer ciertas sinergias
con el sistema norteamericano, hicieron que los primeros estudios comparados sobre
financiación ya incluyeran referencias al caso británico (Harrison, 1963; Heidenheimer,
1970b; Alexander, 1979). Una tendencia que se ha mantenido hasta el momento y a la que
se le une la amplia bibliografía realizada por expertos británicos en la materia,
especialmente prolífica en la última década (Pinto-Duschinsky, 1981, 1989, 1994; Ewing,
38
La bibliografía centrada en el contexto norteamericano es muy extensa, siendo el máximo exponente de la
misma el Profesor Herbert E. Alexander, con más de una veintena de libros referidos a esta cuestión,
publicados entre 1971 y 1995, además de numerosos artículos académicos. Se trata, asimismo, de uno de los
autores pioneros en la realización de comparaciones entre diversos sistemas de financiación de partidos,
fundamentalmente en el contexto anglosajón.
Ver http://cfinst.org/HerbertEAlexander/Books.aspx
39
Es posible encontrar ciertas referencias a la corrupción en obras anteriores (Alexander, 1979), si bien el libro
de Drew (1983) sitúa la problemática directamente en el propio título del mismo.
70
1987, 1999, 2006, 2007; Fisher, 1996, 1999a, 1999b, 2000, 2009; Clift y Fisher, 2004,
2005; Klein, 1999b; Hopkin, 2004; Ghaleigh, 2006; Ewing et al. 2011, entre otros).
Por debajo de Reino Unido, el caso alemán (Schneider, 1989; Saalfeld, 2000; Koβ,
2008), el italiano (Rhodes, 1997; Bianco y Gardini, 1999; Newell, 2000; Hopkin, 2005;
2012) y el francés (Avril, 1994; Doublet, 1999) han copado una amplia bibliografía sobre la
materia, siendo tratados como países casi imprescindibles a la hora de ejemplificar el
funcionamiento de la financiación pública en volúmenes compilados.
El caso español, por su parte, si bien pasado por alto en los estudios comparados más
antiguos, comienza a despertar interés académico dada su condición de país de reciente
democratización y con un sistema de financiación eminentemente público. Así, tras la
publicación del trabajo de Pilar del Castillo (1985), “La financiación de partidos y
candidatos en las democracias occidentales”, en el que se dedica todo un bloque al estudio
en profundidad del caso español, este comienza a abrirse hueco en la literatura internacional
sobre la materia —ver, por ejemplo, las aportaciones de Del Castillo (1989, 1994) y
Gallespie (1998) en libros compilados—. Algo que ha ido en paralelo a la publicación de
trabajos realizados por expertos nacionales, en parte, desde una perspectiva más jurídica
que politológica, y con escasas referencias al problema de la corrupción (González-Varas,
1995; Soler, 1999; Holgado, 2003; Ariño, 2009), además de los trabajos realizados desde la
economía política (ver, por ejemplo, García-Viñuela y Artés, 2008; y García-Viñuela y
González Aguilar, 2011).
Otros casos de estudio, tales como Portugal, Austria, Holanda o Suecia también son
tenidos en cuenta por la literatura, aunque en menor grado, observándose cada vez más un
interés por los contextos de transición hacia la democracia (ver, por ejemplo, Smilov y
Toplak, 2007)
b) Limitada teorización y capacidad comparativa.

La financiación de partidos es un objeto de estudio especialmente propicio para el análisis
comparado. La evidencia de que los sistemas de financiación varían de un país a otro
motivó el interés desde primera hora por introducir comparaciones sobre la materia. A este
respecto son de destacar los estudios pioneros de Heidenheimer (1963 y 1970b), en los que
existía una clara vocación comparativa en el sentido de clasificar a los partidos en función
71
de cómo se financiaban, o de buscar las causas de las diferencias de gasto electoral entre
países, entre otras cuestiones.40
Pero, si bien el interés por la comparación ha permanecido a lo largo de los años en la
bibliografía sobre la materia, no siempre ha ido acompañado de una metodología
comparativa en sentido estricto que permitiera guiar el proceso de investigación. Una
debilidad que, como ya se dijo, también está presente en muchos libros sobre corrupción,
dando como resultado trabajos compilados de diversos estudios de caso, pero de los que no
se pueden extraer conclusiones generalizables, ni buscar causas o efectos en el nivel
comparado.
De hecho, la mayoría de la literatura sobre financiación, se basa bien en el estudio de
casos individuales en profundidad, o bien en la presentación de diferentes casos
compilados, pero con un contenido comparado muy residual. Es más, cuando de hecho tales
trabajos sí utilizan una metodología comparada, los países suelen escogerse siguiendo una
lógica de casos similares —ver por ejemplo, Pujas y Rhodes (1999; 2002; 2005) sobre los
países del sur de Europa—, siendo muy excepcionales los estudios que comparan países con
características institucionales diferentes, pese a la riqueza comparativa que aporta este tipo
de análisis (Clift y Fisher, 2004, 2005; Koβ, 2011).
A estas debilidades hay que añadirle una más: la falta de teorías que contribuyan a
guiar la investigación (Nassmacher, 1993:236). Si bien en muchos estudios se aportan
generalizaciones, hipótesis, clasificaciones o marcos analíticos deducidos a partir de
observaciones (ver Nasssmacher, 2001a; 2009; Austin y Tjernström, 2003; Casas-Zamora,
2005; Malamud y Posada-Carbó, 2005; Ohman y Zainulbhai, 2010; Ewing et al., 2011), la
contrastación empírica de teorías previamente formuladas es un proceso prácticamente
inexistente en la literatura politológica sobre financiación, excepción hecha de algunos
artículos académicos (Clift y Fisher, 2004; 2005) y del trabajo teóricamente más consistente
realizado hasta el momento sobre la reforma de la financiación de partidos: el libro de
Michael Koβ (2011), The Politics of Party Funding. State Funding to Political Parties and
Party Competition in Western Europe.
40
De hecho, fue en la década de los sesenta cuando los científicos sociales empezaron a examinar la relación
entre financiación de partidos y corrupción política. La creación a principios de esa década de un Comité sobre
“Party Finance and Political Corruption” en la International Political Science Association sirvió de plataforma
para la investigación comparada en esta área, si bien la mayoría de la producción, salvo excepciones, seguía
centrándose en una u otra categoría, no en la relación entre ambos fenómenos (Heidenheimer, 1999:3). Pese a
que en la actualidad la literatura deja constancia clara de la relación entre ambos, sigue existiendo una
debilidad importante en lo referido a la escasa capacidad comparativa de los estudios sobre esta materia.
72
En el primer caso, tales artículos se centran en explicar las reformas de las leyes de
financiación de partidos en Francia y el Reino Unido basándose en las premisas del
institucionalismo histórico y normativo. Unos trabajos que, si bien suponen una excepción
por el uso que hacen de la teoría institucionalista, y por la comparación que realizan entre
dos países muy diferentes institucionalmente, no profundizan, sin embargo, ni en el aspecto
teórico, ni en el empírico, ni el metodológico.
En el segundo caso, el libro de Michael Koβ (2011) supera estas debilidades
profundizando teóricamente en el denominado “actor-centered institutionalism” (Sharpf,
1997) para, a partir de ahí, extraer una serie de hipótesis que expliquen la convergencia de
los sistemas de financiación de partidos en torno a la financiación pública. Es decir, a
diferencia de la bibliografía anterior, este trabajo analiza la financiación pública como
variable dependiente, utilizando como variables independientes el número de “veto points”
(Kaiser, 2002; en Koβ, 2011:42), los objetivos estratégicos de los partidos y el discurso
sobre corrupción predominante en cada contexto. Todo ello lo contrasta empíricamente
siguiendo una lógica comparativa de casos diferentes, escogidos según la presencia o no de
financiación pública (Alemania, Reino Unido, Francia y Suecia). Se trata de un trabajo
pionero y, por tanto, de gran valor, en cuanto a la aportación de un marco teórico de partida
y a la metodología utilizada, pero en el que la referencia a las leyes de financiación y sus
reformas como mecanismos de control de la corrupción queda prácticamente fuera del
análisis. Una debilidad de la literatura que, como se muestra en el epígrafe siguiente, queda
aún por cubrir.
c) Limitada atención al cambio institucional y al control de la corrupción.

Como antes se dijo, a partir de los años noventa se aprecia un incremento importante de las
referencias a la corrupción en la bibliografía sobre financiación política. Son muchos los
trabajos en los que, como parte de la descripción de los casos de estudio, se alude a
determinados escándalos acaecidos. Incluso, a veces, se acentúa la importancia de tales
escándalos a la hora de promover la necesidad de reformar los sistemas de financiación
(Alexander y Shiratori, 1994; Koβ, 2011). Sin embargo, la literatura no ha profundizado
mucho en esta cuestión.
Algunos estudios describen los resultados de tales reformas en países concretos,
fundamentalmente, si la reforma se encamina hacia la financiación pública o no, así como
las consecuencias tanto para los partidos como para la ciudadanía que esta genera
(Alexander, 1989b; Gunlicks, 1993; Macedo de Sousa, 1999; Nassmacher y Nassmacher,
73
2001; Van Biezen, 2004, Ewing et al., 2011). Otros trabajos llegan incluso a delimitar
algunos de los factores que explican la prevalencia de unos sistemas de financiación sobre
otros, como por ejemplo, la composición del sistema de partidos, la naturaleza del sistema
electoral, la naturaleza de la constitución, la ideología, el peso de la historia o el área
geográfica en el que se encuentre el país en cuestión (Williams, 2000:2).
Pero, sin restarle importancia a estos factores y a su incidencia sobre los sistemas
regulatorios resultantes, el análisis de los procesos de reforma (y no solo de los resultados)
de las leyes de financiación, es un aspecto apenas tratado en la literatura politológica. Como
excepción cabe citar el artículo de Susan Scarrow (2004), “Explaing Political Finance
Reforms” centrado en el caso alemán, el libro de Raymond La Raja (2008), sobre la reforma
de las leyes de financiación de campañas en Estados Unidos y, más recientemente, el libro
de Michael Koβ (2011), anteriormente comentado.
Se trata de tres ejemplos de análisis sobre distintos aspectos de la reforma: cómo se
posicionan los partidos frente a una posible reforma, qué consecuencias interpartidistas e
intrapartidistas tienen tales reformas, y qué factores intervienen en el proceso de extensión
de la financiación pública, respectivamente. No obstante, únicamente el de Koβ (2011)
constituye un trabajo consistente teórica y empíricamente sobre las razones que llevan a que
se produzca efectivamente la reforma de la financiación de partidos en un contexto dado.
Sin embargo, al igual que los otros dos trabajos, se centra exclusivamente en los aspectos
económicos de la ley, sin analizar la importancia que este tipo de regulación tiene a la hora
de controlar la corrupción y de mejorar la transparencia del sistema.
Por tanto, pese al valor de estos trabajos por suponer una novedad en la literatura
politológica sobre financiación de partidos, quedan aún importantes lagunas por cubrir.
Especialmente, en relación con el análisis de las leyes de financiación (allí donde las haya)
como potenciales mecanismos institucionales de control de la corrupción. Es decir,
analizando los mecanismos de transparencia y control de la corrupción incluidos en las
leyes, como variable dependiente. Una forma de interpretación que permitiría avanzar en el
estudio del control de la corrupción vinculada a la financiación de los partidos, tan poco
indagado desde la ciencia política.
La Figura 1.1 resume la información aportada hasta aquí. En el siguiente apartado, se
incluyen las principales aportaciones realizadas desde la economía política al estudio de la
corrupción y la financiación de los partidos.
74
Figura 1.1: Aportaciones desde la Ciencia Política al estudio de la corrupción y de la
financiación de los partidos.
Estudios desde la
Ciencia Política
Corrupción Política Financiación de

Partidos
Características Características
Debilidades Debilidades
generales generales
-Contextos -Limitada capacidad -Contextos -Limitada capacidad

democráticos comparativa democráticos comparativa y teórica
(Europa) (Europa) Excepción: Koβ (2011)
-Limitada teorización
-Estudios de caso -Estudios de caso -Limitada atención a
cualitativos cualitativos (aunque los procesos de
-Temática: definición, interés por reforma.
causas, consecuencias, comparación)
Excepción: Scarrow
control corrupción -Clasificación de (2004); La Raja
sistemas de (2008); Koβ (2011).
financiación; Impacto
de las reformas sobre -Limitada atención al
los sistemas políticos, control institucional
etc. de la corrupción.
Elaboración propia.
2. Aportaciones desde la economía política.
Tras la publicación en los años setenta del trabajo pionero de Edward Banfield (Corruption
as a feature of Governamental Organisation, en 1975) y, sobre todo, del de Susan Rose-
Ackerman (Corruption: A Study in Political Economy, en 1978)41, han sido muchos los
economistas que se han acercado al estudio en profundidad de este fenómeno, utilizando
para ello las herramientas propias de la disciplina económica. Asimismo, aunque con una
aceptación relativa entre los politólogos, son ya muchos los que, atraídos por la utilidad que
aporta a la investigación social el uso de modelos teóricos, herramientas, e incluso del
lenguaje matemático, se han acercado con mayor o menor grado de formalización al estudio
de la corrupción tanto en el nivel macro como en el micro. Tal es así que resulta a veces
41
Este libro ha sido muy valorado en todos los ámbitos académicos por la profundidad y rigurosidad con la
que se acerca a la problemática de la corrupción. De hecho, DeLeon se refiere a él en el prólogo de su libro
Thinking About Political Corruption (1993), diciendo que "it is a persuasive commentary on the chariness of
political scientists and public administrators towards the systemic study of corruption that the single book
which most rigorously analyses political corruption is written by an economist" (DeLeon, 1993:12).
75
complicado establecer límites precisos entre una disciplina y otra. A continuación se repasa
la bibliografía más relevante en cada uno de los niveles.
a) Análisis de la corrupción en el nivel macro

El objetivo de los estudios sobre corrupción en el nivel macro ha sido determinar sus causas
y consecuencias mediante la creación de índices e indicadores que permitan la comparación
entre países. Los más relevantes en este sentido son el Índice de Percepción de la
Corrupción de Transparencia Internacional publicado desde 199542, y los Indicadores de
Gobernabilidad elaborados por el Banco Mundial desde 1996.43
Puesto que los niveles reales de corrupción no pueden ser determinados directamente,
estos índices e indicadores basados en percepciones (especialmente el elaborado por
Transparencia Internacional), así como las macroencuestas realizadas a la población general
(Gallup International y World Values Survey, entre otras) han permitido avanzar en el
estudio del fenómeno, al establecer correlaciones entre distintas variables independientes y
el nivel de corrupción percibida (Lancaster y Montinola, 1997).
Junto a las variables de carácter económico y sociológico, ampliamente analizadas por
la literatura44, se encuentran las variables de carácter político, en su mayoría institucionales.
En ellas nos centraremos brevemente en la medida en que permiten conocer hasta qué punto
determinadas configuraciones institucionales se encuentran relacionadas con una mayor o
menor prevalencia de corrupción. Algo que, en última instancia, nos remite a las
aportaciones que se han hecho al control institucional de la corrupción por parte de los
estudios en el nivel macro.
Con carácter general, existe consenso en la literatura sobre la relación entre la
profundización democrática y la baja prevalencia de la corrupción (Treisman, 2000; Rock,
42
El IPC es un índice compuesto que se basa en dos fuentes: encuestas a ejecutivos y empresarios, por un lado,
y declaraciones realizadas por analistas y expertos, por otro. Sin embargo, los datos de opinión pública no se
incorporan a este índice desde 2001.
Ver http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi (consultado el 01/01/2012).
43
Los Indicadores de Gobernabilidad se refieren a seis cuestiones: a) Voz y rendición de cuentas; b)
Estabilidad política y ausencia de violencia; c) Efectividad Gubernamental; d) Calidad Regulatoria; e) Estado
de derecho; f) Control de la corrupción. Para más información, ver:
http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp (consultado el 01/01/2012).
44
Entre las principales variables de carácter económico analizadas se encuentran el tamaño del sector público
(Elliot, 1997; Goel y Nelson, 1998; Adsera et al., 2000; Graeff y Mehlkop, 2003); la ausencia de competencia
(Ades y Di Tella, 1999; Paldam, 2002; Goel y Nelson, 2005), o la desigualdad económica (Husted, 1999; Li et
al., 2000; Gupta et al., 2002; Jong-Sung y Khagram, 2005). Entre las variables de carácter sociológico se
incluyen, entre otras, la confianza interpersonal (La Porta et al., 1997; Uslaner, 2005), la religión (La Porta et
al., 1997; Treisman, 2000; Sandholtz y Gray, 2003) y el género (Swamy et al., 2001; Dollar et al., 2001;
Sundström, 2011).
76
2009).45 Más concretamente, muchos estudios han analizado en una muestra de países la
influencia de determinados mecanismos institucionales sobre el nivel de corrupción
percibida.46 Tal es el caso de los sistemas parlamentarios, que se relacionan con un menor
nivel de corrupción que los sistemas presidencialistas (Gerring y Thacker, 2004; Kunicová
y Rose-Ackerman, 2005). O el impacto de la descentralización territorial que, aunque sin
resultados concluyentes, parece que dificulta la corrupción (Wunsch and Olowu, 1990;
Weingast, 1995)47. E incluso la influencia sobre este fenómeno que tiene el hecho de
incrementar la competencia política (Johnston, 2002).48
Además de estas cuestiones, otras como la importancia de la libertad de prensa
(Charron, 2009; Färdigh et al., 2011), la calidad e independencia del sistema judicial a la
hora de reducir la corrupción (Ades y Di Tella, 1996)49, o la efectividad institucional del
sistema a la hora de responsabilizar a los representantes por sus acciones y controlarlos
(Lederman, et al. 2005; Tavis, 2007), han sido puntualmente examinadas en el nivel
comparado.
El análisis de las variables comentadas hasta ahora ha servido para profundizar en las
causas de la corrupción, así como para conocer, indirectamente, por dónde habría que
introducir las reformas oportunas para reducir su incidencia. No obstante, los resultados
obtenidos adolecen de una cierta indeterminación debido, fundamentalmente, a la dificultad
de establecer con certeza el sentido de la causalidad entre variables. Además, puede ocurrir
también que determinadas variables que se correlacionan de manera negativa con los
niveles de corrupción, sean a su vez causa de otros factores que propicien la aparición del
fenómeno. Unas cuestiones que alertan sobre la necesidad de mostrar cierta cautela a la hora
de asumir los resultados de estos trabajos.
45
Según Treisman (2000), la exposición a la democracia durante un largo periodo de tiempo contribuye a
reducir los niveles de corrupción. Estas conclusiones han sido matizadas por Rock (2009), quien demuestra
empíricamente la existencia de una relación en forma de U invertida entre el nivel de corrupción y la madurez
de la democracia, de forma que la corrupción se incrementa con la llegada de la democracia durante unos años
hasta alcanzar un punto de inflexión a partir del cual tiende a disminuir a medida que la democracia se
consolida.
46
Para un análisis teórico y empírico de la importancia de las instituciones políticas a la hora de explicar a
prevalencia de corrupción, ver Alt y Lassen (2003).
47
Otros autores, sin embargo, encuentran evidencia empírica sobre lo contrario: que los sistemas políticos
descentralizados son más corruptibles porque el corruptor potencial solo tiene que ejercer influencia sobre un
segmento del Gobierno (Banfield, 1979), algo que se intensificaría en el nivel local, donde algunos
economistas han sugerido que la corrupción puede alcanzar un nivel más elevado (Prud'homme, 1995). Para un
análisis de esta relación entre centralización y corrupción, ver Bardhan y Mookherjee (2006).
48
Esta relación se ha medido a través del impacto de los distintos sistemas electorales sobre el nivel de
corrupción. Ver por ejemplo, Persson et al. (2003), Kunicová y Rose-Ackerman, (2005) y Charron (2011).
49
Pese a que no existen apenas trabajos empíricos sobre esta cuestión, se ha convertido en uno de los pilares
más importantes de la lucha contra la corrupción, ver por ejemplo Transparency International (2000; 2007).
77
Por tanto, si bien los estudios que inciden sobre las causas y condiciones que
propician la corrupción son muy ilustrativos por cuanto permiten delimitar qué variables
son relevantes y cuáles no, su impacto sobre el diseño de mecanismos instituciones que sean
capaces de reducir el fenómeno resulta cuestionable (Lambsdorff, 2007a). Es más, salvo
muy contadas excepciones, esta literatura no se ha centrado en analizar empíricamente y en
el nivel macro, la efectividad de los mecanismos de control de la corrupción establecidos,
dada la dificultad de encontrar datos comparables en distintos países.
Una de esas excepciones es el análisis, no carente de problemas de endogeneidad, de
la relación entre la existencia de leyes muy estrictas y severas sobre financiación de
campañas y un elevado nivel de corrupción (Stratmann, 2003).50 Un texto sobre el análisis
de los mecanismos de control que supone una excepción tanto en la literatura sobre
corrupción, como en la literatura estrictamente referida a la financiación de los partidos.
De hecho, la literatura sobre financiación en el nivel macro se ha centrado
fundamentalmente en analizar el efecto que tienen las donaciones corporativas sobre las
decisiones políticas (Ansolabehere et al., 2003; Stratmann, 2002, 2010), así como el efecto
que tales contribuciones generan sobre las propias empresas donantes (Jayachandran, 2006).
Otros estudios han analizado la influencia de las restricciones en las donaciones sobre el
gasto en campaña, y de cómo esto interviene en el resultado electoral (Bardwell, 2003;
Stratmann, 2006); y otros han estudiado el grado de efectividad de algunas medidas
encaminadas a incrementar el número de donaciones individuales a los partidos (Ponce y
Scarrow, 2011). No obstante, la referencia en este tipo de estudios a la corrupción y a cómo
las leyes de financiación pueden servir como mecanismos de control, es muy limitada.51
Por tanto, sin menoscabo del interés académico que suscitan estas aportaciones, los
estudios más fructíferos y clarificadores a la hora de teorizar y plasmar empíricamente las
posibles vías para combatir la corrupción a través del diseño institucional, son los
procedentes de la microeconomía y del institucionalismo económico, sin perjuicio de los
50
Para un análisis de los problemas de endogeneidad de los que adolece este estudio, ver Lambsdorff
(2007a:37). Además de este trabajo, otros ejemplos de análisis macro sobre la incidencia de ciertas reformas en
el nivel de corrupción percibida, se centran en el impacto de la meritocracia en los procesos de selección
(Evans y Rauch, 2000; Dahlström y Lapuente, 2012), o en la relación entre el nivel salarial en el sector público
y el nivel de corrupción (Van Rijckeghem y Weder, 2001).
51
La “International IDEA database” sobre la regulación de la financiación de partidos en más de 100 países
constituye la principal fuente de información sobre la materia a nivel global. Su explotación en el futuro quizás
permita avanzar en el conocimiento de los factores que inciden en la prevalencia de uno u otro sistema de
financiación controlando por una serie de variables. De momento, faltan datos que permitan un análisis
estadístico con resultados robustos. De momento, los principales trabajos realizados utilizando datos
comparados sobre la regulación de la financiación política son: Pinto-Duschinsky (2002); Austin y Tjernström
(2003); Ohman y Zainulbhai (2010); Ohman (2011). Ver:
http://www.idea.int/parties/finance/db/ (consultado 01/02/2012).
78
que resultan de la tendencia cada vez más extendida entre los politólogos de utilizar cierta
lógica economicista en sus estudios. Es en esta última tendencia donde se circunscribe,
como se dijo antes, esta investigación.
b) Análisis de la corrupción en el nivel micro

Desde los trabajos pioneros de Banfield (1975) y Rose-Ackerman (1978), el estudio de la
corrupción en el nivel micro se ha centrado en el análisis de las condiciones estructurales
que influyen en los costes y beneficios individuales de la corrupción. Y todo ello con la
finalidad de conocer, por un lado, qué incentivos tienen los individuos para comportarse de
forma corrupta y, por otro, cómo habrían de rediseñarse las instituciones políticas y
burocráticas con el fin de reducir tales incentivos.
Haciendo uso de la Teoría de la Agencia aplicada a la relación entre ciudadanos
(Principal) y gobernantes (Agente), y sobre todo, a la relación entre gobernantes (Principal)
y burócratas (Agente), la literatura microeconómica sobre corrupción se ha centrado en
diversas cuestiones de interés: en cómo se producen los intercambios corruptos, es decir, en
cuáles son los actores y los recursos implicados (Bicchieri y Duffy, 1997; Colazingari y
Rose-Ackerman, 1998; Della Porta y Vannucci, 1999, 2005, 2006); en qué papel
desempeñan la información y la transparencia en dicha relación de Agencia (Besley, 2006;
Jenkins y Kuo, 2007; Lambsdorff, 2007b; Bauhr et al., 2010); en la importancia de la
reputación y la credibilidad de los actores en los intercambios (Ades y Di Tella, 1997;
Adrianova, 2001; Campbell, 2007; Lambsdorff, 2007a); e incluso en la forma de
desincentivar el comportamiento corrupto, lo que nos acerca al terreno del control
institucional de la corrupción.
En este último punto la bibliografía es muy diversa, incluyendo desde los modelos
económicos más formalizados, en los que se trata de identificar cuándo resulta óptimo
actuar contra la corrupción, y en tal caso, cuál sería la política más apropiada (Besley y
Mclaren, 1993; Mookherjee y Png, 2005; Basu et al., 2005), a los trabajos menos
formalizados en los que se hace especial referencia a las instituciones políticas de control,
aunque sin perder de vista la perspectiva microeconómica (Rose-Ackerman, 2006b;
Lambsdorff, 2007a, Müller, 2007). Entre todos estos destacan dos títulos fundamentales en
la literatura.
En primer lugar, la obra de Robert Klitgaard “Controlling Corruption”, publicada en
1988, y actualizada y reformada (aunque con contenido muy similar) en el año 2000, bajo el
79
título de “Corrupt Cities. A Practical Guide to Cure and Prevention”.52 En ella se analiza
pormenorizadamente las políticas anticorrupción disponibles utilizando la perspectiva
teórica del modelo Principal-Agente y aportando ejemplos empíricos puntuales, con la
finalidad de crear un catálogo de medidas enfocadas a la práctica política. En segundo
lugar, destaca el libro de Susan Rose-Ackerman, Corruption and Government: Causes,
Consequences and Reform, publicado en 1999. Tras analizar los costes de la corrupción, y
definir cómo actúa este fenómeno en las diferentes partes del sistema político, estudia un
extenso catálogo de medidas anticorrupción aportando para ello también ejemplos
empíricos de diversos países.
La relevancia de estos y de otros trabajos realizados en el nivel micro por acentuar la
importancia del diseño institucional en el control de la corrupción resulta incuestionable, si
bien es posible detectar en ellos al menos tres cuestiones que requerirían de una mayor
atención en el futuro.
a) Limitada atención a los procesos.
Según se observa en la literatura de referencia, son diversas las formas en las que se ha
modelizado la relación de agencia aplicada al estudio de la corrupción: bien entendiendo al
Gobierno como un Agente de la ciudadanía, que sería el Principal (Rose-Ackerman, (1978,
1999, 2006b); bien entendiendo al Gobierno como un actor benevolente (Principal) que
trata de controlar la acción corrupta de su Agente (un inspector de hacienda, por ejemplo); o
bien entendiendo al Gobierno (Principal) como un actor autointeresado, que crea un
contexto legal que le favorece, dificultando la acción de sus Agentes (entendiendo por estos
a todos aquellos funcionarios públicos que han de aplicarla).53 De cada una de ellas se
extraen diferentes conclusiones relacionadas con el impacto de la corrupción en el bienestar
general, así como con la forma en la que es posible limitar la discrecionalidad de los
actores, incrementando los costes en cada caso de actuar de forma corrupta.
Pero, si bien esta bibliografía se ha centrado en resaltar la importancia de las
instituciones a la hora de incrementar los costes de transacción y desincentivar la corrupción
(Kaufmann, 1998; Lambsdorff, 2007a), poca atención ha mostrado al proceso a través del
cual se diseñan las instituciones de control. Incluso en los trabajos más enfocados a la
práctica política en los que se establecen catálogos de mecanismos institucionales
acompañados de ejemplos sobre cómo se han aplicado en distintos países, la atención al
proceso que ha dado como resultado tales mecanismos está ausente del análisis. Sí que
52
En este último caso, con dos coautores: Maclean-Abaroa y Parris. Ver Klitgaard et al., (2000).
53
Ver la nota a pie de página número 16.
80
puntualmente se han señalado algunas de las condiciones internas que se han de dar para
que en un país concreto se inicien las reformas anticorrupción, así como cuáles son algunos
de los catalizadores de las mismas, con especial referencia al escándalo político (Rose-
Ackerman, 1978,1999; Caínzos y Jiménez, 2006; Jiménez, 2004a, 2004b;2007).54
No obstante, faltan análisis en profundidad de tales procesos, tanto desde un punto de
vista teórico como empírico. Y esto con la finalidad de conocer no solo cuáles son los
catalizadores de las reformas que dan lugar al establecimiento de mecanismos
anticorrupción, sino las razones que llevan a que el diseño de tales mecanismos sea uno y
no otro. Una cuestión que nos lleva al terreno del Nuevo Institucionalismo, dada su utilidad
para el análisis de los procesos de diseño institucional. Pero, mientras que este ha sido
aplicado con éxito en distintos procesos de reforma —por ejemplo, la reforma de la
administración (Geddes, 1991; Laegreid y Roness, 1999; Peters, 1999), de las
constituciones (North y Weingast, 1989¸ Voigt, 1999) y de los sistemas electorales (Boix,
1999)— curiosamente está ausente de la literatura anticorrupción. Como se vio en el
apartado anterior, excepcionalmente tal corriente teórica ha sido utilizada en el estudio de
las reformas de los sistemas de financiación, pero dejando al margen toda referencia al
control de la corrupción. Además, cuando de hecho se ha aplicado, se ha hecho desde una
corriente más politológica que economicista, o al menos, a medio camino entre ambas. Tal
es el caso del libro de Koβ (2011) antes comentado, cuyo análisis se basa en una corriente a
medio camino entre el institucionalismo histórico y el económico, si bien con más peso del
primero que del segundo.
Por tanto, existe una importante laguna por cubrir en la literatura microeconómica
referida al análisis del proceso de diseño institucional de los mecanismos anticorrupción.
Una cuestión que podría afrontarse desde la perspectiva del Nuevo Institucionalismo
Económico o de la Elección Racional, dado el papel que desempeñan las decisiones
estratégicas de los actores políticos en el diseño de los mecanismos de control.
b) Limitada atención empírica en profundidad

Como ya se ha apuntado, la fortaleza teórica de los estudios sobre corrupción realizados
desde la economía política es incuestionable. Del mismo modo resultan las aportaciones
empíricas realizadas en el nivel macro mediante la correlación entre variables de distinto
tipo. Pero, sin menoscabo del interés de estas últimas para el estudio de las causas y
54
La literatura sobre escándalos es muy profusa (Markovits y Silverstein, 1988; Thompson, 2000; Bowler y
Karp, 2004; Garrard y Newell, 2006), si bien la perspectiva microeconómica no suele estar presente. Para
analizar la relación entre escándalo y corrupción ver Moodie (1980) y Jiménez (2004).
81
consecuencias de la corrupción, su aportación al estudio de las reformas encaminadas al
control del fenómeno tiene un alcance muy limitado. Y ello fundamentalmente debido a la
dificultad de medir cuantitativamente el alcance y las consecuencias de las reformas
institucionales para controlar la corrupción. Es decir, si bien los estudios en el nivel macro
permiten aprehender la existencia de ciertas regularidades empíricas, no sirven, sin
embargo, para diseñar respuestas reales que permitan controlar el fenómeno de la
corrupción (Rose-Ackerman, 2006a:xxii). De ahí que los trabajos sobre el control de esta
realizados desde la microeconomía prescindan de los análisis estadísticos y se sitúen en un
plano más cualitativo y centrado en el estudio de sectores y casos concretos. Y todo ello con
diferente grado de profundización, yendo desde la simple aportación de ejemplos sobre los
mecanismos institucionales que existen para controlar la corrupción (Klitgaard, 1988;
Klitgaard et al., 2000), al estudio más en profundidad de los mecanismos diseñados en un
sector y país concreto, normalmente en África, Asia o Europa del Este (Rousso y Steves,
2006; Yang, 2006; Carr, 2009; Zhang y Zhang, 2009).
No obstante, estos últimos, más que la norma, resultan ser la excepción. Más aún
cuando se trata de extraer conclusiones en el nivel comparado a partir de estudios en
profundidad. En este caso, la literatura sobre el control de la corrupción (en el ámbito de la
economía política, en particular), resulta muy limitada. De ahí que el incremento del
conocimiento sobre los mecanismos institucionales del control de la corrupción pase por
profundizar en el estudio del diseño y funcionamiento de los mismos en diferentes
contextos, a ser posible con vocación comparada.
c) Escasa atención a la financiación de partidos

Ya en 1978, Rose-Ackerman (1978) aludía a la importancia de la financiación de las
campañas electorales como una de las fuentes de corrupción política más importantes que
existen en el proceso democrático. De hecho, mucho más recientemente, en su obra
International Handbook on the Economics of Corruption, la autora distinguía tres
variedades de corrupción política (Rose-Ackerman, 2006: xix): 1) cuando un área del sector
público se organiza de forma que se convierte en una máquina de extracción de rentas (ej.
Corrupción policial); 2) cuando los Gobiernos se embarcan en importantes proyectos de
cuantía elevada, en los que existen intereses económicos privados involucrados y a cambio
de los cuales se obtienen beneficios para ambas partes (ej. la recalificación irregular de
terrenos para su urbanización); y 3) cuando el dinero extraído ilegalmente determina el
resultado de unas elecciones democráticas, impidiendo la competencia justa entre los
82
candidatos. Algo que puede producirse, bien porque se socaven los límites al gasto, bien
porque se obtengan fondos de fuentes no permitidas, o bien porque se omitan los requisitos
de control exigido.
Pero, a pesar de la centralidad de este tipo de corrupción política, tal y como se hace
explícito en esta y en otras obras relevantes (ver, por ejemplo, Hopkin, 1997), existe una
importante laguna en lo referido a su estudio desde la economía política. Desde esta
perspectiva se ha analizado la importancia de las instituciones a la hora de incentivar o
desincentivar la corrupción (Kurnicová, 2006:156), con especial referencia al papel de los
partidos políticos dentro de los intercambios corruptos (Della Porta, 2000b; Vannucci,
2000).55 No obstante, la financiación de los partidos y su regulación está ausente de tales
análisis, salvo interesantes excepciones, como los artículos realizados desde el enfoque de
la elección pública (García-Viñuela y Vázquez, 1996; García-Viñuela, 2007) y el libro de
Francisco Javier Jiménez Ruiz (2005), Financiamiento a Partidos Políticos y Teoría de
Juegos. En este se analiza la conformación de los sistemas de financiación, concluyéndose
que la mejor opción para los partidos es cooperar en torno a un sistema de financiación
mixto (privado y público), por encima de uno estrictamente público o estrictamente privado.
Un trabajo que, si bien resulta muy novedoso en la literatura sobre economía política por el
uso que hace de la teoría de juegos, adolece de una falta de profundidad teórica y, sobre
todo, de empírica. Asimismo, al igual que el resto de la bibliografía citada hasta ahora, no
hace referencia al diseño de las leyes de financiación como mecanismos de control de la
corrupción. Un objeto de estudio propicio para su análisis desde la economía política y el
institucionalismo económico, pero que apenas ha sido tratado desde esta perspectiva y que
por ello requiere de un análisis en profundidad. En la Figura 1.2 se resume la información
presentada en este último apartado.
55
Hopkin (2004) analiza teóricamente las estrategias de organización por las que optan los partidos para
financiarse (partido de masas clientelar, partido de elites financiado externamente; partido de elites
autofinanciado y cartel party) tras el declive del modelo de partido de masas. Pero en ningún caso alude al
problema de la corrupción política ni a la importancia de las leyes de financiación para controlar el fenómeno.
83
Figura 1.2: Aportaciones desde la Economía Política al estudio de la corrupción y de la
financiación de partidos.
Estudios desde la
Economía Política
Nivel Macro Nivel Micro
Financiación
Corrupción Financiación Partidos Corrupción Partidos
-Contexto internacional -Contexto internacional -El individuo como unidad -El individuo como
-Estudios cuantitativos. -Estudios cuantitativos. de análisis unidad de análisis
Metodolog. comparada. Metodolog. comparada. -Teoría de la Agencia -Teoría de la Agencia y
-Temática: Donaciones -Distinto nivel de Teoría de juegos
-Percepción de
corrupción como VD y VI individuales y formalización matemática -Temática (muy
corporativas como VD y -Temática: Análisis de los excepcional): Objetivos
-Temática: Causas, VI; clasificaciones de los
intercambios corruptos; y estrategias en el
consecuencias, impacto sistemas de financiación
Control institucional para diseño institucional de
de las instituciones
desincentivar la corrupción las leyes de
democráticas. financiación. Atención
a los procesos.
-Limitada referencia -Limitada atención a -Bibliografía muy escasa

-Dificultad de al vínculo entre los procesos de -Limitada referencia a las
delimitar el sentido de financiación de reforma (cambio leyes de financiación como
la causalidad. partidos y corrupción institucional) mecanismo de control de la
-Limitada capacidad -Limitada capacidad -Limitada atención corrup. Excepción: García-
para analizar el para analizar las empírica en Viñuela, 2007).
control institucional de leyes de financiación profundidad -Limitada atención
la corrupción como mecanismo de -Limitada capacidad empírica en profundidad
control de la corrup. comparativa -Limitada capacidad
comparativa
Ahora bien, según lo expuesto hasta aquí, ¿donde se enmarca esta investigación? ¿Qué
aporta a la bibliografía existente sobre corrupción política y financiación de partidos? Como
se apuntó en la introducción, el objetivo de este trabajo es analizar el control de la
corrupción en el ámbito de la financiación de partidos, con especial referencia a los
mecanismos que incrementan la transparencia en este ámbito. En concreto, el objetivo es
conocer el proceso a través del cual la transparencia y el control son introducidos en las
84
leyes de financiación de partidos, atendiendo a los intereses y estrategias de los partidos,
además de a factores contextuales. Es decir, entendiendo tal transparencia y control como
variable dependiente, y analizándola a partir de la perspectiva de la Teoría de la Agencia,
por una parte, y del Nuevo Institucionalismo de la Elección Racional, por otra, en lo
referido a la definición de las estrategias. Una labor teórica que se complementa con la
contrastación empírica de las hipótesis a partir del análisis cualitativo y diacrónico de dos
países (España y Reino Unido), escogidos según el diseño de casos diferentes.56 Y para
asegurar que en todo momento la exposición de los hechos no pierde de vista la teoría, se
utilizará la lógica de la narrativa analítica (Bates et al., 1998), encaminada a desmenuzar el
proceso de decisión que resulta en el cambio institucional hacia una mayor transparencia.
Esta combinación entre profundización teórica y contrastación empírica, haciendo uso
de la metodología comparada, supone, como se ha visto, un input interesante en la literatura
realizada hasta el momento. Máxime si se refiere a un terreno tan poco explorado como es
el cambio institucional en materia de control de la corrupción. Por todo ello, esta
investigación, situada en el terreno de la microeconomía, pero con un fuerte componente
politológico, resulta novedosa en la literatura realizada desde ambas disciplinas.
1.6. Síntesis y consideraciones finales

En este capítulo se ha presentado el marco teórico general en el que se enmarca esta
investigación, y se ha analizado la importancia de controlar el fenómeno de la corrupción
política, especialmente la vinculada a la financiación de los partidos, a través de
instituciones que incrementen la transparencia del sistema
En primer lugar, se han expuesto los fundamentos del control político en un entorno
de democracia representativa a partir del enfoque proporcionado por la Teoría de la Agencia
que, basada en la Teoría de la Elección Racional, supone la existencia de dos actores
estratégicos y auto-interesados con preferencias e intereses distintos: un Principal, que
delega la puesta en práctica de sus intereses en otro actor, el Agente, que actúa en
representación del Principal. Extrapolando este esquema a la relación entre ciudadanos y
representantes que se establece a partir de las elecciones (teoría minimalista de la
democracia), se obtiene que el Principal serían los ciudadanos, mientras que el Agente
serían los gobernantes a los que se les encomienda la representación de la ciudadanía
durante una legislatura. Según este esquema teórico, el Principal selecciona a un Agente
56
Ver a este respecto el trabajo de Heywood (2002) como uno de los ejemplos pioneros a la hora de centrar la
atención en la comparación entre España y el Reino Unido
85
mediante su voto y este, una vez elegido, habrá de rendir cuentas ante el Principal de forma
que en los siguientes comicios pueda ser recompensado con la reelección o, en su caso,
castigado con la derrota. Es decir, según este esquema, el voto actuaría como un mecanismo
de control prospectivo (eligiendo a los mejores candidatos) o retrospectivo (recompensando
o castigando por la actuación pasada) del Agente por parte del Principal. No obstante, esta
relación de control que se establece entre ambos actores no es perfecta, sino que adolece de
ciertas debilidades, siendo la más importante de ellas la existencia de información
asimétrica e incompleta entre ciudadanos y representantes. Esta debilidad, que supone que
aquellos no pueden observar en todo momento las acciones de estos, y que además, los
segundos disponen de más información que los primeros, representa un claro obstáculo para
la relación de control que ha de darse entre ciudadanos y gobernantes en un entorno de
democracia representativa, suponiendo esto un caldo de cultivo propicio para la emergencia
del fenómeno de la corrupción política.
En segundo lugar, se han repasado las principales definiciones sobre corrupción
presentes en la literatura. Seguidamente, y a partir del marco teórico en el que se
contextualiza esta investigación, se ha desarrollado una definición del fenómeno que supone
una aportación interesante por cuanto permite conceptualizar la corrupción política en su
relación con la democracia representativa y sin dejar de lado la teoría. En concreto, la
corrupción política es definida como una transacción oculta (no sujeta al principio de
transparencia ni de publicidad), no necesariamente ilegal, en la que lo que se pone en juego
es una renta política, que beneficia al Agente —en exclusividad o no— y que afecta al
Principal en el sentido de que lo excluye de su derecho de inclusión en las acciones y
decisiones colectivas —bien mermando su derecho a participar o bien mermando su
derecho a controlar—, dañando todo ello el sentido mismo de la democracia. O, en otras
palabras, la corrupción política es aquel fenómeno que se produce cuando el Agente utiliza
en su propio beneficio, o en el de un tercero, la brecha informativa existente entre él y la
ciudadanía, desvirtuando con ello la naturaleza de la representación política y el proceso
democrático en sí.
En tercer lugar, y tomando como base los supuestos teóricos de la Teoría de la
Agencia y del Nuevo Institucionalismo de la Elección Racional, se ha acentuado la
importancia que revisten las estructuras institucionales como elementos que constriñen la
acción de los actores, pues contribuyen a mejorar el flujo de información entre ciudadanos y
representantes, reduciendo las asimetrías informativas que obstaculizan la relación de
control entre ambos actores. Es decir, a través del diseño institucional es posible mejorar la
86
transparencia del sistema, incrementando la capacidad de control de los ciudadanos y
limitando la discrecionalidad de los gobernantes, suponiendo esto un desincentivo para la
corrupción política. Pero, puesto que se asume teóricamente que los actores son
autointeresados, el establecimiento de un diseño institucional que incremente la
transparencia del sistema no siempre resulta ser una opción preferida por el Agente, dado
que esto va a constreñir su propia acción. En este punto, la literatura sobre Institucionalismo
Económico acentúa la importancia de la reputación como variable que afecta directamente
sobre la principal preferencia del Agente (la reelección), y que va a resultar clave como
restricción endógena a la tentación del Agente de perseguir sus intereses a expensas del
Principal y también como restricción exógena, puesto que por miedo a dañar su reputación,
o con el fin de mejorarla a futuro, el Agente puede tener incentivos para introducir
mecanismos que controlen su propia acción. Por tanto, un estudio de los incentivos que se
hallan detrás del diseño de un marco institucional para evitar la corrupción no puede pasar
por alto la importancia de la variable reputación.
En cuarto lugar, se han expuesto las razones empíricas y teóricas que llevan a centrar
la atención de este estudio en la corrupción política vinculada a la financiación de los
partidos. Desde el punto de vista empírico, la financiación de los partidos constituye un
ámbito especialmente proclive a la incidencia de corrupción en las democracias
representativas y con consecuencias muy negativas sobre esta por dos razones: por una
parte, por cuanto implica la posibilidad que determinados grupos (corruptores) adquieran un
papel político relevante, o determinados recursos del Estado, por el simple hecho de haber
estado involucrados en una transacción corrupta con una determinada formación política;
por otro lado, por cuanto implica la posibilidad de que dicha transacción corrupta
distorsione la competencia política entre los partidos, al permitir que aquellos financiados
de forma corrupta dispongan de más recursos que el resto y, por tanto, tengan más
perspectivas de consolidarse territorialmente y de conseguir representación. Desde el punto
de vista teórico, resulta trascendente el análisis del control de la corrupción en el ámbito de
la financiación de los partidos debido a la multiplicidad de actores que intervienen en la
decisión de poner en marcha un mecanismo institucional específico para controlarse a sí
mismos. Y lo más interesante: cada uno de esos actores (los partidos políticos), tiene sus
propios intereses y estrategias (que pueden coincidir o no) a la hora de tomar decisiones
sobre el control de sus propias finanzas. A diferencia de otros ámbitos proclives a la
corrupción, la financiación de los partidos afecta directamente a los intereses económicos de
las formaciones políticas representadas en el Parlamento, las cuales son a su vez las
87
encargadas de, llegado el momento, poner en marcha un mecanismo de control de la
corrupción. Es decir, son sujeto y objeto de las decisiones sobre financiación de partidos.
Esto hace que el juego de intereses implicados en el diseño institucional de los mecanismos
de control sea más complejo, pero a la vez más interesante de analizar desde la perspectiva
de la Teoría de la Agencia y desde el Nuevo Institucionalismo de la Elección Racional. Las
decisiones políticas en este ámbito constituyen, pues, un ejemplo concreto de lo que en la
literatura se denomina “rational politics”, esto es, decisiones “que implican el cálculo coste-
beneficio por parte de actores racionales en situaciones de conflicto, dando como resultado
elecciones cuyas consecuencias afectan a un número significativo de personas, así como a
la acción de los gobiernos” (Brams, 1989 [1985]:2). Teniendo en cuenta todo esto, la
pregunta a la que trata de dar respuesta esta investigación es la siguiente: ¿bajo qué
circunstancias se crean mecanismos institucionales que introducen mayor transparencia en
el sistema de financiación de los partidos, si, de acuerdo con el marco teórico expuesto,
estos están interesados en mantener el mayor margen de autonomía posible frente al
Principal?
Por último, se revisan los principales hallazgos que se han realizado en el estudio de la
corrupción, y más en concreto, de la financiación de los partidos, desde la ciencia política y
desde la economía política. Y ello porque esta investigación se encuentra a medio camino
entre ambas disciplinas, tomando de la primera el interés por el estudio del papel que
desempeñan las estructuras formales, sobre todo, aquellas encaminadas al fortalecimiento
democrático, y de la segunda (en concreto, de la microeconomía), el interés por el papel que
desempeña el individuo como maximizador de utilidad en un contexto constreñido por
reglas y estructuras institucionales. Un terreno que aproxima este trabajo al marco teórico y
analítico del Nuevo Institucionalismo de la Elección Racional y que resulta novedoso en
cuanto a que se centra en analizar el cambio institucional en materia de control de la
corrupción, es decir, el proceso de introducción y reforma de los mecanismos
institucionales como variable dependiente, partiendo de un marco teórico previo, con una
sólida base empírica de carácter cualitativo y cuantitativo, y con una importante ambición
comparativa. Cuestiones que, en conjunto, no han sido consideradas en la literatura de
referencia y que, por tanto, hacen que esta investigación resulte pertinente y oportuna.
88
CAPÍTULO 2: Financiación de partidos y transparencia en el
diseño institucional: objetivos, hipótesis y metodología
En este capítulo se exponen los aspectos analíticos y metodológicos de esta investigación.

En el primer epígrafe se enumeran los objetivos generales y específicos de la misma. En el
segundo epígrafe se desarrolla el marco analítico de la investigación aunando la Teoría de la
Agencia y el Nuevo Institucionalismo de la Elección Racional. A partir de dicho marco
analítico se extraen hipótesis relacionadas con el origen y la reforma de las leyes de
financiación de los partidos encaminadas a incrementar la transparencia y el control de la
corrupción. En el tercer epígrafe se fundamentan teórica y empíricamente los factores
explicativos utilizados en el marco analítico para explicar el origen y la reforma de las leyes
de financiación. Asimismo, se exponen las implicaciones que tiene la utilización de tales
factores explicativos. En el cuarto epígrafe se presenta la metodología comparada siguiendo
el diseño de “casos más diferentes” (Przeworski y Teune, 1970) y se justifica la elección de
España y Reino Unido como casos más adecuados en los que contrastar las hipótesis
derivadas del marco analítico. Asimismo, se justifica la utilización de la “narrativa
analítica” (Bates et al., 1998) a la hora de describir y analizar los hechos empíricos
extraídos de cada uno de los casos de estudio. En el quinto epígrafe se describe la estrategia
de investigación y se enumeran los recursos empíricos utilizados para la descripción y
análisis de los casos objeto de la comparación. Para finalizar, en el último epígrafe se
sintetiza la información contenida en el capítulo.
2.1. Objetivos de la investigación

A partir del marco teórico expuesto en el capítulo 1, y teniendo en cuenta las lagunas
teóricas y empíricas que existen en relación con la corrupción vinculada a la financiación de
los partidos políticos, el objetivo general de esta investigación es el siguiente:
• Analizar en profundidad el proceso a través del cual los sistemas de financiación de
partidos se hacen más transparentes a través del diseño institucional, permitiendo
esto un mayor control de la corrupción política en ese ámbito concreto.
En concreto, los objetivos específicos marcados son:

• Deducir a partir de la Teoría de la Agencia y en el Nuevo Institucionalismo de la
Elección Racional, hipótesis teóricas sobre el cambio institucional en materia de
control de la corrupción en el ámbito de la financiación de partidos.
89
• Recopilar información empírica de carácter cualitativo y cuantitativo sobre el
proceso de aprobación ex novo de la ley de financiación en cada uno de los países
objeto de estudio y describir el proceso en cada caso.
• Recopilar información empírica de carácter cualitativo y cuantitativo y describir el
proceso o los procesos de reforma de la ley de financiación en cada uno de los países
objeto de estudio, ya sean exitosos o no.
• Delimitar y definir, a partir de la información empírica obtenida, los intereses de
cada uno de los partidos relevantes del sistema en relación con su reputación, con su
salud económica y con el establecimiento de mecanismos de control de su propia
actuación, tanto en el proceso de aprobación ex novo de la ley, como en los procesos
de reforma.
• Analizar en su caso la existencia de comportamientos estratégicos por parte de los
partidos en relación con el propio hecho de aprobar o no una legislación ex novo o de
reformarla, con respecto al diseño de su contenido y con respecto a la regla de
decisión utilizada en cada caso para la aprobación de la legislación.
• Analizar el resultado de cada una de las leyes aprobadas detectando posibles lagunas
jurídicas que merman el control político de los partidos en cuanto a su financiación.
• Contrastar empíricamente la validez de las hipótesis teóricas encaminadas a conocer
bajo qué circunstancias se produce el proceso de aprobación y reforma de los
mecanismos de control de la corrupción en el ámbito específico de la financiación de
los partidos.
• Comprobar la validez del marco analítico basado en los intereses de los actores para
analizar de forma satisfactoria los procesos de diseño institucional encaminados a
incrementar el control de la corrupción.
2.2. El proceso de institucionalización de la transparencia en el sistema de financiación

de partidos: marco analítico e hipótesis
Puesto que el objetivo principal de esta investigación es analizar un proceso de cambio
institucional, en concreto, el proceso a través del cual los sistemas de financiación se hacen
más transparentes, resulta ineludible incluir en el análisis las aportaciones procedentes de la
Teoría Institucionalista sobre el cambio.
Ya en el capítulo 1 se aludió tangencialmente al institucionalismo a la hora de explicar
la importancia que reviste el control de la corrupción política a través de mecanismos
institucionales. En este epígrafe se trata de dar un paso teórico más pues el objetivo es
desarrollar un marco analítico que sirva para explicar satisfactoriamente el origen de las
leyes de financiación, entendidas como mecanismos susceptibles de mejorar la
transparencia en el sistema, así como las sucesivas reformas encaminadas a profundizar en
dicha transparencia. Asimismo, se atiende a otras dos cuestiones relevantes: la regla de
decisión que se utiliza en cada caso y el resultado del proceso en términos de transparencia
y control.
90
A diferencia del institucionalismo clásico, el Nuevo Institucionalismo acuñado a partir
de la obra de March y Olsen (1984), incorpora ciertas premisas de la revolución conductista
y de la revolución racional que tuvieron lugar en las décadas de 1950 y 1960 y que
transformaron la ciencia política. Frente a un viejo institucionalismo caracterizado por
eludir la teoría y por centrarse en la descripción, así como por su estructuralismo,
historicismo y su marcado carácter normativo (Peters, 2003:20-27), el Nuevo
Institucionalismo partiría del supuesto de que las instituciones moldean y estructuran la
acción de los individuos, aunque sin determinarlos.57 Es decir, según el Nuevo
Institucionalismo, ni los actores ni las instituciones en exclusiva determinan los fenómenos
políticos, sino que se trata de explicar la interdependencia existente entre ambos (Thelen y
Steinmo, 1992:13).
Ahora bien, como define Peters (2003:14), el Nuevo Institucionalismo no es un
ejemplar en sí, sino un género que contiene diversas especies. De los tres principales
enfoques teóricos que engloba —el histórico, el normativo y el de la elección racional—58,
el marco analítico de esta investigación tomará como base este último. Y ello porque
considero que la mejor forma de explicar el origen y la profundización de la transparencia
en el sistema de financiación de partidos es, en la misma línea teórica y analítica hasta ahora
expuesta, atendiendo a los intereses de estos, los cuales, a través de sus representantes en el
parlamento y en el Gobierno, son los encargados de poner en marcha la ley y de reformarla
en su caso.
Puesto las leyes de financiación afectan directamente a los intereses económicos de
los partidos, es de esperar que se produzcan divergencias entre ellos no solo en cuanto a si
aceptar o no su aprobación en un momento dado, sino también en cuanto a su contenido
mismo. No obstante, en determinadas circunstancias, los diversos intereses en juego forman
un equilibrio. Pues bien, lo que se analiza en esta investigación es precisamente ese proceso
hasta llegar a ese equilibrio, el resultado del mismo en términos de transparencia, así como
57
Las premisas del Nuevo Institucionalismo son las siguientes (Goodin, 2003:35-36): (1) Los agentes
individuales y los grupos persiguen sus respectivos intereses en un contexto que se encuentra colectivamente
restringido; (2) Tales restricciones toman la forma de instituciones, que pueden ser formales o informales
(North, 1990:15; North, 1991); (3) Por estrictas que sean estas restricciones, resultan, sin embargo, ventajosas
para los individuos y grupos para la consecución de sus propios intereses; (4) Los mismos factores
contextuales que restringen las acciones del individuo y del grupo moldean también los deseos, preferencias y
motivaciones de esos mismos agentes individuales o grupales; (5) Estas restricciones tienen raíces históricas
(path dependence); (6) Sin embargo, la acción individual y grupal, por muy restringida por el contexto y
moldeada socialmente que esté, constituye la fuerza motriz que guía la vida social.
58
Otros enfoques de menor peso en la literatura, aunque también reconocidos como pertenecientes al Nuevo
Institucionalismo son: el institucionalismo internacional, el institucionalismo sociológico y el institucionalismo
basado en la representación de intereses (ver Peters, 1999 y 2003).
91
las circunstancias que hacen que dicho equilibrio no sea estable y que se requiera en un
momento dado de una nuevo statu quo. Para ello se atenderá a los intereses de los partidos,
su peso y posición en el sistema (es decir, si están en el Gobierno o en la oposición) y las
circunstancias en las que tales procesos se producen.
La opción por este enfoque centrado en los intereses de los partidos, me lleva a
descartar a priori otras posibles explicaciones basadas exclusivamente en los valores, por un
lado, o basadas en la historia de una determinada sociedad, por otro. En el primer caso,
desde la perspectiva del Institucionalismo Normativo se entiende que los individuos reflejan
fuertemente los valores de las instituciones a las que están vinculados (Peters, 2003:46).
Así, el proceso de transparencia en el ámbito de la financiación se explicaría atendiendo a
las normas y valores que son inherentes al tipo de sistema institucional y político donde
tiene lugar dicho proceso. En el caso de los sistemas democráticos, valores como la
transparencia y el accountability, en oposición a la idea de opacidad y a la irresponsabilidad
en la gestión política, serían intrínsecos a las instituciones y, a partir de ellos, se
desarrollaría la conducta individual dentro de tales estructuras.59 Por tanto, que el sistema de
financiación sea transparente entraría dentro de lo que March y Olsen (1989:25-27)
denominan la “lógica de lo adecuado”, esto es, lo que debe ser teniendo en cuenta los
valores que se propician en una democracia. No obstante, esta perspectiva no aporta claves
suficientes para explicar al menos tres cuestiones que interesan para los objetivos de esta
investigación. En primer lugar, si, como se defiende desde este enfoque, los individuos
operan siguiendo una lógica de lo adecuado dentro de la institución a la que pertenecen, no
sería posible explicar a priori por qué los propios partidos se involucran en actividades
corruptas contraviniendo (en muchos casos a sabiendas) las propias leyes de financiación
(instituciones) existentes. En segundo lugar, tampoco logra explicar adecuadamente por qué
surge la institución (la ley de financiación) en un momento dado, puesto que desde este
enfoque rara vez se alude a la intencionalidad del individuo como motor del cambio (Peters,
2003:56). Una lectura flexible sobre esta perspectiva nos llevaría a considerar que lo que
incitaría a los partidos a apoyar en un momento dado el proceso de transparencia en el
ámbito de la financiación es una suerte de motivación normativa sobre lo que consideran
que es mejor para la democracia. Esto, además de resultar poco consistente a la luz de la
información empírica que más adelante se expondrá, no proporciona una respuesta sólida a
59
Para el institucionalismo normativo una institución no es necesariamente una estructura formal, sino que
desde este enfoque se entiende en sentido amplio, “como conjunto de reglas y valores, normativos y no
cognitivos […] y también el conjunto de las rutinas que se desarrollan para poner en ejecución e imponer esos
valores” (Peters, 2003:51).
92
la pregunta de por qué tal motivación se da en un momento puntual y no en otro.60 En tercer
lugar, aunque este enfoque tendría una mayor capacidad para analizar el cambio
institucional que el origen mismo de las instituciones, su rechazo a que el cambio pueda
resultar de un proceso planificado (Olsen y Peters, 1996) —y no tanto de adaptación interna
de la propia institución— impide explicar convincentemente por qué se producen procesos
deliberados de reforma de las leyes de financiación que finalmente acaban frustrados aun
percibiéndose una discrepancia importante entre los valores defendidos por la institución y
su funcionamiento real. Estas razones nos llevan a descartar la utilización de esta
perspectiva teórica en la explicación del caso que nos ocupa.
El Institucionalismo Histórico, por su parte, tampoco resulta muy clarificador a la hora
de explicar por qué se crean las instituciones ex novo. Sí que realiza importantes
aportaciones a la hora de explicar el cambio institucional, pero en el sentido de por qué las
normas persisten a lo largo de los años más que en el de por qué se reforman en un
momento dado (Peters, 2003:106). Desde esta perspectiva se entiende que las decisiones
políticas que se tomen al formar una institución o al iniciar una actividad tendrán un
impacto en las decisiones posteriores (path dependence) (Krasner, 1984; Hall, 1986;
Steinmo, Thelen y Longstreth, 1992; Skocpol, 1992; King, 1995). Así, la centralidad que
adquiere en esta teoría la persistencia de las instituciones a lo largo del tiempo nos podría
hacer pensar que la inclusión de medidas de transparencia en el sistema de financiación
podría estar relacionada con una mayor tradición democrática o, al menos, ir en paralelo al
proceso de desarrollo de los partidos democráticos, algo que no se sostiene empíricamente,
ya que, si así fuera, un país como el Reino Unido habría aprobado este tipo de normas con
anterioridad al año 2000, que es cuando efectivamente lo hizo. Por otro lado, su énfasis en
los procesos de ajuste paulatino a partir del diseño inicial de la institución (Lindblom,
1965), podría explicar por qué los mecanismos de transparencia incluidos en las leyes de
financiación, una vez creados, suelen mantenerse en las sucesivas reformas e incluso suelen
presentar una evolución creciente (cada vez se incluyen más mecanismos de transparencia).
No obstante, desde el enfoque del Institucionalismo Histórico no sería posible explicar
convincentemente por qué dentro de las leyes de financiación se acaba incluyendo unas
medidas de transparencia y no otras (por ejemplo, por qué se limitan las donaciones y no el
gasto, o por qué se publicita el nombre de los donantes, pero no la cantidad donada),
especialmente cuando tales medidas resultan novedosas y no es posible basarlas en algún
60
Como Peters (2003:56) pone de relieve, “la decisión inicial de crear las instituciones merecería un
tratamiento más riguroso en [el enfoque del institucionalismo normativo]”.
93
tipo de decisión previa. De hecho, esta perspectiva difícilmente tiene capacidad para
explicar por qué se producen procesos de cambio radicales, en el sentido de incluir
elementos novedosos hasta ese momento no contemplados en la institución original.
Tampoco explicaría los procesos de reforma muy seguidos en el tiempo —lo que es muy
frecuente también en el ámbito que nos ocupa—, en los que difícilmente se podría aludir a
la existencia de un path dependence que incite a la estabilidad en vez de al cambio. De
hecho, desde este enfoque se acepta que los momentos de cambio institucional (cuando se
den) “han de ir seguidos de largos periodos de estancamiento” (Kasner, 1984; en Peters,
2003:107). Por tanto, aunque posee importantes virtudes que pueden resultar de interés para
esta investigación, como es su marcada vocación comparativa, el institucionalismo histórico
por sí solo no aporta las claves suficientes para explicar el cambio en las organizaciones e
instituciones (Peters, 2003:113), sobre todo cuando estos son radicales y seguidos en el
tiempo.
En contraposición a lo expuesto hasta aquí considero que el proceso de instauración
de la transparencia en el sistema de financiación no es una cuestión ni de convicción sobre
una serie de valores democráticos, ni de evolución temporal y natural de las instituciones,
sino una cuestión en la que la racionalidad y los intereses de los partidos están presentes y
guían el proceso. Este fundamento individualista no supone de ningún modo obviar la
importancia de las instituciones a la hora de constreñir el comportamiento de los actores.
Por el contrario, desde este enfoque se entiende que la mayor parte de la vida política
transcurre en el seno de las tales instituciones y que, por tanto, una explicación amplia de la
política y de los procesos que en ella se dan pasa por prestarles la debida atención (Tsebelis,
1990).
Para el Institucionalismo de la Elección Racional, las instituciones son interpretadas
como “conjuntos de reglas e incentivos que fijan las condiciones para la racionalidad
restringida y establecen un espacio político dentro del cual pueden funcionar muchos
actores interdependientes” (Peters, 2003:72). Es decir, los actores son maximizadores de
utilidad, pero actúan siempre dentro de los límites y restricciones impuestos por las
instituciones. Es más, tales actores pueden llegar a darse cuenta de que sus objetivos pueden
ser alcanzados más eficazmente a través de la acción institucional, de ahí que puedan
incluso elegir racionalmente verse constreñidos por tales instituciones (Peters, 2003:73). Y
esto por al menos dos razones: primero, porque tales instituciones también van a constreñir
a sus competidores en el juego (Weingast, 1996), y segundo, porque desde esta perspectiva
se entiende que las instituciones no solo constriñen sino que los individuos pueden obtener
94
ciertos beneficios individuales y también colectivos por el mero hecho de pertenecer a ellas
(Peters, 2003:77). Por eso el diseño institucional, que en todo momento se entiende que es
intencional (a diferencia de los otros enfoques institucionalistas)61, es clave para que el
resultado (la institución) se acerque lo más posible a los intereses de los actores
involucrados en el proceso, siempre teniendo en cuenta que en los procesos decisorios suele
haber más de un actor implicado, cada uno con sus propios intereses.
El hecho de que esta perspectiva teórica sea la más adecuada para analizar el diseño
institucional la hace óptima para explicar no solo el proceso mismo de transparencia (es
decir, el hecho de que se apruebe o no la ley de financiación), sino también el contenido de
la misma (es decir, por qué se aprueba un mecanismo de transparencia en lugar de otro
dentro de dichas leyes). Una cuestión a la que difícilmente daban respuesta los otros
enfoques del Nuevo Institucionalismo. De hecho, aunque dentro del Institucionalismo de la
Elección Racional existe una corriente mayoritaria que analiza las instituciones como algo
exógeno y que, por tanto no se preocupa por describir y explicar satisfactoriamente los
procesos de creación de las mismas —ver por ejemplo Moe (1990), en Peters, (2003:87)—,
existe también otra corriente que considera las instituciones como algo endógeno de manera
que el problema consiste en dilucidar la lógica que subyace a la formación de las
instituciones (ver Horn y Shepsle, 1989; Sened, 1991). Por tanto, aunque a veces su
capacidad para analizar los procesos de cambio haya sido infravalorada, el enfoque de la
elección racional puede ofrecer una explicación teórica al origen de las instituciones y a su
posterior trasformación, es decir, al cambio institucional. Y, a diferencia del resto de
enfoques del Nuevo Institucionalismo, lo hace dando por sentado que las instituciones se
forman partiendo de una tabla rasa (Peters, 2003:76). Esto, que podría ser un impedimento
en el análisis empírico de otras cuestiones, resulta de gran valor en el caso que nos ocupa,
puesto que los procesos de transparencia en el ámbito de la financiación están lo
suficientemente localizados temporalmente como para no dar por sentado a priori que se
61
La intencionalidad de los actores en el diseño institucional resulta clave desde esta perspectiva, de manera
que aquellas consecuencias no deseadas que se puedan derivar de tal diseño resultan secundarias en el análisis.
De hecho, Douglas North (1990:3; en Peters, 2003:77) definió las instituciones como “reglas del juego para la
sociedad o, más formalmente, […] como restricciones ideadas por el hombre, que moldean las interacciones
humanas”; una definición en la que la idea de diseño institucional intencional estaba presente. Otros autores
que defienden la importancia del diseño institucional desde el enfoque de la elección racional son Kliemt
(1990), Weimer (1995) y Goodin (2003), entre otros. Puesto que el objetivo de esta investigación es analizar
los factores que llevan origen y la reforma de las leyes de financiación, el diseño intencional por parte de los
actores resulta clave. Las consecuencias no deseadas que se puedan derivar de tal diseño no constituyen el
objeto central de este trabajo.
95
derivan de decisiones pasadas (path dependence) o de un aprendizaje de la propia
institución.
Lo dicho hasta aquí justifica la utilización del enfoque de la elección racional en el
objeto de estudio de esta investigación. Con ello se pretende ahondar en los aspectos tanto
teóricos como empíricos del proceso de introducción de la transparencia en el ámbito de la
financiación de los partidos (la variable dependiente) atendiendo a los intereses de los
actores implicados en el diseño institucional de las leyes de financiación. Ahora bien,
¿cuáles son esos intereses?
Como ya se ha visto hasta aquí, la principal preferencia de los partidos, entendidos
estos como actores homogéneos, autointeresados y racionales, es ganar las elecciones para
conseguir el poder, o mantenerlo, en caso de ya ostentarlo. Para ello los recursos
económicos son imprescindibles. Y ello no solo para afrontar los gastos de campaña, sino
también para afrontar los gastos del día a día de la organización. Por ello, cuantos más
recursos posean, más capacidad tendrán para organizarse y ganar posiciones en la lucha
electoral. De aquí se desprende un primer supuesto:
• Para conseguir su principal preferencia, los partidos están interesados en maximizar

sus recursos totales siguiendo la regla de cuantos más, mejor.
Pero, además, para que realmente tales recursos redunden en un resultado electoral
favorable en un entorno competitivo, cada partido no se conformará con disponer de un
nivel de recursos similar al del resto, sino que tratará de conseguir más recursos que los
demás, generando todo ello una incesante búsqueda de nuevas y más abundantes fuentes de
financiación. Es decir, y esto nos lleva a un segundo supuesto:
• Para conseguir su principal preferencia, cada partido individualmente considerado,

estará interesado en obtener ventaja económica sobre el resto.
A esto hay que añadirle un tercer supuesto que se desprende del modelo Principal-
Agente. Si en este caso consideramos que el Agente son los partidos políticos
individualmente considerados, tendremos que:
• Para conseguir su principal preferencia, los partidos están interesados en mantener el

mayor margen de autonomía posible frente al Principal. Esto les va a permitir
96
maximizar sus recursos y obtener ventaja competitiva sobre el resto de los partidos
sin rendir cuentas ante los ciudadanos.
La conjunción de estos supuestos teóricos en cada uno de los partidos individualmente

considerados les lleva a caer en una espiral, en lo que respecta a su financiación, de la que
es difícil evadirse, pues su naturaleza es idéntica a la del conocido dilema del prisionero
(Sánchez-Cuenca, 2000, Martínez-Cousinou, 2007).62 En efecto, dado que los partidos
necesitan una gran cantidad de recursos para conseguir sus objetivos y, además, están
interesados en obtener ventaja competitiva sobre el resto, la tentación de buscar fondos sin
límite alguno, actuando incluso para ello de forma corrupta, es muy grande. Y lo es, sobre
todo, si los demás partidos no recurren a estrategias de financiación corrupta, pues así
aumentan su ventaja sobre los demás. De manera que, con independencia de lo que haga el
resto de los partidos, a cada uno de ellos le interesará buscar fondos extra. Por ello, la
financiación corrupta resulta ser la estrategia dominante (Figura 2.1).
Figura 2.1: La corrupción política como un dilema del prisionero.

FINANCIACIÓN FINANCIACIÓN
HONESTA CORRUPTA
FINANCIACIÓN (1) (2)

HONESTA b, b d, a
(3) (4)
FINANCIACIÓN
a, d c, c
CORRUPTA
Elaboración propia. a > b > c > d.
Estas prácticas corruptas ocurren en la más estricta opacidad, siendo esta última una
condición necesaria para su existencia (ver la definición de corrupción en el epígrafe 1.2).
Los votantes desconocen —mientras no se hagan públicas— estas prácticas y no pueden
sancionarlas. Los partidos políticos tampoco saben con certeza si los demás grupos políticos
están financiándose por vías corruptas y no querrán quedar rezagados en la lucha electoral.
De ahí que el equilibrio que se alcance sea (c,c), es decir, financiarse de forma corrupta. Un
resultado que, colectivamente, no es deseado por nadie. Y ello porque lo que prefieren los
partidos ante todo es asegurarse una financiación mayor que la de los demás para
desequilibrar la competencia política a su favor —resultado (a, d) del dilema—. En
segundo lugar, preferirían que nadie se financiara de forma corrupta —resultado (b, b) —
antes que ser ellos los únicos que no consiguen fondos de más —resultado (d, a)—. El
62
Jiménez Ruiz (2005) hace uso también del dilema del prisionero para modelizar, no la tendencia de los
partidos a buscar financiación extra, sino la elección de estos entre financiación pública, privada y mixta.
97
resultado final de la conjunción de las dos estrategias es el conocido equilibrio de Nash
paretianamente subóptimo —(c, c)— del dilema del prisionero.63
Partiendo de esto, ¿qué habría que hacer para que el resultado fuera el de la primera
casilla, (b,b)? O, en otras palabras, ¿de qué manera los partidos podrían superar el dilema
del prisionero y dejar así de financiarse de forma corrupta?
La respuesta a esta pregunta nos remite nuevamente a la importancia que desempeñan
las instituciones formales —leyes, fiscalías, tribunales de cuentas, etc.— a la hora de
organizar la coordinación de los actores en torno a un nuevo equilibrio, tal como se
defiende desde el Institucionalismo de la Elección Racional.
Desde esta perspectiva, el papel de las instituciones formales es precisamente el de
servir de reglas del juego que delimiten las decisiones de los actores (los partidos políticos,
en nuestro caso). En este sentido, una ley de financiación, en tanto que se trata de una
institución creada para incrementar la transparencia y hacer frente a la corrupción,
contribuiría, en principio, a que los partidos cambiasen de estrategia y superasen el citado
dilema, permitiendo desterrar la corrupción del sistema de financiación.
Pero, si, como se ha dicho, la opacidad y la falta de control es necesaria para que los
partidos puedan financiarse de forma corrupta cuando así lo estimen oportuno, los
incentivos para que estos decidan poner en marcha una ley que dote de transparencia al
sistema son, en principio, nulos. Y ello porque una ley de financiación va a afectar de dos
formas a los intereses de los partidos:
• En primer lugar, en tanto que establece pautas sobre cómo y de dónde han de obtener
sus recursos los partidos a través de medidas especificas que afectan directamente a
su salud económica. Esto reduce su libertad de acción a la hora de conseguirlos al
limitar e incluso prohibir ciertas acciones o ciertas fuentes de financiación, por lo
que incide directamente sobre el interés de estos por conseguir cuantos más recursos,
mejor (primer supuesto teórico).
• En segundo lugar, en tanto que establece pautas de divulgación y control específicas
para evitar y detectar, en caso de producirse, posibles acciones corruptas de los
partidos destinadas a conseguir recursos. Esto restringe su libertad de acción al
hacerles más controlables por los ciudadanos (tercer supuesto teórico) y les dificulta
obtener ventajas económicas sobre los demás (segundo supuesto teórico).
63
Es un equilibrio de Nash porque si cualquiera de los jugadores se desvía del mismo unilateralmente sale
perdiendo. Es subóptimo en el sentido de Pareto porque existe un resultado que es mejor para ambos
jugadores.
98
Según esto, la legislación sobre financiación tiene un gran potencial para restringir el
comportamiento de los partidos e interferir en la consecución de sus intereses.64 Por tanto,
la ley como resultado conlleva costes. Si esto es así, ¿qué es lo que cambia en la estructura
de incentivos de estos para que decidan voluntariamente atarse las manos en un momento
dado, bien creando la ley, o bien reformándola en la línea de una mayor transparencia? En
otras palabras, ¿qué lleva a los partidos a asumir el coste de la legislación?
Si damos por supuesto que los partidos políticos son actores autointeresados, la
respuesta a esta última pregunta nos remite a la existencia de algún beneficio que
obtendrían los partidos a cambio de asumir dicho coste. Es decir, los partidos harían un
cálculo coste-beneficio y, en función del resultado obtenido, decidirían afrontar o no el
coste de la legislación. Pero, ¿de qué beneficio se trata? ¿Qué beneficios podrían obtener los
partidos a través de la legislación?
Para responder a esta pregunta es necesario retomar la idea expuesta anteriormente
relacionada con los dos aspectos clave sobre los que incide la ley. En concreto, si nos
centramos en el primer punto, el hecho de que la ley establezca pautas que limiten e incluso
prohíban ciertas acciones o ciertas fuentes de financiación, genera un impacto importante
sobre la distribución de recursos en el sistema, lo que finalmente puede influir en las
posiciones que van a tener en la lucha electoral. Que ello sea en pro de una competencia
justa o que se haga en pro de un partido específico en detrimento de los otros va a depender
de las características de las partes implicadas en el momento de la negociación de la ley. Es
decir, va a depender de los atributos, oportunidades, creencias y preferencias de los actores
involucrados (Shepsle, 2003:284-285).
Los partidos tienen posibilidades asimétricas de conseguir financiación externa, es
decir, tienen distintas estructuras de financiación. Con carácter general, los partidos
mayoritarios y de ideología más próxima al mundo de la empresa, tienen más posibilidades
de conseguir donaciones individuales o corporativas que el resto. Pues bien, esta cuestión va
a incidir directamente sobre sus preferencias y creencias a la hora de negociar nuevas leyes
o reformas legislativas, dado que necesitan mantener su ventaja competitiva con respecto a
los demás. Por tanto, de aquí se deduce que la ley no solo supone un coste para los partidos,
sino que también puede contribuir a beneficiarlos generando un equilibrio económico nuevo
64
En este sentido, adquiere las características de una “Constitución” en los términos definidos por Buchanan y
Tullock (2004 [1962]: xxiii, prefacio): “conjunto de reglas que son acordadas con antelación y dentro de las
cuales la acción subsecuente tendrá lugar”.
99
que les sea favorable. Por ejemplo, mediante la prohibición y limitación de aquellas fuentes
de ingresos que benefician claramente al partido rival.
En el Cuadro 2.1 se muestran los efectos que pueden tener las medidas de
transparencia sobre la capacidad competitiva de los partidos individualmente considerados.
Que tales efectos sean positivos o negativos dependerá de la posición de cada partido en el
juego (atributos), de su poder de agenda-setting, de veto, etc. (oportunidades), de sus
creencias sobre si los otros van a cumplir su parte del trato, sobre si están mintiendo, etc.
(creencias) y de las preferencias de cada partido en relación con su estructura de
financiación (preferencias). Todo ello va a situar la posición de cada jugador en el momento
de la negociación, y a configurar el resultado.
Cuadro 2.1: Efectos de las medidas de transparencia sobre la capacidad competitiva de los partidos
individualmente considerados. Ejemplos a partir de tres partidos (A,B,C).
TIPOS DE Efectos sobre la capacidad de competencia de los partidos
Accountability
MEDIDAS individualmente considerados
- Si se prohíbe o limita una fuente de recursos fundamental para B y
Prohibiciones y
-Benefician al C, pero no para A, A obtiene ventaja competitiva sobre el resto.

Principal (sabe a - Si se prohíbe o limita una fuente de recursos fundamental para A,
límites
qué pautas se ha pero no para B y C, A pierde ventaja competitiva sobre el resto.

MEDIDAS REGULATORIAS
de ajustar la -Si se establece un límite máximo al gasto igual para A, B y C, pero

actuación del A solía gastar más dinero que el resto antes del establecimiento de ese
Agente) límite, A pierde ventaja competitiva, dado que se igualaría con
aquellos que gastaban menos (y que recibían menos fondos).
-La divulgación de las cuentas de los partidos, sobre todo de los
nombres de los donantes y de la cantidad donada, puede desanimar a
Divulgación y control
estos a la hora de realizar futuras donaciones, al preferir quedar en la

sombra. En este caso, saldría más perjudicado aquel partido que
-Benefician al
recibiese donaciones más cuantiosas o de fuentes de dudosa
Principal
honestidad.
(incrementa su
-La divulgación de las cuentas por parte de los grandes partidos,
capacidad de
especialmente del que está en el poder, podría también desanimar a
control)
los donantes de los partidos pequeños por entender que su donación
tendrá un impacto mínimo, dada la distancia en términos económicos
que existe con respecto a los grandes partidos.
-La capacidad competitiva de los partidos dependerá de si es apto o
Financiación Pública
no para recibir financiación pública, según lo que establecido en cada

DISTRIBUTIVA
-Benefician al
caso en la legislación vigente. Si es de los que no la reciben, su
MEDIDA
Principal si ello va
capacidad competitiva quedará totalmente mermada con respecto a
acompañado de
aquellos que sí reciben fondos públicos. Estos, por su parte, contarán
medidas más
con una entrada de fondos asegurada, pero puede que ello les iguale
estrictas de
demasiado con los partidos que también reciben tales fondos, por lo
control y de
que necesitarán incrementar los recursos procedentes de otras fuentes
transparencia.
de financiación (privadas, fundamentalmente).
Por tanto, la ley genera costes pero también constituye potencialmente un ámbito de
oportunidades económicas —y competitivas— importante para los partidos. De aquí
deducimos dos proposiciones:
100
Proposición 1: Los partidos no tienen incentivos para establecer medidas de
transparencia que les aten las manos, pero sí para establecer equilibrios económicos
favorables a través de la legislación.
Proposición 2: Los partidos realizan un cálculo coste-beneficio entre el coste que les
supone atarse las manos y el beneficio económico que obtienen a través de la legislación, y
en función de ello deciden apoyar o no su puesta en marcha.
Esta lógica la siguen cada uno de los partidos individualmente considerados. El

problema es que, como se ha visto, lo que es beneficioso para unos, no tiene por qué serlo
para otros, de ahí que el resultado del cálculo coste-beneficio no sea para todos ellos el
mismo (Buchanan y Tullock, 2004 [1962]: 28-29). Además, como ya se dijo, todos se
encuentran con un poderoso incentivo por eludir el control y poder beneficiarse de todo tipo
de fuentes cuando así lo crean necesario. Si esto es así, ¿cuándo van a aprovechar las
oportunidades potenciales que les ofrece la puesta en marcha de la legislación para
conseguir una situación económica favorable? ¿Qué les lleva cooperar y, por tanto, a salir
del dilema del prisionero? O, en otras palabras, ¿qué les lleva a poner en marcha la acción
colectiva, bien para aprobar una ley ex novo, bien para reformarla?
Para responder a estas preguntas es necesario introducir en el análisis dos elementos
que actúan como restricciones que interfieren sobre los intereses e incentivos de los
partidos, pero que, a diferencia de la ley, su existencia no depende de la voluntad de estos,
sino que vienen dadas. Tales restricciones externas y, sobre todo, las variaciones que
puedan producirse en las mismas, van influir en las decisiones de los partidos y en la
posición que tomen en el juego en relación con la aprobación y reforma de la ley de
financiación. Estas restricciones son las siguientes:
En primer lugar, existe una limitación externa obvia, y es que los recursos económicos
que necesitan los partidos constituyen un bien escaso. Y ello no solo desde un punto de
vista estructural, sino que coyunturalmente también se pueden producir restricciones en los
recursos de los partidos. Esto va a afectar directamente a los intereses antes expuestos. Por
una parte, los partidos se encuentran con una restricción a su capacidad para conseguir
dichos recursos en la medida en que solo una pequeña parte de estos son generados por los
partidos directamente, por lo que dependen casi en su totalidad de que otras fuentes se los
provean —bien el Estado, bien otros individuos o bien determinadas empresas a través de
donaciones o cuotas—. Dichas fuentes pueden variar tanto en número como en la cuantía
aportada por cada una de ellas, lo que va a incidir directamente en la salud económica de los
101
partidos, haciendo que en ciertas ocasiones les sea más complicado acumular tales recursos.
Es decir, los recursos constituyen un bien escaso para los partidos en la medida en que la
oferta no depende de ellos y puede disminuir coyunturalmente, lo que resulta contrario a sus
intereses. Dicha escasez afecta especialmente a los partidos en determinados momentos del
ciclo político en los que estos requieren de una inyección de recursos más elevada de lo
habitual, bien porque la oferta disminuya, bien porque el gasto se incremente —
especialmente, en años electorales—, o bien porque se produzcan ambas situaciones. En
tales casos los recursos constituyen un bien escaso en la medida en que la demanda del
mismo es muy elevada y a los partidos individualmente considerados les cuesta asegurarse
una posición ventajosa en la competencia electoral.
En segundo lugar, otra restricción para la consecución de los intereses de los partidos
viene dada por la necesidad de no dañar su reputación en tal empeño. Es decir, en su
búsqueda de los recursos necesarios para ser competitivos electoralmente los partidos
encuentran un límite en su actuación: deben evitar llevar a cabo acciones que puedan
generar un impacto negativo sobre su reputación. En la medida en que una mala reputación
en relación con la honestidad de un partido concreto puede tener un impacto perjudicial
sobre sus posibilidades de ganar el poder o de mantenerlo, los partidos tratarán de evitar
individualmente que se produzcan situaciones en las que dicha reputación se vea
cuestionada. Ello puede llevarles a controlar incluso su propia actuación, evitando
emprender ciertas acciones de dudosa honestidad relacionadas con su financiación. En otras
ocasiones, tratarán de ocultarlas, para evitar el perjuicio que pudieran ocasionarles en caso
de conocerse. Así, dado que la reputación de los partidos depende de lo que los otros —
llámese opinión pública o llámese líderes de opinión— consideren de ellos, esta se
convierte en una restricción externa en la medida en que han de tenerla en cuenta y actuar
en consecuencia con objeto de conseguir sus intereses.
Pues bien, son las variaciones en estas dos restricciones externas las que van a generar
la estructura de oportunidades propicia para que los partidos, tras un cálculo racional,
decidan crear ex novo la legislación, o iniciar el proceso de reforma, aun asumiendo el coste
que una ley de financiación les supone en términos de libertad de acción. Es decir, ante un
cambio en tales restricciones, los partidos evaluarán si la situación previa (dilema del
prisionero en la búsqueda de los recursos) les sigue resultando beneficiosa individualmente,
o si, por el contrario, la situación les genera más costes que los que cabría esperar en caso
de que existiera una ley de financiación. Si el coste de su situación previa es mayor, los
partidos considerarán individualmente beneficioso cooperar para crear una ley o para
102
reformarla. En caso contrario, preferirán no asumir el coste de la cooperación (de la acción
colectiva) y mantener el statu quo. Por tanto, la decisión de cooperar o no la toma cada
partido individualmente considerado, en función de sus atributos, oportunidades, creencias
y preferencias, y teniendo en cuenta los cambios en las restricciones económicas y en
términos de reputación antes expuestos.
Como se ha dicho, tal cooperación se tendrá que dar tanto para crear una ley ex novo,
como para reformarla. Es decir, para generar un resultado. Pero también para acordar qué
regla de decisión se va a utilizar en tal empeño. Sobre esto nos detendremos un momento. A
diferencia de dos estudios anteriores en los que se asume que el consenso es necesario para
que se reforme el sistema de financiación (ver Martínez-Cousinou, 2007 y Koβ, 2011), en
esta investigación se sostiene que la selección de una regla de decisión es en sí misma una
elección del grupo. No es algo que venga dado, sino que va a depender de los intereses de
las partes implicadas en el proceso de negociación (Buchanan y Tullock, 2004 [1962]:5).
Asimismo, va a determinar el resultado de la cooperación.
Intereses Regla Resultado de la

individuales de decisión acción colectiva
Los partidos, dadas las restricciones expuestas y según sus atributos, oportunidades,
creencias y preferencias, valorarán una vez que deciden cooperar qué regla de decisión
resultará más favorable para conseguir el resultado esperado. Si bien las leyes de
financiación pueden ser fruto de distintas reglas de decisión según el rango que se le
atribuya en cada país, el hecho de que afecte a todos los partidos del sistema dota a este tipo
de legislación de unas características peculiares. Una cuestión que puede propiciar la
aplicación de reglas de decisión más inclusivas de las legalmente previstas en el país
concreto. Por tanto, y de aquí se deriva una primera hipótesis:
H1: Los partidos buscan maximizar sus intereses individuales a la hora de

escoger la regla de decisión a utilizar en los procesos de aprobación y reforma
de la ley. Tal maximización depende de:
H1a: las características individuales de los partidos (atributos,
oportunidades, creencias y preferencias) en el momento de la
negociación.
H1b: las restricciones económicas a las que se vea sometido cada
partido.
H1c: las restricciones en cuanto a reputación a las que se vea sometido
cada partido.
103
De acuerdo con la Hipótesis 1, independientemente de qué regla de decisión esté
prevista en cada sistema para la aprobación de las leyes de financiación política, cada
partido apoyará una regla más o menos inclusiva en función de sus características
individuales y de sus intereses en cada momento mediatizados por las restricciones
económicas y en cuanto a reputación. Esto va a afectar el resultado de la acción colectiva.
Es decir, la regla de decisión a utilizar surge de una decisión individual interesada de los
partidos implicados en el proceso de negociación, pero con resultados colectivos.65 Y esto
porque, no solo el resultado de la acción colectiva (la ley) genera costes, sino también el
propio proceso de acción colectiva. Unos costes que pueden ser mayores o menores en
función de la regla de decisión que se utilice para producir el resultado (Buchanan y
Tullock, 2004 [1962]:42).
La literatura distingue dos tipos de costes de la acción colectiva (Buchanan y Tullock,
2004 [1962]:43; Sartori, 1987:216-217): (a) costes o riesgos externos, que son los costes
que soporta un individuo como resultado de la acción de otros, y sobre la cual el individuo
no tiene control. Cuando un individuo resulta afectado por una decisión de la colectividad
de la que no ha sido parte, está siempre expuesto a tal riesgo o coste externo; y (b) costes
del proceso de decisión o costes internos, que son los costes del proceso de negociación en
términos de tiempo, energía, productividad, etc.
La suma de ambos costes conforma lo que se denomina costes de interdependencia,
que es el coste que supone para un individuo iniciar la acción colectiva (Buchanan y
Tullock, 2004 [1962]:44). El individuo racional tratará de reducir tales costes al mínimo
cuando se enfrente a una situación de cambio institucional. Ahora bien, los costes de
interdependencia variarán en función de la regla de decisión que se adopte.
Por un lado, la regla de la unanimidad o del consenso generalizado (Buchanan y
Tullock, 2004 [1962]: 69) es la única regla de decisión que elimina los costes externos, es
decir, que evita que la acción de otros genere un perjuicio importante sobre cada una de las
partes individualmente consideradas. Y esto debido al poder que adquiere cada parte en el
proceso de negociación, que no siempre tiene que ser equivalente, dado por ejemplo el peso
65
Asumir que la regla de decisión es fruto de una decisión individual de los actores que participan en el
proceso de negociación, me lleva a desconocer, a priori, cuáles son los veto players (Tsebelis, 2002)
imprescindibles en dicho proceso, es decir, qué actores con poder de veto serían estrictamente necesarios para
cambiar el statu quo; pues no es lo mismo que la regla de decisión a utilizar sea el consenso que otro método
menos inclusivo. Esto me lleva a descartar el uso de la teoría de los veto points (Tsebelis, 2002), que en otros
trabajos ha sido aplicada con éxito (ver, por ejemplo, Koβ, 2011). Además, como se verá en los capítulos 3 y 4,
el problema de la reforma frustrada de la ley de financiación en ambos caso de estudio no se debió tanto al veto
de un partido, como al hecho de que la propia ley, tal y como estaba configurada, inducía a la no referma
(Shepsle, 2003).
104
desproporcionado que adquiere el actor que vota o hace la propuesta en primer lugar
(Sartori, 1987:221). Pero, a cambio de eliminar los costes externos, la unanimidad o el
consenso generalizado es la regla de decisión que impone más dificultades a los acuerdos.
Es decir, es la que aumenta en mayor medida los costes de decisión, dada la dificultad de
negociar los términos de la ley entre todas las partes implicadas.
Por otro lado, a medida que el coste de decisión se incrementa convirtiéndose en un
obstáculo para la acción colectiva, los actores implicados en el proceso de negociación
valorarán individualmente la elección de una regla de decisión menos inclusiva que la
unanimidad (la regla de la mayoría), aun a cambio de incrementar los costes externos. Bajo
las distintas posibilidades de reglas de la mayoría (cualificada, absoluta, o relativa), no
todos los actores implicados tienen igual peso, si bien las posibilidades de llegar a un
resultado colectivo se incrementan con respecto a la regla de la unanimidad.
Por tanto, a la hora de elegir una regla de decisión, los actores implicados elegirán
entre reducir los costes de decisión, o reducir los costes externos (Sartori, 1987:222). Una
cuestión que va a venir determinada por los intereses de cada parte, en función de sus
características propias (atributos, oportunidades, creencias y preferencias) y según se vea
afectada por las restricciones económicas y en términos de reputación anteriormente
expuestas.
Seguidamente se explican cómo dichas restricciones afectan al proceso por el cual los
sistemas de financiación se hacen más transparentes, determinando tanto la regla de
decisión como el resultado mismo de la acción colectiva (la creación ex novo de la ley y sus
sucesivas reformas).
2.2.1. El origen de la transparencia en el sistema de financiación de partidos: la

creación ex novo de la ley
En esta primera etapa, en ausencia de regulación que dote de transparencia al sistema, cada
partido puede tomar los recursos de donde quiera, ya que ni existen pautas sobre cómo han
de financiarse, ni son fácilmente controlables por los ciudadanos. Esto lleva a una situación
de dilema del prisionero en los términos expuestos anteriormente, en la que la estrategia
dominante es la financiación corrupta. Todos quieren obtener ventaja competitiva sobre el
resto y para ello no dudan en financiarse corruptamente si han de hacerlo, esperando, así,
alcanzar una posición económica mejor que la de sus adversarios. Puesto que todos los
partidos individualmente considerados tienen los mismos incentivos, el resultado es un
círculo vicioso, colectivamente subóptimo, del que es complicado salir. Ahora bien, ¿qué
105
cambios en las restricciones expuestas generan los incentivos necesarios para que se
apruebe el inicio del proceso de transparencia? ¿Qué les lleva a salir del dilema del
prisionero?
a) Una situación severa de escasez en los recursos que los partidos son susceptibles de
obtener. Y ello debido, bien a una reducción en las fuentes tradicionales de ingresos, o bien
a un incremento coyuntural y/o estructural del gasto. Los partidos individualmente
considerados (todos o algunos) perciben que su situación económica empeora e intuyen que
eso les hace perder ventaja competitiva. Ni siquiera la posibilidad de financiarse de forma
corrupta les permite obtener la posición ventajosa que desean en la competencia política.
Los recursos son muy escasos y la demanda es muy elevada. No obstante, las restricciones
económicas no afectan a todos por igual, por lo que esta variable por sí sola no va a generar
los incentivos necesarios para que se coordinen en torno a la creación de una ley y, aún
menos, en torno a un contenido específico. Ni siquiera en los casos en los que se producen
propuestas sobre la necesidad de crear una ley, los costes de esta para los partidos (el coste
de la acción colectiva y el coste del resultado mismo en términos de libertad de acción)
siguen siendo mayores que el posible coste de mantener su situación de dilema del
prisionero. En esta primera fase es necesario, por tanto, que se produzca, además, una
variación en la segunda de las restricciones antes expuestas.
b) En efecto, ha de producirse una situación en la que la reputación de un partido o de

varios se vea dañada por la aparición de un escándalo que genere dudas en la ciudadanía y
en los líderes de opinión sobre la honestidad de estos en la búsqueda de sus recursos. En ese
momento, el partido que considere que el daño en su reputación va a generarle más
perjuicios tanto a corto como a largo plazo, va a abanderar la lucha contra la corrupción
proponiendo una ley de financiación. Normalmente va a ser el partido del Gobierno el que
inicie el proceso, dada su posición de vulnerabilidad en caso de que los votantes decidan
ejercer un voto de castigo por las acciones cometidas (voto retrospectivo). Además, debido a
su posición de poder, es el que se halla más expuesto a posibles situaciones de corrupción,
ya que es quien está en situación de ofrecer más favores a cambio. Todo ello, junto al hecho
de que proponer la ley le puede llevar a posicionarse de forma ventajosa, estableciendo un
equilibrio que le favorezca, hace que, en tales circunstancias, el partido en el Gobierno tenga
incentivos para iniciar el proceso. Pero, independientemente de quién proponga la
legislación, los partidos van a tener incentivos para coordinarse dadas esas circunstancias.
106
Es decir, van a tener incentivos para hacerlo independientemente de sus atributos,
oportunidades, creencias y preferencias. Y ello por dos razones:
En primer lugar, para no perjudicar su reputación, ya que no cooperar en el
establecimiento de la transparencia del sistema para evitar así la corrupción, estaría mal
visto tanto por la ciudadanía como por los otros partidos. Se trataría de un supuesto de
aversión al riesgo: los partidos consideran que no secundar la iniciativa les puede resultar
costoso en términos de reputación. El hecho de que no existan unos criterios de
transparencia establecidos hace que, independientemente de sus atributos, oportunidades,
creencias y preferencias (Shepsle, 2003:284-285), los partidos no puedan negarse a
cooperar en pro de la creación de la ley.
En segundo lugar, para participar en el diseño del contenido de la ley, haciendo valer
sus intereses individuales, y evitando los costes o riesgos externos (Buchanan y Tullock,
2004 [1962]; Sartori, 1987). La ley que se apruebe va a restringir el ámbito de acción de
todos los partidos, por lo que cada partido individualmente tiene un gran incentivo para
participar en su diseño, defendiendo sus propios intereses y tratando de conseguir que estos
se vean plasmados en el resultado final de la ley. Si se niegan a cooperar, puede ser que el
partido mayoritario apruebe la ley haciendo primar sus propios intereses sin contar con la
opinión de todos. Se trata de una estrategia proactiva en la que cada uno impide que la
decisión de los otros se imponga sobre ellos y, sobre todo, que la decisión final restrinja
demasiado sus intereses.
Por tanto, dada una situación de escasez económica y ante una situación que afecte a
la reputación de uno o varios de los partidos, cada una de las fuerzas políticas decidirá
cooperar en torno a la transparencia para reducir el coste de que se merme su reputación si
no lo hacen, y para evitar los costes externos que puede generar el hecho de que el resto de
partidos decidan aprobar una ley a sus espaldas. En tal caso, los costes individuales que
genera la situación de dilema del prisionero, superan a los costes que pueden resultar de la
existencia de una ley de financiación que les constriña. De ahí que decidan individualmente
cooperar, es decir, emprender la acción colectiva. A partir de esto se deduce una segunda
hipótesis:
H2: Los partidos políticos se encuentran en una situación de dilema del

prisionero de la que son incapaces de salir colectivamente a menos que: el coste
individual de no hacerlo en términos de reputación y el coste individual que les
supone no influir en el contenido de la ley —dado el beneficio que esperan
sacar de ello—, supere el coste de dejar la situación de opacidad de la que
disfrutaban. El daño en la reputación resulta fundamental en esta primera fase
107
para promover la cooperación de los partidos en torno a la transparencia (ver
Figura 2.2).
Figura 2.2: Las restricciones económicas y en cuanto a reputación

como solución al dilema del prisionero.
TRANSPARENCIA OPACIDAD
(1) (2)
TRANSPARENCIA b, b d, a
(3) (4)
OPACIDAD a, d c, c
Elaboración propia. a > b > c > d.
Si esto es así, y todos los partidos secundan dicha acción porque, (a) no quieren dañar
su reputación, y (b) quieren participar en el reparto del pastel, la ley surgirá en esta primera
fase con un amplio consenso. Puesto que no existe ley de transparencia previa, el coste o
riesgo externo (Buchanan y Tullock, 2004 [1962]; Sartori, 1987) que se deriva de la
posibilidad de que los otros partidos acuerden la ley a espaldas de una de las partes, resulta
tan elevado para cada formación que, independientemente de su posición en el juego, cada
una individualmente defenderá la unanimidad o el consenso generalizado como regla de
decisión. Y esto aun sabiendo que el coste de alcanzar un acuerdo será superior que en caso
de que se elija otra regla de decisión, al tener que producirse una negociación entre las
diferentes partes sobre el contenido de la ley.
Por un lado, el partido mayoritario estará de acuerdo en consensuar la ley (pese a
poder aprobarla mediante otra regla menos inclusiva) porque no conoce cuál será su
posición en el juego en el futuro y con ello reduce la posibilidad de que más adelante un
nuevo partido mayoritario quiera cambiar la ley a sus espaldas. Asimismo, en términos de
reputación, podría estar mal visto por la opinión pública y por el resto de partidos que la
formación mayoritaria aprobara una ley a su medida, máxime si dicha ley ha sido motivada
por un escándalo previo de corrupción. Y más aún si tal ley incluye medidas favorables para
los partidos (por ejemplo, financiación pública), a priori difícilmente justificables ante la
ciudadanía, que hace que resulte estratégicamente más rentable para el partido mayoritario
actuar de forma consensuada.
Por otro lado, el resto de partidos de la oposición tratará de evitar los costes o riesgos
externos derivados de un diseño de la ley que no cuente con su propia participación.
Asimismo, estos difícilmente podrían justificar ante la opinión pública la no participación,
teniendo en cuenta que la situación previa (dilema del prisionero) es socialmente peor. De
ahí que, tanto el partido mayoritario, como el resto de partidos de la oposición, opten por
108
utilizar el consenso generalizado o la unanimidad como regla de decisión. De esto se deriva
una tercera hipótesis:
H3: En el diseño inicial de la ley, los partidos tratarán de evitar los costes o
riesgos externos derivados de la acción de los otros partidos, pese a que con
ello se incremente el coste de decisión. Por ello optarán individualmente por la
unanimidad o el consenso generalizado como regla de decisión.
En el momento de la negociación, sin embargo, entran en juego los diversos intereses

individuales de los partidos encaminados a obtener ventaja competitiva sobre los demás.
Las preferencias de las partes implicadas tienen distinta intensidad y esto permite la
negociación sobre el contenido de la ley. A todas las formaciones les interesa que se
produzca un resultado (una ley) y que se utilice la unanimidad o el consenso generalizado
como regla de decisión. Por tanto, el resultado deriva en un juego de suma positiva, que
buscará tener un impacto lo más limitado posible sobre el equilibrio económico de los
partidos, especialmente de los mayoritarios, a la vez que tratará de generar amplios
beneficios (cuantos más, mejor) para las distintas formaciones (fundamentalmente las
mayoritarias también). Los partidos, por tanto, van a tratar de beneficiarse colectivamente
de la ley creando un nuevo equilibrio económico consensuado. Esto en cuanto a las
potenciales oportunidades económicas que ofrece la ley (ver Cuadro 2.1).
En cuanto al diseño de las medidas de transparencia, la elección óptima para cada
partido será la de mantener un nivel de transparencia que equilibre el beneficio —en cuanto
a reputación se refiere— de incrementar el control sobre su propia acción, frente a los
costes que ello le supone en cuanto a libertad de acción. Colectivamente, esto lleva a que lo
que surja del consenso sea también una ley de mínimos. Se creará una ley que incremente la
transparencia del sistema para que el daño en la reputación quede resarcido, pero sin que
ello les genere grandes costes en términos de control. Por tanto:
H4: Una vez que un cambio en las restricciones (económicas y de reputación)

fuerza a los partidos a salir del dilema del prisionero, estos están interesados en
cooperar en torno al contenido de la ley. El resultado es una ley que les
beneficie colectivamente en términos económicos y que les restrinja lo menos
posible en términos de control.
El resultado es una ley de mínimos que se convierte en un nuevo equilibrio en torno a

la transparencia. No obstante, este nuevo equilibrio no es permanente. Un repaso empírico a
las experiencias existentes en el nivel comparado muestra cómo las leyes de financiación
suelen experimentar reformas posteriores encaminadas a incrementar la transparencia y el
109
control de las cuentas y de las actividades económicas de los partidos políticos. Los
ejemplos varían desde el caso español, cuya ley de financiación ha sido reformada en una
única ocasión66, al caso italiano, con al menos diez reformas en su haber desde su
regulación pionera de 1974, de las que tres de ellas (reformas de 1981, de 1993 y de 1997)
han supuesto un incremento importante de la transparencia en este país. Pero no siempre los
procesos de reforma que se inician, concluyen con éxito, sino que la experiencia empírica
ofrece numerosos ejemplos de procesos de negociación que se dilatan en el tiempo y que
acaban incluso frustrados.
Las idas y venidas que experimentan estos procesos nos llevan a preguntarnos tanto
por las razones del fracaso de las reformas como el porqué del éxito de las mismas. Es
decir, dado el equilibrio que se origina con la aprobación de la ley que da origen a la
transparencia en la financiación, ¿qué lleva a los partidos a decidir incrementar su propio
control? En el siguiente apartado se trata esta cuestión.
2.2.2. La profundización en la transparencia del sistema de financiación de partidos: la

reforma de la Ley
Una vez que ya existe ley de financiación, esta fija las condiciones de la racionalidad
restringida de los actores —los partidos políticos—, de manera que es de esperar que estos
actúen con miras a maximizar sus propios intereses, aunque en esta ocasión dentro de los
límites establecidos por la propia ley. Esta, por tanto, se convierte en una nueva restricción
para la consecución de sus fines. Se trata de una restricción que actúa para todos, de
manera que cada partido sabe que la ley condiciona también a sus competidores en su
intento por maximizar su beneficio (Weingast, 1996). Esta situación de equilibrio va a
perdurar hasta que un nuevo elemento externo genere los incentivos necesarios para que los
partidos prefieran endurecer su propio control, estableciendo un nuevo contenido a la ley de
financiación.
Ahora bien, ¿qué elementos externos van a ser esos? ¿Qué es lo que va a llevar a
proponer la iniciativa para reformar la ley? La respuesta a estas preguntas nos remite
nuevamente a un cambio en las restricciones antes expuestas. Para no ser repetitivos, baste
decir que los partidos tendrán incentivos individuales para proponer una reforma cuando:
66
En octubre de 2012 la Ley de Financiación de Partidos Políticos de 2007 fue nuevamente reformada. Esta
última reforma trasciende el objetivo temporal de esta investigación.
110
a) Consideren que su situación económica puede mejorar si logran cambiar la
configuración de recursos establecida, con objeto de hacerla más favorable a sus
necesidades.
b) Consideren que reformar la ley les va a producir beneficios en términos de

reputación.
No obstante, no todas las iniciativas legislativas que se proponen o, en general, no

todos los intentos de reforma concluyen con éxito, sino que, como ya se dijo, muchos
intentos acaban dilatándose en el tiempo hasta verse frustrados, al menos por un tiempo.
Pero, ¿por qué se produce esto? Es decir, ¿por qué dicha coordinación no siempre se
produce aun cuando los partidos hacen explícito su deseo de reformar la legislación? Y lo
más importante, ¿qué va a llevar a que los partidos se coordinen con éxito en torno a la
reforma?
La respuesta a estas preguntas nos remite nuevamente a los postulados del Nuevo
Institucionalismo de la Elección Racional. Desde esta perspectiva, una vez que ya existe ley
de financiación, el cambio institucional, es decir, la reforma, ha de ser explicada como
producto de la interacción entre dicha institución, que es la que establece las reglas del
juego, y los actores sociales, en este caso, los partidos políticos. Uno de los problemas que
puede surgir a la hora de analizar el cambio o la reforma institucional desde la perspectiva
de las intenciones de los actores tiene que ver con el hecho de que, con frecuencia, dichos
actores se encuentran ante diversas situaciones o escenarios posibles, escenarios en los que
existen múltiples equilibrios (Bardhan, 1999). A diferencia de lo que ocurre en el dilema del
prisionero, donde existe una única situación de equilibrio, en otro tipo de interacciones
entre actores sociales e institucionales los equilibrios son múltiples y también lo son las
razones para elegirlos: no existe un motivo tan claro como en el dilema del prisionero para
elegir un equilibrio en vez de otro. Cuando se produce una situación así es imprescindible
que los actores lleguen a acuerdos para seleccionar uno de esos equilibrios, pero tales
acuerdos son, a menudo, muy inestables y difíciles de alcanzar. Eso es, precisamente, lo que
ocurre cuando se produce una iniciativa de reforma de la ley.
Cuando ocurre esto, los partidos individualmente considerados actuarán de acuerdo
con las Proposiciones 1 y 2 antes expuestas. Es decir, realizarán un cálculo coste-beneficio
y apoyarán la reforma cuando el beneficio esperado en términos económicos supere el coste
de incrementar el control sobre su acción. En caso contrario, preferirán el statu quo. Pero, si
bien en el inicio de la reforma los partidos tenían un poderoso incentivo para cooperar con
111
el fin de no perjudicar su reputación y con objeto de tomar parte en el diseño del contenido
de la ley, una vez que esta ya existe, la estructura de incentivos que les lleva a reformarla es
distinta. Y ello porque, dado que ya existe una ley con criterios de transparencia, el coste de
los partidos de no secundar su reforma no es tan elevado en términos de reputación como lo
era cuando dicha ley no existía. Aquellas formaciones que no estén interesadas en cambiar
el statu quo siempre podrán justificar que la ley existente es válida para controlar la
corrupción, y que lo que es necesario es ajustar el comportamiento a su contenido, por lo
que la reforma no es necesaria, al menos por un tiempo.
Eso sí, una vez que el partido del Gobierno pone en marcha la iniciativa de reforma, o
bien secunda la de otra formación, el resto de partidos (al igual que en la etapa anterior)
querrán participar en el contenido de la ley si esta se reforma, con objeto de evitar posibles
costes o riesgos externos. Pero, en caso de que no les interese individualmente el contenido
de la nueva ley, querrán evitar que se produzca su aprobación, es decir, preferirán el statu
quo.
Así, teniendo en cuenta que en esta fase del proceso (a) no todos los partidos han de
querer reformar la legislación existente (siguiendo las Proposiciones 1 y 2), (b) que el statu
quo sería más fácil de justificar públicamente sin dañar su reputación (porque ya existe
legislación previa), y (c) que tanto los partidos que quieren reformar la ley como los que no
tienen interés en evitar los costes o riesgos externos, la hipótesis que se deriva es la
siguiente:
H5: En el proceso de reforma de la ley, los partidos optarán individualmente

por la unanimidad o el consenso generalizado como regla de decisión para
evitar los costes externos que les supondría que el resto de los partidos
cambiaran el statu quo existente sin el consentimiento propio. En esta fase del
proceso esta regla de decisión favorece el statu quo institucional.
Asumiendo que esta hipótesis es cierta y que el consenso es la regla de decisión que
interesa individualmente a todos los partidos, el problema al que se enfrentan estos cuando
se produce una iniciativa de reforma se puede representar por razones analíticas a través de
un juego de coordinación con dos equilibrios posibles:{(reformar, reformar); (no reformar,
no reformar)}.67 En dicho juego no existen estrategias dominantes68 que determinen el
resultado, ya que, si así fuera, siempre que se propusiera una iniciativa de reforma, el
67
No confundir un juego de coordinación con el dilema del prisionero, que es un juego de cooperación.
68
Del mismo modo que en el dilema del prisionero la “financiación corrupta” era la estrategia dominante de
los partidos y, por lo tanto, el resultado final del juego solo podía ser ése, si en esta ocasión “reformar la ley”
fuera la estrategia dominante de los partidos la reforma se produciría. Pero no es necesariamente el caso: la
reforma puede producirse o puede no producirse. Se trata ahora de un juego sin estrategias dominantes.
112
resultado sería la aprobación de la misma, algo que no ocurre siempre en la práctica. Al
contrario, existen multitud de ejemplos empíricos en los que la reforma no se produce
finalmente a pesar incluso de que los partidos hayan expresado su voluntad de reformar,
iniciándose, por tanto, un proceso de reforma. Ahora bien, ¿por qué se produce esta
paradoja? O lo que es lo mismo, ¿cómo es posible explicar los procesos frustrados de
cambio institucional (de reforma de la ley) aun cuando los partidos expresan la necesidad de
reformar?
Un juego de coordinación es aquel en el que los jugadores tienen preferencias
idénticas (simétricas) con respecto a sus posibles estrategias y en el que existen varios
equilibrios producto de esas preferencias. El problema que plantean los juegos de
coordinación es que para que los jugadores alcancen el equilibrio que más les favorece
tienen que llegar a un acuerdo para el que, con frecuencia, carecen de incentivo (Crawford y
Haller, 1990:571). De esta forma, la solución de los juegos de coordinación —a diferencia
de lo que ocurre con otros juegos— no es producto de la mera interacción de los jugadores,
sino que solo se puede llegar a ella a través de un consenso sobre cómo jugar, esto es, sobre
qué estrategia elegir. Si ese acuerdo no se da, el juego derivará hacia otro equilibrio menos
atractivo.
¿Cuáles son los equilibrios en nuestro juego (ver Figura 2.3)? El par de estrategias
{(no reformar, reformar); (reformar, no reformar)} —en el que las preferencias no son
simétricas— no están en equilibrio porque no basta con que un solo jugador quiera la
reforma. Si un jugador quiere la reforma y el otro no, el juego derivará hacia el resultado
(d,D), esto es, el statu quo, puesto que ambos abogan por el consenso como regla de
decisión: los jugadores no optarán por “reformar” haga lo que haga el otro, ni optarán por
“no reformar” con independencia de lo que el otro haga. Por tanto, si uno de los jugadores
plantea la reforma, esta solo saldrá adelante si el otro jugador prefiere la reforma al statu
quo. Asimismo, los jugadores preferirán no reformar si el otro jugador prefiere el statu quo
a cualquier cambio. Por eso (a,A) y (d,D) son equilibrios posibles del juego.
Ahora bien, volviendo a la pregunta anterior, ¿cómo explicar que el resultado sea el
equilibrio (d,D) cuando se inicia un proceso de reforma en el que aparentemente todos están
dispuestos a reformar, es decir, cuando todos quieren (a,A)? ¿Por qué una vez iniciado el
proceso de reforma este puede quedar frustrado?
113
Figura 2.3: Escenarios posibles de la reforma.
OPOSICIÓN (jugador 2)69
REFORMAR NO REFORMAR
(1)
(2)
REFORMAR Consenso:
Statu Quo
GOBIERNO Reforma de la Ley
(JUGADOR 1)
NO (3) (4)
REFORMAR Statu Quo Statu Quo
En los juegos de coordinación, al haber más de un equilibrio posible, tienen que darse
razones externas a la propia estructura del juego para explicar por qué se elige un equilibrio
en lugar de otro. Pues bien, cuando existen diversos equilibrios los mecanismos
institucionales (la ley), junto con las preferencias de los actores, pueden forzar o favorecer
la selección de un equilibrio en lugar de otro: se trataría, en los términos de Shepsle, de un
equilibrio institucionalmente inducido (Shepsle, 1979, 1986).70 A partir de aquí se deriva
una hipótesis sobre las razones que llevan al fracaso de la reforma de la ley de financiación:
H6: En el proceso de reforma de la ley, el mantenimiento del statu quo (no

reformar) es un equilibrio institucionalmente inducido por la propia ley de
financiación. Es la propia ley la que obstaculiza la reforma, haciendo que el
statu quo permanezca aun en los casos en los que la iniciativa de reforma se ha
puesto en marcha, llevando a los jugadores al equilibrio (d,D).
Esta hipótesis requiere una explicación. Como aparecía en el enunciado de la

Hipótesis 4, el resultado de la cooperación entre los partidos en el origen de la legislación,
es una ley de mínimos en términos de control. Esta situación va a permitir a los partidos un
amplio margen de maniobra en términos de financiación que, en realidad, no quieren perder
con una reforma que incremente la transparencia del sistema de financiación. El equilibrio
(d, D) aparece como la solución de este juego de coordinación con dos equilibrios. Es la
propia ley la que potencia la aparición de nuevas asimetrías en la financiación de los
69
El jugador 2 es un jugador colectivo que engloba a todos los partidos de la oposición. El jugador 1 sería el
partido del Gobierno.
70
En su artículo clásico de 1979, Shepsle ―una de las figuras centrales del Nuevo Institucionalismo de la
Elección Racional en el terreno de la ciencia política― se plantea el problema de que en un proceso de
elección social si bien el equilibrio depende de la configuración de preferencias de los individuos, “raramente
está garantizado por esa configuración” (Shepsle, 1979:28). A su modo de ver, “la estructura institucional [...]
tiene un importante impacto independiente en la existencia de equilibrio, y junto con las distribución de
preferencias, codetermina las características del Estado (o estados) de equilibrio en un proceso de elección
colectiva” (Shepsle, 1979:29). Dadas las preferencias de los actores sociales, las instituciones pueden, pues,
inducir equilibrios. Eso es, precisamente, lo que planteo aquí en relación con los intentos frustrados de
reforma.
114
partidos, así como el mantenimiento de las ya existentes, lo que hace difícil que los
intereses de dichos partidos coincidan y puedan llegar a un acuerdo sobre la reforma de la
ley. Por tanto, esta induce a los jugadores, dadas sus preferencias (maximizar el voto,
maximizar los ingresos), al equilibrio (d,D). La regla de decisión escogida y la propia
institución existente (ley) lleva a que ese sea el resultado del juego, frustrando el proceso de
reforma.
Ahora bien, esto no significa que la reforma no se pueda producir. Como ya se dijo,
los partidos se enfrentan a los procesos de negociación con distintas características en su
haber, en términos de atributos, oportunidades, creencias y preferencias (Shepsle, 2003:
284-285). Es decir, no todos los partidos tienen el mismo peso en el proceso de
negociación, ni tampoco la misma capacidad de forzar los acuerdos para que sus
preferencias se incluyan finalmente en el resultado final. La propia decisión individual de
aplicar como regla de decisión el consenso generalizado o la unanimidad lleva a que el peso
de las partes se equilibre en el momento de la negociación, en el sentido de que el resultado
ha de contener ciertas soluciones que satisfagan a todas las partes (juego de suma positiva).
Pero, como bien se ha dicho, la opción por la unanimidad o el consenso generalizado es una
decisión individual y, como tal, susceptible de cambiar según los intereses de cada parte
(Buchanan y Tullock, 2004 [1962]).
En el origen de la ley, el hecho de que no hubiese legislación previa con mecanismos
de transparencia y la posibilidad de que posteriormente su posición en el juego cambiara,
llevó a que incluso el partido mayoritario abogara por el consenso generalizado en la
aprobación de la ley. Un consenso que, como se ha visto, resulta costoso de alcanzar en los
estadios sucesivos del proceso de transparencia (reforma de la ley), tal y como se ha visto
hasta ahora. Teniendo en cuenta esto, la reforma solo será posible si el partido con mayor
peso y más oportunidades tiene incentivos suficientes tanto económicos como en términos
de reputación para ponerla en marcha aun sin conseguir el acuerdo de los partidos, es decir,
apelando a una regla de decisión menos inclusiva que la unanimidad. En otras palabras:
H7: Si los partidos no logran coordinarse, la reforma solo será posible si el

beneficio esperado por el partido mayoritario en términos económicos o de
reputación supera el coste de aprobar la reforma sin consenso generalizado.
Esta situación derivaría en un resultado más próximo a los juegos de suma cero que a
los de suma positiva (Sartori, 1987:230). Es decir, a diferencia del enfoque de la acción
colectiva, que pone en valor el uso de la regla de la unanimidad, insistiendo en que la única
115
razón que lleva a aplicar una regla menos inclusiva es la de reducir los costes de decisión
cuando estos alcanzan un valor muy elevado (Buchanan y Tullock, 2004 [1962]: 103),
desde esta investigación se defiende el uso estratégico que hacen las partes de la regla de
decisión. Es verdad que una regla menos inclusiva facilita el acuerdo entre las partes. Pero,
dado que esto se cumple con carácter general, siempre que en una negociación la necesidad
de consenso generalizado impidiera la consecución de un resultado (en este caso, la
reforma), las partes tendrían finalmente que haberla aprobado por algún tipo de mayoría.
Como se ha expuesto anteriormente, eso no siempre ocurre, sino que la regla de decisión
basada en la búsqueda del consenso impide en sucesivas ocasiones que la reforma prospere
(status quo), sin que a ninguna de las partes se le ocurra avanzar en el proceso cambiando la
regla de decisión. Por tanto, para que esto se produzca, el partido mejor posicionado tiene
que tener un especial interés en imponer externalidades al resto de partidos. Es decir, en
hacer valer sus preferencias frente al resto, sabiendo que esto no le va resultar perjudicial ni
en términos de reputación, ni en términos económicos, sino más bien al contrario. Esto
excluye la idea de óptimo (juego de suma positiva), y se acerca a un resultado de suma-
cero.
Las hipótesis hasta aquí expuestas serán contrastadas empíricamente en los capítulos 3
y 4. Pero antes conviene hacer un paréntesis para exponer los fundamentos teóricos y
empíricos de los factores explicativos utilizados en el marco analítico, así como para
presentar las principales implicaciones de los mismos.
2.3. Breve excursus sobre los factores explicativos utilizados en el marco analítico
La idea que subyace a las hipótesis planteadas en este capítulo es que tanto el origen como
la profundización en la transparencia del sistema de financiación de partidos de un país
concreto (la variable dependiente) están mediatizados por la lucha de intereses de los
partidos y por su deseo de no ser controlado por el Principal. Por tanto, ambos momentos
del proceso pueden ser explicados en virtud del análisis coste-beneficio que cada partido
realiza de manera individualizada, y cuyo resultado le llevará a coordinarse o no con el
resto de partidos. Mientras que el coste se analizará en términos de control —es decir, de
restricción de la libertad de acción de los partidos—, los beneficios que obtengan en cada
momento serán de dos tipos: beneficios en cuanto a ventajas económicas y beneficios en
términos de reputación. Por tanto, los factores que van a explicar el proceso de creación y
reforma de la legislación sobre transparencia en la financiación de partidos van a ser:
a) El interés de los partidos por mantener una buena reputación.
116
b) El interés de los partidos por obtener ventajas económicas sobre los demás.
c) El interés de los partidos por no restringir su margen de autonomía.
Seguidamente se fundamenta teórica y empíricamente la inclusión de estos factores

explicativos en el marco analítico expuesto y se argumentan sus principales implicaciones.
2.3.1. La reputación como factor explicativo

La inclusión de la reputación como factor explicativo en el marco analítico de esta
investigación se fundamenta en criterios teóricos y empíricos.
a. Fundamentos teóricos: Como se expuso en el epígrafe 1.3, en la literatura sobre
elección racional y sobre economía política la reputación constituye un activo clave en las
relaciones contractuales entre dos actores. Tener la reputación de ser alguien que cumple los
compromisos adquiridos en el contrato (ya sea en un contrato de compraventa, ya sea en el
contrato político entre representantes y representados, etc.), servirá para generar confianza
en la otra parte y con ello lograr contratos en el futuro (bien una nueva venta, bien la
reelección en caso de que se trate de un político). Por ejemplo, Parker (2004), en su estudio
sobre el Congreso de los Estados Unidos, considera la reputación como un recurso muy
importante para los representantes políticos para ganar en seguridad laboral, ya sea mediante
la reelección, ya sea en su búsqueda posterior de empleo en el sector privado.71
En la literatura específica sobre corrupción realizada desde la economía política, el
concepto de reputación también ha sido utilizado a la hora de explicar teóricamente los
intercambios corruptos (Kreps, 1990b; Kreps y Wilson, 1982; Rose-Ackerman, 1999;
Lambsdorff, 2007a). Si en el pasado una de las partes implicadas en la transacción no se
comportó de manera oportunista, esto supondrá una señal de preferencia de honestidad que
dificultará su participación en futuros intercambios corruptos. Es decir, las acciones pasadas
revelan una actitud moral que puede resultar beneficiosa para la consecución de otros fines
en el futuro (Lambsdorff, 2007a:149). De ahí que autores como Shepsle (2003) y Parker
(2004) consideren que la reputación pueda servir como mecanismo de control endógeno.
Así lo entienden también Klitgaard (1988) y Della Porta y Vanucci (1999), quienes
reflexionan sobre la importancia que para los actores puede tener el coste moral de la
corrupción en una determinada sociedad ya que esto (añadido a los beneficios económicos
71
En este punto, el concepto de reputación mantiene conexiones evidentes con el de confianza (trust). Cuando
los ciudadanos confían en los partidos, relajan el control que ejercen sobre los mismos, así que puede resultar
muy útil para ellos fomentar dicha confianza para asegurar su futuro político. Ver al respecto Rose-Ackerman
(2001) y Uslaner (2005).
117
esperados de la transacción) va a influir en la decisión de un determinado actor de
involucrarse o no en un intercambio corrupto. Pero, además, la reputación puede actuar
como mecanismo instigador de controles de carácter exógeno, es decir, de controles
institucionales. Es en esta vertiente de la reputación en la que trata de indagar teórica y
empíricamente esta investigación.
b. Fundamentos empíricos: La referencia expresa a la reputación como factor
explicativo de los procesos de cambio institucional ha estado ausente en la literatura sobre
corrupción y sobre financiación de los partidos. No obstante, indirectamente, sí que se ha
aludido a esta cuestión a través de la importancia que empíricamente se le ha dado a los
escándalos de corrupción, de forma que en numerosos trabajos se establece cierto vínculo
entre la existencia de escándalos y la necesidad de reformar las instituciones (Alexander y
Shiratori, 1994; Ewing, 1999; Pujas y Rhodes, 2002, 2005; Williams, 2000). Sin embargo,
tal relación no ha sido analizada en profundidad de forma que sea posible explicar su
importancia real en los procesos de reforma de la legislación. Recientemente, Koβ (2011),
en su análisis sobre los factores que guían la introducción de financiación pública en los
sistemas, analiza como variable independiente “el discurso público sobre corrupción”, lo
que en última instancia se refiere a la incidencia de escándalos en un determinado contexto y
a la reacción política que estos pueden generar. No obstante, deja sin explicar por qué en
determinadas circunstancias la existencia de una opinión sensibilizada hacia el problema de
la corrupción no da como resultado una reforma institucional, y al contrario, por qué se
producen reformas institucionales que no necesariamente son consecuencia de un importante
periodo de escándalos.
Estas cuestiones apuntadas requieren de un análisis más en profundidad de la
reputación como factor explicativo de los procesos de reforma, de ahí que en el marco
analítico propuesto se haya introducido como restricción, de forma que se pueda analizar
cómo un cambio contextual que afecte a dicha reputación puede generar un cambio en los
intereses de los partidos con respecto a reformar o no y sobre el contenido mismo de la
reforma.
2.3.2. Los recursos económicos de los partidos como factor explicativo

La inclusión de los recursos económicos de los partidos (o, lo que es lo mismo, de la
competencia por los recursos), como factor explicativo en el marco analítico de esta
investigación se fundamenta en criterios empíricos, aunque también teóricos.
118
a. Fundamentos empíricos: El incremento del coste de la política y la caída en
las fuentes tradicionales de ingresos han sido citados en numerosas ocasiones para explicar
los incentivos de los partidos para obtener financiación vía actividades corruptas (Pujas y
Rhodes, 2005). No obstante, su importancia a la hora de justificar la introducción de
regulación no ha sido tratada en profundidad, más allá de haberse apuntado su relación con
la introducción de financiación pública en algunos sistemas (Fisher y Eisenstadt, 2004:621;
Nassmacher, 2003). Por tanto, empíricamente, la importancia de los recursos económicos de
los partidos (en concreto, de su distribución desigual) en la generación de incentivos para
introducir y reformar las leyes de financiación requiere de un análisis más profundo. Esta
cuestión es tratada en esta investigación, pero para ello, conviene fundamentarla
teóricamente.
b. Fundamentos teóricos: Aunque teóricamente la importancia de los recursos

económicos como factor explicativo no ha sido tratada como tal, existen al menos dos
argumentos de los cuales se puede deducir su relevancia. El primero de ellos es que el
dinero en política es clave en cuanto que afecta al gasto político (Johnston, 1985:256-77) y
que, como se ha demostrado empíricamente, el gasto de los partidos puede afectar a sus
resultados electorales (Jacobson, 1980, 1990; Johnston y Pattie, 1995). Es decir, las
disparidades en los recursos financieros de los partidos distorsionan la competencia política
a favor de aquellos más ricos y que más gastan (Nassmacher, 2003; Fisher y Eisenstadt,
2004:622). Por tanto, es posible deducir la existencia de una relación intrínseca entre los
recursos de los que dispone un partido y su capacidad para competir en la arena electoral.
El segundo de los argumentos se refiere a la asunción derivada de la teoría de la
elección racional de que los actores (en este caso los partidos entendidos como un actor
colectivo) son autointeresados y maximizadores de utilidad, es decir, que actúan siguiendo
sus propios intereses tratando siempre de maximizar su beneficio. Como ya se expuso en el
capítulo 1, lo que el político racional quiere (en este caso los partidos) es ganar elecciones
(Downs, 1957; Riker, 1962)72, ya sea entendiendo estas como un fin en sí mismo o como un
medio para conseguir otros beneficios.73 Si esto es así, está claro que los recursos
económicos de los que dispone un partido van a ser clave para la consecución de su
principal interés. Y puesto que, como se ha dicho, la cantidad de recursos de los que
72
De hecho, la definición de Downs (1957:25) de partido político recoge esta visión autointeresada de la
política y en la que el objetivo principal es conseguir la victoria electoral: “[political parties are defined as] a
team of men seeking to control the governing apparatus by ganing office in a duly constituted election”.
73
Entre esos beneficios se hallarían la posibilidad de que los políticos obtuvieran un buen empleo una vez que
se retiraran de la política (Parker, 2004:48).
119
dispone está relacionada con su capacidad competitiva, se deduce de ahí que los partidos
van a seguir la una lógica de cuantos más recursos mejor y cuanto más sobrepasen a sus
rivales pues tanto mejor también.
La aceptación de estos dos argumentos relacionados con la importancia de los
recursos económicos y su incorporación al marco analítico tiene una serie de implicaciones
teóricas y empíricas:
En primer lugar, la defensa de que los partidos siguen una lógica de cuantos más
recursos mejor, independientemente de lo que posean ellos mismos y sus rivales, implica
rechazar a priori la distinción que hace Scarrow (2004) entre dos tipos de estrategias de los
partidos a la hora de posicionarse en torno a la reforma del sistema de financiación: una es
la que ve la búsqueda de más dinero como un objetivo en sí mismo (“revenue-maximizing
view”); es decir, independientemente de las circunstancias y de la financiación del resto de
formaciones, los partidos siempre van a tratar de conseguir más dinero y cuanto más, mejor.
La otra es la que depende de la situación económica inmediata del propio partido y de la de
sus rivales, lo que resulta en un comportamiento estratégico con vistas a una posible
reforma (“electoral economy view”). Según Scarrow (2004), la opción por una estrategia u
otra permitirá situaciones bien de connivencia entre los partidos sobre el contenido de la
legislación (en el primer caso) o bien de conflicto (en el segundo). A diferencia de esta
autora, considero que la principal preferencia de los partidos es siempre conseguir cuanto
más dinero mejor. Además, considero que ello no solo va a llevar a los partidos a
situaciones de colusión o connivencia a la hora de afrontar cualquier reforma de la
legislación, como establece la autora, sino también a situaciones de conflicto. Solo así es
posible explicar por qué los partidos cártel (que, según ella, tendrían una estrategia
preferente de connivencia con objeto de conseguir más dinero), no se ponen de acuerdo en
determinadas ocasiones en torno al contenido de las reformas, quedando frustradas por
mucho tiempo. Una situación que cabe explicar atendiendo al conflicto de intereses que se
produce entre los partidos, precisamente debido a que todos son actores “revenue-
maximizing”.
En segundo lugar, en relación con lo anterior, en la literatura sobre financiación se
acepta la idea de que los denominados partidos cártel (Katz y Mair, 1995), en la búsqueda
de su propia supervivencia económica, llegan a desarrollar estrategias conjuntas con el
objetivo de recibir financiación pública (ver por ejemplo, Van Biezen, 2004). La esencia de
esta tesis sobre los partidos cártel es que los políticos (o partidos) conspiran entre ellos y
suprimen la competencia política con la finalidad de salvaguardar sus posiciones (Hopkin,
120
2004a:644). Es decir, independientemente de su ideología, e independientemente de los
recursos de los que disponga el contrario, los partidos van a aceptar conjuntamente
vincularse económicamente al Estado. Y lo harán mediante “una forma de acción colectiva
entre los partidos en la que se requerirá a la formación que gobierna que mantenga la
financiación pública para las formaciones de la oposición, y que, hecho esto, mantengan
esta cuestión tan impopular fuera del debate político” (Hopkin, 2004a:635). Pero, si bien la
tesis de los partidos cártel podría explicar la connivencia de estos partidos en torno a las
medidas de financiación pública, no logra explicar qué tipo de estrategias (de connivencia o
de conflicto) desarrollan las formaciones políticas en el resto de mecanismos que no sean
estrictamente de carácter redistributivo, y si en tales estrategias se podría seguir
defendiendo la distinción entre partidos cártel y partidos que no lo son. Es decir, a la hora
de explicar el proceso de introducción de mecanismos de transparencia en el ámbito de la
financiación de los partidos, ¿es posible mantener tal distinción? De acuerdo con los
supuestos teóricos expuestos en el marco analítico, la respuesta a esta pregunta sería
negativa, puesto que desde ella se defiende que los partidos entran en una competición
permanente por los recursos económicos. Por tanto, el conflicto, en vez de la connivencia,
sería la norma, dados los intereses encontrados de los partidos por encontrar más
financiación y más que el resto. Esta afirmación, no obstante, requiere de un mayor análisis
y de contrastación empírica, tal como se hará en los siguientes capítulos.74
En tercer lugar, la aceptación de que los partidos son maximizadores de utilidad y de
que para la consecución de su principal objetivo buscan obtener cuantos más recursos
mejor, implica restar poder explicativo al papel de la ideología de los partidos en el proceso
de aprobación y reforma de los mecanismos de transparencia. Es decir, en esta investigación
se defiende que los partidos, independientemente de su ideología, buscan ganar las
elecciones y que para ello son “revenue-maximizing”. Esto, que se deriva de las premisas
de la teoría de la elección racional, puede justificarse también sobre la base de que, a
diferencia de otras cuestiones, la transparencia y el control de la corrupción son lo que se
denominan “valence issues” (Stokes, 1963), es decir, cuestiones que no permiten la
aparición de posiciones en desacuerdo y que no se reducen al espacio de competición
izquierda-derecha. Por tanto, es de esperar que lo que explique la decisión de los partidos de
introducir una ley de financiación o de reformarla posteriormente no sea una cuestión
74
No es el cometido de este trabajo profundizar en la tesis de los partidos cártel, sino solo evaluar
tangencialmente su posible influencia en la configuración de las leyes de financiación de partidos entendidas
como mecanismos de control de la corrupción.
121
fundamentada en la ideología de la formación en cuestión, sino en su interés por mejorar su
posicionamiento económico y por mejorar su reputación o evitar dañarla.
2.3.3. El interés de los partidos por mantener su autonomía de acción como factor
explicativo
La inclusión de la falta de interés de los partidos por autocontrolarse como factor
explicativo en el marco analítico de esta investigación se fundamenta en criterios
fundamentalmente teóricos, aunque también empíricos
a. Fundamentos teóricos: Como se expuso en el capítulo 1, tal interés por mantener
el mayor margen de autonomía posible se deduce del marco teórico basado en la Teoría de
la Agencia: la existencia de asimetrías informativas dificulta el control del Agente por parte
del Principal, permitiendo que aquel pueda conseguir sus intereses aun cuando estos se
alejen de los del Principal. Por ello, en la consecución de sus intereses (ganar elecciones),
los partidos querrán mantener el mayor margen de autonomía posible para que sus acciones
estén poco controladas tanto por los ciudadanos como por el resto de los partidos. Solo así
podrán desarrollar, en caso de que lo consideren, estrategias difícilmente justificables
públicamente encaminadas a obtener los recursos económicos necesarios para ser
competitivos electoralmente. Y todo ello sin causar daño a su reputación. Es decir, en la
consecución de sus intereses, la transparencia puede resultar muy costosa para los partidos.
Ahora bien, como ya se ha dicho, la transparencia es un “valence issue” sobre cuya bondad
existe acuerdo generalizado en la sociedad, por lo que los partidos tienen que dar respuesta a
las demandas de transparencia aunque esto pueda perjudicar sus intereses individuales.
Por tanto, la inclusión del interés de los partidos por no estar sujetos a control, en
conjunción con los otros dos factores explicados, permitirá analizar las estrategias
desarrolladas por tales formaciones, primero, para eludir el control y, segundo, para
establecer mecanismos que limiten lo menos posible su margen de maniobra mientras que
dificulten la labor de sus adversarios políticos. Es decir, permitirá analizar hasta qué punto
se producen estrategias manipuladoras (Dixit y Nalebuff, 1991; Shepsle y Bonchek, 1997)
tanto en el discurso de los partidos sobre la transparencia, como en el diseño mismo de las
leyes de financiación. Esta cuestión, que no ha sido analizada en profundidad en la literatura
sobre corrupción y financiación de los partidos, se basa también en fundamentos empíricos.
b. Fundamentos empíricos: Salvo excepciones (Martínez-Cousinou, 2007 y
Martinez-Cousinou y Andersson, 2009), el uso de estrategias manipuladoras por parte de los
partidos para eludir ser controlados en el ámbito de su financiación no ha sido analizado
122
empíricamente. No obstante, sí que existen referencias puntuales en la literatura sobre
financiación a la dificultad que entraña el implementar mecanismos institucionales de
control, habiéndose incluso aludido a la falta de predisposición de los partidos a hacerlo, de
forma que en ocasiones, las regulaciones son simplemente gestos simbólicos de los partidos
destinados a dar la impresión de que se está haciendo algo al respeto (Nassmacher, 2003;
Fisher y Eisenstadt, 2004). Se trata de un factor de gran interés que requiere de un estudio
empírico más en profundidad y por ello se ha incluido en el marco analítico de esta
investigación.
Según se ha visto hasta aquí, el proceso de aprobación y reforma de las leyes de
financiación de los partidos será analizado atendiendo a los intereses de los partidos con
respecto a mantener su buena reputación, a incrementar sus recursos económicos para ser
más competitivos, y a mantener el mayor margen de maniobra posible a la hora de
financiarse. En el siguiente epígrafe se expone la metodología de la investigación, así como
cuáles van a ser los casos elegidos para la contrastación empírica de las hipótesis.
2.4. Metodología comparada, narrativa analítica y justificación de los casos de estudio

Para evaluar la validez empírica de las hipótesis y, por tanto, del marco analítico expuesto,
estas se contrastarán con datos procedentes de los contextos más diversos, siempre que se
circunscriban a los sistemas democráticos occidentales. Y esto por dos razones
fundamentales. En primer lugar, porque es en ellos en los que el sistema de partidos está
más consolidado, por lo que resultará más claro analizar los intereses que persiguen cada
uno de los partidos a la hora de aprobar o reformar la ley de financiación. En segundo lugar,
porque es en tales sistemas en los que la relación entre gobernantes y gobernados en cuanto
al control se refiere puede ser analizada siguiendo la perspectiva de la Teoría de la Agencia
y donde, además, sus resultados pueden servir para evaluar la calidad democrática de los
mismos.
Pues bien, de entre todos los posibles casos de estudio, las variables explicativas serán
analizadas en dos contextos políticos diferentes, España y Reino Unido, en perspectiva
comparada. Dado que de lo que se trata es de conocer si la aprobación y la reforma de la ley
se asocian, como predice la teoría, con el interés de los partidos por conseguir ventaja
competitiva sobre el resto (en términos económicos y de reputación) y por no restringir su
margen de autonomía frente al Principal, el uso de la metodología comparada queda
justificado, al ser esta la vía que permite detectar, entender y explicar la existencia de
regularidades, así como de pautas divergentes (Mahler, 2000:3; Wilson, 1996:4), en el
123
comportamiento de los partidos en distintos sistemas políticos. Ahora bien, ¿qué tipo de
aproximación a la metodología comparada resulta ser la más apropiada para esta
investigación?
2.4.1. El diseño de “casos más diferentes” y la “narrativa analítica”

A la hora de aplicar la metodología comparada al estudio de un proceso político seguiré la
lógica destinada a contrastar una teoría a través del análisis de países concretos. Estos, por
tanto, no constituyen el objeto de estudio de esta investigación, sino el contexto en el que
contrastar las hipótesis extraídas de la teoría (Oyen, 1990:7).75 De esta manera, una vez
testadas, se les supone validez generalizada dentro de los límites que establece la propia
teoría. Pero, dado que de lo que se trata es de analizar un proceso, el estudio de tales
contextos ha de ser en profundidad, no limitándose al análisis de los factores explicativos
incluidos en el marco analítico. Por el contrario, se tendrán en cuenta los detalles concretos
que guían el proceso desde la creación de la ley de financiación hasta sus posteriores
intentos de reforma, sean estos exitosos o no. El análisis diacrónico y en profundidad
permitirá obtener una visión más ajustada y certera de toda la complejidad que dicho
proceso entraña, lo que redundará positivamente en la verificación de las hipótesis
expuestas. Asimismo, permitirá mejorar la teoría en caso de encontrarse nuevas variables
que puedan ejercer una influencia importante sobre la variable dependiente, lo que supone
asumir a priori que la teoría no tiene por qué ser completamente válida.
Por tanto, frente a la aproximación estadística a la política comparada, cuyo fin último
es comprobar proposiciones sobre la relación existente entre variables políticas en diversos
países —y en cuya versión más radical, tales países dejarían de serlo para convertirse en
conjuntos de variables (ver Przeworski y Tenue, 1970)76—, la aproximación por la que se
opta en esta investigación es aquella a la que Peters (1998:6), siguiendo a Lijphart (1971)
denomina “configurative”, es decir, que permite configurar las partes que componen el caso
de estudio. En esta el propósito principal es el estudio exhaustivo y en profundidad de los
75
Kohn (1989; en Oyen, 1990:7) identifica 4 tipos de investigación en política comparada según el propósito
del investigador a la hora de escoger los países de estudio. Estos pueden ser: 1) el objeto de estudio (el interés
del investigador descansa principalmente en los países estudiados); 2) el contexto de estudio (el interés se
encuentra en contrastar la generalidad de unos resultados en dos o más países); 3) la unidad de análisis (donde
el interés está en investigar cómo los fenómenos sociales están sistemáticamente relacionados con las
características de los países investigados); y 4) parte de un estudio transnacional (donde los países son
entendidos como componentes de un gran sistema internacional).
76
Como afirman estos autores:“The bridge between historical observations and general theory is the
substitution of variables for proper names of social systems in the course of comparative research” (Przeworski
y Tenue,1970:25).
124
casos escogidos, de manera que al final de la investigación se acabe conociendo la lógica de
la vida política en ellos.
Esto no significa que las variables a analizar sean específicas del caso concreto, sino
que de lo que se trata es de ver cómo las variables de micro-política incorporadas en las
hipótesis (en nuestro caso, los intereses de los partidos) actúan y se relacionan en la
práctica. Para ello el análisis del contexto político, social y económico resultará también de
gran utilidad, siendo, por tanto, la metodología cualitativa la que predomine en el estudio.
Como afirma Peters (1998:8), incluso “el análisis comparado más formal no necesita, y no
debería, ni abandonar totalmente la preocupación tradicional hacia los casos reales y los
países reales, ni ser completamente cuantitativo con objeto de poder ‘testar’ hipótesis”. 77
La clave de la validez de la metodología comparada no descansa, por tanto, en el tipo
de aproximación que se utilice —predominantemente cuantitativa o predominantemente
cualitativa—, sino que, como advierte la literatura (Peters, 1998), serán igualmente válidas
siempre que el diseño de la investigación y la selección de los casos resulten ser los
apropiados. Con respecto a esta última cuestión, las posibilidades son diversas, yendo desde
el estudio de un caso único, al análisis de grandes bases de datos sobre todos los países del
mundo, pasando por el análisis de procesos similares y de instituciones específicas en un
número de países seleccionados.78
Pues bien, dado el tipo de investigación de que se trata, y dada la opción por una
aproximación “configurative” (Lijphart, 1971) a la hora de testar las hipótesis de partida, la
elección de un número pequeño de países escogidos estratégicamente resultará adecuada
para comprobar la validez de estas. En concreto, son dos los casos de estudio escogidos de
entre todos aquellos susceptibles de ser incluidos en la muestra por cumplir dos condiciones
apriorísticas derivadas del interés propio de la investigación:
a) Ser una democracia consolidada a día de hoy perteneciente al área geopolítica de
Europa occidental. En concreto, la división la estableceré en función de la pertenencia a la
Unión Europea hasta el proceso de adhesión de 1995. Con ello asumo que los países
susceptibles de ser estudiados comparten unos criterios democráticos similares, al menos,
desde hace más de una década.
77
Las comillas se corresponden con el texto original en inglés. Traducción propia.
78
Según el tipo y el número de casos que se estudien, los trabajos comparados pueden ser (Peters, 1998: 10;
Wiarda, 2007:4): a) Estudios de caso único; b) Análisis de procesos similares en un número de países
seleccionados; c) Estudios que desarrollan tipologías u otras clasificaciones de países o unidades
subnacionales; d) Análisis de datos descriptivos en un área geográfica específica; e) Análisis de datos de todos
los países del mundo.
125
b) Poseer una ley de financiación de partidos políticos que incluya cláusulas de
transparencia y cuyo contenido haya sido objeto de propuestas de modificación posterior en
la línea de profundizar en dicha transparencia.
Sobre esta última cuestión conviene detenernos. Como se ha visto en el epígrafe 1.4,
las leyes de financiación política son aquellas que regulan las pautas de ingresos y de gasto
de los partidos, las fuentes de financiación que les están permitidas y los mecanismos de
divulgación y control que existen para vigilar que no se desvíen de su cometido, así como
los posibles castigos destinados a desincentivar su incumplimiento. Y esto tanto para
afrontar las campañas electorales, como el día a día de su estructura organizativa. Pues bien,
la regulación relativa a los partidos puede encontrarse contenida en distintos tipos de leyes
(leyes electorales, leyes de partidos, leyes de financiación y las propias constituciones), así
como en una multiplicidad de disposiciones que regulan de manera tangencial algún aspecto
relativo a tales formaciones políticas.79
No en todos los países la legislación sobre partidos está igualmente configurada, sino
que existen diversas posibilidades. En ocasiones, casi la totalidad de las cuestiones relativas
a tales formaciones, incluida su financiación (electoral y ordinaria, en su caso), quedan
reguladas por virtud de una misma ley. Normalmente se denominan leyes de partidos. Tal
es el caso de la Political Parties, Elections and Referendums Act 2000 vigente en Reino
Unido; de la Federal Law on the Activities, Financing and Campaigns of Political Parties
(Political Parties Act) vigente en Austria desde 1975; de la Ley de Partidos Políticos
(Parteiengesetz) alemana de 1967 y de la Ley de Partidos Políticos finlandesa de 1969. En
todas ellas se regula la financiación y otros aspectos de los partidos, sin perjuicio de que a
su vez existan leyes electorales específicas que regulen cuestiones relativas a la
organización de tales formaciones durante las campañas. Puede ocurrir también que la
financiación, así como la transparencia y control se regulen desde la propia ley electoral, de
forma que ni existan leyes específicas de financiación, ni leyes generales sobre partidos
políticos. Tal es el caso de la Ley Electoral de 1997 en Irlanda.
En la mayoría de los casos, sin embargo, existen leyes de financiación específicas que
conviven con las leyes electorales (Francia, Bélgica, Grecia, Dinamarca, Países Bajos e
Italia). Incluso, que conviven a su vez con una ley de partidos, de forma que, como ocurre
79
Ver IDEA Party Laws Database, del National Democratic Institute for International Affairs, en
http://ndi.pointinspace.com/fmi/iwp/cgi?-db=NDI_Rule_Matrix_Copy&-loadframes (consultado el 30 de
enero de 2012).
126
en Portugal y España, existen simultáneamente una ley de partidos, una ley electoral y una
ley de financiación.
Por tanto, la financiación de los partidos se regula a través de diferentes
configuraciones legislativas en el nivel comparado, incluyendo la regulación a través de
leyes de partidos, de leyes electorales y de leyes específicas de financiación política. Pero
ocurre también que no siempre tales leyes referidas específicamente a la financiación
regulan en exclusiva todos los ingresos, gastos y mecanismos de transparencia y control de
los partidos, sino que algunos de estos aspectos quedan regulados por otros tipos de leyes.
Tal es el caso de España, donde aparte de la Ley de Financiación de Partidos de 2007, la
Ley Orgánica de Régimen Electoral General de 1985, recoge no solo los procedimientos a
seguir para la celebración de cualquier tipo de comicios, sino también la regulación de la
financiación en época electoral. No obstante, el grueso de la regulación sobre financiación
se encuentra en la citada ley de 2007, donde se recoge la financiación ordinaria de los
partidos, así como la mayoría de los procedimientos de transparencia y control.
Igualmente ocurre en el caso griego, donde la Ley 3202/2003, sobre elecciones locales
y municipales, contiene provisiones relativas a la financiación de los partidos y a la
transparencia en época electoral. Si bien, nuevamente, el grueso de tal regulación se
encuentra contenido en la Ley 1443/1984, sobre financiación pública de partidos políticos.
También en Finlandia la ley principal que regula la financiación (Ley 10/1969 de Partidos
políticos) convive con otras leyes en las que tangencialmente se regulan aspectos
relacionados con ella (Decreto del Ministerio de Justicia de 21 de noviembre de 1990, sobre
la supervisión de fondos públicos por los partidos y Ley 414/2000, sobre transparencia en
las cuentas electorales).
Esta situación de convivencia entre leyes también se daría en Dinamarca, Irlanda,
Bélgica y Reino Unido.80 En este último caso, tal situación se da desde la aprobación de la
Political Parties and Election Act en 2009, que supone una reforma de la anterior
regulación de 2000, pero contenida en una nueva ley, de manera que ambas leyes (la de
2000 y la de 2009), conviven a la hora de configurar el sistema de financiación de partidos.
80
En el caso danés existen dos leyes específicas relativas a la financiación de los partidos (la Ley sobre
Financiación Pública de 1987 y la Ley sobre contribuciones privadas a los partidos políticos y divulgación
pública de sus cuentas de 1990) que conviven simultáneamente. En el caso Irlandés, la convivencia se produce
entre la Ley Electoral de 1992, la de 1997 y la Ley sobre publicidad de las donaciones y gasto electoral durante
Elecciones Locales (1999). En Bélgica tal convivencia se produce entre la Ley Federal y una multiplicidad de
legislación específica de las regiones. En el Reino Unido, además de la Ley de 2000 y de la de 2009, la
Electoral Administration Act 2006 introdujo una cláusula específica sobre transparencia en la financiación
política.
127
Dada esta diversidad de posibilidades, a la hora de decidir qué países son susceptibles
de ser escogidos como casos de estudio, se ha tenido en cuenta la vigencia en ellos de una
ley que regule la financiación de los partidos bien de manera exclusiva (leyes de
financiación de partidos), o bien en conjunción con otros aspectos del proceso electoral
(leyes electorales) o de los partidos (leyes de partidos políticos). Lo importante es que,
independientemente del nombre que adquieran, sea en ellas en donde se establezca el
grueso de las claúsulas de transparencia y control en el ámbito de la financiación. Una
cuestión que es posible determinar incluso en los casos de cierta fragmentación legislativa.81
Asimismo, como ya se ha apuntado, la selección de los casos de estudio pasa por tener
en cuenta una última carácterística: que el contenido de tales leyes haya sido objeto de
propuestas posteriores encaminadas a profundizar en dicha transparencia. Que dicha
reforma se haya producido finalmente o no, resulta irrelevante en un principio. Como
también lo es que dicha reforma se haya producido a través de enmiendas puntuales a la ley
principal, que se haya producido a través de una nueva ley que derogue totalmente a la
anterior, o que se produzca una convivencia entre leyes. Lo que sí importa es que se hayan
producido intentos de reforma, y procesos iniciados en ese sentido, que evidencien la
necesidad de incrementar la transparencia y el control del sistema.
En virtud de ambos criterios considerados, los países candidatos a formar parte del
estudio son todos los que aparecen en el Cuadro 2.2, excepto Luxemburgo y Suecia. En el
primer caso, porque la ley de financiación era muy incipiente en el momento en el que se
realiza esta investigación, no habiendo sido objeto ni de reforma, ni de intentos de
reforma.82 En el segundo, por no disponer de regulación referida a la financiación de
partidos que incluya cláusulas de transparencia, al dejarse esta cuestión en manos de un
acuerdo voluntario entre los partidos representados en el Parlamento.83
81
Ver ANEXO IV. En él se incluyen las principales leyes de financiación en cada uno de los países
considerados.
82
La primera Ley de Financiación de Partidos Políticos entró en vigor el 21 de diciembre de 2007. En esa
fecha, esta investigación ya estaba centrada en los dos casos de estudio escogidos (España y Reino Unido). En
2012 está en proceso de reforma.
83
De acuerdo con la Tercera Ronda de Evaluaciones del GRECO, centrada en la transparencia en la
financiación de los partidos, en Suecia “[…] there are no particular regulation in place [on transparency] more
than the voluntary Joint Agreement between the seven political parties currently represented in parliament,
which aims at bringing more transparency to the financial accounts of these parties, related organisation and
election candidates” (GRECO, 2009a:12):
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoEval3(2008)4_Sweden_Two_EN.pdf
(consultado en marzo de 2012).
128
Cuadro 2.2: Países con regulación sobre financiación política con cláusulas de transparencia,
reformas e intentos de reforma.
REGULACIÓN
CON CLÁUSULAS
PAISES REFORMAS E INTENTOS DE REFORMA
DE
TRANSPARENCIA
ALEMANIA SÍ 6 reformas desde la primera ley de 1967. La última en 2004.
18 reformas desde la primera ley de 1975.

AUSTRIA SÍ
La última en 2010
BÉLGICA SÍ 3 reformas desde la primera ley de 1989. La última en 2008.

3 reformas a la ley de 1987. La última en 2006.
DINAMARCA SÍ 2 reformas a la ley de 1990 (sobre contribuciones privadas a los
partidos y divulgación de las cuentas). La última en 2001
ESPAÑA SÍ 1 reforma desde la primera ley de 1987. Data de 2007.*
1 reforma a la ley de 1969. Data de 2010. Desde 2007 se plantea la
FINLANDIA SÍ necesidad de reforma del sistema.
FRANCIA SÍ 4 reformas desde la primera ley de 1988. La última en 2011.
GRECIA SÍ 2 reformas desde la primera ley de 1984. La última en 2002.
IRLANDA SÍ 7 reformas desde la Ley de 1997. La última en 2007.
ITALIA SÍ 10 reformas desde la Ley de 1974. La última en 2002.
LUXEMBURGO ---- ----
PAÍSES BAJOS SÍ No se ha reformado desde 1999. En proceso de reforma.desde 2008
PORTUGAL SÍ 4 reformas desde la Ley de 1998. La última en 2010.
1 reforma desde la Ley de 2000**. Diversos intentos de reforma

REINO UNIDO SÍ
hasta 2009. Desde 2011 en proceso de reforma.
SUECIA ---- ----
Fuente: Información específica y fuentes en Anexo IV. Información actualizada con fecha de marzo de
2012. Elaboración propia. (*) En octubre de 2012, al cierre de esta investigación, se produce una
reforma parcial de la Ley de 2007. (**) En 2006 se introduce una mejora de la transparencia a través de
una cláusula en una Ley no referida específicamente a la financiación (la Electoral Administration Act
2006).
De entre ellos, la elección de España y Reino Unido para verificar la teoría expuesta,
responde al diseño de casos más diferentes (most different systems design) (Przeworski y
Teune, 1970).84 Dado que la teoría apunta a que son los intereses de los partidos por
mantener a salvo su reputación y por obtener ventaja económica sobre los demás lo que
determina la aprobación de la ley y su reforma, así como los procesos fracasados que se
84
Se trata de una estrategia de selección de casos cuya finalidad es demostrar la existencia de una conexión
causal entre variables, independientemente del contexto del que se trate. Resulta muy similar al denominado
“Method of Agreement” propuesto por Stuart Mill (1846) en el que la selección de los casos se hace en función
de la existencia en ellos de una causa común (de una o de varias variables independientes comunes), mientras
que el resto de las variables no se dan por igual en todos los países. En tal caso, la relación causal entre las
variables independientes comunes y la variable dependiente queda probada.
129
puedan producir, el interés de la comparación radica en testar dicha teoría en dos contextos
institucionales y culturales diferentes, de manera que se demuestre que, independientemente
del país de que se trate, las variables independientes a analizar son condición necesaria para
que el origen y la profundización en la transparencia se produzca en el ámbito de la
financiación de los partidos.
En el diseño de casos diferentes no se le da importancia a priori a los factores
sistémicos como posibles predictores del comportamiento, sino que se asume que la
población total es homogénea —esto es, la forma en que se comportan los partidos
políticos— pese a que pertenezca a distintos países. De esta manera, una vez identificadas
las variables independientes en cada uno de ellos se observa si realmente influyen o no en la
variable dependiente en la forma en la que predice la teoría.
En principio este diseño busca eliminar factores sistémicos irrelevantes, de ahí que los
países seleccionados tengan que ser diferentes en cuanto a aspectos relevantes del sistema,
tales como determinadas estructuras políticas o ciertas variables que puedan en un principio
generar alguna influencia sobre la variable dependiente. Si se demuestra que las variables
independientes influyen en esta última, la hipótesis quedará empíricamente contrastada.85
En caso contrario, la literatura sobre metodología comparada establece la necesidad de
incluir en el análisis factores sistémicos como posibles causas explicativas de la variable
dependiente en los distintos países. Como afirman Przeworski y Teune (1970:38-39):
Mientras que […] las hipótesis continúen siendo ciertas para todos los sistemas, no se
hacen referencias a las características sistémicas propias de estos. Tan pronto como
afirmaciones adicionales no puedan formularse de forma válida para todos los países
[…], las hipótesis que afirman la inexistencia de diferencias entre sistemas ha de ser
rechazada y el nivel de análisis ha de cambiar al estudio de los factores sistémicos.
Si bien, en sentido estricto, este tipo de diseño se corresponde con una metodología
cuantitativa —al menos en ello se centraron sus autores en su origen— en esta investigación
será aplicado de forma cualitativa, de manera que, como se expuso anteriormente, se pueda
realizar un análisis en profundidad sobre el proceso institucional objeto de estudio: la
aprobación y reforma de los mecanismos de transparencia en la financiación política.
En concreto, se utilizará la narrativa analítica como una metodología centrada en el
estudio de casos y cuya finalidad es el análisis de los procesos de desarrollo institucional en
su contexto histórico (Bates et al., 1998; Arias, 2011). Pero, si bien la historia resulta
85
Lo que este tipo de diseño busca es eliminar posibles causas del fenómeno, más que encontrar posibles
relaciones. Es decir, siguiendo la tradición Popperiana, lo que busca es falsar. El diseño de los casos similares
(Most similar Systems design), por el contrario, busca posibles causas de la variable dependiente.
130
relevante para esta perspectiva, lo que realmente la distingue de otros enfoques, es el uso de
modelos analíticos a partir de los cuales describir y analizar la realidad empírica presente en
los casos de estudio. Es decir, la narrativa analítica es una forma de estudio de caso, pero
bajo la cual subyace un modelo que motiva el análisis y permite enmarcar la recogida y
exposición del material empírico (Shepsle, 2006:34-35).
Como se vio en el epígrafe 2.2, el marco analítico que se propone en esta
investigación se basa en la elección racional y en la teoría de juegos. En el siguiente
capítulo, dicho marco se contrastará empíricamente en los casos de estudio escogidos
siguiendo una metodología comparada.86 Y se analizarán de manera cualitativa y con
atención al contexto histórico específico de cada caso, el cual será analizado conforme al
modelo analítico subyacente. Una forma de complementar la metodología comparada con la
narrativa analítica que resulta pertinente dado el objeto de estudio de esta investigación
(ver Bates y Weingast, 1995; Munck, 2001). Con ello se tratará de salvar la dificultad que
entraña el hecho de aislar variables independientes y establecer relaciones causales con la
variable dependiente en un ámbito tan complejo y poco estudiado como el origen y el
cambio institucional en lo relacionado con la profundización de la transparencia en la
financiación de partidos.87
2.4.2. Justificación de la selección de casos más diferentes: España y Reino Unido

La particular relación existente entre financiación de partidos y corrupción y, en concreto,
los diferentes modos y tradiciones que imperan a la hora de controlarla, sacan a relucir
cuestiones relacionadas con la naturaleza y la consolidación de la democracia en cada
contexto. Como se vio en el epígrafe 1.5, algunos estudios apuntan a la existencia de una
cierta predisposición cultural hacia la corrupción a la hora de explicar por qué unos países
son más propensos que otros a este tipo de actos (Heidenheimer, 1996), hasta el punto de
que se ha llegado a establecer una línea divisoria —la línea del olivo— entre los países más
corruptos —los del sur de Europa— y aquellos considerados más virtuosos (Heywood,
2005:39). No obstante, el argumento en el que descansa esta investigación acentúa la
importancia de los factores estructurales (institucionales) a la hora de explicar el grado de
presencia del fenómeno con carácter general y, más concretamente, en el ámbito de la
financiación de partidos.
86
Ver Heywood (2002) como ejemplo de trabajo comparado entre España y Reino Unido.
87
Esta cuestión ya la resaltaba Stuart Mill (1846), para quien la búsqueda de relaciones causales en el nivel
comparado a partir de variables específicas no era el método apropiado para las ciencias sociales, al considerar
que la complejidad de las relaciones causales que se dan en la investigación social limita las posibilidades de
descubrir relaciones causales significativas (en Peters, 1998:29).
131
Ciertos países presentan unas características institucionales específicas originadas a lo
largo de su historia —por ejemplo, la débil institucionalización del sistema de partidos en el
sur de Europa—, que generan una particular estructura de oportunidades políticas para el
surgimiento y el desarrollo de la corrupción en este ámbito (Pujas y Rodhes, 1998;
Heywood, 1997; Hopkin, 2012). Tales características están relacionadas con un bajo nivel
de desarrollo institucional de la democracia, de manera que es de esperar que aquellos
países con una más larga tradición en este sentido, dispongan de un entramado institucional
más eficaz para hacer frente al fenómeno de la corrupción.88
Por tanto, en esta investigación se asume que no existe una cultura política corrupta en
oposición a una cultura política transparente que determine los niveles de corrupción en la
financiación de partidos de un país. Además, tampoco es cierto, según las hipótesis
expuestas en el epígrafe 2.2, que los políticos y los partidos de un determinado contexto
sean más dados a establecer mecanismos de control que en otros por una cuestión cultural o
por una cuestión de tradición institucional y democrática. Por el contrario,
independientemente de la cultura política y del nivel de desarrollo institucional del que
disfrute un país en términos de transparencia y control, la mayor o menor predisposición por
parte de estos a controlarse a sí mismos y reducir la incidencia del fenómeno en dicho
ámbito dependerá de los incentivos que tengan en cada momento para hacerlo, en el sentido
de salvar siempre sus propios intereses y salvaguardar el mayor margen de autonomía de
acción posible frente a los ciudadanos. Es así como, según se defiende en esta investigación,
se va desarrollando e institucionalizando en un determinado país el control de la corrupción
en el ámbito de la financiación de partidos.
Por tanto, para comprobar la validez empírica de tales afirmaciones conviene, una vez
descartado el elemento cultural, tener en cuenta el grado de institucionalización y de
desarrollo democrático de los países, de manera que las hipótesis se puedan testar tanto en
contextos caracterizados por una larga tradición institucional, como en aquellos en los que
dicho proceso de institucionalización de la democracia haya sido más reciente y más débil.
Como punto de partida para justificar tal distinción me centraré en el concepto de
Gobernanza (Governance) tal y como lo define el Banco Mundial, así como en los
88
Desde el enfoque "estructural", en oposición al "cultural", se considera que la emergencia y el desarrollo de
la corrupción dependen de factores institucionales. Defiende que la naturaleza de las prácticas sociales en un
país determinado son reflejo del desarrollo a largo plazo de tanto de dichas instituciones —de lo que permitan
o no permitan—, como de la particular organización del sistema político y social donde tales prácticas se
desarrollen (Heywood, 1997:427). Por ello este enfoque sitúa el foco de atención en el desarrollo del Estado.
132
indicadores agregados que utiliza esta institución para operacionalizar dicho concepto. La
Gobernanza, tal y como es definida,
comprende las tradiciones e instituciones a partir de las cuales la autoridad es ejercida

en un país concreto. Esto incluye el proceso por el cual los Gobiernos son elegidos,
controlados y reemplazados; la capacidad del Gobierno para formular e implementar
de manera efectiva políticas sólidas; y el respeto de los ciudadanos y del Estado por
las instituciones que gobiernan las interacciones económicas y sociales entre ellos
(Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2008:7).
Se trata de un concepto íntimamente ligado a la calidad democrática e institucional de

los sistemas (Holmberg y Rothstein, 2012; Rothstein, 2011), por lo que, a partir de él es
posible establecer una división entre aquellos países que son percibidos como más eficaces,
trasparentes y responsables ante sus ciudadanos y aquellos otros que lo son en menor
medida.
Las seis dimensiones que se tienen en cuenta a la hora de operacionalizar el concepto
de Gobernanza son (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2008:7-8): (1) Voz y accountability
(mide la percepción ciudadana sobre el nivel de participación en el proceso de selección del
Gobierno, así como sobre la libertad de expresión, la libertad de asociación y la libertad en
los medios de comunicación); (2) Estabilidad política y ausencia de violencia (mide la
percepción sobre la posibilidad de que el Gobierno se desestabilice o sea derrocado por
medios inconstitucionales o violentos, incluido el terrorismo); (3) Eficacia del Gobierno
(mide la percepción sobre la calidad de los servicios públicos, la calidad del servicio civil y
su nivel de independencia de cualquier tipo de presión política, la calidad de las políticas
que se proponen e implementan, y la credibilidad del compromiso que tiene el Gobierno
para realizar tales políticas; (4) Calidad regulatoria (mide la percepción sobre la habilidad
del Gobierno para formular e implementar políticas y regulaciones que permitan promover
el desarrollo del sector privado); (5) Imperio de la Ley (mide la percepción sobre la calidad
de las instituciones destinadas a hacer cumplir las reglas que rigen en la sociedad,
especialmente las encargadas del cumplimiento de los contratos y de los derechos de
propiedad, la policía y el poder judicial); (6) Control de la corrupción (mide la percepción
sobre el grado en que el poder público es ejercido para fines privados, incluyendo tanto
corrupción política como administrativa). Cada una de estas dimensiones es calculada para
cada país a través de los datos procedentes de una gran variedad de encuestas de opinión,
por lo que se trata de indicadores agregados.89
89
Para conocer la metodología a partir de la cual se obtienen estos indicadores agregados véase Kaufmann,
Kraay y Mastruzzi (2010). Las puntuaciones obtenidas por cada país en cada uno de los indicadores
133
Con el fin de realizar una primera clasificación de los países incluidos en la muestra
de acuerdo con los indicadores de Gobernanza, se ha tomado la puntuación que cada uno de
ellos obtiene en cada una de las dimensiones expuestas entre 1996 y 2010. En primer lugar,
se ha calculado la media que cada país obtiene en cada uno de los indicadores entre 1996 y
2010. Posteriormente, se ha calculado la puntuación media de cada país con respecto a los
seis indicadores de Gobernanza (ver Tabla 2.1).
Tabla 2.1: Puntuación media por país en las seis dimensiones de Gobernanza entre 1996 y 2010, en
relación con la media total de los países incluidos en la muestra.
Estabilidad
Eficacia
Voz y política y Calidad Imperio de Control de la
del MEDIA
Accountability ausencia de regulatoria la Ley corrupción
Gobierno
violencia
ALEMANIA 1,40 0,96 1,67 1,52 1,64 1,88 1,51
AUSTRIA 1,27 1,14 1,86 1,58 1,86 1,98 1,61
BÉLGICA 1,41 0,89 1,74 1,28 1,30 1,37 1,33
DINAMARCA 1,60 1,17 2,15 1,79 1,91 2,44 1,84
ESPAÑA 1,20 0,13 1,36 1,25 1,21 1,19 1,06
FINLANDIA 1,58 1,50 2,13 1,74 1,95 2,42 1,89
FRANCIA 1,24 0,57 1,59 1,16 1,41 1,37 1,22
GRECIA 0,99 0,42 0,69 0,83 0,78 0,38 0,68
HOLANDA 1,57 1,11 1,92 1,80 1,75 2,15 1,72
IRLANDA 1,39 1,25 1,61 1,71 1,62 1,60 1,53
ITALIA 1,03 0,62 0,64 0,91 0,55 0,33 0,68
PORTUGAL 1,33 1,03 1,04 1,13 1,14 1,13 1,13
REINO UNIDO 1,35 0,50 1,75 1,77 1,68 1,90 1,49
MEDIA TOTAL 1,36
Fuente: Elaboración propia a partir de los indicadores incluidos en Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2009).
Datos en: www.govindicators.org. Consultado el 30 de enero de 2012.
La puntuación en cada una de dichas dimensiones se sitúa dentro del intervalo ±2.5,
de manera que cuanto más se acerque a + 2.5, mejor será la puntuación obtenida. Dado que
la muestra del estudio se compone de un total de 213 países90, aquellos que puntúan por
debajo de 0 se corresponden con otras áreas geográficas distintas a Europa. Por tanto,
aquellos que se tienen en cuenta en esta investigación se hallan dentro del grupo con
puntuaciones más elevadas. Aun así, como muestra la Tabla 2.1, se observan diferencias
entre ellos. Para ilustrar tales diferencias, las puntuaciones obtenidas son comparadas con la
media total de todos los países representados (1,36). A partir de ahí se establecen dos
grupos de países: los que obtienen puntuaciones de Gobernanza por encima de la media
individuales que componen los indicadores agregados de Gobernanza, así como las fuentes de las que se
obtienen en cada caso, aparecen en www.govindicators.org (consultado el 31 de enero 2012).
90
Ver http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp (consultado el 31 de enero de 2012).
134
(Alemania, Austria, Dinamarca, Finlandia, Holanda, Irlanda y Reino Unido), y los que
puntúan por debajo de esta (Bélgica, España, Francia, Grecia, Italia y Portugal).
Si se tiene en cuenta solo la dimensión sobre el control de la corrupción, el resultado
es similar al anterior, con la excepción de Irlanda, que entre 1998 y 2004, puntúa por debajo
de la media de los países de la muestra, mientras que, a partir de 2005, lo hace por encima
de dicha media. El Gráfico 2.1 muestra tales datos por países y de forma longitudinal entre
1996 y 2010 en relación con la media total por año de los países de la muestra (representada
por una línea negra), con objeto de conocer cómo ha sido la evolución de la percepción
sobre el control de la corrupción a lo largo de ese tiempo.
Del mismo modo, si se toman en consideración los datos procedentes del Índice
Global de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional para el intervalo
temporal que va desde 1995 hasta 2010 y, a partir de ellos, se compara la puntuación
obtenida por cada país año a año, con la media anual de todos los países de la muestra, el
resultado en cuanto a los dos grupos que se distinguen es muy similar al anterior.91 Irlanda
en este caso puntúa por encima de la media a lo largo de todo el periodo considerado, a
excepción del año 2002 (Gráfico 2.3).
Gráfico 2.1: El control de la corrupción como dimensión de la Gobernanza. 1996 2010.

3,00
ALEMANIA
AUSTRIA
2,50
BÉLGICA
DINAMARCA
2,00
ESPAÑA
FINLANDIA
1,50
FRANCIA
GRECIA
1,00
HOLANDA
IRLANDA
0,50
ITALIA
PORTUGAL
0,00
REINO UNIDO
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
MEDIA
-0,50
Fuente: Elaboración propia a partir de los indicadores incluidos en Kaufmann, Kraay y Mastruzzi
(2009). Datos en: www.govindicators.org. Consultado el 30 de enero de 2012.
91
Ver Andersson y Heywood (2009) para una crítica fundamentada sobre las debilidades de las herramientas
elaboradas por Transparencia Internacional para medir la percepción de la corrupción y de los abusos que se
cometen en su aplicación.
135
Gráfico 2.2: Índice de Percepción de la corrupción de Transparencia Internacional. 1995-
2010 (0: máxima corrupción; 10: máxima transparencia).
10 ALEMANIA
9 AUSTRIA
BÉLGICA
8
DINAMARCA
7
ESPAÑA
VALOR (0-10)
6
FRANCIA
5 FINLANDIA
4 GRECIA
3 HOLANDA
ITALIA
2
IRLANDA
1
PORTUGAL
0 REINO UNIDO
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
MEDIA
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Fuente: Elaboración propia a partir de Transparencia Internacional (1995-2010).
Por tanto, la distinción entre dichos grupos de países se mantiene —a excepción de las
fluctuaciones del caso irlandés— tanto al medir el concepto de Gobernanza (países que son
percibidos como más eficaces, trasparentes y responsables ante sus ciudadanos de aquellos
otros que lo son en menor medida), como cuando se analizan las puntuaciones obtenidas en
el ámbito más concreto del control de la corrupción (países percibidos como más corruptos
y en los que hay un control menor de la corrupción, de aquellos otros que lo son en menor
medida).
Así, la elección de los casos objeto de la comparación pasará por mantener esta
distinción, de manera que cada uno de ellos pertenezca a un grupo distinto. Pero, además de
las diferencias en los niveles de percepción sobre el funcionamiento de las instituciones que
impera en cada país, resultará necesario tener en cuenta una serie de factores contextuales
que podrían tener alguna influencia en las decisiones de los actores, esto es, en el nivel
micro. Las diferencias que presentan España y Reino Unido con respecto a tales factores,
hacen de ellos los países más aptos para contrastar las hipótesis de esta investigación. Son
los siguientes:
A) Tradición institucional democrática

Dado que lo que se pretende es comprobar la existencia de pautas similares en el proceso de
aprobación y reforma de la legislación sobre financiación de partidos, resulta necesario
tener en cuenta cuándo los países acceden a la democracia, de forma que sea posible
descartar una hipótesis alternativa relacionada con la mayor exposición al sistema
democrático como factor influyente a la hora de conocer si los partidos están más
136
predispuestos a autocontrolarse y a coordinarse, que en caso contrario. Y ello bien porque
exista un mayor control y mayor nivel de exigencia por parte de la ciudadanía en aquellos
contextos de larga tradición democrática que lleve a que los políticos estén más
predispuestos a autocontrolarse y a coordinarse ante el miedo al castigo, que en aquellos de
reciente democratización; o bien porque las elites políticas asimilen a lo largo de los años de
exposición a la democracia una predisposición altruista hacia la transparencia, aunque ello
en ocasiones se oponga a sus propios intereses.
Así, de las tres oleadas de democratización que cita la literatura especializada –de
1874 a 1943; de 1944 a 1973; y desde 1974 hasta la actualidad (Colomer, 2001:217-218)92-,
Reino Unido pertenece a la primera de ellas, siendo uno de los primeros países del mundo
en establecer un sistema democrático (1885), y el primero de todos los que aparecen en
nuestra muestra, mientras que España se sitúa en el extremo opuesto, al ser el país de más
reciente democratización (1977) de todos los incluidos en ella (ver Figura 2.4). Esto tiene
un impacto importante en diversos aspectos de gran interés para esta investigación:
Figura 2.4: Países clasificados según la oleada de democratización a la que pertenecen.93

Reino Unido (1885)
Dinamarca (1945)
Alemania (1948)
Holanda (1945)
Portugal (1976)
Bélgica (1945)
Francia (1945)
Austria (1945)
Finlandia (1907)
España (1977)
Irlanda (1920)
Grecia (1975)
Italia (1945)
Primera Oleada Segunda Oleada Tercera Oleada

(1874-1943) (1944-1973) (Desde 1974)
Fuente: elaboración propia a partir de Colomer (2001:217-218).
En primer lugar, en lo referente al establecimiento de medidas de control de la

corrupción a través de un diseño institucional específico, Reino Unido se convierte en el
país europeo con más larga tradición en este sentido. Ya en la primera mitad del siglo XIX,
se pusieron en marcha las primeras medidas para promover la institucionalización paulatina
de la democracia, y para ello las elites del momento priorizaron la necesidad de acabar con
92
Ver también el trabajo pionero de Huntington (1991).
93
Se incluyen solo los países incluidos en la muestra, los cuales, cabe recordar, se han seleccionado en virtud
de dos criterios: el hecho de ser una democracia consolidada perteneciente a la Unión Europea hasta el proceso
de adhesión de 1995; y el poseer una ley de financiación que incluya cláusulas de transparencia y cuyo
contenido haya sido objeto de propuestas de modificación en la línea de profundizar en dicha transparencia.
137
la corrupción política y electoral que existía, conscientes de los efectos debilitadores que
esta podría tener sobre el sistema.
De la legislación aprobada en esa etapa incipiente, destaca el marco general provisto
por The Prevention of Corruption Acts 1889-1916, la prohibición de obtener cargos
honoríficos en el seno del Parlamento a cambio de dinero (Honours (Prevention of Abuses)
Act 1925) y, en el ámbito concreto de la financiación, la Corrupt and Illegal Practices
(Prevention) Act 1883, encaminada a eliminar la compra de votos y a evitar el gasto
excesivo incurrido por los candidatos.94 A estas y a otras medidas legales, hay que añadir
una variedad de mecanismos institucionales de control externo, como son, los códigos de
conducta, los sistemas de declaración y registro de bienes e intereses, o los diferentes
sistemas de evaluación llevados a cabo por organismos independientes. La mayoría de ellos
creados a partir de las recomendaciones sugeridas por el Committe on Standards in Public
Life a mediados de los noventa.95
La estabilidad política que ha caracterizado al sistema británico desde sus orígenes
democráticos se explica por la conservación de dicha tradición institucional y la evolución
constante a partir de la misma a través de reformas institucionales paulatinas, evitando en
todo momento los cambios radicales y desestabilizadores que han sido la constante entre sus
vecinos europeos, entre ellos España. Esto también explica la fuerte adherencia al imperio
de la ley que profesan sus ciudadanos y el alto nivel de legitimidad del que goza el sistema
(Kryzanek, 2004:91). De hecho, el Reino Unido se ha fraguado una reputación de buen
gobierno en la esfera internacional (Kryzanek, 2004:69).
El caso español dista mucho del británico dada su corta tradición democrática. Con tan
solo un breve y convulso periodo democrático en su haber —la II República (1931-1936)—
, seguido de un largo lapso de casi cuarenta años de régimen autoritario, el país no conoció
el desarrollo institucional propio de una democracia hasta entrado el último cuarto del siglo
XX. Así, a diferencia del proceso de “democratización incremental” propio del caso
británico, España inició su periodo democrático de manera rápida y mediante lo que se
conoce como “transición a través de la transacción”, para resaltar la importancia de la
94
Otras medidas incipientes relacionadas con la corrupción son: Sale of Offices Act 1551; Sale of Offices Act
1809. La Prevention of Corruption Acts 1889-1916 es el nombre genérico que se le da a un conjunto de tres
leyes encaminadas al control de la corrupción (Public Bodies Corrupt Practices Act 1889; Prevention of
Corruption Act 1906; Prevention of Corruption Act 1916). Estas tres leyes, junto con la common law existente
relativa al soborno, han sido reemplazadas por la Bribery Act 2010.
95
Para un análisis del marco institucional de control de la corrupción vigente en el Reino Unido ver Martínez-
Cousinou y Andersson (2009).
138
negociación y de los compromisos adquiridos entre las elites políticas (Share, 1986: ix;
Hopkin, 2004b).
La urgencia del momento, unida a la falta de tradición y experiencia en el
establecimiento de mecanismos de control institucional, dio como resultado la
conformación de un sistema en el que el principal objetivo era el desmantelamiento de las
viejas estructuras franquistas y su sustitución negociada por unos mínimos democráticos
(legalización de los partidos políticos y elecciones legislativas competitivas), que poco a
poco se irían ampliando. Lo importante era dar comienzo al nuevo régimen y hacerlo
operativo cuanto antes sin levantar demasiados recelos ni en el núcleo duro franquista, ni en
la oposición democrática más radical. Dadas esas prioridades, las medidas de control y de
transparencia fueron prácticamente obviadas durante todo el proceso, hasta el punto de que
a la altura de las elecciones de 1977, algunas prácticas caciquiles propias del siglo XIX, y
que se habían mantenido durante la dictadura, seguían estando vigentes en determinadas
zonas rurales del país (Share, 1986:137; Heywood, 2005:52).
Si bien estas han ido desapareciendo poco a poco, han sido sustituidas por otros tipos
de prácticas vinculadas a la influencia que los partidos han adquirido en la estructura del
Estado español y que encuentran su explicación en la forma en la que estos se constituyeron
durante la transición democrática: el clientelismo de partido y el patronazgo de partido
(Gellner y Waterbury, 1977; Robles y Álvarez, 1996; Heywood, 1995a, 1995b; Hopkin y
Mastropaolo, 2001; Hopkin, 2001, 2006, 2012). De ellas se hablará en el capítulo 3. De
momento, baste decir que tales prácticas, que, entre otras cuestiones suponen la
interpenetración de las elites partidistas en las diversas instituciones del Estado, han
ejercido una importante influencia no solo en la configuración del modelo de financiación
imperante en el país, sino también en la forma en la que se han constituido las diversas
instituciones de poder y de control. De hecho, frente a la clara separación existente en el
Reino Unido entre los partidos políticos, por un lado, y el poder judicial, la burocracia y los
medios de comunicación, por otro, en España la penetración de los partidos en dichas
instituciones ha supuesto en ciertas ocasiones un debilitamiento de los denominados checks
and balances necesarios para el buen funcionamiento democrático, así como una merma en
la capacidad de control de la ciudadanía.
En segundo lugar, otra cuestión que resulta interesante controlar en los países objeto
de estudio en relación con la tradición institucional democrática se refiere al grado de
consolidación del sistema de partidos. Reino Unido disfruta de un sistema de partidos
consolidado de larga tradición ininterrumpida, con dos partidos importantes con posibilidad
139
de gobernar (el Partido Laborista y el Partido Conservador), y un tercero (el Partido Liberal
Demócrata) que ha ido ganando posiciones en la competencia política.96 Se trata, por tanto,
de un sistema de dos partidos y medio (Kryzanek, 2004:101) en el que, si bien estos no han
gozado de un estatus legal propio hasta el año 199897, están, sin embargo, perfectamente
enraizados en la sociedad y disfrutan de una estructura organizativa totalmente consolidada.
Esto les ha permitido tener una fuente de financiación segura y normalmente abundante,
basada tradicionalmente en las cuotas de los afiliados, de manera que solo en épocas más
recientes se ha ido introduciendo una limitada financiación pública, a la vez que se han
dado los primeros pasos en la línea de establecer una regulación específica en este ámbito,
hasta el año 2000 basado en la tradición (propia de la Common Law imperante), la voluntad
de los partidos y ciertos acuerdos tácitos entre ellos.
Esta imbricación existente en el Reino Unido entre los partidos y la sociedad civil se
observa también en la importancia que adquieren los sindicatos como pieza clave en la
organización de los partidos de izquierda, en concreto del Partido Laborista que, desde su
origen, ha encontrado en tales instituciones una fuente fundamental de ingresos y de
apoyos.
Pues bien, frente a este modelo de sistema de partidos consolidado y arraigado en la
sociedad, el caso español se sitúa en el extremo opuesto, en tanto que fue restablecido —y
en gran parte creado ex novo— tras los casi cuarenta años de dictadura de partido único
(Gunther, Montero y Botella, 2004). Tras la muerte de Franco en 1975, estos tuvieron que
organizarse sin apenas recursos y sin una militancia importante en términos cuantitativos
que les respaldase (Montero, 1981). De hecho, España no ha disfrutado nunca de un periodo
estable de desarrollo político que llevase a la organización de partidos políticos de masas.
La única formación que tuvo un cierto éxito en estos términos fue el Partido Socialista
Obrero Español (PSOE), que al comienzo de la Guerra Civil contaba con un pico máximo
de tan solo 90.000 afiliados, cifra que posteriormente sufriría una importante caída
(Gillespie, 1998:75). Justo al inicio de la transición política los partidos políticos que se
formaron experimentaron un rápido crecimiento, aunque en ningún caso se pondrían al
nivel de otras formaciones equivalentes en Europa, ni en cuanto a afiliación, ni en cuanto a
estructura organizativa. Ni siquiera el Partido Comunista de España (PCE), que mantuvo su
organización en la ilegalidad durante la dictadura, logró superar los 200.000 afiliados.
96
En un principio, se fue posicionando gracias a su colaboración puntual con el Partido Laborista.
Actualmente, ostenta su mejor posición, al haber formado gobierno con el Partido Conservador a partir de las
Elecciones Generales de mayo de 2010.
97
A partir del Registration of Political Parties Act 1998.
140
Tampoco el soporte provisto por los sindicatos se materializó de manera importante en
forma de recursos o de grandes apoyos para los partidos de izquierda, como ocurriera en el
caso británico. Si bien en este último tanto los partidos como los sindicatos han servido
tradicionalmente como vehículos para la participación política de la sociedad civil, en
España, por el contrario, la falta de arraigo de tales formaciones, unida a las reservas que
presentaba la ciudadanía a la hora de involucrarse en política (Gillespie, 1998:75), llevaron
a los principales partidos a desarrollar estrategias de captación de apoyos con vistas a las
elecciones de 1977 basándose, no tanto en la promoción de la participación, como en el
intercambio de votos por futuros favores (Heywood, 2005:52; Pérez-Díaz, 1993:48-49).98
Así, la tradición de gran arraigo en el país basada en las relación patrón-cliente, unida a la
celeridad con la que se presentaban los comicios, pusieron las bases para la estructuración
de esta nueva forma de clientelismo de partido —también denominado clientelismo
burocrático (Lyrintzis, 1984:103-104)—, caracterizada por el uso de los recursos del Estado
(licitaciones, permisos...) por parte de dichas formaciones con la finalidad de crear
clientelas políticas a través de su intercambio por votos o apoyos. Una práctica que, lejos de
desaparecer, se fue arraigando en el sistema dando lugar a la infiltración paulatina de los
principales partidos —PSOE y PP, fundamentalmente— en aquellas instituciones y puestos
de responsabilidad que permiten mantener el control sobre la asignación de recursos
(Heywood, 2005:52).
Pues bien, todo ello ha tenido una influencia importante en la configuración de la
relación existente en la actualidad entre la sociedad civil y los partidos, así como en las
estrategias que han desempeñado estos a la hora de financiarse y a la hora de introducir
legislación al respecto. De ahí que, con vistas a la comprobación de las hipótesis de partida
convenga utilizar dos casos con características opuestas en este sentido. De hecho, la falta
de recursos a la que se enfrentaron los partidos españoles llevó a que se optara por la
regulación de la financiación desde los primeros años de democracia, siendo la opción por
la financiación pública la piedra angular de la misma, lo que sitúa a este país en el punto
opuesto al británico. Sobre este tema se profundizará en el siguiente apartado.
B) Cuestiones relacionadas estrictamente con la financiación.

Otra de las cuestiones que resulta necesario tener en cuenta a la hora afrontar la
comparación es el tipo de sistema de financiación que predomina en cada país. Aunque las
98
Ejemplos de este tipo de prácticas clientelares al inicio de la democracia se encuentran en Heywood
(2005:52).
141
hipótesis presentadas se centran fundamentalmente en el proceso de aprobación y reforma
de la legislación y solo tangencialmente en el contenido resultante de dicho proceso, el
hecho de comparar países con sistema de financiación opuestos nos va a servir para
descartar la posibilidad de que los procesos de aprobación y reforma se asemejen en
aquellos países con tradiciones de financiación similares y, sobre todo, para ver si la
presencia de partidos cártel tiene algún tipo de influencia en dicho proceso.
Como ya se apuntó en el epígrafe 2.3, según el modelo de partidos cártel propuesto
por Katz y Mair (1992, 1995), los partidos de Europa occidental se han ido adaptando a los
cada vez más bajos niveles de participación e implicación ciudadana en la vida política
mediante el incremento de su nivel de recursos procedentes del Estado. Esta nueva forma
de relación que se constituye se alcanzaría —y esto es lo más importante— mediante la
cooperación entre los principales partidos del espectro político, de manera que estos, ante la
necesidad de financiarse, se coordinarían para obtener tales recursos a la vez que
establecerían barreras para excluir de dicha financiación a los partidos más pequeños y a
aquellos nuevos que pudieran surgir. De esta forma, perpetuarían su presencia en el espectro
político al mismo tiempo que contribuirían a reducir el nivel de competencia partidista.99
Por tanto, si el elemento más característico del modelo de partidos cártel es, como se
ha dicho, la coordinación y cooperación autointeresada de los principales partidos políticos
con el fin de asegurar los recursos de la organización y la estabilidad en la carrera política
de sus miembros100, conviene analizar si, por un lado, dicha coordinación entre las
principales formaciones cártel se daría solo en aspectos relativos a la financiación pública o
si, por el contrario, existirían otras parcelas de la financiación en las que la coordinación
entre ellas fuera posible —esto eso, en las que el interés de todos los partidos coincidiera—;
y, por otro, analizar, en el caso de los países en los que el modelo cártel no fuera el
imperante, por qué dicha coordinación entre ellos no se produce en torno a la financiación
pública (de ahí que no sean partidos cártel), y si tal coordinación se daría en otros aspectos
de la financiación. En definitiva, lo que interesa es saber de qué manera la presencia de
partidos cártel tiene un impacto en la coordinación de las diversas formaciones en torno a la
aprobación o reforma de la legislación sobre financiación de partidos y, de forma contraria,
99
Entre los autores que defienden que el predominio de la financiación estatal promueve el statu quo y reduce
la alternancia política se encuentran Paltiel (1980) y Katz y Mair, (1995). Otros autores, sin embargo,
consideran que este tipo de financiación mejora la competencia, dado que permite a los partidos enviar sus
mensajes a la ciudadanía y con ello la calidad de la democracia también recibe un impacto positivo. Para un
análisis empírico de los efectos que genera la financiación pública sobre la competencia partidista, ver Scarrow
(2006), donde se concluye la imposibilidad de posicionarse al respecto a la luz de los datos disponibles.
100
Para un estudio de cómo se produce tal coordinación entre los partidos cártel para establecer la agenda
política, ver Cox y McCubbins (2005).
142
si la ausencia de tal modelo de partidos contribuye a dificultar —e incluso a obstruir— tal
proceso.
Pues bien, también en esta cuestión España y Reino Unido constituyen casos opuestos,
siendo el primero un ejemplo de modelo de partidos cártel, mientras que el segundo, el
único caso de los incluidos en la muestra en el que apenas existe financiación pública
directa para el funcionamiento de los partidos (Scarrow, 2006: 626). Desde que en 1959
Alemania (Occidental) introdujera por primera vez en Europa la dotación de financiación
pública para sufragar los gastos extraparlamentarios de los partidos, todos los países de la
muestra han ido asumiendo en mayor o menor medida la dependencia de los recursos
públicos para la financiación de los partidos.101 El caso británico se convierte en la única
excepción a este tipo de dependencia estatal a través de fondos directos.
El Cuadro 2.3 muestra la estructura de financiación pública presente en cada uno de
los países de la muestra, así como el intervalo estimado del peso que tiene la financiación
pública sobre el total de los ingresos. La tradición antes comentada, que vincula fuertemente
a los partidos con la sociedad civil, unida al habitual apoyo recibido tanto por los sindicatos
(en el caso del Partido Laborista), como por el mundo empresarial (en el caso del Partido
Conservador), han hecho del caso británico un ejemplo de sistema de financiación
independiente de los recursos directos del Estado hasta el año 2000, cuando se introdujo un
modesto subsidio anual destinado a financiar la investigación y el desarrollo de políticas en
el seno de los partidos (Policy Development Grant).102 Además de este, el Estado provee de
financiación pública en especie en época electoral, no existiendo participación pública más
allá de la provisión de publicidad gratuita en los medios de titularidad pública, y de locales
y correo postal gratuito durante las campañas.103 De ahí que los expertos coincidan en la
baja participación que tiene el Estado en la financiación de los partidos británicos (en torno
un 20%), la cual está destinada, asimismo, a propósitos muy específicos (GRECO, 2008:6-
8).
101
Finlandia en 1967; Italia en 1974; Austria en 1975; Portugal en 1977; Grecia en 1984; España en 1978;
Francia en 1988; Bélgica en 1989; Irlanda en 1994, Holanda en 1999 y Reino Unido en 2000 (con efectividad
a partir de 2002) En Alemania, la primera vez que se introdujo financiación pública directa para los partidos
fue en 1959, si bien la base legal para la misma data de 1967 (Scarrow, 2006:626; Pinto-Duschinsky, 2011:34).
El resto de países de Europa Occidental también han asumido en su mayoría la dotación de financiación
pública para sus principales partidos.
102
La cantidad total que el Estado financia directamente es de 2 millones de libras anuales a repartir, según
unos criterios específicos establecidos por la Comisión Electoral, entre todos los partidos registrados.
103
Desde 1975 existe una partida de financiación pública directa para que los partidos de la oposición
desarrollen su trabajo en la Cámara de los Comunes (Short Money). Un esquema similar, pero en la Cámara de
los Lores, se introdujo en 1996 (Cranborne Money). No es financiación de partidos estrictamente, sino
financiación a los grupos parlamentarios de la oposición.
143
Cuadro 2.3: Estructura de la financiación pública de los partidos y peso con respecto al total de
ingresos. Por países.
Peso de la
Financiac. Financiac.
financiación
ordinaria Electoral Financiación indirecta
pública sobre el
directa directa
total de ingresos
-Publicidad electoral gratuita en los medios
-Deducciones fiscales a las donaciones
ALEMANIA SÍ NO -Espacio gratuito para pósters durante las 30%-40%
campañas
-Financiación pública para instituciones
AUSTRIA SÍ SÍ afiliadas a los partidos
> 75%
-Deducciones fiscales
BÉLGICA SÍ NO -Espacio gratuito para pósters durante las 85%
campañas
-Correo postal gratuito
DINAMARCA SÍ NO -Exenciones fiscales a los partidos
75%
-Espacio gratuito para pósters durante las
ESPAÑA SÍ SÍ campañas 80%-95%
-Locales gratuitos para mítines
FINLANDIA SÍ NO -Exenciones fiscales para los partidos 70%-80%

-Deducciones fiscales a las donaciones
FRANCIA SÍ SÍ -Espacio gratuito para pósters durante las 75%
campañas
GRECIA SÍ SÍ -Correo postal gratuito 60%-90%
-Teléfono gratuito
-Transporte gratuito
-Exenciones fiscales a las donaciones
HOLANDA SÍ NO -Espacio gratuito para pósters durante las 30%-60%
campañas
-Deducciones fiscales para los partidos
ITALIA SÍ SÍ -Espacio gratuito para pósters durante las 75%
campañas
IRLANDA SÍ NO -Ciertos locales para uso de los partidos 70%**
PORTUGAL SÍ SÍ -Deducciones fiscales para los partidos 70%-90%
REINO
SÍ* NO -Locales gratuitos para mítines 20%
UNIDO
Fuente: Elaboración propia a partir de datos tomados de International IDEA Party Funding Database (2012)
para las tres primeras columnas. Los datos sobre el peso de la financiación pública han sido tomados de Pinto-
Duschinsky (2011:17-18) que a su vez han sido tomados del Evaluation Report on Transparency of Political
Party Funding del GRECO, para cada uno de los países considerados. Los datos de los países que no aparecían
en Pinto-Duschinsky (2011:17-18), han sido tomados directamente de las respectivas evaluaciones del
GRECO. En los casos de Austria, Italia y Francia, tal información no aparece en los informes del GRECO, por
lo que han sido tomados de Koβ (2011:18). *Únicamente referido a una partida de 2 millones de libras anuales,
a repartir entre los partidos, para el desarrollo de políticas públicas que serán posteriormente incluidas en los
programas electorales (Policy Development Grant). **Irlanda tradicionalmente era uno de los países que
menos financiaba a los partidos con dinero público. Solo recientemente el porcentaje ha ascendido al 70%
(GRECO, 2009b:23).
144
El caso español, por el contrario, se sitúa en el extremo opuesto, siendo uno de los
países que recibe menos dinero procedente de las cuotas de afiliación, y el que mayor
proporción de financiación pública recibe de toda Europa (Pujas y Rhodes, 1998). Una
financiación pública que se destina tanto a gastos ordinarios como electorales, y tanto de
forma directa como indirecta, llegando a alcanzar un peso de entre el 80% y el 95% de los
ingresos totales de los partidos españoles (Pinto-Duschinsky, 2011:18).
Esta dependencia del Estado se caracteriza, además, por haberse producido desde el
mismo origen de los partidos, esto es, durante la transición democrática, por virtud del Real
Decreto-ley 20/1977 de 18 de marzo de 1977, sobre normas electorales (Gillespie, 1998).
Con objeto de permitir que los partidos tuvieran éxito electoral durante los primeros
comicios democráticos, el Presidente Suárez estableció una fórmula encaminada a
rembolsar con dinero público parte del gasto en el que hubieran incurrido durante la
campaña. Así, los partidos se hicieron dependientes del dinero estatal desde el inicio mismo
de la democracia. Una cuestión que se perpetuó con las siguientes leyes de financiación
aprobadas.
Esto sitúa nuevamente a ambos países en posiciones opuestas. Algo que también
ocurre, como ya se ha apuntado, cuando nos centramos en analizar el sistema de
financiación establecido en cada país. Según esto, nos encontramos con un país, España,
dependiente fundamentalmente de la financiación pública, con unos bajísimos ingresos
procedentes de las cuotas de afiliación, y con una variante y no siempre elevada fuente de
ingresos procedentes de recursos privados; y frente a este, el Reino Unido, caracterizado por
su fuerte dependencia de la financiación privada, tanto individual como corporativa
(empresas y sindicatos), y por sus casi inexistentes ingresos procedentes del Estado.
Según lo dicho hasta aquí ambos países son los “más diferentes” en cuanto a tradición
institucional y democrática se refiere, en cuanto a tradición relacionada con la forma de
controlar la corrupción y en cuanto al sistema de financiación que en cada uno de ellos
impera, lo que los convierte en idóneos para la comparación. Dadas las diferencias que
presentan, las hipótesis de esta investigación podrán ser contrastadas en ellos y, en su caso,
verificadas sin temor a que las similitudes que ambos países presenten en cuanto al proceso
de creación y reforma de la transparencia, pueda deberse a la difusión de determinadas
tradiciones —problema de Galton— o a la presencia de factores institucionales similares.
Al ser casos opuestos, tales similitudes se consideraran generalizables y extrapolables a
cualquier país dentro de los límites establecidos por la propia teoría y por los criterios de
selección de casos.
145
Pero, además de por su idoneidad, la comparación entre España y Reino Unido resulta
interesante por el aspecto novedoso que imprime a la literatura existente, hasta el momento
apenas centrada en el análisis comparado de casos diferentes y en profundidad, tal como se
ha expuesto en el epígrafe 1.5.
2.4.3. Datos
Para comprobar la validez empírica de las hipótesis contenidas en el marco analítico, se
analizará pormenorizadamente tanto el momento en el que se origina la ley de financiación
con criterios de transparencia (capítulo 3), como las sucesivos procesos de reforma -
exitosos o no- que se dan a partir de la ley original (capítulo 4). En cada uno de los
momentos del proceso de transparencia (origen y reforma), se presenta la información
empírica del caso español y la del caso británico.
En cuanto al origen de la ley, en el caso español esta se produce en la III Legislatura
(1986-1989) y en el caso británico en la LII Legislatura (1997-2001). No obstante, en
ambos casos se analizan también las legislaturas inmediatamente anteriores (II Legislatura
española y LI británica) para poder definir con mayor precisión los intereses y los
incentivos de los partidos políticos para aprobar ex novo la ley de financiación.
En cuanto al proceso de reforma de la ley, el periodo histórico analizado en el caso
español incluye cinco legislaturas consecutivas: desde que se producen las primeras
llamadas de atención para la reforma en la IV Legislatura (1989-1993), hasta que esta
definitivamente se produce en la VIII Legislatura (2004-2008), pasando por los distintos
momentos en los que la reforma queda frustrada. En el caso británico, el periodo analizado
para reconstruir empíricamente el proceso de reforma de la legislación comprende dos
legislaturas: la LIII Legislatura (2001-2005), en la que se generan los primeros incentivos
para reformar la ley, y la LIV Legislatura (2005-2010), en la que la reforma finalmente se
produce.
Para la reconstrucción empírica de los casos de estudio y la delimitación de los
intereses de los partidos, los datos se han obtenido de fuentes primarias y secundarias.
Seguidamente se enumeran tanto para el caso español como para el británico (ver Anexo
Documental).
A. Caso español:
a. Fuentes primarias:
i. Datos de opinión procedentes del CIS (1982-2008) relativos a las siguientes
cuestiones: principales problemas para los españoles a lo largo del periodo;
146
calificación/valoración de la gestión del Gobierno en cada legislatura considerada;
satisfacción con el presidente del Gobierno; desconfianza hacia el Gobierno y el
presidente del Gobierno; y preguntas aparecidas a lo largo del periodo, relacionadas
con las palabras “escándalo”, “corrupción” y “financiación de partidos”.
ii. Datos sobre convocatorias electorales celebradas y escaños obtenidos por cada
partido entre 1982 y 2008 procedentes del Ministerio del Interior español.
iii. Datos cuantitativos sobre presencia del fenómeno de la corrupción en la prensa
nacional. Se han contabilizado los titulares y las noticias de ABC, El Mundo y El País
que incluyen la palabra “corrupción” entre 1982 y 2008, y “corrupción urbanística”
entre 2000 y 2008.
iv. Información cualitativa procedente de los Diarios de Sesiones del Congreso de los
Diputados y del Senado, Boletines Oficiales de las Cortes Generales y otros
documentos parlamentarios (1982-2008). Se ha buscado y analizado exhaustivamente
la información contenida en los siguientes tipos de iniciativas relacionados con las
palabras “corrupción” y “financiación de partidos” en el periodo considerado:
proposiciones de ley y proposiciones no de ley; proyectos de ley; creación y desarrollo
de las comisiones de investigación y comisiones no permanentes; comparecencia del
Gobierno ante el Pleno y en Comisión; preguntas orales y escritas tanto al Gobierno
como al Pleno. Asimismo, se ha analizado exhaustivamente la documentación
derivada de la tramitación parlamentaria de las iniciativas legislativas relacionadas con
el objeto de estudio.
v. Legislación sobre financiación de los partidos y sobre cuestiones relacionadas
(Boletines Oficiales del Estado, 1976-2008).
vi. Datos cuantitativos sobre los ingresos y gastos de los partidos contenidos en los
Informes anuales del Tribunal de Cuentas sobre la Fiscalización de la contabilidad de
los partidos políticos entre 1987 y 2007.104
vii. Programas electorales para las elecciones generales celebradas entre 1989 y 2008 de
los principales partidos con representación parlamentaria.
viii. Entrevistas a informantes clave de perfil tanto político como académico (ver Anexo
Metodológico).
104
Último año fiscalizado por le Tribunal de Cuentas al cierre de esta investigación en 2012.
147
b. Fuentes secundarias:
i. Bibliografía especializada para contextualizar el problema de la corrupción en
España, especialmente la vinculada con la financiación de partidos.
ii. Análisis de las noticias y artículos de opinión aparecidos en la prensa nacional (ABC,
El Mundo y El País) entre 1982 y 2008105, para la reconstrucción empírica de los
hechos (ver ANEXO METODOLÓGICO). La búsqueda de la información se ha
hecho de forma exhaustiva a partir de las palabras clave “escándalos”, “corrupción” y
“financiación de partidos” en los buscadores de cada uno de los diarios. También se ha
buscado información en la prensa relativa a las iniciativas parlamentarias (tramitación
legislativa y desarrollo de las comisiones de investigación y de las comisiones no
permanentes) que han tenido lugar entre 1982 y 2008, siempre que estas estuvieran
relacionadas con el objeto de estudio. Además, puntualmente se han introducido
artículos de otros periódicos (Diario 16 y La Vanguardia) cuando la narración de los
hechos así lo ha requerido. En el caso del Diario 16, la información ha sido obtenida a
través de la búsqueda manual en la hemeroteca.
iii. Datos de afiliación y referidos a las cuentas de los partidos políticos anteriores a 1987
(cuando el Tribunal de Cuentas comienza a fiscalizar la actividad económica de los
partidos), que han sido extraídos de bibliografía especializada (Montero, 1981; López,
1984; Del Castillo, 1985 y Ariño, 2009).
B. Caso británico:
a. Fuentes primarias:
i. Datos de opinión procedentes de Ipsos-Mori (1992-2010) relativos a las siguientes
cuestiones: principales problemas para los británicos a lo largo del periodo; grado de
satisfacción con el Gobierno; desconfianza hacia el primer ministro y preguntas
aparecidas a lo largo del periodo relacionadas con las palabras “sleaze”, “party
funding” y “standards of conduct”.
ii. Datos cuantitativos relacionados con la presencia del fenómeno del “sleaze” en la
prensa nacional. Se han contabilizado las noticias de The Times, The Sunday Times,
The Guardian, The Observer y The Sun que incluyen la palabra “sleaze” entre 2001 y
2009.
105
En el caso del periódico El Mundo, el periodo analizado comienza en 1989, año de su fundación.
148
iii. Información cualitativa extraída de los debates de la Cámara de los Comunes (HC
Hansard Debates) y de la Cámara de los Lores (HL Hansard Debates), así como de
otros documentos parlamentarios producidos entre 1990 y 2010. Se han buscado
exhaustivamente todos los documentos relacionados con las palabras “sleaze” y “party
funding” en el periodo considerado. En concreto, se han analizado los siguientes tipos
de iniciativas: iniciativas legislativas individuales (Private Members Bills); proyectos
de ley; preguntas parlamentarias; debates en el Pleno o en Comisión relacionados con
“party funding”; y discursos de la Reina al inicio de cada año parlamentario (Queen
Speech). Asimismo, se ha analizado exhaustivamente la documentación derivada de la
tramitación parlamentaria de las iniciativas legislativas relacionadas con el objeto de
estudio.
iv. Información cualitativa procedente de los documentos relacionados con la
financiación de los partidos emitidos por las siguientes instituciones políticas y de la
sociedad civil:
a. Committee on Financial Aid to Political Parties (1976).
b. House of Commons Home Affairs Select Committee (1993 y 1994).
c. Committee on Standards in Public Life (1998-2010).
d. Hansard Society (1982 y 1991).
e. Select Committee on Standards and Privileges (2001).
f. House of Commons Constitutional Affairs Select Committee (2006).
g. Electoral Commission (2001-2010).
h. Government (2008).
i. Institute for Public Policy Research.
j. Catalyst.
k. Newpolitics Network.
l. Unlocked Democracy.
m. Policy Exchange.
n. Josehp Rowntree Reform Trust.
v. Información cualitativa procedente de documentos emitidos por los partidos políticos
relacionados con su financiación o con sus estrategias políticas entre 1992 y 2010. En
concreto se han analizado los documentos elaborados para las Conferencias anuales
del Partido Laborista y del Partido Conservador, los informes emitidos por los
principales partidos a demanda del Committee on Standards in Public Life y los
149
programas electorales para las elecciones generales celebradas en el periodo
considerado.
vi. Legislación sobre financiación de los partidos, sobre partidos políticos, elecciones,
corrupción y sobre cuestiones relacionadas con el objeto de estudio (1925-2010).
vii. Datos cuantitativos sobre la contabilidad de los partidos publicados anualmente por la
Electoral Commission (2001-2010). Anteriormente a esa fecha, se han obtenido de los
informes emitidos por el Home Affairs Select Committee en 1993 y 1994 y por el
Committee on Standards in Public Life en 1998.
viii. Entrevistas a informantes clave de perfil tanto político como académico (ver Anexo
Metodológico).
b. Fuentes secundarias:
i. Bibliografía especializada para contextualizar el problema de la corrupción en el
Reino Unido, especialmente la vinculada con la financiación de partidos.
ii. Análisis de las noticias y artículos de opinión aparecidos en la prensa nacional (The
Times, The Sunday Times, The Guardian, The Observer y The Sun) entre 1992 y 2010,
para la reconstrucción empírica de los hechos. La búsqueda de la información se ha
hecho de forma exhaustiva a partir de las palabras clave “sleaze” y “scandal” y “party
funding” en los buscadores que aparecen en la página web de cada uno de los diarios.
En el caso de The Times y The Sunday Times, se ha usado la base de datos disponible
en la biblioteca de la London School of Economics. También se ha buscado
información en la prensa relativa a las iniciativas parlamentarias, a la tramitación
legislativa y al desarrollo de las investigaciones institucionales relacionadas con la
financiación de los partidos para la emisión de recomendaciones en la materia, que
han tenido lugar entre 1992 y 2010. Además, puntualmente se han introducido
artículos de otros periódicos (The Independent, The Daily Telegraph, Daily Record,
The Evening Standard, Daily Mail) cuando la narración de los hechos así lo ha
requerido.
2.5. Síntesis y consideraciones finales

En este capítulo se han presentado los aspectos analíticos y metodológicos de esta
investigación, los cuales van a guiar el trabajo empírico que se desarrolla en los apartados
siguientes de la misma.
150
En primer lugar, se han expuesto los objetivos tanto generales como específicos,
siendo el principal y más general de todos ellos el análisis en profundidad del proceso a
través del cual los sistemas de financiación de partidos se hacen más transparentes a través
del diseño institucional.
En segundo lugar, y de acuerdo con los objetivos marcados, se ha desarrollado un
marco analítico para explicar el proceso a través del cual se originan y reforman las leyes de
financiación de partidos, como mecanismos que contribuyen a incrementar la transparencia
en el sistema (variable dependiente). Puesto que de lo que se trata es de analizar un proceso
de cambio institucional, el marco analítico se fundamenta en las premisas del Nuevo
Institucionalismo de la elección racional, el cual, además, se pone en relación con la Teoría
de la Agencia expuesta en el capítulo 1. A partir de una serie de supuestos teóricos y de
proposiciones, la explicación de por qué se crea ex novo la ley de financiación y de por qué
se decide reformar posteriormente, se centra en dos elementos que actúan como
restricciones externas que interfieren sobre los intereses de los partidos: los recursos
económicos de estos (competencia económica) y la reputación. Son las variaciones en estas
dos restricciones externas las que van a generar la estructura de oportunidades propicia para
que los partidos, tras un cálculo racional, decidan crear ex novo la legislación o iniciar el
proceso de reforma, a pesar del coste que una ley de este tipo les supone en términos de
libertad de acción. A partir de esto se derivan siete hipótesis referidas a los dos momentos
clave del proceso (el origen y la reforma de las leyes de financiación), atendiéndose también
al tipo de regla de decisión utilizado en cada caso, al resultado de la legislación en términos
de control, y a los motivos que llevan a que las reformas queden en muchos casos
frustradas.
En tercer lugar, se fundamentan teórica y empíricamente los factores utilizados en el
marco analítico para explicar el origen y la reforma de las leyes de financiación. De acuerdo
dicho marco analítico, el origen y la reforma de la ley son explicados en virtud del análisis
coste-beneficio que cada partido realiza de manera individualizada, y cuyo resultado le
llevará a cooperar o coordinarse con el resto de partidos (según si se trate del origen o de la
reforma). Mientras que el coste se analiza en términos de control –es decir, de restricción de
la libertad de acción de los partidos-, los beneficios que obtengan en cada momento son de
dos tipos: beneficios en cuanto a ventajas económicas y beneficios en términos de
reputación. Por tanto, los factores que explican el proceso de creación y reforma de la
legislación sobre transparencia en la financiación son tres: (1) el interés de los partidos por
obtener ventaja económica sobre los demás; (2) el interés de los partidos por mantener una
151
buena reputación; y (3) el interés de los partidos por no restringir su margen de autonomía.
La inclusión de cada uno de esos factores en el marco analítico no es causal, sino que
encuentra su fundamento en argumentos de carácter tanto teórico como empírico, si bien en
conjunto resultan novedosos a la hora de explicar la institucionalización de la transparencia
en el sistema de financiación de los partidos. Además, la defensa del marco analítico
propuesto, cuya veracidad empírica será testada en los capítulos siguientes, tiene una serie
de implicaciones teóricas y empíricas entre las que se encuentran las siguientes: el rechazo
a que exista una relación directa entre el hecho de que los partidos sean “revenue-
maximizing” y su opción por la colusión en materia de financiación; el rechazo a priori de
que la tesis de los partidos cártel sirva para explicar qué tipo de estrategias (de colusión o de
conflicto) desarrollan los partidos a la hora de introducir mecanismos de transparencia más
allá de aquellos de carácter redistributivo (financiación pública); y, por último, el rechazo
inicial a que la ideología de los partidos desempeña un papel relevante a la hora de
determinar la posición de los partidos sobre la reforma de los sistemas de financiación en
pro de una mayor transparencia.
Por último, se presenta la metodología utilizada a la hora de contrastar las hipótesis
derivadas del marco analítico. En concreto, se justifica la utilización tanto del método
comparado siguiendo el diseño de casos más diferentes, como de la narrativa analítica a la
hora de describir y analizar los hechos empíricos con los que testar las hipótesis de la
investigación. Asimismo, se justifica la elección de España y Reino Unido como países más
diferentes dentro de una muestra en la que se incluyen los países que cumplen dos requisitos
de partida: por un lado, ser una democracia consolidada perteneciente al área geopolítica de
Europa occidental (en concreto, pertenecer a la Unión Europea al menos desde el proceso
de adhesión de 1995) y, por otro, poseer una ley de financiación de partidos que incluya
cláusulas de transparencia y cuyo contenido haya sido objeto de propuestas de modificación
posterior en la línea de profundizar en dicha transparencia. A partir de ahí, la justificación
de la selección de los casos se basa, en primer lugar, en los indicadores agregados de
gobernanza operacionalizados por el Banco Mundial, a partir de los cuales es posible
establecer una división entre aquellos países que son percibidos como más eficaces,
transparentes y responsables, y aquellos otros que lo son en menor medida; en segundo
lugar, en la tradición institucional democrática de cada país en función de la oleada de
democratización a la que pertenecen; y, en tercer lugar, en cuestiones estrictamente
relacionadas con la financiación de los partidos. Finalmente, se enumeran las fuentes
152
primarias y secundarias utilizadas para la descripción y análisis de los casos objeto de la
comparación.
153
CAPÍTULO 3. El origen de la transparencia en la financiación
de los partidos políticos en España y Reino Unido: contexto
sociopolítico, actores e intereses
En este capítulo se exponen los hechos que dieron lugar al inicio del proceso de
transparencia en el ámbito de la financiación de los partidos tanto en España como en Gran
Bretaña. En cada caso se mantiene la siguiente estructura:
En el primer epígrafe, y a modo de introducción, se describen los factores de carácter
estructural e institucional que explican en cada país las raíces del fenómeno de la
corrupción. Asimismo, se presentan los factores que determinan la incidencia de este
fenómeno en el ámbito más específico de la financiación de los partidos. El objetivo de este
epígrafe es conocer en profundidad las características generales y las causas de la
corrupción vinculada a la financiación de los partidos en cada uno de los países
considerados.
En el segundo epígrafe se analiza el contexto sociopolítico en el que se enmarcan las
iniciativas (tanto formales como no formales) de las que surge la ley de financiación de
afectan a la opinión pública del momento y, por tanto, a la reputación de las formaciones
políticas implicadas directa o indirectamente en tales escándalos. El objetivo de este punto
es doble: (1) conocer si hay relación entre la existencia de una importante preocupación
ciudadana por la corrupción en un momento dado (con el consiguiente deterioro de la
reputación de uno o varios partidos) y la presentación de iniciativas políticas para hacer más
transparente el sistema de financiación; y (2) ver si tales iniciativas dan siempre como
resultado final la aprobación de una regulación específica en la materia, o si, por el
contrario, es posible que tales iniciativas de regulación queden frustradas pese a haber sido
impulsadas tras una situación de deterioro de la reputación.
En el tercer epígrafe se determinan quiénes son los actores principales en el proceso
de aprobación de las respectivas leyes de financiación en cada país. Puesto que son los
partidos con representación parlamentaria los principales afectados por los escándalos y
también por la normativa sobre financiación; pero, sobre todo, debido a que son los
encargados en cada momento (según su peso parlamentario) bien de la iniciativa formal o
informal de poner en marcha una ley de financiación de partidos, bien de apoyarla en caso
de que se inicie el trámite legislativo correspondiente, serán considerados los actores clave
154
en el origen de la transparencia en el sistema de financiación de los partidos. Los intereses
individuales de tales actores se analizarán con respecto a dos cuestiones: primero, en
relación con el propio hecho de aprobar la ley de financiación de partidos, es decir, ¿están
los partidos (individualmente considerados) dispuestos a pasar de una situación de ausencia
de mecanismos de transparencia, a una situación en las que se les regule externamente su
comportamiento a la hora de financiarse?; y, segundo, en relación con el contenido ideal
que para cada partido tendría la ley de financiación en caso de que finalmente se decidiera
poner en marcha; es decir, una vez que individualmente se decide secundar la iniciativa de
la ley, ¿qué contenido defiende cada partido en función de su propia estructura de
financiación? El objetivo de este epígrafe es triple: (1) conocer los intereses que lleva a cada
uno de los partidos a proponer o secundar la iniciativa de introducir mecanismos de
transparencia en el sistema de financiación; (2) analizar los intereses de cada partido sobre
el contenido que habría de incluir la ley de financiación partir de su propia estructura de
ingresos y de su salud económica en cada momento; y (3) analizar los conflictos que puedan
producirse entre los intereses defendidos por cada partido, así como su resolución, haciendo
especial hincapié en el tipo de regla de decisión que se utiliza para ello.
En el cuarto epígrafe se analiza el resultado del proceso de decisión, es decir, la ley de
financiación de partidos políticos aprobada en cada caso. En concreto, se analiza su
contenido atendiendo a las principales medidas de transparencia aprobadas, pero, sobre
todo, a las principales lagunas que se dejan sin cubrir y que suponen una merma en el
control y la transparencia del sistema. Como se verá en el capítulo 4, algunas de estas
lagunas tratarán de ser cubiertas posteriormente en los sucesivos intentos de reforma de las
leyes de financiación.
3.1. El caso español (1982-1989)
3.1.1. La corrupción política y la financiación de los partidos como problema en

España: factores explicativos
La corrupción política constituye un fenómeno complejo en España. La historia más
reciente del país y la transición de la dictadura a la democracia explican, en gran medida, la
percepción cambiante que la sociedad española ha tenido acerca de este fenómeno.
Conductas que anteriormente eran aceptadas por los ciudadanos, como el fraude electoral,
155
han pasado con el tiempo a ser rechazadas.106 Pese a esta tendencia, hay otro tipo de actos
sobre los que no existe un consenso generalizado a la hora de definirlos como corruptos y
sobre los que se aprecia, en cualquier caso, una mayor permisividad social. Ejemplo de esto
serían muchas de las prácticas relacionadas con la financiación opaca y fraudulenta de los
partidos políticos.
En este ámbito concreto se produce una interesante paradoja. Si bien es cierto que los
partidos políticos son considerados las instituciones más corruptas del sistema por parte de
los españoles (Transparencia Internacional, 2007:24), los datos demuestran que dicha
percepción negativa no siempre se traduce en una actitud de reprobación generalizada y
activa hacia tales formaciones políticas y sus líderes.107 Al contrario, el castigo electoral no
suele ser tan determinante como para expulsar del poder a los partidos involucrados en
casos de corrupción, percibiéndose una cierta permisividad social al respecto (Mény,
1997).108
Esto nos remite a una cuestión sobre la que muchos autores ponen el acento y a la que
ya se aludió en el capítulo 1: la importancia de los factores culturales a la hora de explicar la
prevalencia de corrupción en un contexto determinado. Desde esta perspectiva se vendría a
decir que los españoles tienen unas características culturales que los distinguen de otros
ciudadanos europeos y que han influido en la forma de hacer política en España. Ejemplos
de la influencia de los factores culturales serían aquellas prácticas tales como el
"amiguismo" y el tráfico de influencias (Heywood, 1996; 1995ª;1995b).
El problema que presenta este tipo de factores causales es que no permiten explicar los
cambios en los hábitos políticos o en las formas de comportamiento dentro de la propia
sociedad de estudio. Se trata de concepciones estáticas que se toman como dadas, lo que
impide analizar por qué tales factores se dan en unos países y no en otros, o se dan más en
unos que en otros. Sin restarle la importancia que merecen los factores culturales, esta
investigación se centra en los factores estructurales e institucionales a la hora de explicar el
106
En esto se fundamenta la famosa tipología por etapas establecida por Kohlberg (1984) sobre el desarrollo
moral de los individuos y de las sociedades, así como la distinción entre corrupción blanca, gris y negra
realizada por Heidenheimer (1989).
107
Según el Informe sobre la democracia en España de 2008 (Fundación Alternativas, 2008), siete de cada
diez alcaldes españoles acusados de corrupción tanto individual como institucional durante la Legislatura que
daba comienzo en 2003, revalidaron la confianza de los ciudadanos tras las elecciones locales de 2007. Esto no
significa, sin embargo, que los casos de corrupción surgidos tras los escándalos no tengan una influencia en las
urnas. De hecho, un 71% de los alcaldes acusados de corrupción vieron reducido su apoyo electoral en 2007
con respecto a los anteriores comicios; pero solo en muy pocos casos el castigo por parte de los votantes fue lo
suficientemente determinante como para expulsarlos del consistorio.
108
Citado en Villoria (2000:101). En el futuro habría que analizar hasta qué punto el castigo electoral por la
corrupción se hace más contundente en periodos de crisis económica como la que se vive actualmente.
156
surgimiento de la corrupción política en España, tanto con carácter general, como en su
faceta vinculada a la financiación de los partidos. Desde aquí se defiende que son tales
factores los que contribuyen a explicar de forma más satisfactoria las raíces de dicho
fenómeno en la España contemporánea.
Seguidamente se describen, en primer lugar, los factores estructurales e institucionales
vinculados a la emergencia y desarrollo de la corrupción política en el sistema español. En
segundo lugar, se narran los factores de carácter institucional que explican en gran medida
las raíces de la corrupción vinculada a la financiación de los partidos políticos. En ambos
casos se trata de factores ya analizados por la literatura especializada, y que se exponen en
este trabajo con el fin de contextualizar este fenómeno para su posterior análisis en los
epígrafes siguientes.
a) Factores estructurales
Entre los factores estructurales que explican el origen y desarrollo de la corrupción política
en la España contemporánea, cabe aludir a dos procesos simultáneos que se han producido
desde la instauración de la democracia, y que han generado importantes incentivos para el
comportamiento corrupto. Por un lado, el crecimiento y la consolidación de la estructura del
Estado y, por otro, el proceso de descentralización política y administrativa.
En el primer caso, la consolidación de la estructura institucional democrática vino de
la mano de un exacerbado peso del poder ejecutivo, especialmente visible bajo los
sucesivos Gobiernos de Felipe González. Tal es así, que la demarcación entre el Gobierno y
el Estado se hizo cada vez más difusa, permitiendo esto que el ejecutivo (y, sobre todo, el
partido que lo sustentaba) extendiera su influencia a cada vez más áreas de la vida política y
civil (Heywood, 1996: 122). Un fenómeno que propició la creación de importantes redes
clientelares de acceso al poder y que se hace especialmente visible (aún hoy día) en la
excesiva politización de las instituciones públicas españolas.109
Como afirma Lapuente (2009), las administraciones más proclives a la corrupción son
aquellas con un mayor número de empleados públicos que deben su cargo a un
nombramiento político. Pues bien, el caso español es un ejemplo claro en este sentido: "en
una ciudad media española puede haber cientos de personas cuyos salarios dependen de que
el partido X gane las elecciones" (Lapuente, 2009). Un hecho que no hace más que
perpetuar el papel del clientelismo de partido, en detrimento de otros criterios como son la
109
Para profundizar en el proceso de concentración del poder en manos del Ejecutivo en el caso español ver
Heywood (1998). Para analizar el clientelismo de partido en el caso español ver Cazorla (1992), Blakeley
(2001), Hopkin (2001;2006;2012), Hopkin y Mastropaolo (2001) y Máiz (2005).
157
profesionalización y la meritocracia en el acceso a los cargos públicos (Dahlström, et al.,
2010:6).
En segundo lugar, cabe aludir al impacto del proceso de descentralización política y
administrativa en la generación de nuevos incentivos para el comportamiento corrupto.
Aunque conceptualmente la descentralización contribuye a la disminución de algunos de los
factores estructurales de la corrupción —como es la concentración del poder—, implica a su
vez el surgimiento de nuevas elites políticas que, además, se encuentran en una posición de
mayor cercanía al ciudadano.110 Esto, en ausencia de controles efectivos, como de hecho
ocurrió en el momento de creación del entramado institucional democrático, pudo contribuir
también al establecimiento de mecanismos clientelares de acceso al poder, así como de
otras formas de corrupción política.
Junto a estos dos factores, existe otro que contribuye también a explicar el fenómeno
de la corrupción política en la España contemporánea. Se trata del proceso de privatización
de las grandes empresas públicas iniciado en los años ochenta, que generó grandes
incentivos para el desarrollo de intercambios corruptos entre el poder político y el
empresarial.111 Una cuestión que se vio favorecida cuando, tras la crisis del petróleo de
1973, que duró hasta principios de los ochenta, se produjo un período de esplendor
económico que generó en la población unas expectativas de enriquecimiento rápido hasta
entonces desconocida: la denominada cultura del pelotazo (Heywood, 1995a:179; Jiménez
y Caínzos, 2003:15-17). En ese momento, la vinculación entre la política y el mundo
financiero adquirió unos tintes hasta entonces desconocidos, siendo muy ilustrativa al
respecto la frase del ex ministro de economía, Carlos Solchaga, "España es el país europeo
en el que puedes hacerte rico más rápidamente" (Heywood, 1995a:179).
b) Factores institucionales
Los factores institucionales, por su parte, aluden como elemento causante y sustentador de la
corrupción política en este país a la debilidad de los controles tanto internos de la propia
administración, como externos a esta.
En el primer caso, la búsqueda de una mayor eficiencia y flexibilidad en el
funcionamiento de la administración llevó al abandono de ciertos mecanismos y prácticas
110
La literatura muestra la existencia de una relación ambigua entre descentralización y nivel de corrupción,
habiendo autores que apoyan los beneficios de la descentralización como mecanismo anticorrupción, y otros
que se muestran más reticentes ante esta afirmación. Para un estudio en profundidad sobre tales argumentos
ver Bardham y Mookherjee (2006).
111
Sobre el fenómeno privatizador como factor de corrupción ver Lapalombara (1994), Rose-Ackerman (1999)
y Boehm y Polanco (2003).
158
de control establecidos hasta ese momento. Esta situación fue promovida por el partido que
salió vencedor en las elecciones generales de 1982, el PSOE, quien, además de agilizar los
procesos administrativos, pretendió flexibilizar el nombramiento de los cargos con el fin de
asegurar la primacía de los puestos electos frente a las élites burocráticas establecidas desde
la dictadura de Franco. Pero tal flexibilización generó una contrapartida peligrosa: falta de
transparencia y discrecionalidad en los procesos de toma de decisiones. Una situación que
fue aprovechada por los propios partidos políticos y por sus miembros para ocupar mayores
cotas de poder y obtener, así, beneficios tanto institucionales como personales.
De hecho, los partidos encontraron en la ocupación del aparato estatal una vía para
crear y consolidar sus propias estructuras organizativas allí donde gobernaban. Y ello no
solo gracias a los recursos que obtenían del Estado y que les aseguraban el sustento
económico112, sino también gracias a la creación de clientelas políticas a través de las cuales
conseguían perpetuarse en el poder, superando así la baja afiliación existente tras casi
cuarenta años de dictadura. Como describe Heywood (2005:52):
La administración socialista de Felipe González (1982-1996) usó sistemáticamente su

control sobre la maquinaria estatal para premiar a los miembros del partido y
simpatizantes con puestos de trabajo en la administración pública.
De esta forma, los partidos políticos, especialmente aquellos que gobernaban en el

nivel nacional o regional, hicieron uso de su fácil acceso a los recursos públicos, dada la
escasa eficacia de los controles internos, para atraerse a una clientela de votantes que, de
otra manera, hubiera resultado complicada de fidelizar. Asimismo, tal situación ha
contribuido en muchas ocasiones al enriquecimiento personal de políticos y de personas
vinculadas al poder, sobre todo en aquellos ámbitos en los que, por la cuantía económica de
las transacciones que se producen, existen grandes incentivos para el comportamiento
corrupto. Tal es el caso del ámbito de la contratación de obras y servicios por parte de la
administración, que, especialmente en el terreno urbanístico, ha dado lugar a importantes
casos de corrupción en el ámbito local en la historia más reciente del país.
Por otra parte, a la hora de explicar los factores institucionales que han contribuido al
desarrollo de la corrupción política en España, resulta ineludible la referencia a la debilidad
de los controles externos a la propia administración. Un hecho causado, en parte, por una
excusable falta de experiencia democrática de los actores políticos del momento, pero
también —y fundamentalmente— ganado como consecuencia del proceso de apropiación
112
Como más adelante se verá, los partidos políticos españoles comenzaron a depender de la financiación
estatal desde antes incluso de que se celebraran las primeras elecciones democráticas en 1977.
159
de la maquinaria del Estado por parte de los partidos, antes comentado. Esta situación ha
dado lugar en determinadas ocasiones al uso partidista de instituciones de control clave,
como el Poder Judicial y el Parlamento, por parte del partido de Gobierno, especialmente,
cuando este ha gozado de una clara mayoría parlamentaria.
Del mismo modo, instituciones de larga tradición en la historia de España, como el
Tribunal de Cuentas, y otras de trayectoria mucho más reciente, como la Fiscalía
Anticorrupción, han mostrado grandes debilidades a la hora de ejercer sus labores de
control, dada la falta de poder sancionador, en el primer caso, y una clara escasez de
recursos con los que funcionar de manera efectiva, en el segundo de ellos. Circunstancias
todas estas que han supuesto un freno en momentos puntuales a la lucha contra la
corrupción en España (Jiménez y Caínzos, 2003) y que han contribuido a generar una cierta
idea de impunidad hacia las actividades corruptas.
Los factores estructurales e institucionales descritos hasta aquí, en particular, las
mayores cotas de poder alcanzadas por los partidos en todos los niveles de la
administración, junto con la debilidad de los controles para prevenir posibles situaciones de
lucro personal o partidista, contribuyen a explicar el desarrollo del fenómeno de la
corrupción política en la España contemporánea. Concretamente, permiten explicar la
implicación de los partidos políticos tanto directa (por ejemplo, en aquellos casos
relacionados con la financiación irregular), como indirectamente (por irregularidades
cometidas por algún miembro de su entorno más cercano) en las dos oleadas de escándalos
de corrupción acaecidas en España hasta la aprobación de la Ley de Financiación de los
Partidos Políticos de 2007: una a mediados de los noventa y la otra a partir del año 2006,
siendo especialmente relevante la primera de ellas por su gran repercusión política y
social.113
El Gráfico 3.1 ilustra en qué medida los españoles perciben el fenómeno de la
corrupción como problema durante el periodo 1985-2008. Según se observa en él, entre
septiembre de 1994 y febrero de 1996, la corrupción pasó a ser citada como uno de los
principales problemas del país en un porcentaje superior al 20%, de forma que dicha
113
Desde mediados de 2012 y, especialmente, a principios de 2013, en plena crisis económica, se observa un
incremento importante de la preocupación de los españoles por la corrupción Una serie de escándalos, entre
ellos, el denominado caso Bárcenas, relacionado con las finanzas del Partido Popular, se encuentran en la raíz
de este incremento de la preocupación ciudadana. No es el cometido de esta investigación entrar a valorar lo
que puede ser considerada una nueva oleada de escándalos, pero sí convendría analizar en el futuro en qué
medida la crisis económica ha afectado y está afectando a la percepción de los ciudadanos sobre dicho
problema. Algo que no ocurría en la oleada de 2006, cuando, a pesar del gran número de casos publicados en
los medios, la preocupación expresada por la ciudadanía era muy limitada.
160
problemática llegó a ocupar puntualmente un segundo y tercer puesto.114 Porcentaje que
resulta aún más significativo si se tiene en cuenta que se trata de una respuesta a una
pregunta abierta.
Con posterioridad al cambio de Gobierno que se produjo en marzo de 1996, y con la
llegada al poder del principal partido de la oposición (el Partido Popular), la corrupción fue
perdiendo peso como problema percibido, hasta el punto de no ser siquiera citada por los
ciudadanos en el barómetro de marzo de 1997, ni en los realizados entre septiembre de 2000
y julio de 2001. Dicha tendencia a la baja se ha mantenido en años posteriores, de forma
que la corrupción ha sido citada como problema solo en porcentajes inferiores al 3% hasta
el final del periodo considerado en esta investigación, es decir, hasta 2008.115
Gráfico 3.1: La corrupción como uno de los tres principales problemas para los españoles
(1985-2008).
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Fuente: CIS. Barómetro de opinión (ver Anexo Documental). Elaboración propia.116
No obstante, esto no significa necesariamente que la corrupción haya disminuido en

España (Jiménez y Caínzos, 2003). Antes al contrario, a partir de 2006 da comienzo una
segunda oleada de corrupción, en esta ocasión vinculada al urbanismo desaforado en el
nivel municipal. El goteo constante de escándalos de este tipo en los medios de
comunicación ha hecho explícita la existencia de una danger zone (Andersson, 2002) de
corrupción hasta entonces poco conocida en el país. Una cuestión que, si bien queda
114
En diciembre de 1994 y enero de 1995 (CIS. Estudios 2127 y 2130, respectivamente), ocupó el segundo
puesto. En febrero de 1995 ocupaba el tercer puesto (CIS. Estudio 2132).
115
Hay que decir, no obstante, que al cierre de esta investigación, la corrupción política volvía a ser objeto de
una creciente preocupación ciudadana, con porcentajes que superan el 17% en enero de 2013. No es el
cometido de esta tesis entrar a valorar esta nueva oleada de corrupción y sus posibles consecuencias en
términos de control institucional, pero sí incidir en la importancia que pueden tener los escándalos a la hora de
promover reformas institucionales futuras en materia de control y transparencia.
116
La serie comienza en el año 1985. No hay datos para los años 1987, 1989, 1990, 1991 y 1992. Desde
septiembre de 2000 hasta la actualidad los datos son mensuales.
161
reflejada en las encuestas (de hecho, se observa un incremento sostenido de la percepción
de la corrupción como problema entre 2006 y mediados de 2007), en ningún caso alcanza el
nivel de preocupación con el que llegó a ser percibido este fenómeno en los años noventa. Y
esto debido a dos razones sobre las que se ahondará en los siguientes epígrafes: por un lado,
a la normalización del fenómeno de la corrupción, resultado de una sobre exposición a este
y al recuerdo no muy lejano de la oleada de escándalos de los noventa; y, por otro, a su
extensión a la mayoría de los partidos políticos que gobiernan en el ámbito local. Una
cuestión que ha invalidado el uso de la corrupción como arma política para desprestigiar al
Gobierno de turno, al menos, al nivel en que se produjo en la década de los noventa en la
política nacional, donde el uso estratégico de los escándalos tuvo un impacto sin parangón.
Pues bien, tanto en los escándalos publicados en los noventa, como en aquellos
publicados a partir de 2006 —sobre los que se profundizará en los siguientes epígrafes— la
financiación irregular de los partidos ha estado muy presente, tanto de forma directa como
indirecta. Hasta tal punto resulta relevante que, según el primer informe de evaluación del
GRECO (2001:3, par.14) se trata del principal foco de corrupción en España.117 Algunas de
las razones de ello se derivan de los factores estructurales e institucionales señalados al
comienzo de este epígrafe. Pero, además, existen otros tres factores de carácter
institucional que contribuyen a explicar, para el caso español, la incidencia de corrupción en
el ámbito más específico de la financiación de los partidos políticos: (a) la falta de control
de sus actividades económicas; (b) el aumento del coste económico de la política; y (c) el
bajo nivel de afiliación a los partidos. La conjunción de estos tres factores ha tenido y tiene
importantes consecuencias sobre la vida interna de estos, generando incentivos para la
búsqueda de fondos más allá de lo estrictamente legal. A continuación son explicados.
a) La falta de control de las actividades económicas de los partidos

Desde su legalización tras la dictadura, los partidos políticos españoles han gozado de un
estatus legal propio, de manera que son considerados algo más que meras asociaciones
privadas.118 En el plano económico, tal reconocimiento se plasmó desde primera hora en la
117
El GRECO (Grupo de Estados Contra la Corrupción) es una coalición de Estados pertenecientes al Consejo
de Europa (aunque también se incluye EEUU) creada en 1999 (Resolución 99-5) cuya mayor aportación es la
incorporación del sistema de evaluación inter pares, que implica el seguimiento de la aplicación de los
acuerdos adoptados entre los países para hacer frente a la corrupción y el establecimiento de recomendaciones
al respecto. Actualmente se está llevando a cabo la Cuarta Ronda de evaluaciones.
118
Tal estatus se fue fraguando a partir de un Decreto-Ley de 1974, confirmado posteriormente por la Ley
21/1976, de 14 de junio, de asociaciones políticas, y por la Ley de Partidos Políticos de 4 de diciembre de
1978, reformada en 2002 (López Guerra, 1984: 125). Tal reconocimiento especial también se hace en la propia
Constitución de 1978.
162
atribución de recursos públicos a los partidos tanto para gasto electoral como ordinario.
Sobre esto se profundizará más adelante. De momento baste decir que, si bien España es un
ejemplo atípico en cuanto a que la introducción de una incipiente financiación pública se
hizo antes incluso de que el sistema de partidos estuviera configurado (dado que se
introdujo con carácter previo a las primeras elecciones democráticas), tal celeridad no se
produjo igualmente a la hora de introducir los mecanismos de fiscalización necesarios.
El Decreto-Ley 20/1977, de Normas Electorales119, establecía ciertas restricciones y
controles, aunque no se llevaban a cabo por la falta de una adecuada acción ejecutoria
(Gallespie, 1998:77). Posteriormente, la Ley Orgánica de Régimen Electoral General de
1985 (LOREG)120, mejoró el sistema de fiscalización, pero solo en lo referido a la
financiación electoral, dejando al margen de todo control la financiación ordinaria de los
partidos hasta 1987. Y ello a pesar de que desde 1978, los partidos venían recibiendo cierta
financiación pública para sufragar sus gastos ordinarios.121
Por tanto, hasta la aprobación de la Ley Orgánica de Financiación de Partidos
Políticos de 1987 (en adelante, LOFPP) el control y la transparencia de las cuentas de los
partidos se regulaba de forma fragmentada (centrada solo en época electoral). Aun así, la
aprobación de la LOFPP no fue tampoco la panacea en este sentido, tal como se extrae de
los sucesivos informes del Tribunal de Cuentas sobre la contabilidad de los partidos. Una
situación que ha incentivado la búsqueda de fondos por parte de estos más allá de lo
estrictamente legal, especialmente durante la década de los noventa.
b) El incremento del coste económico de la política

Al tradicional interés de los partidos por conquistar el poder o, al menos, por conseguir un
número de escaños suficiente como para asegurarse la influencia política, se le ha sumado,
desde el inicio de la democracia, un incremento sustancial tanto en el número de campañas
electorales (elecciones generales, autonómicas, locales y europeas), como en el coste que la
mayor profesionalización de las mismas exige. La frecuencia y la diversidad de las
119
Real Decreto-Ley 20/1977, de 18 de marzo, de Normas Electorales (BOE, Núm.70, de 23 de marzo de
1977). Establecía un esquema de financiación pública electoral basado en el número de votos y escaños
obtenidos por cada candidatura, así como un incipiente sistema de control, fundamentado en la obligación de
hacer constar a la entidad de crédito correspondiente la identidad del donante y la cuantía de la donación, así
como la prohibición de obtener donaciones procedentes de cualquier administración pública, organismos
autónomos, empresas públicas o de economía mixta, además de entidades o personas físicas extranjeras.
Asimismo, establecía un sistema de fiscalización por parte de la Junta Electoral correspondiente basado
únicamente en el examen de regularidad de las cuantas de los partidos una vez transcurridas las elecciones
(Art. 44-48).
120
LO 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General (BOE, Núm. 147, de 20 de junio de 1985).
121
Tal esquema incipiente de financiación ordinaria se incluye en el Art. 6 de la Ley 54/1978, de Partidos
Políticos (BOE, núm. 293, de 8 de diciembre de 1978).
163
convocatorias electorales y la profesionalización de una creciente burocracia interna son
factores que generan un aumento del coste de la política (Blanco, 1995:175; Gil, 2001:257).
Asimismo, los gastos generados por la publicidad mediática y por las actividades de
marketing, consultoría, imagen, etc., se han incrementado en los últimos años sin que los
recursos legales que permite la LOREG (financiación pública y privada para gastos
electorales) hayan conseguido cubrir la insaciable voracidad de los partidos.
A esto se le une el creciente gasto que genera el mantenimiento de las funciones de
los partidos, así como de su propia estructura, fuera de los periodos electorales. Unos gastos
de carácter ordinario (de personal, infraestructuras, etc.) que se han ido incrementando a
medida que los partidos aumentaban su presencia y arraigo a lo largo y ancho del territorio
español, y que ni siquiera han sido limitados legalmente una vez aprobadas las sucesivas
leyes de financiación ordinaria de los partidos (LOFPP).
Por tanto, el imparable crecimiento tanto del gasto electoral como ordinario de los
partidos ha generado un bucle de elevado endeudamiento y de déficit crónico que, en
muchos casos, les ha llevado a involucrarse en actividades sospechosas de ser corruptas
para conseguir mejorar su presencia y capacidad competitiva.
c) El bajo nivel de afiliación

Otro factor importante a la hora de entender por qué los partidos se han visto abocados a la
búsqueda de fuentes de financiación más allá de las establecidas legalmente, tiene que ver
con el proceso en declive que ha experimentado la afiliación a los partidos en todos los
países democráticos. El mayor protagonismo adquirido por los medios de comunicación y el
cambio en los estilos de vida ha supuesto la sustitución del tradicional modelo de partido de
masas, por un modelo de partido —el catch-all-people’s party (Kirchheimer, 1954; 1966)—
menos ideologizado y con una menor carga de afiliados que el anterior. Pero, pese a que
esta ha sido una tendencia paulatina en la mayoría de los países europeos, en el caso español
la baja afiliación ha sido una constante desde el momento mismo de la legalización de los
partidos políticos en 1977 (López Guerra, 1984:132; Carreras y Tafunell, 2005).
Tras casi cuarenta años de dictadura, el panorama durante la transición se dibujaba
con una ciudadanía desmovilizada y, además, reticente a vincularse políticamente por
miedo a que una repentina vuelta atrás pudiera traerles consecuencias negativas.122 Si a ello
se le une que, durante la dictadura, las distintas formaciones existentes trabajaban en la
clandestinidad sin ningún tipo de apoyo económico explícito, y que, una vez instaurada la
122
Para un análisis de la transición española, ver Preston (1986) y Hopkin (2004b).
164
democracia, tuvieron que hacer frente en un lapso muy breve de tiempo al enorme gasto que
suponían las primeras elecciones democráticas, no es de extrañar que la financiación de los
partidos se hiciera depender, en su mayor parte, de los recursos procedentes del Estado. De
hecho, este esquema de financiación ha sido el predominante en España desde que, justo
antes de las primeras elecciones, el entonces presidente de Gobierno, Adolfo Suárez,
aprobara por Decreto-Ley123 un sistema de financiación pública para gasto electoral de
acuerdo con los votos y escaños que cada uno de los partidos obtuviera en tales comicios.
Esta medida, fruto de la improvisación requerida por el momento ante la ausencia de
recursos privados para los partidos (Gallespie, 1998:75), tuvo un doble efecto: en primer
lugar, dado que la financiación pública se hacía depender del resultado electoral obtenido
por cada uno de los partidos, estos tuvieron que adelantar dicho dinero para las campañas,
lo que les llevó a solicitar créditos bancarios que en muchas ocasiones no pudieron ser
pagados en su totalidad con la financiación pública recibida posteriormente (por el desajuste
entre los escaños esperados y los realmente obtenidos). El endeudamiento de los partidos
comenzó a fraguarse por aquella época y se hizo crónico cuando, en segundo lugar, la
LOREG de 1985 acabó incluyendo el mismo esquema de financiación vigente en el
Decreto-Ley de 1977. Y esto por la siguiente razón: tras los comicios de 1977 se configuró
el sistema de partidos, de forma que los que más escaños obtuvieron en aquel momento eran
los que más financiación pública recibirían para época electoral. Una posición de privilegio
de la que difícilmente prescindirían promoviendo un cambio en los criterios a través de los
cuales se repartiría la subvención pública para gastos electorales en el futuro.124
Por tanto, la baja afiliación y, en general, la casi total ausencia de recursos privados
para los partidos en el origen de la democracia, llevó al establecimiento de un esquema de
financiación dependiente de las subvenciones públicas, el cual se incluyó, primero, en el
Decreto de 1977, posteriormente, en la LOREG de 1985125 y, por último, como se verá más
adelante, en la propia regulación de la financiación ordinaria de los partidos. Un esquema
de financiación que ha generado, ante el incremento del coste de la política, una situación
123
Real Decreto-Ley 20/1977, de 18 de marzo, de Normas Electorales (Op. cit.).
124
Es más, no solo no prescindirían de ella, sino que la perpetuarían a través del establecimiento del incipiente
esquema de financiación ordinaria basado también en los escaños y votos obtenidos por cada partido, incluido
en el artículo 6 de la Ley 54/1978, de Partidos Políticos y, posteriormente, en la LOFPP de 1987.
125
Con esta Ley el sistema público de financiación electoral se mantiene, permaneciendo también la
prohibición de obtener donaciones extranjeras durante época electoral. Se incluyen, no obstante, algunas
novedades en lo que se refiere al control: limitaciones a las donaciones individuales y corporativas obtenidas
durante las campañas, límites en el gasto por circunscripción y la obligación de presentar con carácter regular
las cuentas de los partidos ante en el Tribunal de Cuentas. Esto es tratado como antecedentes en esta
investigación, la cual se centra únicamente en la LOFPP 1987 y de 2007.
165
de escasez económica y de endeudamiento crónico en los partidos políticos españoles. Pues
bien, esta situación, unida a la excesiva permisividad del incipiente sistema (Gallespie,
1998:77), les ha llevado en muchos casos a la búsqueda de nuevas fuentes de ingresos, no
siempre transparentes ni sujetas al marco legal vigente, con objeto de hacer frente tanto a su
financiación ordinaria, como a los gastos derivados de las campañas electorales y la
consecuente deuda contraída con los bancos.
Los factores hasta aquí descritos, cuyo origen se sitúa en la transición misma hacia la
democracia, contribuyen a explicar las raíces de la corrupción política en España, tanto con
carácter general, como en el área específica de la financiación de los partidos políticos. En
los siguientes epígrafes se expondrá el proceso a través del cual se introducen mecanismos
de transparencia en el sistema con el objetivo de dificultar el desarrollo de prácticas
corruptas en el ámbito específico de la financiación política. En concreto, se analizan los
factores que intervienen en el proceso a través del cual se pasa de una situación de ausencia
de regulación con criterios de transparencia (situación de laissez faire), a una situación
caracterizada por la existencia de una ley encaminada a hacer más transparente y
controlable el modo en el que los partidos se financian: la LOFPP de 1987. Una ley que,
además de regular la financiación ordinaria, asume expresamente por vez primera el
objetivo de la transparencia y el control en el ámbito de la financiación de los partidos.126
3.1.2. Escándalos y opinión pública en el origen de la legislación: la etapa socialista

de Felipe González (1982-1989)
El objetivo de este epígrafe es conocer qué circunstancias llevaron a la aprobación de la
LOFPP 1987. En concreto, se atenderá a los escándalos de corrupción relacionados directa o
indirectamente con la financiación que precedieron a la aprobación de esta Ley. Asimismo,
se analizará el impacto que tales escándalos tuvieron sobre la reputación de los partidos
relevantes en el sistema.
Los hechos que dieron lugar a la iniciativa legislativa de la que surgió la LOFPP 1987
se remontan al año 1984, durante el primer Gobierno del Partido Socialista Obrero Español
(PSOE). Desde que se dan los primeros pasos hasta que finalmente se aprueba la citada ley,
126
Como se verá en el siguiente epígrafe, el artículo 6 de la Ley de Partidos Políticos de 1978 constituye un
antecedente importante de la LOFPP 1987 en la medida en que establecía un esquema general de financiación
pública para sufragar los gastos ordinarios de los partidos, basados en el número de escaños y votos obtenidos
en las elecciones generales previas. No obstante, no se establecía en el mismo ningún criterio de transparencia.
En el ámbito exclusivo de la financiación electoral (LOREG 1985) sí se establecen límites y controles
importantes, si bien es la LOFPP de 1987 la que se refiere expresamente a la necesidad de incrementar la
transparencia en el sistema de financiación política. De ahí que se tome como objeto de análisis de esta
investigación.
166
se suceden dos legislaturas distintas, la II Legislatura (1982-1986) y la III Legislatura
(1986-1989). Puesto que ambas estuvieron gobernadas por el mismo partido político con
mayoría absoluta, la descripción y análisis de los hechos acaecidos se hará atendiendo a
todo el periodo desde 1982 a 1989.
A principios de los años ochenta, la regulación vigente sobre financiación de partidos
era muy limitada y fragmentada. Por un lado, el Decreto-Ley del año 1977 introdujo, como
ya se vio en el anterior epígrafe, un incipiente sistema de financiación pública para cubrir
los gastos electorales. Por otro lado, el artículo 6 de la Ley de Partidos Políticos de 1978
trasladó tal esquema de financiación pública directa al gasto ordinario de las formaciones
políticas, de manera que se reguló la dotación por parte del Estado de una subvención
pública a repartir en función del número de escaños y votos obtenido en las elecciones
generales previas. Pero, mientras que el incipiente esquema de financiación electoral quedó
consolidado a través de la LOREG 1985 y dotado de una serie de límites y controles
importantes, así como de requisitos de publicidad aun vigentes hoy en día, seguía sin existir
una regulación holística que estableciese, con carácter general, la necesidad de hacer más
transparente y controlable la financiación de los partidos políticos. De hecho, el citado
artículo 6 de la Ley de Partidos no incluía ningún mecanismo de transparencia como
contrapartida a la dotación presupuestaria regulada en el mismo.
En ese contexto, concretamente en 1984, adquiría relevancia parlamentaria un
escándalo relacionado con las supuestas irregularidades administrativas cometidas en la
adjudicación de contratas de limpieza en varios ayuntamientos gobernados por el PSOE.127
Unas adjudicaciones que podrían haber dado lugar al cobro de comisiones ilegales.
Estas supuestas irregularidades cometidas en el nivel local, a través de las cuales se
estaría beneficiando el PSOE, no eran nuevas, sino que desde 1981 venían siendo
denunciadas desde el interior de las propias filas socialistas. En concreto, Alonso Puerta,
segundo teniente de alcalde del Ayuntamiento de Madrid, denunció en diversas ocasiones
las anomalías advertidas en los procesos de concesión de las contratas de limpieza, lo que le
costó el cargo y su propia permanencia en el Partido Socialista.128
A raíz de la cuestión de las contratas, el grupo mayoritario de la oposición, el Grupo
Parlamentario Popular (GPP), comenzó a exigir la aclaración de los hechos aludiendo a la
necesidad de honradez y de transparencia en el ejercicio de la actividad pública:
127
Murcia, Lorca, Elche, Ceuta, Melilla, Mahón, Madrid, Castellón, Valencia y Alicante (ABC, 1/11/1984, “El
PSOE se niega a auditar la concesión de contratas de limpieza y la venta de Rumasa”, p.53).
128
El País, 23/09/1984, “La sombra de la duda”, Joaquín Prieto, y ABC, 30/09/1984, "En Madrid, la Audiencia
Provincial declaró que existieron en la licitación hechos delictivos", p. 27.
167
Todos queremos que no se produzcan irregularidades en la vida pública y que de
producirse, esas irregularidades deben encontrar la respuesta justa, equilibrada y
eficaz a través de los cauces institucionales oportunos. […] Todos esperamos que la
honradez y la transparencia presidan la actividad de quienes ejercen cualquier poder
público y que esa actitud es la que mejor puede contribuir a fortalecer la confianza de
los ciudadanos en todas las instituciones y también en todas las administraciones
públicas (José María Aznar, Portavoz del GPP. DSCD. Núm. 165, de 14 de
noviembre de 1984, p. 7443).
Aunque ya en esos momentos los partidos de la oposición, con Alianza Popular (AP) a
la cabeza, comienzan a hacer uso de los escándalos como arma política, el discurso que
utilizan no era tan directo ni tan agresivo como lo será en la década de los noventa. Se
pedían responsabilidades, aunque tratando de no acusar directamente a los políticos para no
poner en duda su honradez.
Los apenas nueve años que habían pasado desde la instauración de la democracia en
España dicen mucho al respecto. Era preferible mantener una postura menos combativa y
más dialogante que ejercer una oposición feroz capaz de hacer tambalear los cimientos de la
recién estrenada democracia. Además, ni la oposición en esos años estaba cohesionada, ni
contaba con el suficiente respaldo popular como para abanderar una posición de crítica
contundente hacia el partido de Gobierno.
La prensa, por su parte, mostró una actitud algo más crítica, llegando a poner en
cuestión la excepcionalidad de los hechos dentro de las filas socialistas e instando en todo
momento a que estos se investigaran sin dilación. Como recogía el diario El País en un
artículo titulado “La sombra de la duda”,
La existencia de otros antecedentes hace sospechar que el PSOE puede tener

responsabilidades mayores de las que sus dirigentes están dispuestos a admitir en
cuanto a sistemas irregulares de financiación. (El País, 23/09/1984, “La sombra de la
duda”, Joaquín Prieto).
O, según se hacía referencia en ABC:
El caso de las contratas municipales de limpieza alcanza tal grado que ha hecho
desaparecer el "slogan" "cien años de honradez" (ABC, 23/09/1984, "El caso de las
contratas de limpieza, a través de sus personajes", p. 26).
El Gráfico 3.2 ilustra el número de titulares y subtítulos conteniendo la palabra

“corrupción” aparecidos en dos de los principales diarios nacionales a lo largo del periodo
analizado, 1982-1989, si bien se incluye también los datos de 1990 con fines comparativos.
Aunque se aprecia un leve aumento en el año 1984 y también entre 1986 y 1987 (este
último en el caso de El País), el volumen de titulares que incluyen esta palabra es muy bajo
168
en comparación con la tendencia mostrada a partir de 1990 (muy especialmente en el caso
del ABC), la cual se analizará detenidamente en el capítulo 4.
Aun así, cabe decir que la información sobre los escándalos publicados a partir de
1984 vino acompañada en muchas ocasiones de interesantes análisis encaminados, por un
lado, a poner de relieve la falta de control presente en las transacciones económicas de los
partidos, y por otro, a inculcar valores democráticos en la ciudadanía, tales como la
exigencia de transparencia en la clase política. Sin apenas utilizar el término “corrupción”
en comparación a como se haría más adelante, sí que se aludía de forma reiterada al
“descontrol en las finanzas de los partidos” (véase El País, 23/09/1984, “El dinero de los
partidos carece prácticamente de todo control público”), al “dinero negro” del PSOE (ABC,
5/11/1984, “El Secretario de finanzas del PSOE niega que su partido recibiera ‘dinero
negro’ de Flick”, p. 19), a la necesidad de "transparencia" (ABC, 26/09/1984, “De acuerdo
con el Presidente”, p. 15) y al “derecho a saber” de los ciudadanos (El País, 29/09/1984,
“La financiación de los partidos”, Editorial).
Gráfico 3.2: Titulares conteniendo la palabra «corrupción» (1982-1990).129
80
70 El País
60
50 ABC
40
30
20
10
0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
Fuente: Elaboración propia (ver Anexo Metodológico).
Pero, a pesar del seguimiento que hizo la prensa de los escándalos y a las críticas
vertidas por la oposición, la credibilidad del Gobierno ante la opinión pública seguía siendo
muy alta. Según datos del CIS, en octubre de 1984, una vez hecho público el escándalo de
las contratas, un 21,3% de los españoles consideraban que el partido "más envuelto en
escándalos de corrupción" era AP.130 Solo un 13% mencionaba al PSOE. Claramente, la
honestidad de este partido aún no se cuestionaba.
De hecho, en esa misma encuesta, al pedir a los entrevistados que nombrasen al
partido con “los líderes más honestos y cualificados”, un 36% mencionaba a los socialistas
129
No se incluye el diario El Mundo porque comenzó a editarse en octubre de 1989 (ver Anexo Metodológico).
130
CIS. Estudio 1430. Octubre de 1984. En Jiménez y Caínzos (2003:20).
169
y solo el 16,1% mencionaba a AP. Asimismo, en el barómetro del CIS de noviembre de
1984131, un 51% de los encuestados opinaba que en los dos últimos años (los dos primeros
de Gobierno socialista) había más honradez en el Gobierno de la nación.
El Gráfico 3.3 muestra el porcentaje de satisfechos e insatisfechos con la actuación del
Presidente del Gobierno Felipe González desde 1983 hasta 1989. Si bien se observa una
tendencia creciente a lo largo del periodo entre los que calificaban su actuación como mala
o muy mala, tal porcentaje no supera en ningún caso el 25%. Asimismo, según datos del
CIS de enero y abril de 1984132, el porcentaje de ciudadanos que calificaban la gestión del
Gobierno como mala o muy mala era del 17% y del 15%, respectivamente. Unos datos
ligeramente superiores a los registrados para Felipe González en esa misma fecha, pero que
seguían siendo bajos en relación con los porcentajes de opinión favorable al Presidente y a
su Gobierno.
Gráfico 3.3: Calificación de la actuación de Felipe González como Presidente. Febrero

1983-Mayo 1989.
Muy buena/buena Regular Mala/muy mala NS/NC
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
83
8
3
84
8
4
9
86
98
98
98
98
98
98
98
98
19
19
19
-1
-1
-1
-1
-1
-1
-1
-1
b-
p-
r-
ar
ic
ov
ov
ov
ay
ay
ay
Fe
Ab
Se
D
M
N
N
M
Fuente: CIS. Barómetro de opinión (ver Anexo Documental). Elaboración propia.
De hecho, como muestra el Gráfico 3.4, la confianza en el Presidente del Gobierno se

mantuvo en un nivel relativamente alto durante los años previos a la aprobación de la
LOFPP1987, siendo el porcentaje de confianza superior al de desconfianza desde el inicio
de la serie en 1986, hasta el año 1988, cuando el nivel de desconfianza comienza a elevarse.
131
CIS. Estudio 1439. Noviembre de 1984.
132
CIS. Estudio 1390 (enero de 1984) y Estudio 1411 (abril de 1984). A excepción de estos dos estudios, no
existe una serie histórica sobre valoración de la gestión del Gobierno socialista en el periodo contemplado
(1982-1989), por ello no se ha incluido un gráfico específico sobre ello, tal como se hace en las etapas
analizadas en el capítulo 4. A cambio, se incluye el Gráfico 3.3 sobre calificación de la actuación de Felipe
González.
170
González. Febrero 1986-Mayo 1989.
Ninguna/poca confianza Mucha/bastante confianza
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Fuente: CIS. Barómetro de opinión (ver Anexo Documental). Elaboración propia.
Por tanto, si bien pudieron tener cierto impacto en la opinión pública, el escándalo de
las contratas y el escándalo Flick (del que se hablará más adelante), no llegaron a mermar la
credibilidad de Felipe González y la de su partido a lo largo del periodo considerado. Sí que
tuvieron repercusión política, siendo objeto de críticas por parte de los partidos de la
oposición en sede parlamentaria; algo que exigía una respuesta por parte del PSOE con
objeto de evitar que tales críticas dañaran su reputación de partido honesto y creíble. Los
hechos concretos se sucedieron de la siguiente manera.
Tras el citado escándalo de las contratas, el GPP solicitaba a través de una Proposición
no de Ley133 que fuera el Tribunal de Cuentas quien fiscalizara al PSOE para comprobar las
condiciones en las que se habían realizado las adjudicaciones.134 No obstante, la reacción
del Gobierno socialista sería otra: crear una Comisión de Investigación que estudiase la
financiación de todos los partidos y no solo la del PSOE. Una reacción que quedaría
plasmada en la Proposición no de Ley presentada el 22 de octubre de 1984135 por el Grupo
Socialista en el Congreso (casi un mes después de la Proposición no de Ley presentada por
el Grupo Popular). En ella se instaba al Gobierno a crear una comisión especial
133
Son proposiciones a través de la cuales se formulan propuestas de resolución a la Cámara y que han de ser
presentadas por algún Grupo Parlamentario, o varios. Hacen referencia a iniciativas que hayan surgido en las
Cortes que tengan como finalidad la aprobación de textos o resoluciones que no tengan carácter de ley. Esta en
concreto se presentó el 26 de septiembre de 1984.
134
BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. 52, de 8 de octubre de 1984, p.3282; El País, 1/11/1984, “El
PSOE se opone a que el Tribunal de Cuentas investigue las contratas municipales”, y ABC, 1/11/1984, “El
PSOE se niega a auditar la concesión de contratas de limpieza y la venta de Rumasa”, p. 53.
135
BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. 58, de 8 de noviembre de 1984, p.3447.
171
parlamentaria de investigación de los partidos políticos.136 La razón que esgrimía el Grupo
Socialista (GS) para la presentación de esta iniciativa se argumentaba de la siguiente
manera:
Debido a que recientes intervenciones en debates parlamentarios han puesto de

manifiesto la preocupación existente por que la gestión de asuntos públicos sea
correcta y transparente, […] el Grupo Socialista, fiel a los planteamientos que sustenta
al PSOE, está empeñado en que ninguna irregularidad se cometa en la vida pública y
que, de producirse alguna, tenga la debida respuesta legal y política (BOCG.
Congreso de los Diputados. Núm. 58, de 8 de noviembre de 1984, p.3447).
Con tal justificación, los socialistas planteaban la apertura de una investigación

parlamentaria que, sin perjuicio de la acción fiscalizadora posterior del Tribunal de Cuentas,
“analizase la acción de los poderes públicos en el ámbito de la administración central y,
muy especialmente, la financiación de todos los partidos políticos” (BOCG. Congreso de
los Diputados. Núm. 58, de 8 de noviembre de 1984, p. 3447).
De esta forma, se planteaba un enfrentamiento entre dos posturas: la del GPP
(apoyada por CDS y PNV), por un lado, tendente a que el Tribunal de Cuentas fiscalizara
únicamente al PSOE para depurar las posibles irregularidades cometidas por este en la
administración pública; y la del GS, por otro, relativa a la creación de una Comisión de
Investigación que aclarara las irregularidades existentes y que estudiara las finanzas de
todos los partidos políticos.137
Ambas Proposiciones no de Ley fueron debatidas en la misma sesión plenaria del 14
de noviembre de 1984138, en un momento en el que un nuevo escándalo sobre financiación
irregular del PSOE se había hecho público en los medios de comunicación, propiciando la
aprobación de la Proposición no de Ley del GS y el rechazo de la del GPP.
En esta ocasión se trataba de un escándalo en el que una empresa, el consorcio Flick,
otorgaba presuntamente dinero sucio a altas personalidades e instituciones, entre ellas el
PSOE. El escándalo Flick, como fue conocido comúnmente, tuvo su origen en Alemania y
136
Desde finales de septiembre de 1984 el Presidente del Gobierno había hecho pública su intención de crear
esta comisión, así como de crear otra encargada de investigar qué grupos de poder se hallaban detrás de los
medios de comunicación social, con la intención de “matar al mensajero”, como le fue criticado desde los
diferentes periódicos, desde la Asociación de Editores de Diarios Españoles y desde los partidos de la
oposición (El País, 27/09/1984 “Duras críticas a Felipe González por su anuncio de que se investigará la
financiación de la prensa”; 29/09/1984; ABC, 27/09/1984, “Críticas a Felipe González por su anuncio de
investigar las finanzas de la prensa”, p.19; La Vanguardia, 28/09/1984, “Prensa pecadora”, p.6).
137
En esos momentos el Grupo Socialista justifica que la creación de una Comisión de Investigación es la
mejor solución para llegar al fondo de las cosas, discurso que cambiará radicalmente años más tarde, cuando el
Gobierno del Partido Socialista opte por que sean los jueces los que investiguen los casos de corrupción, en
vez del Parlamento. De este modo se dará prioridad a la exigencia de responsabilidades penales sobre las
políticas, sin perjuicio de que en contadas ocasiones se establecieran Comisiones de Investigación para depurar
responsabilidades por determinados casos de corrupción.
138
DSCD. Núm. 165, de 14 de noviembre de 1984, p. 7442.
172
adquirió tal trascendencia que llegó a implicar dimisiones como la del presidente del
Bundestag, Rainer Barzel, provocando en el país una crisis generalizada de confianza hacia
las instituciones.
El escándalo saltó en España el día 2 de noviembre de 1984, a raíz de una noticia
publicada en el periódico La Vanguardia139 según la cual un diputado socialista alemán, el
señor Struck, afirmaba en la investigación realizada por el parlamento germano sobre este
caso que la Fundación Ebert, vinculada al SPD140, había apoyado económicamente al PSOE
con dinero negro del consorcio Flick, y que Felipe González había recibido dinero
directamente de esta empresa.141
La financiación de los partidos políticos españoles a través de fondos extranjeros
había sido algo relativamente corriente hasta 1977 pero, desde entonces, cualquier ayuda
procedente de otro país había sido desmentida. En realidad existía cierto vacío legal al
respecto, ya que, aunque recibir donaciones de personas físicas o jurídicas extranjeras
durante la época electoral estaba expresamente prohibido por el Art. 46.5 del Real Decreto-
Ley 20/1977142, no existía prohibición alguna para la financiación ordinaria de los partidos.
Aun así, no estaba bien visto que estos aceptaran este tipo de fondos extra. Más aún cuando,
en este caso concreto, se planteaba también la duda de si con el dinero procedente de Flick
se había contribuido a financiar la campaña socialista de 1982, un punto con el que sí se
estaría infringiendo el citado Real Decreto-Ley.143
La primera reacción del partido de Gobierno ante tales acusaciones fue la de negar
cualquier tipo de implicación en el escándalo, tildando de manipulador al periódico La
Vanguardia por publicar semejante noticia, algo que fue muy criticado por la prensa144 en
su conjunto:
139
La Vanguardia, 2/11/1984, “Según el informe sobre el caso Flick, algún donativo fue a parar al PSOE”, p.3.
A raíz de la publicación de este artículo, su autor, Valentín Popescu, fue llamado a declarar ante la Comisión
de investigación creada al efecto.
140
Partido Socialdemócrata alemán.
141
Ya en mayo de 1984, un directivo del consorcio Flick, el señor Pfäeg, hizo una afirmación similar,
involucrando al PSOE en el escándalo Flick (La Vanguardia, 3/11/1984, “La oposición pide a González que
responda sobre el ‘caso Flick’”, p.3); no obstante, hasta noviembre de ese mismo año este escándalo no
adquiere relevancia parlamentaria, a lo que contribuyó el ambiente político enrarecido causado por el
escándalo de las contratas (ver, por ejemplo, ABC, 4/11/1984, “Fraga califica de ‘gravísima’ la eventual
implicación del PSOE en el escándalo Flick”, p.23).
142
Art. 46.5 Real Decreto Ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre Normas Electorales: “Queda prohibida la
aportación a las cuentas a que se refiere el presente articulo de fondos provenientes de la administración del
Estado, entidades locales, organismos autónomos, entidades paraestatales, empresas nacionales, provinciales,
municipales y de economía mixta, así como de entidades o personas extranjeras”. El contenido de este artículo
fue incorporado a la LOREG, que en esos momentos estaba tramitándose en el Parlamento.
143
Ver La Vanguardia, 11/11/1984, "El fiscal ante el dinero del PSOE", de Jiménez de Parga, p.8.
144
Ver La Vanguardia, 5/11/1984, “El caso Flick y La Vanguardia”, p.7.
173
[...] la Asociación de la Prensa, en un comunicado, expresó su preocupación por las
'actitudes aparentemente intimidatorias contra informadores y medios de
comunicación' en relación con las repercusiones en España del 'caso Flick' (ABC,
9/11/1984, "Felipe González anuncia un contraataque en el caso Flick", p.17).
Luego, el Gobierno instó al Fiscal General del Estado para que actuara sobre el
escándalo Flick en España.145 Pero las críticas de la oposición, especialmente de Alianza
Popular, no se hicieron esperar. Como afirmaba su líder, tras calificar de “gravísima” la
implicación del PSOE en el escándalo: “mi partido hará todo lo que esté a su alcance para
que se esclarezca la posible implicación del PSOE en el caso”.146 De ahí que, cuando el 14
de noviembre de 1984147 el Pleno del Congreso se disponía a debatir las Proposiciones no
de Ley presentadas por los dos grupos mayoritarios, el GPP instara al Gobierno a que crease
una Comisión de Investigación sobre el escándalo Flick. Una propuesta que justificó aún
más la aprobación de la Proposición no de Ley planteada por el PSOE, en perjuicio de la
propuesta inicial presentada por el grupo de la oposición. De hecho, lo que finalmente se
aprobó fue una única comisión, la Comisión Parlamentaria de investigación sobre partidos
políticos y otros extremos, conocida como Comisión Flick, cuyo cometido sería arrojar luz
no solo sobre la financiación de todos los partidos políticos, sino también sobre este
escándalo en cuestión.
La conjunción de las dos Comisiones en una sola suponía, por un lado, un menor
desgaste político para el Gobierno y, por otro, una forma de limpiar la imagen del partido en
el poder con el menor coste posible. La insistencia de este en la creación de Comisiones de
Investigación contribuyó a evitar que la duda y la sospecha sobre las irregularidades en la
financiación recayeran únicamente sobre él. Asimismo, propició que el PSOE y el Gobierno
se presentasen ante la opinión pública y ante el resto de partidos, como impulsores y
garantes de la transparencia política, resarciendo con ello el daño que sobre su reputación
podrían haber causado los escándalos de corrupción.148
El clima político de rechazo hacia las irregularidades cometidas en la financiación de
los partidos generado por los escándalos hizo vislumbrar la necesidad de crear una
regulación al respecto. En tales términos se pronunció el Presidente del Gobierno en la
sesión plenaria en la que se aprobó la Comisión Flick. Y es que, si bien los escándalos no
fueron ni tan sonados ni tan relevantes para la opinión pública como lo serían en la década
145
ABC, 9/11/1984, “Felipe González: No hemos recibido dinero, otros sí y lo vamos a demostrar”, p.17.
146
ABC, 4/11/1984, "Fraga califica de "gravísima" la eventual implicación del PSOE en el escándalo Flick", p.
23.
147
DSCD. Núm. 165, de 14 de noviembre de 1984, p.7442.
148
De hecho, a partir de este momento, el escándalo de las contratas quedó diluido en favor del escándalo
Flick.
174
de los noventa, sí que pusieron de relieve la falta de transparencia existente en la
financiación de los partidos y, sobre todo, la escasez de dinero de estos para hacer frente a
sus deudas. Algo que parecía no resolverse mediante el Proyecto de Ley de Régimen
Electoral General que en esos momentos iba a debatirse en el Congreso, y que se centraba
exclusivamente en regular la financiación electoral. Según se señalaba en el El País:
[...] lo sucedido pone de relieve la necesidad de una mayor transparencia informativa

en estas materias, que afectan no solo, ni principalmente, al partido del Gobierno sino
a todos y cada uno de los que operan en la democracia española. (El País, 6/11/1984,
“El problema no es Flick”, Editorial).
O como se apuntaba en ABC:
El asunto Flick ha cruzado como un cometa sobre el firmamento político español. El

fogonazo alumbró uno de los grandes problemas dormidos de la democracia española:
el de la financiación de los partidos. (ABC, 31/12/1984, “El Gobierno y el Parlamento
en 1984, p.35)
Por tanto, las circunstancias analizadas derivaron en el proceso legislativo del que
resultaría la LOFPP 1987, no tanto por su repercusión de facto en la opinión pública del
momento, como por las reacciones críticas que se empezaron a ver tanto en la prensa como,
sobre todo, en el ámbito político. Tales reacciones críticas pusieron en cuestión la hasta
entonces intachable reputación del partido del Gobierno, generando los incentivos
necesarios en este para abanderar la transparencia en el sistema de financiación. Ahora bien,
¿cómo se produce el proceso de aprobación de la LOFPP 1987? Y, lo más importante, ¿qué
intereses perseguía cada partido a la hora de establecer su contenido?
3.1.3. Actores e intereses en el origen de la legislación: la etapa socialista de Felipe

González (1982-1989)
En este apartado se detallan, en primer lugar, quiénes fueron los principales actores
(partidos políticos) implicados en la aprobación de la LOFPP 1987. En segundo lugar, se
exponen los intereses de tales actores sobre dos cuestiones clave: por un lado, en relación
con el propio hecho de introducir mecanismos de transparencia en el sistema de
financiación (es decir, llegado el momento, ¿están los partidos políticos interesados en
controlarse a sí mismos mediante una ley de financiación?); por otro lado, en relación con el
contenido ideal que para cada partido debería tener la ley de financiación (es decir, una vez
que individualmente se decide proponer o secundar la iniciativa de la ley, ¿qué contenido
defiende cada partido en función de su propia estructura de financiación y de su salud
económica?). Nuevamente, la información contenida en este apartado se limita
temporalmente al periodo que va desde 1982 hasta 1989.
175
Como se ha visto en el anterior epígrafe, el escándalo Flick motivó una respuesta por
parte del Gobierno encaminada a introducir mecanismos de transparencia en el sistema de
financiación de los partidos. En este epígrafe el objetivo fundamental es, en primer lugar,
conocer si detrás de tal respuesta por parte del Gobierno existe, por una parte, una
motivación basada en la reputación y, por otra, algún tipo de motivación económica
directamente relacionada con las finanzas del partido que los sustenta. Asimismo, se analiza
qué tipo de motivaciones llevan al resto de formaciones a secundar tal iniciativa. En
segundo lugar, el objetivo es conocer qué intereses priman en el contenido de la ley en
función del peso de cada actor durante el proceso de negociación. El tipo de regla de
decisión que se utilice en dicho proceso será clave para determinar el resultado del mismo.
a) Actores
El hecho de que el sistema electoral español favorezca un bajo nivel de fragmentación y una
alta desproporcionalidad (Montero, 1994; 1998) redunda en que los dos principales partidos
políticos del arco parlamentario, PSOE y AP —posteriormente denominado Partido Popular
(PP)—, de izquierdas y de derechas, respectivamente, consigan en torno al 80% de los
escaños de la Cámara. Esto les convierte en los protagonistas principales de la vida política,
aunque con distinto peso a lo largo de la historia democrática del país.
Tras las elecciones generales de 1982, el PSOE, bajo el liderazgo indiscutible de
Felipe González, obtenía por vez primera la mayoría absoluta de escaños (202),
produciéndose una considerable simplificación del sistema de partidos con respecto a los
primeros años de la transición (Cuadro 3.1). Si bien parecía mostrarse una tendencia hacia
la bipolarización (en concreto, hacia un sistema de “dos partidos y medio”), en realidad la
distancia entre el partido de Gobierno y la oposición era tan elevada que lo que se configuró
es un sistema de partidos predominante, con hegemonía absoluta del PSOE (Delgado,
1997:291). Una situación que se mantendría en las siguientes elecciones generales (1986),
en las que este obtiene 184 escaños, y que duraría incluso hasta la convocatoria electoral de
1989.
La crisis del hasta entonces partido de Gobierno —Unión de Centro Democrático
(UCD)—, junto con los problemas internos del Partido Comunista (PCE) y la debilidad de
la derecha, fueron clave en la masiva victoria socialista de 1982 (Delgado, 1997: 290),
dando lugar a lo que en la literatura se conoce como “elecciones críticas” (Norris, 1999). Un
hecho al que también contribuyó el giro moderado que experimentó el PSOE en lo tocante a
su ideología con el fin de captar a un mayor número de electores y que le permitió
176
despojarse del marxismo para constituirse como un partido de masas, democrático y federal
con una mayor disciplina interna (Delgado, 1997:300).149 Asimismo, la vinculación clara
que existía entre el Gobierno socialista y el partido en la figura de Felipe González, unida a
sus grandes dotes de liderazgo fueron también clave a la hora de explicar las sucesivas
victorias del PSOE en las urnas entre 1982 y 1996.
Cuadro 3.1: Conformación del Congreso de Diputados tras las elecciones generales de 1982 y de
1986.
Escaños Escaños
Ámbito Ámbito
PARTIDO POLÍTICO 1982 1986
nacional autonómico
(II Leg.) (III Leg.)
(PSOE):Partido Socialista Obrero Español ✔ 202 184
(AP-PDP):Alianza Popular + Partido Demócrata Popular ✔ 107 105*
(CIU): Convergencia i Unió ✔ 12 18
(UCD):Unión de Centro Democrático ✔ 11 ----
(EAJ-PNV): Partido Nacionalista Vasco- Euzco Alderi
✔ 8 6
Jeltzalea
(PCE): Partido Comunista de España ✔ 4 7**
(CDS): Centro Democrático y Social ✔ 2 19
(HB):Agrupación Electores Herri Batasuna ✔ 2 5
(ERC):Esquerra Republicana de Cataluña ✔ 1 ---
(EE):Euskadiko Ezquerra-Izquierda para el Socialismo ✔ 1 2
(CG): Coalición Galega ✔ --- 1
(PAR): Partido Aragonés Regionalista ✔ --- 1
(AIC): Coalición Agrupaciones Independientes de Canarias ✔ --- 1
(UV): Unió Valenciana ✔ --- 1
Fuente: Ministerio del Interior. Elaboración propia. *Coalición Popular (AP-PDP-PL); ** Coalición Izquierda
Unida (IU).
Alianza Popular, por su parte, pasaba a convertirse, en coalición con el Partido

Demócrata Popular (PDP) de Oscar Alzaga, en el primer partido de la oposición a partir de
1982, con el 26% de los votos y 107 escaños. Resultados parecidos se repetirían en las
elecciones de 1986, bajando a 105 diputados. Esta formación estaba constituida por una
coalición de pequeños partidos conservadores y liderada por Manuel Fraga entre 1976 y
1987, quien, tras su dimisión, fue sustituido por Antonio Hernández Mancha. Debido a su
origen, esta formación era percibida como un partido de extrema derecha con un importante
componente continuista de la época franquista. De ahí su falta de apoyo en las elecciones de
1977. Ni siquiera la constitución de la Coalición Democrática (CD)150, en un intento de
Manuel Fraga de despojar al partido de todo vestigio franquista y de convertirlo en un
partido liberal-conservador, moderno, reformista y demócrata (Delgado, 1997:306), generó
149
Ver a este respecto el XXVIII Congreso del PSOE.
150
Constituida por Alianza Popular y otras formaciones, como el Partido Demócrata Progresista, el Partido
Popular de Cataluña, Renovación Española, Reforma Social Española, entre otros (Delgado, 1997: 307).
177
resultados importantes en la convocatoria de 1979. Hubo que esperar a la siguiente
convocatoria, la de 1982, para que AP en coalición con el Partido Demócrata Popular
(PDP), y ya con una nueva imagen de derecha democrática, consiguiera convertirse en la
segunda fuerza política del país. Una cuestión que se explica por el trasvase de un alto
porcentaje del electorado de la Unión de Centro Democrático a Alianza Popular (López
Guerra, 1984:131).
Aun así, la distancia electoral entre el partido del Gobierno y AP era muy elevada.
Una distancia que no consiguieron reducir significativamente en las elecciones de 1986, a
las que AP se presentó junto con otros partidos —Partido Demócrata Popular (PDP) y
Partido Liberal (PL)— bajo el paraguas de la denominada Coalición Popular (CP). La falta
de cohesión interna del partido y la masiva ilusión con la que había sido acogida la
propuesta socialista por parte de la ciudadanía, hicieron que AP no apareciera como un rival
político preocupante para el PSOE hasta después de la convocatoria electoral de 1989.
Junto a estos dos partidos, otros de carácter minoritario conformaron el arco
parlamentario a partir de las elecciones de 1982. Entre ellos, tres de ámbito nacional y el
resto de ámbito regional. Un fenómeno, este último, que ha ido adquiriendo cada vez más
presencia en el sistema de partidos español, sobre todo, como más adelante se verá, a partir
de 1993.
Entre los partidos de ámbito nacional, se encontraba la Unión de Centro Democrático
(UCD), que, liderada por Adolfo Suárez, fue la protagonista indiscutible de la transición,
ocupando el poder desde las primeras elecciones democráticas hasta 1982. La dimisión de
Suárez en 1981 tanto como presidente del Gobierno como de la UCD, y las luchas internas
del partido, encaminaron a esta formación a una aplastante derrota en las elecciones de
1982, en las que consiguieron únicamente 11 escaños, lo que supuso el final de este
partido.151
El Centro Democrático Social (CDS), por su parte, era un partido de ideología liberal
fundado en 1982 por Adolfo Suárez y heredero del espacio político de la extinguida UCD,
que, pasaría a convertirse en la tercera fuerza política con 19 diputados en las elecciones de
1986. Esta formación experimentó una tendencia creciente desde 1982, consolidando el
centrismo en España (Delgado, 1997:305), si bien su duración sería muy limitada, al sufrir
un descalabro electoral en las elecciones de 1989.
151
Para un análisis del colapso de UCD, ver Hopkin (1999) y Gunther y Hopkin (2007).
178
Por último, el Partido Comunista (PCE) era el partido con más historia de todos los
que concurrieron a las primeras elecciones democráticas, encarnando la opción
antifranquista mejor organizada (Delgado, 1997:296). Pese a ello, sus resultados electorales
fueron siempre más bien modestos, debido a sus fracturas internas y al éxito del PSOE a la
hora de aglutinar el voto de izquierdas, lo que lo convertía a este en su verdadero rival. Tras
conseguir un limitado resultado en las elecciones de 1982 (4 escaños), el PCE se incorporó
a una amplia coalición de izquierdas, Izquierda Unida152, siendo este el paraguas bajo el que
concurriría a las elecciones a partir de 1986. Así conseguiría incrementar en 3 escaños su
presencia en el parlamento, abriéndose paso poco a poco como tercera fuerza nacional.
Además de estos partidos de ámbito nacional, otros de ámbito regional también
obtuvieron representación parlamentaria tras las elecciones de 1982, si bien su presencia
sería aún muy limitada, a excepción de Convergència i Unió (CIU). Integrada por dos
partidos de carácter regional catalán —Convergència Democràtica de Catalunya (CDC), de
ideología liberal, y Unió Democràtica de Catalunya, de tendencia democristiana— esta
formación nacionalista obtuvo 12 escaños en 1982, incrementando su peso en el parlamento
en las elecciones de 1986, donde obtuvo 18 escaños, tras lograr captar parte del electorado
centrista (Delgado, 1997:312). Junto a esta formación, Esquerra Republicana de Cataluña
(ERC), de ideología de izquierdas y con un cierto componente extremista, completaba la
representación del regionalismo catalán en el Congreso de los Diputados. Aunque de forma
muy limitada, este partido estuvo presente en el Parlamento desde 1977, si bien en las
elecciones de 1986 y 1989 no obtuvo ningún escaño en el nivel nacional, volviendo a
recuperar su presencia a partir de 1989.
El nacionalismo vasco, por su parte, estaba representado de manera importante por el
Partido Nacionalista Vasco (PNV), de ideología democristiana y centrado en la defensa de
la nación vasca, y en menor medida por Herri Batasuna (HB) y Euskadiko Ezquerra (EE),
de izquierda radical en ambos casos, aunque de carácter separatista en el primero de ellos.
Con una posición hegemónica en el Gobierno vasco, el PNV tuvo también una presencia
destacada y constante en el parlamento nacional desde las primeras elecciones, obteniendo 8
escaños en la convocatoria de 1982 y disminuyendo su peso a 6 en las elecciones de 1986.
Un hecho que, entre otros, desencadenó la escisión del partido y el nacimiento de uno
nuevo, Eusko Alkartasuna (EA) (Delgado, 1997:311).
152
Además de por el PCE, Izquierda Unida estaba formada por el Partido Comunista de los Pueblos de
España, por el Partido de Acción Socialista, por Izquierda Republicana, por la Federación Progresista, por el
Partido Carlista y por el Partido Humanista, así como por independientes.
179
Sin menoscabo de las idas y venidas de otros partidos más minoritarios de carácter
autonómico que consiguieron un escaño a partir de 1986 (CG, PAR, AIC y UV), la
correlación de fuerzas explicada hasta aquí estuvo presente en el Congreso de los Diputados
prácticamente de manera similar, tanto en el momento en el que surgen los escándalos y se
crea la Comisión Flick (II Legislatura) como cuando se aprueba la LOFPP 1987 (III
Legislatura). Una correlación caracterizada, como se ha dicho, por la hegemonía absoluta
del PSOE, y por una oposición encabezada por Alianza Popular. Es en estos dos partidos,
junto con CDS y PCE/IU, todos de ámbito nacional, en los que nos centraremos a la hora de
definir los intereses tanto sobre la necesidad misma de introducir legislación, como sobre el
contenido específico que dicha legislación habría de tener. No obstante, se definirán
también los intereses de otras formaciones de ámbito autonómico que más adelante
adquirirán un mayor peso en la política nacional, tal como se verá en el capítulo 5.
b) Intereses
Como se expuso en el apartado anterior, el escándalo de las contratas y el escándalo Flick
permitieron introducir en la agenda política la necesidad de transparencia en la financiación
de los partidos. Hasta ese momento esta cuestión nunca se había planteado como tal, lo que
muestra la inexistencia a priori de un interés específico por tomar medidas al respecto tanto
en el caso del partido del Gobierno, como en el de los partidos de la oposición.
Seguidamente se detalla cómo se fueron configurando los intereses de los partidos con
respecto a la introducción de una nueva legislación sobre la materia.
Una vez publicados los escándalos que vinculaban a las finanzas del PSOE, la
reacción de la oposición no se hizo esperar, especialmente la de AP. Además de hacer un
uso estratégico de las críticas con la finalidad de desprestigiar en la medida de lo posible al
partido del Gobierno, existía un interés económico en AP que le llevaba a actuar ante los
hechos acaecidos: la necesidad de evitar a toda costa la ventaja económica que tales
subterfugios concedían al PSOE con respecto al resto de formaciones.
Antes de la LOFPP 1987, los partidos no tenían la obligación de presentar el balance
de sus ingresos y gastos anuales ante el Tribunal de Cuentas, más allá de los requerimientos
legales establecidos en la LOREG 1985 para la financiación electoral. Por tanto, antes de
aquel año, es imposible conocer cuál era la estructura de ingresos de cada uno de los
partidos. Sin embargo, existen varios datos disponibles que permiten deducir, en principio,
la superioridad económica del PSOE con respecto a sus rivales durante la etapa 1982-1989.
180
En primer lugar, era el partido que más financiación pública recibía tanto para gastos
electorales, en virtud de la citada LOREG 1985, como para gastos ordinarios en virtud del
incipiente esquema de financiación establecido en el artículo 6 de la Ley de Partidos
Políticos de 1978. La Tabla 3.1 incluye, a modo de ilustración, el total de financiación
pública anual a repartir entre los partidos entre 1978 y 1989 para sufragar su
funcionamiento ordinario. A partir de 1987 se observa un incremento sustancial del mismo,
coincidiendo con la entrada en vigor de la LOFPP. Sobre esto último se hablará más
adelante. Por ahora basta con recalcar que, debido a que el reparto de las subvenciones se
hacía (y se sigue haciendo) en función del número de escaños y votos obtenidos en las
últimas elecciones generales por cada formación, el PSOE sería desde el año 1982 la
formación con más financiación pública de todo el arco parlamentario. Así lo muestra la
Tabla 3.2, referida a las subvenciones públicas directas recibidas por PSOE y AP para
gastos electorales y ordinarios, en 1982 y 1983, respectivamente.
Tabla 3.1: Subvenciones estatales anuales para funcionamiento ordinario (1978-1989).

Año Pesetas Euros
1978 1.651.000.000 9.922.709
1979 1.594. 000.000 9.58 0.000
1980 1.700. 000.000 10.220.000
1981 1.925. 000.000 11.570.000
1982 2.081. 000.000 12.510.000
1983 2.432. 000.000 14.62 0.000
1984 2.432. 000.000 14.620.000
1985 2.602. 000.000 15.640.000
1986 3.012. 000.000 18.100.000
1987 7.500. 000.000 45.080.000
1988 7.725. 000.000 46.430.000
1989 7.957. 000.000 47.820.000
Fuente: Ariño (2009:40).
Tabla 3.2: Subvenciones públicas directas recibidas para gastos electorales y para gastos ordinarios
(1982 y 1983). En pesetas.
PSOE AP
1.042.016.000 481.701.525*
Subvención elecciones legislativas 1982
(6.262.642 €) (2.895.084 €)
Subvenciones oficiales (financiación ordinaria, cargo 1.258.000.000** 657.000.000
electo y grupo parlamentario) 1983 (7.560.732 €) (3.948.649 €)
Fuente: Elaboración propia a partir de Del Castillo (1985:207-226). *Datos para Coalición Popular. ** No se especifica en
este caso si el dato incluye las subvenciones por cargo electo y grupo parlamentario (ver Del Castillo, 1985:224).
En segundo lugar, también era el partido con mayor número de afiliados (al menos,
según los datos disponibles), especialmente tras el incremento que se produjo tras su
181
primera victoria electoral, pasándose de 97.320 afiliados en octubre de 1981, a 116.514 en
1982 (Tabla 3.3).153 Desde el propio PSOE se formularon planes para incrementar la cifra
de afiliados ante su preocupación por la insuficiente penetración del partido en la sociedad
(López Guerra, 1984:132). Una estrategia que tuvo éxito en la medida en que el partido
logró incrementar su número a lo largo del periodo, y solo fue superado por AP a partir de
1984, gracias a la política de afiliación abierta iniciada por este partido a finales de octubre
de 1982, la cual buscaba capitalizar los buenos resultados electorales obtenidos en las
elecciones legislativas de ese año (Del Castillo, 1985:218).154
Tabla 3.3: Número de afiliados según partido político (1975-1989).

AÑO AP PSOE PCE PNV UDC CDC
1975 --- 4.000 15.000 --- --- 400
1976 --- 9.141 --- --- --- 600
1977 --- 48.635 201.740 --- 2.000 2.650
1978 --- 65.296 168.175 24.030 --- 6.700
1979 5.000 80.389 --- --- --- ---
1980 --- 88.446 160.000 40.000 2.250 ---
1981 20.000 97.320 132.069 --- --- 8.870
1982 85.412 116.514 --- --- --- ---
1983 144.960 145.471 82.277 --- --- ---
1984 163.062 157.422 --- --- --- ---
1985 202.777 165.413 67.808 34.000 4.000 10.000
1986 223.068 185.663 --- 25.000 --- ---
1987 240.235 222.276 62.342 --- --- ---
1988 246.678 232.665 49.730 --- --- ---
1989 265.755 242.661 --- --- --- ---
Fuente: Carreras y Tafunell (2005).155
153
A pesar del incremento experimentado en el número de afiliados, la afiliación del PSOE nunca estuvo al
nivel de sus homólogos europeos. Montero (1981:46) señala que entre 1977 y 1981, el Partido Socialista
español, seguido del noruego y del portugués, eran los que presentaban un menor nivel de afiliación de todos
los partidos socialistas europeos.
154
Como argumentaba López Guerra (1984:133) durante los ochenta, la reducida afiliación de los partidos
españoles resultaba más llamativa si se tiene en cuenta la relación entre los afiliados del partido y los cargos
políticos ocupados por este. Por ejemplo, en 1981 UCD controlaba alrededor de 40.000 cargos políticos por lo
que 1 de cada 3 de sus miembros estaba en una posición de poder. Aun así, hay que tener en cuenta que
además de los afiliados, los partidos cuentan con lo que el autor denomina "clientelas simpatizantes", que, sin
ser afiliados, constituyen auténticos apoyos económicos o funcionales durante las elecciones, además de
reforzar los débiles aparatos partidistas de la época.
155
En Montero (1981:44) aparecen datos de afiliación entre 1975 y 1981y en Del Castillo (1985:218 y 224),
entre 1982 y 1984 en el caso de AP, y entre 1981 y 1984 en el caso de PSOE. No obstante, se incluyen los
datos aportados por Carreras y Tafunell (2005), porque abarcan un mayor número de años y de partidos
políticos. En algunos casos las cifras varían ligeramente con respecto a las aportadas por los autores anteriores.
182
Pese a este incremento de la afiliación experimentado por AP, los ingresos totales del
PSOE seguían siendo mayores que los de su principal rival político, y ello, como se ha
visto, gracias a las subvenciones públicas recibidas. Además, todo apuntaba a que la
superioridad económica del PSOE, más que disminuir, se consolidaría, ya que su posición
en el Gobierno le hacía más proclive a recibir los beneficios económicos vinculados al
poder. Por eso el hecho de que además este partido se estuviera beneficiando presuntamente
de sospechosas donaciones extranjeras, le confería una ventaja sobre sus rivales imposible
de igualar, y que era especialmente perjudicial para AP como principal partido de la
oposición. De ahí que este tuviera interés por evitar que en el futuro el PSOE siguiera
utilizando este tipo de subterfugios para financiarse.
Pero, si bien existía tal superioridad de ingresos en el caso del partido del Gobierno
(algo que AP y el resto de formaciones podían sospechar), ocurría al mismo tiempo algo
mucho menos evidente a priori: el PSOE era también el partido que más gastaba. Como se
ha dicho, no existen datos oficiales sobre el balance económico de los partidos políticos
para esos años, pero sí cifras publicadas en Del Castillo (1985) que fueron cedidas
directamente a la propia autora por parte de AP y PSOE.
Las Tablas 3.4 y 3.5 muestran, respectivamente, los ingresos y gastos de AP para
1983, y del PSOE para el periodo que va desde enero de 1982 a octubre de 1984. Aunque se
trata de datos no comparables, sí que muestran un gasto del PSOE con respecto a sus
ingresos muy elevado (con un resultado negativo de más de 1.400 millones de pesetas),
mientras que en el caso de AP el balance resulta positivo.
Tabla 3.4: Ingresos y gastos de AP en 1983. En pesetas.

Gastos de funcionamiento Ingresos
Personal 250.300.000 Subvenciones oficiales 576.000.000
Cargos electos y Grupos
82.000.000 81.000.000
Inmuebles Parlamentarios
Gestión 150.000.000 Cuotas afiliados 190.000.000
Oficinas 50.000.000 Donativos y aportaciones 103.300.000
Publicaciones 60.000.000
Jurídicos y varios 10.000.000
Sedes 330.000.000
Total 932.300.000 Total 950.000.000
(5.603.235 €) (5.709.614 €)
Fuente: Del Castillo (1985:220).
183
Tabla 3.5: Ingresos y gastos del PSOE, periodo de 1/1/1982 a 31/10/1984. En pesetas.
Gastos Ingresos
--- --- Subvenciones oficiales** 4.103.372.242
--- --- Cuotas afiliados 246.256.255
--- --- Otros ingresos*** 67.583.270
Total 5.824.321.341* Total 4.417.211.767
(35.004.876 €) (26.547.977 €)
Fuente: Del Castillo (1985:226). *Incluye la dotación de amortizaciones del déficit electoral correspondiente
al periodo citado. **Incluye las del Grupo Parlamentario recibidas durante el periodo citado. *** Venta de
publicaciones, objetos de propaganda, etc.
De acuerdo con Del Castillo (1985:227), también el PSOE presentaba un nivel de

gasto electoral superior al de su principal rival. Así ocurrió en la convocatoria electoral de
1982, donde el PSOE no solo incurría en un gasto más elevado que Coalición Popular
(1.300 millones frente a 1.200, respectivamente), sino que también notificó un total de
créditos bancarios superior al de dicha Coalición. Mientras que esta última notificó créditos
bancarios por un total de 639.740.000 pesetas (3.844.914 €), el PSOE lo hizo por un total de
731 millones de pesetas (4.393.398 €), esto es, casi 100 millones de pesetas más (Del
Castillo, 1985:227). Un recurso a los créditos bancarios que se consolidaba cada vez más
como parte de la estructura de financiación del PSOE y que le llevó a un creciente
endeudamiento. De hecho, a la altura de diciembre de 1984, el endeudamiento del PSOE
alcanzaba un total de 3.400 millones de pesetas (20.434.411 €), siendo esta situación el
resultado de la inexistencia en 1977 de una estructura organizativa que permitiera financiar
con desahogo las necesidades económicas que empezaban a afrontarse desde ese año (Del
Castillo, 1985:222).
Las sucesivas convocatorias electorales y el incremento del gasto en las mismas
jugaron en contra de la salud económica del PSOE de forma que, de los 3.400 millones de
deuda, casi dos tercios procedían de las campañas de las elecciones legislativas de 1982 y
de las autonómicas y municipales de 1983 (Del Castillo, 1985:223). Una situación que
parecía empeorar en el futuro, dadas las numerosas convocatorias electorales previstas,
entre las que se incluían diversas elecciones generales, autonómicas, locales, e incluso un
referéndum en 1986 (ver Cuadro 3.2), para cuya financiación no estaba regulado ningún
tipo de subvención pública.
Por tanto, a pesar de la superioridad de ingresos del PSOE sobre el resto de
formaciones (al menos en lo relativo a la financiación pública), su balance económico no
era positivo. Por el contrario, su economía era más débil de lo que a priori pudiera parecer,
lo cual le hacía muy dependiente de las subvenciones estatales recibidas, siendo estas
184
consideradas vitales para su supervivencia. Y esto por dos razones fundamentalmente (Del
Castillo, 1985:225). Por un lado, porque, debido a las propias características del electorado
del PSOE y a la ideología del propio partido, era más difícil para este que para AP obtener
donaciones individuales o aportaciones privadas de cuantía importante y de forma
periódica. Por otro, porque el sentido de la militancia en el seno del PSOE tenía un carácter
más ideológico que económico, a diferencia de lo que ocurría en el seno de AP, donde los
ingresos procedentes de los afiliados (tanto por cuotas como por donaciones) se
consideraban parte fundamental de la estrategia de financiación del partido.
Cuadro 3.2: Convocatorias electorales celebradas por año y tipo (1984-1989).

Año Convocatorias electorales celebradas
1984 Elecciones Autonómicas en Cataluña y País Vasco
1985 Elecciones Autonómicas en Galicia
Elecciones generales
1986 Elecciones Autonómicas en Andalucía y País Vasco
Referéndum sobre la permanencia en la OTAN
Elecciones Autonómicas en Aragón, Asturias, Islas Baleares, Canarias, Cantabria, Castilla-La
Mancha, Castilla y León, Extremadura, Madrid, Navarra, Murcia, La Rioja y Valencia.
1987 Elecciones Locales
Elecciones a las Juntas Generales de Álava, Bizkaia y Guipúzcoa.
Elecciones al Parlamento Europeo
1988 Elecciones Autonómicas en Cataluña
Elecciones generales y Autonómicas en Galicia
1989
Elecciones al Parlamento Europeo
Fuente: Ministerio del Interior. Elaboración propia.
Pero el problema es que ni siquiera tales subvenciones parecían ser suficientes para
equilibrar su balanza económica, de ahí que no fuese de extrañar ni que el PSOE buscase
fuentes alternativas de financiación privada (como las donaciones extranjeras, por ejemplo),
ni que, una vez publicado el escándalo Flick, los partidos de la oposición criticasen los
supuestos subterfugios utilizados por aquel para obtener ventajas económicas. No obstante,
el interés por poner en marcha una ley que introdujera transparencia en el sistema de
financiación tardó algo más en hacerse explícito por parte de las principales formaciones.
Antes de eso, se pusieron en marcha diversas estrategias tanto por parte del Gobierno, como
por parte de los partidos de la oposición, que resultan de interés destacar, algunas de las
cuales ya han sido apuntadas con anterioridad.
Desde el punto de vista de la reputación, al PSOE, una vez publicados los escándalos,
le interesaba evitar a toda costa que la honestidad del partido fuese cuestionada. Como
declaraba Alfonso Guerra, vicepresidente del Gobierno socialista, ante las acusaciones
vertidas por AP:
185
Estamos muy orgullosos de tener una historia absolutamente limpia, honesta y
honrada, y la vamos a seguir teniendo por más que la derecha resentida esté dispuesta
a tirarnos bombas fétidas en los momentos clave (en Diario 16, 30/11/1984, Portada).
Esto lo conseguiría, por un lado, negando los hechos que se le imputaban: “Felipe
González, de la Fundación Ebert ni de Flick, ni del SPD ha recibido ni un marco, ni un
duro, ni una peseta […]”156 decía el propio Presidente del Gobierno en el Congreso. Y, por
otro lado, favoreciendo su esclarecimiento a través de la creación de la Comisión de Flick:
“[Hay que] combatir e investigar cualquier corrupción caiga quien caiga”157. Estrategias que
le permitirían reducir al mínimo el coste político que tales escándalos podrían tener sobre su
reputación. Más aún si, como ya se dijo, se investigarían las finanzas de todos los partidos y
no únicamente las del PSOE.
La reputación de los partidos desempeñaba, pues, en esos momentos una baza clave
con vistas a mantener la credibilidad y los apoyos electorales, de ahí que evitar que la
honestidad del partido fuera cuestionada resultaba una cuestión clave para el PSOE. Esto se
conseguiría abanderando ante la opinión pública los principios de transparencia, control y
responsabilidad política por los hechos cometidos. Como afirmaba el Presidente del Grupo
Socialista a la hora de justificar la presentación de la Proposición no de ley que daría lugar a
la Comisión Flick:
[…] debido a que en recientes intervenciones en debates parlamentarios se ha puesto

de manifiesto la preocupación existente por que la gestión de los asuntos públicos sea
correcta y transparente, […] el Grupo Socialista, fiel a los planteamientos que sustenta
el PSOE, está empeñado en que ninguna irregularidad se cometa en la vida pública y
que, de producirse alguna, tenga la debida respuesta legal y política (Javier Luis
Sáenz Cosculluela, Presidente del GS. BOCG. Núm. 58, de 8 de noviembre de 1984,
p. 3447).
Pero, detrás de esa aparente predisposición a ser controlados por la ciudadanía y por la
oposición, existían intereses estratégicos favorecidos por su superioridad numérica en el
Congreso. El hecho de crear una Comisión que estudiara no solo las finanzas del partido
implicado directamente en los escándalos, sino la de todos los partidos del arco
parlamentario, presumiendo que en ellos también se habían producido irregularidades,
contribuía a diluir responsabilidades y a evitar el deterioro de la imagen pública del partido
del Gobierno. Más aún cuando dicha Comisión no solo estaría presidida por un diputado
socialista, Leopoldo Torres, sino que además, en ella las votaciones de cada grupo tendrían
un carácter ponderado, lo cual permitiría mantener la correlación de fuerzas parlamentarias
156
DSCD. Núm. 165, de 14 de noviembre de 1984, p. 7435.
157
ABC, 4/10/1984, “Investigar la corrupción caiga quien caiga”, p.21.
186
y, por tanto, hacer primar la voluntad del partido mayoritario en las decisiones finales. En
palabras de Manuel Fraga, jefe del principal partido de la oposición: "el rechazo del
Gobierno a que se cree una comisión investigadora de carácter paritario en el Congreso
demuestra claramente que el PSOE no quiere llegar al fondo del asunto" (en Diario 16,
11/11/1984, p. 5).
De este modo, el Gobierno ponía en práctica una maniobra clara: la de erigirse en
baluarte de la moralidad y de la honestidad promoviendo su rendición de cuentas en el
parlamento ante los hechos que se le imputaban, a la vez que introducía el control y la
transparencia de la financiación de partidos en la agenda política. Una acción que el propio
PSOE hacía explícita en el Pleno del Congreso, cuando afirmaba que “[e]l Grupo Socialista
va a llegar tan lejos en la Comisión de investigación como para pedir que se proponga una
ley de financiación de los partidos, para que la transparencia en el sistema de financiación
de los partidos quede clara”.158
Pero junto a ese interés por mejorar su reputación, existía también un interés
económico claro. Teniendo en cuenta la precaria situación de sus cuentas y su casi absoluta
dependencia de los subsidios estatales, no era de extrañar que el PSOE quisiera introducir la
cuestión en la agenda política. Siempre podría incrementar las partidas de financiación
pública aunque esto le supusiera como contrapartida estar más controlado.
Por otro lado, la principal estrategia de AP era la de erigirse en defensora de la
moralidad pública incidiendo en la falta de honradez del Gobierno y de su partido a la hora
de financiarse. De hecho, pretendía que la responsabilidad por los hechos acaecidos fuera
únicamente del partido implicado, y que, por tanto, fuera el Tribunal de Cuentas quien
encabezara la investigación. Como ya se dijo, no logró finalmente imponer su posición en el
Congreso, pese a que esta recibió el apoyo de los grupos Centrista (UCD) y Vasco (PNV).
Sin embargo, tanto AP como los otros partidos tuvieron que aceptar ser investigados por la
Comisión Flick, dado que oponerse a ella podía ser interpretado de forma negativa por la
opinión pública. Del mismo modo, tendrían que ser partícipes del proceso de elaboración de
la ley de financiación que el Gobierno quería encargar a la propia Comisión, algo que les
permitiría muchas posibilidades de beneficio económico siempre que el contenido de la Ley
no viniera impuesto por el PSOE. Por tanto, para AP no estar en las negociaciones o
negarse a introducir la LOFPP podría acarrearle más costes que beneficios. Igual que para el
resto de partidos de la oposición.
158
DSCD. Núm. 165, de 14 de noviembre de 1984, p.7445.
187
Por tanto, una vez que diversos intereses (tanto económicos como relacionados con su
reputación) llevan al PSOE a plantear públicamente la idea de proponer una ley de
financiación, el resto de formaciones, también por su propio interés, tuvieron que apoyar la
iniciativa. Es esa conjunción de intereses lo que llevó a las principales formaciones del arco
parlamentario a hacer explícito el apoyo a la introducción de mecanismos de transparencia
en el sistema de financiación.
Las conclusiones a las que llegó la Comisión Flick sobre este escándalo fueron
aprobadas en el Pleno del Congreso de los Diputados del 28 de febrero de 1985.159 En ellas
se dejaba constancia de que el PSOE no había tenido nada que ver con las acusaciones que
se le imputaban. En concreto, se concluía que las declaraciones hechas por el diputado
alemán Struck, según las cuales el diputado Wichnewski había traído dinero en una maleta a
Felipe González, eran falsas; que no había prueba alguna de que se hubiera recibido dinero
del consorcio Flick por parte del PSOE; y que desde la legalización de este partido no había
existido colaboración económica entre el PSOE y el SPD alemán, siendo falso que aquel
hubiera recibido financiación alemana para las campañas electorales.160
Unas conclusiones favorables al partido del Gobierno que fueron aprobadas gracias
únicamente a los votos del PSOE y del Grupo Vasco, dado que ninguno de los
representantes de los demás grupos presentes en la Comisión (Grupo Coalición Popular,
Grupo Centrista, Minoría Catalana y Grupo Mixto) las habían firmado. Es decir, la mayoría
absoluta con la que contaba el PSOE permitió la aprobación de unas conclusiones muy
favorables políticamente para el partido, quedando restaurado todo daño que pudiera haber
sufrido su reputación.
Los representantes parlamentarios de la oposición, exceptuando el del Grupo Vasco,
acusaron al presidente de la Comisión de haber roto el consenso como consecuencia de
“instrucciones recibidas”161 y, en general, criticaron la forma en la que se había desarrollado
el proceso, incluyendo en las conclusiones oficiales cuestiones que no habían sido
acordadas como tales por los representantes de los grupos parlamentarios. En tales términos
se pronunciaba un miembro de Minoría Catalana:
159
DSCD. Núm.186, de 28 de febrero de 1985, p. 8542. La entrega de dichas conclusiones se retrasó debido a
los desacuerdos surgidos entre los miembros de la Comisión (El País, 12/02/1985, “La Comisión Flick retrasa
la redacción de sus conclusiones”, y 26/02/1985, “Ruptura del consenso en la comisión que estudia el caso
Flick”, por J. García Candau). De hecho, según se publicaba en este periódico, "las minorías coinciden en que
el Presidente no dijo la verdad" (El País, 1/03/1985, “Las minorías coinciden en que el Presidente no dijo toda
la verdad”).
160
DSCD. Núm.186, de 28 de febrero de 1985, p. 8542, y BOCG. Congreso de los Diputados, Núm. 104, de
14 de marzo de 1985, p. 1001.
161
El País, 26/02/1985 “Ruptura del consenso en la comisión que estudia el ‘caso Flick’”, J. García Candau.
188
Tras unas conclusiones aceptadas provisionalmente por todos, se produjo un giro
importante al presentar el representante socialista [en la Comisión] seis mociones
diferentes en la forma y en el fondo a ese entendimiento previo. [...] Conclusiones de
quienes, torpemente y sin talla política alguna, no han querido que se supiera [la]
verdad (en La Vanguardia, 1/03/1985, “El Congreso ratifica por unanimidad que
Felipe González no recibió nunca una maleta con marcos”, p.14, por Berta
Fernández).
De hecho, de las doce conclusiones que en principio se acordaron entre todos los
grupos solo quedaron finalmente cuatro, manteniéndose las demás como votos particulares
del Grupo Parlamentario Popular, del Grupo Parlamentario Centrista, del Grupo
Parlamentario Minoría Catalana y del Grupo Parlamentario Mixto, respectivamente. Una
situación que llevó a todos los grupos a excepción de los socialistas y vascos, a “aconsejar
la conveniencia” de que este tipo de investigaciones dejasen de ser secretas.162
Lo más significativo de este proceso en la configuración de los intereses de los
partidos es que, a raíz de la Comisión Flick, se hizo público que no solo el PSOE se había
beneficiado en su día de ayuda económica procedente de una fundación extranjera sino que,
tal y como se hizo constar en el debate del Pleno sobre las conclusiones de la Comisión,
diversas fundaciones extranjeras habían colaborado económicamente con fundaciones
españolas tanto de izquierdas como de derechas.163 También los partidos nacionalistas
catalanes habían recibido ayudas económicas desde 1976 procedentes de fundaciones
alemanas.164 E incluso el jefe de la oposición, Manuel Fraga, había reconocido
públicamente haber sido receptor de un donativo de 2.872.000 pesetas en 1977 procedente
del líder del Partido Cristiano Demócrata alemán.165 Como se publicaba en la prensa
nacional:
[…] subvenciones de parecido género e instituciones de similar aspecto pero de

diferente ideología han tenido democristianos, liberales y conservadores de este país,
lo mismo que partidos de la izquierda extraparlamentaria. Es un secreto a voces que
los partidos españoles, desde la extrema derecha hasta la izquierda, [...] han recibido,
en una u otra etapa de su historia, apoyos financieros de sus correligionarios
extranjeros. [...] La peculiar combinación de agresividad en la forma y prudencia en el
fondo, con los que los partidos se echan mutuamente en cara sus pecados de
financiación, es un síntoma significativo de las arenas movedizas sobre las que se
desarrolla esa incruenta batalla (El País, 6/11/1984, “El problema no es Flick”,
Editorial).
162
El País, 1/03/1985, “Las minorías coinciden en que el presidente no dijo toda la verdad”.
163
En concreto, la Fundación Ebert, la Fundación Friedrich Naumann, la Fundación Konrad Adenauer y la
Fundación Hans Seidel, habían colaborado con las Fundaciones españolas Pablo Iglesias y Largo Caballero,
con la Fundación Libertad y Progreso, entre otras de afinidad liberal, y con las Fundaciones Luis Vives y
Cánovas del Castillo, entre otras afines a medios conservadores (DSCD. Núm. 186, de 28 de febrero de 1985,
p. 8545).
164
El País, 23/12/1984, “El ‘Pastel’ de la Fundación Naumann en Cataluña”, por José Antich.
165
Diario 16, 24/11/1984, p.10.
189
Es decir, casi todos los partidos habían recibido alguna vez dinero procedente del
extranjero a través de fundaciones o partidos relacionados ideológicamente ya en
democracia, lo que no hacía más que constatar una realidad: la falta de recursos de la que
adolecían todas las formaciones políticas españolas para financiar su actividad ordinaria.
Una cuestión que podría resolverse mediante una ley de financiación que incrementase los
recursos públicos, de ahí que, llegados a este punto, a todos los partidos les interesase
apoyar la introducción de una ley de financiación.
Por tanto, si bien en su origen el problema de la financiación de partidos se había
situado en los desequilibrios económicos generados por la recepción de fondos extranjeros
por parte del PSOE en detrimento del resto de los partidos de la oposición166, una vez
hechas públicas las conclusiones de la Comisión Flick, el problema era otro: todas las
formaciones sin excepción necesitaban una inyección extra de dinero. La necesidad de
acabar con esta situación requería de la acción conjunta de todos los partidos con el fin de
poner en marcha una norma que les permitiera sufragar sus gastos ordinarios a través de
fondos públicos. Si a cambio tenían que dotar de mayor transparencia al sistema, así lo
harían.
De este modo, los escándalos surgidos por irregularidades en la financiación del
PSOE quedaron finalmente justificados por el hecho de que no existía suficiente
financiación para asumir los cada vez mayores gastos a los que tenían que hacer frente las
organizaciones políticas. Como afirmaba el portavoz del PNV en el Congreso, la búsqueda
de recursos a través de vías opacas ocurre porque los partidos no tienen la suficiente
financiación y “se ven abocados muchas veces a realizar actividades no propias de su
función precisamente porque el Estado no financia” (Vizcaya Retana, Portavoz PNV.
DSCD. Núm. 165, de 14 de noviembre 1984, p.7452). Por tanto, la aprobación de una ley
que regulara estas cuestiones conseguiría, en principio, erradicar el problema.
Una vez aprobadas las conclusiones sobre el escándalo Flick, la Comisión de
Investigación continuaría sus trabajos hasta la realización de un informe en el que se habría
de basar la Proposición de Ley sobre Financiación de Partidos Políticos. Si bien la
Comisión se disolvió el 23 de mayo de 1986, no existen documentos públicos sobre las
166
Como afirmaba el líder de AP, Manuel Fraga, ante tales hechos: "[...] lo que está en discusión en el país es,
como todo el mundo sabe, el 'escándalo Flick'. [...] [E]l Partido Socialista es el que ha recibido más fondos y
no solamente de Alemania, sino de las fuentes más extrañas; de Venezuela, de los sindicatos suecos y hasta de
los sindicatos americanos a través de la UGT". Y continuaba: "sin esas aportaciones, que van más allá del año
setenta y siete, no se entenderían muchas de las posibilidades [que el PSOE] ha tenido" (Diario 16, 10
noviembre de 1984, p. 5 "Que todos los problemas sean explicar los dos millones de pesetas que me haya dado
Strauss").
190
reuniones que supuestamente tuvieron lugar entre el 21 de mayo de 1985 (fecha en la que se
amplía por dos meses el plazo fijado para la conclusión de los trabajos de la Comisión167) y
su definitiva disolución en 1986.
En un principio, el informe de la Comisión sobre financiación de partidos tendría que
haber estado listo en diciembre de 1985. No obstante, se retrasaría hasta el punto de no
debatirse nunca en el Pleno. Y esto a pesar del compromiso adquirido al respecto por el
Presidente de la Comisión. Como expresaba Leopoldo Torres en la presentación de las
conclusiones finales sobre la investigación del caso Flick ante el Pleno del Congreso:
Se ha recogido en las conclusiones la convicción mayoritaria de la Comisión respecto

de los temas de más urgente respuesta […]. Otros temas igualmente de interés pero
que por su complejidad no han podido ser investigados con suficiente profundidad y
detalle, también relacionados con la financiación de los partidos políticos, habrán de
ser analizados a través de los futuros e inmediatos trabajos de la Comisión Especial
[Flick], de los que habrá de rendirse cuentas a este Pleno en su día (DSCD. Núm.186,
de 28 de febrero de 1985, p. 8544).
La principal razón de esta demora que impidió su debate se encontraba en las

discrepancias existentes entre los diversos grupos parlamentarios sobre los aspectos
fundamentales del sistema de financiación que se estaba fraguando. Estas discrepancias
retrasaron la elaboración de un borrador consensuado sobre el contenido de la Ley —
supuestamente a partir de lo debatido de forma secreta en la Comisión168— por parte del
Gobierno hasta después de las elecciones generales de junio de 1986, en las que
curiosamente no se hizo referencia a la financiación en ninguno de los programas
electorales.169
167
DSCD. Núm. 208, de 21 de mayo de 1985.
168
En ese sentido se pronunciaba el Presidente de la Comisión Flick cuando anticipaba que “la comisión […]
se reunirá el próximo 9 de mayo [de 1985] para empezar a discutir las posturas de los grupos parlamentarios
sobre la futura ley de financiación de los partidos” (El País, 28/04/1985, “La ley de financiación de partidos
incluirá la obligación de realizar auditorías externas”). No existe publicación oficial sobre tal reunión ni las que
se celebraron posteriormente. Asimismo, El País publicaba el 28/11/1985 que se había presentado un informe
sobre la Comisión Flick “el cual sería revisado dentro de 15 días, para que en diciembre pueda ser debatido en
el Pleno y entregado al Gobierno a fin de que lo transforme, con sus aportaciones, en ley” (El País,
28/11/1985, “La ‘Comisión Flick’ propone crear organismos que fiscalicen la contabilidad de los partidos”). El
12/12/1985 se publica que “la Comisión Flick no finalizará su informe hasta el próximo mes de febrero [de
1986], ante las nuevas propuestas presentadas ayer por la oposición” (El País, 12/12/1985, “El Grupo Popular
quiere que sean secretas las donaciones recibidas por los partidos”). El 27 de febrero de 1986 se publicaba
“que el informe finalizó ayer y existe un plazo hasta el 20 de marzo para que los grupos parlamentarios
presenten votos particulares, habida cuenta de que no hay unanimidad para dar por bueno globalmente el
informe de la ponencia redactado por el socialista Leopoldo Torres” (El País, 27/02/1986, “El Grupo Popular
rechaza la publicidad de las donaciones a los partidos políticos”).
169
Mientras que Alianza Popular alude en su programa a la necesidad de “lucha implacable contra la
corrupción con verdadera eficacia y sin generalizaciones demagógicas” (ver Alianza Popular, 1986), en el
programa del PSOE no se hace referencia alguna al problema de la corrupción (PSOE, 1986).
191
Ya en la nueva Legislatura, el Gobierno elaboró un borrador de Ley a partir de lo
debatido previamente en la Comisión Flick y, en octubre de 1986, se iniciaban las
conversaciones entre el PSOE y los demás grupos parlamentarios sobre la base de dicho
borrador. Dos meses después, en diciembre de 1986, se presentaba ante el Congreso de los
Diputados una proposición de ley prácticamente consensuada que desembocaría en la
LOFPP 1987. Ahora bien, ¿qué postura defendía cada formación con respecto a su
contenido?
Una vez analizados los intereses de los partidos con respecto al propio hecho de
introducir una ley de financiación con criterios de transparencia, a partir de aquí se analizan
los intereses de cada una de las formaciones con respecto al contenido de la ley que se
estaba fraguando. Para conseguir este objetivo se analiza tanto el periodo previo a la
presentación de la Proposición de Ley, como el proceso legislativo que se inicia con dicha
proposición y que desemboca en la aprobación de la LOFPP 1987.
Puesto que no existen documentos oficiales públicos de la última etapa de la Comisión
Flick (desde mayo de 1985 hasta su disolución en abril de 1986), ni de las negociaciones
informales entre los grupos parlamentarios sobre el borrador elaborado por el PSOE, la
información para definir los intereses de cada partido antes de presentada la Proposición de
Ley se ha obtenido de un análisis exhaustivo de lo recogido en la prensa de la época. En
concreto, de lo publicado en El País y en ABC entre el 1 de mayo de 1985 y diciembre de
1986. A partir de entonces, es decir, una vez presentada la Proposición de Ley, se analizan
los debates parlamentarios relativos al proceso legislativo que se desarrolla a partir de la
iniciativa.170
a) Partido Socialista Obrero Español

Como se ha dicho anteriormente, el PSOE tenía un interés especial por introducir legislación
en la materia, tanto para mantener intacta su reputación de partido honesto, como para
mejorar en lo posible su situación económica. De ahí que los costes que le podrían suponer
los nuevos requisitos de transparencia por los que el propio partido abogaba quedaran
170
BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. 39-1, de 16 de diciembre de 1986; BOCG. Congreso de los
Diputados. Núm. 39-2, de 19 de febrero de 1987; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. 39-3, de 26 de
marzo de 1987; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. 39-4, de 10 de abril de 1987; BOCG. Congreso de
los Diputados. Núm. 39-5, de 6 de mayo de 1987; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. 76-A, de 14 de
mayo de 1987; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. 76-B, de 29 de mayo de 1987; BOCG. Congreso de
los Diputados. Núm. 76-D, de 11 de junio de 1987; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. 29, de 11 de
febrero de 1987; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. 121, de 28 de abril de 1987; BOCG. Congreso de
los Diputados. Núm. 48, de 7 de mayo de 1987; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. 36, de 16 de junio
de 1987.
192
compensados con los beneficios en términos económicos que podría obtener de la Ley que
se estaba fraguando; en concreto, de la regulación de la financiación pública para sufragar
los gastos de funcionamiento ordinario de los partidos. Teniendo en cuenta el
endeudamiento del partido (que tras las elecciones de 1986 alcanzaba los 5.000 millones de
pesetas)171 y su dependencia absoluta de las subvenciones públicas, no era de extrañar el
interés del PSOE por introducir esta cuestión en la agenda política y en que finalmente fuera
aprobada. Más aún teniendo en cuenta la espiral creciente de gasto electoral que se preveía.
Una situación de endeudamiento que le llevó a defender incluso su condonación total
con carácter retroactivo. Así constaba en el borrador del Proyecto de Ley sobre
Financiación de los Partidos Políticos elaborado por el PSOE, según el cual “el Estado
liquidaría todas las deudas actuales de los partidos políticos parlamentarios”.172 Asimismo,
se establecía el principio de que “no se puede embargar o pignorar a un partido por más del
25% de sus ingresos”173, cuestiones ambas que serían justificadas por el propio partido
aludiendo a la necesidad de reducir la influencia de la banca en la política: “La situación
actual hace que los partidos políticos puedan ir dependiendo cada vez más de los bancos y
que estos tomen un papel preponderante, con la tentación de intervenir directamente en los
partidos”.174
Pero si bien la segunda de las cuestiones sí quedaría recogida en la Ley finalmente
aprobada, la primera de ellas no. Era muy complicado justificar públicamente la amnistía de
la deuda a los partidos políticos. Además, se trataba de una medida que beneficiaría a las
dos principales formaciones (especialmente al PSOE) y que, por tanto, tendría en contra a
los partidos minoritarios. De ahí que finalmente no quedara recogida en la Proposición de
Ley presentada ante el Congreso para su trámite parlamentario.
En lo referido a la financiación privada, los socialistas, defensores de un sistema de
financiación eminentemente público, por motivos tanto ideológicos como pragmáticos —
dadas sus escasas posibilidades de financiarse por vías privadas, al menos en esos primeros
años de gobierno—, abogaban por limitar y hacer públicas las fuentes de financiación
procedentes de personas físicas y jurídicas, hasta el punto de que esto se convirtió en el
171
ABC, 5/10/1986, “El PDP pide una auditoría de los partidos antes de proceder a liquidar sus deudas”, p. 25.
172
ABC, 5/10/1986, “El PDP pide una auditoría de los partidos antes de proceder a liquidar sus deudas”, p.25.
Ver también El País, 17/02/1987, “Flick y Flock”, Editorial.
173
174
Fuente socialista, en ABC, 5/10/1986, “El PDP pide una auditoría de los partidos antes de proceder a
liquidar sus deudas”, p.25.
193
principal punto de desacuerdo con AP.175 Puesto que esta última formación era la que
supuestamente recibía más financiación privada, al PSOE le interesaba limitar esta vía de
ingresos estableciendo un techo máximo a las donaciones (especialmente las corporativas),
con lo que evitaría un desequilibrio financiero en favor de AP.
Asimismo, la obligación de publicitar los nombres de los donantes a partir de una
determinada cantidad sería también una medida que a priori beneficiaría al PSOE. Y esto
por dos razones: por un lado, contribuiría a mejorar su reputación como abanderado de la
transparencia del sistema; por otro, no le afectaría demasiado, dado que la mayor parte de
sus ingresos procedía de fuentes estatales, cuya cuantía ya era de por sí pública. En cambio,
esta medida sí podía afectar a AP y a aquellas formaciones ideológicamente más vinculadas
a los poderes económicos, como CIU o PNV, siendo disuasoria para aquellos donantes
potenciales que no quisieran hacer pública su identidad y su vinculación económica con los
partidos beneficiarios.
En cuanto al control, el PSOE defendía la introducción de controles internos y
externos para los partidos, siendo el Tribunal de Cuentas el encargado de efectuar este
último, tanto en el caso de la financiación pública como en la privada. Una cuestión que le
enfrentaría a los partidos minoritarios nacionalistas, especialmente a CIU, que rechazaba el
control del Tribunal de Cuentas sobre toda la actividad económica de dichas formaciones,
tildándolo incluso de inconstitucional. Como decía su portavoz, Miguel Roca:
Aceptamos el control del Tribunal de Cuentas por lo que hace referencia a la

fiscalización de las subvenciones estatales, pero no podemos aceptar que ese control
se haga extensivo a toda la actividad económica de los partidos políticos.176
Y se justificaba:
La misión del Tribunal de Cuentas es controlar al Estado y a su sector público, y, de

prosperar lo que ahora se propone, se estaría estatalizando a los partidos políticos
[…].177
Asimismo, el portavoz de Minoría Catalana criticaba al PSOE y al Gobierno que en su

propuesta “subya[cía] un cierto deseo de transparencia, sin percatarse de la trascendencia
175
Incluso inicialmente se contemplaba por parte del PSOE que los partidos que recibieran financiación
pública renunciasen a la financiación privada. Ver El País, 28/04/1985, “La ley de financiación de partidos
incluirá la obligación de realizar auditorías externas”.
176
ABC, 5/12/1986, “Miguel Roca denuncia el intento del PSOE de someter a los partidos a control estatal”,
p.19.
177
p.19.
194
del control que se propone”.178 Tal era el desacuerdo con esta medida que ni CIU ni PNV
suscribieron la proposición de Ley presentada ante el Congreso en diciembre de 1986.
b) Alianza Popular
Esta formación estaba de acuerdo con introducir legislación sobre financiación de partidos,
si bien, inicialmente, hubiera preferido que todo el caso Flick se hubiera zanjado con la
investigación exclusiva del único partido implicado, el PSOE. Una vez introducida la
cuestión en la agenda, el principal partido de la oposición veía en el diseño de la Ley una
oportunidad de mejorar su situación económica, especialmente delicada tras las elecciones
de 1986, cuando las deudas del partido ascendían a un total de 3.000 millones de pesetas179.
Ante esta situación de “trágica bancarrota”, como definía el aliancista Miguel Arias
Cañete180, Alianza Popular estaría dispuesta a negociar el contenido de la Ley, si bien, al
inicio de las negociaciones, se puntualizaba desde el partido: “no estamos dispuestos a que
haya una utilización política abusiva por parte de los socialistas”181.
De ideología liberal, AP abogaba por un sistema no totalmente dependiente de las
subvenciones públicas. Al contrario, defendía la iniciativa privada en materia de
financiación. Una opción acorde con su manera de entender a los afiliados y a los electores
como un recurso económico básico de su política de financiación a través de sus cuotas y
donaciones extraordinarias (Del Castillo, 1985:222). A lo que se le uniría también las
mayores posibilidades de los partidos de derechas de obtener donaciones de personas
jurídicas que los de izquierdas (sin contar el efecto positivo que, en el caso del PSOE,
podría tener el hecho de estar en el Gobierno sobre la recepción de donaciones de este tipo).
No obstante, la situación económica por la que estaba atravesando el partido le llevó a
aplaudir la decisión de incrementar la financiación pública ordinaria, e incluso a flexibilizar
su posición con respecto a cómo se habría de repartir la subvención estatal. Si bien, en un
principio, AP primaba los escaños sobre los votos (una cuestión que también beneficiaba a
los socialistas por ser los dos partidos con más representación en el Congreso), al final los
dos partidos mayoritarios flexibilizaron sus posturas hasta el punto que lo que finalmente se
incluyó en la Proposición de Ley fue que los votos tuvieran más peso que los escaños en el
178
p.19.
179
Ver también El País, 7/10/1986, “La banca ‘ni siquiera ha analizado’ la propuesta de AP de obtener una
moratoria de su deuda”, Salvador Arancibia.
180
En El País, 7/10/1986, “La banca ‘ni siquiera ha analizado’ la propuesta de AP de obtener una moratoria de
su deuda”, Salvador Arancibia.
181
ABC, 5/10/1986, “El PDP pide una auditoría de los partidos antes de proceder a liquidar sus deudas”, p. 25.
195
reparto de la subvención pública ordinaria; flexibilización que respondía a la reivindicación
de CDS y de IU.182 “No hay acuerdo. O se defiende el pluralismo político o hay una
hegemonía de los partidos grandes” decía el portavoz de IU, Enrique Curiel183. Pero la
urgencia impuesta por el hecho de que, en el plazo de un mes, tendría que incluirse una
enmienda en los Presupuestos Generales del Estado de 1987, en la que ese estableciera la
cuantía de la subvención ordinaria para que esta estuviera lista nada más aprobarse la Ley,
aceleró el acuerdo en este sentido en favor de los votos en lugar de los escaños.184
Con respecto a la financiación privada, AP entendía que el Estado no debía intervenir
demasiado en los asuntos internos de los partidos, de ahí que se opusiera, en un principio, a
la publicidad de las donaciones recibidas, así como al establecimiento de límites máximos
en las mismas. Una opción compartida con el CDS. "No estamos de acuerdo en que se
conozcan las donaciones, el único fiscalizador debe ser el Tribunal de Cuentas", afirmaba el
ponente popular José María Aznar.185 Esta formación apoyaría la existencia de un registro
interno para las contribuciones que superasen un determinado importe, pero no el principio
general de publicidad. Una postura que sería muy criticada por los socialistas: "No quieren
control ni transparencia", afirmaba Leopoldo Torres, presidente de la Comisión Flick.186
c) Otros partidos.
Las otras formaciones presentes en los debates de la Comisión también tomaron partido al
respecto. Por una parte, CDS, aunque inicialmente no apoyaba el establecimiento de
obstáculos a la financiación privada, finalmente firmó la Proposición de Ley conjunta, dado
el interés que tenía por incrementar la financiación ordinaria. Una ley que, de acuerdo con
su Portavoz en el Congreso, permitiría a los partidos “cumplir con su misión constitucional”
(Sr. Caso García, CDS, DSCD. Núm. 29, de 11 de febrero de 1987, p.1574).
IU, por su parte, apoyaba desde el principio un sistema de financiación totalmente
público y basado principalmente en el número de votos obtenidos. Una cuestión en la que
consiguió imponerse, si bien el número de escaños obtenidos también acabaría teniendo su
peso en el reparto de la subvención. Además, puesto que apenas recibía donaciones de
personas físicas o jurídicas, el establecimiento de límites y la publicidad de tales ingresos no
le supondrían ningún coste, de ahí que apoyaran la medida. Del mismo modo, estaría de
182
ABC, 25/11/1986, “La ley de financiación primará los votos sobre los escaños”, p.26.
183
ABC, 21/11/1986, “Los partidos no se ponen de acuerdo sobre el reparto de las subvenciones oficiales”,
p.25.
184
El País, 25/05/1987, “Los bancos cuentan con los 7.500 millones que el Estado entregará a los partidos para
conceder créditos”.
185
El País, 27/02/1986, "El grupo popular rechaza la publicidad de las donaciones a los partidos políticos".
186
El País, 27/02/1986, "El grupo popular rechaza la publicidad de las donaciones a los partidos políticos”.
196
acuerdo con que el Tribunal de Cuentas fiscalizara tanto la financiación pública como la
privada.
CIU, por otro lado, apostaba por un sistema no tan dependiente de las subvenciones
estatales y en el que la financiación privada, incluso anónima, también tuviera su
importancia. El propio portavoz de Minoría Catalana en el Congreso criticó la propuesta del
borrador socialista como un proyecto con el que se pasaría de “un régimen de democracia
inorgánica a un régimen de democracia orgánica, convirtiendo a los partidos en un órgano
del Estado”.187 Asimismo, aludía a la “falta de sensibilidad que supondría, en una situación
económica en la que permanentemente se reclama austeridad, introducir una enmienda en
los Presupuestos Generales del Estado para incrementar de un golpe la subvención de los
partidos en un 250%”188. No obstante, esto no les llevó a votar en contra de la Ley en su
tramitación parlamentaria. En realidad les interesaba tener unos ingresos extra en función de
sus escaños y votos, dada su creciente representación parlamentaria, tanto en el nivel
regional como nacional.
El PNV, también de ideología liberal, no mostró tantos recelos con respecto a la
financiación pública. Es más, apoyaba la introducción de una solución por parte del Estado
al problema de la deuda acumulada por los partidos. Como se afirmaba desde sus propias
filas en uno de los debates parlamentarios sobre el contenido de la Proposición de Ley:
Es evidente que los partidos políticos se han movido a lo largo de estos diez años en
una situación económica difícil, en muchos casos con deudas prácticamente
imposibles de asumir. De ahí que nosotros hayamos propuesto una disposición
adicional en la que se recoja precisamente una solución a este problema específico.
[...] [N]os parecía que una ley de financiación de partidos, que se plantea después de
diez años de actividad legal de los mismos debería tener en cuenta la situación pasada,
que en algunos casos es dramática, y que por parte del Gobierno socialista tenía que
haber estado asumida (Pozueta Mate, PNV. DSS. Núm. 36, de 16 junio de 1987,
p.1414).
De hecho, tanto CIU como PNV pedían que, además de financiación procedente del
Estado, las CC.AA. también subvencionaran a los partidos en función de los votos y
escaños obtenidos en las elecciones regionales. Es decir, el interés real de estas dos
formaciones por incrementar los ingresos procedentes del Estado era claro, si bien querían
mantener también la total libertad a la hora de percibir financiación privada, de ahí que ni
quisieran limitarla, ni someterla a control alguno por parte del Tribunal de Cuentas. Una
187
ABC, 7/12/1986, “Financiación de partidos”, p.23.
188
En ABC, 5/12/1986, Miguel Roca denuncia el intento del PSOE de someter a los partidos a control estatal,
p.19.
197
cuestión que, como más adelante se verá, tiene su justificación en el hecho de que ambas
formaciones se nutrieran fundamentalmente de financiación privada anónima.
El Cuadro 3.3 ilustra sintéticamente los intereses de cada uno de los partidos con
respecto al contenido de la Ley. Si bien existían puntos de desacuerdo, los más importantes
sin duda fueron el referido, por un lado, al límite y la publicidad de las donaciones (AP,
CDS, PNV y CIU, frente a los partidos de izquierdas) y, por otro, el referido al control
ejercido por el Tribunal de Cuentas (entre las minorías nacionalistas y el resto de partidos).
El primero de los puntos de conflicto seguía vigente a principios de 1986,
convirtiéndose en ese momento en el principal escollo de la Ley. Como el propio Leopoldo
Torres afirmaba:
Existen problemas con AP, dado que se opone al principio de publicidad sobre la
cuantía de las aportaciones, ya sean pequeñas o grandes, y esto es un escollo
insalvable.189
No obstante, el empeoramiento de la situación económica de los partidos tras las

elecciones de ese año hizo que AP flexibilizase su postura con respecto al límite y a la
publicidad de las donaciones (también CDS), así como con respecto al criterio para repartir
las subvenciones públicas. Su necesidad de recursos era tal que esto les llevó a rebajar sus
pretensiones iniciales en pro del consenso para no obstaculizar el diseño del borrador de
Ley. Máxime si se quería que la partida presupuestaria destinada a la financiación ordinaria
estuviera lista cuanto antes una vez aprobada la Ley, para lo cual era necesario que esta se
incluyera en los Presupuestos Generales del Estado antes de finalizar el año 1986. Una
urgencia que, sin duda, dio un impulso a las negociaciones, hasta ese momento
bloqueadas.190 De hecho, AP acabaría firmando la Proposición de Ley que daría lugar a la
LOFPP 1987, en la que se incluía el citado límite y la publicidad para las donaciones.
Por su parte, el segundo de los puntos de desacuerdo (el ámbito de fiscalización del
Tribunal de Cuentas) nunca se resolvió strictu sensu, aunque tampoco obstaculizó la
tramitación definitiva de la Ley. CIU y PNV no estaban de acuerdo con todos los puntos
contenidos en la Proposición de Ley presentada ante el Congreso y no la firmaron.
Aun así, el texto de la Proposición de Ley presentada ante la Mesa del Congreso el 3
de diciembre de 1986, fue el resultado de un acuerdo previo explícito entre de las diferentes
189
El País, 12/12/1985, "El Grupo Popular quiere que sean secretas las donaciones recibidas por los partidos".
190
ABC, 30/10/1986, “Impulso a las negociaciones sobre financiación de partidos”, p.27.
198
fuerzas políticas del arco parlamentario, a excepción del Grupo PNV y del Grupo Minoría
Catalana.191 Como se expresaba en la primera sesión plenaria en la que se debatía el texto:
[…] esta proposición ha sido el fruto de un loable consenso que ha integrado a la casi
totalidad de partidos y agrupaciones representadas en esta Cámara, en la medida en
que, prácticamente, representan más del 90% de la actual composición de la misma
(Cavero Lataillade, Portavoz de la Agrupación PDP. DSCD. Núm. 29, de 11 de
febrero de 1987, p.1587).
Cuadro 3.3: Posturas defendidas por cada partido en torno al contenido de la Ley antes de la
presentación de la Proposición de Ley sobre financiación de los partidos.
Financiación privada Control del
Financiación Límite Publicidad Tribunal de
Amnistía deuda
pública ordinaria máximo Cuentas (pública y
privada)
PSOE Sí Sí Sí Sí Sí
AP Sí No No Sí Sí
CDS Sí No No --- ---
IU Sí Sí Sí --- Sí
PNV Sí* No No Sí No (solo pública)
CIU Sí* No No --- No (solo pública)
Elaboración propia. *También financiación pública de las CC.AA.
Pese a las discrepancias expuestas, existía un acuerdo total entre los partidos en el
apartado de la financiación pública: todos necesitaban más dinero y esa era la vía más
factible para conseguirlo. Los préstamos contraídos con las instituciones de crédito para
hacer frente a las campañas electorales celebradas desde el inicio de la democracia les
habían llevado a una situación de endeudamiento crónico, especialmente patente en el caso
del PSOE y de AP, pero que sufrían todas las formaciones. Como se ha dicho, esta situación
iba a ser resuelta en un principio mediante la inclusión en el texto de una especie de
amnistía para la deuda acumulada hasta entonces por las formaciones políticas con la idea
de sanear sus finanzas y partir de cero. No obstante, dada la repercusión negativa que esta
medida podría generar entre la opinión pública, ya que el pago de dichas deudas con dinero
público no sería aceptado fácilmente por esta, se acordó, en su lugar, incrementar
sustancialmente los recursos públicos para ir pagando poco a poco la deuda a los bancos. Al
menos, esa era la opinión de los partidos mayoritarios, quienes, pese a su endeudamiento,
preferían no cargar con la responsabilidad de aprobar una medida tan complicada de asumir:
Es verdad que se habló mucho entre pasillos, cuando se redactaba el borrador de esta
proposición de ley, de la posibilidad de encontrar una vía para que el Estado asumiera,
191
Las conclusiones de la Comisión Flick relativas al contenido que habría de tener la futura Ley de
financiación nunca llegaron a pasar por el Pleno de la Cámara para su aprobación definitiva. Algo que no
impidió que se presentara una Proposición de ley basada en tales conclusiones y firmada por la mayoría de
grupos parlamentarios.
199
si no la totalidad, parte de las deudas históricas de los partidos políticos, pero al
avanzar en esas negociaciones entramos en terrenos bastante complicados. ¿Cómo se
calculaban esas deudas? […] De cuáles se hacía cargo el Estado, de cuáles no; cómo
se justificaban esas deudas […]. Y al final —yo no sé si es la mejor solución— se
decidió por una solución que consistía […] en incrementar la subvención anual de
forma muy importante a los partidos políticos, y que así […] [pudieran] seguir
atendiendo sus gastos ordinarios, […] pudiendo dedicar ese incremento de la
subvención a amortizar la deuda histórica de esos diez años en una negociación con
todos los acreedores. (Alonso Sarmiento. Grupo Socialista. DSS. Núm. 36, de 16
junio de 1987, p.1414).
Por ello la Proposición de Ley que fue finalmente presentada ante el Congreso no
incluyó la cuestión de la amnistía sobre la deuda, pero sí una inyección extra de dinero
público que, en principio, permitiría a los partidos hacer frente a su endeudamiento. De
hecho, la partida de financiación pública ordinaria aprobada para el año 1987 (ya con la
LOFPP) fue de 45 millones de euros, es decir, dos veces y media superior a la del año 1986
bajo el artículo 6 de la Ley de Partidos Políticos. Asimismo, se incluyó una limitación de
gran interés para los partidos que más deudas tenían: que solo se pudiera destinar al pago de
la deuda contraída con las instituciones de crédito el 25% de la subvención ordinaria
recibida. El resto quedaría a disposición de los partidos, por muchas deudas que tuvieran
que devolver a los bancos.
Durante su trámite parlamentario se presentaron enmiendas al texto,
fundamentalmente por parte del Grupo Parlamentario PNV y del Grupo Parlamentario
Minoría Catalana, pero ninguna de ellas fue aprobada. El primero siguió apostando por
introducir la cuestión de la deuda en el texto de la Ley, a la vez que, junto con el grupo
catalán, abogaba por hacer valer las peculiaridades autonómicas en la financiación de
partidos, así como por reducir las competencias fiscalizadoras del Tribunal de Cuentas a
única y exclusivamente las partidas de financiación pública.192 Esto último fue lo que en un
principio se acordó en el seno de la Comisión Flick, aunque posteriormente, en el texto de
la Proposición de Ley presentada en el Congreso, la fiscalización por parte del Tribunal de
Cuentas se hizo extensiva a la financiación procedente también de manos privadas.193
Asimismo, el Grupo Catalán criticó de excesivas las exigencias establecidas en el texto en
relación con la forma en la que los partidos tenían que presentar su contabilidad anual ante
el Tribunal de Cuentas. Algo contrario a la libertad de organización interna de los partidos
192
Enmiendas número 9, 3, 4, 5 y 8 del PNV y enmiendas número 11, 14 y 15 de CIU (BOCG. Núm. 39-3, de
26 de marzo de 1987). Además, la enmienda número 12 de CIU apuntaba a incrementar el porcentaje de
donaciones anónimas permitidas de un 5% al 30% de la cantidad obtenida a través de la financiación pública.
193
Ver DSCD. Comisión Constitucional. Núm. 121, 28 de abril de 1987, p.4642.
200
por la que tanto CiU como PNV abogaban y que defendieron a lo largo de todo el trámite
parlamentario de la Ley.194
No obstante, la apuesta por un sistema poco regulador, con mucho margen de
autonomía para los propios partidos, difícilmente podía prosperar y ser aceptada
públicamente teniendo en cuenta el interés de todas las formaciones —también de PNV y
CIU— por incrementar los fondos procedentes de la financiación pública y por dar, a su
vez, una buena imagen ante el electorado. Como argumentaba el Grupo Socialista:
En cuanto a la posibilidad de información a la que el Tribunal pueda acceder, [...]

tengo que remachar el objetivo por el que esta ley ha llegado a este trámite: porque los
partidos políticos firmantes, a los cuales creemos que sería positivo que se sumaran
las dos minorías que no están suscribiendo este criterio [PNV y Minoría Catalana],
piensan que va en beneficio de la propia imagen de los partidos y también en
beneficio de la transparencia [de] los mismos ante los ciudadanos (Navarro Gómez.
Grupo Socialista. DSCD. Comisión Constitucional. Núm. 121, de 28 de abril de 1987,
p. 4642).
Por ello tales enmiendas fueron rechazadas por la mayoría del Parlamento. Y así, a
pesar de que las divergencias entre los principales partidos, AP y PSOE, parecían
insalvables durante el trámite de la Comisión Flick195, y pese a que las enmiendas
propuestas por los grupos minoritarios nacionalistas tenían carácter sustancial, el hecho de
que no existiera objeción alguna sobre el articulado relativo a la financiación pública
propició el acuerdo necesario para que la Ley saliera adelante.
Como se dijo anteriormente, ya desde las negociaciones previas a la redacción de la
Proposición de Ley se observó la predisposición de los partidos al consenso en esta materia;
una predisposición que se mantuvo durante su posterior trámite legislativo. Como declaraba
irónicamente el Portavoz de CIU:
Es una ley muy importante, una ley orgánica que podíamos calificar como ley del
consenso. Aquí no ha habido discusiones entre los grandes partidos. Todo el mundo
se ha puesto de acuerdo a la hora de atribuirse el sueldo o el dinero que deben percibir
los partidos políticos. Aquí la discusión se ha centrado en cómo se elaboraba ese
montante de dinero, cómo se calculaba, cuáles eran los índices de cálculo y qué
sistemas se aplicaban, pero, en definitiva, ha sido una ley consensuada por los
grandes partidos, que no ha tenido en cuenta una serie de problemas [futuros] (Sr.
Trías, CIU, DSCD. Núm. 48, de 7 de mayo de 1987, p. 2858).
194
No así AP, que si bien había mostrado reticencias al control de sus finanzas durante las negociaciones de la
Comisión Flick sobre el contenido de la Ley, no volvió a hacerlo una vez que la Proposición de Ley fue
presentada en el Parlamento. Llegado ese punto, el acuerdo sobre el contenido de la Ley, a excepción de PNV
y CiU, era total.
195
“Existen problemas con Alianza Popular, dado que se opone al principio de publicidad sobre la cuantía de
las aportaciones, ya sean pequeñas o grandes, y esto es un escollo insalvable” (Leopoldo Torres, Presidente de
la Comisión Flick, en El País, 12/12/1985, “El Grupo Popular quiere que sean secretas las donaciones
recibidas por los partidos”).
201
Pero, aunque tanto CIU como PNV se mantuvieron críticos a lo largo de todo el
proceso, no votaron en contra, sino que se abstuvieron. En palabras del Portavoz del PNV:
A pesar de todo, nuestro voto va a ser de abstención. Con él hemos querido reconocer
el esfuerzo de negociación efectuado por todos los Grupos, pero muy especialmente
por el Socialista por ser mayoritario en la Cámara, así como los aspectos positivos que
contiene el texto (Echeberría Monteberría, Grupo Parlamentario PNV. DSCD. Núm.
29, de 11 de febrero de 1987, p.1591).
La idea compartida por todos los partidos relativa a que la vida económica de estos
dependía de forma prioritaria de las subvenciones del Estado, contribuyó a que se superaran
los escollos. Tal prioridad llevó a que se dejaran de lado cuestiones trascendentales
relacionadas con el control de la corrupción, como más adelante se verá, en pro del acuerdo
sobre cuestiones básicas. De hecho, ni el texto propuesto por la comisión de investigación
en el que se basó la Proposición de Ley, ni el aprobado definitivamente en el Congreso,
hacían referencia alguna a la financiación procedente de fundaciones nacionales y
extranjeras, pese a que fue esta circunstancia, a raíz del caso Flick, la que llevó a la creación
de la Ley.196 Es más, la cuestión de la regulación de las fundaciones estuvo ausente
completamente de los debates parlamentarios que precedieron a la aprobación de la LOFPP
1987.197 El contenido de esta se analiza en el siguiente epígrafe.
3.1.4. La respuesta política en España: la LOFPP 1987

Como se ha visto hasta ahora, el escándalo de las Contratas y, sobre todo, el caso Flick,
llevaron a la creación de una Comisión Parlamentaria de investigación cuyo cometido final
sería el diseño de la LOFPP 1987 como mecanismo de control y de transparencia en este
ámbito. La creación de la citada comisión resultó, en tales circunstancias, una estrategia
muy rentable en términos económicos y de reputación para el partido del Gobierno, la cual
a su vez contribuyó a crear entre las distintas fuerzas políticas un clima de apoyo
generalizado a la introducción de una mayor regulación y transparencia en la financiación
de los partidos. El espíritu conciliador prevaleció. De hecho, cuando estuvo a punto de
bloquearse, se resolvieron los escollos en pro de la aprobación de una ley que incrementaría
196
Curiosamente, en el texto del PSOE que se presenta el 26 de febrero de 1986 no se regulan las posibles
aportaciones extranjeras a los partidos cuando esta fue al circunstancia que, por el caso Flick, movió a la
creación de la ley (El País, 27/02/1986, "El grupo popular rechaza la publicidad de las donaciones a los
partidos políticos").
197
Según queda constancia en el diario El País (27/11/1984, “El PDP elabora un proyecto de ley de
financiación de partidos políticos”) el Partido Demócrata Popular (PDP), coaligado en ese momento con
Alianza Popular, elaboraba una proposición de ley de financiación de partidos políticos en el que sí se tenía en
cuenta la figura de las fundaciones como fuente de ingresos para los partidos. No obstante, tal proposición
nunca llegó a ser presentada como iniciativa parlamentaria y ni siquiera el contenido relativo a las fundaciones
fue rescatado por la Proposición de Ley que finalmente fue presentado y debatida en las Cortes.
202
sustancialmente la financiación pública destinada para los partidos. Existía un bien común
para todos, y las prisas por incluir la nueva partida de financiación pública en los
Presupuestos Generales, motivaron su definitiva aprobación, pese a las discrepancias que
seguían existiendo en distintos puntos.
La Ley Orgánica 3/1987, sobre Financiación de los Partidos Políticos, fue aprobada
finalmente el 2 de julio de ese año, incluyendo en su Preámbulo una apuesta clara por la
regulación y por la transparencia de las cuentas de las formaciones políticas:
La actual legislación contempla únicamente aspectos aislados y fragmentarios sin

regular, en general, los recursos económicos de todo tipo de los partidos políticos, ni
contener las normas que garanticen la regularidad y transparencia de su actividad
económica. La presente Ley tiene así como objetivo fundamental el establecer el
marco normativo básico que discipline, con arreglo a principios de suficiencia y
publicidad, dicha actividad.” (BOE. Núm. 158, de 3 de julio de 1987).
Pero aun presentándose la transparencia como uno de los elementos clave a la hora de
justificar la creación de la Ley, la importancia fundamental de esta para los partidos
radicaba en el considerable incremento de la financiación pública que dicha Ley
contemplaba, en esta ocasión, para sufragar sus gastos ordinarios. Con ello, el esquema de
financiación eminentemente público originado durante la transición a través del Real
Decreto-Ley 20/1977198, destinado a los gastos incurridos en campaña, y que se incorporó
de manera incipiente a la financiación ordinaria a través del artículo 6 de la Ley 54/1978 de
Partidos Políticos, en el que se incluía el derecho de los partidos a percibir tales
subvenciones públicas, quedaría plasmado también en la Ley Orgánica 3/1987 con carácter
definitivo.
Un incremento con cargo a los Presupuestos Generales del Estado que parecía no
contar con el beneplácito de la opinión pública. De hecho, según datos de 1984, solo un
10,4% de los españoles estaba de acuerdo con que el Estado financiara todos los gastos
electorales de los partidos, mientras que un 56,5% opinaba que el Estado no debía financiar
nada.199 Si esto era así, más complicado aún era contar a priori con el beneplácito de la
ciudadanía para incrementar los gastos ordinarios de dichas formaciones políticas, de ahí
que en el primer debate en el Pleno sobre la Proposición de Ley sobre Financiación los
198
Real Decreto-Ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre normas electorales (BOE, núm. 70 de 23 de marzo de
1977), derogado por la Ley Orgánica 5/1985 de 19 de junio de Régimen Electoral General (BOE, núm. 147, de
20 de junio de 1985).
199
CIS. Estudio 1430. Diciembre de 1984. Pregunta de referencia: “¿Cree usted que el Estado debe financiar
todos los gastos que tienen los partidos políticos en las campañas electorales, que debe financiar solo una parte
o que no debe financiar nada?”.
203
partidos trataran de justificar la necesidad de incrementar los recursos públicos para su
funcionamiento:
[…] no puede dejarse de señalar ante la opinión pública que los partidos políticos
tienen en la circunstancia española una escasísima militancia y que […]
probablemente es España el país de Europa donde se da en menor grado la relación
entre votos populares y militantes de los partidos. […] Todo ello determina también la
penuria de medios de los partidos y justifica que, para facilitar su funcionamiento,
para conseguir una mayor transparencia de sus recursos, para prestigiar a los propios
partidos políticos, sea necesario realizar un esfuerzo económico por parte de los
poderes públicos (Cavero Lataillade, PDP, DSCD. Núm. 29, 11 de febrero de 1987, p.
1588).
La financiación pública era justificada por los partidos como una condición necesaria
para incrementar la transparencia del sistema. Es decir, para que tales formaciones dejaran
de usar subterfugios para financiarse. Pero, además de establecerse la financiación pública
como la piedra angular del sistema, la LOFPP 1987 regulaba también la financiación
privada para el funcionamiento ordinario de los partidos, así como el sistema de control
tanto interno como externo al que habrían de someterse estos con el fin de garantizar la
transparencia del sistema. Es decir, con la LOFPP 1987 se configuró un sistema de
financiación mixto con un claro predominio de las fuentes de financiación públicas sobre
las privadas, y con un sistema de control sobre estas últimas con el fin de neutralizar el
riesgo de dependencia por parte de los partidos de intereses privados ocultos.
Ahora bien, ¿realmente los partidos y los políticos se ataron las manos con esta Ley, o
por el contrario, se dejaron aspectos fuera de control? ¿En qué medida la LOFPP 1987
contribuía a la transparencia del sistema con objeto de disminuir las posibilidades de
corrupción política en la financiación de partidos? Un análisis de sus debilidades y
fortalezas nos dará las claves para responder a estas preguntas.
Con respecto a la financiación pública, la LOFPP 1987 establecía en su artículo 3 que
los gastos por el funcionamiento ordinario de los partidos políticos serían sufragados a
través de subvenciones anuales que los partidos recibirían con cargo a los Presupuestos
Generales del Estado.200 El reparto de estas subvenciones se haría teniendo en cuenta el
número de escaños y de votos obtenidos en las últimas elecciones generales por las
formaciones con representación en el Congreso de los Diputados. Además, no todos los
votos serían computables con objeto de determinar la cantidad de la subvención, sino solo
aquellos emitidos en las circunscripciones en las que el partido en cuestión hubiera
200
Sin perjuicio de las subvenciones estatales que perciben los grupos parlamentarios de las Cortes y de los
parlamentos autonómicos, que finalmente revierten en los partidos políticos (2.1.b LOFPP).
204
alcanzado el umbral del tres por ciento (Art. 3.2 LOFPP). Así, si bien de esta manera se
aseguraba que los partidos tuvieran una fuente de recursos asegurada anualmente —lo que
les mantendría, en principio, independientes de los intereses privados— por otro lado, al
excluir de la financiación pública a los partidos extraparlamentarios, la norma contribuía de
forma decidida al mantenimiento del sistema de partidos existente. Es decir, reducía la
competencia entre partidos al dificultar que otros nuevos llegasen a la arena electoral, por lo
que, en definitiva, impedía que los ciudadanos tuviesen un abanico mayor de posibilidades
sobre las que depositar el voto, afectando, por tanto, al ejercicio del control prospectivo por
parte estos. Asimismo, se distorsionaba la competencia en tanto que se favorecía
económicamente a los partidos mayoritarios, contribuyendo a hacerlos más visibles que el
resto ante los ojos de la ciudadanía, y por tanto, más proclives a obtener un mayor número
de votos en la arena electoral.
Pero además, dado que la LOFPP 1987 no establecía límite alguno a la cantidad
presupuestaria destinada cada año para la financiación pública de los partidos, se dejaba a la
voluntad discrecional de estos —a través de los grupos parlamentarios que aprueban la Ley
de Presupuestos— decidir la cantidad anual destinada a tal fin, sin que existiera control
alguno ni por parte de ningún órgano externo, ni por parte de la ciudadanía. Una cuestión
que se veía agravada por el hecho de que la LOFPP 1987 no incluía (a diferencia de la
LOREG 1985 para el caso de la financiación electoral) una definición exhaustiva de qué se
debía de entender por gastos permanentes u ordinarios de los partidos.201 Simplemente se
hablaba de "subvenciones anuales no condicionadas [...] para atender sus gastos de
funcionamiento ordinario" (LOREG, art. 3.1). De esta manera, podían incluirse en este
apartado todo tipo de actividades de mantenimiento de la estructura del partido (gastos de
personal, mobiliario, sondeos de opinión, incorporación de tecnologías, etc.) sin que
existiera control alguno sobre el destino de esos fondos.
Esta situación llevaría a que los partidos no se enfrentasen a límite alguno (solo el que
ellos mismos quisieran imponerse al administrar el dinero que recibían) a la hora de
incrementar su estructura y el consecuente gasto de la misma. Una coyuntura que ha
derivado en un aumento del recurso a los créditos bancarios por parte de los partidos para
hacer frente a sus gastos en tanto que reciben las subvenciones públicas. Tendencia esta
que, como se expuso anteriormente, se originó en los primeros años de la democracia en
relación con la financiación para época electoral y que no quedó resuelta con la aprobación
201
Para un análisis del contenido de la LOREG 1985, ver Soler (2001).
205
de la LOFPP. De hecho, el límite máximo que establece la ley —los partidos solo pueden
destinar el 25% de la financiación pública recibida al pago de la deuda (Art. 9 LOFPP)—
más que limitar el endeudamiento excesivo, lo que evitaba era que los partidos tuvieran que
destinar todos sus ingresos públicos a sufragar sus créditos. Podrían seguir pidiéndolos sin
límites, pero la forma de devolverlos sí quedaría restringida por esta Ley en beneficio de los
propios partidos.
Este recurso ilimitado a los créditos planteaba, por un lado, un déficit en relación con
el principio de igualdad de oportunidades entre los diferentes partidos202, puesto que reciben
más créditos aquellos partidos con mayores posibilidades de ganar las elecciones. Y, por
otro lado, planteaba problemas en relación con la necesaria transparencia, al ser una posible
fuente de corrupción si el partido, a cambio de un trato bancario privilegiado a la hora de
amortizar los créditos, o a cambio de la condonación total o parcial de la deuda, supedita
sus políticas a los intereses de la entidad bancaria.203
Pero además de por lo dicho anteriormente, la falta de control sobre los recursos
públicos de los que disponen los partidos para su financiación ordinaria se veía agravada
por la inexistencia de control real —e incluso formal, pues ni siguiera se mencionaba en la
Ley— sobre el dinero público que los partidos recibían a través de sus fundaciones y
asociaciones afines, las cuales a su vez recibían cantidades anuales con cargo a los
Presupuestos Generales del Estado. Si bien este tipo de financiación pública no era
estrictamente partidista, sí que indirectamente beneficiaba a los partidos, sin que existiera
control alguno sobre la cuantía recibida a través de esta vía.
En definitiva, la financiación pública, concebida en un primer momento en aras del
principio de igualdad y con el aparente fin de evitar las corruptelas que podría generar una
financiación exclusivamente privada, ha planteado, como se ha visto, no pocos
problemas.204 No obstante, mayores son las debilidades que presentaba, en cuanto a la
transparencia y el control se refiere, el sistema de financiación privada recogido en la
LOFPP 1987.
202
Durante la tramitación de la Ley en el Parlamento, el Grupo Minoría Catalana se opuso a dicho artículo de
la Ley por ser contrario a la autonomía de los partidos políticos. Algo que fue desoído por el resto de grupos
parlamentarios.
203
De hecho, el límite del 25% es sistemáticamente incumplido por los partidos políticos según el propio
Tribunal de Cuentas, dado el gran volumen de deuda a la que tienen que hacer frente (Holgado, 2003:188).
204
Para profundizar en las debilidades de la ley desde el punto de vista de la doctrina jurídica ver Holgado
(2003).
206
Con respecto a dicho sistema, la LOFPP 1987, además de contemplar toda una serie
de recursos que podían percibir los partidos procedentes de manos privadas205, especificaba
en su artículo 4.1 que “los partidos políticos podrán recibir aportaciones no finalistas dentro
de los límites y con arreglo a los requisitos y condiciones establecidos en la presente ley”.
Las limitaciones establecidas al respecto aparecían detalladas en el apartado 3 de dicho
artículo.206 No obstante, tales limitaciones no impedían que en España fuese posible que los
partidos recibieran fondos anónimos para su funcionamiento ordinario207, y ello tanto por
parte de personas físicas, como jurídicas, con el riesgo que ello podría conllevar para el
desarrollo de prácticas corruptas ajenas al control por parte del órgano encargado de la
fiscalización en este ámbito, el Tribunal de Cuentas.
Si bien en virtud de la Ley 3/1987 no es posible hablar de publicidad de las
donaciones en sentido estricto, al no constar en ningún caso un listado de donantes de cada
uno de los partidos a disposición del público en general (Holgado, 2003: 225), el recurso a
las donaciones anónimas atentaba aún más contra la necesaria transparencia y publicidad
del sistema, al imposibilitar cualquier tipo de fiscalización por el órgano competente. Una
cuestión de importancia nada desdeñable teniendo en cuenta que el recurso a las donaciones
anónimas, más que constituir una pequeña parte de los ingresos de los partidos, llegó a
superar en términos totales —y dependiendo del partido en cuestión— los ingresos
obtenidos por la vía de la financiación privada no anónima. De hecho, aunque el anonimato
de tales ingresos dificulta su cuantificación, según datos aparecidos en Irujo (2005), desde
1992 hasta 2004 el total de donativos anónimos percibidos por los principales partidos
políticos ascendía a 69.274.967 euros, mientras que la cantidad obtenida a través de la
financiación privada no anónima procedente de personas físicas y jurídicas había sido de
205
Al respecto, la LOFPP establece como recursos procedentes de la financiación privada (Art. 2.2): las cuotas
y aportaciones de los afiliados; los productos de las actividades propias del partido y los rendimientos
procedentes de su propio patrimonio; los créditos concertados por los partidos; las herencias o legados que
reciban; y, finalmente, los ingresos procedentes de otras aportaciones en los términos y condiciones legalmente
previstos.
206
El artículo 4.3 de la LOFPP precisa las limitaciones establecidas en este ámbito, a saber: 1) Los partidos no
podrán recibir aportaciones anónimas, cuando la cuantía del total de las recibidas en un ejercicio económico
anual sobrepase el 5% de la cantidad asignada en los Presupuestos Generales del Estado en ese ejercicio para
atender la subvención pública a los partidos legalmente prevista; 2) no podrán recibir directa o indirectamente
aportaciones que, procedentes de una misma persona física o jurídica, superen los 60.000 euros al año; 3) ni
podrán recibir aportaciones procedentes de empresas públicas o de cualquier otra empresa contratista con las
administración. Asimismo, el artículo 5 de la Ley, tras autorizar que los partidos reciban aportaciones no
finalistas procedentes de personas extranjeras, siempre que las mismas cumplan los requisitos de la normativa
vigente sobre control de cambios y movimientos de capitales, prohíbe a los partidos aceptar cualquier forma de
financiación por parte de gobiernos y organismos públicos extranjeros, sin perjuicio de las subvenciones de
funcionamiento establecidas por el Parlamento Europeo.
207
Aunque en época electoral, según establece la LOREG, quedan expresamente prohibidas las donaciones
anónimas, no ocurría así durante el día a día de la financiación de los partidos en virtud de la LOFPP.
207
7.512.936 euros. PNV, PP y CIU eran, por ese orden, los partidos que más se habían
beneficiado a través de esta vía opaca de financiación.
Es decir, como se puso de manifiesto en repetidas ocasiones por parte del Tribunal de
Cuentas208, existían múltiples trucos para superar el límite máximo anual establecido en la
LOFPP para las donaciones (60.000 euros por persona jurídica o física), ya que, al
permitirse la financiación anónima y, en consecuencia, al no constar el nombre de quien
realizaba la entrega, una misma persona podía efectuar múltiples donativos siempre que no
superasen el máximo legal del 5% del total de las subvenciones públicas recibidas por cada
partido en el año en cuestión. Es más, incluso sería difícil de conocer si ese límite legal del
5% era superado realmente o no, dado el anonimato de los ingresos y la dificultad de
contabilizarlos.
Por tanto, la posibilidad que albergaba la LOFPP de que los partidos percibieran
donaciones anónimas no solo atentaba contra la necesaria transparencia en las cuentas de
los partidos, sino que invalidaba algunas de las limitaciones presentes en la ley que iban
encaminadas, en principio, a salvaguardar la independencia de los partidos de los grandes
donantes (tales como el límite máximo en las donaciones), así como la igualdad de
oportunidades entre dichas formaciones políticas a la hora de financiarse. Y es que cuando
una empresa o una gran corporación dona una cierta cantidad de dinero a un partido,
difícilmente lo hace sin buscar a cambio algún tipo de contraprestación (Holgado,
2003:167). El peligro de que primen los intereses de tales empresas sobre el de los
ciudadanos en las decisiones políticas siempre queda bajo sospecha, de ahí que la
transparencia sea necesaria para disminuir la probabilidad de que esa contraprestación se
produzca ajena al conocimiento y al control de los órganos pertinentes, y en definitiva,
ajena al control de los ciudadanos. Cuando dicha transparencia se ve limitada, como ocurría
en el caso español con la permisividad de las donaciones anónimas, el peligro de que se
produjera una dependencia política de intereses espurios se volvía latente. Además, aunque
en comparación con las cantidades obtenidas por fuentes públicas, las cifras emanadas de
las fuentes privadas anónimas no suponían mucho dinero, sí que podían llegar a generar, no
obstante, ciertas asimetrías entre los partidos en lo que a su financiación se refiere.
Asimetrías que podrían llegar a distorsionar el proceso democrático y la competición
partidista, al permitir que unos partidos contasen con un mayor nivel de financiación que
208
Ver al respecto la Moción relativa a la modificación de la normativa sobre financiación y fiscalización de
los partidos políticos, aprobada en el Pleno del Tribunal de Cuentas en su sesión de 30 de octubre de 2001 y
convertida en Resolución de la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas (BOCG. Cortes
Generales. Núm. 334, de 26 de julio de 2002, p. 144).
208
otros y, por tanto, con un mayor margen de maniobra electoral.209 De ahí que la
permisividad de las donaciones anónimas y, especialmente, de las procedentes de personas
jurídicas, se convirtiera en una de los grandes escollos a la transparencia y al control
recogidos en la LOFPP 1987.
Junto a esta, otra de las debilidades que presentaba el control de la financiación
privada ordinaria, hacía referencia tanto a una carencia en el contenido de la ley, como a la
falta de voluntad por parte de los partidos a la hora de poner en práctica tales preceptos, así
como a la debilidad del Tribunal de Cuentas para exigir su cumplimiento. Tal es el caso de
los impedimentos a los que se enfrentaba el control de los ingresos procedentes de fuentes
privadas por parte de este órgano. Si bien la Ley exigía que los partidos llevasen a cabo un
sistema de control interno en el que quedara constancia de todos los actos de contenido
económico, no concretaba, sin embargo, los requisitos que dicha contabilidad interna había
de incluir. Algo que fue en parte solventado por el Tribunal de Cuentas, quien estableció
unas reglas mínimas que habrían de ser seguidas por los partidos, pero que no siempre han
sido asumidas por dichas formaciones.
Por otra parte, pese a la exigencia establecida en la Ley, según la cual los donativos
habían de ser ingresados en cuentas específicas abiertas por los partidos para tal fin (Art. 7
LOFPP), lo cierto es que año tras año el Tribunal de Cuentas venía denunciado el ingreso de
este tipo de financiación en las cuentas ordinarias de los partidos, lo que obstaculizaba su
efectivo control. Una cuestión que dejaba abierta la posibilidad de que se produjeran
donaciones interesadas a cambio de algún tipo de contraprestación por parte del partido
receptor, lo que, unido a la permisividad de las donaciones anónimas antes comentada, no
hacía sino aumentar la posibilidad de que se produjeran de facto, algo especialmente grave
en el caso de personas jurídicas.
Además, todo ello se veía agravado por las carencias y limitaciones que presentaba el
órgano de control externo establecido para fiscalizar las cuentas de los partidos: el Tribunal
de Cuentas.210 Un órgano exento de poder sancionador y cuyo cometido era únicamente
realizar un análisis técnico de la contabilidad de los partidos, siendo finalmente los propios
209
De hecho, suelen ser los partidos con mayores posibilidades de ganar los que cuentan con un mayor
número de aportaciones anónimas (Irujo, 2005).
210
Este órgano sen encuentra regulado por la LO 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas y por la Ley
7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
209
partidos representados en la Comisión Mixta los encargados de decidir qué tipo de
sanciones se habrían de aplicar (Holgado, 2003:251).211
Además, el hecho de que la aportación irregular de fondos a los partidos fuera de las
campañas electorales no fuera considerada delito y solo se castigara con una leve multa; la
ausencia de control en la devolución de los préstamos a las instituciones financieras de
crédito, lo que dejaba abierta la posibilidad de que se condonasen o renegociasen las deudas
de los partidos a cambio de algún tipo de contraprestación; la existencia de fondos públicos
fuera de control canalizados a través de fundaciones y asociaciones afines; el insuficiente
control de los gastos electorales que, pese a estar limitados por la LOREG, difícilmente se
llevaba a cabo; o el hecho de que las sociedades y empresas que realizaban negocios por
cuenta de los partidos estuviesen exentas de control (Eigen, 2004:155-156), dejaba abierta
la veda para que se sucediesen innumerables actuaciones moralmente reprobables por parte
de los políticos y ajenas al control de los ciudadanos.
En definitiva, la LOFPP 1987, pese a ser aparentemente concebida en aras de la
igualdad, la transparencia y el control, generó un sistema que no solo permitía sino que
promovía, en muchos casos, todo lo contrario: desigualdad, opacidad, descontrol e
impunidad. Si bien consiguió hacer más visibles y transparentes algunas de las actuaciones
de los políticos, dejó también importantes espacios por cubrir que no solo incrementaban la
discrecionalidad de los mismos, sino que los hacía menos controlables por los ciudadanos.
Por ello se puede afirmar que con la creación de esta norma los políticos no se ataron lo
suficientemente las manos como para que toda su actividad en este ámbito quedara bajo
control. De ahí que, bajo su amparo, se siguieran produciendo numerosos episodios de
financiación irregular y de corrupción, que no hicieron sino poner de manifiesto la
necesidad de reformarla.212
3.1.5. Síntesis y consideraciones finales

Según se ha expuesto hasta aquí, del escándalo de las Contratas y, sobre todo, del escándalo
Flick, publicados en la primera Legislatura de Felipe González al frente del Gobierno,
surgieron los incentivos necesarios para que desde el PSOE se propusiera la creación de una
comisión de investigación sobre la financiación de los partidos políticos. Inicialmente, esta
211
La única sanción que aparece en la Ley 3/1987 tiene que ver con el incumplimiento de los límites
establecidos para las donaciones privadas, para lo cual se establece una multa equivalente al doble de la
aportación recibida de manera ilegal (art. 7 LOFPP). Un incumplimiento difícil de detectar debido a la
permisividad de las donaciones anónimas, por un lado, y, por otro, a que son los propios partidos representados
en la Comisión Mixta los encargados en su caso de establecer tal sanción.
212
Véase al respecto el debate celebrado en el Centro de Estudios Constitucionales en noviembre de 1993
sobre posibles vías de reforma de la Ley de Financiación de Partidos (Álvarez Conde et al., 1994).
210
se encargaría de investigar las finanzas de todas las formaciones y, en un segundo estadio,
de servir de marco de negociación para que los distintos partidos pactaran un borrador
consensuado sobre el contenido de los que sería una futura ley de financiación. De tales
negociaciones, lideradas por el partido mayoritario en el Congreso, surgió la proposición de
ley que desembocaría en la LOFPP 1987.
La creación de la denominada Comisión Flick resultó, en tales circunstancias, una
estrategia muy rentable para compensar la dañada reputación del PSOE, si bien con un coste
muy limitado en términos de control. Desde el punto de vista de la reputación, al PSOE le
interesaba enviar una señal a la ciudadanía y a la oposición para evitar que su honestidad
quedara deteriorada por los hechos publicados. Asimismo, tenía interés en extender las
sospechas de financiación irregular al resto de partidos, de ahí que en la citada comisión no
se investigara ningún caso concreto, sino las finanzas de todas las formaciones. Una
cuestión a la que tales formaciones no podrían negarse después de haber criticado los
subterfugios utilizados por el partido del Gobierno para financiarse. Además, debido al
mayor peso numérico del PSOE en el seno de la misma, este partido se aseguraría unas
conclusiones favorables a sus intereses. De esta forma el PSOE lograría paliar cualquier
duda surgida sobre su honestidad a la vez que conseguiría erigirse en abanderado de la
transparencia, introduciendo el tema en la agenda política. Desde el punto de vista
económico, el PSOE tenía especial interés en incrementar sus recursos públicos, dada la
precaria situación de sus cuentas y su casi absoluta dependencia de los subsidios estatales.
Aunque se trataba de la formación que más ingresos recibía por esta vía desde 1982 (dado
su mayor peso parlamentario), y la que aglutinaba un mayor número de afiliados,
especialmente, desde su victoria electoral, también era el partido que incurría en un mayor
gasto tanto ordinario como en campaña. Su interés por incrementar su presencia territorial
en el país y por hacerse más y más visible ante el electorado le llevó a incurrir en un gasto
electoral superior al de su principal rival en 1982 y a presentar un endeudamiento más
elevado que el del resto de formaciones, llegando a superar los 3.400 millones de pesetas en
1984. Por otro lado, la situación económica de los otros partidos tampoco era mucho mejor:
recibían menos financiación pública que el PSOE, su afiliación era más escasa y la
financiación privada tampoco constituía una solución definitiva en esos momentos (ni
siquiera para los partidos liberales). De hecho, como el desarrollo de la Comisión Flick
puso de relieve, los partidos políticos sin excepción adolecían de una importante escasez de
recursos para financiar su actividad ordinaria, de ahí que hubieran estado recibiendo
puntualmente ayuda económica extranjera. Esta precaria situación económica, que
211
empeoraría en el futuro teniendo en cuenta el incremento del número de convocatorias
electorales previstas, generó el interés en los partidos de la oposición por introducir una ley
de financiación que incrementase las subvenciones públicas. Más aún si en el futuro ya
sabían las consecuencias negativas sobre su reputación que podría tener el hecho de
financiarse a través de fuentes extranjeras. Por eso, una vez que el PSOE planteó
públicamente la idea de proponer una ley de este tipo, el resto de formaciones tuviesen
también interés por apoyar la iniciativa. Como no existía una regulación sistemática y
completa en materia de financiación y aún menos que exigiese transparencia más allá de en
época electoral, la creación de la LOFPP 1987 fue vista por los partidos como una
oportunidad para mejorar su situación económica. En concreto, para incrementar sus
ingresos vía financiación pública. Por eso, llegado el momento, todos estuvieron de acuerdo
con introducir una ley de financiación en el sistema. Y si, a cambio, tenían que introducir
mecanismos regulatorios que hicieran más transparente su gestión, bien estaría siempre que
estos no fuesen muy restrictivos.
Aunque no hay datos fiables y completos sobre esa época, es de suponer que los
partidos políticos tenían una estructura de ingresos algo diferente entre sí o, al menos,
ideológicamente, defendían posturas distintas sobre el peso que habría de tener cada fuente
de ingresos en el monto total obtenido por cada una de las formaciones. Es decir, bien
porque de hecho tenían una estructura de ingresos específica que querían mantener, o bien
porque esperaban en el futuro hacer primar ciertas vías de ingresos en detrimento de otras,
lo cierto es que se produjeron importantes divergencias en el momento de negociar el
contenido de lo que sería la futura ley de financiación. Las más importantes fueron las
referidas, por un lado, al establecimiento de un límite máximo a las donaciones, así como a
la publicidad de las mismas (defendidas por PSOE e IU frente al resto de formaciones) y,
por otro lado, la referida al control ejercido por el Tribunal de Cuentas sobre el total de las
finanzas de los partidos (defendida por todos exceptuando PNV y CIU).
Pero, a pesar de las discrepancias expuestas, existía un acuerdo total entre los partidos
en el apartado de la financiación pública: todos necesitaban más dinero y esa era la única
vía factible para conseguirlo. Además, la necesidad de que esa nueva partida estuviera
incluida en los Presupuestos Generales para el año 1987, aceleró el acuerdo en algunos de
los puntos de conflicto. De hecho, tal prioridad llevó a que se dejaran de lado cuestiones
que podrían haber alargado sin éxito el proceso de negociación, optándose por conseguir el
acuerdo en cuestiones básicas y más fácilmente reconciliables. Por eso la Proposición de
Ley que se presentó en diciembre de 1986 era un texto consensuado por todas las
212
formaciones relevantes del sistema. A todas ellas les interesaba participar activamente en el
contenido de la ley que se estaba fraguando puesto que posteriormente se tendrían que
someter a la misma. Además, puesto que todas querrían hacer primar su modelo de
financiación en el contenido final, se optó por defender el consenso como regla de decisión,
el cual impediría que se aprobase la ley en caso de que hubiese oposición por parte de una o
varias de las formaciones relevantes. Una regla de decisión muy inclusiva que, en sentido
estricto, no sería necesaria para aprobar este tipo de regulación con rango de Ley Orgánica
y para la cual sería suficiente el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del
Congreso.
Por tanto, a pesar de que el PSOE podría en esos momentos haber diseñado y
aprobado de forma unilateral el contenido de la Ley de Financiación, dada su mayoría
parlamentaria, se optó por consensuar su contenido desde el primer momento con el resto de
formaciones relevantes en el sistema. Algo que estaba en el interés de todos los partidos. De
hecho, esta “ley del consenso”, como así fue denominada durante su tramitación, solo se
enfrentó a las críticas emitidas por PNV y CIU, descontentos porque varias de sus
propuestas no estaban siendo tenidas en cuenta. Aun así no votaron en contra, sino que
únicamente plantearon sus reivindicaciones en el Parlamento, ya que a ellos también les
interesaba que la ley saliera adelante para incrementar sus ingresos públicos.
La LO 3/1987, de Financiación de los Partidos fue finalmente aprobada en julio de
1987 dejando claras dos cuestiones. Por un lado, que tanto el partido del Gobierno, como
los partidos de la oposición tenían interés en consensuar el contenido de la ley. En el primer
caso, para evitar que la oposición siguiera criticándole por la forma en la que estaba
haciendo uso de su mayoría absoluta, por ejemplo, a la hora de plantear las conclusiones
favorables de la Comisión Flick. En el caso del resto de formaciones, porque les interesaba
tomar partido en el diseño de una ley que afectaría tan claramente a sus intereses
económicos. Por otro lado, la segunda cuestión que se puso de relieve con la LOFPP es que
la urgencia y prioridad por aprobar las medidas distributivas contenidas en ella
(financiación pública) hizo que se dejaran de lado cuestiones trascendentales relacionadas
con el control de la corrupción y con la necesaria transparencia exigible a los partidos. Por
ejemplo, la no prohibición total de las donaciones anónimas y la posibilidad de que los
partidos canalizaran donaciones a través de fundaciones y sociedades afines sin necesidad
de cumplir los requisitos de transparencia exigidos para el resto de donaciones. Unas
lagunas que, como se verá en el capítulo 4, motivaron la necesidad de reformar la ley en pro
de una mayor transparencia en el sistema de financiación.
213
3.2. El caso británico (1992-2001)
3.2.1. La corrupción política y la financiación de los partidos como problema en

Reino Unido: Factores explicativos
A lo largo de su dilatada experiencia democrática, el Reino Unido ha sido testigo de
diversos momentos en los que la corrupción —con mayor o menor repercusión pública
según la época de la que se tratase— pasaba a convertirse en un problema sobre el que se
hacía necesario intervenir. De hecho, los primeros esfuerzos por investigar y controlar el
fenómeno se remontan al siglo XIII (Doig, 1984:36-39), si bien no fue hasta el siglo XIX
cuando se aprobaron las primeras grandes leyes para acabar con la corrupción, vinculada en
esos momentos al soborno y al fraude electoral.213
Desde entonces han sido muchos, y de muy diverso tipo, los mecanismos
institucionales de control establecidos en el contexto británico, los cuales han sido
introducidos a lo largo de los años no solo a través de legislación, sino también a través de
derecho consuetudinario (Common law) y de regulación interna (Doig, 1996a:36). Y esto
sin perjuicio de otros mecanismos institucionales (códigos de conducta, registros de
intereses, instituciones de vigilancia y auditoria, etc.) que también conforman el actual
sistema británico de control de la corrupción política.
Pero, contrariamente a lo que pudiera parecer, tal variedad de fuentes y, sobre todo, su
introducción paulatina a lo largo de un periodo de tiempo tan dilatado, han dado como
resultado un sistema poco coherente, a veces con solapamientos, y otras veces con grandes
lagunas en lo referido al control del fenómeno (Andersson y Martínez-Cousinou, 2006:14-
5; Doig, 2003:178). Aun así, lo cierto es que el Reino Unido disfruta hoy en día de uno de
los sistemas de control institucional de la corrupción más extensos y completos si se
compara con los países de su entorno.214 Algo que no le ha hecho inmune a la corrupción
pero que, comparativamente, le ha permitido mantenerse en unos niveles de incidencia del
fenómeno relativamente bajos.
La creencia arraigada entre los británicos de que su clase política presenta unos
estándares éticos y morales muy elevados, y la convicción de que tales estándares son
fundamentales para el buen desarrollo de la praxis política, son elementos clave para
213
Para un estudio del incipiente proceso de control de la corrupción en Gran Bretaña durante el siglo XIX y
primera mitad del siglo XX, véase Doig (1984; 1996a), O´Gorman (2001), O´Leary (1962), Pinto-Duschinsky
(1981) y Rubinstein (1983).
214
Tras la Segunda Guerra Mundial, el sistema de control de la corrupción ya estaba prácticamente
desarrollado en el Reino Unido, de manera que en los años noventa dichos mecanismos seguían siendo los
mismos pero sin actualizar (Doig, 1996a:40). Tras la oleada de escándalos de corrupción acaecida durante la
última década del siglo XX se crearon nuevos mecanismos y se mejoraron algunos de los ya existentes,
configurando el sistema actual de control de la corrupción en dicho país.
214
explicar la baja permisividad social ante la corrupción que tradicionalmente ha existido en
el Reino Unido. Tal es así, que cualquier desviación de esos estándares por parte de un
político o de un funcionario público —incluso en lo tocante a su vida personal— ha sido
motivo de rechazo generalizado, dando lugar a escándalos políticos de gran envergadura
que, en muchos de los casos, han supuesto la dimisión fulminante de sus responsables. Y
esto sin haberse demostrado previamente su implicación en los hechos, ni siquiera si tales
hechos eran o no realmente constitutivos de delito. La sola presencia de lo que en Reino
Unido se conoce bajo el término genérico de sleaze —cualquier acto o comportamiento
deshonesto, inmoral o de dudosa reputación por parte de un cargo público, bien en el
desarrollo de su actividad, bien en su vida privada215— es susceptible de convertirse en
escándalo y de arruinar la carrera política del sujeto en cuestión.
Esto se produjo de manera masiva en la década de los noventa, cuando el problema de
la corrupción se convirtió en un issue de dimensiones hasta entonces desconocidas en el
país (Smith, 1995:6). Aunque con anterioridad se habían producido hechos puntuales que
alertaban sobre la existencia de algún acto contrario a los estándares comúnmente aceptados
y que habían generado cierto malestar entre la población, en la década de los noventa el
goteo constante en la prensa de escándalos de corrupción generó una alarma social sin
precedentes.
Los mecanismos institucionales existentes, desfasados en muchos casos y con
importantes lagunas, parecían haber fracasado a la hora de controlar el desarrollo del
fenómeno. A la par, se percibía una caída en los estándares morales de los políticos en
comparación con épocas anteriores, o más bien, con el arquetipo presente en el imaginario
colectivo. Como declaraba el Presidente del House of Commons Public Accounts
Committee, Robert Sheldon, en 1994: "Public standards of probity and integrity have fallen
to their lowest level since the creation of the modern Civil Service in the 19th Century"216.
Ahora bien, ¿qué factores causales explican el desarrollo del fenómeno de la
corrupción en el Reino Unido contemporáneo? ¿Por qué su mayor incidencia a partir de la
década de los noventa?
215
Bajo el término de sleaze se incluyen una diversidad de actos moral y políticamente reprobables que van
desde el conflicto de intereses entre lo público y lo privado, el uso de información privilegiada, las
irregularidades económicas de un partido, el patronazgo o el nepotismo, hasta cualquier tipo de indiscreción
sexual, de affaire extramatrimonial o de cambio de orientación sexual por parte del cargo público en cuestión.
Se trata de un concepto más amplio que el de corrupción política según se ha definido anteriormente, al incluir
también la acepción más moral del término, la que se refiere al "vicio o abuso introducido en las cosas no
materiales", según la RAE. Para un análisis en profundidad del concepto, véase Doig y Wilson (1995),
Dunleavy et al. (1995) y Smith (1995).
216
The Times, 28/01/1994, “Public-sector waste pilloried”, p.1
215
A la hora de determinar las causas que han podido influir en el advenimiento masivo
de casos de corrupción desde principios de los noventa, el factor cultural no resulta ser muy
explicativo. A priori, los rasgos de cultura cívica217 presentes en dicho país, unido a una
clara conciencia de los límites existentes entre la esfera de lo público y lo privado,
contribuyen a explicar la baja incidencia del fenómeno más que la predisposición de sus
políticos y funcionarios públicos a involucrarse en actividades corruptas. Por tanto, sin
menoscabo de la importancia que los factores culturales puedan tener tras un análisis más
profundo de la cuestión, esta investigación se centra en los factores estructurales e
institucionales a la hora de explicar las raíces de la corrupción en este país.
Seguidamente se describen, en primer lugar, tales factores estructurales e
institucionales vinculados al desarrollo y extensión de la corrupción, entendida en el sentido
más amplio de sleaze. En segundo lugar, se narran los factores de carácter institucional que
explican las raíces de la corrupción vinculada a la financiación política en el Reino Unido.
En ambos casos se trata de factores ya analizados por la literatura especializada, y que se
exponen en este trabajo con el fin de contextualizar este fenómeno para su posterior análisis
en los epígrafes siguientes.
a) Factores estructurales
Estos factores hacen referencia a las consecuencias políticas, económicas y sociales del
proceso de cambio estructural llevado a cabo por los sucesivos gobiernos conservadores
entre 1979 y 1997. En esos casi veinte años el Reino Unido pasa de ser un país de fuerte
presencia estatal a lo largo y ancho de su geografía, y de fuerte vínculo entre la sociedad y
el Estado, a experimentar un profundo cambio en el sentido de una mayor desregulación,
privatización y despolitización. Y todo ello como parte de la implantación del ideario
neoliberal, que promovía la autosuficiencia y preeminencia del mercado y de sus leyes
sobre cualquier injerencia estatal en la economía, y que, asimismo, diluía el vínculo entre la
sociedad y la política, "instando a los ciudadanos a que se preocupasen más por defender
sus derechos como consumidores que sus derechos como votantes" (Doig y Wilson,
1995:563-564).
Este proceso de cambio en la estructura económica, política y social generó
importantes incentivos para el comportamiento corrupto. Por un lado, la privatización a
gran escala que lo acompañó, así como el incremento en el número de Non Departamental
217
Entendida como un tipo de cultura política basado en la aceptación y adhesión a la autoridad política, en la
creencia en las posibilidades de influir en las decisiones políticas y en la confianza en los conciudadanos
(Almond y Verba, 1963:5).
216
Public Bodies o Quangos218 llevó a una situación en la que tareas que anteriormente se
decidían y desarrollaban por cargos públicos sujetos a multitud de controles, pasaban a ser
desempeñadas bajo unas nuevas reglas y valores muy diferentes a los anteriormente
establecidos. En muchos casos, además, con pautas flexibles y poco definidas, sobre todo,
al inicio del proceso de cambio. Asimismo, las expectativas de conseguir grandes beneficios
económicos generaron un flujo constante de ex-ministros y ex-altos cargos a puestos de
responsabilidad en tales organizaciones privatizadas, convirtiéndose tales nombramientos
en una forma de premiar la fidelidad del sujeto en cuestión durante su etapa en el Gobierno
y, por tanto, en una forma de patronazgo ministerial hasta entonces inexistente (Doig y
Wilson, 1995:564; Doig, 1996b:178-180).
Por otro lado, el impulso de nuevos valores vinculados a la racionalidad económica
caló en todos los ámbitos, incluso en el estrictamente político. En ciertos casos, se produjo
un conflicto importante entre el tradicional valor de lo público y el pragmatismo económico
basado en la lógica coste-beneficio que el ideario neoliberal y el New Management trajeron
consigo (Doig, 1996b:181). Tal fue así que muchos cargos políticos —especialmente los
Miembros del Parlamento (MPs)— que hasta entonces habían sentido su profesión como un
servicio casi altruista a la comunidad, comenzaron a poner valor a la información
privilegiada a la que tenían acceso. Es decir, lo que hasta la fecha había sido un terreno
vedado a intereses privados ajenos a la política, se convirtió en moneda de cambio entre
políticos y grupos empresariales con intereses específicos. Las grandes expectativas de
beneficio económico se convirtieron, así, en un fuerte incentivo para el desarrollo de la
práctica del lobbying y, en determinados casos, para la actividad corrupta de ciertas élites
políticas.
b) Factores institucionales
Estos factores apuntan a la debilidad y al desfase de muchos de los mecanismos de control
de la corrupción existentes en Reino Unido, así como a la ausencia de los mismos en
algunas áreas del sistema proclives al desarrollo del fenómeno. Por un lado, en pleno
contexto de privatizaciones, muchos de los controles que hasta el momento habían actuado
desde dentro de la propia administración quedaron inoperantes al no adecuarse a los nuevos
valores de eficiencia y eficacia que proclamaba el New Management. Una cuestión que
218
Los Quangos son organizaciones gestionadas de forma privada que ejercen funciones públicas financiadas
con cargo a los presupuestos generales.
217
pudo suponer en algún momento un incentivo para la emergencia de conflictos de interés en
el seno de la administración.219
Por otro lado, los controles externos existentes tampoco sirvieron para contener las
nuevas formas de corrupción aparecidas a la sombra de los cambios estructurales
producidos. Se trataba de un marco de control forjado a lo largo de varios siglos y diseñado
con una especificidad absoluta para dar respuesta a problemas concretos. De ahí que, ante
las nuevas situaciones que se planteaban, tales controles —cuando los había— no pudieran
dar una respuesta adecuada.
En relación con los MPs, por ejemplo, la idea de que los cargos públicos eran lo
suficientemente honestos como para tener que ser vigilados por un órgano externo supuso
un freno importante al desarrollo del sistema de control durante muchos años. Algo que, si
bien había funcionado en otras épocas, se convirtió a partir de los noventa en una laguna
importante a la hora de prevenir la corrupción.220
En otros casos, como el referido a la financiación de los partidos políticos, el desfase
de las pocas medidas existentes —por ejemplo, a la hora de controlar el gasto electoral en el
nivel nacional—, unido a la falta de transparencia del sistema, hicieron de este un terreno
muy proclive al desarrollo de prácticas corruptas. Sobre esto se incidirá más adelante.
De momento, baste con decir que la confluencia de los factores estructurales e
institucionales descritos generó un contexto propicio para el desarrollo de situaciones de
dudosa probidad según los estándares hasta entonces vigentes en la política británica. Esto,
unido a una alta presión mediática —centrada en destapar todo tipo de comportamientos
que se alejasen de tales estándares—, desembocó en una oleada de escándalos de
corrupción sin precedentes en el país y cuyas repercusiones más importantes se comenzaron
a percibir a partir de 1994, bajo el Gobierno de John Major.
La publicación en octubre de ese año del denominado escándalo Cash-for-Questions,
que implicó a numerosos MPs y que supuso la dimisión de importantes figuras del
Gobierno, no hizo más que destapar una realidad que venía ocurriendo desde años atrás
219
Para un análisis del legado Conservador y de la debilitación de los mecanismos de control que esta etapa
supuso, ver Mullard (2000:95-106). Como aparecía en un informe del Public Account Committe de 1994: “[…]
en los últimos tiempos se han producido una serie de importantes fallos en los controles administrativos y
financieros […] que han llevado a que el dinero sea malgastado, o gastado de forma inapropiada. […] Resulta
esencial mantener un comportamiento honesto en el uso del dinero público y asegurar que los valores
tradicionales del sector público no sean eliminados en un esfuerzo por maximizar la economía y la eficiencia”
(en Doig, 1996b:174).
220
De hecho, a raíz de los escándalos publicados en los años noventa se produce un apoyo masivo por parte de
los ciudadanos a la regulación y al control externo del comportamiento de los MPs, experimentándose un
cambio de percepción en este ámbito con respecto a épocas anteriores (Mortimore, 1995:33).
218
como consecuencia de los cambios estructurales experimentados (Doig, 2003: 184-185). A
partir de ahí, el fenómeno de la corrupción en su acepción más amplia (sleaze) adquirió una
relevancia sin precedentes en la vida política británica.
El Gráfico 3.5 ilustra en qué medida los británicos perciben la falta de moralidad —
entendida como desviación de la conducta deseable por parte de políticos y cargos públicos,
fundamentalmente— como uno de los dos principales problemas durante el periodo 1993-
2009. Según se observa en él, a partir de 1994 dicha falta de moralidad comienza a citarse
de manera espontánea por los británicos, no habiendo aparecido como respuesta en ninguna
de las consultas realizadas sobre la misma cuestión en años anteriores.
Gráfico 3.5: La falta de moralidad como uno de los principales problemas para los
británicos (1993-2010).221
Moralidad
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Ipsos MORI (1993-2010). Ver Anexo Documental. Elaboración propia.
Aunque dicha falta de moralidad en el comportamiento individual no tiene por qué

relacionarse directamente con la corrupción política, sí que es un indicador claro de que a
partir de 1994 la población comienza a percibir críticamente la existencia de actos de
dudosa reputación en la vida política y social del país. De hecho, la última etapa del
Gobierno de John Major vino acompañada de un aumento de la percepción de falta de
moralidad en el sistema, alcanzándose cifras próximas al 10% entre finales de 1996 y los
primeros meses de 1997. El goteo constante de escándalos de corrupción publicados en los
medios tuvo que ver en ello. De hecho, a raíz de estos la reputación del Primer Ministro y
221
La serie histórica referida a los principales problemas para los británicos tiene carácter mensual y se
remonta a septiembre de 1974. No obstante, la falta de moralidad solo aparece a partir de 1994.
219
de los conservadores se vio tan cuestionada que no lograron ganar las elecciones generales
de 1997, obteniendo la victoria Tony Blair con una abrumadora mayoría.
Con la subida al poder de este último, la percepción de la falta de moralidad en el
sistema no desapareció, si bien se mantuvo en unos niveles no superiores al 6% durante
toda la primera legislatura laborista (1997-2001). Pero la caída experimentada en 2002, en
la que esta cuestión dejó incluso de ser citada por los ciudadanos, abrió paso a una nueva
etapa de creciente percepción de la falta de moralidad en el sistema. Una etapa que
coincidiría con una nueva oleada de escándalos de corrupción y que azotó de lleno al
Gobierno de Blair y a su sucesor como Primer Ministro, Gordon Brown, entre 2006 y 2009.
Pues bien, tanto en los escándalos publicados en los noventa, como en aquellos
publicados a partir de 2006 —sobre los que se profundizará en los siguientes epígrafes— la
financiación irregular de los partidos ha estado muy presente, tanto de forma directa como
indirecta. Algunas de las razones de ello se derivan de los factores estructurales e
institucionales señalados al comienzo de este epígrafe. Pero, además, existen otros tres
factores de carácter institucional que contribuyen a explicar, para el caso británico, la
incidencia de corrupción en el ámbito más específico de la financiación de los partidos
políticos: (a) la falta de regulación de estos y de sus actividades económicas; (b) el
incremento del coste económico de la política; y (c) la caída en sus fuentes principales de
ingresos. La conjunción de estos tres factores ha tenido y tiene importantes consecuencias
sobre la vida interna de los partidos, generando incentivos para la búsqueda de fondos más
allá de lo política y socialmente aceptable.
a) La falta de regulación de los partidos y de sus actividades económicas

Si bien el Reino Unido se caracteriza por su larga tradición en lo referido al control
institucional de la corrupción, en el ámbito específico de la financiación de partidos la
tónica habitual ha sido la de primar la libertad de tales formaciones a la hora de organizarse
y de financiarse, es decir, la autorregulación. Tal es así, que hasta el año 1998 los partidos
políticos ni siquiera tenían reconocimiento legal, y hasta el año 2000 no se les exigía el
establecimiento de una estructura organizativa específica en lo relativo a sus finanzas como
condición para poder concurrir a las elecciones.222
Teniendo en cuenta esto, no resulta complicado entender la casi total ausencia de
regulación que ha predominado en la organización, gestión y financiación de los partidos
222
Registration of Political Parties Act 1998 y Political Parties, Elections and Referendums Act 2000,
respectivamente. Para un análisis de la estructura organizativa de cada uno de los partidos antes de que se les
exigiera legalmente ciertos criterios organizativos, ver Ewing (1987:3-11).
220
británicos a lo largo de sus muchos años de existencia. Las dos únicas cuestiones que han
sucumbido al fenómeno regulatorio fueron, en su día, la relacionada con el sistema de
concesión de títulos nobiliarios, por un lado, y la tocante al excesivo gasto en el que
incurrían los candidatos en las campañas electorales, por otro.
En el primer caso, la evidencia reiterada desde el siglo XVII de la existencia de un
quid pro quo entre la concesión de títulos nobiliarios por parte del Gobierno de turno y la
obtención de dinero por parte de este o de su partido, llevó a la aprobación del Honours
(Prevention of Abuses) Act en 1925, un conjunto de leyes a través de las cuales tales
prácticas pasaban a ser consideradas delito.223
En el segundo caso, la preocupación por el excesivo coste de las campañas electorales
durante el siglo XIX, generado en gran parte por la proliferación de prácticas de naturaleza
corrupta basadas en la compra de votos, dio origen a la aprobación del Corrupt and Illegal
Practices Prevention Act en 1883.224 Esta ley, que establecía límites al gasto electoral para
las candidaturas presentadas en cada una de las circunscripciones (pero no en el nivel
nacional), contribuyó de manera exitosa a eliminar por completo el fraude electoral y a
disminuir el gasto en campaña durante muchos años. No obstante, dejaba una importante
laguna por cubrir que hacía difícil su efectividad en la época más actual: el control del gasto
electoral acometido por los partidos políticos en el nivel nacional. Teniendo en cuenta que
actualmente las elecciones se desenvuelven principalmente a escala nacional (no en el nivel
local), los límites impuestos por dicha ley para los candidatos resultaban fácilmente
salvables; más aún si el gasto lo realizaba el partido en vez del candidato. Algo que
invalidaba las previsiones contenidas en el texto de esta ley que en otro tiempo fue útil para
limitar los excesivos costes de las campañas.
Pues bien, a finales del siglo XX esta escasísima regulación era prácticamente todo lo
que existía en el sistema británico para controlar la corrupción política vinculada a la
financiación de los partidos. Ni había mecanismos de control para estas formaciones, ni
exigencia alguna para que publicitaran sus cuentas.225 Como explicaba el Entrevistado 1,
experto en financiación de los partidos británicos:
223
El acontecimiento inmediato que impulsó su aprobación fue el escándalo de Lloyd George, en 1922, uno de
los más importantes de la historia británica. Para más información ver Parris y Maguire, (2004:90-102).
224
Con carácter previo, el Parlamento británico trató de erradicar sin éxito la compra de votos mediante la
aprobación de varias leyes: Bribery Act (1729), Reform Acts (1832 y 1854) y Corrupt Practices Prevention Act
(1854) (Klein, 1999:16).
225
Sí existía cierta obligación al respecto para las empresas donantes (que tenían que declarar las donaciones
políticas realizadas), para los sindicatos que donaban al Partido Laborista (que estaban obligados a informar
sobre los gastos incurridos en fines políticos) y para los agentes electorales de los candidatos (que estaban
221
[Before 2000] Britain was effectively running with party finance rules created in the
ninety century. Compared with other European countries, Britain was remarkably
unregulated. Anybody could give money, anybody could give as much money as they
liked and there was no one to oversee the whole process.
Con anterioridad al año 2000 estas carencias se trataron de suplir mediante el

compromiso unilateral de algunos partidos por hacer públicos ciertos aspectos de sus
cuentas, como por ejemplo el Partido Laborista, que desde 1949 publicaba voluntariamente
sus ingresos y gastos y, desde 1995 hacía públicos los nombres de los donantes de los que
recibía financiación, no así la cantidad donada por estos.226 Sin embargo, difícilmente tales
acciones voluntarias podían ser consideradas soluciones definitivas para mejorar la
transparencia del sistema. Esta situación contribuyó, sin duda, a generar un caldo de cultivo
propicio para el desarrollo de ciertas prácticas corruptas o, al menos, sospechosas de serlo a
ojos de la opinión pública.
b) El incremento del coste económico de la política

Como es bien sabido, la democracia cuesta dinero. Y mucho. Así es desde el siglo XIX,
cuando el soborno de los votantes en el nivel de la circunscripción era una práctica tan
extendida que hacía que los costes de las campañas se elevaran más allá de lo que los
propios candidatos estaban dispuestos a asumir.227
Con el tiempo, no obstante, las ya de por sí costosas campañas dieron paso a una
forma diferente de competir por el voto, pero más inasequible si cabe. De estar centradas en
el nivel local y en la figura de los candidatos, las campañas pasaron a desarrollarse
fundamentalmente a escala nacional y a basarse en las siglas de los partidos. En ese proceso
el uso de las nuevas técnicas disponibles de marketing, publicidad y consultoría resultó
imprescindible, generando nuevos costes hasta entonces inexistentes.228
obligados a proveer información sobre el presupuesto de la campaña) (Ewing, 1987:11). No así para los
propios partidos.
226
The Times, 15/10/1998, “Tories are now torced to seek new funding”, p. 2.
227
De hecho, las elecciones de 1880 son recordadas como una de las más caras de la historia británica (Pinto-
Duschinsky, 1981:21). La Ballot Act de 1872 (que introdujo el voto secreto, haciendo más inefectivo el pago
de sobornos) y la Corrupt and Illegal Practices Act de 1883, fueron clave para acabar con la denominada Old
Corruption. Asimismo, esta última ha supuesto la base de todas las medidas de control del gasto electoral que
se han aprobado posteriormente en Gran Bretaña. Para profundizar sobre esta cuestión, véase O´Leary (1962),
Pinto-Duschinsky (1981) y Rubinstein (1983).
228
Durante el siglo XIX eran los candidatos individualmente considerados los que se hacían cargo de los
costes que conllevaba el funcionamiento de la democracia: el soborno de los votantes, los gastos electorales, el
coste de la estancia en Londres en caso de ser elegidos MPs, etc. De hecho, hasta 1911 no existía ni salario ni
dietas para los MPs. De ahí que solo los ricos pudieran dedicarse a la política; algo que cambió a medida que la
organización de los partidos políticos fue creciendo y consolidándose en todo el territorio nacional. Para
profundizar sobre esta cuestión ver Pinto-Duschinsky (1981:15-31).
222
De forma paralela, la estructura organizativa de los partidos se fue haciendo cada vez
más compleja, con una burocracia interna más numerosa, profesionalizada y permanente, de
manera que dichas formaciones no solo tuvieron que actuar en los momentos de campaña
electoral, sino que adquirieron una presencia constante en todo el territorio. Esto incrementó
de forma considerable el gasto de los partidos. De hecho, a partir de la Segunda Guerra
Mundial el mantenimiento de la estructura organizativa de tales formaciones pasó a
convertirse en una de sus principales partidas de gasto (Pinto-Duschinski, 1981:140).
Pues bien, todos estos cambios experimentados sobre todo en la segunda mitad del
siglo XX han generado una gran presión en los partidos políticos británicos por innovar en
las formas de atraer dinero para poder gastar más y más en las campañas electorales, así
como para poder mantener sus respectivas estructuras organizativas.
Más recientemente, la profunda transformación en la organización político-
administrativa británica que supuso el proceso de descentralización iniciado en 1997, no ha
hecho más que incrementar la presión de los partidos por conseguir tal financiación. Y no
solo por la necesidad de fortalecer la estructura de los partidos en el nivel regional, sino,
sobre todo, por el incremento en el número de convocatorias electorales que este proceso ha
traído consigo.229
Si bien las elecciones generales de 1997 dejaron a los conservadores y laboristas
endeudados de forma sustantiva, el incremento en el número de convocatorias electorales
no ha hecho más que acentuar esta tendencia. Una situación que se complica aún más por el
hecho de que en Gran Bretaña no existe financiación pública directa ni para sufragar parte
del gasto electoral, ni para hacer frente a los gastos ordinarios de los partidos.230
El Estado sufraga, desde 1918, los costes derivados de registrar a los electores, de
enviarles la publicidad por correo postal y de proveer a los partidos y candidatos del espacio
necesario para los mítines. Asimismo, desde 1947 los partidos con más de 50 candidatos
han disfrutado de publicidad electoral gratuita en radio y televisión. Y desde 1975 los
partidos de la oposición han disfrutado de unas partidas de financiación pública directa,
distribuidas en función de los escaños, destinadas a ayudar a estas formaciones a cubrir los
gastos administrativos, en secretaría y en investigación. Es lo que se conoce como el Short
229
Desde 1998 hasta la actualidad se ha producido un incremento en el número de convocatorias electorales
celebradas al año (elecciones generales, locales, by-elections, al Parlamento Europeo, a las Asambleas y
Parlamentos regionales y elecciones para elegir la alcaldía de Londres), con picos máximos como por ejemplo
el del año 2007, en el que se celebraron 6 comicios distintos (Electoral Commission, 2006:31).
230
Más allá del Policy Development Grant introducido en 2002 (a partir de la PPERA 2000), que se explicará
en los siguientes epígrafes.
223
Money en la Cámara de los Comunes, y el Cranborne Money en la Cámara de los Lores
(Garner y Kelly, 1998:210).
Pero más allá de esto, el Estado británico no constituye una fuente de financiación
para los partidos. La concepción generalizada de que el Estado no ha de interferir en los
asuntos privados de estos, y aún menos en lo tocante a su financiación, ha llevado al traste
todos los intentos de reforma encaminados en ese sentido apoyados desde 1976 por el
Partido Laborista y el Partido Liberal. Dos formaciones tradicionalmente con menos
recursos que el Partido Conservador, especialmente, tras los dieciocho años de gobiernos
ininterrumpidos de este último entre 1979 y 1997.
Este escenario de limitada financiación pública directa, agravada por la tendencia a
incrementar el gasto por parte de los partidos antes comentada, fue generando una situación
de déficit crónico en tales formaciones que les hizo más vulnerables a la corrupción política
en dicho ámbito.
c) La caída en las principales fuentes de ingresos de los partidos

Teniendo en cuenta la limitada financiación pública de la que disponen los partidos
británicos, no es de extrañar que el grueso de sus ingresos haya descansado
tradicionalmente en fuentes de carácter privado. En el caso del Partido Conservador (PC),
su principal fuente de recursos desde principios del siglo XX, pero sobre todo tras la
Segunda Guerra Mundial, ha sido la procedente de donaciones de personas jurídicas, en
concreto, de grandes corporaciones y empresas (Pinto-Duschinski, 1981:32-33).
En el caso del Partido Laborista (PL), desde su fundación en 1906, la mayor parte de
sus recursos ha venido de la mano de los sindicatos, los cuales han contribuido de tres
formas distintas a las arcas del partido: mediante cuotas de afiliación anual, que constituyen
la mayor parte del ingreso anual del partido para gastos ordinarios; a través de
contribuciones a un fondo común destinado a cubrir los gastos electorales; y a través de
aportaciones económicas directas a las entidades locales del partido. Un peso económico de
tal calibre se traducía en un poder específico dentro la estructura orgánica de la formación
laborista, de manera que, desde su origen hasta la década de los noventa, los sindicatos han
tenido prácticamente el poder decisorio supremo dentro del partido. Algo establecido en
224
virtud de sus propios estatutos y gracias a un sistema de votación en bloque que impedía
que prosperara cualquier tipo de decisión tomada por los afiliados individuales.231
Junto a estas fuentes privadas procedentes de personas jurídicas, las cuotas de
afiliación y las donaciones de personas físicas han contribuido también a sostener
económicamente a los partidos británicos. En el caso de las dos principales formaciones, el
peso de las cuotas y de las donaciones de personas físicas ha sido tradicionalmente mucho
menor que el representado por las aportaciones de sindicatos y empresas. En el caso del
Partido Liberal Demócrata (PLD), sin embargo, la principal fuente de ingresos ha recaído y
sigue recayendo fundamentalmente en las cuotas de afiliación individual y en las pequeñas
donaciones recibidas por parte de individuos afines ideológicamente.
Ahora bien, en la década de los noventa se producen cambios fundamentales en la
estructura de ingresos de los partidos, especialmente de los conservadores y laboristas. En
primer lugar, estos experimentan una significativa caída en las donaciones procedentes de
personas jurídicas tradicionalmente percibidas. Las donaciones de empresas sufren un
drástico descenso debido a la crisis por la que estaba pasando el Gobierno conservador en
su última etapa (Garner y Kelly, 1998: 204). Del mismo modo, los recursos del PL
procedentes de los sindicatos disminuyen hasta situarse por debajo de la mitad que en
épocas anteriores.232 Dos razones explican esta última situación. Por un lado, la afiliación a
los sindicatos estaba experimentando una caída importante, por lo que también lo hacían los
recursos disponibles por parte de estos para destinarlos a la financiación del PL. Por otro
lado, se inicia un proceso de reestructuración interna de dicha formación —sobre todo
desde que Tony Blair se hace con el liderazgo del partido en 1992— en el sentido de
desmarcarse de los sindicatos y de su tradicional política destinada a la clase trabajadora,
para convertirse en un partido moderno de clase media capaz de vencer electoralmente.233
En segundo lugar, otro de los cambios que afecta a la estructura de ingresos de los
partidos es que se produce un descenso importante en la tasa de afiliación individual. Una
tendencia que, si bien se venía produciendo desde los años sesenta, a partir de los noventa
se acentúa de manera considerable. De un total de cuatro millones de afiliados que había en
los años cincuenta, se pasa a menos de un millón a mediados de los noventa (Electoral
231
Durante los años setenta, el 90% de los votos de la Conferencia Anual del Partido estaba en manos de los
sindicatos, lo que hacía inviable cualquier tipo de opinión disidente. En los noventa, sin embargo, el peso de
los sindicatos cae hasta acaparar "solo" el 50% de los votos (Seyd y Whiteley, 2001:74).
232
Si bien a medidos de los años ochenta, aproximadamente el 80% de sus ingresos procedía de dicha fuente,
en el año 1997, el porcentaje cayó hasta situarse en el 35-40% del total (Klein, 1999:13).
233
Este proceso de cambio fue tan profundo que desde los noventa al Partido Laborista se le conoce como
New Labour. Para analizar esta cuestión en profundidad ver Ludlam y Smith (2001) y Mullard (2000).
225
Commission: 2006:32-33). Y esto debido, fundamentalmente, a la desmovilización política
que se advierte en la ciudadanía y, como contrapartida, a su creciente interés por participar
en organizaciones sociales del denominado tercer sector, alejadas de los tradicionales
partidos políticos (Garner y Kelly, 1998:202).
Pues bien, la disminución en los ingresos de los partidos que estos cambios han traído
consigo ha sido contrarrestada en los últimos años con la búsqueda por parte de estos de
nuevas fuentes de financiación. En concreto, se observa un incremento sustancial de las
donaciones individuales de gran cuantía, especialmente, de las procedentes de manos
anónimas (Electoral Commission, 2006: Anexo C). Una tendencia que se da en las dos
principales formaciones británicas, pero que en el caso del PL resulta más destacable
teniendo en cuenta que en los años ochenta la mayor parte de sus ingresos procedía de los
sindicatos. Así, a finales de los noventa, el peso de las grandes donaciones tanto
individuales como corporativas sobre el total de ingresos del partido se incrementaba en
más de 25 puntos con respecto a mediados de los ochenta (pasando del 28% en 1985 al
55% en 1997) (Klein, 1999:13).
Con todo, la tendencia observada en los noventa apuntaba a una cada vez mayor
vinculación entre el mundo de los negocios (sobre todo a través de grandes donaciones
individuales, aunque también de empresas) y los partidos políticos, en un contexto
caracterizado por el incremento del coste de la política. Esto, unido a la inexistencia de
controles efectivos que dotaran de transparencia al sistema, desembocó en una situación
proclive a la emergencia de casos de corrupción, cuyas principales consecuencias salieron a
la luz durante el Gobierno conservador de John Major (1992-1997).
Los factores hasta aquí descritos, cuyo origen se sitúan en la etapa conservadora de
Thatcher-Major, contribuyen a explicar las raíces de la corrupción en el Reino Unido
contemporáneo, tanto con carácter general, como en el área específica de la financiación de
los partidos políticos. En los siguientes epígrafes se expondrá el proceso a través del cual se
introducen mecanismos de transparencia en el sistema con el objetivo de dificultar el
desarrollo de prácticas corruptas en el ámbito específico de la financiación política. En
concreto, se analizan los factores que intervienen en el proceso a través del cual se pasa de
una situación de ausencia de regulación con criterios de transparencia (situación de laissez
faire), a una situación caracterizada por la existencia de una ley encaminada a hacer más
transparente y controlable el modo en el que los partidos se financian: la Political Parties,
Elections and Referendum Act 2000 (PPERA 2000). Una ley que por vez primera regula la
226
propia existencia de los partidos políticos, además de cómo han de financiarse estos
siguiendo una serie de criterios de transparencia.234
3.2.2. Escándalos y opinión pública en el origen de la legislación

El objetivo de este epígrafe es conocer qué circunstancias llevaron a la aprobación de la
PPERA 2000. En concreto, se atenderá a los escándalos de corrupción relacionados directa
o indirectamente con la financiación que precedieron a la aprobación de esta Ley.
Asimismo, se analizará el impacto que tales escándalos tuvieron sobre la reputación de los
partidos relevantes en el sistema.
Los acontecimientos inmediatos que dieron lugar a la PPERA 2000 se remontan al
año 1997, no obstante, fueron los hechos ocurridos a partir del año 1992 los que generaron
un contexto favorable al incremento de la transparencia en el sistema de financiación
política británico. Puesto que a lo largo de dicho periodo (1992-2000) gobernaron dos
partidos políticos distintos, la exposición de los hechos en este epígrafe y en el siguiente se
dividirá en dos etapas, siguiendo la limitación temporal correspondiente a cada una de las
legislaturas en las que se divide el periodo: la LI Legislatura (1992-1997), gobernada por el
conservador John Major, y la LII Legislatura (1997-2001), gobernada por el laborista Tony
Blair. No obstante, se incluirá también información puntual relativa al año 1991, pese a
pertenecer a otra legislatura anterior (también gobernada por los conservadores), cuando la
exposición de los hechos lo requiera. Con todo esto se pretende contextualizar el origen de
la PPERA 2000 teniendo en cuenta qué partido y qué presidente lidera el Gobierno en cada
momento para así definir mejor los intereses partidistas a lo largo de todo el proceso.
3.2.2.1. Etapa conservadora de John Major (1992-1997)
Como se expuso en el anterior epígrafe, la tradición liberal autorreguladora presente en el

país, que abogaba por la no injerencia pública en los asuntos privados de los partidos
políticos, justificó durante muchos años la falta de una regulación comprehensiva que
incluyera ciertas exigencias de control y transparencia para tales formaciones. Una situación
que, a la larga, propiciaría el surgimiento de prácticas que, aunque no ilegales, sí que
234
Aunque ya en 1976 el Committee on Financial Aid to Political Parties (conocido como Houghton
Committee) recomendó la introducción de cierta regulación en el ámbito de la financiación de los partidos (en
particular, se recomendaba la introducción de cierta financiación pública directa para gastos ordinarios y
electorales), no fue hasta mediados de los noventa cuando se empieza a promover la necesidad introducir
medidas de transparencia en las cuentas de los partidos.
227
contribuirían a generar un clima de sleaze nada acorde con los estándares morales asociados
a la clase política británica.
Ya desde el inicio de la década de los noventa, la financiación política comenzó a
vislumbrarse como un ámbito problemático. Aun en ausencia de escándalos, los partidos de
la oposición, especialmente el PL, trataron puntualmente de introducir el tema de la
financiación en la agenda política. Y lo hacían criticando en sede parlamentaria la falta de
transparencia de las cuentas de los denominados tories (conservadores). Como expresaba en
la Cámara de los Comunes un MP laborista: “it is about time that the Conservative Party
became fully democratic, published its accounts and made itself accountable in the way that
all political parties should” (David Winnick, PL, HC Hansard Debates, 13 de marzo de
1990, vol.169, par.175).
Como se analizará en el siguiente epígrafe, la importante ventaja económica de este
partido sobre el resto de formaciones contribuía a explicar esta situación. De hecho, las
conclusiones del informe de la Hansard Society235 de 1991 sobre las campañas electorales
británicas, si bien sin carácter oficial, apuntaban en esa línea: los partidos políticos
británicos —a excepción del PC— carecían de recursos suficientes para afrontar las futuras
campañas electorales.
En este contexto de suspicacias puntuales hacia las finanzas de los tories, la aparición
en los medios de diversos escándalos relacionados con las dudosas fuentes de financiación
que estos utilizaban para nutrir sus arcas, contribuyó a arrojar más leña al fuego. La
concesión de títulos nobiliarios que daban acceso a puestos en la Cámara de los Lores a
determinados donantes236, y, sobre todo, la obtención de sospechosas donaciones
extranjeras por parte de los conservadores (casos John Latsis, Asil Nadir y Li Ka Shing)237,
235
Organización benéfica independiente que actúa como catalizador de reformas políticas en el sistema
británico. Cada cierto tiempo nombra a una comisión para que examine temas relacionados con el
funcionamiento de la democracia. Sus informes no tienen valor político vinculante, si bien generan interés
político y mediático en el contexto británico. En lo referente a la financiación de partidos, han sido dos los
informes más importantes centrados en esta cuestión: uno publicado en 1982, Paying for Politics. Report of the
Hansard Commission on the financing of Political Parties, y el otro en 1991, Agenda for Change: The report
of the Hansard Society Commission on Election Campaign (Hansard Society, 1982 y 1991).
236
The Times, 3/06/1991, “Donations led the way to honours” y The Times, 15/06/1991,“'Awards for sale'
accusation persists”. En esa misma línea apuntaba el informe publicado por la Labour Research Organisation
en junio 1991, donde se afirmaba que los empresarios que durante los Gobiernos de Thatcher realizaron
donaciones al Partido Conservador, incrementaron sus posibilidades de obtener un título nobiliario.
237
Ver The Sunday Times, 15/09/1991, "Greek tycoon gives secret Pounds 2m to Tory Party", Jeff Randall;
The Sunday Times, 22/09/1991, “Doubtful friends of Greek who bore Pounds 2m Tory gift”, Andrew Alderson
y The Guardian, 19/09/1991, "Pounds 2m Greek benefactor made other donations to Tories", Michael White,
p. 1, para caso John Latsis. Ver The Sunday Times, 29/09/1991, “Police to check Nadir gifts to Tories” y The
Guardian, 28/09/1991, "Asil Nadir gave Tories Pounds 1.5m", Michael White, p. 1, para caso Asil Nadir. Ver
The Guardian, 23/09/1991, "Hong Kong airport figure funds Tories", Michael White, p. 4, para el caso Li Ka-
Shing.
228
se convirtieron puntualmente en escándalos a lo largo de 1991 y principios de 1992. Como
explicaba el Entrevistado 1, experto en financiación política, en relación estos escándalos:
During the ninety nineties there was not one individual scandal, but there were a large
number of cumulative cases, small ones. For example, it emerged that the
Conservative Party had received large sums of money from people who were resident
abroad. That was perfectly legal, [...] but they contributed to a sense in which
although it wasn’t illegal, something unpleasant was going on, and this led people to
be uneasy about it.
La repercusión de tales escándalos en la prensa fue muy limitada, especialmente si se

compara con el año 1994, tal como muestra el Gráfico 3.6, referido a la evolución de la
preeminencia de la palabra sleaze en los principales rotativos británicos entre 1985 y 1995.
Tampoco puede deducirse, a la luz de los datos sobre insatisfacción hacia el Gobierno de
Major (Gráfico 3.7), que la situación política del momento fuese percibida como grave por
parte de los ciudadanos entre 1991 y principios de1992. Aunque en esos años se aprecia un
incremento puntual de la insatisfacción hacia el Gobierno, llegando a alcanzar cifras del
68% en febrero de 1992, dicha insatisfacción disminuye drásticamente con carácter previo a
las elecciones generales de abril de 1992, en las que venció nuevamente el PC. Fue poco
después, a partir de octubre de ese año, cuando la insatisfacción con el Gobierno se eleva
hasta alcanzar un nivel superior al 80%, manteniéndose en un nivel alto en lo restante de
legislatura.
Las dudosas donaciones extranjeras recibidas por los tories y el resurgimiento
mediático del escándalo de la compra-venta de títulos nobiliarios238 impulsaron, tras los
comicios de 1992, una investigación parlamentaria sobre la financiación de partidos. Un
comité de la cámara baja británica (Cámara de los Comunes), el Home Affairs Select
Committee, construido sobre una mayoría conservadora239, introducía de este modo en la
agenda política la cuestión de la financiación de partidos a finales de 1992. Un hecho que
no se producía desde 1976, año en el que el Committee on Financial Aid to Political Parties
–conocido como Houghton Committee recomendaba sin éxito alguno la introducción de
regulación para que los partidos recibieran financiación pública directa.240
238
El escándalo resurge a raíz de la publicación de un estudio realizado por The Sunday Times en el que se
observa una relación directa entre la concesión de un título nobiliario y la previa realización de donaciones al
Partido Conservador desde 1982 hasta 1992 (The Sunday Times, 27/09/1992, "Revealed: how Pounds 50,000
can help secure a knighthood", p.1).
239
Junto con la posibilidad de iniciativa legislativa que tienen los MPs (bajo la denominación de “Private
Member’s Bills”), el mecanismo a través del cual los parlamentarios pueden influir en mayor grado en la
agenda política es a través de los llamados “Parliamentary Select Committees”, introducidos por vez primera
en 1979. Aunque están construidos sobre las mayorías parlamentarias y, por tanto, sesgados, consiguen captar
la atención de los medios (Webb, 2000:169).
240
Committee on Financial Aid to Political Parties (1976).
229
Gráfico 3.6: Evolución de la preeminencia de la palabra sleaze en la prensa británica
(1985-1995).
Número de artículos de prensa que mencionan la palabra 'sleaze'

2500
2000
1500
1000
500
0
1985- 1986- 1987- 1988- 1989- 1990- 1991- 1992- 1993- 1994-
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Fuente: Elaboración propia a partir de Dunleavy et al. (1995: 605).
Gráfico 3.7: Porcentaje de insatisfacción hacia el Gobierno de John Major (diciembre 1990-
marzo 1997).241
Satisfacción con Gobierno Insatisfacción con Gobierno
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Fuente: Ipsos MORI (diciembre 1990- marzo 1997). Ver Anexo Documental. Elaboración propia.
A diferencia del Houghton Committee, la investigación desarrollada por el Home

Affairs Select Committee constituye el primer antecedente importante a la hora de promover
la necesidad de transparencia en las cuentas de los partidos242, siendo muy significativo el
241
Se incluyen datos de 1990 y 1991 a pesar de no pertenecer a la legislatura analizada (1992-1997) con objeto
de visualizar la repercusión en la opinión pública de los primeros escándalos de corrupción del Partido
Conservador.
242
Sin menoscabo de la importancia simbólica que en su día tuvieron las dos mociones relativas a la defensa
de la publicidad y de la transparencia de las cuentas de los partidos de 1908 y 1949, ninguna de las cuales tuvo
efectos prácticos. Tras el fracaso de esta última, el Partido Laborista decidió de manera unilateral publicar sus
cuentas sobre una base anual, incluyendo las partidas de ingresos y gastos, no así los nombres de los donantes.
230
hecho de que su puesta en marcha coincidiera en el tiempo con un incremento importante en
el porcentaje de ciudadanos insatisfechos con el Gobierno conservador a partir de octubre
de 1992 (ver Gráfico 3.7). De hecho, en el propio informe de la Comisión, publicado en
1994, se aludía a la importancia que tuvieron los escándalos de financiación acaecidos hasta
ese momento en su constitución y desarrollo: "To an extent our inquiry was responsible for
the higher profile of the topic in the media […]" (HC Home Affairs Committee, 1994: V,
par.3). Unos escándalos referidos a las cuentas de los tories que en junio de 1993 motivaron
incluso la celebración del primer debate específico sobre financiación de partidos en la
Cámara de los Comunes.243 Pese a esto, el HC Home Affairs Select Committee no investigó
ningún caso concreto:
We do not consider that it would be helpful to investigate judgementally past events

or allegations, whether about Asil Nadir […] or anyone else, and whether, or how
much, or in what circumstances, such individuals may or may not have given money
to the main political parties (HC Home Affairs Committee, 1994:V, par.4).
Por el contrario, se limitó a tratar con carácter general la financiación de todos los
partidos políticos. De ella saldrían recomendaciones para el Gobierno conservador, si bien
estas no tendrían carácter vinculante. En concreto, la investigación se centraría
exclusivamente en considerar la posibilidad de introducir financiación pública en el sistema,
así como la posibilidad de establecer controles sobre las finanzas de los partidos. Sin
embargo, quedarían deliberadamente fuera de la investigación la prohibición de las
donaciones extranjeras o la publicidad de las cuentas de los partidos, cuestiones sobre las
que habían versado los últimos escándalos publicados y sobre las que el PL había insistido
en reiteradas ocasiones.244
De este modo, la respuesta del PC (y de su grupo parlamentario) encaminada a
introducir el problema de la financiación de partidos en la agenda política, constituía una
estrategia poco costosa con el objetivo de mandar un mensaje a la ciudadanía en respuesta a
los escándalos que le salpicaban. De hecho, las conclusiones aprobadas por la citada
comisión de mayoría conservadora, que instaban al statu quo en materia de financiación,
Algo que también hizo parcialmente el Partido Liberal y, posteriormente, a partir de 1985, el Partido
Conservador (Ewing, 1987:11-16).
243
HC Hansard Debates, 16 de junio de 1993. En él se debate sobre la financiación del Partido Conservador;
en concreto, sobre un caso de donación extranjera, el caso Heseltine. Con anterioridad a esta fecha, no existen
debates específicos sobre financiación de partidos en la Cámara de los Comunes, aunque esta cuestión aparece
tangencialmente en algunos debates. Ver, por ejemplo, HC Hansard Debates, 9 de marzo de 1992, par. 640,
sobre el caso Asil Nadir, referido a la financiación del partido Conservador mediante dinero procedente de
actividad ilícita.
244
De hecho, en el programa electoral laborista para las elecciones de 1992 se propone, entre otros puntos, el
establecimiento de un registro público en el que constasen las donaciones obtenidas por todos los partidos
políticos (The Times, 19/03/1992, "Kinnock pledges fixed terms", p. 7).
231
nada tenían que ver con las conclusiones propuestas por el PL y por el PLD, que apuntaban
a mejorar la transparencia del sistema.245
No obstante, esta estrategia de los conservadores resultó poco efectiva a la luz de los
acontecimientos que se sucedieron. La aparición de nuevos escándalos a lo largo de los más
de quince meses que duró la investigación del Home Affair Select Committee246 puso en
evidencia la opacidad y la falta de regulación existentes en la financiación de los partidos
políticos británicos. Un hecho que se hizo cada vez más presente no solo en el discurso
político y académico, sino también en la opinión pública, convirtiéndose en un issue de
creciente magnitud.
Junto a las acusaciones relacionadas con la financiación, otras acusaciones de sleaze,
entendido en su sentido más amplio, se hicieron frecuentes en los medios de comunicación
(ver Gráfico 3.6), influyendo sobre la percepción de la opinión pública sobre su clase
política. La publicación del denominado escándalo Cash-for-question en octubre de 1994 -
―por el que se acusaba a numerosos parlamentarios (MPs) conservadores de cobrar dinero
por parte de algunos lobbies a cambio de realizar preguntas parlamentarias interesadas247―,
constituyó el punto de inflexión a partir del cual la situación política se tornaba insostenible
(Dunleavy et al., 1995:606; Mortimore, 1995:579).
Se trataba de un caso de corrupción individual en el que se vieron implicados
numerosos MPs, si bien su origen se situaba en la supuesta financiación indebida del PC por
parte de Mohamed Al-Fayed, el dueño de Harrods, quien, disgustado por no haber
conseguido la nacionalidad británica pese a haber donado a los Tories 250.000 libras,
decidía hacer público el escándalo, en el que él mismo estaba implicado (Klein, 1999:4).
La invención de la fórmula genérica “sleaze” para referirse a multitud de cuestiones
hasta entonces tratadas por separado en los medios de comunicación, tuvo un claro impacto
en la magnificación del fenómeno por parte de los ciudadanos, dando lugar a una opinión
245
De hecho, el Partido Laborista presentó unas conclusiones diferentes que no fueron aprobadas por la
mayoría conservadora. Ver HC Home Affairs Committee (1994: xxxviii).
246
A partir de los trabajos del Home Affairs Committee sobre la financiación de los partidos se publicaron dos
documentos: El primero, de 20 de julio de 1993, incluía la evidencia formal aportada por las diversas personas
e instituciones (incluidos los partidos políticos) sobre la materia objeto de análisis (Home Affairs Committee,
1993); el segundo, de 16 de marzo de 1994, incluía el informe final junto con los anexos (Home Affairs
Committee, 1994).
247
Los rumores sobre este caso se iniciaron en julio de 1994, a raíz de una investigación realizada por el
periódico The Sunday Times (ver The Times, 11/07/1994, “Suspension for two MPs in cash row”, p.1), y a
partir de la cual dos MPs conservadores fueron suspendidos de su cargo. Si bien este periódico había sido
tradicionalmente afín al Partido Conservador, dejó de serlo tras las elecciones de 1992 (ver The Times,
14/07/1994, “Conservatives attack press as MPs agree to investigation”, p.1), de ahí su interés por destapar
todo tipo de escándalos vinculados al Gobierno. El escándalo Cash-for-question adquirió su máxima
repercusión cuando el 20 de octubre de 1994 The Guardian publicaba la implicación en el mismo de dos
ministros conservadores (Neill Hamilton y Tim Smith).
232
pública muy crítica hacia la falta de honestidad en el sistema político británico (Dunleavy y
Weir, 1995: 607).248
Así, en octubre de 1994, un 64% de los británicos estaba de acuerdo con la frase “la
mayoría de los MPs hacen mucho dinero haciendo un uso indebido de su posición pública”
(Moritmore, 1995:580). Una opinión negativa, que, aunque afectaba a todos los políticos en
general, recaía en mayor grado, como era de esperar, en el Gobierno y en su partido. En
diciembre de ese mismo año el 73% expresaba su conformidad con la frase: “los
conservadores estos días dan la impresión de ser muy corruptos [sleazy] y de dudosa
reputación”, mientras que solo un 21% consideraba lo mismo de los laboristas (Mortimore,
1995:581). Unos meses antes (en julio de 1994), el porcentaje de los que opinaban así sobre
los laboristas era del 10%, mientras que los que tenían esa imagen negativa del PC
alcanzaba un porcentaje del 60%, esto es, trece puntos inferior a la cifra registrada en el mes
de diciembre. Por tanto, en cuestión de unos meses, la imagen negativa de los partidos y
especialmente del partido en el Gobierno, se elevó de manera llamativa (Mortimore,
1995:581).
Hasta tal punto cayó la imagen de los políticos británicos, que se borró de un plumazo
del imaginario colectivo el estereotipo que había existido tradicionalmente sobre los altos
estándares asociados a sus representantes (Mortimore, 1995: 587-88). De hecho, en octubre
de 1994 solo el 29% de los ciudadanos consideraba que los estándares morales y éticos
presentes en los políticos británicos eran más elevados que los existentes en otros países,
mientras que un 19% llegaba a considerar que incluso eran inferiores. Una situación que
llegó a afectar negativamente al grado de satisfacción ciudadana con el funcionamiento de
la democracia en Gran Bretaña, incrementándose el porcentaje de insatisfechos del 38%, en
agosto de 1992, al 55%, justo dos años más tarde (Mortimore, 1995: 588).
En este contexto, la debilidad del Gobierno de Major por los varapalos sufridos se
hacía más evidente aún ante un cada vez más reforzado Tony Blair, líder de la oposición
laborista desde julio de 1994. Este no dudó en hacer un uso estratégico de los escándalos
con el objetivo de erigirse en baluarte imprescindible para la regeneración de la política
248
La confusión que en esos momentos existía entre escándalos de corrupción y escándalos sexuales, al quedar
todos bajo la misma etiqueta de “sleaze”, contribuyó sin duda al incremento de la opinión negativa de la
ciudadanía sobre la política británica. La intromisión de los medios en la vida privada de los políticos surge
como respuesta a la campaña conservadora a favor de los valores de la familia (“Back-to-Basics”) iniciada en
1993, que defendía la necesidad de volver a los valores morales tradicionales como ingrediente necesario para
la regeneración nacional. A partir de ella, cualquier desvío de tales estándares por parte de los políticos
comenzó a ser perseguido y aireado por los medios de comunicación. Y todo ello con la connivencia de la
opinión pública que, en agosto de 1992 (Ipsos-Mori), consideraba en un 40% que estaba justificada la invasión
de la prensa en la vida privada de los políticos (Mortimore, 1995:583).
233
británica. Como expresaba Gordon Brown, Portavoz de Hacienda en la oposición, ante los
medios de comunicación:
A Labour government would sweep away […] the sleazy, secret patronage state and
quangocracy created by the Tories (The Times, 16/10/1994, "Major orders drive
against Tory sleaze", p. 1-28).
En efecto, la gestión poco eficaz del escándalo Cash-for-question por parte del
Gobierno (que a la altura de 1997 aún no estaba resuelto del todo), unida a la aparición de
nuevos casos de corrupción de distinto tipo, facilitaron la empresa de Blair y de su partido a
la hora de alzarse con el poder. Y ello pese a los intentos reiterados de Major por mejorar su
reputación frente al electorado.
De hecho, a raíz del citado escándalo, el Gobierno de Major vio la necesidad de poner
en marcha algunos mecanismos de vigilancia y control hasta entonces inexistentes en el
sistema británico. De todos ellos, la creación del Committee on Standards in Public Life (en
adelante, CSPL) en octubre de 1994, impulsada por el Primer Ministro, se convirtió en la
medida estrella del momento. Se trataba de un comité consultivo con carácter independiente
cuya principal tarea sería realizar recomendaciones al Gobierno ―a demanda de este― con
el fin de introducir mejoras institucionales en los ámbitos del sistema donde se hubiese
percibido una caída en los estándares de conducta.249
Poco a poco se abría, pues, la puerta a la posibilidad de regular el sistema político en
aquellas áreas dejadas hasta ese momento a la discrecionalidad y autocontrol de los
individuos que ostentaban cargos de responsabilidad en las mismas, siendo el caso de los
MPs muy significativo al respecto (Mortimore, 1995:581).
En el ámbito más específico de la financiación de partidos, el apoyo a la introducción
de ciertas reformas institucionales en pro de una mayor transparencia parecía haber ganado
peso en la opinión pública. Según datos de mayo de 1995, un 75% de los británicos
mostraba su acuerdo ante la posibilidad de que se llevara a cabo una reforma que obligara a
los partidos políticos a publicar la identidad de los grandes donantes (Dunleavy et al.,
1995:613). Pero, si bien existía un apoyo generalizado a la reforma del sistema de
financiación, el desacuerdo ante la introducción de financiación pública directa para los
249
Aunque originalmente estuvo pensado para hacer propuestas de mejora en lo referente a la conducta de los
Miembros del Parlamento, se le dotó de carácter permanente, convirtiéndose en pieza clave del sistema de
control de la corrupción en Gran Bretaña y de gran influencia, como se verá, en el ámbito específico de la
financiación de partidos. De hecho, se trata de un "standing committee", esto es, un comité no vinculado a una
investigación específica o a la realización de un informe concreto, sino constituido de forma permanente. Para
un análisis, ver Oliver (1995).
234
partidos políticos seguía siendo mayoritario entre la ciudadanía: el 53% de los británicos se
oponía a esta cuestión en 1991, y el 79%, en junio de 1993 (Mortimore, 1995:40).
Los partidos de la oposición apoyaban también la introducción de una mayor
transparencia y control en el sistema. Sin embargo, la voluntad del Gobierno de Major iba
por otros derroteros: se introducirían reformas institucionales, sí, pero no en el ámbito de la
financiación de partidos. Esta cuestión era mejor dejarla tal cual estaba, es decir, sin regular,
en línea con su ideario liberal. De hecho, una vez creado el CSPL, Major se negó a
introducir el tema de la financiación de partidos entre las cuestiones sobre las que versaría
el primer informe encomendado a la nueva institución, centrado únicamente en los
estándares de conducta de los MPs. Es decir, la nueva institución creada por el Gobierno
debía centrarse en investigar e introducir recomendaciones para regular la conducta de los
MPs, pero no la financiación política. Y ello a pesar de que justo antes del escándalo Cash-
for-question, se habían producido escándalos de financiación. Y también a pesar de los
esfuerzos del Presidente del CSPL (un cargo independiente políticamente) por ampliar su
ámbito de investigación e incluir la financiación política (Dunleavy et al., 1995:604).
Por tanto, a pesar de la necesidad —evidenciada por el HC Home Affair Select
Committee— de introducir mecanismos de transparencia en el sistema de financiación, y a
pesar del clima de rechazo generalizado hacia los casos de sleaze que se seguían
publicando, el Gobierno de Major pasó de puntillas sobre esta cuestión. Hubo que esperar a
la siguiente Legislatura (1997-2001) para que se dieran los pasos decisivos que
desembocarían en la aprobación de la PPERA 2000.
3.2.2.2. Etapa laborista de Tony Blair (1997-2001)
En medio del furor causado por la aplastante victoria de Tony Blair en las elecciones
generales de mayo de 1997250, se produjo un hecho clave que impulsaría definitivamente la
introducción de legislación en el ámbito de la financiación de los partidos. A principios de
noviembre de 1997, la prensa nacional hacía público un escándalo relacionado esta vez con
las finanzas del recién estrenado Gobierno laborista. La decisión del nuevo Primer Ministro
de dejar exenta a la Fórmula Uno de la prohibición impuesta por la Unión Europea de
anunciar marcas de tabaco en los eventos deportivos, hizo saltar la alarma en los medios de
comunicación y en la opinión pública. Más aún cuando el propio dueño de la Fórmula Uno,
Bernie Ecclestone, declaraba días más tarde haber donado un millón de libras al PL —la
250
Para profundizar en la trascendencia de estas elecciones, ver Butler y Kavanagh (1997) y Denver et al.
(2001).
235
donación individual más cuantiosa jamás recibida por esta formación251— para sufragar
parte de los gastos de la campaña electoral que le llevó finalmente a la victoria. Con este
primer escándalo laborista la polémica mediática estaba servida. Como se exponía en The
Times a raíz de tales hechos:
The real issue is whether an industry whose leaders have been Labour donors has
enjoyed privileged access to 10 Downing Street [the government] (The Times,
11/11/1997, "Blair must keep his hands clean of tobacco stains" p.4).
O como se denunciaba en The Guardian:
Maybe this is what Tony Blair meant by the Giving Age: you give us the money, we'll
give you the policy. Sound harsh, but the latest revelations about motor racing,
cigarettes and the Government make it hard to draw any other conclusion. (The
Guardian, 10/11/1997, “Labour’s first whiff of sleaze”, p.14)
Si bien, desde su llegada al poder, Blair había mostrado un especial interés en

introducir legislación sobre financiación de partidos, en concreto en lo tocante a la
prohibición de donaciones extranjeras y a la publicación de la identidad de los donantes (no
así de la cantidad donada), el revuelo mediático causado por el escándalo de la Fórmula
Uno supuso el revulsivo definitivo en esta línea. El Gobierno laborista tenía que reaccionar
teniendo en cuenta el daño que habían causado los escándalos de corrupción al PC, y
teniendo en cuenta también que, en parte, había alcanzado el poder presentándose ante el
electorado como baluarte de la transparencia y la honestidad.
Así, tras haberse negado a hablar de los hechos durante varios días, Blair no solo
acabaría admitiendo haber recibido un millón de libras por parte de Ecclestone, sino que,
siguiendo la recomendación del nuevo Presidente del CSPL, Sir Patrick Neill, —al que
previamente había pedido consejo— hacía pública su intención de devolver a su dueño la
donación recibida. Algo que seguramente no hubiera ocurrido de no ser por la presión
ejercida por la prensa. Así, al menos, se hacía explícito en The Times:
The [Labour] Party took a long time to confirm that Mr. Ecclestone had made a
donation, and revealed that the sum was Pounds 1 million only after The Times
suggested a higher figure on Tuesday morning. Then it confirmed the second offer
only after The Times uncovered the letter to Labour from Sir Patrick Neill [from the
CSPL], in which he referred a second proposed donation (The Times, 14/11/1997,
"How Blair fell foul of donation fiasco" p.13).
Los principales medios de comunicación se mostraban críticos con la actuación de

Blair ante el citado escándalo. Como aparecía en The Sunday Times:
251
The Times, 11/11/1997, "Blair must keep his hands clean of tobacco stains", p. 4.
236
New Labour was billed as a party offering a more honest style of government. On last
week’s evidence, we have return to the sort of politics in which money is belatedly
discovered going into one pocket followed by a sweetheart deal coming out of the
other. […] It leaves the prime minister mired in controversy […] and exposed to
attack as a man who won power promising clean government, only to show us that he,
too, has feet of clay (The Sunday Times, 16/11/1997, "Time to come clean", p. 4).
O como se publicaba en The Guardian:
The last few days have seen a government which promised the highest ethical
standards descend into the murk of politics-as-usual. At best there have been evasions
and chaos over a signature policy. At worst Labour stands accused of selling access
and influence to an elite millionaires' club and lying about it afterwards –precisely the
crime which so shamed the last government (The Guardian, 12/11/1997, “Suddenly
the red rose doesn´t smell so sweet”, p.23).
Asimismo, la oposición conservadora aprovechaba la situación para verter duras

críticas sobre el nuevo Gobierno. Como expresaba un portavoz de los tories: “Labour has
been caught on the horns of its own hypocrisy” (The Times, 11/11/1997, "Labour Party
ordered to pay back Pounds 1.5m gift from grand prix chief", p.1).
Sin duda, la "peor semana para Blair desde que alcanzó la victoria", como así fue
calificada por algunos medios252, impactó de manera negativa en la opinión pública. El
Gráfico 3.8 ilustra mes a mes el nivel de satisfacción e insatisfacción de los ciudadanos con
el Gobierno de Blair a lo largo de su primera legislatura. Según se observa en él, a partir de
noviembre de 1997 se percibe un incremento importante y sostenido en el porcentaje de
ciudadanos que se declaraba insatisfecho, coincidiendo con la publicación del escándalo de
la Fórmula Uno. De hecho, entre ese mes y el siguiente, una vez hecho público el
escándalo, el porcentaje de insatisfechos con el Gobierno se incrementaba en 10 puntos,
pasando del 28% al 38%. Aunque en abril-mayo de 1998 el porcentaje de insatisfacción
parece disminuir momentáneamente, mantiene una tendencia al alza a lo largo de todo el
periodo, llegando incluso a superar al porcentaje de ciudadanos satisfechos con el Gobierno
a partir del verano de 1999.253
De momento, baste con recalcar el impacto que este caso generó, al menos durante
unos meses, en la hasta entonces entusiasmada opinión pública. La revelación de un nuevo
escándalo el día 16 de noviembre de 1997, según el cual el PL había recibido grandes
252
Ver, por ejemplo, The Sunday Times, 16/11/1997, “I got it wrong, Blair admits”, p. 2 y "Time to come
clean" p. 4; The Guardian, 17/11/1997, “Blair: I can still be trusted”, p. 1; y The Guardian, 18/11/1997, “Why
Tony Blair is no good at corruption”, p. 17.
253
No existen datos sobre desconfianza ciudadana en el Primer Ministro para la etapa 1997-2001 (únicamente
existen dos datos referidos a 2000), por eso no se ha incluido un gráfico sobre esta cuestión, tal y como se hace
en el capítulo 4.
237
donaciones de promotores254, o la publicación días más tarde de ciertos subterfugios
utilizados por el partido de Blair durante su campaña electoral para financiarse sin tener que
citar los nombres de sus donantes ―y ello a pesar de su constante discurso a favor de
introducir transparencia en este ámbito255―, no hicieron más que avivar el fuego en esta
materia.
Gráfico 3.8: Porcentaje de insatisfacción con el Gobierno de Tony Blair (mayo 1997-
abril 2001).
Satisfacción con Gobierno Insatisfacción con Gobierno
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Fuente: Ipsos MORI (mayo 1997- abril 2001). Ver Anexo Documental. Elaboración propia.
Tal fue así que, según la National Opinión Poll publicada en The Sunday Times el 21
de diciembre de 1997256, más de dos tercios de los británicos (68%) consideraba que los
laboristas y los conservadores eran "igualmente reprobables" en lo tocante a la financiación
de sus respectivas formaciones, siendo únicamente una quinta parte de los ciudadanos los
que opinaban que los tories eran peores en esta cuestión que los laboristas. Algo que
llamaba la atención si se tiene en cuenta que tan solo unos meses antes los conservadores
254
Ver The Sunday Times, 16/11/1997, "New peer gave Labour Pounds 1m", p.1 y The Guardian, 16/11/1997,
“What might those donors really want”, p.29.
255
Ver The Times, 28/11/1997, "Beckett's office 'gets thousands from secret trust'", p.2. Tales subterfugios se
referían concretamente a los denominados “Blind Trust”, que consistían en una forma de canalizar dinero al
partido sin tener que citar sus fuentes de procedencia. Aunque se trataba de una cuestión no sujeta a regulación
alguna y, por tanto, su uso no era ilegal, sí que resultaba paradójico y, cuando menos, reprobable, que el
partido que más exigente era en cuanto al establecimiento de la transparencia en la financiación, fuera
precisamente el que hiciera uso de este mecanismo para evitar dar los nombres de sus donantes. De hecho, a
partir de este escándalo, los "Blind Trust" se incluyen entre las cuestiones que estudiaría el CSPL en su
investigación sobre la financiación de partidos, para aportar recomendaciones al respecto.
256
Ver The Sunday Times, 21/12/1997, "Public loses faith in Blair over Robinson's deals", p.1.
238
habían sido expulsados del poder principalmente por la alta incidencia de corrupción
durante su Gobierno.257
Pero Blair tenía la lección aprendida y no tardó en poner freno a los posibles efectos
adversos que, sobre su reputación, podía generar la polémica desatada. En primer lugar,
devolvió la donación otorgada por Ecclestone, tal y como le fue recomendado por el CSPL,
y ello a pesar del coste que tal desembolso tendría sobre las poco boyantes arcas del partido.
Seguidamente, extendió el contenido de las funciones del citado comité más allá del
establecido inicialmente por Major, con el fin de que dicha institución pudiera "examinar
cuestiones relacionadas con la financiación de los partidos políticos y realizar
recomendaciones sobre posibles cambios al respecto".258 Así, el mismo día 12 de
noviembre, antes incluso de disculparse públicamente por haber gestionado mal el asunto de
la Fórmula Uno259, el Primer Ministro reaccionaba dando pasos firmes para que la ley de
financiación de partidos fuese definitivamente un hecho. Según se anunciaba en The Times,
el Gobierno prometía acabar con las sospechas de sleaze poniendo en marcha una ley que
asegurara la publicidad de todas las donaciones recibidas por los partidos:
A top-to-bottom reform of the way Britain’s political parties are funded was promised
by the Government last night as it struggled to wipe away the taint of sleaze
surrounding its decision to exempt motor Racing from any tobacco advertising ban
[the Formula One affaire] (The Times, 12/11/1997, "Labour cash row hastens funding
law", p.1)
Y continuaba:
After Labour was forced to admit receiving Pounds 1 million from the Formula One
supreme Bernie Ecclestone, the Government hastened its review of political funding
and hinted that the law would be changed to ensure that all such handouts were
disclosed (The Times, 12/11/1997, "Labour cash row hastens funding law", p.1).
O, como se publicaba en The Guardian, el Gobierno laborista conseguía desviar la

atención sobre el escándalo de la Fórmula Uno reconduciendo el debate hacia la necesidad
de mejorar el sistema de financiación de los partidos y planteándose incluso la posibilidad
de que se introdujera financiación pública directa:
257
Asimismo, cuando unos meses después se les preguntaba a los británicos si el Gobierno laborista estaba
demostrando unos estándares de conducta en la vida publica más altos que los del anterior Gobierno
conservador, un 53% consideraba que los estándares eran más o menos los mismos en ambos casos, mientras
que un 30% afirmaba que eran superiores en el caso de los laboristas (Ipsos-MORI, 1998).
258
CSPL (1998a:16, par.1.6).
259
El 16 de noviembre se produce una disculpa pública por parte del Primer Ministro, pero no por haber
recibido la donación, sino por haber tardado en responder antes las acusaciones vertidas. En cualquier caso,
negó en todo momento que su decisión de no prohibir anunciar marcas de tabaco en la Fórmula Uno, hubiese
estado condicionada por las donaciones recibidas por Ecclestone (ver The Times, 17/11/1997, "Blair challenges
Tories to come clean over funds", p. 1 y The Guardian, 16/11/1997, "Blair: Sorry, we blundered", p.1).
239
[...] Labour seems to have successfully shifted the debate on to the safer, more general
terrain of party funding. Mr. Blair has now asked Sir Patrick [from the CSPL] to
review the whole business, even to consider funding politics out of state coffers (The
Guardian, 13/11/1997, “Openness is cleanliness”, p.21).
El camino hacia la transparencia en la financiación se iniciaba por fin tras largos años
de opacidad encubierta bajo un manto de ineficaz autocontrol. Como se ha visto hasta aquí,
los sucesivos escándalos acaecidos en la etapa de Major tuvieron como única respuesta
política en el ámbito de la financiación la publicación del informe del HC Home Affairs
Select Committee en 1994. No obstante, el Gobierno conservador no dio ningún paso en la
línea de introducir regulación al respecto. Hubo que esperar a la siguiente legislatura, para
que, ante el nuevo escándalo de la Fórmula Uno, el cual sí mancilló la hasta entonces
intachable reputación de Blair, este decidiera introducir por vez primera medidas de
transparencia en el sistema de financiación de los partidos. Ahora bien, ¿cómo se produce el
proceso de aprobación de la PPERA 2000? Y, lo más importante, ¿qué intereses perseguía
cada partido a la hora de establecer su contenido?
3.2.3. Actores e intereses en el origen de la legislación

En este apartado se detallan, en primer lugar, quiénes fueron los principales actores
(partidos políticos) implicados en la aprobación de la PPERA 2000. En segundo lugar, se
exponen los intereses de tales actores sobre dos cuestiones clave: por un lado, en relación
con el propio hecho de introducir mecanismos de transparencia en el sistema de
financiación (es decir, llegado el momento, ¿están los partidos políticos interesados en
controlarse a sí mismos mediante una ley de financiación?); por otro lado, en relación con el
contenido ideal que para cada partido debería tener la ley de financiación (es decir, una vez
que individualmente se decide proponer o secundar la iniciativa de la ley, ¿qué contenido
defiende cada partido en función de su propia estructura de financiación y de su salud
económica?). Al igual que en el apartado anterior, la exposición de la información se hará
atendiendo a dos momentos diferentes: la etapa de John Major (1992-1997) y la etapa de
Tony Blair (1997-2001).
Con se ha visto hasta aquí, los diversos escándalos publicados desde principios de los
noventa contribuyeron a incorporar en la agenda política la necesidad de introducir
transparencia en el sistema de financiación de los partidos. El proceso fue lento hasta que
finalmente, el escándalo de la Fórmula Uno impulsó definitivamente la aprobación de una
regulación al respecto. En este epígrafe el objetivo fundamental es conocer, a la luz de los
datos empíricos, qué tipo de motivaciones se hallan detrás de la decisión del partido del
240
Gobierno de introducir tal regulación y, del resto de formaciones de secundarla, en caso de
que así sea. En concreto se analiza si existen en cada uno de los partidos relevantes del
sistema motivaciones relacionadas con su reputación, por un lado, y motivaciones de
carácter económico, por otro, que puedan vincularse directamente con la decisión de
introducir transparencia en el sistema. En segundo lugar, el objetivo es conocer qué
intereses priman en el contenido de la ley en función del peso de cada actor durante el
proceso de negociación. El tipo de regla de decisión que se utilice en dicho proceso, será
clave para determinar el resultado del mismo.
3.2.3.1. Etapa conservadora de John Major (1992-1997)
a) Actores
Desde 1945 el sistema británico se ha caracterizado por ser un sistema bipartidista inherente
a la democracia mayoritaria. Si bien la competencia electoral no se ha centrado solo en la
existencia única de dos partidos, sí que tradicionalmente han sido dos las fuerzas políticas
relevantes para entender las dinámicas esenciales del país: el PC y el PL.
A partir de los años setenta, el incremento en el número efectivo de formaciones que
concurrían en las elecciones, así como el aumento en el porcentaje de votos obtenidos por el
PLD a costa de los dos partidos mayoritarios, ha llevado a algunos autores (Webb, 2000:9)
a confirmar la presencia en el sistema británico de lo que Blondel (1968) denomina un
sistema de “dos partidos y medio”260 o, según Heffernan (2009:445), un sistema de “dos
partidos más otros”. Esto es, un sistema caracterizado por la presencia de dos partidos
grandes y uno más pequeño ―aunque significativo― que se convierten en los protagonistas
de la vida política británica, al menos en el nivel nacional.
Aunque el dominio electoral de los dos principales partidos se ha debilitado desde
principios de los setenta (Mair, 2009:289), en las elecciones de 1992 el PC y el PL
consiguieron aglutinar conjuntamente el 76% de los votos y el 93% de los escaños de la
Cámara de los Comunes, lo que les convertía en los actores políticos principales desde su
posición como Gobierno y partido de la oposición, respectivamente.
El PC había estado gobernando desde 1979 bajo el liderazgo de Margaret Thatcher,
siendo la privatización de las industrias estatales y el fortalecimiento de la iniciativa privada
260
Tal es así que, según Webb (2000:8-15), a partir de 1974 empieza a emerger un pluralismo moderado en el
sistema británico —siguiendo la categorización de Sartori (1976)— que lo aleja del sistema mayoritario puro
imperante hasta el momento. La aparición de nuevas issues que van más allá del clásico conflicto ideológico
basado en la identidad de clases, y la emergencia de cierta cooperación puntual a través de pactos entre los
grandes partidos y aquellos otros más pequeños (los liberales demócratas, los nacionalistas escocés y galés, o
el Ulster Unionist Party) con objeto de permanecer en el poder, se hallan en la base de tal afirmación.
241
empresarial la piedra angular de su política (Clarke et al., 2004:72). Cuando en noviembre
de 1990 esta se retiró de la votación que la llevaría a renovar su liderazgo en el partido,
John Major la sustituyó en el cargo, siendo seguidamente nombrado Primer Ministro aun no
habiendo finalizado la L Legislatura (1987-1992). En las elecciones generales de 1992, por
tanto, era la primera vez que Major se enfrentaba a unos comicios como líder, consiguiendo
una nueva victoria para el PC, con 336 escaños.
Ante este nuevo triunfo conservador, el PL, un partido de masas fuertemente
vinculado ideológica y económicamente al movimiento sindical de clase obrera, decidió
reestructurarse y “modernizarse” a fondo (Heffernan, 2009:455), alterando sus tradicionales
objetivos programáticos, con la finalidad de conseguir la victoria electoral en el futuro. La
derrota de 1992 fue devastadora para el entonces líder laborista Neil Kinnock, a quien las
encuestas habían situado por encima de los tories en intención de voto (Thorpe, 2001:213).
Tras dimitir de su cargo poco después de las elecciones, John Smith, el dirigente de uno de
los sindicatos británicos más importantes, le sucedió en el puesto, convirtiéndose en el líder
de la oposición hasta su repentina muerte en mayo de 1994. Una de las medidas más
significativas tomadas por este encaminadas a reestructurar el partido, fue la adopción del
sistema “un miembro, un voto” en la selección de los candidatos, de forma que se reduciría
de manera importante el peso de los sindicatos en la votación. Este fue simplemente un
primer paso. Los siguientes vendrían dados por su sucesor en el cargo, Tony Blair, quien en
la conferencia del partido de octubre de 1994 presentó lo que sería el inicio de una nueva
etapa laborista bajo el slogan “New Labour, New Britain” (Thorpe, 2001:223). Un año
después, Blair conseguía los apoyos suficientes para reformar la Cláusula IV de la
constitución del partido en el sentido de dejar a un lado el objetivo de la nacionalización,
para redefinirse desde entonces como un partido socialista democrático (Thorpe, 2001:226).
Fue a partir de ahí cuando esta formación comenzó a verse como un verdadero rival para el
Gobierno, presentándose ante el electorado como la alternativa a la incompetencia y poco
honesta gestión de los conservadores. Una estrategia que daría su fruto en 1997 con la
asombrosa victoria de Tony Blair en las urnas.
Frente a estas dos formaciones, el PLD, en otro tiempo rival de los conservadores bajo
la denominación de Partido Liberal, pasó desde su redefinición en 1988 a convertirse en la
tercera fuerza política en el ámbito nacional, sin posibilidad de gobernar en solitario, pero
con un considerable peso político y parlamentario (20 escaños en 1992). Situado
ideológicamente más a la izquierda que sus homólogos europeos (Webb, 2000:100), este
partido liderado por Paddy Ashdown defendía una agenda reformadora entre cuyas medidas
242
del momento se encontraban la puesta en marcha del proceso de devolution, la reforma de la
Cámara de los Lores, la integración europea y la protección medioambiental.
Cuadro 3.4: Conformación de la Cámara de los Comunes tras las elecciones generales de 1992.
Nº Escaños
Ámbito Ámbito
PARTIDO POLÍTICO LI Legislatura
nacional regional
(1992-1997)
(PC):Partido Conservador ✔ 336
(PL):Partido Laborista ✔ 271
(LD): Partido Liberal Demócrata ✔ 20
(PCymru): Plaid Cymru ✔ 4
(SNP): Scottish National Party ✔ 3
(UU): Ulster Unionist Party ✔ 9
(SDLP):Social Democratic and Labour Party ✔ 4
(UDUP): Ulster Democratic Unionists Party ✔ 3
(UPUP): Ulster Popular Unionist Party ✔ 1
Fuente: Elaboración propia a partir de Cowley et al. (1998:2) y http://www.election.demon.co.uk/ (consultado
el 20 de julio de 2012).
Junto a estas formaciones, cabe señalar la presencia de otros partidos regionales de

importancia creciente en esos años en el nivel nacional. Por un lado, en el ámbito escocés,
destaca la presencia del Scottish National Party (SNP) que, fundado en 1934, y situado a la
izquierda del espectro ideológico ―más incluso que los laboristas y liberales demócratas
(Laver, 1998:343)―, basó sus reivindicaciones en la consecución de un parlamento propio
en la región.
Por otro lado, el nacionalismo católico irlandés también estuvo presente tras las
elecciones de 1992 en el Parlamento nacional a través del Social and Democratic Labour
Party (SDLP), formación de izquierdas que, desde su fundación en 1970, había apoyado la
reunificación de Irlanda por medios pacíficos y constitucionales. Frente a este, el Ulster
Unionist Party (UU) —con 9 escaños— y el Ulster Democratic Unionist Party (UDUP) —
con 3— también estuvieron presentes en la Cámara de los Comunes en la LI Legislatura,
representando la postura contraria a la del SDLP, esto es, el mantenimiento del vínculo
entre Irlanda y Gran Bretaña desde la defensa de la religión protestante, aunque también
desde una postura de izquierdas. Asimismo, otro partido menor, el Ulster Popular Unionist
Party (UPUP), disuelto en 1995, y sustituido por el UK Unionist Party (UKUP), ocupó
también un escaño tras las elecciones de 1992, abanderando años más tarde una posición
integracionista, opuesta incluso al proceso de devolution.
Por último, el nacionalismo galés ha estado también representado en el Parlamento
británico a través del Plaid Cymru, de ideología socialista desde 1981 (Webb, 2000:27), y
cuyo objetivo fundamental ha estado enfocado a la protección de la identidad cultural galesa
243
y a la obtención de un cierto grado de autogobierno para la región; unas aspiraciones que se
vieron cumplidas tras el proceso de devolution llevado a cabo por Blair en su primera
Legislatura al frente del Gobierno.261
Sin menoscabo de la importancia puntual que tales partidos más minoritarios hayan
podido tener en el proceso de aprobación de la PPERA 2000, nos centraremos
fundamentalmente en los intereses y estrategias de los tres principales partidos (PC, PL y
PLD) a la hora de explicar el inicio de la transparencia en el sistema británico de
financiación.
b) Intereses
Como ya se vio en el anterior apartado, los diversos escándalos publicados a principios de
la LI Legislatura, e incluso antes, permitieron introducir en la agenda política la necesidad
de transparencia en la financiación de los partidos. Seguidamente se detalla cómo se fueron
configurando los intereses de los partidos con respecto a la introducción de la nueva
legislación sobre la materia.
Ante las primeras sospechas de que los tories pudieran estar beneficiándose de
grandes donaciones de individuos extranjeros sospechosos de buscar contraprestaciones
políticas (una realidad que fue saliendo a la luz a lo largo de 1991 y 1992), los laboristas
comenzaron a hacer explícito su interés por exigir cierta transparencia, si bien en ningún
caso se hablaba todavía de introducir regulación al respecto. Más bien trataban de arrojar
sospechas sobre la forma en la que los conservadores se financiaban con la finalidad de
desprestigiarles en la medida de lo posible. Pero, sobre todo, con la finalidad de evitar que
tales subterfugios continuaran sirviendo para agrandar las ya acaudaladas finanzas de los
tories.
Antes de la PPERA 2000, los partidos británicos no tenían la obligación de presentar
el balance de sus ingresos y gastos anuales ante ningún organismo fiscalizador, ni siquiera
durante las campañas electorales. Por eso los únicos datos disponibles con anterioridad a
2001 son aquellos registrados por los propios partidos en sus cuentas anuales y que han sido
publicados voluntariamente desde 1949 en el caso del PL y desde 1985, en el caso del PC
(Ewing, 1987:11-16). A partir de ellos es posible deducir, como de hecho se ha dado por
261
A diferencia del proceso de devolution seguido en Escocia, el de Gales es conocido como "devolution
without autonomy" (Lynch, 1998:7; en Webb, 2000:26). Y ello debido a que la Asamblea de Gales creada en
1997 solo tiene poderes legislativos "secundarios", siendo su principal cometido el de implementar y revisar
leyes procedentes de Westminster. Además, a diferencia del caso escocés, la Asamblea de Gales no tiene
poderes para la recaudación de impuestos.
244
sentado, la superioridad económica del PC con respecto a sus rivales, al menos hasta la
legislatura que daba comienzo en 1997 (Home Affairs Committee, 1994: xviii, par.39).
El Gráfico 3.9 ilustra el nivel de ingresos centrales de los tres principales partidos
entre 1975 y 1997. Según se observa en él, el PC fue el que más ingresos obtuvo a lo largo
del periodo, a excepción del año 1993, en el que fue levemente superado por el PL.
Asimismo, se observa también que, coincidiendo con los años en los que se celebraron
elecciones generales (1979, 1983, 1987, 1992 y 1997), los ingresos de los dos principales
partidos experimentaron un incremento importante, si bien este fue mucho más acusado en
el caso de los tories, dando como resultado un aumento de la distancia económica entre las
dos formaciones en los años citados. Esta distancia, a su vez, se hizo aún mayor en 1992 y,
sobre todo, en 1997, cuando los ingresos totales de los conservadores alcanzaron los 42
millones de libras, frente a los 24 millones registrados por los laboristas.262
Por tanto, a lo largo del periodo se observa una tendencia creciente en ambos partidos
aunque con picos máximos de ingresos, especialmente elevados en el caso de los tories.
Como ya se dijo en el epígrafe 3.2.1, la financiación de estos había recaído tradicionalmente
en donaciones privadas procedentes de empresas, aunque una parte muy importante de sus
ingresos se debía también al elevado número de afiliados individuales que poseía el PC en
comparación con las otras dos formaciones.
Gráfico 3.9: Ingresos Centrales de los tres principales partidos británicos (1975-1997). En
millones de libras.
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Partido Conservador Partido Laborista Partido Liberal Demócrata
Fuente: Elaboración propia a partir de Home Affairs Committee (1993:29). Anexo A presentado por el
Profesor Pinto-Duschinski a la citada Comisión. Incluye ingresos ordinarios y electorales. No hay datos
para los años 1990 y 1991. A partir de 1992, los datos han sido tomados del CSPL (1998a: 30-31).
262
Como se verá más adelante, aunque los ingresos totales se distancian, en 1992 y 1997 el gasto invertido por
los dos principales partidos en campaña se iguala.
245
La Tabla 3.6 muestra las cifras de afiliación de los tres principales partidos para el
periodo 1980-1997. Aunque no existen datos para todos los años, sí que se observa una cifra
de afiliación individual muy superior en el caso del PC que en el resto, especialmente
elevada a principios de los ochenta, cuando el número de afiliados que poseía esta
organización era cuatro veces superior al registrado por el PL263 y más de siete veces
superior al del PLD. Desde 1980 en adelante, las tres formaciones han experimentado una
tendencia decreciente en el número de afiliados, si bien es cierto que, hasta el año 1997, la
hegemonía de los tories era clara. A partir de ese año, sin embargo, los laboristas cambian
la tendencia a la baja que venían experimentando, de forma que lograron incrementar el
número de afiliados hasta el punto de superar a los conservadores en 5.000 afiliados.
Tabla 3.6: Cifras de afiliación a los tres principales partidos británicos (1980-1997)
LIBERALES
AÑO CONSERVADORES LABORISTAS
DEMÓCRATAS
1980 1.500.000 350.000 200.000
1983 1.200.000 295.344 145.258
1987 1.000.000 288.829 137.500
1992 500.000 279.530 100.000
1994 -- 265.000 --
1997 400.000 405.000 100.000
Fuente: Elaboración propia a partir de Norris (1999:48), cuyos datos son tomados del Labour Party NEC
Annual Reports, Conservative National Union y Liberal Democrats' Information Office. Los datos para el
año 1980 son tomados de Hansard Society (1981:17). El dato para 1994 es tomado de Heffernan (2009:451).
De esto último se hablará más adelante. Por ahora basta con recalcar que, al inicio de
la LI Legislatura (en 1992), el liderazgo del PC en cuanto al número de afiliados y, en
general, con respecto al total de ingresos, era clara. Además, el hecho de que gran parte de
los apoyos de los tories procediera de las clases más pudientes de la sociedad, unido a un
cómputo total de años en el Gobierno muy superior al de sus rivales, contribuían a explicar
el mayor acceso a los recursos económicos que tradicionalmente había tenido este partido
en comparación con sus adversarios políticos. Una cuestión difícil de salvar por parte de
estos últimos si se tiene en cuenta, por un lado, la excesiva dependencia de los laboristas de
los recursos procedentes de los sindicatos afiliados ―que les impedían posicionarse como
un partido moderno y con vocación universalista capaz de hacerse con una gran masa de
afiliados y donantes individuales― y, por otro, las limitadas fuentes de financiación con
que contaban los liberales demócratas, que no iban más allá de las cuotas de afiliación
263
El Partido Laborista no ha tenido nunca una gran masa de afiliados individuales, si bien sí una gran masa de
miembros afiliados a los sindicatos, que pagaban el denominado "political levy". A partir de los años noventa,
consciente de que era importante tener una masa de afiliados individuales, el partido comenzó a imprimir
esfuerzos en este sentido (Webb, 2000:220).
246
individual y de algunas donaciones corporativas de pequeña cuantía (Home Affairs Select
Committee, 1993:63).
Pero, si bien el PC era el que más ingresaba, también era el que registraba un gasto
superior al del resto, en parte, porque se lo podía permitir dado su elevado nivel de ingresos,
y en parte porque, cuanto más invirtiera en campaña, más posibilidades tendría de vencer
electoralmente, especialmente en aquellas circunscripciones más reñidas con el PL. Este,
por su parte, haría grandes esfuerzos por igualar el gasto de su rival con la finalidad de
adquirir una mayor presencia ante el electorado, de manera que a partir de 1993 consigue
incluso superar a los tories en el gasto incurrido en años no electorales, y casi igualarles en
las elecciones de 1997 (Gráfico 3.10). Una dinámica que, como se observa en el gráfico,
genera una tendencia creciente en el gasto total de las dos principales formaciones entre
1975 y 1997, pero, sobre todo, desde 1992, con picos más elevados coincidiendo con los
años electorales, dando todo ello como resultado un incremento del déficit en ambos
partidos.
Gráfico 3.10: Gastos Centrales de los tres principales partidos británicos (1975-1997). En
millones de libras.
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Partido Conservador Partido Laborista Partido Liberal Demócrata
Fuente: Elaboración propia a partir de Home Affairs Committee (1993:30 y 46). Anexo A
presentado por el Profesor Pinto-Duschinski a la citada Comisión. Incluye gastos ordinarios y
electorales. No hay datos para 1990 y 1991. A partir de 1992, los datos se han tomado del CSPL
(1998a:36-38).
En concreto, en el caso del PL, la necesidad de gastar más para situarse en una
posición más competitiva, no se veía compensada por la vía de los ingresos. Como ya se
dijo en el epígrafe 3.2.1, la principal fuente de financiación de los laboristas procedía de los
sindicatos afiliados, cuyo peso a principios de los ochenta llegó a alcanzar el 96% del total
de la financiación del partido (CSPL, 1998a: 231, par.5.2). Pero, precisamente por su
importancia económica, que en 1994 suponía el 50% de los ingresos de la formación, los
247
sindicatos estuvieron desde principios del siglo XX en el punto de mira de los tories, que
buscaban reducir su peso dentro del PL. Las sucesivas Trade Union Acts aprobadas por
gobiernos conservadores desde 1913 iban encaminadas a controlar y, en cierto modo a
dificultar, el proceso a través del cual los sindicatos recaudaban las cuotas de los afiliados y,
una vez reunidas, las entregaban al partido. Un control que contrastaba con la absoluta
libertad en la que se movían las grandes empresas donantes del PC (que solo declaraban las
donaciones realizadas en los informes anuales de las propias empresas, por lo que no eran
públicos)264, lo cual contribuía a favorecer la superioridad económica de los tories.
El escenario mostrado hasta aquí resulta clave para entender cómo poco a poco se
fueron configurando los intereses en relación con la necesidad de regular el sistema de
financiación. En concreto, explica, por un lado, el tradicional interés de los laboristas y
liberales demócratas por introducir financiación pública y establecer un límite al gasto
electoral (una cuestión que se remonta a antes incluso de los escándalos de los noventa) y,
por otro, el interés de los conservadores por no hacer nada al respecto, pero sí por mantener
en la medida de lo posible su liderazgo económico. Vayamos por partes.
Con anterioridad a la publicación de los primeros escándalos de los noventa, el
problema en torno a la financiación de los partidos se centraba fundamentalmente en el
desequilibrio económico existente entre los tories y el resto de formaciones, las cuales
adolecían de una importante escasez de recursos. Teniendo en cuenta la hegemonía
económica de los conservadores, especialmente visible en las elecciones, no era de extrañar
que los laboristas y los liberales demócratas coincidieran en que la única forma de acceder
al gobierno en el primer caso, o de alcanzar un número mayor de escaños, en el segundo,
era estableciendo un límite máximo sobre el gasto electoral en el nivel nacional, así como
una partida de financiación pública directa tanto para gastos ordinarios como electorales, de
forma que pudieran subsistir como partidos y acortar distancias con los conservadores.
De hecho, la reivindicación relativa a la introducción de financiación pública directa
se venía haciendo explícita desde el informe publicado por el Houghton Committee en
1976. Se trataba de una comisión promovida por el Gobierno laborista de Harold Wilson y
cuyo único objetivo era plantear la introducción de financiación estatal con el fin de
contrarrestar el declive económico experimentado por los partidos ante el impacto de la
264
La Companies Act 1967 (reformada en 1985 y 2006) establecía el deber de declarar en el informe de la
dirección cualquier donación política realizada a partir de un cierto límite. No existe un registro central de
dichas donaciones, si bien el Labour Research Department y el Pensions and Investment Research Consultants
se han encargado desde hace años de contabilizar dicha información con objeto de conocer las donaciones
realizadas al Partido Conservador por parte de las diversas empresas del país (Parliament and Constitutional
Centre, 2000:30).
248
inflación y de las dos elecciones generales celebradas en 1974. La falta de acuerdo en sus
conclusiones finales debido a la oposición del PC, del Partido Nacional Escocés y de Plaid
Cymru, así como a la hostilidad de la prensa, llevaron a que las recomendaciones del
Houghton Committee no fueran aplicadas por el Gobierno minoritario de la época, si bien
las necesidades económicas por las que laboristas y liberales pasaban les hicieron
mantenerse fieles en su empeño por introducir algún tipo de financiación pública, al menos
durante casi dos décadas.
A esto se le unía la exigencia de limitar el gasto electoral incurrido por los partidos en
el nivel nacional, una cuestión puesta de relieve en los informes publicados en 1981 y 1991
por la organización no gubernamental Hansard Society. Como ya se dijo en el epígrafe
3.2.1, la única regulación existente en el ámbito de la financiación antes de la PPERA 2000,
era aquella que establecía un límite al gasto electoral por cada candidato que se presentaba
en una circunscripción electoral. Sin embargo, no existía limitación alguna sobre el gasto
total incurrido en el nivel nacional, precisamente, donde más dinero para las campañas se
invertía. De ahí que, tanto los laboristas como los liberales demócratas defendieran ambas
medidas con la finalidad de reducir el desequilibrio económico existente entre ellos y los
tories. Como se apuntaba desde el PL en el informe de la Hansard Society de 1991:
The Labour Party has long held the view that wealth should not give privileges to one
party, creating an imbalance in the value of votes. […] [For this reason] we will
introduce a system of state financial aid for political parties as recommended by the
Houghton Committee. […] We will also impose limits on national spending by
political parties comparable to limits at constituency level (Hansard Society, 1991:80-
82).
O como se argumentaba desde el PLD:
There is, we believe, a clear need for parties national expenditure to be brought within
the same legal framework as constituency level expenditure, in which it would be
similarly restricted and would have to be adequately accounted and reported […]. We
believe [too] that there should be more state aid for political parties during elections,
as well as some state funding of their activities between elections, in recognition of
their essential role in a healthy democracy (Hansard Society, 1991:87-89).
Por tanto, antes de la publicación de los primeros escándalos, y a excepción de las

llamadas de atención realizadas por el Informe Houghton y por la Hansard Society265,
265
En el informe de la Hansard Society (1981:49) ya se proponía la publicidad de la identidad de los donantes
y de la cuantía recibida a partir de una determinada cantidad, así como la publicidad de las cuentas de los
partidos de forma estandarizada. En el informe de la Hansard Society de 1991 se decía que “la integridad del
sistema debe ser clara y el electorado debería tener acceso a toda la información que requiera sobre sus
candidatos” (Hansard Society, 1991:9, par. 2).
249
además de alguna propuesta aislada266, la transparencia en la financiación aún no se
planteaba como una necesidad imperiosa en el sistema británico por ninguna de las
formaciones. Menos aún por parte del PC, a quien le interesaba mantener desregulado el
ámbito de la financiación de los partidos para así salvaguardar su liderazgo económico. De
hecho, la total libertad bajo la cual se efectuaba la financiación de los partidos fue clave
para que esta formación mantuviera su ventaja económica a lo largo de la década de los
noventa, como hicieron patente los escándalos publicados en esos años.
Aunque el PC era el que más ingresaba, la espiral de gasto creciente en la que estaban
inmersos los partidos les llevó también a requerir cada vez más ingresos. Más aún tras la
drástica caída en la afiliación experimentada entre 1987 y 1992, que le supuso al partido
una reducción del 50% en el número de afiliados (ver Tabla 3.6). A esto se le unía un
recorte importante en las donaciones de las empresas que tradicionalmente habían
mantenido económicamente a este partido como respuesta a la recesión económica de
principios de los noventa, de la que muchos empresarios culparon al Gobierno de Major.267
Ante tal situación, el PC se embarcó en la búsqueda de nuevas fuentes de ingresos,
incurriendo en prácticas de dudosa reputación según los estándares del momento, dentro de
las cuales causaron especial preocupación la obtención de donaciones extranjeras tanto
individuales como corporativas. Aunque en muchos de los casos ni siquiera se trataba de
prácticas ilegales a la luz del vacío legislativo existente, sí que llegaron a convertirse en
fuente de escándalo a principios de los noventa, tal como se vio en el epígrafe anterior.
Ahora bien, una vez publicados los primeros escándalos de los noventa, la idea de
transparencia como tal comenzó a ganar espacio en el discurso político, especialmente en el
de la oposición, quien por vez primera empezaba a criticar la opacidad del sistema.
En concreto, el PL, que no podía tolerar que los tories estuvieran lucrándose con
donaciones de procedencia sospechosa para reforzar aún más su hegemonía económica,
comenzó a hacer explícita una estrategia muy clara: la de abanderar la introducción de
mecanismos de transparencia en la financiación de los partidos británicos, a la vez que
presionaba para que se introdujeran en el sistema sus antiguas reivindicaciones sobre la
materia. Y lo hizo paulatinamente, criticando, por un lado, la opacidad de las cuentas de los
tories:
266
En 1990 hubo una propuesta aislada que ni siquiera fue debatida, la Political Parties (Income and
Expenditure) Bill, donde se establecía como última cuestión requerir a los partidos que publicaran sus cuentas
(HC Hansard Debates, 13 de marzo de 1990, vol. 169, par. 174).
267
De hecho, el peso de las donaciones (tanto individuales como de empresas) sobre el total de los ingresos del
PC se redujo 18 puntos porcentuales entre 1992 y 1993 (CSPL, 1998a:31).
250
[…] why the Tory party does not publish its accounts? The Labour party does. Why
does big business give money when the Labour Party gets money from the trade
unions only after a ballot? (Mr. Dennis Skinner, PL, HC Hansard Debates, 5 de marzo
de 1992, vol. 205, par. 455).
Y proponiendo, por otro lado, la obligatoriedad para los partidos de publicitar sus
finanzas, a la vez que impulsaba la aprobación de otras medidas favorables para la propia
formación política; en concreto, que los accionistas de las empresas decidieran si querían o
no que sus respectivas corporaciones dieran donaciones políticas, y la introducción de
financiación estatal. Unas medidas que quedarían recogidas, por un lado, en una iniciativa
legislativa individual propuesta por un MP laborista en marzo de 1992268 y que ni siguiera
fue debatida en segunda lectura; y, por otro, en el programa electoral del PL para las
elecciones generales de 1992:
We will give shareholders the right to vote upon all political donations made by public
companies, require donations to political parties to be declared in a public register,
require the accounts of political parties to be published and, as recommended by the
Houghton Report, introduce state aid for political parties (Labour Party Manifesto,
1992).
El hecho de que los laboristas hicieran públicas sus cuentas de manera voluntaria les
hacía sentirse legitimados para criticar la opacidad con la que los conservadores
gestionaban sus finanzas, así como la falta de controles sobre las donaciones aportadas por
las grandes empresas, a las que no se les exigían los mismos requerimientos y limitaciones
que a los sindicatos en sus aportaciones al PL.
El PC, por su parte, a quien le interesaba evitar que su reputación de partido honesto
fuera cuestionada, respondió ante las críticas de la oposición, primero, negando la ilegalidad
de los hechos que se le imputaban: “Let me make it clear […] that those donations were
received by the party entirely legally and in good faith”269; y, segundo, contrarrestando
tales críticas, haciendo alusión al mayor peso económico de los sindicatos dentro del PL, en
comparación con el peso de las donaciones corporativas en los ingresos globales de los
tories. En palabras de un MP conservador:
[…] the Labour Party receives a much larger proportion of its total income from the
trade unions than the Conservative party receives from companies. Trade unions have
considerable influence on and power over the election of the leader of the Labour
Party, and also made a very significant contribution to its funding. There is no such
situation with the Conservative party (Mr. MacGregor, PC, HC Hansard Debates, 5 de
marzo de 1992, vol. 205, par. 455).
268
En ella se requería a los partidos que “publicaran sus cuentas anuales de manera detallada […] y que se
impusiera un límite al gasto en las elecciones generales” (Bill 107, Political Parties Financing Bill, HC
Hansard Debates, 5 de marzo de 1992, vol. 205, par. 460).
269
Mr. MacGregor, Partido Conservador, HC Hansard Debates, 5 de marzo de 1992, vol. 205, par. 453.
251
Sin embargo, su falta de interés por introducir regulación en el ámbito de la
financiación seguía siendo clara. Esto, unido a la ausencia aún de presión pública, llevó a
posponer indefinidamente la situación de statu quo en la materia.270 No obstante, la
situación comenzó a cambiar tras las elecciones de 1992, a medida que los escándalos que
vinculaban a las finanzas de los tories se hacían más numerosos.
Ante esta nueva situación, los partidos de la oposición, especialmente los laboristas,
no podían dejar pasar la oportunidad de, por un lado, minar la reputación de los tories y, por
otro, presionar para que se introdujera una regulación que limitara las principales fuentes de
ingreso de su adversario. En concreto, que prohibiera las donaciones extranjeras, tanto de
personas jurídicas como físicas, y que exigiera la publicación de todas las donaciones
obtenidas, así como de las partidas de ingresos y gastos.
El PL se enfrentaba a una situación económica especialmente difícil, de ahí que
tuviera más interés que nunca por introducir tales medidas. En primer lugar, la necesidad de
alcanzar a los tories en las elecciones generales de 1992 había generado una crisis
económica sin precedentes en el partido.271 En segundo lugar, la aprobación por el Gobierno
conservador de la Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992272,
contribuiría a endurecer el mecanismo a través del cual los sindicatos podrían aportar dinero
al PL, lo que a priori supondría una merma importante en sus ingresos.
Por tal motivo, en junio de 1993 los laboristas presentaban una iniciativa legislativa en
la Cámara de los Comunes tendente a establecer por ley un sistema de financiación política
más transparente. Como se justificaba en la misma: “[…] it is not about state funding for
political parties; it is principally about regulating outsider donations” (Mr. John Spellar, PL,
270
De hecho, ni los tories ni los liberales demócratas incluyeron en sus respectivos programas electorales de
1992 referencia alguna al sistema de financiación de los partidos.
271
Como aparecía textualmente en el Report of the National Executive Committee of the Labour Party, citado
en sede parlamentaria: “The general election defeat has left the Labour party with probably the most serious
financial crisis in its history” (Mr. David Hunt, Partido Conservador, HC Hansard Debates, 22 de junio de
1993, vol. 227, par. 175).
272
Según apuntaba un MP conservador sobre el contenido de la citada Ley: “In the future, it will not be
permissible to deduct dues unless the worker has authorised such deductions in writing within the previous
three years […]” (Sir Michael Neubert, Partido Conservador, HC Hansard Debates, 17 de noviembre de 1992,
vol. 214, par. 200). Algo que contrastaba con la total discrecionalidad con la que hasta ese momento se
deducían de la paga de los trabajadores las cuotas de suscripción a los sindicatos, destinadas, en última
instancia, a la financiación política del PL. Así, esta Ley suponía una vuelta a un sistema muy similar al de
“contracting-in” vigente entre 1927 y 1945, por el cual los trabajadores de la industria tendrían que dar su
consentimiento explícito para que se les dedujera de su salario el dinero destinado al fondo político que se
ingresaría en las arcas del PL. Con ello se suprimía el sistema vigente hasta el momento establecido por el
Gobierno laborista tras la IIGM, según el cual las cuotas para la financiación del PL se deducían directamente
de cada trabajador sin que estos tuvieran que dar su permiso expresamente.
252
HC Hansard Debates, 16 de junio de 1993, vol. 226, par. 867, Bill 211).273 Una acción que
suponía un ataque directo a las finanzas de los Tories, que en esos momentos estaban siendo
cuestionadas por los diversos escándalos de sleaze publicados en los medios de
comunicación. Nuevamente, esta iniciativa laborista quedó frustrada en sus primeros
estadios, si bien el PC tuvo esta vez que responder ante la situación.
Con una reputación sufriendo continuos varapalos y una deuda acumulada de 17
millones de libras en marzo de 1992274 motivada por el creciente gasto electoral incurrido,
el PC tuvo que reaccionar de algún modo. Ya no le valía con negar los hechos que se le
imputaban, ni con contraatacar al PL por depender económicamente en exceso de los
sindicatos. Ahora tenía que evitar que su reputación siguiera deteriorándose y si, además,
conseguía mejorar su situación económica introduciendo mecanismos regulatorios que le
favorecieran, mucho mejor. Como se decía en un documento del PC publicado en febrero
de 1993, en relación con el balance económico del partido en esos momentos:
It has become clear that there is a pressing need for action to restore the financial
position of the Party’s central funds. The need for such action is both inescapable and
immediate (Conservative Party, 1993:9).
Así, a finales de 1992, una comisión parlamentaria construida sobre una mayoría
conservadora, el Home Affairs Select Committee, ponía en marcha los resortes necesarios
para investigar, por iniciativa propia, la financiación de los partidos británicos con objeto de
realizar recomendaciones de regulación al Gobierno de Major.
Aunque esta decisión del partido mayoritario en la Cámara de los Comunes suponía
un paso importante en la introducción de la financiación de partidos en la agenda política, el
contenido inicial a tratar poco tenía que ver con la transparencia en las donaciones, tal como
exigían los partidos de la oposición. Más bien se centraría única y exclusivamente en
analizar las fuentes y métodos de financiación existentes, en estudiar la deseabilidad o no de
controles sobre las finanzas de los partidos y, sobre todo, en analizar la posibilidad de
introducir financiación pública, quedando fuera de los objetivos de la investigación, la
prohibición de las donaciones extranjeras o la publicidad de las cuentas de los partidos. Dos
273
Los objetivos de la iniciativa eran los siguientes: "first, to prohibit donations by foreign nationals not
normally resident in this country, and by overseas companies and overseas Governments; secondly, to ensure
the recording and publication of donations above a certain limit, probably about £1,000; thirdly, to require
political parties to publish income and expenditure accounts, in the same way as companies and trade unions
do" (Mr. John Spellar, Partido Laborista, HC Hansard Debates, 16 de junio de 1993, vol. 226, par. 867).
Además de esta, se presentaron otras 4 iniciativas individuales con el mismo contenido entre 1994 y 1997,
quedando todas frustradas desde primera hora: Bill 40, HC Hansard Debates, 1 de febrero de 1994, vol. 236;
Bill 47, HC Hansard Debates, 8 de febrero de 1995, vol. 254; Bill 51, HC Hansard Debates, 31 de enero de
1996, vol. 270; Bill 105, HC Hansard Debates, 12 de febrero de 1997, vol. 290.
274
Conservative Party (1993:21).
253
cuestiones sobre las que habían versado los escándalos acaecidos pero a las que el PC no
estaba dispuesto a renunciar.
Pese a sus limitaciones en el objeto de estudio, esta investigación parlamentaria puede
ser considerada el antecedente más importante en la aprobación de la PPERA 2000. En ella
todos los partidos hacen explícito por vez primera las posturas que defendían con vistas al
posible diseño de una ley de financiación, más allá de las medidas puntuales que habían
apoyado en momentos anteriores.
Seguidamente se analiza el contenido de la memoria sobre la investigación y el
informe publicado por el Home Affairs Select Committee en julio de 1993 y abril de 1994,
respectivamente. Asimismo, se analizan los debates parlamentarios específicos sobre el
tema de la financiación que se sucedieron en la Cámara de los Comunes durante los más de
trece meses que duró la citada investigación.275 El objetivo es delimitar los intereses
perseguidos por los principales partidos en relación tanto con la posibilidad misma de crear
una ley de financiación, como con el contenido que tal ley debería tener según cada
formación a la altura de 1993-1994.
a) Partido Laborista
Como se ha dicho hasta ahora, el PL fue el principal promotor de la regulación por ley de la
financiación de partidos, especialmente tras el incremento en el número de escándalos
publicados, a partir de los cuales esta formación inició una estrategia tendente a abanderar
la transparencia del sistema. Según exponía un MP laborista en un debate parlamentario en
junio de 1993:
The public have a right to know. It is an outrage that the Tory party should be
wrapped up in such secrecy and be dependent on excessively large donations or loans
from those who are not prepared to be publicly identified (Mr. John Spellar, PL, HC
Hansard Debates, 16 de junio de 1993, vol. 226, par.868-9).
En este sentido, los laboristas apostaban por establecer la obligación de declarar las
cuentas anualmente.276 Una medida que supondría un mayor control sobre la procedencia de
los ingresos de los tories, ya que los laboristas publicaban voluntariamente sus cuentas
auditadas con carácter anual. Como se decía desde el propio partido: “Unlike the Labour
275
HC Hansard Debates, 16 de junio de 1993, vol. 226, par. 869, en el que se presenta la Bill 211; HC Hansard
Debates, 22 junio de 1993, vol. 227, par. 175-273, titulado: “The need for Openness on Funding of Political
Parties and the enforcement of the Company Law on Declaration of Political Donations”; HL Hansard
Debates, 9 de julio 1993, vol. 547, par. 1634-6, en el que se exige por parte de los laboristas conocer la
procedencia de las donaciones recibidas por los tories; HC Hansard Debates, 28 de febrero de 1994, vol. 238,
en el que se hace referencia al control de la financiación y también al establecimiento de financiación pública
por parte de los laboristas.
276
Home Affairs Committee (1993:90, par.2.0).
254
Party —which publishes independently audited accounts every year— the accounts for the
Conservative Party are not readily available” (Home Affairs Committee, 1993:90, par.2.4).
Asimismo, defendían la publicidad total de las donaciones realizadas por empresas y
sindicatos, de las cuales habría que declarar el nombre del donante y la cantidad donada.
Pero no así en el caso de las donaciones de personas físicas, que, de acuerdo con los
laboristas, solo habrían de publicarse a partir de 5.000 libras, y únicamente la identidad de
los donantes, no la cantidad donada; algo que comenzaron a hacer de forma voluntaria a
partir de 1995, dado el escaso coste que tendría esta medida para ellos, pues en ese
momento apenas recibían donaciones de importante cuantía.
Por tanto, aun siendo una medida que dejaba un resquicio importante para la
existencia de donaciones anónimas, situaba al PL como baluarte indiscutible de la
transparencia, lo que le suponía un gran beneficio en términos de reputación. Y también en
términos de competencia por los recursos, si con tal medida conseguía desincentivar a los
grandes donantes de los tories.
Por otro lado, el PL seguía apoyando en este momento el establecimiento de un límite
máximo al gasto electoral en el nivel nacional, pues esto reduciría el sobreesfuerzo que
venía haciendo en campaña para lograr alcanzar el gasto de los tories. Asimismo, seguía
defendiendo también la prohibición de las donaciones extranjeras (de personas físicas y
jurídicas), ya que favorecían claramente las cuentas de los conservadores, impidiendo al
resto de partidos igualarles por más esfuerzos que hicieran.
Por último, con respecto a la principal medida discutida en el marco de la HC Home
Affairs Committee, la financiación pública, los laboristas mantenían su tradicional apoyo a
esta cuestión. Además, teniendo en cuenta la tendencia a la baja en el número de afiliados
individuales que todavía se mantenía en 1994 (ver Tabla 3.6) y la caída paulatina en la
financiación sindical, la obtención de ingresos vía subvenciones estatales directas
constituían en ese momento una prioridad para la partido. No obstante, los laboristas se
oponían al establecimiento un sistema de financiación pública indirecta que desgravara las
donaciones políticas realizadas (“tax relief”), puesto que esto beneficiaría, en principio, al
partido susceptible de recibir donaciones de individuos con una mayor carga impositiva y a
los cuales tal medida les incentivaría a donar, esto es, los tories. A cambio, los laboristas
proponían un sistema denominado "tax check-off", por el cual los ciudadanos tendrían que
señalar en la declaración de la renta a qué partido querían destinar una cierta cantidad de
financiación pública. Esto supondría una nueva partida de financiación pública indirecta,
pero que a priori no beneficiaría a un partido sobre otro.
255
Además de pronunciarse sobre estas medidas relacionadas con la transparencia en el
sistema de financiación de los partidos, los laboristas introdujeron en el debate la necesidad
de que las empresas donantes consultaran a los accionistas antes de realizar tales
donaciones. Con ello pretendían obstaculizar el flujo de donaciones de empresas que
engrosaban las arcas del PC.
b) Partido Liberal Demócrata

La principal exigencia de esta formación se centraba en el establecimiento de financiación
pública directa tanto para gastos ordinarios como electorales, una medida que justificaban
como una forma de asegurar la competencia justa entre los partidos: “[This is a way to]
ensure fair competition between political parties and to reduce their financial dependence
upon sectorial interests” (Home Affairs Select Committee, 1993: 64). Esta medida iría
acompañada del establecimiento de límites y controles en el gasto electoral en el nivel
nacional, y cuya aplicación estaría condicionada a la publicación de las cuentas (tanto de las
partidas de ingresos como de gasto) por parte de tales formaciones políticas; algo que los
liberales hacían de forma voluntaria y que, por tanto, no les suponía ningún coste.
Asimismo, apoyarían la publicidad total de las donaciones procedentes de personas
jurídicas y la publicidad de la identidad de los donantes individuales (no de la cuantía
recibida) a partir de 5.000 libras o menos. En este último caso, los liberales estarían
dispuestos a hacerlo siempre que el resto de partidos también lo hicieran:
The position on transparency of funding is that we have always argued for

transparency of income. We believe that this must be, however, a matter for all
political parties. We certainly are not going to list our donors [until] the rules are
changed requiring the Labour Party and the Conservative Party to do the same. (Home
Affairs Select Committee, 1993:71, par. 238-9).
Por otro lado, también apoyarían la prohibición de las donaciones extranjeras277 e

incluso la obligación de que las empresas consultaran a sus accionistas antes de realizar
donaciones políticas. Medidas todas ellas que, al igual que para los laboristas, les resultaban
beneficiosas en términos de reputación y poco costosas en términos económicos, puesto que
en nada iban a afectar a su estructura de ingresos.
Por último, ya en ese momento los liberales demócratas hicieron explícito su apoyo a
una medida que en el futuro sería muy controvertida: el establecimiento de un límite
máximo a las donaciones: “We need to limit the size of donations; otherwise, undue
277
Los liberales demócratas habían apoyado la prohibición de las donaciones extranjeras desde hacía tiempo,
no obstante, en el marco del Home Affairs Committee se llegaron a plantear dudas sobre si era mejor
mantenerlas, pero exigirles publicidad (ver Home Affairs Committee, 1993: xi, par.11).
256
influence could be brought to bear” (HC Hansard Debate, 22 de junio de 1993, vol. 227,
par. 240). Una cuestión que beneficiaría a los partidos pequeños pero a la que se negarían
tajantemente las dos principales formaciones, por ser los receptores de donaciones de mayor
cuantía. No obstante, a la altura de 1993-1994 esta cuestión no fue motivo de discusión,
sino que directamente se dio por hecho desde el Home Affairs Committee que tal medida no
era aceptable en el contexto británico (Home Affairs Committee, 1994: xxxi, par. 81).
c) Partido Conservador
El PC se hallaba en una posición antitética a las dos posturas reformistas antes aludidas.
Contrario al intervencionismo del Estado y tradicionalmente partidario de la
autorregulación, este partido mantenía ideológicamente una postura de oposición tajante a
la financiación pública directa de los partidos, siendo favorable al mantenimiento de un
sistema voluntarista, basado principalmente en la obtención de donaciones privadas por
parte de los partidos políticos y al mantenimiento de una cuantiosa afiliación.278
Aunque las elecciones de 1992 le habían dejado en una situación económica
deficitaria, su hegemonía económica con respecto al resto de las formaciones estaba lo
suficientemente consolidada como para entender que no haría falta cambiar el sistema, y
que con reducir costes ordinarios y aumentar las donaciones y la masa de afiliados sería
suficiente. Por ello los tories se manifestaron totalmente en contra de introducir regulación
en este tema: “we oppose the state regulation of the organisation and management of
political parties” (Home Affairs Committee, 1993:51, par.70). De hecho, tras registrar un
déficit de 17 millones tras las elecciones de 1992, el partido consiguió alcanzar un superávit
en 1996, presumiblemente, gracias a la obtención de donaciones individuales de importante
cuantía realizadas en el marco de opacidad y desregulación que el partido defendía.279
Las exigencias de transparencia y control promovidas por el principal partido de la
oposición —y apoyada también por los liberales— no generó cambio alguno en la postura
inicial de los tories, al menos, de momento. Estos seguían negándose categóricamente a la
publicación de las donaciones institucionales y más aún, de las procedentes de personas
físicas, así como a la prohibición de las donaciones extranjeras. Como el propio partido
278
Home Affairs Committee (1993:48, par.22). La posición de los tories sobre la financiación pública directa
seguía siendo la misma desde el Houghton Committee de 1976: "The Conservative Party is opposed to the
direct funding of political parties. State funding would either unduly favour established parties or encourage
the formation and growth of extremist parties. It would require state regulation of the organisation and
management of political parties, and it would undermine the voluntary activity of political parties."
(CSPL,1998a:241).
279
The Times, 6/09/1996, “Soccer chief gives Labour Pounds 1 million”, p.1.
257
hacía explícito en el seno del Home Affairs Select Committee, en mayo de 1993: “We
oppose controls upon the sources of funding, or further disclosure requirements upon those
making, or receiving, political contributions” (Home Affairs Select Committee, 1993:48,
par. 23). Una negativa que se extrapolaba, como se ha dicho, a cualquier incremento de la
financiación pública directa, más allá de las partidas establecidas hasta ese momento para
financiar el trabajo de los grupos parlamentarios de la oposición en la Cámara de los
Comunes (Short Money, introducido en 1975). La justificación estaba bien clara; la
introducción de financiación pública afectaría a los partidos como organizaciones
voluntarias y autorreguladas: “it would require state regulation of the organisation and
management of political parties, and it would undermine the voluntary activity of political
parties” (Home Affairs Select Committee, 1993:45, par. 6). Y en ello los conservadores se
mostraban tajantes, no solo por su propio interés sino porque, además, su posicionamiento
coincidía con el de la mayoría de la ciudadanía, que, según datos de 1993, se oponía a la
financiación pública de los gastos electorales en un 79%.280
Por último, el PC tampoco apoyaban otra medida de peso como era el establecimiento
de límites máximos al gasto electoral en el nivel nacional, una cuestión a la que los tories se
negaban por ser la formación con más recursos para invertir en campaña, permitiéndole ello
una gran ventaja competitiva sobre sus rivales.
En definitiva, desde el PC se prefería la autorregulación al establecimiento de
cualquier exigencia legal externa. Entendían que con las normas internas del partido en lo
tocante a la recepción de donaciones era más que suficiente para asegurar la probidad de las
mismas:
As far as the party is concerned, we have very strict rules. We refuse to accept any
donation to which strings are attached or any donation which we have reason to
believe is illegally obtained money. We also refuse to accept any donations from
foreign governments or any donations the source of which we do not know (Home
Affairs Committee, 1993:52, par.77).
Sin embargo, no existía forma alguna de controlar tales ingresos, dado que el partido
se negaba a revelar la identidad de los donantes tanto nacionales como extranjeros. Como se
afirmaba desde el propio partido: “our general rule [...] is that we do not reveal the names
and identities of individual contributors. That applies whether they are based in this country
or anywhere else” (Home Affairs Committee, 1993:60, par. 166). Para ellos, el problema
no estaba en la ausencia de requisitos legales que obligaran a los partidos a hacer públicas
280
Home Affairs Committee (1994: XX, par. 45).
258
sus cuentas y los datos de sus donantes, sino en la peligrosa relación económica y política
existente entre los sindicatos y el PL:
The issue is whether gifts or contributions determine policy, the leadership of the
party or who the candidates are. In the Conservative Party it does not; in the Labour
Party it does (Home Affairs Committee, 1993:56, par. 117).
Y era en ese preciso punto donde los conservadores estarían dispuestos a reformar el
sistema, es decir, en lo tocante exclusivamente a las finanzas de su principal rival político.
Como se afirmaba en el seno del Home Affairs Select Committee:
[…] there is an overwhelming case for reform as far as the Labour Party is concerned
and the totally disproportionate impact that trade unions funds have on candidates,
policy and the leadership of the party. It seems […] that that is a matter of real
concern (Home Affairs Committee, 1993:62, par. 185).281
La transparencia para ellos aún no se hacía necesaria. Es más, según exponía un MP

conservador en sede parlamentaria, el interés de los laboristas por introducir más
transparencia en el sistema se debía, no a la existencia de episodios cada vez más sonados
de corrupción en las filas conservadoras —los cuales eran negados categóricamente por los
tories— sino a la caída en los ingresos del PL.282 De momento bastaba con exigir un mayor
control sobre las finanzas de su principal rival político exigiendo un menor vínculo entre
este y los sindicatos.
Cuadro 3.5: Posturas defendidas en relación con la regulación de la financiación de partidos entre
1993 y 1994 por PC, PL y PLD y conclusiones del informe final del Home Affairs Select Committee
(HASC).
Conclusiones
PC PL PLD
del HASC
Introducir regulación NO SÍ SÍ NO
Introducir financiación
NO SÍ SÍ NO
pública directa
Persona
NO SÍ SÍ NO
jurídica
Publicidad
SÍ (donaciones SÍ (siempre que los
donaciones Persona
NO >5000 libras por otros partidos lo NO
física
año) hicieran)
Prohibición donaciones
NO SÍ SÍ NO
extranjeras
Límites al gasto electoral
NO SÍ SÍ NO
en el nivel nacional
281
La queja de los conservadores se centraba fundamentalmente en la interferencia política que ejercían los
Sindicatos en la elección de los candidatos parlamentarios laboristas en función de la cantidad donada al
Partido (ver Home Affairs Select Committee, 1993:48, par. 20).
282
Sir Ivan Lawrence (Burton), Partido Conservador, HC Hansard Debates, 22 junio de 1993, vol. 227, par.
215.
259
Por tanto, según lo expuesto hasta aquí, existían discrepancias entre los tres
principales partidos no solo en el contenido, sino también en la propia necesidad de que
existiera una ley de financiación que introdujera más transparencia y control en el sistema
(Cuadro 3.5). El desacuerdo en las conclusiones finales del Home Affairs Select Committee
era, por tanto, de esperar. De hecho, tales conclusiones se forjaron con solo un 5% de las
declaraciones tomadas durante el proceso de investigación, las correspondientes a las
opiniones más favorables a los tories, y según las cuales no hacía falta regulación en
materia de financiación de partidos y ni siquiera era necesaria la publicidad de las
donaciones: “where donations are made from identifiable and legitímate sources known to
the party, they should be allowed to remain private” (Home Affairs Committee, 1994: xxx,
par. 80). La politización del Home Affairs Committe y su sesgo hacia el partido mayoritario
(que tenía más peso que el resto de partidos en las votaciones finales) había quedado clara.
Como criticaba un MP laborista tras la publicación del informe final en abril de 1994:
The majority report disregarded 95 per cent of the evidence with which it was
provided, probably because of political views, rather than reporting that evidence, as
Select Committees should, for the benefit of the House and the country (Mr. Paul
Flynn, PL, HC Hansard Debates, 14 abril 1994, vol. 241, par. 428).
Como era de suponer, en ningún momento el Gobierno conservador tomó la decisión

de introducir regulación sobre el tema, dejando claro que, a pesar de haber colaborado en la
investigación parlamentaria, no tenía el más mínimo interés por introducir mecanismos de
transparencia que le perjudicaran. A diferencia de los tories, los laboristas y los liberales
demócratas sí hicieron explícita la necesidad de regular el ámbito de la financiación de los
partidos. De hecho, los laboristas ya mostraron su intención de legislar al respecto “incluso
sin el apoyo del resto de formaciones” en caso de que ganaran las elecciones.283 Algo a lo
que desde el PLD se les respondió aludiendo a la necesidad de consenso en esta materia:
“suffice is to say that I hope that [Labour Party] will think it appropriate to seek cross-party
agreement for any such reforms” (Robert Maclennan, PLD, HC Hansard Debate, 28 de
febrero de 1994, vol. 238, par. 688).
Por tanto, el informe sobre financiación de los partidos publicado por el Home Affairs
Select Committee reflejaba claramente la posición del partido conservador, si bien sus
deliberaciones sirvieron como punto focal para el debate que surgió años más tarde, cuando
el nuevo Gobierno laborista ordenó una nueva investigación sobre el sistema de
283
Graham Allen, Partido Laborista, HC Hansard Debate, 28 de febrero de 1994, vol. 238, par. 686-687.
260
financiación de partidos británico, en esta ocasión, al Committee on Standards in Public
Life (CSPL).
a) Actores
En este epígrafe se determinan quiénes eran los partidos políticos relevantes durante la LII
Legislatura, etapa en la que se produce la aprobación de la PPERA 2000. Como se observa
en el Cuadro 3.6, en esta legislatura gobernaba con una amplia mayoría el PL (con 419
escaños sobre 659), tras un vuelco electoral que acabó desbancando del poder al PC después
de dieciocho años de gobiernos ininterrumpidos.284 Si bien en su último etapa como Primer
Ministro, Major había ido perdiendo apoyos, no fue hasta mayo de 1997 cuando se produce
lo que en la literatura politológica se conoce como "elecciones críticas" (Norris, 1999)285,
como consecuencia del realineamiento del electorado que dio lugar a la contundente
victoria del New Labour tras un cambio de tendencia en el voto que se mantendría en
sucesivas convocatorias electorales.
El acercamiento de este partido al centro del espectro ideológico, tras despojarse de
sus premisas de izquierda más radicales286, y tras aceptar parte del contenido programático
neoliberal, pero desde una posición socialdemócrata, le convirtió en precursor de lo que
Guiddens (1998) denominó "tercera vía", a medio camino entre la social democracia al
viejo estilo y el neoliberalismo de Thatcher. Esto, unido a un sofisticado uso de las nuevas
tecnologías puestas al servicio de un marketing político sin precedentes, generó un impacto
en la ciudadanía de dimensiones desconocidas hasta la fecha, dando lugar al liderazgo
indiscutible de Blair en las encuestas de opinión hasta su definitiva victoria en 1997. Algo a
284
De hecho, la victoria conseguida por el Partido Laborista en 1997 representa el mayor triunfo de un partido
en unas elecciones generales desde la Segunda Guerra Mundial (Clarke, et al., 1998b:9). La importancia de
estos comicios ha sido puesta de manifiesto en numerosos estudios. Para un análisis exhaustivo, véase Butler y
Kavanagh (1997); Clarke et al. (1998a); Crewe et al. (1998); Ludlam y Smith (2001); Norris y Gavin (1997) y
Seyd y Whiteley (2004).
285
Según Norris (1999:22), “critical elections are characterized by sharp realignments in the ideological basis
of parliamentary parties with consequences, not just for a single administration, but also for the dominant
policy agenda of successive governments”.
286
El posicionamiento del laborismo en la izquierda del espectro ideológico había resultado ser bastante
impopular en términos electorales, algo que fue detectado por el propio partido, dando inicio a una serie de
reformas políticas que culminarían en la elección de Blair como líder y en la transformación del Partido
Laborista en New Labour. La renuncia a la histórica apuesta por la nacionalización de las grandes empresas
supuso uno de los cambios más decisivos del Partido para situarse más próximo al votante mediano (Denver,
2003: 188). Para profundizar sobre esta cuestión, ver Shaw (1994) y Thorpe (2001).
261
lo que sin duda contribuyó la mala reputación adquirida por el PC al frente del Gobierno
durante la LI Legislatura.287
Esta última formación conseguía una cifra de parlamentarios inferior a la mitad de los
obtenidos en los comicios celebrados en 1992 y la menor registrada desde 1909 (Cowley et
al., 1998:2), situándose a 254 escaños del PL. Las continuas acusaciones de sleaze, su falta
de competencia en la gestión económica288 y las escisiones internas en torno a la integración
europea, impidieron a los tories seguir liderando desde el poder la defensa a ultranza de los
valores tradicionales, de la unidad nacional y del neoliberalismo económico que les
caracterizaba. La aversión de este partido a los cambios radicales y su preferencia por el
statu quo en lo relativo a las reformas legales de gran calado (el proceso de
descentralización política y administrativa, la reforma de la Cámara de los Lores, o la
aprobación de una ley sobre financiación política, entre otras cuestiones)289, le situaban en
una posición opuesta a la abanderada tanto por laboristas, como por liberales demócratas,
que hicieron del cambio institucional y de la renovación política, la piedra angular de su
discurso.
En concreto, el PLD fue el precursor del proceso de devolution que a partir de 1997
afrontó el gobierno de Blair, así como un aliado fundamental de los laboristas en la
introducción de reformas tendentes a incrementar la transparencia en el sistema de
financiación de partidos. Si bien el hecho de situarse en el espectro ideológico entre los dos
grandes partidos —tendiendo a compartir el espacio con el laborismo—, lo habían
mantenido alejado de toda posibilidad de gobernar, en las elecciones de 1997, sin embargo,
el partido experimentó un incremento sustancial en el número de escaños conseguidos (de
20 a 46), probablemente, por el importante papel desempeñado por el voto estratégico anti-
conservador (Evans et al., 1998:65).
Otra de las características que conviene destacar de esta nueva legislatura es la
fragmentación que se produce en el sistema de partidos a partir de 1997 debido al mayor
287
De hecho, gran parte de la cobertura mediática durante la campaña electoral, y especialmente durante sus
dos primeras semanas, se centraron en un issue: el sleaze (Cowley et al., 1998:5; Deacon et al., 1998:141). Son
muchas las investigaciones que versan sobre el peso de esta cuestión sobre la derrota conservadora de 1997.
Ver por ejemplo Clarke et al. (1998) y Farrell et al. (1998).
288
A partir del conocido como "Black Wednesday", en 1992, en el que se produjo una devaluación súbita de la
moneda, los tories empezaron a perder su buena reputación en lo referido a la gestión de los asuntos
económicos, algo que fue explotado por los laboristas y que les hizo ir ganando posiciones hasta su definitiva
victoria en 1997. La notable mejoría experimentada en el ámbito económico en los años previos a estas
elecciones no consiguió reparar la reputación de Major en lo referente a su capacidad para gestionar la
economía (Denver, 2003: 189; Thorpe, 2001: 215; Webb, 2000:145).
289
Como expone el experto en el sistema político británico Paul Webb (2000:90) al referirse a la forma de
entender el cambio por parte del Partido Conservador: "Legislative reform may be required, but it should be as
limited as possible and occur only where clearly dictated by the requirements of utility".
262
porcentaje de votos que registran los partidos minoritarios con respecto a las anteriores
convocatorias. El hecho de que por vez primera el porcentaje de votos destinados a estas
formaciones minoritarias fuera del 9.3%, unido al mayor peso adquirido por el PLD, ha
llevado a algunos autores a establecer una línea divisoria entre el sistema de “dos partidos y
medio” propio del periodo 1970-1997, y un nuevo sistema de partidos iniciado en 1997 y al
que denominan sistema de “tres partidos más otros” (Heffernan, 2009:445). Asimismo, hay
que destacar que no solo se han producido cambios en el sistema de partidos en el nivel
nacional, sino que, a raíz de los cambios en la organización política y administrativa
originados tras los referendos de 1997 y 1998, y que culminaron en la creación del
Parlamento Escocés, y de las Asambleas de Gales y Londres, ya no es posible hablar de un
único sistema de partidos en el sistema político británico, sino más bien de diferentes
sistemas de partidos en función del ámbito territorial del que se trate, con unas pautas de
interacción diferentes a las tradicionalmente presentes en Westminster. Una situación que
ha permitido un incremento del peso político de los partidos regionales en su ámbito
territorial correspondiente, aunque también en algunos casos en la política nacional, tal
como ocurre con el Scottish National Party, que duplicaba su peso parlamentario con
respecto a las elecciones anteriores, y con el Ulster Unionist Party, que obtenía un escaño
más que en 1992.
Nº Escaños
Ámbito Ámbito
PARTIDO POLÍTICO LII Legislatura
nacional regional
(1997-2001)
(PL):Partido Laborista ✔ 419*
(SDLP): Social Democratic and Labour Party ✔ 3
(UPUP): Ulster Popular Unionist Party ✔ -----
(SF): Sinn Féin ✔ 2
(UKUP): UK Unionist Party ✔ 1
Independent (Martin Bell) ✔ 1
Fuente: Elaboración propia a partir de Cowley et al. (1998:2) y http://www.election.demon.co.uk/
(consultado el 20 de julio de 2010).
* El "speaker" está contabilizado en el año 1997 como un escaño más del Partido Laborista.
El resto de formaciones de ámbito regional, bien se mantuvieron igual o bien

redujeron su peso parlamentario con respecto a la legislatura anterior. Sí que conviene
comentar tres novedades. La primera de ellas, la representación por vez primera en el
263
Parlamento británico del Sinn Féin, partido defensor de la reunificación de Irlanda aunque
tradicionalmente más combativo que el SDLP, hasta el punto de negarse a condenar la
estrategia de confrontación violenta de la banda terrorista IRA. La segunda novedad, la
disolución del Ulster Popular Unionist Party y su sustitución por el UK Unionist Party, que
obtiene un escaño en 1997 abanderando una posición integracionista, es decir, opuesta
incluso al proceso de devolution. Y la tercera novedad tiene que ver con la presencia a partir
de estas elecciones —y por primera vez desde 1945— de un candidato independiente,
Martin Bell, conocido periodista del periódico The Guardian que consiguió un escaño
abanderando la lucha contra la corrupción, tras los múltiples escándalos publicados durante
el Gobierno de Major.
Sin menoscabo del interés que revisten estos cambios con respecto a la anterior
legislatura, los tres actores fundamentales del sistema de partidos en el nivel nacional
siguen siendo el PL, el PC y el PLD. Es en ellos en los que nos centraremos a la hora de
analizar los intereses partidistas tanto con respecto a la introducción de legislación en
materia de financiación, como con respecto al contenido defendido por cada formación, con
la peculiaridad de que el peso político y parlamentario de estos partidos es completamente
distinto a como lo era en la legislatura anterior.
b) Intereses
Como se ha expuesto hasta aquí, los diversos escándalos publicados en la primera mitad de
los noventa permitieron introducir en la agenda política la necesidad de transparencia en la
financiación de los partidos. Cuando desde el grupo parlamentario conservador se instó al
estudio del tema de la financiación de los partidos por parte de una comisión parlamentaria,
el PL y el PLD hicieron expreso su interés por introducir una regulación sobre el tema, no
así el PC. Seguidamente se detalla cómo se fueron configurando los intereses de los partidos
con respecto a la introducción de una nueva legislación sobre la materia desde entonces
hasta su definitiva aprobación en el año 2000.
Cuando Blair alcanza el poder en 1997, el escenario económico de los principales
partidos resulta diferente a como lo era en la legislatura anterior, debido fundamentalmente
a dos cuestiones: el enorme gasto incurrido en las elecciones y la cada vez mayor
dependencia del PC y del PL de las grandes donaciones individuales.
264
Tabla 3.7: Gasto de las tres principales formaciones en las elecciones generales de 1983, 1987, 1992
y 1997. En libras esterlinas.
AÑO PARTIDO CONSERVADOR PARTIDO LABORISTA PARTIDO LIBERAL DEMÓCRATA
1983 3.600.000 2.200.000 1.900.000
1987 9.000.000 4.400.000 1.900.000
1992 11.200.000 10.200.000 1.800.000
1997 28.300.000 26.000.000 2.100.000
Fuente: CSPL (1998a:43).
En primer lugar, las elecciones generales de ese año fueron las más caras de la historia
reciente del país. El gasto en el que habían incurrido los conservadores y laboristas fue
superior al doble de lo invertido en la convocatoria de 1992 (Tabla 3.7). Además, aunque en
menor medida que en este año, en las elecciones de 1997 el PL había conseguido casi
igualar el gasto de los tories, lo cual había supuesto un sobreesfuerzo económico muy
importante para aquella formación, llegando a alcanzar un déficit de 4,5 millones de libras
(Ewing, 2007:16). Como explicaba el Director de finanzas del PL en la Conferencia anual
del partido de octubre de 1998:
This year more than ever it is important that we understand […] that the balance is
struck because last year, in the 1997 election, we took a very, very important decision
about our finances. We did not allow the Conservative Party to outspend us in the
election [...] and we won an astonishing victory; but it was at an enormous cost to the
party’s coffers [which] were fully depleted at the end of last year” (David Pitt-
Watson, en Labour Party, 1998:63).
En segundo lugar, y en relación con lo anterior, la necesidad de ingresar más dinero

para afrontar la campaña de 1997 llevó a los dos principales partidos a converger en la
forma de financiarse, haciéndose cada vez más dependientes de las grandes donaciones
individuales. En el caso de los conservadores, la continua caída en el número de afiliados
(ver Tabla 3.6), unida a la reducción de las donaciones procedentes de empresas (que del
50% de sus ingresos totales en los ochenta, pasaron a constituir el 20% en 1996-1997)290,
les llevó a buscar apoyos económicos en individuos ricos, tanto nacionales como
extranjeros, que hicieran aportaciones de gran cuantía al partido. Como se vio en el anterior
epígrafe, esta tendencia ya se venía dando desde principios de los noventa en el caso de los
tories, especialmente en relación con la recepción de cuantiosas donaciones extranjeras
tanto de personas físicas como jurídicas. De hecho, como se reconocía desde propio partido,
entre 1992 y 1997 habían recibido 1.300 donaciones superiores a 5.000 libras cada una.291
290
CSPL (1998a: 32, par.3.8).
291
CSPL (1998a: 33, col .3.11).
265
De ellas, 47 donaciones procedían del extranjero, teniendo un valor total de 16,2 millones
de libras, 20 de las cuales fueron recibidas en la campaña electoral de 1997292, lo que le
confería una clara ventaja económica con respecto al PL.
La novedad de esta nueva etapa con respecto a la anterior es que, desde momentos
antes de las elecciones de 1997, el PL se sumaba a la tendencia de aceptar donaciones
individuales de gran cuantía, aunque en su caso ninguna procedente del extranjero:
The Labour Party felt that in the election of 1992, which they were sure they were
going to win, they were just outspended. They thought that the Conservatives had
been funded by multimillionaires, and then they said ‘never again’. Then the Labour
Party became to do the same; and so it ocurred with the Bernie Ecclestone affaire
(Entrevistado 2. Parlamentario independiente en la LII Legislatura).
Con esto los laboristas buscaban incrementar sus ingresos, pero no como habían hecho
siempre, sino dejando en cierto modo al margen a los sindicatos. El New Labour de Blair
veía que las tradicionales políticas de clase del partido eran un obstáculo para el éxito
electoral, y que el fuerte vínculo económico que existía con los sindicatos no beneficiaba las
aspiraciones electorales del partido (Ludlam, 2001:128). Por tanto, sin prescindir de ellos, sí
que en un primer momento se buscó reestructurar las fuentes de financiación del partido,
tratando de sustituir la tradicional afiliación sindical por un incremento en el número de
afiliados individuales y por un mayor número de donaciones de personas físicas. De hecho,
en 1997 el peso de las cuotas de afiliación sumadas a las donaciones de personas físicas y
de personas jurídicas (excluyendo a los sindicatos) alcanzaba el 55% de los ingresos totales
del partido, el doble que en 1992.293 Por su parte, los sindicatos, que tradicionalmente
habían sido los máximos apoyos económicos de los laboristas, veían su peso reducido del
66% en 1992, al 30% en 1997, de forma que en este año el peso de las distintas fuentes de
ingresos del partido se estructuraba de la siguiente manera: el 40% del total correspondía a
las cuotas de afiliación y pequeñas donaciones; el 30%, al apoyo económico de los
sindicatos; el 20% a las donaciones individuales de gran cuantía; y el 10% a las ventas y
otras fuentes de ingresos menores.294 Estos datos, que apuntan al incremento de la
importancia de las grandes donaciones individuales para el PL, reflejan la convergencia en
este punto con las prácticas de financiación de los tories, si bien es verdad que el número de
donaciones mayores de 5.000 libras recibidas por estos entre 1992 y 1997 era más de cuatro
veces superior a las recibidas por los laboristas en el mismo periodo.295
292
CSPL (1998a: 33, par. 3.12).
293
CSPL (1998a:31, par. 3.8).
294
CSPL (1998a:32, col .3.9).
295
CSPL (1998a:33, par. 3.11).
266
Hay que señalar que esta nueva tendencia a la hora de financiarse no estaba exenta de
polémica, sino que, por el contrario generaba suspicacias en la ciudadanía por entenderse
que podrían dar lugar a contraprestaciones políticas de algún tipo, tal como puso en
evidencia el caso de la Fórmula Uno. Así lo expresaba Pinto-Duschinsky, experto en
financiación política, en la prensa del momento antes incluso de que se publicara el citado
escándalo:
Money from Rich individuals has become ever more important for each of the three
main parties. Britain has been returning to the system of plutocratic financing of
election campaigns which declined at the time of the First World War. A feature of
the new rich is that they are not driven solely by a desire for titles. They also wish to
use contributions to affect the parties’ policies (Michael Pinto-Duschinski, en The
Times, 23/04/1997, “Decline in party membership shows rising disillusionment”, p.
12).
Por tanto, según lo expuesto hasta aquí, el incremento del gasto en las elecciones de
1997 y, sobre todo, la competencia generada en torno a ese gasto por parte de los dos
principales partidos, llevo a una reestructuración de las fuentes de ingresos del PL en la
línea marcada por los tories. Pero, sobre todo, llevó a una situación de importante crisis
financiera, especialmente en el caso de los laboristas, que según la tesorera del partido,
Margaret Prosser, era la peor de su historia (Labour Party, 1998:64).
Por eso no es de extrañar que, ante ese escenario que ya se auguraba en la campaña
electoral, los laboristas siguieran haciendo explícito su interés por reformar el sistema en el
sentido de prohibir la financiación extranjera, una importante fuente de ingresos para los
tories296, y en el sentido de obligar a los partidos a declarar la fuente de tales donaciones a
partir de una cierta cantidad, algo que los laboristas venían haciendo de forma voluntaria
desde 1995. Como se decía en el programa electoral de 1997:
We will clean up politics […] and put the funding of political parties on a proper and
accountable basis. [...] The Conservatives are afflicted by sleaze and prosper from
secret funds from foreign supporters. [...] We will oblige parties to declare the source
of all donacions above a minimum figure: Labour does this voluntarily and all parties
should do so. Foreign funding will be banned (Labour Party, 1997: par. 9)
Incluso se aludía en él a la mediación del CSPL para que hiciera recomendaciones al

respecto. Una institución compuesta por miembros independientes, pero también por
miembros nombrados por los tres principales partidos. No obstante, la intervención de este
Comité no fue demandada expresamente por Blair hasta una vez hecho público el escándalo
296
Ver noticia publicada en The Times (13/01/1997, “Blair to ban foreign political donations”, p.2), según la
cual gran parte de la campaña del Partido Conservador para las elecciones de 1997 habían sido financiadas a
través de fuentes extranjeras.
267
de la Fórmula Uno.297 Como exponía el Entrevistado 3, Secretario del Committee on
Standards in Public Life:
In 1997 the Labour Party returned to government after eighteen years, and they were
anxious to rebalance the arrangements for party funding to favour themselves, and to
put the Labour Party on a basis of equality to the Conservatives. However, by that
stage, the Labour Party itself began to copy the Conservative approach and began to
receive its own sustancial donations. The Formula One issue in 1997 linked a lot of
that to government policy, and that prompted the Fifth Report of the Committee on
Standards in Public Life and the searching for the Electoral Commission.
La publicación de este escándalo generó una respuesta más rápida en el nuevo Primer
Ministro, Tony Blair, que en su antecesor conservador ante los casos de sleaze. El líder
laborista veía clara la necesidad de atajar cuanto antes el perjuicio que tal escándalo de
financiación de partidos podía suponer sobre su reputación. Más aún cuando parte de su
victoria electoral se había basado en el desprestigio de su rival por los escándalos de
corrupción que le habían salpicado (Farrell et al., 1998:85).
La intencionalidad del PL estaba bien clara: era necesario detener la presión mediática
cuanto antes. Y así lo hizo. Tras negar tajantemente la influencia de la donación recibida
sobre su posterior decisión política, y devolver más tarde el dinero a Ecclestone, el Primer
Ministro anunció el 12 de noviembre la inclusión de la financiación de partidos como
materia adicional a investigar por parte del CSPL. Un área que, como se vio en el anterior
apartado, había sido excluida expresamente por John Major cuando ordenó la creación de
dicho comité en 1995.298
Pero además de esto, como se ha visto, el PL tenía un claro interés económico en
introducir legislación. El hecho de que el PC fuese el que más donaciones de personas
físicas y jurídicas había recibido durante la anterior legislatura (1992-1997), incitaba a los
laboristas a querer acabar con la opacidad de las mismas, contribuyendo con suerte a reducir
su peso en las arcas de su principal rival político. Algo que beneficiaría sin duda al Partido
en el Gobierno y que no le supondría un gran coste, dado que, como ya se dijo, desde 1995
este hacía público de manera voluntaria el nombre de los donantes de cuantías superiores a
5.000 libras (no así la cantidad exacta donada)299. Por tanto, si además de beneficios en
297
En el Queen Speech celebrado al inicio de la Legislatura el 14 de Mayo de 1997, se hacía referencia a que
"My Government […] will consider how the funding of political parties should be regulated and reformed"
(HL Hansard Debates, 14 Mayo de 1997, vol. 589, par. 44), si bien, como se ha dicho, el impulso definitivo lo
imprimió la publicación del escándalo de la Fórmula Uno.
298
"I do not believe that that is the right way to proceed", decía textualmente el anterior Primer Ministro para
evitar que el CSPL investigara la financiación de los partidos una vez creada esta institución (John Major, HC
Hansard Debates, 21 Mayo 1996, vol. 278, par. 95).
299
La información se hacía pública en los informes anuales del National Executive Committee. La tendencia
que se observa en los mismos es el aumento paulatino desde 1995 de las donaciones individuales de cuantía
268
términos competitivos, estas medidas permitían al PL erigirse en baluarte de la
transparencia política, mucho mejor; máxime tras haberse visto afectado por el sonado
escándalo de la Fórmula Uno.
Al igual que el partido del Gobierno, el PLD seguía apoyando también la introducción
de un sistema regulatorio en el ámbito de la financiación encaminado a limitar el gasto
nacional en campaña y a obligar a que se publicaran las cuentas de los partidos y el nombre
de los grandes donantes, medidas que no perjudicarían a su poco abultada economía basada
fundamentalmente en pequeñas donaciones y en las cuotas de afiliación. Como se apuntaba
en el programa electoral de 1997:
We will reform the way political parties are funded and limit the amount they can
spend on national election campaigns. We will make each party publish its accounts
and list all large donors (Liberal Democrats, 1997: par. 2).
Por tanto, a principios de la nueva legislatura, el único partido importante que no

había hecho explícito su interés por introducir regulación era el PC, que ni siquiera aludía al
tema de la financiación en su programa electoral. No obstante, una vez que Blair
encomendó al CSPL que hiciera recomendaciones sobre el contenido de una posible
regulación, los tories no pudieron negarse a colaborar con la citada institución, más aún
después del daño que los escándalos de sleaze (muchos de ellos financieros), habían
causado sobre su reputación. Además, sabían que el interés del Gobierno por eliminar las
donaciones extranjeras y por obligar a la publicación de la identidad de los donantes era
máximo. Por eso la mejor estrategia era colaborar y, en la medida de sus posibilidades,
presionar para que la nueva ley (que previsiblemente se iba a aprobar) no le perjudicara
demasiado. Si además conseguían con ella algún tipo de beneficio, mucho mejor, dadas las
dificultades económicas por las que atravesaba el PC tras las elecciones de 1997 y que era
de esperar que se incrementasen, al no estar ya en el Gobierno.
Así, a finales de 1997 existía un acuerdo explícito por parte de las principales
formaciones por incrementar la transparencia en el ámbito de la financiación de los
partidos:
[At that point] there was general agreement right across the parties about that
something was needed to be done to both improve the reputation and to make all these
issues more visible and transparent (Entrevistado 4. Parlamentario Liberal Demócrata
en la LI y LII Legislaturas y actualmente Lord vitalicio del PLD).
superior a 5.000 libras. Así, a medida que los ingresos del partido dependían menos de los sindicatos,
empiezan a adquirir un peso específico muy importante las donaciones individuales de gran cuantía sobre el
total de ingresos de los laboristas (CSPL, 1998a:231, par. 5.4).
269
El CSPL investigaría, según lo ordenado por Blair, la forma en la que los partidos se
financiaban en ese momento e introduciría recomendaciones de mejora a partir de las cuales
se fraguaría una ley de financiación.300 Un cometido muy amplio pero que, como mínimo,
habría de incorporar dos de las antiguas reivindicaciones laboristas: la publicación de los
nombres de los donantes —de personas físicas y jurídicas— que entregasen una sustancial
cuantía a los partidos, y la prohibición de las donaciones extranjeras. Medidas que el partido
tenía intención de aprobar independientemente de lo que considerara el CSPL.301
Seguidamente se analizan las aportaciones de cada partido político a la investigación
realizada por el CSPL. El objetivo es delimitar los intereses perseguidos por cada uno en
relación con el contenido específico que, según ellos, debería tener una ley de financiación
de los partidos políticos en el Reino Unido.
En primer lugar, a la propuesta inicial de prohibir las donaciones extranjeras y de publicar
el nombre de los donantes (de persona física y jurídica) a partir de 5.000 libras, los
laboristas añadían la obligación de publicar la cantidad exacta donada en cada caso,
alejándose así de su propuesta presentada en el Home Affairs Select Committee y en su
programa electoral de 1997. Después del escándalo de la Fórmula Uno, relacionado con una
única donación de un millón de libras, era complicado no defender la necesidad de publicar
la cuantía exacta recibida de cada donante. Además, aunque esto les podría perjudicar, los
receptores de más donaciones y de mayor cuantía seguían siendo los tories (137 donaciones
superiores a 5.000 libras frente a 350 en el caso de los conservadores en 1996-1997; de
estas, 119 eran superiores a 50.000 libras frente a 21 en el caso de los laboristas)302. Por ello
eran los conservadores los que se verían más afectados por la medida.
En segundo lugar, el PL seguía teniendo gran interés por limitar el gasto electoral en
el nivel nacional, más aún después del excesivo esfuerzo económico que tuvieron que hacer
para afrontar las elecciones de 1997. Puesto que entendían que tal medida no podría ser
puesta en práctica de manera unilateral, pues esto les haría perder ventaja competitiva con
respecto a los tories, la mejor forma de hacerlo era introduciendo un límite legal de 15
300
La nueva tarea encomendada por Blair al CSPL quedaba expresamente recogida de la siguiente manera:
"To review issues in relation to the funding of political parties, and to make recommendations as to any
changes in present arrangements" (CSPL, 1998a:16. par. 1.6).
301
Según una noticia aparecida en The Times, (12/11/1997, “Labour cash row hastens funding law”, p.1) el
Ministro del Interior, Jack Straw, hacía público que introduciría legislación sobre la prohibición de las
donaciones extranjeras y sobre la publicación de los nombres de los donantes de más de 5000 libras.
302
CSPL (1998a:49, par. 4.26).
270
millones de libras que también obligara a sus rivales. Como explicaba la tesorera del PL en
la conferencia anual del partido de 1998:
Labour cannot and must not restrict its election spending, unless it can be assured that
the Tories will do likewise. To restrict Labour’s ability to fight would be even worse
for democracy, so we can only overcome the dilemma if new laws are passed which
regulate party funding. That is why Tony Blair asked the Chair of the CSPL to come
up with proposals to reform party financing (Margaret Prosser, Tesorera del PL, en
Labour Party, 1998:64).
En tercer lugar, resulta curioso el viraje experimentado por el PL en esta etapa con
respecto a la introducción de financiación pública directa para los partidos. Si bien desde
1976, mientras estaba en la oposición, el PL había apoyado fervientemente esta medida con
el fin de mejorar su salud económica, desde su victoria en 1997 el rechazo a la misma fue
tajante. Estaba claro que ahora disponían de más recursos para afrontar el día a día de la
política sin necesidad de recurrir a una medida tan poco popular como era esta a los ojos del
electorado. Como opinaba el Entrevistado 5, del PC, sobre este viraje:
I think if you are in Government you think differently that if you are in opposition. If
you are in Government, proposing more state funding for political parties is not
popular, unless you could get everybody else on board (Entrevistado 5. Ministro
conservador durante la LI Legislatura, Líder de la oposición en la Cámara de los
Comunes durante la LII Legislatura y Parlamentario conservador durante todo el
periodo considerado).
Por ello lo mejor ahora era justificar su falta de idoneidad en el contexto británico del
momento:
At a time of fiscal prudence the Labour Party accepts that the needs of political parties
are not the greatest priority in terms of public expenditure. As a result, the Labour
Party is not proposing the introduction of an annual subvention to be used for general
purposes. or underwriting election expenditure (PL, CSPL, 1998a:222, par. 5.1)
O como justificaba un miembro del Gobierno laborista, utilizando un discurso más

propio del PC:
An over-reliance on state funding could absorb parties into the fabric of the state,
thereby putting their own institutional needs and those of the state above the needs of
those whom they are elected to represent. The health of our democracy is far better
served if parties are principally reliant on their own efforts to secure adequate
funding. Such an approach compels parties to engage with their members and
supporters (Jack Straw. PL, HC Hansard Debates, 10 de enero de 2000, vol. 342, par.
34).
En cuarto lugar, se seguía negando a introducir financiación pública indirecta a través

de beneficios fiscales para los donantes que hicieran aportaciones inferiores a 500 libras
271
(tax relief). Un sistema que, según reconocían los propios laboristas, beneficiaría a los
conservadores:
I think that a tax-relief incentive would benefit, mainly and unfairly, the Conservative
Party, and I consider that, rather than administrative complexities, to be a good and
principled reason for rejecting it (Denis Macshane, PL, HC Hansard Debates, 10 de
enero de 2000, vol. 342, par. 78).
Y ello porque, según los laboristas, los tories eran los que más donaciones recibían
susceptibles de obtener a cambio tales beneficios fiscales:
Tax relief is of value only to people who pay tax and where the donations given are of
significant size. It would be of little value to the Labour Party, which has 400.000
members who are paying an average of 20 pounds each to the Labour Party's coffers.
It would be of enormous value to our opponents (Mr. Walter, PL, HC Hansard
Debates, 13 marzo de 2000, vol. 346, par. 52).
Pero, si bien los laboristas no apoyaban ni la financiación pública directa para gastos
electorales y ordinarios, ni la financiación indirecta, sí que planteaban otras medidas con
cargo al erario público. En concreto, proponían incrementar la cuantía del denominado
Short Money y del Cranborne Money, destinados al desarrollo del trabajo parlamentario, así
como el establecimiento de una nueva partida de ingresos públicos consignada al desarrollo
e investigación de nuevas políticas (el denominado Policy Development Grant).
Por último, en un gesto por reducir la existencia de donaciones anónimas en el
sistema, desde el PL se defendía que todas las donaciones superiores a 50 libras fueran
notificadas (no publicadas) ante un órgano de supervisión y control, la Electoral
Commission, que se convertiría en una de las novedades más importantes aprobadas en el
marco de la investigación del CSPL.
b) Partido Conservador
En primer lugar, los conservadores seguían haciendo explícita su oposición a la prohibición
de las donaciones extranjeras propuesta por el PL. Contrarios a cualquier medida que
pudiera obstaculizar la libertad a la hora de realizar donaciones políticas, y siendo los
principales receptores de este tipo de donaciones, los tories seguían mostrándose reticentes
a su regulación por ley. Para evitar cualquier tipo de sospecha sobre la procedencia de las
donaciones percibidas bastaba con el compromiso voluntario de los partidos sobre qué
donaciones eran aceptables y cuáles no. La regulación en principio no era necesaria:
We are opposed to measures which create undue obstacles to the giving of donations.
[However] we recognise that in recent years public concern about the identity of
donors to the major parties has been heightened. That is why the Conservative Party
adopted the code of practice recommended by the […] Home Affairs Select
272
Committee in 1994, [in which] we have made it clear to donors that any donation to
de Conservative Party could not buy influence or honours; that illegally obtained
money would not be acceptable […]; anonymous donations would be refused and that
donations from foreign governments would not be accepted. (CSPL, 1998a:237, par.
3).
En segundo lugar, tampoco estarían de acuerdo con la publicidad de los nombres y de

la cuantía de las donaciones superiores a 5.000 libras, puesto que defendían el derecho de
los donantes al anonimato. Una cuestión que les llevaría también a rechazar en un principio
el establecimiento de la obligación de notificar a un órgano de control todas las donaciones
superiores a 50 libras:
Although [we] are committed to disclosure there is a case to be made against it […] in
particular when considering calls for full disclosure of the names of donors and the
amounts they give. We believe that there is a perfectly honourable case to be made for
anonymity (PC, CSPL, 1998a:239, par. 4).
No obstante, a la altura de 1997 resultaba políticamente muy arriesgado negarse a la

introducción de publicidad en las donaciones, después de haber salido del Gobierno por los
numerosos casos de sleaze publicados, y tras haber tratado de abanderar la transparencia en
el sistema una vez hecho público el escándalo de la Fórmula Uno. De ahí que,
posteriormente, los conservadores suavizaran su postura, por un lado, en el sentido de
publicar los nombres de los donantes, aunque no la cantidad donada y, por otro, en el
sentido de aceptar la obligación de notificar las donaciones recibidas a la Electoral
Commission.
En tercer lugar, los tories se seguían negando a limitar el gasto electoral en el nivel
nacional por ser la formación que hasta la fecha había conseguido invertir más en campaña
gracias a su tradicional hegemonía económica. Si bien tras las elecciones de 1997 su
economía había sufrido un importante revés, el objetivo del partido era recuperarse como
siempre había hecho, para lo cual trataría de conseguir que la legislación no limitara
demasiado su libertad de actuación a la hora de financiarse en el futuro. Públicamente, sin
embargo, justificaba su oposición al límite al gasto aludiendo a las implicaciones en
términos de libertad de expresión que tal medida tendría sobre los partidos: “First, it is very
hard to enforce and secondly, it involves putting a limitation of freedom of speech" (CSPL,
1998b:499, par. 6132).
En cuarto lugar, los tories mantenían su tradicional oposición a la financiación pública
directa303, aunque ahora sí estarían de acuerdo con incrementar la financiación indirecta vía
273
beneficios fiscales para los donantes de los partidos, pues esto les beneficiaría, mientras que
perjudicaría a sus rivales. Asimismo, al igual que el PL, los conservadores apoyaban el
incremento del Short Money y del Cranborne Money, así como la creación de una nueva
partida de financiación pública destinada al desarrollo de nuevas políticas (Policy
Development Fund). Una medida que implicaba un incremento de la financiación pública
sin asumir el coste ideológico y electoral que les podía suponer el apostar abiertamente por
la financiación pública directa.
c) Partido Liberal Demócrata

A la altura de 1997, los liberales ya no apoyaban explícitamente la prohibición de las
donaciones extranjeras. Si bien en el Home Affairs Select Commmittee habían planteado
dudas al respecto, ahora su posicionamiento era claro: lo más importante no era prohibirlas,
sino establecer un límite máximo de 50.000 libras para todas las donaciones, nacionales y
extranjeras, de personas físicas o jurídicas, que recibieran los partidos durante un año
contable. Se trataba de una medida que favorecería claramente a los partidos pequeños en
detrimento de los grandes, pues contribuiría a reducir la distancia económica entre los
ingresos de unos y otros. No obstante, a la hora de defender su propuesta aludía a la
necesidad de evitar que las grandes donaciones comprasen las voluntades de los partidos:
“the only way that we believe that one can remove the risk of people buying influence and
access is to put a cap on donations” (CSPL, 1998b:98, par.1059). Una propuesta
tajantemente rechazada por los dos partidos mayoritarios, a los que el establecimiento de un
límite máximo a las donaciones les supondría un impedimento muy importante a la hora de
financiarse y, sobre todo, a la hora de conseguir ventaja competitiva con respecto al
adversario.
En segundo lugar, los liberales estaban de acuerdo con publicar el nombre y la cuantía
de las donaciones recibidas por los partidos, pero en vez de a partir de 5.000 libras (como
apoyaban los laboristas), consideraban que el límite debía situarse en 1.000 libras, cifra a
partir de la cual se debería exigir transparencia a las donaciones.
En tercer lugar, y al igual que habían hecho en el Home Affairs Select Committe, los
liberales seguían apoyando la limitación del gasto electoral en el nivel nacional. En
concreto, consideraban que la cifra más adecuada era la de 10-12 millones de libras, en vez
de los 15 millones propuestos por los laboristas. Se trataba de una medida que, en cualquier
caso, les beneficiaría pues con ella podrían evitar que los conservadores siguieran
274
incrementando su gasto de forma ilimitada haciendo que el resto de formaciones tuvieran
que ir a remolque. Como ellos mismos afirmaban:
[…] it may prove easier to ensure 'a level playing field' between the major parties by
introducing maximum national expenditure limits and policing the expenditure than
by seeking to control every item of income (CSPL, 1998a: 245).
En cuarto lugar, la financiación pública directa tanto para gastos electorales como
ordinarios seguía siendo clave para los liberales demócratas. Así lo hacía explícito un
miembro del partido al CSPL: "I am more and more convinced that an increased element of
state funding is the only thing that will really solve the sleaze issue" (Lord Razzal, PLD,
CSPL, 1998b: 513, par. 6301). Asimismo, también apoyarían cualquier mecanismo que
incrementase la financiación pública, ya fuese indirecta (vía beneficios fiscales para los
donantes) o bien a través del Short Money, del Cranborne Money y del Policy Development
Grant.
Pero, aunque las tres formaciones ahora sí estarían dispuestas a introducir legislación,
y además coincidían en incrementar la financiación estatal vía Short Money, Cranborne
Money y Policy Development Fund, así como en el establecimiento de la Electoral
Commission como órgano de supervisión y control, las sinergias entre ellas no fueron
frecuentes con respecto al contenido de una ley de financiación. Al contrario, como había
ocurrido en el seno del Home Affairs Select Committee en 1994, sus discrepancias
prevalecieron en la mayor parte de las propuestas presentadas, siendo el enfrentamiento y la
acusación una práctica muy recurrente dentro de CSPL.
El Cuadro 3.7 muestra un resumen de las posiciones defendidas por los tres
principales partidos británicos en el marco del CSPL. Asimismo, incluye las
recomendaciones del citado Comité sobre las cuestiones apuntadas y la respuesta del
Gobierno de Blair ante las mismas, las cuales serían incluidas en el Proyecto de Ley
presentado en julio de 1999.
275
Cuadro 3.7: Posturas defendidas ante el CSPL en su informe sobre financiación de partidos
políticos, recomendaciones del CSPL y propuestas del Gobierno en respuesta a tales
recomendaciones. PC, PL y PLD.
Iniciativa
Recomendac.
PC PL PLD Gobierno
del CSPL
(Bill 34)
Crear ley de financiación SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ
Directa para
Financ. gastos
NO* NO* SÍ* NO* NO*
pública ordinarios y
electorales
Indirecta SÍ NO SÍ SÍ NO
Límites al gasto electoral
NO SÍ (15 mill.) SÍ (10-12 mill.) Sí (20 mill.) SÍ (20 mill.)
en el nivel nacional
Publicidad de donaciones SÍ. Publicar SÍ. Publicar SÍ. A partir de 1.000 SÍ. Publicar SÍ. Publicar
de personas físicas y nombres, no nombres y libras al año. Publicar nombres y nombres y
jurídicas (> 5.000 libras al cantidad cantidad donada nombres y cantidad cantidad cantidad
año) donada donada donada donada
Prohibición donaciones
extranjeras NO SÍ NO SÍ SÍ
Notificar (pero no
publicar) todas las
NO SÍ -- SÍ SÍ
donaciones a partir de 50
libras
Control y sanciones por la
SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ
Electoral Commission
Establecer un límite
máximo a la cantidad NO NO SÍ (50.000 libras) NO NO
anual donada
Elaboración propia. *Pero sí dispuesto a aumentar Short Money y Cranborne Money, y a incluir el denominado
Policy Development Fund para que todos los partidos pudieran diseñar y desarrollar sus programas electorales.
Con un escenario de este tipo no hubiese sido difícil imaginar que todo el trabajo del
CSPL pudiese quedar en papel mojado. No obstante, a diferencia de lo ocurrido cuatro años
antes en el seno del Home Affairs Select Committe, en esta ocasión los partidos británicos
estaban de acuerdo en la necesidad de iniciar el camino hacia la transparencia con la
creación ex novo de una ley de financiación. La sucesión de escándalos durante los últimos
años había convertido en un issue esta cuestión, lo que hacía ineludible esta vez la
intervención política sobre la materia. Además, como ya se ha dicho, a diferencia de
ocasiones anteriores, el partido del Gobierno tenía en este momento un especial empeño por
abanderar la transparencia del sistema. Estaba en juego su credibilidad ante el electorado,
así como su interés por aprovechar las circunstancias para reducir la distancia económica
con respecto a los conservadores. Como exponía uno de los expertos que participó en la
investigación del CSPL:
The Committee's enquiry is held in unusual circumstances. All the main political
parties have determined to end the secrecy surrounding large donations to their funds
from individual contributors. The Government is committed to introduce legislation
276
about disclosure and about foreign donations (Prof. Pinto-Duschinski, CSPL, 1998a:
93. par. 1).
Los otros partidos habían propuesto también su modelo ideal de sistema de

financiación, si bien la publicidad de las donaciones a partir de 5.000 libras y la prohibición
de las donaciones extranjeras serían aprobadas con o sin el acuerdo de todas las
formaciones.304
El informe del CSPL sobre financiación de partidos fue publicado en octubre de 1998
y un mes más tarde recibía el visto bueno de la Cámara de los Comunes.305 En él se
recomendaba, además de las dos cuestiones antes mencionadas, el establecimiento de un
límite máximo de 20 millones de libras al gasto electoral por cada partido político, la
prohibición de las donaciones anónimas por encima de 50 libras, la creación de la Electoral
Commission como órgano de supervisión y control, y la negativa a la financiación pública
directa, aunque se aprobaron a cambio una serie de partidas presupuestarias indirectas.306
El paso más importante ya estaba dado. El consenso entre los partidos se había
logrado sobre el contenido del informe. Votar en su contra hubiera resultado muy costoso
dada la autoridad moral del CSPL y la repercusión mediática que la publicación del informe
estaba teniendo. Además, sabiendo de antemano que la publicidad de las donaciones
superiores a 5.000 libras y la prohibición de las donaciones extranjeras serían aprobadas en
cualquier caso, al PC —previendo una merma de sus ingresos por tal motivo— le interesaba
apoyar el establecimiento de un límite superior al gasto electoral pese a que en un principio
se había negado a aceptarlo (Cuadro 3.7). Si iba a contar con menos ingresos (puesto que la
publicidad en las donaciones podría disuadir a los grandes donantes a no hacerlo), le
convenía reducir también el esfuerzo económico en campaña ante la posibilidad de que el
PL pudiera superarle en el gasto. De ahí que finalmente apoyara el establecimiento de un
límite al mismo.
Asimismo, puesto que estaba claro que la financiación pública directa no iba a ser
apoyada ni por los conservadores ni por los laboristas por las razones anteriormente
comentadas, los liberales demócratas renunciaron a seguir apoyándola en aras del consenso.
A cambio, todas las formaciones quedarían satisfechas por el incremento de la financiación
304
De hecho, el Partido Conservador, aunque no estaba de acuerdo con su prohibición, aceptó su no recepción
de manera voluntaria (CSPL, 1998a:.238). Posteriormente, se aceptó su prohibición por ley, tal como apoyaba
el Gobierno.
305
HC Hansard Debates, 9 de noviembre de 1998, vol. 319, par. 47-116.
306
Se publicaron un total de cien recomendaciones. De ellas se han tomado aquellas relacionadas estrictamente
con el objeto de la investigación. Otras recomendaciones tenían que ver con la reforma del sistema de
concesión de títulos nobiliarios para que hubiera un mayor control y con la regulación del referéndum.
277
pública vía Short Money y Cranborne Money y a través del establecimiento del denominado
Policy Development Fund; medidas todas ellas recomendadas por el CSPL y sobre las que
laboristas y conservadores (también los liberales demócratas) estaban de acuerdo desde un
principio, evitando así el coste político que les supondría hablar abiertamente de un
incremento de la financiación pública directa. Aunque, como contrapartida, las formaciones
políticas tenían que dejarse controlar por un organismo externo (la Electoral Commission) e
incrementar la transparencia de sus cuentas, el beneficio obtenido en términos de reputación
y en términos económicos les seguía compensando.
Ahora solo faltaba que el Gobierno laborista asumiera tales recomendaciones y las
pusiera en práctica a través de una ley de financiación de los partidos. Así lo hizo. En julio
de 1999 se publicaba la propuesta legislativa del Gobierno y el 20 de diciembre de ese año
se iniciaba su trámite parlamentario.307 Pero aunque la propuesta contenía la gran mayoría
de las recomendaciones del CSPL308, incluía varios puntos en los que el Gobierno se
separaba claramente de ellas y, por lo tanto, del consenso establecido.
En primer lugar, la iniciativa legislativa del Gobierno rechazaba el establecimiento de
un sistema de financiación pública indirecta en el que las pequeñas donaciones individuales
(hasta un límite máximo de 500 libras) pudieran recibir beneficios fiscales (tax relief); una
medida, como ya se vio, apoyada desde el inicio por conservadores y liberales demócratas,
así como por el propio CSPL. En segundo lugar, se reducían las sanciones impuestas a los
partidos en caso de que aceptaran una donación no permitida. En este punto el Gobierno
abogaba por que se devolviera la donación percibida, mientras que el CSPL había
establecido que se tuviera que devolver una cantidad de hasta diez veces la cantidad donada.
Y, en tercer lugar, algo significativo: se aumentó el límite a partir del cual se podrían recibir
donaciones anónimas. Esto es, si bien el CSPL recomendó, a propuesta de los propios
307
Entre una fecha y la otra se abrió un plazo para que los diferentes partidos pudieran realizar
recomendaciones al texto presentado por el Gobierno. La propuesta definitiva resultante, la Bill 34, fue la que
inició su trámite parlamentario a partir del 20 de diciembre de 1999. Ver HC Hansard Debate, 20 de diciembre
de 1999, vol. 341; HC Hansard Debate, 10 de enero de 2000, vol. 342; HC Hansard Debate, 17 de enero de
2000, vol. 659; HC Hansard Debate, 14 de febrero de 2000, vol. 344; HC Hansard Debate, 16 de febrero de
2000, vol. 344; HC Hansard Debate, 28 de febrero de 2000, vol. 345; HC Hansard Debate, 13 de marzo de
2000, vol. 346;HC Hansard Debate, 14 de marzo de 2000, vol. 346; HL Hansard Debate, 16 de marzo de 2000,
vol. 610; HL Hansard Debate, 3 de abril de 2000, vol. 611; HL Hansard Debate, 11 de mayo de 2000, vol. 612
;HL Hansard Debate, 10 de octubre de 2000, vol. 617; HL Hansard Debate, 12 de octubre de 2000, vol. 617;
HL Hansard Debate, 18 de octubre de 2000, vol. 617; HC Hansard Debate, 26 de octubre de 2000, vol. 355;
HC Hansard Debate, 29 de noviembre de 2000, vol. 357; HC Hansard Debate, 30 de noviembre de 2000, vol.
357.
308
Ver The Funding of Political Parties in the United Kingdom: the Government’s proposals for legislation in
response to the fifth report of the Committee on Standards in Public Life, Cm 4413, 29 July 1999
(http://www.official-documents.co.uk/document/cm44/4413/4413.htm). Consultado en julio de 2011.
278
laboristas, que se notificaran a la Electoral Commission todas las donaciones superiores a
50 libras para que estas quedaran registradas (aunque no se hicieran públicas), ahora el
límite pasaba a situarse en 200 libras. Con ello se facilitaba la obtención de donaciones
exentas de cualquier tipo de control y publicidad por parte de los partidos políticos, dado
que estos no tendrían que verificar la fuente de ninguna donación recibida inferior a 200
libras, ni tendría que registrar el nombre ni la dirección del donante. Una práctica que
indudablemente aumentaría la posibilidad de evadir los requisitos de publicidad contenidos
en la propia legislación, puesto que se podrían hacer múltiples pequeñas donaciones por
debajo de 200 libras que superasen incluso las 5.000 libras, y evitar la obligación de
publicar la identidad y la cuantía donada a partir de esta última cantidad.309
Si bien desde el inicio el Gobierno había insistido en la importancia del consenso en
torno al contenido de la ley ("we wish, as much as possible, to proceed on the basis of
consensus. […] The time has come to get down to the business of restoring public
confidence in our political institutions”)310 dicho consenso estuvo a punto de romperse
durante su trámite parlamentario. La no inclusión del sistema de tax relief en la propuesta
de ley del Gobierno se convirtió en el punto focal del conflicto partidista.311 Los laboristas
argumentaban que se trataba de una forma de financiación pública encubierta y que,
además, existían otras prioridades presupuestarias.312 Algo que desde las filas conservadoras
se criticó achacándole una actitud ventajista al partido del Gobierno:
[I]t is particularly important for Government to resist the temptation to tweak the Neill
committee's recommendations to seek party advantage (George Young, PC, HC
Hansard Debates, 10 de enero de 2000, vol. 342, par. 46).
Y argumentaban esta afirmación diciendo que otras medidas aprobadas por el

Gobierno también suponían una carga al erario público (Short Money, Policy Development
Fund), por lo que si no aprobaba el establecimiento de un sistema de tax relief era
meramente por una cuestión de interés partidista:
Other recommendations in Neill had resource implications, but the Government have
taken them in their stride. They have increased the Short money; […] and they are
paying £2 million, which will be allocated yearly, as policy development grants. […]
309
Parliament and Constitution Centre (2000: 20).
310
Jack Straw, HC Hansard Debates, 10 de enero de 2000, vol. 342, par. 45.
311
También lo fue la regulación de las subvenciones públicas para el referéndum. Un aspecto sobre el que los
partidos tenían gran interés teniendo en cuenta la inminencia del referéndum sobre el euro y el hecho de que el
PC fuera el único partido que apoyaba el no.
312
Como explicaba un miembro del Home Department: "The Government are not persuaded of the case for tax
relief on donations. It would amount to general state aid by another route, and the Government have to balance
the loss of revenue that such relief would entail against other spending priorities" (Mike O'Brien, Partido
Laborista, HC Hansard Debates, 10 de enero de 2000, vol. 342, par. 114).
279
It is difficult to argue that the £4 million in that particular recommendation would
break the bank, and rejecting it exposes the Government […] to the argument about
seeking advantage. […] [I]t is perverse to criticise parties for over-dependence on
large donors, but then to reject the very recommendation that would reduce that over-
dependence (George Young, PC, HC Hansard Debates, 10 de enero de 2000, vol. 342,
par. 52).
En definitiva, como expresaba el Entrevistado 5, líder de la oposición en la Cámara de

los Comunes durante la tramitación de la PPERA 2000: “the Government didn’t implement
one of the recommendations of the CSPL, the one which they saw that wouldn’t benefit
their payments”. O, como recordaba al respecto el Entrevistado 4, parlamentario del PLD:
There was a lot of discussion about what the actual practical effect of tax relief would
be. The assumption was in the late ninety nineties that it would help one party more
than others, because it was assumed that the sort of people who would benefit from
any sort of tax regime that encouraged support to political parties would be that of
better income, and that of better income tended to vote Conservative.
Pero, por encima de tal enfrentamiento, existían puntos en común que propiciaron el
acuerdo. A todos los partidos les interesaba limitar el excesivo gasto en campaña; incluso a
los conservadores, que contaban con un déficit de 4 millones de libras difícil de saldar dada
la caída en las donaciones corporativas y la previsible merma de sus ingresos que
supondrían los nuevos requisitos de transparencia.313 Asimismo, a todos los partidos les
interesaba aumentar las partidas de Short y Cranborne Money, y crear el denominado
Policy Development Grant. Una suerte de financiación pública directa creada ex novo de la
que se beneficiarían todas las formaciones políticas con representación parlamentaria (con
al menos dos escaños), y que no generaría coste alguno ante un electorado opuesto de
manera rotunda a la financiación pública directa de los partidos. Incluso los partidos
regionales (Plaid Cymru, SNP, Social and Democratic Labour Party, Ulster Unionist
Council, UK Unionist Party y Alliance Party), independientemente de que estuvieran de
acuerdo o no con la financiación pública directa, apoyaban tales partidas de fondos públicos
destinadas al trabajo parlamentario.314
Además, la inminencia del referéndum sobre el euro, que tenía prevista su celebración
en 2001, y el hecho de que el PC fuera la única formación que apoyaba la opción del "no"
en la campaña, convertían la cuestión de la financiación en esta materia en un issue de
313
Según se publicaba en la prensa en 1998, las donaciones corporativas a los tories habían caído de 4,86
millones en 1992 a 2,8 millones en 1997 (The Times, 1/12/1998, “Weetabix breaks Tory fund fast”, p. 2). Ver
también The Times, 6/06/1998, “Cash-hungry Tories raise charge for new members”, p. 2.
314
Plaid Cymru y el Social Democratic and Labour Party apoyaban la financiación pública directa, el resto de
partidos regionales, sin embargo, se oponían a ella.
280
importancia ineludible. 315 Era necesario regular de manera inaplazable esta cuestión, como
también lo era limitar el excesivo gasto en campaña.
Por ello, aunque en la Cámara de los Lores seguían existiendo puntos de conflicto, y
pese a que ninguna formación, excepto el partido del Gobierno, estaba de acuerdo con
guillotinar el proceso parlamentario de la ley, puesto que pretendían seguir debatiendo su
contenido por más tiempo316, finalmente esta fue aprobada de manera consensuada en su
contenido fundamental y promulgada el 30 de noviembre de 2000.317 Como se afirmaba
desde el Gobierno:
The large number of amendments that we tabled in Committee, many of which were
first suggested by the Opposition, show that the Government were prepared to listen
and to move forward, as far as possible, by consensus. Perhaps we have not always
achieved consensus, but we can claim to have achieved it in large measure (Mr.
O´Brien, PL, 14 de marzo de 2000, vol. 346, par. 269).
O como se exponía desde el PC:
My party will not obstruct Third Reading for the reasons that it did not obstruct
Second Reading. The Bill has a key role to play in cleaning up British politics by
setting out a framework with clear rules […] and greater transparency. […] No party
is above criticism and we have a common interest in elevating esteem for our
profession (Sir George Young, PC, HC Hansard Debates, 14 de marzo de 2000, vol
346, par. 270).
Y según se afirmaba desde el PLD:
Most of the measures contained within it have my support. In so far as the Bill is
fostering openness about giving. it must enjoy the support of the House. We shall
certainly support it tonight (Robert Maclennan, PLD, HC Hansard Debates, 10 de
enero de 2000, vol. 342, par. 55).
Sin embargo, otras cuestiones relacionadas con la transparencia y con el control en la

financiación de partidos —tales como reducción de las sanciones por incumplimiento de la
315
Ver BBC News, "The UK and the euro referendum", 1 de diciembre de 1998,
http://news.bbc.co.uk/2/hi/events/the_launch_of_emu/the_uk_and_emu/225430.stm. Consultado el 1 de
septiembre de 2010. Ante el precedente del referéndum sobre la Asamblea de Gales (celebrado el 18 de
septiembre de 1997), en la que se dieron fondos públicos en apoyo del "sí", pero no en apoyo del "no", la
regulación de este tipo de convocatoria electoral era del interés de todas las formaciones. Además del
referéndum sobre la incorporación a la zona euro, el Gobierno había adquirido el compromiso de convocar un
referéndum para cambiar el sistema electoral mayoritario vigente. Ninguno de ellos se llevó finalmente a cabo.
316
El texto de la ley comenzó su trámite parlamentario en la Cámara de los Lores el 11 de mayo de 2000, si
bien el proceso estuvo paralizado hasta el 10 de octubre de ese año. Se presentaron 666 enmiendas y antes
incluso de debatirlas en la Cámara de los Comunes, el Gobierno guillotinó el proceso, para que este no se
alargara más en el tiempo. El resto de los partidos criticó este hecho diciendo que la razón del mismo estribaba
en que el Partido Laborista no estaba dispuesto a debatir más por miedo a que ciertas cuestiones contrarias a su
posicionamiento lograran convencer a la Cámara, especialmente en lo referente al establecimiento del sistema
de tax relief. Para ahondar sobre esta cuestión, ver HC Hansard Debates, 29 de noviembre de 2000, vol. 357
cols. 984-1034.
317
Sus preceptos fueron entrando en vigor en distintos momentos desde su promulgación, hasta julio de 2001
(ver HC Hansard Debates, 30 enero de 2001, vol. 362, par. 161w-162w).
281
ley, la ampliación del límite para la obtención de donaciones anónimas, la necesidad de un
mayor control para evitar la compra-venta de títulos nobiliarios318 o la importancia de
acabar con los préstamos a bajo interés (que no serían más que donaciones encubiertas y
fuera de control)—, apenas aparecieron en los debates sobre el borrador de la ley. Es más,
en estos dos últimos casos, ni siquiera se incluyeron en el texto. Existían una serie de
materias sobre las que todos los partidos tenían un interés inminente y eso forzó el consenso
necesario para que la Political Parties, Elections and Referendums Act 2000 fuera
aprobada.
3.2.4. La respuesta política en Reino Unido: la PPERA 2000

Según se ha visto hasta ahora, de los diversos escándalos acaecidos durante la última etapa
de Gobierno conservador y, sobre todo, del caso de la Fórmula Uno, que implicó al recién
estrenado Gobierno de Blair, surgió la necesidad de encomendar al CSPL una investigación
sobre la financiación de partidos políticos. De sus recomendaciones saldría el diseño de la
PPERA 2000 como mecanismo de control y transparencia en este ámbito. El encargo
realizado por Blair al denominado Neill Committee resultó, en tales circunstancias, una
estrategia muy rentable en términos económicos y de reputación para el partido del
Gobierno. Asimismo, a todos los grupos políticos, y no solo a los dos principales, les
interesaba tomar partido en las negociaciones y debates de los cuales surgiría la PPERA
2000. Y por ello la estrategia del Gobierno laborista no solo fue políticamente rentable para
él en términos de reputación, sino que también contribuyó a crear un clima de apoyo
generalizado a la introducción de una mayor regulación y transparencia en la financiación
de los partidos británicos. El espíritu conciliador prevaleció entre las partes, permitiendo
superar cualquier desavenencia en cuanto a su contenido, y dando lugar finalmente a la
aprobación consensuada de la Political Parties, Election and Referéndum Act en noviembre
de 2000.
En la presentación ante la Cámara de los Comunes de la Ley, se resaltaba su
importancia como marco regulatorio para dotar de transparencia y control al sistema de
318
El propio Jack Straw se negó a tratar el asunto durante los debates de la Ley: "I am certainly fully aware
that people from all parties who give distinguished public service, often based on their political position, are
honoured by the Government. […] It is a matter of order in the House that we do not question the award of
honours, save on a substantive motion, so, if he will excuse me, I will not pursue that matter” (Jack Straw,
Partido Laborista, HC Hansard Debates, 10 de enero de 2000, vol. 342, par. 43).
282
financiación política, así como para mejorar la reputación de todos los partidos y del
sistema en su conjunto por los escándalos acaecidos. Como exponía un miembro del
Gobierno en sede parlamentaria: “For the first time, how political parties conduct
themselves will be the subject of statutory regulation” (Jack Straw, HC Hansard Debates, 10
de enero de 2000, vol. 342, par. 34). Y proseguía:
At the heart of the Bill's provisions is the need to ensure that the funding of political
parties is open and transparent. Greater transparency will not only strengthen the
accountability of political parties but help to buttress their financial standing. The
secrecy that has hitherto been permitted to political parties in their funding, and the
scandals to which such secrecy has given rise in recent years, have undoubtedly left a
sour taste. In contrast, all political parties —and the reputation of our political system
as a whole— will benefit from the Bill (Jack Straw, HC Hansard Debates, 10 enero
2000, vol. 342, par. 35)
Pero aun presentándose la transparencia como un elemento clave a la hora de justificar

la creación de la Ley, la importancia fundamental de esta para los partidos en su conjunto
radicaba en el considerable incremento de la financiación pública que dicha regulación
contemplaba para el trabajo parlamentario, así como en el límite que se establecía al gasto
electoral en el nivel nacional para cualquier tipo de comicios. Otras cuestiones, como la
prohibición de las donaciones extranjeras o la reducción de las donaciones anónimas,
generarían más beneficios en unos partidos que en otros, si bien lo anterior merecía lo
suficientemente la pena como para aceptar con él el resto del contenido de la ley.
Con ello los partidos se aseguraban su subsistencia económica en un momento en el
que las numerosas convocatorias electorales generadas a partir del proceso de devolution,
junto con la previsión de distintos referenda, vaticinaban un gran endeudamiento en los
mismos por el lado del gasto. Además, por el lado de los ingresos, también se hacía
necesario regular de alguna manera un incremento de la financiación pública, si bien la
medida era todavía demasiado impopular como para que se aprobara una partida anual de
financiación directa procedente del Estado para gastos electorales y ordinarios. Como
expresaba el Entrevistado 1 en relación con el poco alcance de la PPERA 2000 en materia
de financiación pública, dadas las necesidades económicas de los partidos:
The 2000 Act did’t regulate all aspects of political party funding. For example, it
didn’t take the debate of state funding of political parties any further, so arguibly it is
only one part of the way. […] Conceptually, I think all the parties are in favour of
aditional state funding, [...] but the main opposition to state funding of political parties
through taxation is always the public (Entrevistado 1. Secretario del Committee on
Standars in Public Life).
283
Junto las medidas antes citadas, la PPERA 2000 establecía por vez primera la
obligación de registrar y publicar las cuentas de los partidos, la prohibición de recibir
donaciones extranjeras, así como donaciones anónimas a partir de 200 libras, la obligación
de publicar los nombres de los donantes y la cantidad donada, el establecimiento de un
sistema de sanciones por incumplimiento, y otras cuestiones relacionadas con el referéndum
y con el resto de convocatorias electorales.319 Es decir, con la PPERA 2000 se configuraba
un sistema de financiación altamente regulado en el que, si bien se mantenía la tradicional
fuente de ingresos de carácter privado —vía donaciones de personas físicas y jurídicas—
como la piedra angular del sistema, ahora se acompañaba de distintos límites, controles,
obligaciones de publicidad y cierta dotación de dinero público que contribuirían a reducir el
riesgo de dependencia de los partidos de intereses privados indebidos.
Ahora bien, ¿realmente los partidos y los políticos se ataron las manos con esta Ley, o
por el contrario, se dejaron aspectos fuera de control? ¿En qué medida la PPERA 2000
Con respecto a la financiación pública, la PPERA 2000 recogía por vez primera en el
sistema británico una partida de ingresos para los partidos políticos procedente directamente
de los Presupuestos Generales del Estado, aunque en ningún caso se expresaba
explícitamente como tal. Se trataba del denominado Policy Development Grant, definido en
el texto de la Ley como “a grant to a represented registered party to assist the party with the
development of policies for inclusion in any manifesto” (art. 12.1.a). El reparto de tales
subvenciones anuales se haría teniendo en cuenta el número de escaños obtenidos en las
últimas elecciones generales por las formaciones representadas en la Cámara de los
Comunes, siempre que no se superase la cantidad máxima de dos millones de libras en total.
Asimismo, no todos los partidos serían receptores de tal partida de ingresos; solo la
recibirían aquellas formaciones que tuvieran al menos dos parlamentarios en dicha Cámara.
Por tanto, si bien de esta forma se establecía que los partidos políticos tuvieran una fuente
319
Como su propio título extenso establecía: "An Act to establish an Electoral Commission; to make provision
about the registration and finances of political parties; to make provision about donations and expenditure for
political purposes; to make provision about election and referendum campaigns and the conduct of
referendums; to make provision about election petitions and other legal proceedings in connection with
elections; to reduce the qualifying periods set out in sections 1 and 3 of the Representation of the People Act
1985; to make pre-consolidation amendments relating to European Parliamentary Elections; and for connected
purposes" (PPERA, 2000).
284
de recursos asegurada anualmente para asistirles en la elaboración de los programas
electorales —lo que reduciría su dependencia de la financiación privada, al menos en este
ámbito tan concreto—, al dejar exentos de esta fuente de financiación a los partidos
extraparlamentarios —y a aquellos con menos de dos escaños en la Cámara— la norma
contribuía colateralmente a mantener el sistema de partidos existente. Es decir, recibirían
financiación pública aquellos que ya de por sí recibían otros ingresos procedentes del
Estado (Short Money, Cranborne Money y financiación indirecta)320, lo cual dificultaba que
otras nuevas formaciones (o aquellas con apoyo regional, pero con menos de dos escaños en
la Cámara de los Comunes) consiguiesen una mayor representación en Westminster.321 Esta
cuestión no solo contribuiría a reducir la competencia entre partidos —afectando, por tanto,
al control prospectivo por parte de los ciudadanos—, sino que también la distorsionaría, en
la medida que en unos partidos recibirían más privilegios que otros a la hora de posicionarse
estratégicamente ante electorado. Y todo ello sin dejar claro ante una ciudadanía reticente a
financiar a los partidos con dinero público que, efectivamente, existía una partida
presupuestaria de ese tipo en el texto de la Ley.322 Y aún peor, cuando resultaba muy
complicado controlar que tales fondos eran efectivamente utilizados por los partidos para el
desarrollo de las políticas que irían incluidas en sus respectivos programas electorales, y no
para otras cuestiones relacionadas con su gasto rutinario o electoral (Parliamentary and
Constitution Centre, 2000: 57).
Pero si la financiación pública podía constituir una fuente de problemas en el sistema
británico, más inconvenientes se derivaban de la financiación privada de los partidos. A este
respecto, resultaba problemática, en primer lugar, la no inclusión en el texto de la Ley de
320
De hecho, tanto el Short Money como el Cranborne Money se asignan en función del número de escaños y
de votos conseguidos por cada partido en las últimas elecciones. En el primer caso, a partir de la Resolución de
la House of Commons de 26 de mayo de 1999 (HC Hanssard Debates, 26 de mayo de 1999, vol. 332, par. 427-
9), se incrementó la cantidad asignada por cada escaño y voto conseguido. Asimismo, se introdujo una nueva
partida de financiación pública destinada a financiar la oficina del líder de la oposición, que se sumaría a las
partidas ya existentes de Short Money (el fondo general y el fondo para los gastos de viaje para los partidos de
la oposición en el seno de la Cámara de los Comunes). Todas ellas fueron medidas recomendadas por el CSPL
en su informe sobre la financiación de los partidos políticos. La citada Resolución ha sido actualizada en
marzo de 2004. En el caso del Cranborne Money, a partir de la Resolución de 29 de julio de 1999 (HL Hansard
Debates, 29 de julio de 1999, vol. 604, par. 1677-1684) se incrementó la cantidad destinada a tal fin y se
acordó la introducción de asistencia económica al Convenor of Crossbench Peers. Esta resolución ha sido
actualizada en julio de 2002. Para más información, ver Kelly (2010).
321
Según The Elections (policy Development Grants Scheme) Order 2002, que desarrolla la PPERA en lo
referido al reparto de los Policy Development Grants, aquellos partidos con representación en los parlamentos
regionales o en el Parlamento Europeo, pero que no tuviesen representación (al menos 2 MPs) en la Cámara de
los Comunes, no podrían recibir tal partida de financiación procedente del Estado.
322
En este sentido, resulta significativo que la única referencia a los Policy Develompment Grants que aparece
en la Ley se sitúa en uno de los apartados referidos a las funciones de la Electoral Commission (ver arts. 5-13
PPERA).
285
límite máximo alguno a las donaciones tanto individuales como institucionales recibidas por
los partidos políticos. Se trataba de una debilidad flagrante teniendo en cuenta que uno de
las principales hechos que impulsaron la creación de la Ley era la sospecha de que las
grandes donaciones recibidas tanto por conservadores como por laboristas durante la década
de los noventa podrían haber dado lugar a un quid pro quo por parte de estos en lo que a
decisiones políticas se refiere. Una situación que, de producirse, redundaría en una merma
total de la capacidad de control ciudadano sobre tales decisiones, a causa de la distorsión
introducida por intereses privados ajenos al escrutinio público. Pues bien, ante este
escenario, no se optó por la limitación de las donaciones (bien estableciendo un techo
máximo, como proponían los liberales demócratas, o bien prohibiendo las donaciones de
personas jurídicas), sino que se abogó por que cada partido llevara un registro contable de
las mismas y que fueran publicadas aquellas que individualmente o en agregado superasen
una determinada cantidad (5.000 libras).323
Aunque loable, esta apuesta por la transparencia dejaba importantes lagunas jurídicas
sin cubrir que derivaban en un segundo problema: la falta de control institucional y público
sobre aquellas donaciones inferiores a la citada cantidad. Si bien los partidos estaban
obligados por ley a registrar todas las donaciones obtenidas, solo tendrían que presentar
ante la Electoral Commission aquellas que superasen individualmente o en agregado la
cantidad de 5.000 libras, por lo que solo estas últimas estarían realmente controladas por un
organismo externo. Una laguna que dificultaba el poder asegurar que los partidos no
estaban recibiendo donaciones fraccionadas inferiores a tal cantidad para evitar así su
control. Más aún cuando, si bien las donaciones anónimas quedaban prohibidas
expresamente por el artículo 54.1.b PPERA324, aquellas cantidades obtenidas por los
partidos inferiores a 200 libras no entraban dentro de la definición de donación estipulada
por la Ley —a no ser que en agregado superasen la cantidad de 5.000 libras— (art. 52.2.b
PPERA)325, lo que dejaba fuera de todo control el pago fraccionado inferior a tal cantidad
323
Art. 62 PPERA en época no electoral y art. 63 durante el periodo electoral. En caso de que la donación
fuera recibida por una de las unidades contables del partido (y no por la organización central del mismo), la
obligación de reportar la donación ha de cumplirse a partir de 1.000 libras (art. 62.11 PPERA). Estos requisitos
de control sobre las donaciones no se han aplicado a los partidos de Irlanda del Norte hasta 2007dadas sus
circunstancias especiales con respecto a la posible intimidación de auquellos que realizan donaciones a los
partidos. Ver PPERA 2000 (Disapplication of Part IV for Northern Ireland Parties), Order 2001 y 2005.
324
Este artículo establecía: "A donation received by a registered party must not be accepted by the party if the
party is (whether because de donation is given anonymously or by reason of any deception or concealment or
otherwise) unable to ascertain the identity of that person". Sin embargo, era el partido mismo quien tendría que
rechazarla de motu propio, sin que existiera control sobre ello.
325
"For the purposes of this Part [Control of donations to registered parties and their members], there shall be
disregarded […] any donation whose value […] is not more than 200 pounds" (art. 52.2.b PPERA).
286
recibido por las diferentes formaciones políticas.326 Una laguna que no solo atentaba contra
la necesaria transparencia, sino que podía llegar a generar también ciertas asimetrías entre
los partidos, al permitir que unos contasen con un mayor nivel de financiación que otros y,
por tanto, con un mayor margen de maniobra electoral.
Un peligro que también podría provenir de una tercera debilidad de la Ley en relación
con la financiación privada: la posibilidad de que los préstamos realizados a los partidos
políticos pudieran derivar en donaciones encubiertas fuera de todo control. Y es que,
aunque la Ley recogía esta cuestión al incluir tales préstamos dentro de la definición de
donación, se refería únicamente en su articulado a "any money lent to the party otherwise
than on commercial terms" (art. 50.2.e PPERA). Es decir, según esto, solo entrarían dentro
de la definición de donación y, por tanto, estarían sujetos a control, aquellos préstamos
concedidos de forma preferencial, bien porque se hicieran a un interés más bajo o bien
porque se estableciera para su amortización un plazo más largo del habitual. En tales casos
el partido únicamente estaría obligado a declarar como donación el interés extra que debería
haber pagado en caso de que tales préstamos no hubiesen sido concedidos de forma
preferencial. Pero la Ley dejaba al descubierto una importante debilidad: aquellos
préstamos realizados a precio de mercado, es decir, sin condiciones preferenciales, no
entraban dentro de la definición de donación y, con ello, quedarían al margen de cualquier
obligación de publicidad y control. Un laguna jurídica que podría llegar a invalidar muchas
de las previsiones de la PPERA 2000, al ser posible canalizar por esta vía donaciones
encubiertas de gran cuantía, planteando, así, tanto problemas de transparencia, como
problemas en relación con el principio de igualdad de oportunidades entre los diferentes
partidos. Y ello porque no solo estas donaciones quedarían ajenas al escrutinio institucional
y ciudadano, dejando la puerta abierta a todo tipo de intercambio de favores entre el
prestamista y el partido en cuestión, sino porque, además, recibirían más créditos
(donaciones) aquellas formaciones con mayores posibilidades de ganar las elecciones. Un
hecho que favorecería a unos grupos en perjuicio del resto, desequilibrando la competencia
326
El art. 68 PPERA establecía que, cuando la suma de multiples "small donations" realizadas por el mismo
donante en un mismo año era mayor a 5000 libras, este debía entregar a la Electoral Commission una
declaración en la que se estableciera el número exacto de "small donations" realizadas (y su cuantía), así como
una declaración en la que se afirmara que ninguna otra "small donation" se había realizado en ese año. No
obstante, tal y como se recogía en el art. 68.6.a PPERA: "“small donation” means a donation whose value is
not more than £200", por lo que las cantidades inferiores quedarían fuera de todo control. El mismo límite se
establecía para las donaciones recibidas durante las campañas electorales (art. 76.2 PPERA) y para las
donaciones corporativas realizadas en cualquier época (art. 140.3 PPERA). Asimismo, tampoco se
considerarían donaciones a efectos de control, aquellas recibidas por los candidatos individualmente
considerados (no por los partidos políticos) para gasto electoral inferiores a 50 libras (Schedule 2A, art. 4.2
PPERA). Para más información ver Parliament and Constitution Centre (2000:20).
287
en dicho sentido. Como se verá en el próximo epígrafe, esta práctica se generalizó entre las
principales formaciones políticas a partir de 2005.
En cuarto lugar, otra cuestión a destacar ser refiere a la prohibición de las donaciones
extranjeras como fuente de financiación de los partidos políticos. Si bien la PPERA (Art.
54.2) trataba de delimitarlas estableciendo que únicamente podrían recibirse donaciones de
individuos presentes en el registro electoral y de empresas registradas en Reino Unido o que
desarrollasen su negocio en dicho país, tales requisitos podrían ser fácilmente sorteados
(Ewing, 2008). Por ejemplo, en caso de que una empresa que no cumpliese con las
exigencias para donar dinero a un partido británico comprase acciones de otra empresa que
sí cumpliese tales requerimientos y a través de esta última donase dinero a cualquier
formación, la prohibición quedaría invalidada, dejando tales donaciones fuera de todo
control. Como en el caso anterior, esta otra laguna legislativa atentaría tanto contra el
principio de transparencia exigible en este ámbito, como contra la competencia justa entre
partidos, al recibir más donaciones aquellos que pudieran sortear la Ley de la manera antes
expuesta. Por no hablar del intercambio de favores a los que dicha laguna jurídica podría
dar lugar, así como a la injerencia indebida de empresas e individuos extranjeros en la
política británica.
En quinto lugar, también resultaba problemática la no inclusión en el texto de la Ley
de referencia alguna a los títulos nobiliarios (peerages) y la posibilidad de que estos
pudieran ser otorgados de forma prioritaria a los donantes del partido de Gobierno,
suponiendo esto un intercambio económico intolerable en un sistema democrático. Y esto a
pesar de los escándalos acaecidos en años anteriores en los que se arrojaron dudas sobre las
nominaciones a peerages por parte del Gobierno conservador, y que llevaron a que el CSPL
tomara en consideración este asunto en su informe sobre la financiación de partidos. De
hecho, recomendó el establecimiento de una comisión específica para que controlara la
posible relación entre las nominaciones a títulos nobiliarios y las donaciones realizadas por
el sujeto nominado:
In future the Political Honours Scrutiny Committee should monitor the relationship
between nominations for honours […] and donations made to political parties […] in
order to ensure that an undue preponderance of honours is not conferred on those who
have directly or indirectly made donations (CSPL, 1998a:17, par. 99).
Sobre esta cuestión, que fue aceptada por el Gobierno e implementada poco después,
no se decía nada en la PPERA 2000, generando un vacío importante en esta ley que, como
más adelante se verá, fue motivo de sonados casos de corrupción posteriores.
288
Por otro lado, en lo que a la partida de gasto se refiere, la PPERA 2000 establecía por
vez primera tanto un límite nacional al gasto electoral, como un listado de materias que
habrían de ser incluidas dentro de dicho gasto. No obstante, el hecho de que el gasto
ordinario quedase sin limitar constituía otra debilidad importante de la Ley. Es más, ni
siquiera se aludía al primero de ellos en el citado texto, a pesar de que, según demuestra
Fisher (1999:523), la mayor parte del gasto de los partidos británicos se destina al
mantenimiento rutinario de su infraestructura y no al gasto durante las campañas. Esta
debilidad afectaría no solo a la capacidad de control ciudadano sobre las finanzas ordinarias
de los partidos, sino que también facilitaría el poder sortear los límites impuestos al gasto
electoral. Y ello porque, aunque la PPERA 2000 contenía en su articulado que un partido
político no podría incurrir en un gasto electoral superior a 19,5 millones de libras327, la
fecha desde la que tal limitación se contabilizaba dependía de cuándo tuviera lugar la
celebración de los comicios. En concreto, según señalaba el art. 3.7 del Anexo 9 de la Ley,
el periodo en el cual se establecía dicho límite al gasto comprendía los 365 días antes de la
celebración de las elecciones correspondientes. Por tanto, todo el dinero invertido en
campaña con carácter previo a esos 365 días no se contabilizaba como gasto electoral a los
efectos de la PPERA 2000 y, por tanto, no estaba sujeto a control alguno. Es más, la
obligación de reportar el gasto electoral se circunscribía únicamente al periodo de campaña
propiamente dicho, es decir, desde el momento de disolución del Parlamento hasta la
definitiva celebración de los comicios (arts. 80.3 y 80.4 PPERA), unas cuatro semanas.
Además, puesto que en el sistema británico no existe una fecha fija (ni siquiera aproximada)
para la celebración de elecciones generales328, el partido del Gobierno gozaba de ventaja
política y táctica al ser el Primer Ministro el que decide a su propia discreción cuándo tal
convocatoria electoral habría de producirse. Algo que mermaba la competencia justa entre
partidos en lo que a previsión del gasto se refiere.329
327
En concreto, el art. 3.2 y 3.3 del Anexo 9 de la PPERA especificaba el gasto en que podría incurrir cada
partido en función de en qué parte de Gran Bretaña se presentaran candidatos, así como en función del número
de circunscripciones en las que dicho partido presentara tales candidatos. El máximo gasto permitido por un
partido que presentara candidatos en todas las circunscripciones posibles sería de 19,5 millones de libras.
328
Solo existe el requerimiento de que la celebración de las nuevas elecciones se produzca en un plazo máximo
de cinco años desde los anteriores comicios.
329
Ante la dificultad de valorar el momento justo en que empieza el año previo a la campaña electoral, puesto
que no existe fecha estipulada para la convocatoria de elecciones, el propio Jack Straw asumía que no era una
buena forma de regulación de los límites al gasto electoral por partido político: “Given our constitutional
arrangements and the fact that we do not have fixed elections, I accept that there is no perfect way of achieving
the regulation that we all seek” (HC Hansard Debates, 10 enero de 2000, vol, 342, par. 41).
289
De igual manera ocurría con el límite impuesto al gasto electoral por candidato, que
con la PPERA pasa a contabilizarse desde la fecha de disolución del Parlamento (art. 135.2)
y no desde el momento en que dicho candidato se presentaba como tal. Como ya se dijo,
antes de la PPERA 2000 no existía limitación al gasto nacional, pero sí por candidato. Este
último empezaba a contar en el momento en el que el candidato se declaraba oficialmente
como tal, es decir, en el momento en el que el candidato empezaba a hacer campaña por el
voto. No obstante, para reducir el tiempo en el que se contabilizaba tal gasto, los candidatos
en realidad se declaraban oficialmente como tales una vez convocadas las elecciones, de
manera que el gasto solo se contabilizaría desde ese momento hasta la celebración de las
mismas. Con anterioridad a la convocatoria de elecciones se denominaban a sí mismos
“candidatos prospectivos”. Pues bien, con la PPERA 2000, el tiempo de control del gasto no
se incrementa, sino que prácticamente se mantiene igual, de manera que el límite al gasto
comenzaría a contar a partir de la fecha de disolución del Parlamento hasta la celebración de
las elecciones. Un cambio que no mejoraba la situación previa, dejando un enorme lapso de
tiempo en el cual el gasto no se contabilizaría aunque efectivamente pudiera tener impacto
en los resultados electorales (Ewing, 2008). De hecho, como se verá en el siguiente
capítulo, bajo el amparo de los preceptos relativos a los límites al gasto (tanto nacionales
como en el nivel de candidato) se invirtieron grandes cantidades de dinero sin contabilizar
por parte de los partidos, especialmente de los tories, a determinados candidatos
seleccionados, teniendo todo ello un efecto importante en los escaños conseguidos.
En definitiva, aunque la PPERA 2000 contenía en su articulado las bases para un
sistema transparente y altamente regulado con grandes fortalezas en cuanto a su contenido
—como por ejemplo, en lo tocante a los requerimientos de publicidad y control de las
donaciones, con respecto al establecimiento de un órgano independiente de supervisión,
investigación y control como era la Electoral Commission, con respecto a la regulación del
referéndum y de otras convocatorias electorales, o en relación con la tipificación de diversas
ofensas civiles en caso de incumplimiento por parte de los partidos—, al mismo tiempo
dejaba importantes lagunas por cubrir. Por ello, pese a estar concebida en pro de la
igualdad, la transparencia y el control, la PPERA 2000 promovió un sistema que en algunos
casos generó todo lo contrario: desigualdad, opacidad, descontrol e impunidad. Prueba de
ello son los diversos escándalos de financiación irregular y de corrupción que se produjeron
al amparo de la citada ley y que contribuyeron a generar serias dudas sobre la validez de la
norma para mantener a los partidos políticos controlados en lo referente a su financiación.
290
Según se ha expuesto hasta aquí, de los diversos escándalos publicados en la década de los
noventa y, sobre todo, del escándalo de la Fórmula Uno, publicado este último en la
primera legislatura de Tony Blair al frente del Gobierno, surgieron los incentivos necesarios
para que desde el Partido Laborista (PL) se encomendara a una institución independiente, el
CSPL, el estudio de las finanzas de los partidos. Esta se encargaría de analizar cómo se
financian cada una de las formaciones políticas y, sobre esa base, de proponer
recomendaciones para el diseño de una regulación al respecto. Una vez publicado el
informe final del CSPL, el Gobierno presentó la iniciativa legislativa que desembocaría en
la PPERA 2000.
El encargo realizado por Blair al denominado Neill Committee resultó, en tales
circunstancias, una estrategia muy rentable para compensar la dañada reputación del PL, si
bien con un coste muy limitado en términos de control. Desde el punto de vista de la
reputación, al PL le interesaba enviar una señal a la ciudadanía y a la oposición para evitar
que su honestidad quedara deteriorada por los hechos publicados. Más aún después del daño
que los escándalos de corrupción habían hecho al Gobierno de John Major. Por ello
encomendó la tarea a esta Comisión, la cual no solo no investigaría ningún caso concreto de
corrupción, sino que, además, se centraría en aquellas cuestiones planteadas por el propio
Gobierno y sobre las que este tenía un especial interés, como así lo había expresado en
reiteradas ocasiones pasadas. Asimismo, se trataba de un ámbito en el que Gobierno
laborista jugaría con ventaja puesto que era este quien, en último caso, habría de asumir (o
no) las recomendaciones del Neill Committee y a partir de ellas realizar la propuesta
legislativa pertinente. Por tanto, encomendando la investigación al CSPL, el PL conseguía
paliar cualquier duda que pudiera haber surgido sobre su honestidad, a la vez que se erigía
en el principal abanderado de la transparencia. Desde un punto de vista económico, el PL
tenía especial interés en limitar las donaciones extranjeras, en obligar a que se publicitara la
identidad de los donantes y en limitar el gasto electoral. Medidas todas ellas que había
reivindicado en la anterior legislatura, mientras estaba en la oposición, por considerar que la
ausencia de regulación en este ámbito beneficiaba económicamente a los tories por encima
del resto de formaciones. Efectivamente, el Partido Conservador (PC) había sido
tradicionalmente el partido con más ingresos y también con más gastos de todo el espectro
político, especialmente en los años electorales. Si bien en la convocatoria de 1992, y sobre
todo en la de 1997, el PL había conseguido igualar el gasto electoral de los conservadores,
lo había hecho a costa de dejar un importante déficit por el esfuerzo económico acometido.
291
De hecho, en la evidencia aportada por parte de los diferentes partidos al CSPL sobre su
propia salud económica se hacía explícita una cuestión importante: el incremento ilimitado
del gasto en las elecciones generales estaba llevando a los partidos a una espiral sin fin en la
que cada vez eran necesarios más recursos para poder igualarse al rival más pudiente, es
decir, al PC. Una espiral que también había afectado a este partido, el cual tenía que seguir
afrontando las cada vez más numerosas campañas electorales con una decreciente masa de
afiliados, con unos ingresos por donaciones individuales (nacionales y extranjeras)
previsiblemente en descenso ante los requerimientos de transparencia que quería imponer el
partido del Gobierno, y con un rival pisándole los talones en términos económicos. Por ello,
llegados a ese punto, todas las formaciones, incluido el PC, estaban dispuestas a que se
regulara la financiación de los partidos. Y esto a pesar de que en 1995 este partido se había
negado expresamente a que el CSPL analizara la cuestión. Para los tories era el momento de
reivindicar la necesidad de transparencia en el sistema de financiación y dejar a un lado la
estrategia de inacción que había caracterizado al anterior Gobierno conservador en esta
materia. Su situación económica era peor en ese momento que en la anterior legislatura
cuando estaba en el poder. Además, previsiblemente su situación empeoraría más debido al
gran interés del Gobierno laborista por introducir medidas que afectarían directamente a la
economía de los tories, especialmente la prohibición de las donaciones extranjeras y la
publicidad de las donaciones individuales. Por eso, una vez que el PL encomendó el estudio
de la financiación de los partidos al CSPL con la idea de aprobar posteriormente una ley, el
resto de formaciones, también el PC, expresaron su interés por apoyar la iniciativa. Como
no existía una regulación sistemática y completa en materia de financiación, y puesto que el
Gobierno había expresado su interés por aprobarla sin dilación, todas las formaciones
vieron en la PPERA una oportunidad para establecer un punto de partida en materia de
financiación que les resultara individualmente beneficioso. Y si, a cambio, tenían que
introducir medidas que les hicieran más controlables, bien estaría siempre que estas no
fuesen muy restrictivas.
Puesto que las distintas formaciones tenían una estructura de financiación diferente, de
forma que dependían de unas fuentes de ingresos más que de otras en cada caso, y puesto
que cada partido estaba interesado en defender sus principales vías de financiación sobre el
resto, se produjeron importantes divergencias en las posturas defendidas por cada una a lo
largo de la investigación desarrollada por el CSPL. Las más importantes fueron las referidas
a la prohibición de las donaciones extranjeras y al límite al gasto electoral (rechazadas en un
principio por el PC y defendidas por el PL y por el PLD) y al establecimiento de un sistema
292
de financiación pública indirecta vía beneficios fiscales para los donantes (tax relief)
(defendido por el PC y por el PLD, pero rechazado por el partido del Gobierno).
Pero, a pesar de las discrepancias expuestas, existía un acuerdo total entre los partidos
en el apartado de sus ingresos procedentes del Estado. Era necesario disponer de más
recursos públicos, y si bien solo el PLD abogaba expresamente por la introducción de
financiación pública directa para gastos electorales y ordinarios, la poca popularidad de la
medida llevó a todos los partidos a coincidir en que la mejor opción era la de incrementar la
financiación pública destinada únicamente al trabajo parlamentario (Short Money y
Cranborne Money) y al desarrollo de nuevas políticas (Policy Development Grant). En ello
todos los partidos, independientemente de su ideología y de su estructura de financiación,
coincidían. Pero, además, puesto que todas las formaciones estaban inmersas en una espiral
de gasto creciente que les impedía disfrutar de una economía saneada, apoyaron la
introducción de un límite al gasto en el nivel nacional. Incluso los tories, que en un
principio se habían negado, decidieron secundarla al ver, por un lado, que en las elecciones
de 1997 los laboristas habían acortado distancias con ellos en los que al gasto se refiere, y al
prever, por otro, una merma en sus ingresos por donaciones privadas debido al incremento
de la transparencia y a la prohibición de las donaciones extranjeras. Por eso todas las
formaciones dieron el visto bueno a las recomendaciones del CSPL (donde se incluían estas
medidas entre otras) en el seno de la Cámara de los Comunes. Además, negarse a tales
recomendaciones hubiera generado un coste importante para cualquier formación dada la
autoridad moral del CSPL. Por ello, llegados a ese punto, se produjo un consenso explícito
entre los partidos sobre el contenido del informe.
No obstante, tras la presentación de la iniciativa legislativa del Gobierno en julio de
1999, el consenso inicialmente alcanzado parecía romperse. Aunque este se había
comprometido a incorporar todas las recomendaciones del CSPL, finalmente dejó fuera de
su propuesta el establecimiento de un sistema de tax relief. Una medida que apoyaban los
conservadores y los liberales demócratas, pero que no interesaba económicamente a los
laboristas. Asimismo, el Gobierno redujo en su propuesta las sanciones impuestas a los
partidos en caso de que aceptaran una donación no permitida e incrementó, con respecto a
lo recomendado por el CSPL, la posibilidad de que los partidos recibieran donaciones
anónimas. Y aunque la cuestión del tax relief generó un importante conflicto entre los dos
principales partidos durante la tramitación parlamentaria de la ley, finalmente fue posible el
acuerdo. A todas las formaciones les interesaba limitar el gasto electoral e incrementar la
financiación pública, aunque fuera a través del Short Money, del Cranborne Money y del
293
Policy Development Grant, y esa era la única vía factible para conseguirlo. Además, la
inminencia del referéndum sobre el euro, que tenía prevista su celebración en 2001, y el
hecho de que no existiera regulación al respecto, aceleró la necesidad de llegar a acuerdos
para que la PPERA 2000 se aprobara cuanto antes. Puesto que a todas las formaciones les
había interesado desde el principio participar en el contenido de la ley pues luego se
tendrían que someter a ella, y puesto que todas querían hacer primar su modelo de
financiación en el contenido final, se defendió desde un principio el consenso como regla de
decisión, aunque en sentido estricto no era necesario para aprobar este tipo de legislación.
Por eso, aunque el PL podría haber aprobado de manera unilateral el contenido de la ley,
finalmente introdujo la mayoría de las recomendaciones del CSPL y, cuando se alejó de
ellas, como en el caso del tax relief, el resto de partidos finalmente lo dieron por válido en
pro del consenso. De hecho, a todas las formaciones les interesaba que la ley saliera
adelante en ese momento y ese interés forzó el consenso necesario sobre las cuestiones más
básicas, permitiendo superar cualquier desavenencia en cuanto a su contenido.
La Political Parties, Election and Referéndum Act fue finalmente promulgada en
noviembre de 2000 dejando claras tres cuestiones. En primer lugar, que hasta que el
Gobierno laborista no decidió introducir legislación en materia de financiación y
encomendó su estudio al CSPL, las restantes formaciones no hicieron explícita la necesidad
de regular esta cuestión. Hasta ese momento, los escándalos publicados durante el Gobierno
de John Major, si bien motivaron ciertas reacciones interesantes, como la investigación
desarrollada por el Home Affairs Select Committee, de mayoría conservadora, no llegaron a
resultado alguno. El PC no tenía ningún interés por regular el sistema de financiación de los
partidos pues claramente la desregulación del mismo le beneficiaba en mayor medida que al
resto, al poderse libremente financiar a través de grandes donantes tanto extranjeros como
nacionales, e incluso concediendo a cambio contraprestaciones, dada su posición de poder
sostenida en el tiempo por casi veinte años. Al no existir tal interés por cambiar su situación
económica, no se dieron más pasos por parte del partido del Gobierno encaminados a
introducir mecanismos de transparencia en el sistema. Y eso a pesar de que el resto de
formaciones abogaban por hacerlo.
En segundo lugar, otra de las cuestiones que se ponen de relieve a partir de lo
expuesto es que todos los partidos tenían interés en tomar decisiones consensuadas. En la
etapa de John Major, la falta de consenso sobre la necesidad de introducir regulación,
justificó que no se hiciera nada al respecto. Bien es verdad que en este caso era el propio
partido del Gobierno el que no tenía interés alguno en hacerlo. Posteriormente, ya en la
294
etapa de Blair, el consenso estuvo presente desde el momento en el que el CSPL hizo
públicas sus recomendaciones. Incluso cuando el partido del Gobierno de forma unilateral
defendió la no inclusión de una de las recomendaciones en la iniciativa legislativa que
propuso, el resto de formaciones acabaron asumiéndolo en pro del consenso. Al Gobierno y
a su partido le interesaba que existiera el mayor acuerdo posible sobre el contenido para
evitar cualquier crítica a su forma de gestionar la mayoría parlamentaria. Por eso
encomendó al CSPL la tarea de que revisara el sistema de financiación e hiciera
recomendaciones al respecto. En el caso del resto de formaciones, a todas les interesaba esta
regla de decisión porque les permitiría tener más peso sobre su contenido, por eso la
defendieron desde un principio.
En tercer lugar, la otra cuestión que se puso de relieve con la PPERA 2000 es que la
prioridad por aprobar el límite al gasto electoral y el incremento de la financiación pública
llevó a que se dejaran de lado otras cuestiones relacionadas con el control de la corrupción y
con la necesaria transparencia exigible a los partidos. Por ejemplo, la ausencia de límites a
las donaciones, la no prohibición total de las donaciones anónimas y la falta de un control
exhaustivo sobre los préstamos a bajo interés, que acabarían siendo donaciones encubiertas
y fuera de control, fueron algunas de las cuestiones relacionadas con la transparencia que
apenas aparecieron en los debates y que no quedaron recogidas de manera adecuada en el
texto de la ley. Unas lagunas que, como se verá en el siguiente capítulo, motivaron la
necesidad de introducir cambios encaminados a incrementar la transparencia en el sistema
de financiación de partidos políticos.
295
CAPÍTULO 4. ¿Por qué avanzar más? La reforma de la ley de
financiación de partidos como paso necesario para incrementar
la transparencia del sistema en España y Reino Unido: contexto
sociopolítico, actores e intereses
En este capítulo se exponen los hechos que motivaron los diversos intentos de reforma de
las leyes de financiación de los partidos encaminados incrementar la transparencia, tanto en
España como en el Reino Unido. En cada caso se tienen en cuenta los procesos de reforma
frustrados y aquellos que concluyen con éxito, es decir, con la efectiva reforma de la ley.
Para la exposición de los hechos se utiliza la narrativa analítica, siguiéndose la siguiente
estructura para cada uno de los países considerados.
En el primer epígrafe se analiza el contexto sociopolítico en el que se enmarcan los
diversos intentos formales de reforma de la legislación vigente sobre financiación de los
afectan a la opinión pública del momento y, por tanto, a la reputación de las formaciones
políticas implicadas en tales escándalos. Al igual que en capítulo anterior, el objetivo de
este epígrafe es doble: (1) conocer si existe relación entre el deterioro de la reputación de
uno o varios partidos por su implicación directa o indirecta en escándalos de corrupción, y
la presentación de iniciativas políticas tendentes a mejorar la transparencia del sistema de
financiación de partidos; y (2) comprobar si tales iniciativas formales concluyen con la
reforma final de las leyes vigentes de financiación o si, por el contrario, es posible que tales
iniciativas queden frustradas pese haber sido impulsadas tras una situación de deterioro de
la reputación de uno o varios actores políticos relevantes del sistema.
En el segundo epígrafe se determinan quiénes son los actores relevantes en los
distintos procesos de reforma del sistema de financiación de los partidos. Asimismo, se
analizan los intereses individuales de tales actores con respecto a dos cuestiones. Por un
lado, con relación al propio hecho de incrementar la transparencia mediante la reforma de la
ley. Es decir, llegado el momento, ¿están los partidos políticos (individualmente
considerados) dispuestos a atarse aún más las manos en lo relativo al modo en que se
financian? Por otro lado, en relación con el contenido ideal que para cada partido tendría la
nueva ley de financiación en caso de que finalmente se decidiera reformar la ya existente.
Es decir, una vez que individualmente se decide secundar las iniciativas de reforma
legislativa, ¿qué contenido defiende cada formación política en función de su propia
296
estructura de financiación? Al igual que en el capítulo anterior, el objetivo de este epígrafe
es triple: (1) determinar los intereses que lleva a cada uno de los partidos a proponer o
secundar una iniciativa de reforma del sistema de financiación encaminada a incrementar su
transparencia; (2) analizar los intereses de cada partido con respecto al contenido que habría
de tener la nueva legislación, teniendo en cuenta su propia estructura de financiación y su
salud económica en cada momento; y (3) analizar los conflictos que puedan producirse
entre los intereses defendidos por cada partido, así como su resolución, poniendo especial
atención en el tipo de regla de decisión que se utiliza para ello.
En el tercer epígrafe se analiza el resultado del proceso legislativo que se produce a
partir de las iniciativas de reforma presentadas, es decir, la aprobación de la reforma de la
ley una vez que esta se produce. En concreto, se analiza su contenido atendiendo a las
principales medidas de transparencia aprobadas, pero, sobre todo, a las principales lagunas
legislativas que, bien permanecen de la ley anterior, o bien se generan ex novo, suponiendo
esto un obstáculo para el efectivo control ciudadano sobre las acciones de los partidos en lo
relativo a su financiación.
A la hora de exponer los hechos objeto de análisis tanto en España como en Reino
Unido, se realizará una división temporal en etapas en función de dos criterios: (a) la
existencia de iniciativas formales de reforma de la ley, independientemente de que el
resultado sea exitoso o no; y (b) la limitación temporal correspondiente a la legislatura
concreta en la que se producen tales iniciativas de reforma, atendiendo sobre todo a los
cambios de color político y de presidente del Gobierno. Y esto porque el objetivo último es
contextualizar cada uno de los procesos de reforma teniendo en cuenta qué partido y qué
presidente lidera el Gobierno en cada momento para así definir mejor los intereses
partidistas que llevan a tales propuestas y a tales resultados.
Los gráficos 4.1 y 4.2 muestran cronológicamente las distintas propuestas de reforma
que se han presentado desde la aprobación de la ley de financiación hasta su definitiva
reforma en España y en Reino Unido, respectivamente. Además de las iniciativas
legislativas procedentes del Gobierno y del propio Parlamento (bien de los distintos grupos
parlamentarios, bien de los parlamentarios individuales a través de lo que se conoce como
Ten Minutes Rule Bill en el caso británico), se incluyen también las recomendaciones de
reforma planteadas formalmente por instituciones clave en cada uno de los sistemas
políticos, puesto que instan al Gobierno y, en general, a los distintos partidos a mejorar la
transparencia en el sistema de financiación.
297
Gráfico 4.1: Cronología de las propuestas formales de reforma de la legislación, según legislatura parlamentaria y Presidente del Gobierno,
en España.
Recomendación por parte de la

Propuesta de creación de Comisión Mixta de relaciones con
Comisión no Permanente sobre el Tribunal de Cuentas al Gobierno
financiación (CADUCADA). para que presente un Proyecto de
Proposiciones de Ley de PP, Ley de Reforma (NO SE
PSOE, IU, CIU y PNV (todas PRESENTA)
Proposición de Ley de ERC
subsumidas en otra iniciativa) y (retirada) y Proposición de Ley de
Proposición de Ley de la Comisión ERC (APROBADA con
Constitucional (CADUCADA) modificaciones en 2007)
Proposición de Ley del PP
(CADUCADA)
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
IV LEGIS. (GONZÁLEZ) V LEGIS. (GONZÁLEZ) VI LEGIS. (AZNAR) VII LEGIS. (AZNAR) VIII LEGIS. (ZAPATERO)
298
Gráfico 4.2: Cronología de las propuestas formales de reforma de la legislación, según legislatura parlamentaria y Presidente del Gobierno,
en Reino Unido.
Recomendación por parte de la Recomendación por parte del
Electoral Commission al CSPL y del HC Public
Gobierno para que introduzca Administration Committee para
reformas (SIN RESPUESTA DEL que se introduzcan reformas +
GOBIERNO) Investigación encomendada
Recomendación por parte de la por el Gobierno a Sir. Hayden
Electoral Commission al Phillips para que recomiende
Gobierno para que se reformas (SUSPENDIDAS LAS
introduzcan reformas (NO SE NEGOCIACIONES)
INTRODUCEN)
Iniciativa legislativa de varios Proyecto de Ley del Gobierno
parlamentarios de distinto (APROBADO en 2009)
Recomendación por parte del
partido (Ten Minute Rule Bill HC Constitutional Affairs
144) (NO SIGUE SU CURSO Committee para que se
PARLAMENTARIO) introduzcan reformas
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
LIII LEGISLAT URA LIV LEGISLAT URA (BLAIR/ BROWN)
299
A partir de la información contenida en el cuadro, y siguiendo los criterios señalados
anteriormente, se distinguirán tres etapas en la exposición de los hechos relativos al caso
español, y dos etapas en el caso británico. A continuación se describen:
1. España:
a) Etapa socialista de Felipe González (1989-1996): Esta etapa comprende la IV y V
Legislaturas. En ella se produce una primera Proposición de Ley Orgánica para la reforma
de la LOFPP 1987 por parte del PP (octubre de 1992), y se crea una Comisión no
Permanente para el estudio de la financiación de los partidos políticos en abril de 1994,
cuyos trabajos caducaron en marzo de 1996.
b) Etapa popular de José María Aznar (1996-2004): En esta etapa, que comprende la
VI y VII Legislaturas, se producen hasta seis Proposiciones de Ley de reforma de la LOFPP
1987, quedando finalmente caducadas en 1998. Posteriormente, la Comisión Mixta para las
Relaciones con el Tribunal de Cuentas insta al Gobierno a que presente un Proyecto de Ley
de reforma en 2002, el cual nunca llegó a presentarse.
c) Etapa socialista de José Luis Rodríguez Zapatero (2004-2008): Esta etapa se

corresponde con la VIII Legislatura. En ella se producen dos Proposiciones de Ley de
reforma por parte de ERC: la primera, fue retirada por el propio partido; la segunda, fue
presentada en marzo de 2005, siendo aprobada finalmente en 2007, dando lugar a la LOFPP
2007.
2. Reino Unido:
a) Etapa laborista de Tony Blair (2001-2005): En esta etapa se produce una propuesta
de reforma por parte de varios parlamentarios de distintos partidos, pero de manera
individualizada, sin contar con el apoyo de sus respectivas formaciones (Ten Minute Rule
Bill 144, junio 2002). Asimismo, desde la Electoral Commission se recomienda al Gobierno
que reforme la PPERA 2000. No se introduce ningún proyecto de reforma por parte de este,
si bien se deja abierta la posibilidad de reformar la Ley en el futuro.
b) Etapa laborista de Tony Blair y de Gordon Brown (2005-2010): Esta etapa está
inicialmente liderada por Blair entre 2005 y 2007, y posteriormente encabezada por Gordon
Brown, tras la dimisión del primero en junio de 2007. En ella se publican diversos informes
recomendando la reforma de la PPERA por parte de varios comités parlamentarios (el
Constitucional Affairs Committee, en diciembre de 2006, y el House of Commons Public
Administration Committee, en diciembre de 2007), así como por parte del Committee on
300
Standards in Public Life (enero 2007). No obstante, el paso más importante hasta el
momento fue el encargo por parte del Gobierno a un interlocutor independiente, Sir Hayden
Phillips, para que consiguiese el consenso necesario entre los distintos partidos para llevar a
cabo la reforma de la Ley. Las negociaciones fueron suspendidas en octubre de 2007 sin
acuerdo entre las partes. Tras este fracaso, en junio de 2008, el Gobierno de Gordon Brown
publica el anteproyecto de la Political Parties and Elections Act, que sería aprobada en
2009.
La división en etapas hasta aquí expuesta se mantendrá tanto en la exposición del

contexto sociopolítico en el que se producen las propuestas de reforma, como a la hora de
analizar los intereses de los principales actores políticos implicados en el proceso.
4.1. El caso español (1989-2008)
4.1.1. Escándalos y opinión pública en el proceso de reforma de la legislación

Como se vio en el capítulo anterior, el origen de la LOFPP 1987 estuvo marcado por la
existencia de diversos escándalos vinculados a la financiación corrupta del PSOE. Ahora
bien, ¿ocurrió lo mismo con carácter previo a la reforma de la ley?
Como primer paso para analizar esta cuestión, el Gráfico 4.3 ilustra la incidencia de
los escándalos de corrupción en los tres principales periódicos de ámbito nacional: ABC, El
Mundo y El País (ver Anexo Metodológico). En él se muestra el número de noticias que
incluye la palabra "corrupción" en su titular —excluyendo los subtítulos—, desde 1982
hasta 2008.330 Si bien este gráfico no tiene en cuenta aquellos casos en los que se habla de
corrupción en el contenido de las noticias pero no en su titular, sí que a través de él es
posible hacerse una idea bastante ajustada de los momentos en los que la corrupción
adquiere una mayor relevancia en la prensa.
Según se observa en él, en 1994 y en 2006 se producen dos picos de máxima
confluencia de titulares relacionados con la corrupción en la prensa nacional, el segundo de
ellos, vinculado al urbanismo. Algo que queda reflejado en todos los periódicos aunque con
un alcance desigual, siendo el El Mundo y ABC los diarios que publican más titulares con
dicho contenido en ambos momentos, y siendo El País el periódico que lo hace en menor
medida. Asimismo, el periodo que va de 1996 a 2004 muestra una tendencia a la baja en
relación con la incidencia de titulares de corrupción. Un hecho que se produce tras catorce
330
Se han incluido todos aquellos casos en los que la corrupción se refiere a España, excluyéndose las
numerosas noticias publicadas a lo largo de estos años sobre corrupción en otros países. Ver ANEXO
METODOLÓGICO.
301
años de Gobierno socialista, y con la subida al poder del Partido Popular por vez primera en
la historia de España.
Gráfico 4.3: Titulares conteniendo la palabra "corrupción" (sección España y Opinión). 1982-
2008.
El País El Mundo ABC
200
175
150
125
100
75
50
25
0
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Fuente: Elaboración propia. Ver Anexo Metodológico.
Por tanto, a lo largo del periodo analizado se aprecian cambios de tendencia

importantes en relación con la incidencia de los escándalos en la prensa nacional. Si se
analiza esto teniendo en cuenta las etapas previamente acotadas, se observa, por un lado,
que tales cambios de tendencia coinciden temporalmente con legislaturas en las que el
Gobierno de la nación pasa de un partido político a otro. Por otro lado, se observa también
la no existencia a priori de una relación directa entre la mayor incidencia mediática del
fenómeno y el éxito de las propuestas de reforma de la ley de financiación. De ser así, a
mediados de los noventa la reforma de la ley se hubiera producido finalmente.
Tomando esto como punto de partida, en los epígrafes siguientes se profundiza en
cada una de las etapas acotadas con objeto de conocer el contexto en el que se suceden los
escándalos, así como su repercusión en la opinión pública del momento.
4.1.1.1. Etapa socialista de Felipe González (1989-1996)
Tras la aprobación de la LOFPP 1987, la corrupción política comenzó a percibirse como un

problema serio por parte de la ciudadanía. El goteo constante de escándalos que se
publicaron entre 1989 y 1995 tuvo un impacto directo en la opinión pública de la época. Un
hecho que afectó gravemente a la credibilidad del partido del Gobierno, el PSOE, pudiendo
haber dificultado la renovación de su mayoría absoluta en las elecciones generales de 1993
302
y teniendo un impacto en su derrota electoral en los comicios de 1996 (Hopkin, 1996;
Caínzos y Jiménez, 2000).
En abril de 1992, un 85% de los españoles opinaba que había mucha o bastante
corrupción en España331, opinión que se agravaría en noviembre de 1994, cuando un 60%
de los encuestados decía estar de acuerdo o bastante de acuerdo con la afirmación “hoy en
España hay más corrupción que nunca”.332 La proliferación de escándalos que implicaban a
todos los partidos, pero en especial al PSOE, llevó a que entre 1994 y principios de 1996 la
corrupción pasase a convertirse en uno de los cinco problemas percibidos como más
importantes por los españoles.333
Gráfico 4.4: Porcentaje de desconfianza hacia el Presidente del Gobierno Felipe González.
Mayo 1989- Enero 1996.
Ninguna/po ca co nfianza M ucha/bastante co nfianza
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
M 992
J u 93
F e 993
Ab 9 9 4
F e 994
M 995
95
D i 92
ct- 3
D i 93
ct- 4
D i 94
ct- 5
D i 95
Ab 9 8 9
J u 95
Se 9 9 2
J u 94
99
99
99
9
19
19
19
19
9
19
9
1
-1
1
l-1
l-1
l-1
-1
-1
r-1
r-1
c-
c-
b-
c-
b-
c-
p-
ar
ay
ay
O
O
M
Fuente: CIS. Barómetro de opinión. Ver Anexo Documental. Elaboración propia.
Aunque muchos de estos escándalos tuvieron que ver con episodios de corrupción
individual (caso Roldán, caso Rubio, caso De la Rosa, caso Conde, etc.)334, más que con
irregularidades en la financiación de los partidos, ello no impidió que las consecuencias
negativas de los mismos salpicaran directamente a las organizaciones políticas relacionadas.
De hecho, esta situación generó un aumento de la desconfianza hacia el entonces Presidente
del Gobierno, Felipe González, pero también hacia todos los partidos políticos.
331
Demoscopia, Barómetro de Primavera de 1992. En Jiménez y Caínzos (2003:12).
332
CIS, Estudio 2124, noviembre de 1994.
333
CIS, Estudio 2115, septiembre 1994 (4º puesto); Estudio 2127, diciembre 1994 (2º puesto); Estudio 2130,
enero 1995 (2º puesto); Estudio 2132, febrero 1995 (3er puesto); Estudio 2190, septiembre 1995 (4º puesto);
Estudio 2197, noviembre 1995 (2º puesto); Estudio 2208, febrero 1996 (3er puesto).
334
Ver ANEXO I.
303
Según datos del CIS, entre noviembre de 1993 y finales de 1995, el porcentaje de
encuestados que mostraba poca o ninguna confianza hacia Felipe González era superior al
60%, con picos que rozaban el 70% (febrero de 1994) (Gráfico 4.4). Asimismo, el
porcentaje de ciudadanos que valoraban la gestión del Presidente del Gobierno como mala o
muy mala experimentaba una tendencia creciente a lo largo del periodo, con picos máximos
en torno al 50%, en 1994 y 1995 (Gráfico 4.5). Una percepción negativa que se repetía para
el caso de los principales partidos del arco parlamentario, PSOE, PP e IU, donde el
porcentaje de desconfianza (ninguna/poca confianza) en junio de 1995 alcanzaba valores
del 71%, 59% y 63%, respectivamente.335
Gráfico 4.5: Valoración de la gestión del Gobierno de Felipe González. Abril 1984- Enero
1996.336
Muy buena/buena Regular Mala/muy mala NS/NC

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0 96
95
ar 2
F e 93
Ab 94
F e 94
Ab 95
92
ov 5
En 95
4
Ab 84
O 92
Ju 4
J u 95
99
9
99
99
9
99
9
19
19
19
19
19
9
19
19
9
19
19
19
-1
-1
-1
-1
l-1
-1
-1
r -1
e-
n-
c-
b-
b-
p-
ct-
r-
r-
r-
ct
ct
ic
ic
Di
Ab
Se
D
D
O
O
M
La imagen pública de los partidos, especialmente la del PSOE, sufrió un importante

revés. En junio de 1994, el 20% de los encuestados citaba la corrupción como una de las
principales debilidades de este partido, porcentaje que fue en aumento hasta alcanzar el
41,3% en junio de 1996.337 Asimismo, en diciembre de 1994 más de la mitad de los
335
En lo que a la valoración de los partidos políticos se refiere, según datos del CIS de noviembre de 1994
(Estudio 2124), estos resultaban ser la institución peor valorada por los ciudadanos (con un 3,42) por debajo
incluso de la Banca, del ejército o de las grandes empresas, en una escala de 1 (ninguna simpatía) a 10 (mucha
simpatía). Una institución cuyo prestigio, según un 51'6% de los ciudadanos, había disminuido en los últimos
cinco años.
336
Entre abril de 1984 y febrero de 1992 no existen datos. Para representar el cambio que se produce en la
década de los noventa con respecto al incremento de la valoración negativa de la gestión del Gobierno se
incluye el dato de 1984, pese a que no corresponde con la Legislatura que se está analizando.
337
CIRES, Estudios 37, 46, 52. En Jiménez y Caínzos (2003:20).
304
ciudadanos consideraba que el PSOE no era un partido honrado, unido ni creíble, cifras que
aumentaron hasta superar el 61% en junio de 1995.338
Todo ello influyó también negativamente sobre el grado de satisfacción de los
ciudadanos con la democracia. Según datos del CIS, en noviembre de 1994 el sentimiento
de insatisfacción en este sentido era mayoritario en España (54%), apareciendo la
corrupción como la principal causa de la misma (17,3%), seguida de la afirmación “no hay
una auténtica democracia, exceso de poder” (14,2%).339 Un año más tarde, en diciembre de
1995, el porcentaje de insatisfechos se redujo, aunque aún alcanzaba valores superiores al
44%.340
Pese a lo alarmante de las cifras, tales datos no son de sorprender si se tiene en cuenta
el clima de tensión política que se percibía en el país y del que la corrupción se perfilaba
como uno de los grandes culpables. Así al menos lo declaraban los propios ciudadanos
cuando en diversas encuestas realizadas entre 1994 y 1995 se les preguntaba directamente
por la causa de la valoración negativa que hacían de la situación política, obteniéndose la
corrupción como respuesta mayoritaria en todas las ocasiones, con cifras que llegaron a
alcanzar el 45% en marzo de 1995.341 Una situación que influyó en la derrota electoral del
PSOE en las elecciones generales de 1996 (Hopkin, 1996; Caínzos y Jiménez Sánchez,
2000).
Ahora bien, ¿qué explica un contexto de tales características? ¿Por qué la corrupción
adquiere tal relevancia a mediados de los noventa? Para explicar la gran influencia de los
escándalos de corrupción en la opinión pública, hay que atender al papel desempeñado por
la prensa de la época. Como más adelante se detallará, la relación de fuerzas existente en el
Parlamento desde las elecciones de 1982, marcada por la existencia de un partido
monolítico con una larga trayectoria en el poder, resulta esencial para entender la
importancia que adquieren los medios de comunicación en la irrupción de este fenómeno en
el debate público (Maravall, 1997).
La amplia mayoría con la que el PSOE gobernó en España desde los años ochenta,
supuso un obstáculo al funcionamiento adecuado de los mecanismos de control
338
CIS. Estudio 2127, diciembre 1994; Estudio 2184, junio 1995. También en el Estudio 2208, febrero 1996.
339
CIS. Estudio 2124, noviembre de 1994.
340
CIS. Estudio 2201, diciembre de 1995.
341
CIS. Estudio 2100, mayo de 1994; Estudio 2115, septiembre 1994; Estudio 2127, diciembre 1994; Estudio
2130, enero 1995; Estudio 2132, febrero 1995; Estudio 2151, marzo 1995. La pregunta (multirrespuesta) iba
destinada a aquellos encuestados que previamente hubiesen valorado la situación política de España como
regular, mala o muy mala, que, como se ha dicho, constituía la opinión mayoritaria.
305
parlamentario.342 Esto, unido a la obstaculización de las iniciativas provenientes de la
oposición hizo que los medios de comunicación, sobre todo la prensa más afín al partido
mayoritario de esta, fuera adquiriendo un papel más relevante en la investigación y difusión
de los escándalos de corrupción. En concreto, el recién creado periódico El Mundo destacó
por su confrontación directa con el Gobierno socialista, erigiéndose en muchos casos en el
instigador de las investigaciones que resultaban en posteriores escándalos.
Una vez que estos escándalos salían a la luz, eran explotados en la confrontación
política partidista como arma de desgaste, tanto por parte del Gobierno como por parte de la
oposición, lo que llevó a una dinámica de acusaciones nada beneficiosa para el correcto
funcionamiento de la vida política y que caló de manera importante en la opinión pública.
Si bien tal situación de confrontación se produce siempre que hay escándalos, en el caso de
los años noventa, ya sea por la dimensión que alcanzó y también por lo novedoso que
resultaba en el contexto de la época, el desgaste que ocasionó en la reputación del Gobierno
de Felipe González alcanzó unos niveles sin precedentes.343 Un hecho al que se le unió una
elevada percepción de crisis económica entre la opinión pública, especialmente en 1995.
Aunque la opinión pública percibía con mayor preocupación los escándalos de
corrupción individual, como el escándalo Roldán o el de Mariano Rubio344, también
algunos casos relacionados directamente con irregularidades en la financiación de los
partidos, especialmente el escándalo Filesa, fueron motivo de rechazo social generalizado.
Ambos tipos de corrupción contribuyeron a mermar la confianza en la clase política y en los
partidos, generando reacciones políticas para tratar de contrarrestar este efecto.
El caso Juan Guerra, publicado en diciembre de 1989, fue el primero de una larga
lista de escándalos que generaron un clima de corrupción sin precedentes. En esta ocasión,
342
Desde el Debate sobre el Estado de la Nación de 1987 (DSCD. Num. 31, de 24 de febrero de 1987, p. 1744)
se venía criticando la forma en la que el Gobierno estaba haciendo uso de su mayoría absoluta. El bloqueo de
las Comisiones de Investigación que resultaban incómodas para el Gobierno se convirtió en un hecho
denunciado por todos los partidos, sobre todo cuando surgen los primeros escándalos. Una cuestión sobre la
que ya se pronunció el Gobierno cuando, en 1985 (aún en vigor la Comisión Flick), hizo público que ya no
deseaba más comisiones parlamentarias de investigación y que, a cambio, propiciaría comisiones de estudio
"que no tienen por objetivo la búsqueda de responsabilidades políticas ni administrativas" (El País,
18/01/1985, “El Gobierno no desea más comisiones parlamentarias de investigación”, Anabel Díez). Sobre
esta cuestión, véase el Debate de Investidura de Felipe González de 1989. (DSCD. Num. 2, de 4 y 5 de
diciembre de 1989, p. 21). También el Debate sobre la Cuestión de Confianza planteada por el Gobierno en
1990 (DSCD. Num. 28, de 5 de abril de 1990, p. 1053).
343
A finales de 1994, un 80,3% de los ciudadanos estaba muy de acuerdo o bastante de acuerdo con la frase "si
se habla tanto de corrupción es porque la hay", y un 63,5% opinaba que "el principal responsable del clima de
sospecha y crispación es el Gobierno". Un año más tarde, no obstante, para la mitad de los españoles la
confrontación política había llegado demasiado lejos (CIS. Barómetro de opinión. Estudio 2127, diciembre
1994 y Estudio 2201, diciembre 1995).
344
CIS, Estudio 2100 y 2124. Mayo y Noviembre de 1994. Para profundizar sobre esta cuestión ver Barreiro y
Sánchez-Cuenca (2000a:72).
306
el hermano del entonces Vicepresidente del Gobierno, Alfonso Guerra, había estado
utilizando —sin nombramiento ni autorización oficial— un despacho de la Delegación del
Gobierno en Andalucía para asistir al Vicepresidente, si bien recibía un salario del PSOE.
Los negocios que se gestionaron desde aquel despacho, de los que se obtuvieron comisiones
millonarias, situaron el centro de la polémica en la existencia de tráfico de influencias, así
como de otros delitos como fraude y malversación de fondos.
Aunque se trataba fundamentalmente de un caso de corrupción individual dentro del
las filas del PSOE, muchas fueron las especulaciones —más o menos fundadas
empíricamente— sobre la relación entre los negocios de Juan Guerra y la financiación
irregular del partido. En este sentido se pronunciaba el Secretario General del PCE y
responsable de IU, Julio Anguita, cuando decía que “detrás de Juan Guerra está la
financiación del PSOE”, y lo justificaba:
Cuando se coloca a un ciudadano en un despacho y este ciudadano recibe visitas, y

viaja, y habla de inmobiliarias, es militantes del PSOE, cobra por el PSOE y el
despacho que tiene es del Gobierno […] tengo que pensar, razonablemente, que una
parte de la financiación viene por ahí (ABC, 12/3/1990, “Anguita: “Detrás de Juan
Guerra está la financiación del PSOE”, p.26-27).345
Además de este, otros escándalos relacionados directamente con la financiación de los

partidos políticos fueron el escándalo Casinos (diciembre de 1989), que afectaba a CIU; el
de las Tragaperras (marzo de 1990), vinculado al PNV; y otros más sonados como el caso
Naseiro (abril de 1990), relacionado con el PP, y Filesa (mayo de 1991) y AVE (mayo de
1992), vinculados al PSOE. El caso Sóller (vinculado al PP y que data de mayo de 1995),
aunque de menor trascendencia pública, resultaba relevante debido a que, junto con Filesa,
es el único escándalo de financiación corrupta que cuenta con sentencia firme.346 De todos
ellos, fue este último, el escándalo Filesa, el que tuvo mayor impacto en la ciudadanía. De
hecho, tanto en mayo como en noviembre de 1994 (tres años después de su publicación)
seguía siendo considerado el tercer caso de corrupción más importante de los que habían
tenido lugar durante la etapa del Gobierno socialista.347
345
Un hecho que fue confirmado ante el juez del caso por parte de uno de los testigos del caso. (Ver ABC,
2/06/1990, “Un socio de Juan Guerra ratifica al juez que sus negocios financiaban al PSOE, p. 33 y ABC,
2/01/1991, “Las siete pesadillas judiciales del hermano del vicepresidente”, p. 54)
346
Ver El País, 16/12/1998, “El Supremo confirma que Canellas cometió cohecho, pero el delito ha prescrito”.
347
CIS. Estudio 2100 (mayo 1994) y Estudio 2124 (noviembre 1994). En Barreiro y Sánchez-Cuenca
(2000a:72).
307
El escándalo Filesa surgió a raíz de las noticias publicadas en el diario El Mundo y en
El Periódico de Catalunya el 29 de mayo de 1991.348 En él se entremezclaban tanto la
trasgresión de los requisitos que la LOFPP 1987 exigía para la justificación de las ayudas de
carácter privado, como la hipotética realización de actividades claramente tipificadas como
delito en el Código Penal, tales como la apropiación indebida, la falsificación en documento
mercantil y la malversación de fondos públicos.
El hecho de que tres empresas, Filesa, Malesa y Time Export, propiedad de personas
vinculadas al PSOE, cobraran ingentes cantidades de dinero de varios bancos y sociedades
por la realización de informes técnicos cuya existencia nunca se pudo probar, puso de nuevo
al PSOE en el ojo del huracán, más aún cuando se sospechaba que ese dinero iba a parar
posteriormente a otras empresas y agencias de publicidad que trabajaban en las campañas
electorales socialistas. Se trataba, en definitiva, de un holding creado por el PSOE con la
finalidad de financiar al partido principalmente en el ámbito electoral, saltándose con ello
las limitaciones a los donativos que tanto la LOREG 1985 como la LOFPP 1987 establecían
al respecto.
No deja de ser significativo el hecho de que el mencionado holding se creara el 3 de
julio de 1987, el mismo día de la publicación en el BOE de la LOFPP 1987349, cuestión que
ponía de relieve el conocimiento por los partidos de la existencia de ciertos vacíos legales y
difusos límites que permitían conductas no sometidas a control.
El escándalo Filesa no dejó de estar presente en el debate público hasta que
finalmente el 28 de octubre de 1997 el Tribunal Supremo dictó sentencia350, causando
efectos negativos tanto en la imagen del partido de Gobierno, como en la de los partidos de
la oposición. Desde estos se criticaba el bloqueo de las iniciativas que resultaban incómodas
para el Gobierno, así como el hecho de que la estrategia de este siguiera siendo, al igual
que en los ochenta, eludir responsabilidades y negar la existencia de corrupción
institucionalizada, primando la exigencia de responsabilidades penales —en línea con la tan
criticada judicialización de la política— sobre las responsabilidades políticas.351 Desde la
348
Referencias indirectas tomadas de El País, 30/5/1991, “Primera noticia, primera sorpresa”, José María
Martifront.
349
Afirmación realizada por el Fiscal encargado del caso Filesa (El País, 8/2/1995, “El fiscal asegura que el
comité electoral del PSOE coordinado por Guerra estuvo vinculado a Filesa”).
350
STS 1/1997, de 28 de octubre.
351
Esta tendencia excesiva del Gobierno a dirimir ante los tribunales controversias específicamente políticas
(como eran las responsabilidades ante los escándalos) fue criticada por parte de los partidos de la oposición,
sobre todo del PP. Especialmente, desde el debate de investidura de Felipe González de 1989, cuando ya había
salido a la luz pública el escándalo Juan Guerra. La estrategia del Gobierno de negar los hechos y de no exigir
responsabilidades políticas comenzó a cambiar a partir de 1993, tras la crisis interna del PSOE y la victoria por
mayoría simple en las elecciones generales de ese año.
308
ciudadanía se percibía esta mala gestión que se venía haciendo de los casos de corrupción
por parte del Gobierno, lo que llevó a incrementar el descrédito y la desconfianza en los
políticos y en sus partidos.352
La situación de crisis política del momento motivó la necesidad de poner en marcha
medidas para hacer frente a la corrupción. En un principio, fueron los partidos de la
oposición quienes abanderaron este tipo de iniciativas. Prueba de ello son las propuestas
presentadas en el Debate sobre el Estado de la Nación de 1992, de las que se hablará más
adelante.353 Más tarde, a partir de 1993, tras la aparición de nuevos escándalos en prensa
(Roldán y Mariano Rubio) y la vigorización del escándalo Filesa a partir de la publicación
de un informe elaborado por los peritos del Ministerio de Hacienda354, el problema de la
financiación se reavivaría, y el Gobierno y su partido apostarían de manera firme por el
establecimiento de medidas para combatir la corrupción.
Los resultados del informe sobre el caso Filesa generaron tal repercusión política y
social que motivaron el enfrentamiento en la cúpula del PSOE entre la posición del
Presidente del Gobierno, Felipe González, y la del Vicepresidente, Alfonso Guerra, en torno
a la respuesta política que se había de dar ante dicho escándalo de corrupción.355
Todo ello generó una grave crisis en el Partido Socialista y la escisión entre el grupo
de los “renovadores” y el de los “guerristas”, que quedó aparentemente saldada tras la
reunión de la Ejecutiva Federal del PSOE de 1993, en la que se decidió finalmente aceptar
las dimisiones de Galeote y Navarro356 por el escándalo Filesa. Asimismo, se adelantó la
celebración de las elecciones generales al 6 de junio de 1993, por lo que el Debate sobre el
Estado de la Nación convocado en un principio para los días 20 y 21 de abril de ese año,
quedó suspendido por la disolución de las Cortes.
Con ello, el paquete de medidas legislativas y de normas de conducta para atajar la
financiación irregular de los partidos políticos que iba a ser propuesto por el Gobierno en
dicho debate sobre el Estado de la Nación, pasó a formar parte del programa electoral del
Partido Socialista para las elecciones de 1993.
352
Sobre la relación existente entre la percepción ciudadana de la corrupción y la gestión de la misma realizada
por el Gobierno véase Barreiro y Sánchez-Cuenca (2000a).
353
DSCD. Num.175, de 24 de marzo de 1992, p. 8590.
354
En él consta que Filesa recibió 1.000 millones de pesetas por informes inexistentes con los que pagó
facturas del PSOE (El País, 22/3/1993, “El juez Barbero abre esta semana la parte definitiva de su
investigación a Filesa”).
355
Mientras que González abogaba por asumir responsabilidades políticas mediante dimisiones voluntarias
para tratar de parar los efectos negativos del escándalo, Guerra defendía la no asunción de responsabilidad
alguna hasta que los tribunales dictaran sentencia, además de pedir el adelanto de las elecciones.
356
Responsable de las finanzas del partido y responsable de las finanzas de los grupos parlamentarios,
respectivamente.
309
En la nueva legislatura que daba comienzo ese año (1993-1996), la reforma de la
LOFPP 1987 aparecía como una necesidad prioritaria, como así se hacía constar en los
programas electorales de las principales fuerzas políticas y como se pondría de manifiesto
un año más tarde en el Debate sobre el Estado de la Nación de 1994.357 En dicho debate se
aprobaría, al igual que ocurrió tras el escándalo Flick, la creación de una comisión de
investigación. Esta no solo se encargaría de investigar el caso Filesa, como era la propuesta
inicial del Grupo Popular y del grupo Mixto, sino que también estudiaría las finanzas de
todos los partidos políticos con el objetivo de derivar de ahí la reforma de la LOFPP 1987.
Nuevamente, la estrategia del partido de Gobierno había sido la de involucrar a todas
las formaciones políticas en la investigación, con el objetivo de no tener que asumir
responsabilidades políticas exclusivas por una cuestión que, en mayor o menor medida,
afectaba a casi todos los partidos. No obstante, si bien en aquella ocasión el resultado fue la
aprobación de la LOFPP 1987, en esta, la reforma de la misma no logró inmediatamente su
plasmación definitiva. Antes al contrario, tuvieron que pasar más de diez años y dos
cambios en la presidencia del Gobierno de la nación para que se aprobara una nueva Ley de
Financiación de Partidos Políticos.
4.1.1.2. Etapa Popular de José María Aznar (1996-2004)
El periodo que se inicia con la derrota electoral del PSOE y la victoria del PP en 1996 se
caracteriza por una menor presencia del fenómeno de la corrupción tanto en los medios de
comunicación, como en la opinión pública, en comparación con los años anteriores.
Con el cambio de Gobierno, la corrupción como problema fue perdiendo peso entre
las principales preocupaciones de los españoles. Según datos del CIS, en noviembre de
1996 solo un 7,2% de los encuestados citaba la corrupción y el fraude entre los tres
principales problemas del país, cifra que se reducía hasta el 2,1% en julio de 1998.358 Esta
caída, según una noticia aparecida en el diario El País meses antes, llevó a la dirección del
CIS a "suprimir de sus preguntas sobre los asuntos que preocupan a los españoles la
referencia a la corrupción porque, tras sus últimos sondeos, considera que ya no interesa".359
Algo que fue muy criticado por los partidos de la oposición, PSOE e IU360, y que finalmente
357
DSCD. Num. 64, sesión plenaria num. 63, de 19 de abril de 1994 y DSCD. Num. 65, sesión plenaria num.
65, de 20 de abril de 1994.
358
CIS. Barómetro de Opinión. Estudio 2229 (noviembre 1996) y Estudio 2294 (julio 1998), respectivamente.
359
El País, 30/01/1998, “La corrupción deja de interesar”.
360
Estos denunciaban que el Ejecutivo "manipulaba los datos", y que su intención era la de hacer frente a
ciertas acusaciones de corrupción que salpicaban al PP, a la vista de lo poco que preocupaba esta cuestión a los
310
se materializó en la supresión de la propia pregunta en los sucesivos barómetros de opinión
en los que, hasta ese momento, aparecía con una periodicidad regular.
De hecho, desde julio de 1998 hasta septiembre de 2000, la pregunta referida a los tres
principales problemas del país solo se realizó en una ocasión, en marzo de 1999, siendo
nombrada la corrupción y el fraude por un porcentaje del 2,1% de los encuestados.
Posteriormente, desde septiembre de 2000, la pregunta, de carácter abierto, comenzó a
realizarse con una periodicidad mensual, apareciendo en todos los barómetros publicados
por el CIS. En ellos, sin embargo, la alusión a la corrupción y al fraude, ni siquiera aparece
entre las respuestas hasta que, un año después (a partir de septiembre de 2001, estudio
2429), volvía a aparecer repetidamente, aunque siempre con valores inferiores al 3%. Esto
nos lleva a pensar que realmente la corrupción perdió peso en la opinión pública durante
tales años. Una cuestión que también se podía observar en la prensa nacional.
La caída en el número de titulares que contienen la palabra corrupción (ver Gráfico
4.3) permite hacernos una idea de cómo esta fue disminuyendo su presencia en los
periódicos de tirada nacional a partir de 1996. Eso no quiere decir que no existieran nuevos
escándalos —como de hecho hubo, vinculados especialmente al PP—, ni que la corrupción
dejara de estar presente como arma de desgaste en el debate político. Al contrario, casos de
corrupción individual, como el del Ministro de Defensa Eduard Serra, el caso Tomey o el
más sonado caso Gescartera, así como de corrupción institucional vinculada a la
financiación del propio PP, como el caso Diputación de Zamora o el caso Lacalle361
estuvieron presentes, entre muchos otros, en el debate político, aunque con una repercusión
mediática mucho más reducida que en la etapa anterior.
Titulares como "Los socialistas señalan 160 puntos en el 'mapa de la corrupción' del
PP" (El País, 11/03/1999) y "Aznar asegura que el PP jamás superará al PSOE en
corrupciones" (El País, 11/03/1999), aparecían en la prensa con cierta frecuencia, aunque
con un escaso efecto en la ciudadanía, que, más que la corrupción, consideraba la lucha
entre los partidos como el principal problema político después de ETA.362 Solo en
determinadas ocasiones, ante la aparición de noticias relacionadas con los procesos
judiciales de los grandes casos de corrupción de la etapa socialista, como el de Roldán o el
ciudadanos (El País, 30/04/1999, “El Gobierno recurre al CIS para restar importancia a las denuncias del
PSOE”).
361
Ver ANEXO I.
362
Con porcentajes del 40'3% (ETA), 13,1% (Desavenencias y rivalidades entre partidos) y 3'2% (Corrupción).
CIS. Barómetro de Opinión. Estudio 2402 (noviembre 2000).
311
de Filesa, los ciudadanos hacían referencia a la corrupción como la cuestión que más les
había llamado la atención en el último mes, pero siempre en cifras inferiores al 7%.363
La situación política parecía normalizarse en lo referido a este tema y ello sin que
existiesen grandes acciones por parte del nuevo Gobierno encaminadas a luchar contra el
fenómeno, o a establecer mecanismos para prevenirlo. Aunque un 41,6% de los españoles
consideraba, al inicio del mandato de José María Aznar, que la lucha contra la corrupción
debía de ser una de las tres principales prioridades del Gobierno364, tales acciones no se
produjeron.
Gráfico 4.6: Valoración de la gestión del Gobierno de Aznar. Mayo 1996-Enero 2004.
M uy buena Regular M ala/M uy mala NS/NC
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
97
98
99
00
01
02
03
04
96
3
99
99
99
99
00
00
00
00
19
19
19
20
20
20
20
20
19
l-1
l-1
l-1
l-1
l-2
l-2
l-2
l-2
e-
e-
e-
e-
e-
e-
e-
e-
-
ay
Ju
Ju
Ju
Ju
Ju
Ju
Ju
Ju
En
En
En
En
En
En
En
En
M
Bastó una menor repercusión mediática de los nuevos escándalos y, como muestra el
Gráfico 4.6, una gestión política considerada en términos generales más positiva que
negativa365 (coincidiendo además con la recuperación económica), para que el clima de
tensión se disipara durante la segunda mitad de la década de los noventa. Asimismo, como
se muestra en el Gráfico 4.7, la confianza en el nuevo Presidente del Gobierno experimentó
un crecimiento lento pero constante, especialmente desde finales de 1997, alcanzando su
363
Con la excepción del barómetro de junio de 1996, en el que el porcentaje que cita la corrupción se eleva
hasta el 13,7%. CIS. Barómetro de Opinión. Estudio 2211(marzo 1996), Estudio 2212 (abril 1996), Estudio
2217 (junio 1996); Estudio 2238 (febrero 1997); Estudio 2264 (octubre 1997); Estudio 2283 (marzo 1998).
364
Solo superado por la lucha contra el paro y contra el terrorismo. CIS. Barómetro de Opinión. Estudio 2211
(marzo 1996).
365
Excepción hecha del Estudio 2225 del CIS (octubre 1996) y los datos a partir de abril de 2003, en los que la
opinión negativa sobre la gestión realizada por el PP (respuestas "Mala" y "Muy mala") prevalece sobre la
positiva ("Buena" y "Muy buena").
312
máximo histórico en el primer semestre del año 2000, con un 50% de ciudadanos que
declaraban tener mucha o bastante confianza en Aznar.
Gráfico 4.7: Porcentaje de confianza y desconfianza hacia el Presidente del Gobierno José
María Aznar. Mayo 1996-Enero 2004.
Ninguna/poca confianza Mucha/bastante confianza

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
96
97
98
99
00
01
3
96
97
98
99
00
01
02
03
-0
-0
-
-
v-
v-
v-
v-
v-
v-
v-
v-
ay
ay
ay
ay
ay
ay
ay
ay
no
no
no
no
no
no
no
no
m
m
Fuente: CIS. Barómetro de opinión (ver Anexo Metodológico). Ver Anexo Documental. Elaboración propia.
Una tendencia muy moderada y, como se observa, con cifras poco generosas, pero que
sí daba muestra de una leve recuperación en las cifras de desconfianza política generalizada
que, a causa de los escándalos, se había experimentado en la legislatura anterior. Tal fue así
que el PP consiguió una nueva victoria electoral en el año 2000, esta vez con mayoría
absoluta, experimentándose a partir de la segunda mitad de su mandato una caída
importante en los niveles de confianza en el Presidente, coincidiendo con el desprestigio
causado, entre otras cuestiones, por el desastre del Prestige y la participación de España en
la Guerra de Irak.366
4.1.1.3. Etapa socialista de José Luis Rodríguez Zapatero (2004-2008)
En las elecciones generales de marzo de 2004, el PSOE, bajo el liderazgo de José Luis
Rodríguez Zapatero, ganaba por mayoría simple tras ocho años de Gobierno del PP. Es en
esta nueva legislatura cuando la corrupción política adquiere de nuevo relevancia mediática,
aunque esta vez sin proyectarse en un alto nivel de preocupación en la ciudadanía.
A partir de 2005, la corrupción vinculada al urbanismo adquiría una presencia en los
medios hasta entonces desconocida. Como muestra el Gráfico 4.8, el número de noticias
366
Tales cuestiones se llegan a incluir por parte de la opinión pública entre los tres principales problemas del
país. Ver CIS. Estudio 2481 (febrero de 2003).
313
sobre esta cuestión aumenta de manera muy importante en el año 2006, hasta el punto de
llegar a multiplicarse por siete con respecto al año 2003 en el caso de los diarios ABC y El
Mundo y, por cinco en el caso del diario El País.
Gráfico 4.8: Número de artículos sobre corrupción urbanística en prensa (2000-2008).

ABC El Mundo El País
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Elaboración propia. Ver Anexo Metodológico.
Las investigaciones que desde el año 2003 se venían produciendo en el seno de la

operación Ballena Blanca, situaron el foco de atención en el Ayuntamiento de Marbella y en
toda una red de corrupción urbanística instaurada en la Costa del Sol malagueña. Por la
desmesura de los hechos acaecidos a lo largo de todos esos años y por el número de
personas implicadas en los mismos, el escándalo marbellí (publicado en marzo de 2005)
adquirió una dimensión sin precedentes en el ámbito de la política local, generando una
mayor sensibilidad en los medios de comunicación hacia los negocios ocultos que podían
perpetrarse en torno a la ordenación y la gestión del territorio. Tal fue así, que desde
entonces hasta principios de 2009 aparecieron en los medios de comunicación más de 187
casos de corrupción urbanística, especialmente numerosos en los municipios del litoral
español.367 Aunque en la mayoría de ellos el leitmotiv había sido el enriquecimiento
personal mediante la obtención de plusvalías por la venta y recalificación de los suelos de
dominio público, también la supuesta financiación irregular de los partidos estuvo presente
en muchos de los casos de corrupción urbanística hechos públicos en los últimos años.
Como exponía el juez que envió por primera vez a la cárcel a Jesús Gil, primer alcalde
de Marbella: "La corrupción urbanística es la financiación ilegal de los partidos, a veces de
367
Información procedente del proyecto de investigación financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación,
CSO2008-03663/CPOL, titulado “El control de la integridad de los representantes públicos en España: la
corrupción política asociada a la actividad urbanística” y dirigido por Fernando Jiménez Sánchez.
314
simple carácter local, y en otras de mayor ámbito".368 Una afirmación que, de ser cierta,
salpicaría a la mayoría de las formaciones políticas, dada la existencia de casos de
corrupción urbanística a lo largo y ancho del espectro político con representación en el
ámbito municipal.
Pero, a pesar al elevado número de casos publicados en los medios, su repercusión en
la ciudadanía no ha sido ni mucho menos tan importante si se compara con la incidencia de
los escándalos publicados en los noventa, al menos, tomando como dato la pregunta del CIS
sobre los tres principales problemas del país. Según se muestra en el Gráfico 4.9, el
porcentaje de ciudadanos que entre 2004 y 2008 consideraba la corrupción como uno de los
tres principales problemas era inferior al 1%, exceptuando el periodo entre abril 2006 y
septiembre de 2007, en el que el porcentaje llegaba a ascender puntualmente hasta el
3,1%.369 Aunque el propio hecho de que la corrupción fuese nombrada como problema ya
resulta significativo teniendo en cuenta que la pregunta de referencia es abierta, las cifras
registradas en esta época nada tienen que ver con el porcentaje del 25% alcanzado en
1995.370
Y esto a pesar de que, al igual que entonces, la ciudadanía percibía entre 2004 y 2008
una situación económica cada vez más adversa, como demuestra el brusco ascenso que se
produce a partir de mediados de 2007 en el porcentaje de ciudadanos que consideraban el
paro y los problemas de índole económica como uno de los tres principales problemas del
país, con cifras superiores al 70% y al 59%, respectivamente. Una situación que podría
haber contribuido a incrementar el coste político de los casos de corrupción aparecidos a
diario en la prensa, haciendo que la sensación de crisis política debido a la corrupción
aumentara; lo que podría haber llevado a su vez a un incremento importante en la
percepción de esta como problema. Pero no fue así. Quizás, debido a la saturación de
noticias relacionadas con este tema, que pudiera haber generado cierta habituación en la
ciudadanía y, por tanto, cierto desinterés en abordarlo, al considerarlo como algo normal. O
también, debido a la proliferación de casos en casi todos los partidos políticos. Un hecho
que impidió que la sombra de la sospecha recayera —como ocurrió en los noventa— única
y exclusivamente en el Gobierno central y en su partido político, de tal manera que
tampoco se ha producido en esta última etapa un discurso acusatorio directo por parte de
368
El Mundo, 9/10/2008, “La corrupción urbanística es la financiación ilegal de los partidos”.
369
CIS. Estudio 2662, de noviembre de 2006.
370
CIS. Estudio, 2156, de abril de 1995.
315
ciertos medios de comunicación hacia el partido en el poder por motivo de los casos de
corrupción.
En esta ocasión, todos los medios de comunicación se hicieron eco de los numerosos
casos de corrupción urbanística que fueron surgiendo, estando la crítica más enfocada a la
problemática que supuso el modelo de gestión municipal del suelo y el urbanismo
desaforado, que a la descalificación y la búsqueda del descrédito de los partidos a los cuales
pertenecían los políticos municipales acusados por corrupción.
Gráfico 4.9: Porcentaje de ciudadanos que consideran la corrupción, la clase política, el paro
y la situación económica como uno de los tres principales problemas de España (2004-2008).
Corrupción y fraude Clase política, partidos políticos Paro Problemas económicos
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: CIS. Barómetro de opinión (marzo 2004-diciembre 2008). Ver Anexo Documental.
Pero el hecho de que la ciudadanía no situara el fenómeno de la corrupción entre los

principales problemas del país durante esta última oleada de escándalos, no significa que
esta no percibiera su existencia, ni que pasara sin dejar huella alguna sobre la reputación de
los políticos y de los partidos. Cuando en enero de 2007 se les preguntaba a los ciudadanos
cuántos políticos consideraban que estaban implicados en cuestiones de corrupción en
España, un 34,6% respondía que "bastantes", mientras que un 17,3% opinaba que "casi
todos".371 Asimismo, en ese mismo año un 68,9% de los encuestados decía estar de acuerdo
con la afirmación "esté quien esté en el poder, siempre busca sus intereses personales".372
Una cuestión a la que se unía una elevada percepción de descontrol del Gobierno y de falta
de transparencia en los asuntos públicos, con cifras superiores al 80% y 58%,
371
CIS. Estudio 2671, enero de 2007.
372
316
respectivamente, así como una opinión mayoritaria (58,7%) que apuntaba a la insuficiencia
de mecanismos para detectar la corrupción política.373
También la ya dañada reputación de los partidos se vio perjudicada, con cifras
referidas a poca y ninguna confianza que pasaban del 62%, en octubre de 2005, al 69%, en
noviembre del 2007.374 Tal es así que la clase política y los partidos comenzaron a ser
citados a partir de abril de 2005375 como uno de los tres principales problemas del país en
porcentajes que oscilaban entre el 6% y el 12% (ver Gráfico 4.9), con un pico máximo
situado en enero de 2007.376
Los continuos enfrentamientos entre el Gobierno y el principal partido de la
oposición, el PP, por diversas cuestiones de política nacional —la política antiterrorista,
fundamentalmente—, unido a un clima político y mediático enrarecido por los continuos
escándalos, pudo llevar a que los ciudadanos apuntaran a la clase política y a los partidos
como el verdadero problema, por encima de la propia corrupción. Algo que se observa
también en la paulatina caída —especialmente pronunciada en el segundo semestre de 2005
y a principios de 2007— en la valoración de los ciudadanos sobre la gestión política del
Gobierno del PSOE (Gráfico 4.10), así como en la caída en los niveles de confianza en el
Presidente del Gobierno a lo largo del periodo (Gráfico 4.11).
Gráfico 4.10: Valoración de la gestión del Gobierno de J.L. Rodríguez Zapatero. Abril
2004-Abril 2008.
M uy buena/buena Regular M ala/M uy M ala NS/NC
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
4
7
05
06
07
08
4
7
04
05
06
07
08
00
00
00
00
00
00
00
00
20
20
20
20
20
20
20
20
20
l-2
l-2
l-2
l-2
t-2
t-2
t-2
t-2
e-
e-
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ab
ab
ab
ab
ab
en
en
en
en
Fuente: CIS. Barómetro de Opinión. Ver Anexo Documental. Elaboración propia.
373
CIS. Estudio 2701, mayo de 2007. Sobre calidad de la democracia.
374
CIS. Latinobarómetro de octubre de 2005 (Estudio 2620) y de noviembre de 2007 (Estudio 2741),
respectivamente. Las cifras se refieren a la suma de los porcentajes de "poca confianza" y "ninguna confianza"
en los partidos políticos.
375
CIS. Estudio 2602, abril de 2005.
376
317
Gráfico 4.11: Porcentaje de desconfianza en el Presidente del Gobierno J.L. Rodríguez
Zapatero. Abril 2004-Abril 2008.
Ninguna/po ca co nfianza M ucha/B astante co nfianza
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
4
7
04
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06
07
08
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07
08
4
7
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Fuente: CIS. Barómetro de Opinión. Ver Anexo Documental. Elaboración propia.
Por tanto, al igual que en los años noventa, en esta etapa (2004-2008) también se
produjo una oleada de escándalos de corrupción, aunque con características distintas. En
primer lugar, a diferencia del caso Filesa, los escándalos de corrupción de este último
periodo no estaban directamente vinculados a la financiación irregular de los partidos. En
segundo lugar, como se ha dicho, no se centraron en un único partido político, sino que los
escándalos salpicaron tanto a las principales formaciones, como a otras de carácter más
minoritario y de ámbito local. En tercer lugar, en ambos momentos los escándalos
contribuyeron a mermar la confianza de los ciudadanos, si bien en esta última etapa, el
impacto de la corrupción sobre dicha confianza no fue tan directo como lo fue en la etapa
anterior. La opinión pública consideraba que la corrupción era un problema pero, debido
seguramente al impacto mediático constante de los escándalos y a la dificultad de arrojar la
culpa sobre un único partido, el desprestigio se generalizó a la clase política, siendo
considerada el tercer problema de ámbito nacional.
Pese a tales diferencias, en ambos periodos caracterizados por una elevada incidencia
de escándalos se generaron importantes incentivos en los partidos políticos para poner en
marcha el proceso de reforma de la LOFPP 1987. Curiosamente, tales incentivos también se
generaron durante la etapa gobernada por el Partido Popular (1996-2000), caracterizada,
como se ha visto antes, por una menor incidencia del fenómeno de la corrupción en la vida
política. De hecho, es precisamente en esa legislatura cuando se producen más
proposiciones de ley de reforma por parte de los principales partidos, incluido el partido del
Gobierno.
318
Pero, mientras que en la primera etapa (Gobierno de González) y en la segunda
(Gobierno de Aznar) tal proceso se vio frustrado, en esta última se produjo finalmente la
reforma de la ley a favor de una mayor transparencia del sistema de financiación. Para
conocer las razones de esta diferencia de resultados es imprescindible analizar los intereses
de los actores implicados en el proceso de reforma.
4.1.2. Actores e intereses en el proceso de reforma de la legislación

En este epígrafe se analizan las razones que motivaron los intentos frustrados de reforma
tanto en la etapa socialista de González, como en la etapa popular de Aznar. Asimismo, se
analiza el porqué del éxito de la misma durante la etapa de Zapatero al frente del Gobierno.
Para ello se determinará, en primer lugar, quiénes eran los actores políticos relevantes
(partidos políticos) según la correlación de fuerzas presente en cada legislatura. En segundo
lugar, se expondrán, para cada etapa, los intereses de tales actores relevantes sobre dos
cuestiones clave. Por un lado, sobre la necesidad misma de reformar la ley (¿están los
partidos políticos interesados en la reforma de la LOFPP 1987 o no lo están?). Por otro
lado, sobre el contenido mismo de la reforma (¿qué contenido le interesaría a cada partido
llegado el momento de reformar la ley?).
4.1.2.1. Etapa socialista de Felipe González (1989-1996)
a) Actores
El periodo que va desde 1989 a 1996 se corresponde con la IV y la V Legislaturas
parlamentarias. Durante la IV Legislatura (1989-1993), la correlación de fuerzas en el
Congreso era bastante similar a la de la III Legislatura expuesta en el anterior bloque, con la
diferencia de que, desde 1989, el renovado Partido Popular ahora sí se veía como una
alternativa posible al Gobierno socialista, dada la imagen de cohesión interna que
proyectaba su nuevo líder, José María Aznar (Cuadro 4.1). Esta cuestión se hizo más
evidente a partir de 1993 (V Legislatura), cuando la diferencia entre los dos principales
partidos políticos llegó a ser de tan solo 18 escaños, no consiguiendo el PSOE en esta
ocasión la mayoría absoluta de votos; una situación que le llevó a requerir del apoyo de CIU
y PNV, que contaban con 17 y 5 escaños, respectivamente.
Así, después de tres periodos de mayoría absoluta del PSOE, la V Legislatura se
caracterizó, por un lado, por la entrada en escena de varios partidos nacionalistas para
asegurar la gobernabilidad y, por otro, por el incremento del peso específico del PP (con
319
141 escaños) con respecto a las legislaturas anteriores.377 Un resultado que ya auguraba la
victoria electoral del PP en los siguientes comicios que se celebrarían en 1996.
Cuadro 4.1: Conformación del Congreso de Diputados tras las elecciones generales de 1989 y 1993.
Escaños Escaños
Ámbito Ámbito
nacional regional
(IV Leg.) (V Leg.)
(PSOE):Partido Socialista Obrero Español ✔ 175 159
(PP):Partido Popular ✔ 107 141
(CIU): Convergencia i unió ✔ 18 17
(IU): Izquierda Unida ✔ 17 18
(CDS): Centro Democrático y Social ✔ 14 ----
(EAJ-PNV): Euzko Alderdi Jeltzalea-Partido ✔ 5 5
Nacionalista Vasco
(HB):Agrupación Electores Herri Batasuna ✔ 4 2
(PA):Partido Andalucista ✔ 2 ----
(EE):Euskadiko Ezkerra ✔ 2 ----
(UV): Unió Valenciana ✔ 2 1
(EA): Eusko Alkartasuna ✔ 2 1*
(PAR): Partido Aragonés Regionalista ✔ 1 1
(ERC): Ezquerra Republicana de Catalunya ✔ ---- 1
(AIC): Coalición Agrupaciones ✔ 1 4**
Independientes de Canarias
Fuente: Ministerio del Interior. Elaboración propia. *Escaño obtenido por la Coalición Eusko Alkartasuna-
Euskal Ezkerra. Este último formado por una parte de Euskadiko Ezkerra, partido que en 1993 pasó a
fusionarse con el Partido Socialista de Euskadi (PSE-PSOE). **Coalición Canaria (CC), dentro de la cual se
inserta AIC entre otras formaciones.
Por tanto, a lo largo de esta etapa, los partidos políticos más relevantes seguían siendo
PSOE y PP (también IU como tercer partido de ámbito nacional), si bien el peso de los
populares se refuerza en la V Legislatura con respecto a años anteriores, a la vez que se
incorporan en la primera línea de la política nuevos actores de carácter regional (CIU y
PNV).
b) Intereses
Para conocer cómo se configuraron los intereses de cada uno de los actores políticos en
torno a la necesidad de reformar la LOFPP 1987 conviene situarnos en los escándalos de
corrupción publicados a finales de los ochenta y principios de los noventa (ver apartado
4.1.1.a). Unos escándalos que sirvieron de acicate para que, desde la oposición, se exigiera
al Gobierno socialista una mayor transparencia en la gestión de lo público. Como exponía el
líder del PP, José María Aznar, en el debate de investidura de Felipe González en 1989:
377
El desplome de CDS, que pasa de tener 14 diputados en las elecciones de 1989 a no obtener ninguno en las
de 1993, tuvo mucho que ver en ello.
320
Nuestro país se ha convertido en un rumor incontrolable de corrupciones, de prácticas
de información privilegiada; se ha creado una moral de fortuna y una economía de
casino, y no se ha movido un dedo para impedirlo, al revés, se han fomentado esas
prácticas. [...] Frente a todo esto no hay otra solución que la transparencia y el control
de las instituciones creadas para ello (DSCD. Núm. 2, de 4 de diciembre de 1989,
p.35-36).
Pero, ante estas incipientes críticas, la estrategia del Gobierno socialista seguía siendo
la de defender su honradez y la de su partido y, por ende, la de negar cualquier hecho que
pudiera manchar su imagen; una estrategia ya puesta en práctica a raíz del escándalo Flick.
Como señalaba el propio Felipe González con motivo de la cuestión de confianza planteada
el 5 de abril de 1990378, en la que se le pedían responsabilidades por el caso Juan Guerra:
[...] desde el punto de vista de la honradez de comportamiento, nuestra conducta al

menos —lo digo solo hoy en estos términos—, desde luego está fuera de toda duda
(DSCD. Núm. 28, de 5 de abril de 1990, p. 1101).
Esta situación comenzó a cambiar tras el escándalo Filesa en 1991. A partir de este, el
problema de la falta de credibilidad del partido de Gobierno y de la clase política en general
adquirió tal dimensión que los partidos de la oposición comenzaron a proponer algunas
medidas para poner freno a la corrupción, tanto con carácter general como en su vertiente
vinculada a la financiación de los partidos.
En primer lugar, en el Debate sobre el Estado de la Nación de 1992379, CIU, CDS y el
Grupo Mixto propusieron, entre otras medidas, la reforma del sistema de financiación de
partidos, en estos dos últimos casos, en el sentido de reducir el gasto electoral. Como
expresaba el portavoz de CIU en sede parlamentaria:
Afrontemos con coraje el delicado tema de la financiación de los partidos políticos,

asegurando su transparencia en un marco de libertad, evitando así que las limitaciones
y la opacidad del sistema actual sea aprovechada por unos oportunistas desaprensivos
que siembran la duda de la sospecha generalizada. De la situación actual se resiente la
credibilidad de los partidos políticos. [...] Aseguremos su transparencia y su
funcionamiento democrático, pero defendamos su papel constitucional (Roca i
Junyent, Portavoz de CIU. DSCD. Núm., 175, de 24 de marzo de 1992, p.8607).
En segundo lugar, otro paso importante en esta línea fue la presentación de la primera
Proposición de Ley de reforma de la financiación firmada por el Grupo Popular en octubre
378
La finalidad principal de la cuestión de confianza planteada por el Presidente cuatro meses después de ganar
las elecciones de 1989 era la de subsanar la atípica votación con la que fue envestido presidente, en la que no
participaron todos los diputados como consecuencia de unos recursos presentados contra los resultados
electorales por la existencia de irregularidades en los censos. Si bien en su exposición González no aludió al
reciente caso Guerra, los partidos de la oposición le pidieron explicaciones y responsabilidades por ello, y le
exigieron que dejara de impedir la constitución de una Comisión de Investigación que estudiara el caso (ver
DSCD. Num. 28, de 5 de abril de 1990, p. 1049 y 1079).
379
DSCD. Num. 175 y 176, de 24 y 25 de marzo de 1992.
321
de 1992380, en la que no aparecía referencia alguna a la necesidad de transparencia. En ella
se planteaban dos cuestiones principalmente: ampliar el límite máximo de las donaciones de
10 millones de pesetas (60.000 euros, como estaba establecido en la LOFPP 1987) a 20
millones, y otorgarles un trato fiscal favorable, pero siempre que se identificase el donante.
Medidas que beneficiarían al PP, teniendo en cuenta que (como se muestra en la Tabla 4.1)
se trataba del tercer partido que más financiación procedente de donaciones privadas
(anónimas y nominativas) recibía (después del PNV y de CIU), con cifras próximas a los 10
millones de euros a lo largo de todo el periodo 1987-1996.381 Una cifra casi cuatro veces
superior a la obtenida por su principal rival político, el PSOE. Esta iniciativa legislativa
nunca llegó a debatirse en el Pleno.
De momento, el partido del Gobierno seguía sin mostrar mucho interés en la cuestión.
Hubo que esperar a la convocatoria electoral de 1993 y, posteriormente, al Debate sobre el
Estado de la Nación de 1994 (V Legislatura) para que se produjera el viraje definitivo del
Gobierno socialista, en el sentido de reconocer sus errores en la gestión de la corrupción y
proponer reformas al respecto.
En las elecciones con las que daba inicio la V Legislatura (1993-1996), la corrupción
y, especialmente, la relacionada con la financiación irregular de los partidos, adquirió una
presencia indudablemente superior a la que tuvo en comicios anteriores.382 Pese a que la
palabra “corrupción” no aparecía citada en todo el programa electoral del PSOE, por
primera vez se realizaba un reconocimiento expreso de la existencia de un problema de falta
de credibilidad motivado por la mala gestión del Gobierno ante los escándalos publicados
hasta el momento. Asimismo, tanto en la campaña electoral como en el discurso de
investidura de Felipe González de 8 de julio de 1993 se insistía en la necesidad de regular
las fuentes de financiación de los partidos y la contabilidad de estos con objeto de hacerlas
más transparentes.383 La necesidad de una mayor transparencia era, por fin, asumida por el
380
Proposición de Ley Orgánica de modificación de la legislación vigente en materia de financiación de
Partidos políticos, del Grupo Parlamentario Popular (BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 152-1, de 8 de
octubre de 1992).
381
Resulta imposible conocer a ciencia cierta a qué se deben las fluctuaciones anuales dentro de cada partido
en relación con las donaciones recibidas. En cambio, sí que se observan tendencias generales de forma que
PNV, CIU (CDC y UDC) y PP —partidos ideológicamente vinculados al mundo de la empresa y con amplias
posibilidades de alcanzar el poder en el nivel regional y nacional, respectivamente—, serían los mayores
receptores de financiación anónima a lo largo del periodo mostrado en la Tabla 4.1.
382
Sin menoscabo de la importancia que en esos momentos tenía la crisis económica por la que atravesaba el
país.
383
En dicho discurso, Felipe González realiza una oferta a los otros grupos parlamentarios para la creación de
una Comisión de encuesta a nivel parlamentario sobre la financiación de los partidos, algo que ya propuso
durante la campaña. Dicha Comisión nunca se creó. Ver el Discurso de Investidura de Felipe González de 8 de
julio de 1993:
322
Gobierno. Un hecho que coincidía en el tiempo con la publicación del informe pericial
sobre el caso Filesa, en el que se implicaba definitivamente al PSOE en “el momento
político más sucio desde el inicio de la transición democrática”, en palabras del líder de la
oposición.384Además del PSOE, los principales partidos del arco parlamentario (PP, IU,
PNV y CIU) incluyeron en sus respectivos programas electorales iniciativas tendentes a
reformar la LOFPP 1987. Por tanto, tras la frustrada Proposición de Ley presentada por el
Partido Popular en 1992, una nueva ocasión para emprender la reforma se iniciaba en 1993.
Esta vez con el apoyo expreso de las principales formaciones políticas.
Tabla 4.1: Donaciones anónimas y nominativas recibidas (1987-1996). En euros.

PSOE AP/PP PCE/IU CDC UDC PNV
Donaciones anónimas NE 37 NE NE NE NE
1987* Donaciones nominativas 286.527 246 NE NE NE NE
Donaciones anónimas NE 359.815 NE NE NE NE
1988* Donaciones nominativas 455.862 60.158 NE NE NE 81.438
Donaciones anónimas 120.202 7.180 NE NE 61.659 2.066.646
1989 Donaciones nominativas 14.442 739.394 NE NE NE 612.198
Donaciones anónimas 66.111 NE NE NE NE 34.407
1990 Donaciones nominativas 21.406 492.239 NE NE NE 2.041.921
Donaciones anónimas NE NE NE NE NE 211.941
1991 Donaciones nominativas 496.161 1.467.134 NE NE 53.759 3.045.485
Donaciones anónimas NE NE NE NE NE 829.402
1992 Donaciones nominativas 323.035 639.952 NE NE 370.102 805.598
Donaciones anónimas 30.128 533.077 NE NE NE 1.334.246
1993 Donaciones nominativas 369.604 1.624.507 637 NE NE 2.546.086
Donaciones anónimas 55.922 206.174 NE 743.542 NE 1.676.823
1994 Donaciones nominativas 225.066 775.429 198 3.456 NE 2.004.327
Donaciones anónimas 117.708 456.766 NE 1.059.944 NE 2.098.053
1995 Donaciones nominativas NE 1.176.337 185 NE NE 599.782
Donaciones anónimas NE 420.853 NE 654.081 810.464 1.238.249
1996 Donaciones nominativas 79.758 824.102 1.743 84.562 NE 641.034
Total donaciones anónimas 390.071 1.983.903 0 2.457.567 872.123 9.489.767
Total donaciones nominales 2.271.861 7.799.498 2.763 88.018 423.861 12.377.869
Fuente: Elaboración propia. Informes de fiscalización de la financiación ordinaria de los partidos. Tribunal de
Cuentas (1987-1996). NE= No especificado en los informes.385 *Se incluyen los datos de 1987 y 1988 aunque
no corresponden con las Legislaturas analizadas con el fin de ser exhaustivos en la presentación y análisis de la
información.
http://www.la-moncloa.es/Presidente/PresidentesDeLaDemocracia/InvestiduraGonzalez1993.htm (consultado
en marzo de 2009).
384
José María Aznar, PP, en El País, 27/03/1993, “El líder del PP dice que este es el momento ‘más sucio’ de
la transición”, por Luis Eduardo Siles. Para conocer más sobre el informe pericial sobre el caso Filesa, ver El
País, 23/03/1993, “Filesa recibió 1.000 millones por informes inexistentes y realizó pagos por cuente del
PSOE”, por Julio M. Lázaro; El País, 24/03/1993, “Filesa pagó 600 millones por servicios electorales
presuntamente destinados al PSOE”, por Joaquín Prieto.
385
Los sucesivos informes del Tribunal de Cuentas han ido incluyendo cada vez más información sobre las
cuentas de los partidos. Asimismo, con el tiempo han ido estandarizando la forma de presentar tal información.
Aun así resulta complicado, al menos en los primeros años de fiscalización, saber si el hecho de que el TCU no
incluyera una cuantía sobre algún concepto concreto (por ejemplo, sobre donaciones anónimas) implica que
realmente tal partido no recibió financiación por esa vía, o simplemente que el propio TCU no tiene constancia
de ello. Por eso en esta tabla la no información no se contabiliza como “0”, sino como “NE”, es decir, no
especificado en los informes.
323
En ese momento, a todos los partidos les interesaba incrementar sus recursos teniendo
en cuenta el elevado endeudamiento que habían adquirido con las entidades de crédito,
especialmente el PSOE. Las primeras fiscalizaciones realizadas por el Tribunal de Cuentas
habían puesto en evidencia el endeudamiento excesivo de los partidos. En palabras del
Entrevistado 7, diputado socialista entre 1982 y 2011 y ex-tesorero del PSOE:
Nadie se había preocupado de cómo se financiaba la democracia. Entonces aparece

una radiografía realizada por el Tribunal de Cuentas en la que se viene a decir que los
partidos políticos se financian del crédito de unas instituciones, que en la inmensa
mayoría de los casos eran conscientes de que no les iban a devolver el dinero.
Como muestra la Tabla 4.2, el endeudamiento derivado de la actividad ordinaria de

los principales partidos oscilaba, en 1993, entre los 65.754.414 euros del PSOE y el millón
de euros de CIU. Unas cifras que, en relación con las del inicio de la IV legislatura (1989),
habían experimentado un incremento del 158% en el caso del IU, del 128% en el caso del
PSOE, y del 79% en el del PNV. El PP, por su parte, había experimentado una tendencia
decreciente en su endeudamiento, si bien en 1993 dicha deuda era de más de 15,5 millones
de euros. Igualmente, CIU, que en 1992 había llegado incluso a saldar su deuda, volvía a
tener más de un millón de euros de endeudamiento con las entidades financieras a la altura
de 1993. Por tanto, si bien a todos los partidos les interesaba aumentar sus ingresos
públicos, en el caso del PSOE esta cuestión resultaba vital al haberse duplicado su
endeudamiento en un periodo de tan solo 4 años.
324
Tabla 4.2: Endeudamiento de los principales partidos con entidades de crédito para su actividad
ordinaria (1987-1996). En euros.386
CIU
PSOE** AP/PP PCE/IU PNV
CDC UDC
1987* 6.545.776 500.856 459.882 90.499 11.920 569.266
1988* 5.443.572 5.774.387 4.593.819 510.123 42.991 1.964.751
1989 28.898.237 22.394.609 3.008.408 2.554.301 7.276.105
1990 65.047.540 21.126.423 2.607.489 965.668 3.124.579
1991 69.248.615 21.900.340 4.692.589 1.407.638 5.357.320
1992 71.226.099 16.604.333 2.832.577 0 11.078.685
1993 65.754.414 15.518.175 7.757.344 1.051.771 13.055.461
1993/1989 % 128% -31% 158% -59% 79%
1994 60.441.928 11.623.422 4.190.025 369.059 12.783.155
1995 55.898.028 13.117.462 4.356.106 1.294.617 7.622.974
1996 54.143.117 10.745.638 6.875.093 1.799.800 12.711.406
1996/1993 % -18% -31% -11% 71% -3%
Fuente: Informes de fiscalización de la financiación ordinaria de los partidos. Tribunal de Cuentas (1987-
1996). Elaboración propia. *Se incluyen los datos de 1987 y 1988 aunque no corresponden con las
Legislaturas analizadas con el fin de ser exhaustivos en la presentación y análisis de la información. **Sin
incluir el endeudamiento del PSC.
Asimismo, como muestra la Tabla 4.3, la financiación pública ordinaria recibida por
los partidos en virtud de la LOFPP 1987 (es decir, la consignada anualmente en función de
los escaños y votos obtenidos por los partidos con representación en el Congreso) cada vez
representaba un porcentaje menor del gasto ordinario declarado ante el Tribunal de Cuentas.
Si bien en 1987 y 1988 el porcentaje de gasto ordinario subvencionado era superior en todos
los partidos al 60% (llegando hasta alcanzar cifras del 418% en el caso de Unió
Democrática de Catalunya)387, en 1993, la subvención ordinaria alcanzaba a cubrir, en el
mejor de los casos, la mitad del gasto declarado, con diferencias importantes entre los
partidos. PSOE e IU, con unos porcentajes del 53% y del 49%, respectivamente, eran las
formaciones con un gasto ordinario más ajustado a la financiación ordinaria recibida. PP y
CiU, por su parte, presentaban un porcentaje de gasto subvencionado que apenas llegaba al
40% en 1993, siendo PNV (9%) el partido con un mayor desajuste entre la financiación
ordinaria recibida y el gasto acometido.
386
Puesto que en los primeros años la información declarada por los partidos era incompleta y, además, estaba
presentada de forma heterogénea, se ha incluido en cada momento la cifra que el propio Tribunal de Cuentas
estimaba que debía ser el endeudamiento real de los partidos. Es decir, cuando la deuda declarada no coincide
con lo que el Tribunal de Cuentas estimaba que debía ser, se ha incluido el importe estimado por este. De
hecho, en ciertas ocasiones el propio Tribunal de Cuentas ha puesto en evidencia la no fiabilidad de la cuantía
real de la deuda declarada. Ver, por ejemplo, el informe del año 1988 en relación con las cuentas del PP (BOE,
num. 35, de 10 de febrero de 1994, p. 20).
387
Los datos de los primeros años fiscalizados por el TCU hay que tomarlos con precaución, debido a la
cantidad de errores que contienen y a la falta de homogeneidad de criterios a la hora de presentar las cuentas
por parte de los partidos políticos fiscalizados. Ver ANEXO II.
325
Tabla 4.3: Financiación pública ordinaria recibida en relación con el gasto ordinario declarado
(1987-1996). En euros.388
CIU
PSOE AP/PP IU PNV
CDC UDC
Subvención pública 19.205.631 4.594.856 1.359.410 1.801.194 600.398 746.866
1987
Gasto declarado 27.007.449 3.077.441 2.030.424 775.608 143.629 940.963
Gasto subvencionado 71% 149% 67% 232% 418% 79%
1988 Subvención pública 19.788.158 8.907.374 1.400.642 1.855.826 618.609 769.519
Gasto declarado 32.968.970 11.181.972 1.812.131 1.885.970 441.554 1.250.025
Gasto subvencionado 60% 80% 77% 98% 140% 62%
1989 Subvención pública 20.115.163 11.439.663 1.759.007 2.548.966 768.912
Gasto declarado 41.305.166 29.516.680 4.684.923 2.236.791 5.277.307
Gasto subvencionado 49% 39% 38% 114% 15%
Gasto declarado 32.604.003 32.155.257 2.900.692 3.411.480 4.089.208
Gasto declarado 37.549.122 41.649.982 7.918.562 2.436.016 7.746.325
Subvención pública 21.856.246 15.552.590 3.887.957 2.967.951 756.902
1992 Gasto declarado 37.500.048 37.089.901 2.643.418 3.577.506 6.524.119
Subvención pública 20.821.090 18.346.564 3.880.518 2.854.993 738.843
1993 Gasto declarado 39.542.027 48.217.642 7.953.276 7.657.292 7.862.242
Gasto declarado 42.758.447 45.982.239 5.657.705 7.612.723 10.512.838
Gasto declarado 37.780.063 53.871.321 4.992.232 7.202.252 9.707.277
Gasto declarado 36.186.939 58.458.072 12.361.421 10.526.071 8.443.457
Incremento gasto declarado 1989/1993 -4% 63% 70% 242% 49%
Incremento gasto declarado 1993/1996 -8% 21% 55% 37% 7%
Legislaturas analizadas con el fin de ser exhaustivos en la presentación y análisis de la información.
El incremento del gasto ordinario, unido a los vaivenes electorales experimentados por
los partidos y que repercutían directamente en la subvención ordinaria percibida, explican
388
Se incluye únicamente la financiación pública ordinaria, la cual está constituida “por las subvenciones
anuales que los partidos reciben del Estado para asumir los gastos de mantenimiento y funcionamiento de su
aparato, y que aparecen consignadas en los Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio” (Holgado,
2003:149). Quedan excluidos del cálculo de la financiación pública ordinaria los siguientes conceptos: 1) Las
subvenciones estatales que percibían los grupos parlamentarios de las Cortes y Parlamentos Autonómicos. Este
tipo de financiación procede del Presupuesto de las Cámaras y su cuantía es fijada por la Mesa del Congreso y
del Senado. Aunque es sabido que tales ingresos acababan en las arcas de los partidos (Holgado, 2003:195), en
puridad se concedían y conceden para financiar el desarrollo de la actividad de los grupos parlamentarios. 2)
Las subvenciones que en la práctica recibían los grupos políticos presentes en las Corporaciones Locales para
el desarrollo de sus funciones. Se excluyen porque, aunque su práctica estaba muy generalizada, tales
subvenciones no estaban contempladas en la LOFPP 1987. 3) Las subvenciones públicas directas que las
CCAA y Corporaciones Locales puedan otorgar a los partidos representados en sus respectivos territorios para
su funcionamiento ordinario. Al igual que en el caso anterior, tales subvenciones no aparecían contempladas en
la LOFPP, aunque en la práctica sí se otorgaban. De hecho, tanto estas como las del apartado anterior fueron
incluidas en la nueva LOFPP de 2007 como nuevas fuentes de financiación para los partidos. Para conocer el
total de las subvenciones públicas recibidas por los partidos (incluidas estas categorías) ver ANEXO II.
326
esta situación. Mientras que la cuantía de financiación ordinaria total apenas se había
incrementado en un 14% entre 1989 y 1993 (Tabla 4.4), el gasto ordinario declarado por los
distintos partidos había experimentado un importante crecimiento. En el caso del CIU tal
incremento entre 1989 y 1993 había sido del 242%, seguido a gran distancia de IU (70%),
de CP/PP (63%) y de PNV (49%) (Tabla 4.3). El PSOE, por su parte, había experimentado
una tendencia decreciente en cuanto al gasto declarado a lo largo de la IV Legislatura. Esto
es debido a que, desde un principio, había sido la formación con mayor gasto en relación
con el resto de partidos, por lo que el incremento había sido mucho menos brusco que en los
otros casos.
Tabla 4.4: Financiación pública total anual para gastos de funcionamiento ordinario. En euros.
1989/ 1993/
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
1993 1996
44.489.136 45.823.615 47.212.531 49.819.515 52.403.628 55.006.660 54.029.010 54.105.610 55.726.983 55.786.755 14% 3%
Legislaturas analizadas con el fin de ser exhaustivos en la presentación y análisis de la información.
En definitiva, en todas las formaciones se aprecia gasto creciente (aunque con

altibajos) a lo largo de la IV Legislatura, con un importante incremento entre 1992 a 1993,
por lo que era de esperar que dicho gasto siguiera creciendo en los años posteriores.
Especialmente, en el caso de los dos principales partidos, puesto que en 1993 el PP
conseguía superar el gasto del PSOE en casi 10 millones de euros, lo que auguraba una
espiral de gasto creciente y, por tanto, de endeudamiento.
En resumen, a la altura de 1993 a todos los partidos considerados les interesaba
mejorar de algún modo su situación económica con el fin de reducir los efectos de la
dinámica en la que estaban insertos. Algo que ya habían conseguido con respecto a la
financiación electoral, tras la ley de limitación de gastos electorales aprobada en 1991389,
que duplicó la cuantía de la financiación pública electoral y que impuso un límite más
estricto al gasto durante las elecciones.390 De ahí el consenso explícito que había en 1993
sobre la necesidad de reformar la LOFPP 1987.
Pero, a pesar de dicho consenso, existían claras divergencias entre los partidos sobre
qué camino habría de tomar la reforma (Cuadro 4.2). Pero, ¿qué defendía cada partido?
389
LO 8/1991, de 13 de marzo, de modificación de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General.
390
Paradójicamente, el efecto más sobresaliente de la Ley fue que elevó el gasto electoral de los partidos en un
23%, debido al importante aumento de la financiación pública que introdujo dicha ley y que permitió a las
formaciones con grupo parlamentario aumentar el gasto cubierto por subvenciones públicas (García y Artés,
2001:15).
327
¿Cuáles eran sus intereses al respecto? El análisis de los programas electorales de 1993 y de
los debates relacionados con la financiación de los partidos durante la V Legislatura da las
claves para responder a estas preguntas.391
Cuadro 4.2: Propuestas de contenido para la reforma de la LOFPP 1987, por parte de PSOE, PP, IU,
CIU y PNV (1993-1996).
Financiación Pública Prohibición de Donaciones
Indirecta Amnistía
Personas Personas deuda
Directa (beneficios Anónimas
Jurídicas Físicas
fiscales)
SÍ
PSOE SÍ SÍ NO SÍ SÍ
(incrementarla)
SÍ (limitarla al
PP 60% del presup. SÍ NO NO NO NO
total del partido)
IU SÍ SÍ SÍ NO SÍ NO
CIU SÍ SÍ NO NO NO NO
PNV SÍ SÍ NO NO NO NO
Como se muestra en el Cuadro 4.2, existía un acuerdo unánime sobre el

mantenimiento de las subvenciones públicas como fuente principal de financiación
ordinaria de los partidos, sobre el mantenimiento de las donaciones de personas físicas y
sobre la posibilidad de que partidos y donantes obtuvieran beneficios fiscales. Medidas
favorables a todas las formaciones. No obstante, las divergencias entre los partidos se
hacían insalvables en torno a tres cuestiones fundamentalmente (columnas sombreadas): la
eliminación de la financiación privada procedente de personas jurídicas, la inclusión ex
novo de una cláusula que permitiera afrontar la deuda acumulada de los partidos desde el
inicio de la democracia, y la prohibición total de las donaciones anónimas.392
a) Partido Socialista Obrero Español

Como principal implicado en los escándalos publicados, el PSOE tenía especial interés en
recuperar la credibilidad ciudadana mostrando su apoyo expreso a la prohibición de dos
fuentes de ingresos que claramente podrían vincularse con la corrupción: las donaciones
anónimas y la financiación procedente personas jurídicas. Como afirmaba Felipe González
en el debate de investidura de 1993:
391
Programas electorales para las elecciones generales de 1993, Debate de investidura del Presidente del
Gobierno 1993 (DSCD. Num. 2, de 8 de julio de 1993), Debates de la Comisión no permanente para el estudio
de la financiación de los partidos políticos (DSCD. Num. 237, de 26 de mayo de 1994) y Debate sobre
financiación de los partidos y su endeudamiento (DSCD. Num. 271, de 15 de septiembre de 1994).
392
Hay que recordar que la LOFPP 1987 establecía límites a las donaciones anónimas, pero no las prohibía
expresamente. Una laguna jurídica que permitía que los partidos siguieran obteniendo este tipo de ingresos no
sometidos a fiscalización.
328
He insistido durante la campaña electoral en la necesidad de una ley de partidos
políticos, una legislación que nos ayude a superar la desconfianza sobre la actuación y
la financiación de los partidos. [...] [L]as fuentes de financiación de los partidos
políticos deben limitarse, a nuestro juicio, a la financiación pública y a la privada que
provenga exclusivamente de personas físicas, aunque esta última pueda llevar
aparejada la posibilidad de desgravación fiscal. Es preciso también regular en esta ley
la contabilidad de los partidos para hacerla más transparente, con el inexcusable
corolario de reformar la Ley del Tribunal de Cuentas, en orden a reforzar sus
posibilidades de control (DSCD. Num. 3, de 9 de julio de 1993, p.26).
No hay que olvidar que el propio partido estuvo beneficiándose de financiación opaca
a través de una empresa ficticia, Filesa, de ahí que en ese momento considerase la
necesidad de erradicar esta vía de financiación como forma de abanderar la transparencia
ante el electorado. Una decisión que no le resultaría demasiado costosa en términos
económicos por dos razones: En primer lugar, porque sus ingresos procedentes de
donaciones anónimas y de personas jurídicas eran muy bajos en comparación con los
recibidos por el PP. Según se mostraba en la Tabla 4.1, el total de donaciones anónimas
recibas por el PSOE entre 1987 y 1996 no alcanzaba los 400.000 euros. Una cifra cinco
veces inferior a la cuantía obtenida por el PP en el mismo periodo, que ascendía a 1.983.903
euros. Asimismo, si bien en el periodo considerado los informes del Tribunal de Cuentas no
distinguían entre donaciones de personas jurídicas y de personas físicas, el hecho de que la
cuantía de las donaciones recibidas por el PSOE tanto nominativas como anónimas fueran
muy inferiores a la de su principal rival político, implicaba que el coste de prohibir las
donaciones de persona jurídica afectaría mucho más al PP que al PSOE. Máxime cuando
ideológicamente el PP se situaba más cerca del mundo de la empresa que el PSOE, a pesar
de que, por otro lado, el PSOE gobernaba desde 1982 y eso podría haber atraído donaciones
de personas jurídicas.
En segundo lugar, la decisión de prohibir tanto las donaciones anónimas como las de
persona jurídica no resultaría muy costosa para el PSOE porque, al ser el partido
mayoritario, recibía más subvención pública que el resto, lo que le permitiría mantenerse
con un nivel aceptable de financiación. Más aún si conseguía, por un lado, que la
subvención estatal directa experimentara un crecimiento, como de hecho propuso en el
Programa Electoral de 1993393; y, por otro, que su principal rival, el PP, viera reducido sus
ingresos por la vía de la prohibición de las donaciones anónimas y de personas jurídicas.
393
En la Proposición de Ley sobre la materia presentada por el PSOE más adelante, en 1996, ya no aparece la
propuesta de aumentar la financiación pública directa anual, posiblemente, por el previsible rechazo por parte
del Partido Popular (ya en el poder) a esta medida tan costosa para el Estado, y por lo impopular de la misma.
329
Todo esto permitiría al PSOE posicionarse mejor económicamente, si bien su
principal objetivo era desprenderse de la carga que le suponía su creciente endeudamiento.
Como se mostró en la Tabla 4.2, el endeudamiento del PSOE era superior al del resto de
formaciones, con casi 66 millones de euros en el año 1993. De ahí que tuviera un especial
interés en incorporar una cláusula que permitiera a las distintas formaciones renegociar con
los bancos la deuda acumulada, sin que ello tuviese la consideración de donación. Como
defendía el responsable de finanzas socialista:
Los resultados obtenidos de esa negociación [entre partidos y entidades de crédito] no

deberían ser considerados como donaciones por parte del prestamista. Es más, creo
que, bien definido el panorama, estos últimos preferirán cobrar aquella parte que el
prestatario puede pagar y dar por finalizada una situación como la que vivimos en
estos momentos, en la que la duda se contabiliza, pero ni se paga ni se cobra
(Fernández Marugán, PSOE. DSCD. Num. 271, de 15 de septiembre de 1994,
p.13081).
Una cuestión a la que se negaron los otros partidos por considerarla una "amnistía
encubierta" inaceptable.394
b) Izquierda Unida
Al tratarse de una formación política defensora de la estatalización, IU era partidaria de que
el grueso de la financiación fuese público. Y esto porque:
si se permitiera como fórmula de financiación [...] el modelo de liberalización total

[...], siempre resultaría cuestionable la influencia que en una determinada decisión
política haya podido ejercer el patrocinador del partido, en detrimento de los electores
o incluso de los afiliados al mismo, cuyos motivos o intenciones raramente coinciden
(BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 51-1, de 16 de septiembre de 1996, p.2).
Puesto que sus intereses son opuestos a los de la empresa y, por tanto, recibían escasa
o nula financiación por esta vía395, este partido rechazaba las donaciones anónimas y las
procedentes de personas jurídicas; no así las donaciones de personas físicas, que, según IU,
debían limitarse cuantitativamente, además de estar sujetas a control. El hecho de que fuera
el partido con menos ingresos procedentes de la financiación privada explica su
posicionamiento al respecto (ver Tabla 4.1).
Asimismo, como tradicionalmente ha sido el gran perjudicado en lo que a escaños se
refiere por el sistema electoral establecido en España, IU defendía que el reparto de la
394
Ver DSCD, Comisiones, num. 430, de 24 de febrero de 1995, p. 13.089. Los que mostraron un rechazo más
contundente fueron Ezquerra Republicana de Catalunya (Grupo Mixto) e IU, si bien el resto de partidos
también se negaron a la propuesta del PSOE. El secretario de finanzas del PP, Lapuerta Quintero, se mostró en
un principio favorable, si bien, posteriormente, el representante del PP en la Comisión no permanente de
estudio e investigación de la financiación de partidos se negó rotundamente (pp. 13.085-13.089).
395
Hay que tener en cuenta que el hecho de que tenga muy pocas posibilidades de gobernar también influye
negativamente en la poca atención prestada por las empresas a este partido.
330
financiación se hiciera según el número de votos (y no de escaños) obtenido por cada
formación política. De esta manera conseguiría más subvención pública de la que disponer
directamente, puesto que su nivel de endeudamiento era totalmente asumible y no tendría
que hacer grandes esfuerzos para su amortización. Por ello, no estaba dispuesto a aceptar
que los grandes partidos, receptores de más financiación que IU, fueran amnistiados por los
bancos debido a un endeudamiento excesivo causado por su mala gestión. Tampoco estaba
dispuesto a aceptar una espiral de gasto creciente entre los partidos, de ahí que fuera el
único partido que abogara explícitamente por limitar el gasto ordinario. Una reivindicación
también defendida por esta formación durante el diseño del contenido de la LOFPP 1987.
c) Partido Popular
Este partido, si bien podría llegar a beneficiarse de la amnistía de la deuda, se oponía a su
aprobación. El hecho de que el PSOE pudiera beneficiarse en mayor grado y que pudiera
salir, así, saneado y reforzado económicamente, era suficiente para negarse a apoyar la
medida. A cambio, trataría de resolver sus problemas económicos mediante grandes
inyecciones de financiación privada, en consonancia con su ideario liberal y con su práctica
financiera. Como se vio en la Tabla 4.1, el PP, después del PNV y de CIU, era el partido
que globalmente recibía más financiación a través de donaciones privadas, tanto
nominativas como anónimas. De ahí que considerase que una parte importante de la
financiación debía de ser privada, estimando inadmisible la prohibición tanto de las
donaciones de personas jurídicas, como de las donaciones anónimas. No obstante, su
empeño por abanderar la transparencia del sistema frente a la corrupción socialista le
impedía ser muy contundente en su defensa estas últimas. Además de estas cuestiones, el
PP pretendía limitar la financiación pública al 60% del presupuesto total de los partidos.
Una medida que perjudicaría enormemente al PSOE, dada su escasa financiación
procedente de donaciones privadas, y por tanto, su casi total dependencia de las
subvenciones públicas para subsistir.
d) Otras formaciones
Al igual que el Partido Popular, PNV y CIU se erigían en defensores de un sistema que “sin
abandono de las subvenciones estatales, [permitiera] que las vías de financiación
procedentes de las aportaciones de particulares individuales y de personas jurídicas
[pudieran] facilitar el establecimiento de un sistema más eficaz y flexible”.396 Ambas
formaciones políticas abogaban por que se incentivase la financiación privada a través de
396
BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 44-1, de 4 de julio de 1996, p.2.
331
deducciones fiscales y eran partidarias de mantener las donaciones anónimas. Medias
acordes tanto con su ideología, como con sus respectivas estructuras de financiación,
caracterizadas por un fuerte componente privado y anónimo. De hecho, del total de la
financiación privada obtenida por PNV entre 1987 y 1996 (21.867.636 euros), el 43%
(9.489.767 euros) correspondía a donaciones anónimas. Un dato que resulta más llamativo
en el caso de CDC y UDC, donde las donaciones anónimas suponían el 97% (2.457.567
euros) y el 67% (872.123 euros), respectivamente, del total de la financiación privada
recibida.397
Como ya se anunció, junto a los tres puntos de confrontación mencionados, existían
dos cuestiones sobre las que los partidos coincidían a la hora de elaborar una nueva ley de
financiación: el mantenimiento de la subvención pública directa (incluso su incremento, en
el caso del PSOE) como fuente imprescindible para ellos, y la inclusión en el texto de la ley
de beneficios fiscales para los donantes y afiliados, así como de exenciones fiscales para los
partidos.398 Todas ellas medidas que favorecían la seguridad y la liquidez económica de
todas las formaciones políticas, al promover, por un lado, un mayor apoyo del Estado en su
financiación (tanto directa como indirectamente) y al incentivar, por otro, las donaciones
privadas y la afiliación a los partidos políticos. Fórmulas que no harían sino incrementar las
arcas de los partidos. Resulta paradójico, no obstante, que la cuestión de la transparencia y
del control de las finanzas por parte del Tribunal de Cuentas, si bien mencionados por todos
en sus respectivas propuestas, quedaran en un lugar secundario en los debates que se
sucedieron en torno a la posibilidad de reformar la LOFPP 1987.
Pero, a diferencia de lo ocurrido en el origen de la LOFPP 1987, esta vez los puntos
en común no propiciaron el acuerdo en el resto de cuestiones sobre las que existían
divergencias. Unas divergencias motivadas, como se ha visto, por la existencia de diferentes
fuentes de ingresos estratégicos para los partidos políticos (ver datos resumidos en ANEXO
II), que hizo que ninguno de ellos quisiera renunciar a las suyas propias, aunque sí eliminar
las del principal adversario. Con ello mejorarían individualmente su posicionamiento
económico con respecto al resto, aunque, conjuntamente, el resultado fue el desacuerdo
sobre el contenido de una posible reforma de la LOFPP 1987. Puesto que el consenso se
397
De hecho, en el caso de CDC, existía desde 1995 un sistema de emisión de bonos por parte de una entidad
bancaria —cuya identidad se mantiene en el anonimato— a través del cual esta formación política recaudaba
una parte sustancial de sus donativos anónimos. Dado que la Ley bancaria exigía la identificación de los
donantes una vez que los ingresos superen los 3.005 euros, el tope a la cantidad aportada por los donantes
anónimos se situaba en esa misma cifra. No obstante, hasta alcanzar esa cantidad una misma persona podría
suscribir todos los bonos que desease, quedando siempre amparada en el anonimato.
398
A ello hay que unirle la defensa de las donaciones procedentes de personas físicas.
332
seguía proclamando necesario para modificar cualquier aspecto de esta legislación (“La
reforma de la Ley […] requiere, en todo caso, de un amplio consenso entre los distintos
grupos políticos”, decía el PSOE en su Programa Electoral de 1996)399, el resultado de tales
divergencias fue el statu quo. Es decir, pese al interés expresado por los partidos por llevar a
cabo la reforma de la LOFPP 1987, el proceso quedó finalmente frustrado en la V
Legislatura (1993-1996). Eso sí, se dieron importantes pasos que resulta de interés destacar.
El más significativo de ellos, el originado en el Debate sobre el Estado de la Nación de
1994400, muy centrado en los numerosos escándalos publicados en los últimos tiempos.
El interés del Gobierno por recuperar la confianza ciudadana (especialmente por la
reavivación del caso Filesa), propició la aprobación en dicho debate de numerosas
resoluciones para hacer frente a la corrupción.401 Entre las medidas propuestas se hallaban
las del PP y del Grupo Mixto (apoyadas por IU-IC) relativas a la creación de una comisión
de investigación sobre el caso Filesa, y las del PNV, IU-IC y Grupo Mixto, centradas en la
reforma de la LOFPP 1987. Ninguna de ellas fue aprobada tal cual, sino que, a propuesta
del PSOE, se introdujeron estas cuestiones por otra vía: la de la creación de una Comisión
no permanente para el estudio e investigación de la financiación de todos los partidos,
aceptándose una propuesta de CIU para que ese estudio comprendiera expresamente casos
como el de Naseiro y el de Filesa. De esta Comisión habría de surgir también una propuesta
de modificación de la LOFPP 1987.402
Nuevamente, al igual que ocurrió años antes a raíz del escándalo Flick, la estrategia
del partido del Gobierno había sido la de involucrar a más formaciones políticas en una
investigación sobre irregularidades de manera que su reputación, ya de por sí dañada,
saliera lo menos perjudicada posible.403 Por otra parte, el hecho de que la Comisión tuviera
399
PSOE (1996:152).
400
DSCD. Núm. 64, de 19 de abril de 1994 y DSCD. Núm. 65, de 20 de abril de 1994.
401
Fue precisamente en el Debate sobre el Estado de la Nación de 1994 donde se propuso por parte del
Gobierno de Felipe González la creación de una fiscalía especial encargada de la persecución de delitos
económicos y de corrupción, la cual sería finalmente aprobada, dando origen a la actual Fiscalía
Anticorrupción. En cambio, las propuestas de resolución relativas a la financiación de los partidos, como se
verá, no dieron resultado alguno. Es decir, la reforma de la LOFPP 1987 quedó frustrada en esta etapa.
402
En el mismo mes que se crea la Comisión no permanente, acababa de ser presentado por parte del Tribunal
de Cuentas el Informe sobre la Contabilidad de los Partidos del año 1989, con cinco años de retraso. En él se
ponen en evidencia las deficiencias del sistema y el reiterado incumplimiento de la LOFPP 1987 por parte de
los partidos en lo que al control de las finanzas de refiere (ver DSCG. Comisiones Mixtas, núm. 35, para las
relaciones con el Tribunal de Cuentas. Sesión núm. 6, 9 de mayo de 1994). Meses más tarde, el Tribunal de
Cuentas comparece ante la Comisión para denunciar las lagunas de la Ley y hacer propuestas de mejora (ver
DSCD, núm. 350 de 10 de noviembre de 1994).
403
No obstante, sí que se aprobó la creación de una comisión de investigación sobre el caso Mariano Rubio,
propuesta por CIU y PSOE, dado que en esta ocasión el gobierno se veía obligado a responder, ya que de ello
dependía su credibilidad ante la ciudadanía. Además, era algo sobre lo que no podía involucrar a más
formaciones políticas, puesto que era un caso de corrupción individualizada.
333
como cometido inmediato investigar los casos de financiación irregular vinculados a las dos
principales formaciones políticas, no hacía más que contribuir a que la atención se centrara
en esos dos escándalos404, haciendo que aquellos otros que involucraban a los partidos
nacionalistas (Casinos y Tragaperras) pasaran desapercibidos.405
Los trabajos de la Comisión comenzaron el 18 de mayo de 1994, quedando finalmente
caducados al final de la V Legislatura sin resultado alguno. Como expresaba críticamente la
representante del Grupo Mixto, Pilar Rahola:
Esta Comisión [...] no ha podido investigar ninguno de los casos que técnicamente
tenía que investigar, ha tenido obstáculos muy importantes [...] pero, en todo caso, no
ha podido llegar al fondo de casos tan graves en la financiación irregular, como el
caso Filesa [...]. Por tanto, en su fase de investigación esta comisión va a cerrar en
falso; va a cerrar con el convencimiento por parte de algunos comisionados de que ha
sido una pequeña o una gran estafa, que no ha servido absolutamente para nada y que,
como repito, hemos estado jugando a buscar sentido a una Comisión que solo tenía
sentido en el titular, pero que no ha podido llenar de contenido en su fase de
investigación (DSCD. Núm. 430, de 24 de febrero de 1995, p.13.098).
Con ello concluía el primer intento real de reformar la LOFPP 1987 en pro de una
mayor transparencia. Un intento de reforma propiciado por el contexto de escándalos de
corrupción y secundado por el interés de los partidos por mejorar individualmente su
situación económica frente al resto. El resultado, como se ha dicho, el statu quo: ni se pudo
llegar al fondo de casos de corrupción en el seno de la Comisión no permanente, ni se
consiguió aunar criterios entre los partidos sobre cuál habría de ser el contenido de la nueva
Ley de financiación. De hecho, no hubo ninguna proposición ni proyecto de Ley sobre la
que comenzar a debatir la reforma en el Parlamento en esta legislatura. No obstante, los
trabajos de la Comisión no permanente sí que sirvieron para recabar la información
necesaria sobre la que más tarde —ya en la siguiente legislatura gobernada por el Partido
Popular— se basarían las diversas proposiciones de ley presentadas sobre la materia.
4.1.2.2. Etapa de Gobierno Popular (1996-2004)

a) Actores
Durante la VI y VII Legislaturas la correlación de fuerzas en el Congreso presentaba un
equilibrio totalmente distinto al de cualquier otro momento de la historia democrática
404
En esos momentos el caso Naseiro ya estaba cerrado por vía judicial debido a que se declararon nulas las
cintas sobre las que se sostenía la acusación. De esta forma, hacer que la comisión entrase a investigar este
caso, suponía sacarlo a la luz pública de nuevo.
405
De hecho, pese a que en principio la Comisión tendría por objeto el estudio de las cuentas de todos los
partidos y la investigación de todos los casos de financiación irregular que hubieran salido a la luz pública (de
ahí que junto a Filesa y Naseiro se aludiera a un “etc” en el nombre de la comisión), finalmente PSOE, CIU y
PNV bloquearon la propuesta de que se estudiaran el caso de Casinos de Cataluña y el de las Tragaperras
(iniciativas ambas de PP, IU y Grupo Mixto).
334
española (Cuadro 4.3). Por vez primera el PP conseguía en 1996 una mayoría de escaños
que le permitía gobernar con el apoyo de nacionalistas vascos y catalanes. Cuatro años
después, no solo revalidaba su apoyo, sino que lo hacía con mayoría absoluta, lo que le
permitiría gobernar en solitario.
Durante estas dos legislaturas, el PSOE quedó relegado a una segunda posición,
disminuyendo su peso parlamentario de 141 escaños en 1996, a 125 en el año 2000. IU, por
su parte, tras un leve incremento en el número de escaños en 1996 con respecto a las
anteriores elecciones (de 18 escaños pasó a 21), sufrió un importante retroceso tras los
comicios del año 2000, consiguiendo tan solo 8 escaños.
Frente a los vaivenes experimentados por las tres fuerzas de ámbito nacional, los dos
principales partidos de ámbito regional —CIU y PNV— conseguían mantener su posición
parlamentaria, convirtiéndose en partidos imprescindibles para asegurar la gobernabilidad
también en la VI Legislatura. Posteriormente, aunque su peso en número de escaños se
mantuvo prácticamente similar a partir de 2000 (CIU bajó 1 escaño y PNV subió 2), la
mayoría absoluta conseguida por el PP les restó el peso específico que estos partidos habían
tenido en la política nacional en las dos legislaturas anteriores (V y VI).
Junto a estas fuerzas, otras de carácter minoritario ocupaban posiciones residuales en
el Congreso. Entre ellas, cabe destacar Coalición Canaria, con 4 escaños tanto en la VI
como en la VII Legislatura. El resto de partidos minoritarios se incluían en el Grupo Mixto.
Cuadro 4.3: Conformación del Congreso de Diputados tras las elecciones generales de 1996 y 2000.
Escaños Escaños
Ámbito Ámbito
nacional regional
(VI Leg.) (VII Leg.)
(PP):Partido Popular ✔ 156 183
(PSOE):Partido Socialista Obrero Español ✔ 141 125*
(CIU): Convergencia i Unió ✔ 16 15
(IU): Izquierda Unida ✔ 21 8
(EAJ-PNV): Euzko Alderdi Jeltzalea-Partido ✔ 5 7
Nacionalista Vasco
(CC): Coalición Canaria ✔ 4 4
(BNG): Bloque Nacionalista Galego ✔ 2 3
(HB): Herri Batasuna ✔ 2 0
(ERC): Ezquerra Republicana de Catalunya ✔ 1 1
(UV): Unión Valenciana ✔ 1 0
(EA): Eusko Alkartasuna ✔ 1 1
(CHA): Chunta Aragonesista ✔ 0 1
(PA):Partido Andalucista ✔ 0 1
(IC-V): Iniciativa per Catalunya-Verds ✔ 0 1
Fuente: Ministerio del Interior. Elaboración propia. *Candidatura de PSOE-Progresistas
335
Por tanto, el peso de los principales actores relevantes cambia por completo en este
nuevo escenario. ¿Ocurre lo mismo con los intereses que cada uno defiende en relación con
la necesidad de incrementar la transparencia del sistema de financiación? En otras palabras,
¿siguen pensando que es necesario reformar la LOFPP 1987? Y, en tal caso, ¿consiguen
esta vez de acordar su contenido?
b) Intereses
A la altura de 1996 la corrupción seguía estando presente en el discurso político. De hecho,
en la campaña de las elecciones generales de ese año las principales formaciones aludían a
esta cuestión en sus respectivos programas electorales. El PSOE hacía hincapié en lo
fructífera que había sido la V Legislatura en lo referido a la puesta en marcha de
mecanismos anti-corrupción. El PP centraba parte de su programa en la necesidad de
"impedir la corrupción", e IU ponía el foco de atención en la "reforma de la política y la
regeneración de la vida democrática". Asimismo, la reforma de la financiación de partidos
y, sobre todo, la necesidad de transparencia financiera, ocupó un lugar importante entre las
medidas propuestas por PSOE, PP, IU. Es más, el PSOE aludía expresamente en su
programa a que el fracaso de la reforma de la financiación en la V Legislatura se había
debido a "la falta de acuerdo suficiente en el ámbito parlamentario” (PSOE, 1996:150).
Por tanto, el interés de los partidos por reformar la LOFPP 1987 seguía estando
vigente en la VI Legislatura, pese a la ausencia de importantes escándalos de corrupción.
De hecho, entre junio y septiembre de 1996, PSOE, PP, CIU, PNV e IU, por ese orden,
presentaron Proposiciones de Ley individualizadas con el objetivo de reformar la LOFPP
1987.406 Ahora bien, ¿qué planteaba cada partido con respecto al contenido específico de la
Ley? ¿Hubo cambios en los intereses defendidos por cada formación con respecto a la
anterior legislatura?
En las Proposiciones de Ley presentadas, cada uno de los partidos seguía manteniendo
su posicionamiento con respecto a los temas en conflicto en la anterior legislatura, esto es:
la eliminación de las donaciones de personas jurídicas, de las donaciones anónimas y la
amnistía de la deuda (ver Cuadro 4.2). Los únicos cambios que se observan en esta nueva
etapa se refieren, por un lado, a la mayor atención que prestan PSOE e IU al control de las
406
BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 39-1, de 14 de junio de 1996; BOCG. Congreso de los
Diputados. Num. 43-1, de 4 de julio de 1996; BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 44-1, de 4 de julio de
1996; BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 45-1, de 4 de julio de 1996; BOCG. Congreso de los
Diputados. Num. 51-1, de 16 de septiembre de 1996.
336
cuentas, y por otro, al mayor interés que muestran todos los partidos por incluir nuevas vías
de financiación pública. Seguidamente se comentan tales novedades.
Por un lado, PSOE e IU defendían en sus respectivas Proposiciones de Ley la
inclusión de medidas específicas de control de las cuentas de los partidos, si bien IU hacía
más hincapié que ningún otro partido en la necesidad de incrementar las sanciones por parte
del Tribunal de Cuentas en caso de incumplimiento. Así, mientras que el PSOE defendía la
necesidad de un control efectivo en el seno de los partidos (control interno), no aludía a la
importancia de mejorar el control externo ejercido por el Tribunal de Cuentas. Y esto a
pesar de las notorias dificultades (por falta de recursos y de poder sancionatorio) que este
estaba teniendo a la hora de ejercer su labor fiscalizadora. IU, por el contrario, abogaba por
legislar el delito de desobediencia grave en caso de que los partidos se negaran a facilitar la
información requerida por el Tribunal de Cuentas, y por incluir sanciones pecuniarias y por
responsabilidad legal, planteando, incluso, la posibilidad de que los partidos incumplidores
no recibieran la subvención pública anual. A esto se le une la mayor atención que PSOE e
IU prestaban a la necesidad de transparencia en el sistema (con la prohibición de las
donaciones anónimas), mientras que PP, CIU y PNV, ni apoyaban tal prohibición, ni
incluían ninguna novedad en cuanto al control de las cuentas de los partidos. Lo único que
contemplaban al respecto era el mantenimiento de la única sanción recogida en la LOFPP
1987: las multas equivalentes al doble de la aportación ilegalmente aceptada.
Por otro lado, todos los partidos expresaban ahora la necesidad de incrementar la
financiación pública directa. En la etapa anterior, la única formación que había expresado
esta necesidad era el PSOE, mientras que el PP decía estar dispuesto incluso a limitar la
financiación pública directa al 60% de la financiación total percibida por cada partido. Una
medida que, como se vio, perjudicaría enormemente al PSOE. Todas las formaciones, sin
embargo, habían apoyado en la legislatura anterior el mantenimiento de la financiación
pública directa, fuente imprescindible para ellos, independientemente de sus respectivas
estructuras de financiación. E incluso habían apoyado la regulación de una nueva partida de
ingresos ordinarios vía financiación indirecta, a través de beneficios fiscales para los
partidos.
Pues bien, en esta nueva etapa, se produce un cambio en la posición de los partidos en
el sentido de aceptar abiertamente la necesidad de más financiación pública directa para
gastos ordinarios. Y esto a pesar de lo impopular de la medida. Las razones eran claras: en
primer lugar, seguían estando excesivamente endeudados. Es más, a la altura de 1996, año
en el que se presentan las proposiciones para reformar la LOFPP 1987, todos los partidos
337
considerados a excepción del PSOE y del PP, habían incrementado su endeudamiento con
respecto a 1995. Una tendencia que se acentúa en todas las formaciones (también en el
PSOE y en el PP) entre 1999 y 2000, coincidiendo con la proximidad de las elecciones
generales de ese año. Y que se perpetúa a lo largo del periodo considerado en la Tabla 4.5.
Según se muestra en ella, entre 1996 y 2004 el partido más endeudado con diferencia seguía
siendo el PSOE. Si bien en el año 2000 había logrado reducir su deuda con los bancos en un
20% con respecto a 1996, al final de la siguiente legislatura (en 2004) su endeudamiento se
incrementaba en un 44% con respecto al año 2000, con cifras que superaban los 62 millones
de euros. El resto de formaciones consideradas también habían experimentado un
incremento sustantivo de su deuda tanto en la VI como en la VII Legislatura, a excepción
del PNV, que, siendo el segundo partido más endeudado entre 1996 y 2000, conseguía
limitar su endeudamiento en un 26% entre 2000 y 2004, aunque su cuantía total seguía
siendo elevada (14 millones de euros). El PP, por su parte, pasaba a convertirse en la VII
legislatura en el segundo partido más endeudado después del PSOE, con cifras que
superaban los 28 millones de euros en 2004. Esta tendencia de los partidos a endeudarse
cada vez más (sobre todo en el año previo a las elecciones generales) y que ya se percibía
en 1996, explica la preferencia expresada por todas las formaciones (incluso por el PP) por
incrementar la financiación pública ordinaria en sus respectivas propuestas.
Tabla 4.5: Endeudamiento de los principales partidos con entidades de crédito para su actividad
ordinaria (1996-2004). En euros.
PSOE PP IU CIU PNV
1996 54.143.117 10.745.638 6.875.093 1.799.800 12.711.406
1997 45.734.903 5.502.211 4.351.511 861.483 12.783.527
1998 38.871.576 6.260.426 5.580.186 293.482 13.899.595
1999 56.454.111 15.772.186 9.759.291 4.160.512 14.182.613
2000 43.526.552 12.032.022 11.189.331 3.294.985 18.933.847
2000/1996 % -20% 12% 63% 83% 49%
2001 41.859.302 8.381.955 9.101.840 2.388.567 19.575.379
2002 48.043.584 6.485.185 8.797.617 2.098.890 19.830.040
2003 63.219.372 31.270.890 14.106.311 8.189.315 20.630.669
2004 62.717.137 28.451.377 15.036.344 9.090.744 14.018.854
2004/2000 % 44% 136% 34% 176% -26%
2004). Elaboración propia.
En segundo lugar, otra de las razones que explican este interés es la constatación
individual por parte de los partidos de que estaban inmersos en una espiral de gasto
ordinario creciente. En 1996, todas las formaciones experimentan un incremento del gasto
declarado con respecto a 1995, excepción hecha de PSOE y PNV, que lo reducen muy
338
moderadamente (Tablas 4.3 y 4.6). Además, en el caso del PP, el gasto declarado había sido
superior al del resto de formaciones desde el año 1993 de manera continuada.
Esta tendencia a incrementar el gasto año tras año se constata especialmente en los
años que coinciden con elecciones generales, así como en el año inmediatamente anterior a
la celebración de comicios (ver años 1999-2000 y 2003-2004 en la Tabla 4.6). Y ello a
pesar de que, en principio, tal gasto ha de invertirse exclusivamente en partidas propias del
funcionamiento ordinario de los partidos, y que habría de ser ajeno, por tanto, al devenir
electoral.
Si a este creciente gasto (que ya se percibía desde los primeros años fiscalizados por el
TCU) se le unía una subvención pública ordinaria relativamente estable, el resultado era que
el porcentaje de gasto subvencionado vía financiación ordinaria directa experimentaba una
tendencia general a la baja407; eso sí, con importantes diferencias entre los años según la
cercanía temporal de elecciones generales. Así ocurrió en 1996, con respecto a 1995 (Tabla
4.3), cuando todos los partidos experimentaron una caída en el porcentaje de gasto
subvencionado (a excepción de PNV, que aumentaba en un 1%). Y así ocurrió también si se
comparan, por un lado, las cifras de 1996, con respecto a las del final de la legislatura, en el
año 2000; y si se comparan, por otro, las del año 2000 con respecto a las del 2004 (con la
excepción del PSOE, que aumentaba un 1% y el PNV, que se mantenía igual) (Tabla 4.6).
Pero no solo eso, sino que lo que más llama la atención de tales cifras es lo bajas que son a
lo largo del periodo estudiado (1996-2004), siendo en la mayoría de los casos inferiores al
50%, a excepción de IU y CIU puntualmente (Tabla 4.6).
En el año 1996, el partido con un gasto más ajustado con respecto a la financiación
ordinaria percibida era el PSOE (53%), mientras que el que presentaba un desajuste más
pronunciado era el PNV, cuya subvención pública ordinaria solo cubría el 9% del gasto
declarado. El PP, por su parte, también mostraba un desajuste importante en 1996, ya que
aun siendo el partido con más financiación pública ordinaria (puesto que era el partido
mayoritario en la Cámara), dicha subvención solo cubría el 38% del gasto acometido. Unas
cifras que, en un contexto de creciente gasto y endeudamiento, explican el interés de todos
los partidos por incluir entre sus propuestas el incremento de la financiación pública
ordinaria directa recibida anualmente en función de sus escaños y votos. Especialmente
407
Referido solo a la financiación ordinaria directa para los partidos, por ser esta la que se regula en la LOFPP
1987 y la que podría ser objeto de algún cambio en caso de que se iniciase una reforma. Se excluye el resto de
subvenciones públicas directas recibidas por los motivos apuntados en la nota num. 61. Para conocer la cuantía
total de las subvenciones públicas recibidas anualmente por cada partido, ver ANEXO II.
339
llamativo en el caso del PP, que ya no abogaba por que la financiación pública se limitara al
60% del presupuesto total del partido, como había propuesto en la legislatura anterior.
Tabla 4.6: Financiación pública ordinaria en relación con el gasto ordinario declarado (1996-2004).
En euros. 408
AÑO SUBVENCIÓN ORDINARIA/ GASTO PSOE PP IU CIU* PNV
Subvención pública ordinaria 19.129.027 21.922.434 4.523.191 2.682.932 756.427
1996 Gasto declarado 36.186.939 58.458.072 12.361.421 10.526.071 8.443.457
% Gasto subvencionado 53% 38% 37% 25% 9%
1997 Gasto declarado 41.998.726 43.385.536 7.090.611 5.531.807 7.387.785
1998 Gasto declarado 44.889.594 48.807.081 7.131.084 5.785.484 9.866.335
1999 Gasto declarado 48.135.059 78.280.428 19.312.085 11.437.446 9.520.278
2000 Gasto declarado 46.235.861 78.828.463 11.074.623 11.246.253 10.149.983
Subvención pública ordinaria 17.678.663 27.530.768 2.415.090 2.508.302 986.879,58
2001 Gasto declarado 45.660.928 55.222.301 3.335.704 4.224.197 10.718.230
2002 Gasto declarado 51.001.235 53.968.471 3.022.454 4.922.180 10.238.004
2003 Gasto declarado 56.873.287 93.252.723 12.664.683 10.556.073 9.872.117
Subvención pública ordinaria 22.615.831 25.126.249 1.921.665 1.543.947 1.079.717
2004 Gasto declarado 57.504.902 98.320.800 18.628.004 14.629.814 12.170.166
2004). Elaboración propia. *Los datos de CIU sobre financiación pública ordinaria entre 2001 y 2003 se
refieren a la suma de subvención ordinaria recibida por CDC y UDC.
El incremento de la financiación pública que apoyaban ahora todas las formaciones se

produciría, según las distintas propuestas, a través de tres vías: a) introduciendo un
tratamiento fiscal favorable tanto para los donantes como para los propios partidos, cuyo
coste, en última instancia, recaería en el Estado (medida apoyada por PSOE, PP, IU, CIU y
PNV al igual que en la anterior legislatura); b) eximiendo a los partidos del pago de
determinados impuestos, tales como el de sociedades, el IVA (devolución), el IBI, o el de
transmisiones patrimoniales (PSOE, PP, IU y CIU); y c) incorporando como subvención
pública ordinaria para los partidos las subvenciones otorgadas por las entidades locales a los
grupos políticos presentes en los ayuntamientos y diputaciones forales y provinciales, así
408
Referido únicamente a la financiación pública directa para gastos ordinarios de los partidos, contemplada en
la LOFPP 1987. Ver nota num. 61 para una explicación de que por qué se excluye de esta Tabla el resto de
subvenciones públicas.
340
como las subvenciones concedidas por los Gobiernos autonómicos (PP y PSOE). Una
práctica que, como denunciaba el Tribunal de Cuentas, era frecuente entre los partidos, pero
resultaba contraria a la LOFPP 1987 tal y como estaba redactada. La idea de los partidos
era, por tanto, amparar legalmente dicha práctica, a la cual no estaban dispuestos a
renunciar.
Por tanto, a la altura de 1996 todas las formaciones estaban de acuerdo en incrementar
la financiación pública, tanto de manera directa (legislando nuevas subvenciones no
contempladas en LOFPP 1987) como indirecta (introduciendo beneficios fiscales); algo
que favorecería a todas individualmente. Anteriormente, el acuerdo se había forjado en
torno a la financiación indirecta, pero no en el incremento de la financiación pública
ordinaria, y mucho menos en la inclusión de nuevas partidas de financiación pública. Pero
la espiral de gasto creciente hacía necesario regular una fuente de ingresos estable, de ahí el
apoyo ahora al incremento de la financiación pública directa, independientemente de la
ideología y de la estructura de financiación de cada uno de los partidos. No obstante, las
discrepancias seguían presentes en aquellas medidas que, de acuerdo con dicha estructura
de financiación, favorecería a unas formaciones en detrimento de otras.
Tanto el PSOE como IU seguían insistiendo en la necesidad de acabar con las
donaciones anónimas y con las de personas jurídicas. Asimismo, el PSOE incluía la
posibilidad de que los partidos renegociaran con las entidades financieras los términos y
condiciones de sus créditos sin limitación legal alguna. IU, por su parte, si bien se negaba a
renegociar la deuda, proponía que el Estado garantizase el acceso a los créditos bancarios
por parte de todos los partidos.
Por otro lado, el PP, CIU y PNV seguían defendiendo la existencia de donaciones
anónimas y de personas jurídicas. Además, el PP proponía incrementar el límite máximo de
las donaciones privadas de 60.000 euros, a 90.152 euros por persona y año. Un límite a las
donaciones privadas que, según PP y CIU, no habría de aplicarse a las donaciones
realizadas por parte de las fundaciones vinculadas a los partidos o de las asociaciones sin
ánimo de lucro creadas por estos.
Estos seguían siendo los puntos de máximo conflicto partidista. Resulta paradójico, no
obstante, que el incremento de la transparencia y el control de las finanzas de los partidos
no tuviesen una cabida generalizada entre las propuestas de reforma de la LOFPP
presentadas en 1996. De hecho, como ya se dijo, solo PSOE e IU contemplaban entre sus
propuestas el incremento de la transparencia y del control con medidas específicas, más allá
de la eliminación de las donaciones anónimas. Es más, IU era la única formación que
341
proponía incrementar la capacidad de control y sanción del Tribunal de Cuentas, al igual
que había ocurrido en la legislatura anterior. El resto de partidos no aludían ni a este tema ni
a los requisitos mínimos exigibles de transparencia, pasando desapercibidos en los debates
sobre la reforma de la LOFPP 1987.
Las cinco Proposiciones de Ley presentadas por PSOE, PP, IU, PNV y CIU se
debatieron en la misma sesión plenaria y a partir de ahí se creó una Ponencia encargada de
realizar un informe conjunto. Dicha Ponencia estaba formada por 3 diputados del Partido
Popular, 2 del Partido Socialista, y un diputado por cada uno de los siguientes grupos:
Grupo IU, Grupo Catalán, Grupo Vasco, Grupo de Coalición Canaria y Grupo Mixto.
La mayoría popular presente en la Ponencia tuvo un peso importante en la elaboración
del texto final que se presentaría como una Proposición de Ley conjunta. De hecho, no
todas las propuestas tuvieron la misma cabida en el texto definitivo, sino que este se creó
tomando como base un documento presentado por el propio PP en el que se incluyeron
algunas de las propuestas de los otros partidos. La nueva Proposición de Ley conjunta409 se
presentó en 1998. Sus aspectos más interesantes se incluyen en el Cuadro 4.4.
Cuadro 4.4: Propuestas contenidas en la Proposición de Ley conjunta 1998.

Financiación Pública Directa Sí
Financiación Pública Indirecta
(Incentivos fiscales para donantes y Sí
partidos)
No (pero se establece nuevo límite máximo anual de 25 mill.
Personas jurídicas
ptas.)
Prohibición No (pero se establece nuevo límite máximo anual de 25 mill.
donaciones Personas físicas
ptas.)
Anónimas Sí
Sí (posibilidad de renegociarla con proveedores y entidades de
Amnistía Deuda
crédito)
Fiscalización y control Se mantienen igual que en la LOFPP 1987*
Sí (multa del doble de la aportación ilegalmente obtenida, igual
que en LOFPP 1987. Se añade la posibilidad de que el partido
Sanciones
no perciba la subvención pública en caso de incumplimiento de
la ley).
Elaboración propia. Proposición de Ley num. 139-1, de 5 enero de 1998. *Únicamente se reduce de ocho a
seis meses el periodo en el que el TCU tiene que emitir su informe de fiscalización.
El más destacable de todos los aspectos incluidos es la aceptación por parte del PP de
la prohibición de las donaciones anónimas. Dos razones explican este viraje: En primer
409
Proposición de Ley Orgánica sobre Financiación de Partidos Políticos. BOCG. Congreso de los
Diputados. Num. 139-1, de 5 de enero de 1998. El texto establece que los partidos podrán recibir aportaciones
nominativas procedentes de personas jurídicas y físicas. Asimismo, incrementa a 25 millones de pesetas el
límite máximo de las aportaciones anuales recibidas de una misma persona física o jurídica. Este límite, no
obstante, no se aplicaría para el caso de la financiación canalizada a través de fundaciones o entidades sin
ánimo de lucro.
342
lugar, porque seguir defendiendo lo contrario hubiera sido muy impopular, dada la
relevancia que en el discurso político estaba adquiriendo la idea de transparencia en la
financiación. Máxime tras la reavivación del tema que supuso la investigación de la
presunta implicación del PP en el escándalo de Javier de la Rosa, quien supuestamente
había financiado ilegalmente a este partido, además de al PSOE y a CDC (dentro de CIU).
El hecho de que ahora el PP estuviera en el Gobierno hacía más difícil aún mantener un
discurso contrario a la transparencia de las donaciones. El PSOE en la oposición, podría
hacer uso de ello para criticarle, dañando así su reputación.
En segundo lugar, porque al inicio de la VI Legislatura (especialmente, en 1997 y
1998, año en el que se publica la Proposición de Ley conjunta) la cuantía de las donaciones
anónimas recibidas por el PP había experimentando un descenso importante en
comparación con la legislatura anterior (Tabla 4.7). Al mismo tiempo, las donaciones
nominativas recibidas por este partido estaban en aumento, por lo que no era de extrañar
que el PP aceptara incluir en la propuesta conjunta del año 1998 la eliminación de las
donaciones anónimas.410 El coste de hacerlo ahora era menor que en épocas anteriores. No
ocurría lo mismo en el caso de CDC, UDC y PNV, que seguían manteniendo un nivel de
ingresos muy elevado (y en aumento) vía donaciones anónimas, por lo que su prohibición
tendría un gran coste para sus finanzas. No obstante, su peso en la Ponencia resultaba
minoritario en comparación con la de los partidos que apoyaban su eliminación ahora que el
PP había cambiado de opinión al respecto.
Así, la caída en el peso de las donaciones anónimas con respecto a las donaciones
nominativas recibidas por el PP entre 1996 y 1998, unido a la imposibilidad de mantener un
discurso incompatible con la transparencia de las cuentas de los partidos, explican el
cambio de postura del PP con respecto a esta cuestión.
410
En ese momento, el último informe publicado por el Tribunal de Cuentas sobre la contabilidad ordinaria de
los partidos era el referido a los años 1990, 1991, y 1992, por lo que era de esperar que en el cambio de postura
del PP no influyera su distancia con respecto a los otros partidos en cuanto a la cuantía de las donaciones
anónimas recibidas. Sí es de esperar, sin embargo, que influyeran los ingresos recibidos por el propio partido
en ese año y en el anterior (1997) vía donaciones tanto anónimas como nominativas, los cuales, lógicamente, sí
eran conocidos por el PP.
343
Tabla 4.7: Donaciones anónimas, de personas físicas y de personas jurídicas recibidas (1996-2004).
En euros.411
PSOE PP IU CDC UDC PNV
Donaciones anónimas 17.069 420.852 NE 654.081 810.464 1.238.249
1996 Donaciones personas físicas 30.471
NE 824.102 1.743 NE 641.034
Donaciones personas jurídicas 54.091
Donaciones anónimas 6.010 248.698 NE 1.484.259 1.057.505 1.457.051
1997 Donaciones personas físicas NE NE 124.590 NE
1.383.851 652.718
Donaciones personas jurídicas NE NE 8.414 NE
Donaciones anónimas 244.726 331.774 NE 1.478.039 755.504 932.979
1998 Donaciones personas físicas 0 NE 80.986 NE
1.478.337 672.986
Donaciones personas jurídicas 330.557 NE 43.273 NE
Donaciones anónimas 117.943 2.661.193 NE 1.469.384 1.057.932 1.112.655
1999 Donaciones personas físicas 880.545 NE 273.106 NE NE
87.147
Donaciones personas jurídicas 207.494 NE 322.744 NE NE
Donaciones anónimas 16.468 2.017.022 NE 839.524 1.376.661 1.072.073
2000 Donaciones personas físicas 16.834 865.616 69.322 165.338 NE NE
Donaciones personas jurídicas 90.152 144.243 0 179.402 NE NE
Total Donaciones Anónimas 1996-2000 402.215 5.679.539 NE 5.925.288 5.058.066 5.813.007
Total Donaciones Nominativas 1996_2000 524.690 5.784.689 71.065 1.282.416 NE 1.966.737
Total Donaciones Pers. Jcas. 1996-2000 420.708 352.237 0 607.924 NE NE
Donaciones anónimas NE 2.521.353 90.152 1.731.275 1.683.002 800.488
2001 Donaciones personas físicas 217.448 654.397 4.231 NE NE
142.139
Donaciones personas jurídicas 108.182 50.485 0 NE NE
Donaciones anónimas 478.969 2.729.397 NE 1.957.200 2.111.308 1.436.945
2002 Donaciones personas físicas 0 242.347 77.582 156.604 NE NE
Donaciones personas jurídicas 161.111 64.442 0 21.000 NE NE
Donaciones anónimas 917.708 2.361.422 43.479 1.324.000 2.610.790 899.220
2003 Donaciones personas físicas 6.364 55.180
282.960 1.815.852 60.101 58.982
Donaciones personas jurídicas 0 197.550
Donaciones anónimas 955.212 2.825.425 23.901 1.515.100 884.716,12 712.549
2004 Donaciones personas físicas 968.703 821.803 1.390 165.866 0 0
Donaciones personas jurídicas 276.758 139.500 0 318.630 60.101 0
Total Donaciones Anónimas 2000-2004 2.368.356 12.454.620 157.531 7.367.099 8.666.478 4.921.275
Total Donaciones Nominativas 2000-2004 2.122.148 4.798.684 158.889 1.401.710 120.202 58.982
Total Donaciones Pers. Jcas. 2000-2004 636.203 398.670 0 716.582 60.101 NE
2004). Elaboración propia. NE= No especificado en los informes.412
No obstante, el partido del Gobierno seguía negándose a aceptar la eliminación de las

donaciones de personas jurídicas, el otro punto de desacuerdo entre las principales
formaciones. El PP siempre había defendido su existencia. Pero si ahora estaba dispuesto a
renunciar a las donaciones anónimas, era de esperar que la prohibición de las donaciones de
personas jurídicas no fuese para ellos ni siquiera una opción a considerar. Siempre podrían
411
El total de donaciones de personas jurídicas de cada periodo se refiere únicamente a aquellas que están
contabilizadas por el TCU. Puesto que no en todos los informes se distingue entre donaciones de personas
físicas y de personas jurídicas, el dato contabilizado como total es menor del real. Esta falta de estandarización
de los criterios contables puede explicar en parte las fluctuaciones interanuales que se observan en relación con
los distintos tipos de donaciones. También cabría aducir a la dificultad del TCU para comprobar la veracidad
de los datos referidos a las donaciones, lo cual podría derivar en una cierta falta de fiabilidad de los mismos.
No obstante, a la hora de explicar tales fluctuaciones interanuales hay que tener en cuenta que se trata de
donaciones privadas y que, como tales, están sujetas a vaivenes difícilmente sujetos a pauta alguna.
412
Como se dijo en la nota 53, los sucesivos informes del TCU han ido incluyendo cada vez más información
sobre las cuentas de los partidos. Asimismo, con el tiempo han ido estandarizando la forma de presentar tal
información. Aun así resulta complicado saber si el hecho de que el TCU no incluyera una cuantía sobre algún
concepto concreto (por ejemplo, sobre donaciones anónimas) implica que realmente tal partido no recibió
financiación por esa vía, o simplemente que el propio TC no tiene constancia de ello. Por eso en esta tabla la
no información no se contabiliza como “0”, sino como “NE”, es decir, no especificado en los informes.
344
sustituir sus ingresos anónimos procedentes de empresas, por donaciones de persona
jurídicas, siempre que estas fuesen nominativas. Por eso en la Proposición de Ley conjunta
este tipo de donaciones no se descartaba. Es más, se incluía un incremento del límite
máximo anual permitido para las donaciones nominativas (de personas físicas y jurídicas)
de 10 millones de pesetas (60.000 euros, según establecía la LOFPP 1987) a 25 millones
(150.253 euros):
Creemos que las aportaciones anónimas no deben mantenerse, y este es el anuncio que
desde esta tribuna hago, porque creo que con ello se habrá recorrido un amplio
camino para alcanzar entre todos el consenso que en una materia como esta es
imprescindible. Por ello renunciamos a mantener, señorías, lo que se han llamado
aportaciones anónimas. Sí aceptamos, por supuesto, el que esos simpatizantes puedan
ser no solamente personas físicas sino personas jurídicas (Del Burgo Tajadura,
Portavoz del Grupo Popular en el Congreso. DSCD. Num. 59, de 18 de febrero de
1997, p.2868).
De acuerdo con la información del TCU publicada hasta ese momento (informes de
fiscalización de los años 1987 a 1992)413, los ingresos recibidos por el PP vía donaciones
nominativas, eran muy superiores a los percibidos por el PSOE (ver Tabla 4.1). Si bien en
esos años los informes del TCU no hacían aún distinción entre donaciones de persona física
y jurídica, era de esperar que una parte muy importante de los mismos procediera del
mundo empresarial, dada la tradicional vinculación ideológica del PP con dicho sector. De
igual modo ocurría con CIU y PNV. Por tanto, a la altura de 1998, era de esperar que, por
un lado, el PP quisiera mantener este tipo de donaciones —pues sabía que a ellos les
beneficiaba comparativamente con respecto al PSOE— y que el PSOE quisiera eliminarlas,
puesto que, a la luz de la información disponible en ese momento sobre su rival (TCU de
1990-1992), dicha fuente de ingresos era cuantitativamente más importante para el PP y
para los partidos nacionalistas, que para las formaciones de izquierda. Más aún cuando el
PP estaba en el Gobierno y esto le podría suponer incluso más donaciones de este tipo.
Por tanto, en la VI Legislatura se produjeron cambios importantes en los intereses de
los partidos que pudieron haber supuesto el acuerdo en torno al contenido de la reforma: el
viraje del PP relativo a la prohibición de las donaciones anónimas y la posibilidad de que se
pudiera renegociar la deuda con las entidades de crédito (una propuesta socialista). No
obstante, seguía quedando un importante escollo: la prohibición de las donaciones de
personas jurídicas que defendían PSOE e IU, y a la que se negaban PP, PNV y CIU. Por tal
motivo, la Proposición de Ley conjunta solo obtuvo el apoyo del PP, PNV, CIU y CC, y ni
413
Tal desfase se debe al retraso con el que se publican los informes de fiscalización de la actividad ordinaria
de los partidos realizada por el TCU.
345
siquiera fue debatido en el Pleno, quedando la iniciativa caducada al finalizar la VI
Legislatura (1996-2000), y no siendo retomada ni siquiera con la nueva victoria del PP en el
2000, esta vez con mayoría absoluta.
Nuevamente, en los programas electorales para las elecciones del 2000 se incluía la
necesidad de reformar la ley de financiación. También en el discurso de investidura el
revalidado Presidente del Gobierno tal interés se hizo explícito.414 No obstante, pocos
fueron los pasos que se dieron en esa dirección a lo largo de la VII Legislatura. La mayor
novedad que presenta esta nueva etapa es el viraje experimentado por el PSOE, que optó en
su programa electoral por permitir las donaciones de personas jurídicas, aunque limitadas.
La información contable publicada por el TCU a la altura del año 2000, era la de los
años 1993-1997. En tales informes no aparece aún la distinción entre donaciones de persona
jurídica y de persona física, a excepción del caso de CDC, que en el año 1997, contabilizaba
ingresos procedentes de persona jurídica muy inferiores a los obtenidos de persona física
(8.414 euros con respecto a 124.590). Es poco probable que esta información, que
contradecía la idea generalizada de que los partidos liberales recibían un importante apoyo
económico del mundo empresarial, influyera en el viraje del PSOE. Es de esperar, sin
embargo, que su nueva posición con respecto a las donaciones de persona jurídica se
fundamentara en su propia estructura de ingresos, en la cual se reflejaba que, al menos en
1998 y en el año 2000, las donaciones de personas jurídicas superaban a los ingresos
procedentes de persona física recibidos por el partido (ver Tabla 4.7).415
Además, puesto que la prohibición de las donaciones de persona jurídica se había
convertido en el principal escollo de la reforma en 1998, si el PSOE flexibilizaba su postura
al respecto, conseguiría quizás que la reforma prosperase y con ello, que se prohibieran las
donaciones anónimas, principal fuente de desventaja económica con respecto al PP y a los
partidos nacionalistas. Una medida, la de prohibir las donaciones anónimas, que interesaba
al PSOE por encima de cualquier otra.
414
Junto con la reforma de la Ley Electoral y la revisión del sistema público audiovisual, la reforma de la Ley
de Financiación aparecía como una cuestión clave sobre la que era necesario alcanzar un acuerdo en esa
Legislatura. Discurso de Investidura de José María Aznar, en
http://www.la-moncloa.es/Presidente/PresidentesDeLaDemocracia/InvestiduraAznar2000.htm (consultado el 4
de junio de 2009).
415
En el informe del TCU de 1999 no aparece distinción entre donaciones de persona física y jurídica en la
contabilidad del PSOE, por lo que no podemos saber si la tendencia se mantiene en ese año. Igualmente ocurre
en el año 2003. No obstante, la tendencia que se observa en el caso del PSOE desde 1998 hasta 2003 es la
obtención de donaciones de persona jurídica en cuantía superior a la de persona física (a excepción del año
2001, que ocurre a la inversa).
346
Por tanto, el nuevo interés expresado por el PSOE en relación con las donaciones de
persona jurídica suponía un acercamiento de las posturas de los dos principales partidos en
torno a una posible reforma de la LOFPP 1987. No obstante, la reforma tampoco prosperó a
lo largo de la VII Legislatura. Es decir, ni siquiera la proximidad de posturas hecha explícita
por los principales partidos tanto en la necesidad de reformar la ley, como en su contenido
(donde cada vez más existía un mayor consenso), se tradujeron en la reforma misma de la
ley. Parecía que el interés por hacerlo se fue diluyendo ante las perspectivas de que una
nueva ley pudiera perjudicar más que beneficiar los intereses individuales de cada partido.
Hubo un momento clave que podría haber supuesto el inicio de un nuevo proceso de
reforma durante esta legislatura: la publicación de una Moción presentada por el Tribunal
de Cuentas en 2001416, en la que se ponían en evidencia las lagunas que impedían el
efectivo control de los partidos y en la que se recomendaba al Gobierno popular que tomase
medidas al respecto. En concreto, se le instaba a que presentase un proyecto de ley de
reforma de la financiación de los partidos políticos.
La Comisión Mixta para las relaciones con el TCU aceptó tales recomendaciones en
su resolución del 11 de junio de 2002.417 Unas recomendaciones centradas en la mejora de
las obligaciones contables, del régimen sancionador y de la regulación de algunos aspectos
de la financiación pública y privada de los partidos. El Cuadro 4.5 muestra el contenido de
la Resolución aprobada por la Comisión Mixta de Relaciones con el Tribunal de Cuentas,
en la que se incluyen todas las recomendaciones de este último organismo con respecto a la
reforma de la financiación.
Según se observa en ella, entre tales propuestas no se incluían las principales medidas
que habían imposibilitado el consenso entre los partidos en anteriores ocasiones: esto es, la
prohibición de las donaciones de persona jurídica y de las donaciones anónimas. Se trataba
de unas recomendaciones lo suficientemente amplias y políticamente correctas —pues
416
Moción relativa a la modificación de la normativa sobre financiación y fiscalización de los partidos
políticos (251/000097). Presentado por el Tribunal de Cuentas el 31 de octubre de 2001 en la Comisión Mixta
para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas. Las denuncias incluidas en la Moción venían siendo puestas de
manifiesto por parte del Tribunal de Cuentas desde 1996. Las principales eran: la imposibilidad de fiscalizar
toda la estructura organizativa de los partidos, especialmente las organizaciones locales; la falta de control de
las fundaciones creadas por estos; el descontrol de la participación de algunos partidos en el capital social de
sociedades mercantiles; la no inclusión de las subvenciones públicas recibidas a través de los entes locales en
la contabilidad general de los partidos; la necesidad de regular expresamente la autorización o prohibición de
la condonación de las deudas contraídas con las entidades bancarias; la necesidad de incrementar las sanciones
a los partidos en caso de incumplimiento de la legislación vigente; la necesidad de regular la obligación de
colaboración de terceros (entidades bancarias, sobre todo) en la fiscalización por parte del Tribunal de Cuentas.
417
Se trata de una comisión parlamentaria permanente en la que están representados los grupos políticos con
representación en el Congreso. El Presidente, Vicepresidente Primero y Secretario Primero de la Comisión
pertenecían al PP.
347
aludían al control de las finanzas de los partidos— como para generar conflicto entre las
formaciones presentes en la Comisión Mixta. De hecho, esta Comisión acordó instar al
Gobierno popular a que, tras las oportunas conversaciones con los distintos partidos y con el
máximo consenso, presentase un proyecto de ley de reforma de la LOFPP 1987. No
obstante, dicho proyecto nunca se presentó. La razón que se esgrimió por parte del
Gobierno fue la falta de consenso.
Cuadro 4.5: Propuestas de resolución aprobadas en la Comisión Mixta de

Relaciones con el Tribunal de Cuentas (11 de junio de 2002).
PROPUESTAS DE RESOLUCIÓN CONSENSUADAS
• Incorporar en la Ley la asignación de financiación pública por parte de los Gobiernos

FINANCIACIÓN de las CCAA, de las Corporaciones Locales y del Parlamento Europeo para el
PÚBLICA funcionamiento ordinario de los partidos.
• Regular el incremento anual de la financiación pública a los partidos.
• Homogeneizar los requisitos y limitaciones exigidos para la financiación privada en
época electoral y ordinaria
FINANCIACIÓN
• Regular la financiación privada obtenida de forma indirecta a través de fundaciones
PRIVADA
que, por otra parte, también son receptoras de financiación pública
• Regular la condonación de deuda (bien prohibiéndola o autorizándola).
• Establecer normas y criterios claros y uniformes de contabilidad (normas contables,
normas de control interno, auditoría y rendiciones de cuentas ante el TCU).
• Exigir obligaciones contables a todos los partidos (no solo a los representados en el
OBLIGACIONES
Congreso).
CONTABLES
• Obligación de presentar los estados contables consolidados de toda la organización
territorial del partido, y de las fundaciones y de las sociedades en cuyo capital social
participen mayoritariamente los partidos.
RÉGIMEN
• Incrementar las sanciones para los partidos que incumplan la normativa.
SANCIONADOR
Fuente: Moción relativa a la modificación de la normativa sobre financiación y fiscalización de los partidos
políticos (251/000097). Tribunal de Cuentas. BOE, num. 200, de 21 de agosto de 2002. Elaboración propia.
En ese momento, al igual que había ocurrido durante la aprobación de la LOFPP 1987,
el consenso entre los partidos sobre el contenido de la reforma se proclamaba necesario.
Como exponía el portavoz del PP en la Comisión Mixta para las Relaciones con el TCU, en
2002:
[…] primero será el consenso, las conversaciones con los partidos políticos, que
deberán ser lo suficientemente importantes para que se pueda llegar a ese consenso, y
después habrá proyecto de ley. Este es en el único caso en que habrá un proyecto de
ley presentado por el Gobierno (Sr. Cámara Rodríguez-Valenzuela, PP. DSCG. Núm.
88, de 11 de junio de 2002, p. 2046).
O como expresaba un portavoz del PSOE:
Esta legislación debe […] auparse en un amplio acuerdo para que la fiscalización y
financiación de los partidos no dependa del Ejecutivo de cada momento, sino que se
base y sustente en un acuerdo estatal […] (Sr. Romeu, PSOE. DSCG. Núm. 88 de 11
de junio de 2002, p. 2044).
348
Pero ese consenso no se alcanzó. Con un PSOE dispuesto a aceptar las donaciones de
personas jurídicas, la pelota se situaba ahora sobre el tejado del PP (también de CIU y
PNV), obligados a aceptar de facto y no solo en el discurso la prohibición de las donaciones
anónimas en aras del consenso. Máxime cuando el PSOE seguía actuando como máximo
precursor de la moralidad y la transparencia en la vida pública, exigiendo mecanismos
institucionales de control de la corrupción, así como instando a la creación de comisiones de
investigación para aquellos escándalos en los que el Partido Popular se había visto envuelto,
como el caso Gescartera.418 De acuerdo con el Entrevistado 7, diputado socialista entre
1982 y 2011 y ex-tesorero del PSOE:
El PP no demostró ningún interés en modificar la Ley de Financiación de los Partidos

Políticos. Se sentía relativamente cómodo con la ley que había entonces. La ley del 87
era una ley poco transparente, poco generosa con la vida de los partidos políticos, con
lo cual tenía todas las virtudes que podía tener una ley para un partido conservador. Él
era el que tenía una posición relativa más adecuada. […] Y yo por qué voy a
favorecer una ley que me va a obligar a ser más transparente y que va a dotar de
recursos a mis rivales políticos… Por eso el PP prefiere seguir con las donaciones
anónimas, seguir con una ley que era menos transparente. […] Además, la filosofía
política del PP era la de dificultar la tarea institucional de los partidos políticos y
privarles de recursos, cosa que hizo con bastante intensidad tanto Mayor Oreja, como
Aznar. Por tanto, el PP era un partido ajeno a la reforma de la Ley de Financiación y
utilizaba esta ley y los casos que podían suceder de incumplimiento de la ley, los
casos de corrupción, para castigar al resto de formaciones políticas. Es la posición
tradicional de un partido de la extrema derecha.
Lo cierto es que, atendiendo a las cifras contenidas en los informes del Tribunal de
Cuentas, el coste económico de renunciar a las donaciones anónimas por parte del PP se
había incrementado en la VII Legislatura con respecto a la legislatura anterior. Al haberse
duplicado sus ingresos por esta vía a lo largo de la legislatura, superando incluso al PNV
(ver Tabla 4.7), el sacrificio que les suponía renunciar a tales donaciones era demasiado
elevado para el partido del Gobierno. De hecho, durante la VII Legislatura, el peso de la
financiación privada (donaciones anónimas, donaciones nominativas y cuotas de afiliación)
con respecto al total de ingresos del PP llega a alcanzar el 16% en 2001 y 2002, la mayor
cifra en la historia del partido según los datos aportados por el TCU (ver ANEXO II).
También sería muy costoso para PNV y CIU, que tampoco estarían dispuestos a renunciar a
418
Así lo hizo patente el PSOE —junto a otros partidos más minoritarios (IU, CC, PA)— en los sucesivos
Debates sobre el Estado de la Nación celebrados durante la etapa de mayoría absoluta del Partido Popular, en
los que se plantearon numerosas propuestas de resolución encaminadas a mejorar la transparencia del sistema
—alguna vez en relación con la financiación de partidos—, si bien fueron ignoradas por la arrasadora mayoría
parlamentaria. Ver especialmente las propuestas de resolución presentadas por IU y PSOE en los Debates del
Estado de la Nación 2002 y 2003 (BOCG. Núm. 389, 24 de julio de 2002 y BOCG. Núm. 566, 10 de octubre
de 2003, respectivamente).
349
las donaciones anónimas, al ser para ellos parte fundamental de su estructura de
financiación.
El statu quo, por tanto, se convertía en la mejor solución para el PP y para los partidos
nacionalistas si aquel conseguía que el coste de no llevar a cabo la reforma en pro de una
mayor transparencia no fuera demasiado elevado en términos de reputación. En esta línea,
el recurso a un pasado manchado por la corrupción en las filas socialistas se repitió en el
discurso del PP con el fin de desautorizar a su máximo adversario como abanderado de la
transparencia y de la regeneración política. Con ello se trataba de dejar claro que la
corrupción durante la etapa de Aznar no era ni mucho menos un problema.419 Y como no
era un problema, no hacía falta controlar más las finanzas de los partidos.
Este argumento, unido a la falta de acuerdo explícito de PNV y CIU sobre las
donaciones anónimas, permitió al PP eludir la reforma sin que ello supusiera un coste en
términos de reputación. De hecho, cuando el PSOE acusó al PP de no apoyar la
transparencia del sistema, este último culpó de la falta de acuerdo en la materia a los
partidos nacionalistas. Con ello no necesitó posicionarse explícitamente en contra de las
donaciones anónimas, como había hecho en otras ocasiones anteriores. Bastaba con
defender la necesidad de consenso, y poner de relieve que los partidos nacionalistas no
estaban dispuestos a renunciar a las donaciones anónimas, para generar un resultado
favorable económicamente también para el PP: el statu quo.
Por tanto, en la VII Legislatura, y a pesar del las recomendaciones emitidas por el
propio TCU, la reforma de la LOFPP 1987 quedó nuevamente frustrada. De hecho, la Ley
de Partidos Políticos aprobada en 2002420 “optó por mantener la vigencia de la Ley
Orgánica 3/1987 de Financiación de Partidos Políticos”421, dejando así zanjada la cuestión
por el momento.
La realidad, no obstante, daba muestras constantes de la necesidad de tomar una
determinación al respecto.422 Así lo evidenciaba, por ejemplo, el importante incremento de
la deuda acumulada de los partidos que año tras año hacía público el TCU en sus informes;
o el incesante goteo de escándalos de corrupción urbanística aparecidos en los medios de
419
Ver Debate sobre el Estado de la Nación de 2003 (DSCD. Pleno y Diputación Permanente. Núm. 265, 30
de junio de 2003, p.13.784). En él se habla de la necesidad de “regeneración política” por parte de PSOE, IU y
PA. Esta cuestión, que fue la clave de la campaña electoral del PP en las elecciones generales de 1996, vuelve
a situarse en el debate parlamentario en 2003.
420
LO 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos.
421
BOCG. Num. 524, de 14 de abril de 2003, p. 133.
422
Por ejemplo, los debates producidos tras los informes anuales sobre la contabilidad de los partidos emitidos
por el Tribunal de Cuentas; o las elecciones autonómicas catalanas celebradas en 2003, donde los principales
partidos se refieren a la necesidad de reformar la Ley de Financiación.
350
comunicación desde 2003 y que no hacían sino arrojar dudas sobre la legalidad de
determinadas transacciones económicas entre empresas constructoras y promotoras, por un
lado, y los partidos políticos en el nivel local, por otro. De hecho, como había denunciado
en reiteradas ocasiones el Tribunal de Cuentas, haciéndose eco la prensa nacional:
Ninguno de los partidos contabiliza en sus libros la actividad de las agrupaciones

locales de sus grupos políticos […]. [Siendo] en ese inmenso territorio local […]
donde, según los testimonios de algunos fiscales, se mueve la financiación
inconfesable de los partidos: las aportaciones ilegales de constructores o empresarios
a cambio de recalificaciones o favores políticos.423
4.1.2.3. Etapa de Gobierno socialista (2004-2008)
a) Actores
Tras las elecciones generales de 2004, el panorama parlamentario se mostraba muy
diferente al de la legislatura anterior (Cuadro 4.6). De una mayoría absoluta popular, se
pasaba ahora a un Gobierno minoritario socialista encabezado por José Luis Rodríguez
Zapatero, que contaba con el apoyo parlamentario, desde el momento de su investidura, de
Ezquerra Republicana de Catalunya (ERC), de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya
Verds (IU-ICV), de Coalición Canaria (CC), del Bloque Nacionalista Gallego (BNG) y de
Chunta Aragonesista (CHA). Siguiendo una tendencia iniciada en 1993 con la pérdida de la
mayoría absoluta por parte de Felipe González, varios partidos de carácter regional
adquirían gran peso en la política nacional, siendo su puntual apoyo determinante para la
gobernabilidad del sistema.
Especialmente relevante fue el papel desempeñado por ERC y también por ICV
(perteneciente al grupo parlamentario IU-ICV) como aliados puntuales del partido del
Gobierno, al coincidir dicha alianza con la establecida entre estos partidos y el Partido de
los Socialistas de Catalunya (PSC) en el Gobierno autonómico desde diciembre de 2003.
Una alianza de izquierdas que daría lugar al denominado Gobierno Tripartito catalán.424
423
En El País, 11/05/2003, “Los Partidos calculan un gasto superior a los 50 millones de euros en la presente
campaña”, por José María Irujo.
424
Este Gobierno tripartito se basó en el Pacto del Tinell, en el que se acordó entre las tres fuerzas políticas el
establecimiento de un Gobierno catalanista y de izquierdas en la Generalitat de Catalunya. Esto supuso la
salida del poder de CIU, pese a haber sido el partido vencedor en número de escaños en las elecciones al
Parlamento de Cataluña de noviembre de 2003, y la investidura de Pasqual Maragall, del PSC, como
Presidente autonómico.
351
Cuadro 4.6: Conformación del Congreso de Diputados tras las elecciones generales de 2004.
Escaños
Ámbito Ámbito
PARTIDO POLÍTICO 2004
nacional autonómico
(VIII Leg.)
(PSOE): Partido Socialista Obrero Español ✔ 164
(PP): Partido Popular ✔ 148
(CIU): Convergencia i unió ✔ 10
(ERC): Ezquerra Republicana de Catalunya ✔ 8
(EAJ-PNV):Euzko Alderdi Jeltzalea-Partido Nacionalista ✔ 7
Vasco
(IU-ICV): IU-Iniciativa per Catalunya Verds ✔ ✔ 5
(CC): Coalición Canaria ✔ 3
(BNG): Bloque Nacionalista Galego ✔ 2
(EA): Eusko Alkartasuna ✔ 1
(CHA): Chunta Aragonesista ✔ 1
(NA-BAI): Nafarroa -Bai ✔ 1
Fuente: Ministerio del Interior. Elaboración propia.
El importante peso que tradicionalmente ha tenido Cataluña en el conjunto de la

nación, unido al interés específico del Gobierno de Zapatero por mantener a sus aliados
tanto en el nivel nacional, como en el nivel autonómico —a través de su correlato en el
Gobierno catalán, el PSC—, dio como resultado un incremento del peso específico de ERC
en la conformación de la agenda política nacional. Una cuestión que sería determinante para
la aprobación de la reforma de la LOFPP 1987 en esta legislatura.
b) Intereses
Tras una VII Legislatura sin mayores avances, la reforma de la LOFPP 1987 volvió a entrar
en la agenda política durante la campaña de las elecciones generales de marzo de 2004. En
ella el interés de los principales partidos por renovar la vida pública e impulsar la
transparencia del sistema se hizo más explícito que nunca.
La etapa de mayoría absoluta del PP había generado gran descontento entre los
partidos de la oposición. Estos culpaban al Gobierno de haber debilitado el papel de las
cámaras legislativas, al dificultar el debate de propuestas alternativas y al eludir en
ocasiones el necesario control del Gobierno por parte de los grupos parlamentarios.425 En
este contexto, la necesidad de “regeneración de la vida democrática” (IU, 2004:56), de
reafirmación de la “ética política” (CIU, 2004:46) y de “participación, diálogo y consenso”
(PSOE, 2004:10) quedó patente entre las propuestas de los principales partidos. Propuestas
entre las cuales volvía a adquirir presencia generalizada (excepto en el caso del PNV, ERC
425
Ver al respecto PSOE (2004:7-8), CIU (2004: 42-43), PNV (2004: 11), IU (2004:6).
352
e ICV) la reforma de la LOFPP 1987 en pro de una mayor transparencia.426 Según señalaba
el propio PP en un apartado de su programa titulado “por la mayor transparencia de la vida
política”, y que contrastaba con la inacción en la materia durante la VII Legislatura:
Promoveremos un acuerdo para la reforma de la Ley de Financiación de Partidos

Políticos, que se ajuste a los criterios de transparencia, control y austeridad.
Regularemos los criterios y límites de las aportaciones privadas a los partidos
políticos, con objeto de alcanzar su más plena transparencia y fiscalización (PP, 2004:
368).427
O, como incluía el PSOE en su programa:
[El PSOE] impulsará el consenso necesario para abordar la modificación de la

legislación sobre Partidos Políticos para que, con carácter general, […] se diseñe un
nuevo modelo de financiación de los partidos políticos que responda a los principios
de suficiencia, transparencia, publicidad y control (PSOE, 2004:34).
Aunque ICV y ERC no incluían nada parecido en sus respectivos programas, los
acontecimientos acaecidos en Cataluña relativos a la financiación irregular de uno de los
componentes del Tripartito, el PSC, situaron la atención de estas formaciones en la
necesidad de reformar la LOFPP 1987. De hecho, ICV fue el artífice de la iniciativa (no
formal) de abolir las donaciones anónimas que tuvo lugar en el Parlamento catalán en
marzo de 2005, a raíz del denominado escándalo del tres por ciento. La acusación de
corrupción vertida por el Presidente de la Generalitat, Pascual Maragall (PSC), a CIU por
haber cobrado comisiones por las obras públicas adjudicadas mientras estaba en el poder
desató una importante crisis política en Cataluña.428 La necesidad de acabar con la opacidad
del sistema y, especialmente, con la falta de transparencia de las cuentas de los partidos se
convirtió en un tema recurrente durante esa crisis. En este contexto, ICV promovió una
serie de reuniones entre los partidos catalanes para promover la transparencia financiera429,
una iniciativa a la que se sumaron sus socios en el Tripartito.430 De hecho, Maragall (PSC)
se mostró dispuesto a liderar lo que calificó de “transición política hacia un marco más
426
Ver PSOE (2004: 34), PP (2004: 368), CIU (2004:46) e IU (2004: 56).
427
En http://www.pp.es/file_upload/recursos/pdf/20090915095704_1630412855.pdf (consultado el
6/09/2011).
428
El País, 28/02/2005, “Maragall retrasa un viaje a Uruguay para afrontar la crisis política catalana”.
429
Ya en 2001 los partidos representados en el Parlamento Catalán firmaron el Acuerdo de Transparencia y
Autolimitación de gastos electorales y financiación de los partidos políticos, aunque su falta de cumplimento
fue reconocida por todas las formaciones a raíz del escándalo del tres por ciento. Ver El País, 18/03/2005,
“Maragall anuncia una ley electoral con multas para los partidos con finanzas opacas”, por Miquel Noguer.
430
Ver El País, 15/03/2005, “El PSC y ERC se suman a la iniciativa de abolir las donaciones anónimas a los
partidos”.
353
transparente”431 en el contexto catalán, con lo que pretendía dar por zanjada la polémica por
la financiación de los partidos derivada de la crisis del tres por ciento.
En el nivel nacional, no obstante, fue ERC quien se posicionó como baluarte de la
transparencia, promoviendo una iniciativa legislativa de reforma de la financiación de los
partidos en marzo de 2005. Esta formación tenía un interés específico en abanderar la
transparencia en este ámbito por dos razones: Por un lado, por una cuestión de interés
económico, dada la estructura de ingresos del partido basada fundamentalmente en la
financiación pública y en las cuotas de afiliados y simpatizantes. Por otro, por una cuestión
de reputación, en un momento en el que la coyuntura política podía poner en entredicho la
honestidad del partido a la hora de financiarse.
Con respecto a la primera cuestión, ERC, al igual que los otros partidos de izquierda
catalanes, veía cómo los partidos que componían CIU (CDC y UDC) jugaban con ventaja
económica al ser los mayores receptores de donaciones anónimas de todo el territorio
nacional, algo que en términos estratégicos les perjudicaba enormemente.
La Tabla 4.8 muestra el total de donaciones anónimas, de personas físicas y de
personas jurídicas percibidas por los principales partidos de ámbito nacional y regional
entre 2004 y 2007 (último año fiscalizado por el TCU). Según se observa en ella, a lo largo
de este periodo, CDC y UDC ocupan en agregado la segunda posición en cuanto a
donaciones anónimas recibidas, con un total de 9.801.416 euros. Una cifra solo superada
por el PP, receptor de 11.604.635 euros a lo largo de ese periodo.
Tabla 4.8: Donaciones anónimas, de persona física y de persona jurídica (2004-2007). En euros.
TIPO DE DONACIÓN PSOE PP IU CDC UDC PNV ERC ICV PSC
Anónimas 955.212 2.825.425 23.901 1.515.100 884.716 712.549 0 0 121.818
2004
Personas físicas 968.703 821.803 1.390 165.866 0 0 669 0 4.307

Personas jurídicas 276.758 139.500 0 318.630 60.101 0 0 0 601
Anónimas 847.700 3.068.741 80 1.590.905 148.498 903.889 0 0 176.600
2005

Personas jurídicas 70.000 193.000 0 0 60.101 0 0 0 0
Anónimas 558.975 3.106.049 88 2.228.415 1.551.698 936.348 0 0 58.150
2006

Personas jurídicas 20 119.000 0 97.200 60.101 7.400 0 0 6.000
Anónimas 1.248.750 2.604.420 2.415 1.450.584 431.500 759.844 0 0 0
2007
Personas físicas 68.047 1.091.410 44.125 184.800 21.000 0 0 0 192.614

Personas jurídicas 484.000 1.279.238 0 175.888 260.000 0 0 0 12.000
Total donaciones anónimas 3.610.637 11.604.635 26.484 6.785.004 3.016.412 3.312.630 0 0 356.568
Total donaciones personas físicas 118.616 2.639.875 61.162 667.816 21.000 0 19.050 0 701.978
Total donaciones personas
830.778 1.730.738 0 399.088 440.303 7.400 0 0 18.601
jurídicas.
Fuente: Informes del Tribunal de Cuentas 2004-2007. Elaboración propia.
431
El País, 18/03/2005, “Maragall anuncia una ley electoral con multas para los partidos con finanzas opacas”.
354
Esta tendencia no era nueva, sino que, como se ha visto hasta ahora, en todas las
legislaturas consideradas (entre 1989 y 2008), los datos agregados de CDC y UDC situaban
a estas formaciones entre los tres primeros puestos en cuanto a donaciones anónimas
contabilizadas por el Tribunal de Cuentas (Tabla 4.9). E Incluso llegaban a superar en
agregado al PP y al PNV entre 1996 y 2004, posicionándose como los partidos que más
donaciones de este tipo habían recibido en dicho periodo. Una situación que perjudicaba a
los partidos que conformaban el Tripartito catalán, especialmente a ERC e ICV, cuyos
recursos dependían casi exclusivamente de la financiación pública y de las cuotas de
afiliados y simpatizantes. El PSC, por su parte, si bien era receptor de donaciones anónimas,
recibía por esta vía una cuantía muy limitada en comparación con la obtenida por CDC y
UDC (356.568 euros entre 2004 y 2007). Por tal motivo, para los tres partidos de izquierda
catalanes la abolición de las donaciones anónimas constituía una reivindicación prioritaria,
siendo materializada por ERC en el nivel nacional, dada su posición estratégica en el
Congreso.
Tabla 4.9: Total de donaciones anónimas obtenidas por legislatura según partido
político. En euros.432
PSOE PP IU CDC UDC PNV ERC ICV PSC
1989-1993 30.128 1.317.031 0 0 61.659 4.476.642 0 0 0

PSOE
1993-1996 220.836 1.616.869 0 2.457.567 810.464 6.347.371 0 0 0
1996-2000 402.224 5.679.539 0 5.925.288 5.058.066 5.813.007 0 0 0

PP
2000-2004 2.368.356 10.437.598 157..531 7.367.099 8.666.478 4.921.275 0 0 0

PSOE
2004-2008 3.610.637 11.604.635 26.484 6.785.004 3.016.412 3.312.630 0 0 356.568
Fuente: Informes del Tribunal de Cuentas 1989-2007. Elaboración propia.
En segundo lugar, ERC promovió la legislación sobre financiación de partidos para

evitar que su reputación de partido honesto quedara en entredicho. La implicación directa
de esta formación en la trifulca política entre el Tripartito catalán y CIU (escándalo del tres
por ciento), y que supuso la amenaza por parte del líder de este último de difundir
sospechas sobre las cuentas de ERC433, tuvo mucho que ver en la repentina apuesta de este
partido por promover formalmente y de forma unilateral la reforma de la LOFPP 1987.
432
Se incluyen las cifras de la legislatura competa, incluyendo los dos años de los extremos. Por ejemplo,
desde 1989 a 1993, ambos inclusive, por lo que no se pueden sumar los totales de todas las legislaturas, puesto
que se duplicarían las cifras de los años electorales (los de los extremos).
433
Ver ABC, 9/03/2005, “Mas insinúa corruptelas en ERC pero no las ‘esparce’ para evitar un ‘vertedero
político’, p.25.
355
Desde los primeros meses de la VIII Legislatura, el Gobierno socialista se había
mostrado predispuesto a efectuar de una vez por todas la reforma de la financiación de
partidos, en consonancia con la apuesta decidida por la transparencia política que aparecía
en su Programa electoral de 2004. Era necesario presentar ante el electorado una imagen
renovada y distanciada de aquel PSOE que perdió las elecciones generales de 1996. Pero,
además, existían intereses económicos específicos en el partido del Gobierno que le
llevaron a apostar por la reforma desde primera hora: en primer lugar, era la ocasión para
acabar con las donaciones anónimas que tanto favorecían a sus principales rivales, PP en el
nivel nacional, y CIU en el autonómico (ver Tabla 4.9). En segundo lugar, era el momento
de resolver el problema de la deuda acumulada que históricamente había afectado al PSOE
por encima del resto de formaciones, si bien en 2006 tal endeudamiento es superado por el
PP por vez primera (Tabla 4.10). Y, en tercer lugar, era la ocasión para incrementar las
partidas de financiación pública destinadas a las formaciones políticas, tanto para gastos
ordinarios, como extraordinarios. En concreto, al Gobierno socialista le interesaba cambiar
la ley de financiación con vistas al referéndum sobre la Constitución europea que se
celebraría en febrero de 2005 y que, según se preveía costaría más de 90 millones de euros.
La idea era evitar el endeudamiento excesivo que tuvo que afrontar este partido tras el
referéndum de la OTAN, al no figurar en la legislación española financiación pública para
hacer frente a este tipo de campañas.434
actividad ordinaria (2004-2007). En euros.
PSOE PP IU CIU PNV ERC
2004 62.717.137 28.451.377 15.036.344 9.090.744 14.018.854 2.180.466
2005 51.616.160 16.324.240 14.043.323 14.725.588 14.293.812 1.574.183
2006 45.901.866 55.718.557 15.120.612 16.194.044 14.735.536 3.703.715
2007 59.937.432 59.397.803 15.011.610 16.051.117 17.161.455 2.865.829
2007). Elaboración propia.
Existían, por tanto, intereses específicos en el Gobierno para que la reforma de la ley
se produjera en esta legislatura. De ahí que cuando ERC presentó la Proposición de Ley
ante el Congreso en marzo de 2005435, el PSOE secundara la iniciativa tomándola como
434
Según se publicaba al respecto, aunque el caso Filesa es un tema tabú en el PSOE, "lo cierto es que siempre
se consideró que esa trama de financiación irregular tuvo mucho que ver con la necesidad de hacer frente a la
inmensa deuda que el PSOE contrajo en su campaña a favor de la permanencia de España en la OTAN", El
País, 9/08/2004, "El Gobierno cambiará la ley para promover el voto en el referéndum europeo".
435
Proposición de Ley de Financiación de los Partidos Políticos presentada por ERC. BOCG. Congreso de los
Diputados. Núm. 165-1, 1 de abril de 2005.
356
texto de base sobre el que empezar a debatir la cuestión en el Congreso. No obstante, la
reforma de la LOFPP 1987 tardaría varios años en materializarse. Los partidos seguían
mostrando divergencias en cuanto al modelo de financiación que se debía establecer en
España. El Cuadro 4.7 recoge las preferencias de cada partido según constaban en las
enmiendas realizadas entre abril de 2005 y junio de 2006 a la Proposición de Ley
presentada por ERC.436 Una proposición similar a la presentada por IU-ICV en 1996.
Cuadro 4.7: Propuestas de contenido de ERC, enmiendas de PSOE, PP, IU-ICV, CIU y PNV e
Informe de la Ponencia (2005-2007).
Financ.
Financ. Pública Directa de

Pública
condonación deudas
Directa de Controlar la
Prohibir/Limitar
Prohibir Donaciones Financ.
CCAA y financiación
referendos
Entidades Indirecta Endurecer
de las
Locales (Beneficios sanciones
fundaciones
fiscales a y obligac.
vinculadas a
donantes y contables
los partidos
Políticos
Partidos
Políticos
Grupos
Pers. Personas Anó- 437 partidos)

Jurídicas físicas nimas
NO NO
(Limit. (Limit.
CIU
SÍ SÍ 100.000 €/año 100.000 €/año SÍ NO NO SÍ SÍ SÍ

no para no para
fundac.) fundac.)
NO
ERC
SÍ -- SÍ (Limit. 30.000 SÍ SÍ NO SÍ SÍ SÍ
€/año)
IU-ICV
NO
SÍ -- SÍ SÍ SÍ NO SÍ SÍ SÍ
(30.000 €/año)
NO NO
PNV
SÍ -- (Limit. 60.000 (Limit. 60.000 SÍ SÍ NO SÍ SÍ SI

€/año) €/año)
NO
NO
(Limit.
SÍ SÍ (Limit. 90.000
PP
90.000 SÍ NO SÍ SÍ SÍ SÍ
€/año no para
€/año no para
fundac.)
fundac.)
NO
PSOE
SÍ -- SÍ (Limit.30.000 SÍ SÍ NO SÍ SÍ SÍ
€/año)
PONENCIA
INFORME
NO NO
(Limit. (Limit. SÍ (garantías
SÍ SÍ
100.000 €/año 100.000 €/año SÍ NO NO SÍ SÍ para los
no para no para partidos)
fundac.) fundac.)
Fuente: Elaboración propia.
436
Proposición de ley de ERC (BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-1, de 1 de abril de 2005);
Enmiendas presentadas al texto por cada uno de los partidos (BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-
34, de 29 de junio de 2006); Informe ponencia (BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-35, de 10
abril de 2007); y aprobación por el Pleno del Congreso (BOCG. Congreso de los Diputados Núm. B-165-37,
de 17 de mayo de 2007).
437
Enmiendas realizadas en este punto a la propuesta de ERC, en BOCG, Núm. 165-34, 29 de junio de 2006.
El PNV no presenta enmiendas al respecto, por lo que mantiene la posición contemplada en la Proposición de
Ley de ERC.
357
Como se muestra en el Cuadro 4.7, por primera vez existía un acuerdo unánime y
explícito sobre la prohibición de las donaciones anónimas por parte de CIU y PNV.
También del PP, pese a que ya en la legislatura anterior mostraba cierta conformidad al
respecto. Una cuestión que se había convertido en el principal escollo de la reforma hasta el
momento.
CIU, PNV y PP estaban dispuestos ahora a renunciar a esta fuente de ingresos en el
futuro. Y esto por un motivo fundamental: resultaba políticamente arriesgado seguir
defendiendo el anonimato en la financiación de partidos en un momento en el que la
transparencia se proclamaba necesaria en todas las instituciones y procesos del sistema
político. Más aún teniendo en cuenta el contexto de escándalos de corrupción urbanística
que existía en ese momento y del que los partidos no quedaban impunes. Al contrario, cada
vez más el vínculo entre la corrupción urbanística y las finanzas de los partidos se
estrechaba438, lo que hacía más complicado aún defender cualquier opción que mantuviera
cierta opacidad en sus transacciones. Especialmente, después de la publicación puntual de
escándalos relacionados directamente con la financiación irregular de los partidos, tales
como el caso del tres por ciento catalán, o el caso Pallerols, por el cual UDC estaba siendo
investigada al inicio del proceso de reforma de la LOFPP 1987.439
Pero a este contexto de escándalos se le unía otra cuestión que pudo contribuir a
cambiar el posicionamiento de estos partidos: la caída en los ingresos procedentes de
donaciones anónimas experimentada por CIU a partir de 2003, y el nivel relativamente bajo
en el que se mantenía el PNV en la VIII Legislatura en comparación con una década antes,
cuando llegó a ocupar incluso el primer puesto en cuanto a donaciones anónimas recibidas
(ver Tablas 4.8 y 4.9). Una tendencia que estos partidos podrían invertir si conseguían que
se incrementase la financiación pública para gastos ordinarios, de manera que sus beneficios
económicos en descenso vía donaciones anónimas fueran sustituidos por un creciente apoyo
económico del Estado.
438
Como se expresaba en el Editorial de un periódico nacional: La insuficiencia presupuestaria de
los municipios ha abierto el camino a la práctica de financiarse a través de recalificaciones […]. Pero
se trata de una práctica de alto riesgo, puesto que se ha encontrado también en ella un mecanismo
para paliar otras deficiencias, como la que afecta a la financiación de los partidos” (El País,
29/10/2006, “Urbanismo y política”, Editorial).
439
Se trata de un caso de financiación irregular de UDC según el cual el empresario Pallerols pactó durante
años con dirigentes de este partido el importe de subvenciones que le otorgó la Generalitat para realizar cursos
de formación para parados, desviándose el 10% de esa cuantía a la financiación del partido (El País,
3/09/2004, "El fiscal afirma que Pallerols pactó con dirigentes de Unió el cobro de subvenciones", Pere Ríos).
El caso fue archivado tras cinco años de investigación en diciembre de 2005 (El País, 12/12/2005, "El juez
archiva el 'caso Pallerols' sobre la presunta financiación irregular de UDC").
358
El PP, por su parte, era el partido con más expectativas de beneficio futuro a través de
las donaciones anónimas, dado que los ingresos por esta vía mantenían una tendencia al alza
al inicio del proceso de reforma de la ley, en 2005. Sin embargo, era el principal partido de
la oposición y, como tal, el más expuesto a la crítica en caso de querer mantener esta fuente
de financiación opaca. De ahí que se posicionara también a favor de su prohibición. No eran
tiempos para oponerse. Según afirmaba el portavoz popular, Jaime del Burgo: "no habrá
ningún problema ahora para consensuar con el partido en el Gobierno esta reforma [...]. El
PP es una formación transparente y saneada, que se nutre básicamente de dinero público".
Es más, según decía, "si en 1999 no se consiguió un acuerdo para que las aportaciones
fueran nominativas, transparentes y fiscalizables en su totalidad fue porque los entonces
socios nacionalistas del PP (PNV y CIU) pusieron reparo a la posible eliminación de la
financiación privada".440
Por tanto, el acuerdo sobre la prohibición de las donaciones anónimas era ahora una
realidad. Eso sí, siempre que se incluyeran nuevas medidas que supusieran un incremento
de la financiación pública para los partidos, tal como habían defendido siempre los partidos
de izquierdas. En este punto, el pragmatismo económico del PP, CIU y PNV —
tradicionalmente defensores de una financiación pública limitada con respecto a la
financiación privada— se hacía explícito.441 Así lo expresaba el portavoz del PP:
Lo mejor sería que los partidos vivieran de las cuotas de sus afiliados y de las
aportaciones de sus simpatizantes. Sabemos que eso no es posible en la situación de
España y por tanto entendemos que es fundamental la financiación pública, para
garantizar, entre otras cosas la libertad del sistema de partidos políticos (Del Burgo
Tajadura, PP. DSCD. Núm. 114. Sesión Plenaria Núm.106, de 27 de septiembre de
2005, p.5753).
Y así lo defendían los portavoces de CIU y PNV, respectivamente:
440
El País, 19/08/2004, "Los populares aceptan de buen grado negociar la financiación con los partidos".
441
Un antecedente importante en lo referido al incremento de la financiación pública por parte de los propios
partidos se encuentra en el acuerdo firmado en 2001 por todos los partidos catalanes, según el cual estos se
aumentarían a sí mismos las subvenciones públicas a cambio de avanzar hacia una mayor transparencia de sus
contabilidades. El mecanismo consistía en una subvención del Gobierno catalán al Parlamento autonómico, el
cual repartiría el dinero entre los distintos grupos parlamentarios. Pero su finalidad no era subvencionar el
trabajo parlamentario, sino afrontar los gastos de funcionamiento ordinario de los partidos, lo que supuso la
desautorización del Tribunal de Cuentas en distintas ocasiones, si bien tal mecanismo siguió haciéndose
efectivo anualmente al menos hasta 2004 (El País, 20/09/2004, “Los partidos catalanes desoyen al TC y
vuelven a repartirse 6 millones más"). También los partidos de ámbito nacional deciden aumentar un 2% la
asignación que el Gobierno había previsto para ellos en los Presupuestos Generales del Estado de 2005 para su
financiación ordinaria. Un incremento que se produjo en la fase de ponencia, por unanimidad, y que suponía
un incremento de 2,5 millones de euros más para los partidos con respecto al año anterior. Una práctica que
comenzó en 2002 por un acuerdo no escrito entre PP y PSOE (El País, 22/11/2004, "Los partidos se
incrementan un 2% la asignación presupuestaria").
359
[L]a calidad democrática requiere de una aportación económica suficiente [...].
Podemos mejorar el sistema de financiación de los partidos políticos y vamos a
hacerlo [...]; lo vamos a hacer con coraje, porque se requiere coraje para trasladar al
conjunto de la opinión pública que una democracia madura y fuerte necesita una
buena financiación de los partidos (Xuclá i Costa, CIU. DSCD. Núm. 114. Sesión
Plenaria Núm.106, de 27 de septiembre de 2005, p. 5751-2).
Es cierto que tiene que haber una suficiente financiación de los partidos políticos, que
debemos darle importancia, mucha importancia, a incrementar el peso que tiene la
financiación pública (Esteban Bravo, PNV. DSCD. Núm. 114. Sesión Plenaria
Núm.106, de 27 de septiembre de 2005, p. 5750).
Por ello el incremento total de la financiación pública directa del 20% con respecto al
año anterior no planteó discrepancia alguna entre las formaciones442, siendo uno de los
puntos de acuerdo explícito que aparecen en el Cuadro 4.7. Tampoco lo hizo la
incorporación en el texto de la ley de una nueva partida presupuestaria para sufragar los
referendos con cargo al erario público. Y tampoco planteó problemas la inclusión de
beneficios fiscales tanto para los donantes como para los partidos, lo que supondría una
carga indirecta para el erario público. Una medida que serviría, por un lado, para incentivar
la realización de donaciones privadas, y por otro, para reducir la carga impositiva de los
partidos políticos en detrimento de los ingresos del Estado.
El acuerdo de los partidos también se produjo desde primera hora con respecto al
hecho de que los grupos parlamentarios de las asambleas legislativas de cada una de las
Comunidades Autónomas, así como los grupos políticos representados en las entidades
locales, recibieran también financiación pública directa. En la Ley de 1987 solo estaban
contemplados los grupos parlamentarios del Congreso y del Senado, por lo que esta nueva
medida supondría un incremento sustancial de la financiación pública recibida por esta vía.
Una fuente de ingresos que en la práctica venían obteniendo los partidos de forma ilegal, tal
como había denunciado el TCU en reiteradas ocasiones.
Sí hubo cierta discrepancia inicial en cuanto al hecho de que los partidos políticos (y
no solo los grupos parlamentarios) recibieran financiación ordinaria directa de las
Comunidades Autónomas y de los entes locales según sus propios presupuestos (ver Cuadro
4.7). Aunque la propuesta de ERC no contemplaba esta nueva fuente de financiación, PP y
CIU la introdujeron en el trámite de enmiendas, siendo asumida directamente por el resto de
formaciones.443 A todas les interesaba incrementar la financiación pública directa por esta
442
La subvención pública para el ejercicio 2008 se fija en 78.100.000 euros (BOCG. Núm. 165-35, 10 de abril
de 2007).
443
BOCG. Núm. 165-34, 29 de junio de 2006.
360
vía, y así quedó recogido en el informe de la ponencia y en el texto definitivo que se aprobó
en 2007.
Además del acuerdo generalizado sobre estas cuestiones, también hubo un
compromiso explícito por mejorar las obligaciones contables de los partidos y sobre todo,
por endurecer las sanciones en caso de incumplimiento. Sobre este último punto, la
proposición de ERC recogía dos nuevos motivos de sanción: En primer lugar, regulaba la
posibilidad de que se multara a los partidos en caso de obtener donaciones que
contravinieran los límites y requisitos establecidos en la ley. En segundo lugar, los partidos
podrían ser sancionados con la no obtención de financiación pública ordinaria, en caso de
no presentar las cuentas (o hacerlo de forma deficiente) ante el Tribunal de Cuentas sin
causa justificada.
En ambas cuestiones todos los partidos estaban de acuerdo, si bien en los debates
parlamentarios subsiguientes se introdujo —también con el acuerdo del conjunto de
formaciones— una serie de garantías para los partidos en caso de que fueran sancionados.
Así justificaba el portavoz del PNV la introducción de tales garantías jurídicas para que el
Tribunal de Cuentas no pudiera sancionar sin más a los partidos, sino que estos pudieran
recurrir las propuestas de sanción que se les impusieran:
Tal y como se presentaba el texto en su origen, se podría interpretar que esa sanción
se podía imponer absolutamente de plano, sin ningún tipo de garantía jurídica ni de
procedimiento ad hoc para poder contrastar y hacer una defensa de las posiciones del
partido político que pudiera ser sancionado (Esteban Bravo, PNV. DSCD.
Comisiones. Núm. 807, 18 de abril de 2007, p.5).
Esta cuestión, introducida a través de una enmienda del PNV y con la que se
dificultaba la imposición de sanciones a los partidos, recabó el aplauso del resto de
formaciones políticas, siendo finalmente incluida en el texto de la Ley de 2007.
Frente a los puntos comentados hasta ahora, sobre los que se había conseguido el
consenso de los partidos, existían tres puntos de discrepancia de diverso calibre: uno, el
establecimiento de límites a la financiación privada, que acabó resolviéndose en pro del
consenso, y otros dos, el control de las fundaciones y la condonación de las deudas, que se
convirtieron en los principales escollos de la reforma en esta nueva etapa.
En primer lugar, en cuanto al establecimiento de límites a la financiación privada,
continuaba el enfrentamiento entre los que abogaban por prohibir las donaciones de
personas jurídicas (ERC, IU-ICV y PSOE) y los que defendían su mantenimiento (CIU,
PNV y PP). A esto se unía la divergencia de opiniones en torno a la cuantía máxima por
persona y año que debían tener las donaciones realizadas a los partidos. Por un lado, ERC,
361
IU-ICV y también el PSOE, defensores de un sistema de financiación fundamentalmente
público, apoyaban el establecimiento de un techo máximo a las donaciones privadas. Así
quedó recogido en la proposición presentada por ERC, en la que el límite máximo se situó
en 30.000 euros por persona (física) y año. Y así fue secundado tanto por IU-ICV, como, en
un principio, por el PSOE.
Frente a estos, CIU, PNV y PP, defensores tradicionalmente de la libertad de los
donantes a la hora de dar y de los partidos a la hora de recibir, estarían dispuestos ahora a
someterse a un techo máximo, siempre que este fuera superior al propuesto por ERC. Y esto
por una razón fundamental: resultaba muy complicado defender la completa libertad de los
partidos a la hora de financiarse en un momento en el que lo razonable, dada la reincidente
publicación de escándalos de corrupción en los últimos años, era apoyar sin ambages la
transparencia y el control de la financiación política. Algo que, como ya se dijo, determinó
también el acuerdo de CIU, PNV y PP a la hora de acabar con las donaciones anónimas. Por
tanto, estas formaciones no se opondrían a limitar la cuantía de las donaciones recibidas,
siempre que, de un lado, se siguieran permitiendo las donaciones procedentes de personas
jurídicas y, de otro, vieran compensadas sus finanzas con un incremento de los recursos
públicos. De ahí que, frente a su discurso tradicional, estas tres formaciones defendieran
ahora, sin ambages, la bondad de incrementar los recursos públicos para los partidos.
El informe de la ponencia redactado por el PSOE a partir de las enmiendas al texto
aprobadas, no incluyó finalmente la prohibición de las donaciones de personas jurídicas,
aunque sí un techo máximo para las donaciones. Este sería de 100.000 euros por persona
(física o jurídica) al año. Una cuantía propuesta por CIU y que era superior a la defendida
inicialmente por el resto de formaciones. No obstante, el acuerdo sobre este punto se
produjo sin demasiados esfuerzos. A PP, CIU y PNV les interesaba no prohibir las
donaciones de persona jurídica y, además, que estas pudieran ser de una cuantía lo más
elevada posible. Así, muchas empresas que realizaban donaciones anónimas a estos partidos
podrían seguir haciéndolo siempre que especificaran el nombre del donante y la cantidad
donada.
El resto de formaciones cambiaron su posición inicial en pro del consenso. Dado que
PP, CIU y PNV habían aceptado la prohibición de las donaciones anónimas y el
establecimiento de un límite máximo a las donaciones, los partidos de izquierdas aceptaron
tanto el límite de 100.000 euros para las donaciones, como la no prohibición de las
donaciones de personas jurídicas. Una cuestión que en realidad le interesaba al PSOE
puesto que, como se muestra en el Gráfico 4.12, había sido uno de los partidos más
362
beneficiados por este tipo de donaciones. Sobre todo, en 2002 y 2004, cuando los ingresos
por esta vía habían sido superiores a los del resto de formaciones políticas.
Gráfico 4.12: Donaciones de personas jurídicas contabilizadas por el Tribunal de Cuentas.

PSOE, PP, IU, PNV y CIU. (2000-2006). En euros.444
PSOE PP IU CIU PNV

300.000 €
250.000 €
200.000 €
150.000 €
100.000 €
50.000 €
0€
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Informes sobre la contabilidad ordinaria de los partidos. Tribunal de Cuentas (2000-2006).
En segundo lugar, el siguiente punto de descuerdo sobre el contenido de la ley era el

referido al control económico de las fundaciones vinculadas a los partidos políticos, hasta
ese momento carentes de regulación. Una cuestión que no corrió la misma suerte que la
anterior, convirtiéndose en foco de conflicto interpartidista. La proposición presentada por
ERC regulaba la posibilidad de que los partidos pudieran crear asociaciones sin ánimo de
lucro para el desarrollo de sus objetivos, estando su financiación (pública y privada) sujeta a
los mismos límites y controles que la financiación de los propios partidos políticos. Con ello
se daba cabida en la ley a una de las recomendaciones más importantes que hacía el
Tribunal de Cuentas en su Moción de 2001 sobre la fiscalización y financiación de los
partidos:
[…] se considera necesario regular la posible financiación indirecta a través de otras

entidades afines a las formaciones políticas, como pueden ser las fundaciones […]. La
transparencia en la financiación de los partidos políticos y la eficacia de su control
resultaría ostensiblemente mitigada si el establecimiento de unos requisitos estrictos
para la financiación directa no estuviese acompañado de similares exigencias en la
entrega formal de aportaciones a través de estas entidades (Tribunal de Cuentas. BOE.
Núm. 200, 21 de agosto de 2002, p.8).
444
Se excluye el año 2003 porque los datos del TC para este año no distinguen entre donaciones de personas
físicas y jurídicas en el caso de PP, PSOE y PNV. El dato para CDC (dentro de CIU) para el año 2001
(142.139 euros) se refiere a la suma de donaciones físicas y jurídicas obtenidas en ese año. En este caso no se
ha excluido del gráfico porque solo es este partido el que muestra los datos agregados, mientras que el resto de
las formaciones consideradas, sí que distinguen entre donaciones físicas y jurídicas en el año 2001.
363
En medio de la cruzada contra las donaciones anónimas que se inició a raíz del
escándalo del tres por ciento, no era de extrañar que los partidos de izquierda trataran de
evitar también la posibilidad de que tales donaciones anónimas se realizaran indirectamente
a través de las fundaciones afines de los partidos. Una práctica que situaba al PP y a su
principal fundación, FAES, en el punto de mira. La falta de transparencia y de control en
este ámbito, se convirtió en terreno propicio para las especulaciones sobre las finanzas del
PP, al que se acusaba no solo de recibir donaciones anónimas directamente, sino también a
través de la FAES, que a su vez era la fundación política con más financiación pública, al
menos, en 2005 y 2007.445 Como explicaba el Entrevistado 7, diputado socialista entre 1982
y 2011 y ex-tesorero del PSOE:
El tema de las fundaciones no estaba en la proposición de ERC y surge en la

tramitación de la ley porque, de alguna manera, el PP se va yendo con sus cuartos del
PP a FAES, y había, por tanto, un intento de ver qué pasaba con los ingresos y gastos
de FAES. […] El dinero de FAES viene de los donantes de FAES y de las
subvenciones que le concede el Ministerio de Cultura. Este último está controlado por
la Intervención General del Estado. Lo que no sabemos es el tema de los donantes, ya
sean personas físicas o jurídicas, que donan a una fundación de un partido político.
[…] Eran donaciones abundantes. Aznar, que había sido absolutamente reticente a
ampliar la financiación de los partidos, se dedicó a captar financiación para su
fundación, donde más o menos llevaba tareas relacionadas con el partido político del
cual era presidente. Esto nos parecía una contradicción. Usted ha sido con nosotros
absolutamente intransigentes y usted ahora dice que ya no está en la política y se pone
a absorber recursos. Pues mire usted, no. Él llama a Zaplana y le dice que no pueden
votar a favor de la Ley de 2007 y entonces se radicaliza la posición del PP.
De hecho, llegados a ese punto, se produjo división de opiniones entre los principales
partidos. Por un lado, IU-ICV y PSOE suscribieron la propuesta de ERC de equiparar a los
partidos y a las fundaciones en lo referido al control de su financiación pública y privada.
Les interesaba acabar con los ingresos extra (incluso en forma de donaciones anónimas) que
algunos partidos podrían estar teniendo a través de sus fundaciones. Por otro lado, el PP, si
bien no podía negarse expresamente a esta cuestión, sí que introdujo una enmienda
destinada a mantener la posibilidad de que las fundaciones siguieran donando grandes
cantidades de dinero a los partidos (más allá del límite de 100.000 euros por persona y año
para el resto de donantes). Es decir, de acuerdo con esta enmienda, que fue apoyada por
CIU, el límite impuesto a las donaciones privadas recibidas por los partidos no sería
aplicable a las aportaciones procedentes de las fundaciones, de forma que estas, podrían
donar de manera ilimitada a los partidos. El PNV, por su parte, no presentó enmiendas al
445
Ver El País, 16/08/2005, “La fundación de Aznar recibirá 2,12 millones de subvención” y El País,
8/08/2007, “La FAES, a la cabeza de las fundaciones políticas con más ayudas del Estado”.
364
texto de ERC en este punto, aunque tampoco apoyó explícitamente la postura de los
partidos de izquierdas. Era una cuestión sobre la que no se pronunció directamente.
Finalmente, el informe de la ponencia redactado por el PSOE en abril de 2007 fue
incluso más allá de las enmiendas propuestas por PP y CIU sobre las fundaciones. Es decir,
se hicieron importantes concesiones en el sentido de relajar los límites impuestos a las
donaciones realizadas a fundaciones, al contrario de lo que inicialmente los partidos de
izquierdas pretendían. Así, mientras que los partidos podrían recibir donaciones hasta un
máximo de 100.000 euros por persona y año, las donaciones a las fundaciones podrían tener
un máximo de 120.000 euros. Además, mientras que los partidos no podrían recibir directa
o indirectamente donaciones de empresas privadas que, mediante contrato, estuviesen
prestando servicios para las administraciones públicas u otros organismos públicos, tal
límite no afectaría a las donaciones recibidas por las fundaciones.
Por tanto, las donaciones a las fundaciones quedarían reguladas en esta nueva ley,
pero no al mismo nivel que las donaciones recibidas directamente por los partidos. Unas
concesiones que los partidos de izquierda justificaban ante la necesidad de que PP y CIU se
“unieran al consenso” propuesto por el partido del Gobierno446, pero que, en el fondo,
también beneficiaba al PSOE por tener una fundación importante, la Fundación Pablo
Iglesias, receptora en el año 2007 de 2,8 millones de euros del Estado.447
Pero mientras que CIU sí que se unió en este punto a la llamada al consenso lanzada
por el Gobierno, el PP no. Es más, erigiéndose en baluarte de la transparencia, el PP sacó a
relucir las debilidades en materia de fundaciones de la nueva ley que se estaba fraguando.
Unas debilidades que limitaban su efectivo control y que, pese a ello, contaban con el apoyo
del resto de partidos:
De acuerdo con la nueva ley, las empresas contratistas de las administraciones

públicas no podrán hacer donaciones a los partidos, pero sí a las fundaciones creadas
por los propios partidos. ¡Es una barbaridad, señores del Partido Socialista, es un
escándalo, no cabe mayor hipocresía! (Del Burgo Tajadura. PP. DSCD. Núm. 255,
Sesión Plenaria Núm. 237, 10 de mayo de 2007, p.12.748).
Las otras formaciones, sin embargo, estaban convencidas de que era la falta de interés
del PP por regular las fundaciones lo que le llevaba a no querer apoyar el texto. Así lo
insinuaba el portavoz del PSOE:
446
Ver El País, 09/03/2007, "El PSOE suaviza el control de los ingresos de las fundaciones políticas".
447
En ese mismo año la FAES recibió únicamente 70.000 euros más que la Fundación Pablo Iglesias, estando
por tanto su financiación pública muy igualada (El País, 8/08/2007, “La FAES, a la cabeza de las fundaciones
políticas con más ayudas del Estado”).
365
No voy a ser más indiscreto, pero todos sabemos cómo se ha generado esa actitud del
Grupo Popular, que nos ha llevado a una situación en virtud de la cual ustedes no
quieren que el TC controle las aportaciones privadas a las fundaciones vinculadas a
los partidos políticos. Yo no voy a utilizar fuego graneado porque no me gusta
utilizarlo, pero hay algo de hipocresía en su planteamiento (Fernández Marugán.
PSOE. DSCD. Núm. 255, Sesión Plenaria Núm. 237, 10 de mayo de 2007, p. 12757).
De hecho, en el trámite del Senado el PP introdujo una enmienda al texto según la

cual solo pretendía que se fiscalizasen las subvenciones públicas recibidas por las
fundaciones, y no las privadas, por parte del TCU.448 Lo que venía a corroborar la falta de
interés de esta formación por regular las donaciones recibidas por las fundaciones
vinculadas a los partidos.
Pero, como se ha dicho, esta cuestión no era el único punto de conflicto con respecto
al contenido de la ley. También estaba el referido a la condonación de las deudas. Sobre
esta cuestión la proposición inicial de ERC no establecía límite cuantitativo alguno. Es
decir, según esta, “los partidos políticos podrán llegar a acuerdos respecto de las
condiciones de la deuda que mantengan con entidades de crédito […] y no les será de
aplicación los requisitos y limitaciones establecidos en los Títulos I y II de esta Ley”.449 Las
deudas de los partidos, por tanto, podrían ser renegociadas o incluso condonadas sin límites.
Algo que en la práctica se venía haciendo, según había denunciado el Tribunal de Cuentas
en reiteradas ocasiones.450
Potencialmente, la renegociación ilimitada de las deudas con los bancos podría
beneficiar a todos los partidos, especialmente, a los más endeudados. De hecho, ya en 1989,
el PP se benefició de una condonación de 288.750 euros, mientras que el PSC, ese mismo
año, logró un perdón bancario de 39.057 euros (Tabla 4.11). Fueron los pioneros de esta
práctica, según datos del Tribunal de Cuentas. Pero después les siguieron el PCE/IU, el
PSOE, ERC, EA, PNV, Par y UDC. Es decir, todos los partidos considerados, a excepción
de CDC, se han beneficiado de la condonación de un crédito bancario en algún momento
entre los años 1989 y 2007. No obstante, PSOE, PSC y ERC, por ese orden, han sido los
más beneficiados en términos totales de la condonación de sus deudas, con cifras de
21.281.039, 7.213.620 y 3.073.739 euros, respectivamente. Además, han sido los que se han
beneficiado de tales prácticas en años más recientes, según consta en los informes del
Tribunal de Cuentas.
448
BOCG. Senado. Núm. 21. Serie IIIB, 6 de junio de 2007. Enmienda núm. 39, p. 22.
449
Disposición Transitoria Segunda. Proposición de Ley presentada por ERC (BOCG. Congreso de los
Diputados. Núm. 165-1, 1 abril de 2005).
450
Ver Informes del TCU sobre la contabilidad ordinaria de los partidos desde 1989 hasta 2007.
366
Tabla 4.11: Deudas con entidades de crédito condonadas según partido y año. En euros.451
EA ERC PAR PCE/IU PNV PP PSC PSOE UDC
1987 - - - - - - - - -
1988 - - - - - - - - -
1989 - - - - - 288.750 39. 057 - -
1990 - - - 455.892 - - - - -
1991 - - - - - - - - -
1992 - - - 69.323 - - - 412.294 -
1993 - 353.406 - - - 747.156 - 800.901 -
1994 - - - 9.262 - 204.767 59.800 2.504.103 -
1995 - - - - - 20.511 - - -
1996 729.167 - - - 370.099 1.939.908 - 96.161 -
1997 - - - - - 73.831 - 9.784.150 -
1998 - - 873.144 - - - - 5.915.332 -
1999 843.522 - - - 1.531.318 - - - -
2000 - - - - - - - - -
2001 - - - - - - - 85.569 -
2002 - - - - - - - - 53.305
2003 - - - 27.254 - - - - -
2004 - 2.720.333 - - - - 7.153.820 - -
2005 - - - - - - - - -
2006 - - - - - - - 1.682.529 -
2007 - - - - - - - - -
TOTAL 1.572.689 3.073.739 873.144 561.731 1.901.417 3.274.923 7.213.620 21.281.039 53.305
Fuente: Informes sobre la contabilidad ordinaria de los partidos políticos 1987-2007. Se excluyen
expresamente las deudas con proveedores. Elaboración propia.
Frente a estos, PP, PNV y UDC, si bien han obtenido el perdón de los bancos en algún
momento, la cuantía condonada ha sido muy limitada en comparación con los anteriores
partidos, especialmente con el PSOE. Además, las últimas condonaciones de las deudas de
PP y del PNV (no así de UDC) se produjeron en años anteriores a las realizadas en el caso
de las formaciones de izquierdas. En concreto, en el caso del PP, la última condonación
registrada data del año 1997. Un hecho que explica los recelos que mostraba este partido
desde primera hora hacia la posibilidad de que los partidos renegociaran de manera
ilimitada sus deudas, pues ello favorecería potencialmente a su principal rival.
Pero la publicación en noviembre de 2005 de un caso de condonación de deudas al
PSC y de cómo esto pudo haber condicionado la toma de decisiones del Gobierno nacional
451
La condonación de deudas por parte de las entidades de crédito responde a una práctica cuya legalidad no
estaba reconocida en la LOFPP 1987. El TCU incluía en sus informes de fiscalización aquellas cifras de las
que tenía constancia (las que aparecen en la Tabla 4.11), pero, dada su falta de poder a la hora de exigir esta
información a los bancos, la cuantía de las condonaciones publicadas en tales informes son previsiblemente
más bajas que las reales. Más allá de tratarse de una praxis de sobra conocida y a la que los trabajos sobre
financiación de los partidos hacen referencia explícita (ver por ejemplo, García Ortíz, 2004 y Martínez-
Cousinou, 2007), sus implicaciones en la política española no han sido analizadas hasta el momento.
367
en favor de la entidad crédito implicada, llevó al PP a oponerse a esta cuestión de forma
más contundente.452
De hecho, introdujo una enmienda al texto de ERC según la cual “[los partidos] no
podrán acordar la condonación de sus deudas en cuantía superior al límite que para las
donaciones nominativas se establece en el artículo 5 de esta Ley”.453 Así lo justificaba el
portavoz del PP en sede parlamentaria:
Evidentemente, no se puede ser hipócrita en este Parlamento. Por un lado, estamos

limitando la cuantía de las donaciones a las personas jurídicas […] y, por otro, resulta
que un banco puede otorgar una donación por la vía de la condonación que pulveriza
cualquier límite establecido en la ley, y hemos tenido ejemplos recientes de eso (Del
Burgo Tajadura. PP. DSCD. Comisiones. Núm. 807, 18 de abril de 2007, p.9).
Por el contrario, el resto de partidos justificaba el no establecimiento de límites en la

renegociación de las deudas con las entidades crediticias. Un hecho que les interesaba
especialmente a PSOE y a ERC, pero que también fue apoyado por CIU y PNV. Alegaban
para ello la necesaria libertad de las partes para renegociar las condiciones de los contratos,
siempre que hubiese publicidad al respecto. Así resumía el portavoz socialista la postura
mayoritaria sobre esta cuestión:
Según […] la iniciativa de Esquerra, lo que nosotros estamos diciendo es que

seguimos creyendo en que cabe la posibilidad de que haya pactos que se hagan de
acuerdo con la libertad de las partes y que, como consecuencia de esos pactos, se
puedan cambiar las condiciones de los contratos […]. Además se establece la
necesidad en esta ley, lo ha dicho el señor Xuclá [CIU] y lo ha dicho bien, de
publicidad y de transparencia, informando de ello al Tribunal de Cuentas y al Banco
de España (Fernández Marugán. PSOE. DSCD. Comisiones. Núm. 807, 18 de abril
de 2007, p. 13).
Por tanto, mientras que en los intentos previos de reforma, la prohibición tanto de las
donaciones anónimas como de las donaciones de personas jurídicas se habían situado en el
centro de la polémica, en esta nueva ocasión tales cuestiones pasaron a un segundo plano.
Ahora, la tensión se focalizaba en dos puntos, el control de las fundaciones y la limitación
de la condonación de créditos. Asimismo, mientras que en ocasiones de reforma anteriores
el desacuerdo sobre el contenido de la Ley procedía de diversas formaciones políticas (PP,
452
Según se publicaba en los medios, una entidad bancaria (La Caixa) había perdonado una deuda al PSC de
6,57 millones de euros. Un hecho que, según el PP, ponía bajo sospecha la independencia del Ministro de
Industria socialista —José Montilla— a la hora de adoptar decisiones relacionadas con la OPA de Gas Natural
sobre Endesa, pues ello beneficiaría o perjudicaría a La Caixa, dueña del 35% del capital de la compañía Gas
Natural. Ver El País, 11/11/2005, “El PP reclama el cese de Montilla por la condonación de una deuda al PSC”
y El País, 15/11/2005, “Los partidos catalanes exigen a Montilla que explique el crédito de La Caixa al PSC”.
453
BOCG. Núm. 165-34, 29 de junio 2006, p. 85.
368
CIU y PNV), en esta ocasión era el PP el único que mostraba su desacuerdo con el
contenido de la Ley, frente al resto de los partidos representados, que lo apoyaban.
A la altura del informe de la ponencia, en abril de 2007, la oposición del PP al texto de
la Ley se hacía explícita y sin posibilidad de marcha atrás. Es más, las objeciones
expresadas por este partido fueron aumentando a medida que avanzaba el trámite
parlamentario de la reforma. No solo criticaban lo relativo a la condonación de las deudas,
sino también otras cuestiones sobre las que previamente el propio PP había mostrado su
acuerdo. Tal es el caso del incremento del 20% de la subvención pública directa para los
partidos o el hecho de que las donaciones a las fundaciones creadas por los partidos no se
rigieran por las mismas limitaciones que las donaciones realizadas directamente a los
partidos. Se trataba de un texto al que calificaban de “escandaloso” en su contenido y que
por ello, decían, no podían apoyar. Así justificaban su desacuerdo en el Congreso:
[…] el Grupo Popular no está dispuesto a aceptar un texto escandaloso que confiere a
la actividad económico y financiera de los partidos una mayor opacidad y reduce las
facultades de fiscalización y control por parte del TC. Nuestro grupo solo puede
congratularse de que por fin, después de más de 10 años de insistir en ello, se
supriman las donaciones anónimas (Del Burgo Tajadura. PP. DSCD. Núm. 255.
Sesión Plenaria Núm. 237, 10 de mayo de 2007, p.12.748).
Y, haciendo uso de una estrategia tendente a abanderar la transparencia del sistema, el

PP criticó el contenido de la Ley por ir en contra del interés general y por asegurar el interés
particular de aquellos que lo apoyaban:
Este […] escándalo normativo se resume en […] la voluntad de cuantos se han

sumado a este espurio consenso de asegurar su interés particular y tapar vergüenzas
inconfesables en contra del interés general. […] Estamos aviados si con esta ley
pretendemos acabar con la corrupción en la financiación de los partidos políticos.
Señorías, esta ley es una gran oportunidad perdida (Del Burgo Tajadura. PP. DSCD.
Núm. 255. Sesión Plenaria Núm. 237, 10 de mayo de 2007, p.12.749).
Este hecho fue muy criticado tanto por el PSOE como por el resto de fuerzas que
apoyaban el contenido de la ley, dejando entrever que no era más que una estrategia del PP
para alejarse del consenso y vetar la reforma, como había hecho en anteriores ocasiones.
Como expresaba el portavoz socialista dirigiéndose al responsable de finanzas de los
populares:
Sinceramente, ustedes se han equivocado […]. [H]an confundido el consenso con el

veto y han tratado de asumir una primacía que ya les ha caducado. Nosotros [el
PSOE] tenemos una percepción, y es que ustedes decidieron abandonar en lugar de
tratar de resolver el problema de la financiación de los partidos (Fernández Marugán,
PSOE. DSCD. Núm. 255. Sesión Plenaria Núm. 237, 10 de mayo de 2007, p.12.757).
O como expresaba el portavoz de ERC:
369
Ustedes [los del PP] ya tenían previamente fijada la posición antes de saber cómo iba
a terminar la ley y han hecho el paso contrario: Nos vamos a oponer, y ahora vamos a
ver con qué tipo de argumentos (Cerdá Argent. ERC. DSCD. Núm. 255. Sesión
Plenaria Núm. 237, 10 de mayo de 2007, p.12.755).
Finalmente, el texto se aprobó sin el apoyo del PP en julio de 2007.454 De acuerdo con
el Entrevistado 7, diputado socialista entre 1982 y 2011 y ex-tesorero del PSOE, esto se
debió al poco interés real que tenían los populares en reformar la ley, especialmente, en lo
referido al control de las fundaciones:
El PP tiene una concepción que está hoy vigente todavía: que confunde el veto con el
consenso. La idea del PP es oiga, vamos a hacer esta ley con arreglo a mis
restricciones, y bueno, es verdad que cuando tú te pones de acuerdo con él y aceptas
sus restricciones, lo demás no cuenta. Pero bueno, es que cabía la posibilidad de
componer una mayoría sin esas restricciones. Y nosotros nos dedicamos a componer
una mayoría sin esas restricciones. […] Pusimos mucho interés en la ley, quisimos ser
generosos. En un momento nosotros hicimos más concesiones sobre el límite de las
donaciones, que las subimos un poquito. […] Pero tengo la sensación de que el tema
de las fundaciones fue realmente importante porque ellos [el PP] creyeron que de cien
[euros] que pudieran haber recibido, por la vía que nosotros les conducíamos
perderían 50 […]. El PP tenía un montón de gente que aportaba donaciones
anónimas... […] El discurso de la transparencia es de los sectores bien pensantes de la
izquierda y de una derecha liberal, pero eso no existe en España. El discurso del PP no
fue nunca un discurso sincero.
Según el Entrevistado 8, diputado del PP desde 1993 y miembro de la ponencia sobre

la LOFPP 2007, las discrepancias se debieron a la politización que adquirió el tema de las
fundaciones y no al hecho de que los populares se opusieran a la transparencia:
Yo creo que en lo básico estábamos prácticamente de acuerdo y, al final, donde

nosotros [el PP] no estuvimos de acuerdo es en el tema de las fundaciones. En mi
opinión es un tema absolutamente político, y es que se querían meter con Aznar y con
FAES. FAES tiene las cuentas mucho más auditadas y mucho más transparentes que
cualquier otra fundación, pero ellos [el PSOE] pretendían también que la ley ahogara
a FAES financieramente, lo cual desde el PP entendíamos que era absolutamente
desafortunado, pues lo lógico es que las fundaciones presenten las cuentas, sean
transparentes, se ajusten a los marcos legales de las fundaciones. La argumentación
del PSOE era decir que una fundación ligada a un partido político tendría que tener
los mismos requisitos de transparencia que un partido, y es que no es lo mismo. Y ese
fue el escollo fundamental.
Es más, de acuerdo con el Entrevistado 8, la búsqueda de la transparencia siempre

había estado entre los objetivos del PP:
Al PP no le beneficiaba ninguna de las medidas contenidas en la anterior Ley.

Nosotros tenemos todo transparente, no tenemos donaciones anónimas, no tenemos
ningún problema de condonación de deuda.[…] Siempre hemos creído que todo debía
454
LO 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de partidos políticos (BOE. Núm. 160, 5/7/2007).
370
ser transparente, que las donaciones anónimas no tienen ningún sentido. La verdad de
este tema es que los partidos nacionalistas no querían que se suprimieran las
donaciones anónimas. Además, nosotros creíamos que la ley [de 2007] debería haber
incluido mucho más. […] De hecho, nosotros entendíamos que la condonación debía
quedar fuera de la ley, que no se pudiera hacer lo de “yo te perdono mil millones”. Y
lo único que, para molestar al PP, lo que hizo el PSOE fue lo de las fundaciones. Si
hubieran eliminado lo de las fundaciones, la ley se habría aprobado por consenso. No
le interesaría mucho al PSOE aprobarla por consenso, cuando no retiró el tema de las
fundaciones.
En la nueva ley quedó recogida la postura mayoritaria sobre la condonación de las

deudas y sobre el control de las fundaciones. Algo que fue muy criticado por los populares,
que consideraban que la ley no debería haber sido aprobada sin el consenso de todos. Según
expresaba el portavoz del PP en el Senado:
Es verdad que en el año 1998 no se sacó esa ley adelante, pero si el PP no presentó un
proyecto de ley semejante fue porque no contaba con el consenso del Partido
Socialista […]. Esa es la gran diferencia entre ustedes y nosotros, que nosotros sí
dábamos importancia al consenso con el principal partido de la oposición en aquel
momento y parece ser que a ustedes les basta con tener el consenso del resto de
partidos políticos y que no necesitan el apoyo del principal partido de la oposición
(Ferrández Otaño. PP. DSS. Núm. 127. Sesión Plenaria Núm. 12, 20 de junio de 2007,
p.7.900).
A lo que desde el PSOE se respondía:
[...] es que a ustedes no les interesaba acabar con las donaciones anónimas y, por eso,
no modificaron la ley, si no claro que la habrían modificado, como han modificado
tantas leyes, sin contar con nosotros, que tienen que ver con la regulación y con la
democracia (Mansilla Hidalgo. PSOE. DSS. Núm. 127. Sesión Plenaria Núm. 12, 20
de junio de 2007, p. 7908).
4.1.3. La respuesta política en España: la LOFPP 2007

Como se ha visto hasta ahora, tras dos intentos frustrados, la reforma de la LOFPP se
produjo finalmente en 2007, sin el apoyo del PP. Una oleada de escándalos de corrupción
urbanística, a la que se le sumó el escándalo del tres por ciento en Cataluña, vinculado a la
financiación irregular de CIU, generaron los incentivos necesarios en los socios del
tripartito catalán (especialmente en ERC) y en el Gobierno socialista de Zapatero para poner
en marcha la reforma de la ley. Para ambas formaciones se trataba de una estrategia muy
rentable en términos de reputación: al PSOE le interesaba alejarse del anterior Gobierno
socialista y tomar medidas en un contexto de escándalos; a ERC le interesaba abanderar la
transparencia del sistema en medio de la trifulca política generada en Cataluña. Pero
también existía un claro interés económico detrás de tal decisión. De hecho, era la primera
vez que coincidían los intereses del partido del Gobierno y los de sus socios puntuales en
371
relación a cómo se habría de configurar la financiación política, siendo la prohibición de las
donaciones anónimas y el incremento de los ingresos públicos la piedra angular del
contenido que defendían PSOE, ERC e IU-ICV.
Pero, si bien el peso de estos partidos y las circunstancias políticas y económicas
externas hicieron que el espíritu conciliador prevaleciera también en las otras formaciones y
que, por tanto, apoyaran la introducción de una mayor regulación y transparencia,
finalmente el acuerdo se hizo imposible. El PP se negó tajantemente a que la financiación
canalizada a través de las fundaciones quedara controlada al mismo nivel que la
financiación recibida directamente por los propios partidos, y a partir de ahí inició una
estrategia de ataque frontal hacia el contenido de la ley. Un contenido que hasta ese
momento había defendido al mismo nivel que el resto de formaciones. Pero mientras que,
en las ocasiones anteriores, la existencia de escollos insalvables sobre el contenido
defendido por cada uno de los partidos había llevado a la paralización del proceso de
reforma, en esta ocasión, la unidad de criterios presente en el Gobierno y sus socios
puntuales (ERC e IU-ICV), a la que se le sumó el apoyo de PNV y CIU (por la necesidad de
incrementar sus recursos públicos) y el hecho de que la realidad ya había dado numerosas
muestras de que había que mejorar el control sobre las finanzas de los partidos, propiciaron
la aprobación de la reforma pese al desacuerdo del PP. El consenso, hasta entonces
defendido como regla de decisión en materia de financiación de los partidos, dejó de
interesar a los partidos promotores de la reforma.
La Ley Orgánica 8/2007 fue finalmente promulgada el 4 de julio de ese año,
justificándose desde su propia Exposición de Motivos la necesidad de incrementar la
transparencia en el sistema de financiación:
Actualmente hay un amplio sentir entre la sociedad y la opinión pública ciudadana

que también se extiende a los partidos políticos sobre la necesidad de abordar una
nueva regulación de la financiación de los partidos políticos que dote de mayor
transparencia y control. […] La libertad de los partidos políticos en el ejercicio de sus
atribuciones quedaría perjudicada si se permitiese como fórmula de financiación un
modelo de liberalización total ya que, de ser así, siempre resultaría cuestionable la
influencia que en una determinada decisión política hubiesen podido ejercer las
aportaciones procedentes de una determinada fuente de financiación y romper la
función de los partidos políticos como instituciones que vehiculan la formación de la
voluntad popular (Exposición de Motivos. BOE. Núm. 160, de 5 de julio de 2007,
p.29.010).
Pero aun presentándose la transparencia como uno de los elementos clave a la hora de
justificar el contenido de la nueva ley, la importancia fundamental de esta para los partidos
radicaba, nuevamente, en el considerable incremento de la financiación pública —tanto
372
directa como indirecta— que dicha ley contemplaba. El esquema de financiación originado
durante la transición y dotado de carácter permanente a través de la LOFPP 1987, quedaba
reforzado con la Ley de 2007. Así se justificaba en su Exposición de Motivos:
La aprobación […] de la Ley Orgánica 3/87 sobre Financiación de Partidos Políticos

constituyó la primera regulación de la fuente de ingresos de una de las instituciones
básicas sobre la que se sustenta nuestro sistema democrático [los partidos políticos].
[…] Sin embargo se estima que la regulación que hace la ley actualmente vigente de
un aspecto tan importante como es su financiación, factor esencial para garantizar la
estabilidad del sistema democrático, no garantiza de manera adecuada la suficiencia,
regularidad y transparencia de su actividad económica (Exposición de Motivos. BOE.
Núm. 160, de 5 de julio de 2007, p.29.010).
Además de esto, se regulaba la financiación privada vía donaciones de personas

físicas o jurídicas (también de fundaciones), que habrían de ser públicas y no exceder "de
límites razonables y realistas".455 También se incluyó un sistema de sanciones en caso de
incumplimiento de los partidos de los límites y prohibiciones contenidos en la ley. El
resultado fue más peso del Estado en la financiación de los partidos, a cambio de la
eliminación de las donaciones privadas anónimas y de la regulación de otros aspectos hasta
el momento no contenidos en la Ley, por ejemplo, el control de las fundaciones.
Ahora bien, ¿realmente los partidos y los políticos se ataron las manos con esta ley, o
por el contrario, se dejaron aspectos fuera de control? ¿En qué medida la Ley Orgánica
8/2007 contribuía a la transparencia del sistema con objeto de disminuir las posibilidades de
corrupción política en la financiación de los partidos? Un análisis de sus debilidades y
Con respecto a la financiación pública, la LOFPP 2007 sigue manteniendo los mismos
criterios de reparto de la subvención pública anual incluidos en la anterior regulación (votos
y escaños), lo que supone seguir excluyendo a los partidos extraparlamentarios de la
posibilidad de obtener financiación pública.456 Con ello se reduce la competencia entre
partidos, puesto que la falta de financiación impide que nuevas formaciones puedan
organizar su estructura con vistas a consolidarse territorialmente y competir en la arena
electoral. Una cuestión que, como ya se dijo, afecta al ejercicio del control prospectivo de
los ciudadanos, al ver reducido su abanico de posibilidades entre las cuales depositar su
455
Exposición de Motivos. BOE. Núm. 160, de 5 de julio de 2007, p.29.010
456
El único cambio al respecto que incorpora la LOFPP 2007 es la no inclusión de la barrera legal del 3% del
voto válido que la ley electoral exige para participar en el reparto de los escaños de los diputados que
corresponden a cada circunscripción. El nuevo criterio computa todos los votos de un partido en el nivel
nacional para el cálculo de la subvención y no solo los obtenidos en las provincias en las que se superó la
barrera del 3% (como ocurría con la anterior Ley). Este cambio beneficia a los partidos parlamentarios que
presentan una estructura de votos dispersa, como sería el caso de IU (García-Viñuela y González-Aguilar,
2011:7). No obstante, no permite una mayor apertura del sistema a otros partidos no parlamentarios.
373
voto. Pero, además, la LOFPP 2007 introduce cambios cuantitativos y cualitativos en la
financiación pública ordinaria disponible, lo que distorsiona aún más la competencia en
favor de los partidos con representación, y en especial, de los mayoritarios, que son los que
más votos y escaños obtienen.
Por un lado, esta ley incrementa en un 20% con respecto al año anterior la cantidad
presupuestada para financiación ordinaria directa (de 68 a más de 78 millones de euros),
incluyendo, asimismo, el mandato de que tal importe se adecue anualmente, como mínimo,
al incremento del IPC (Disposición Adicional Sexta)457. Este incremento, que podría ser
mayor si así lo deciden discrecionalmente los partidos, sigue sin estar sujeto a control
alguno por parte ningún órgano externo, ni por parte de la ciudadanía.
Por otro lado, la LOFPP 2007 introduce nuevas partidas de financiación pública tanto
directa como indirecta hasta entonces no reguladas. En primer lugar, las Comunidades
Autónomas y los Territorios Históricos Vascos podrán subvencionar directamente a los
partidos dentro de su ámbito territorial correspondiente en función del número de escaños y
votos obtenidos por cada formación en las últimas elecciones autonómicas (Art. 3.3). Algo
que, si bien se hacía en la práctica, no estaba contemplado en la LOFPP 1987. En este punto
existe una laguna importante, y es que las subvenciones concedidas por las Entidades
Locales a los partidos con representación para gastos de funcionamiento ordinario no han
sido incluidas entre las subvenciones públicas recogidas en el artículo 3. Se trata de unas
subvenciones que, en la práctica, tienen una importancia muy significativa. De hecho, cerca
del 30% de las ayudas que recibieron los partidos para gastos ordinarios en 2006
procedieron de los Gobiernos autonómicos y de las corporaciones locales (Tribunal de
Cuentas, 2010:22, en García-Viñuela y González-Aguilar, 2011:3). Además, para aquellos
partidos con representación únicamente en tales corporaciones locales, tales subvenciones
constituyen su principal fuente de financiación pública (Sánchez García, 2007:22). Pese a
su importancia, el hecho de no estar previstas dentro del aparatado relativo a las
“Subvenciones Públicas” hace que los partidos que solo reciban financiación pública a
través de las Entidades Locales (esto es, algunos partidos de ámbito local) no estén
obligados a rendir información de su actividad económico-financiera ante el Tribunal de
Cuentas, lo cual limita la transparencia y el control en este ámbito. En segundo lugar, la
LOFPP 2007 regula la posibilidad de que los Grupos Parlamentarios de las Cámaras de las
457
La Disposición transitoria tercera establece que “para el ejercicio 2008 la subvención estatal anual para
gastos de funcionamiento de los partidos políticos y la asignación anual para sufragar gastos de seguridad se
fijan, respectivamente, en 78.100, 00 miles de euros y 4.010,00 miles de euros”.
374
Cortes Generales, de las Asambleas Legislativas autonómicas, de las Juntas Generales de
los Territorios Históricos vascos y los grupos representados en las Administraciones
Locales, puedan también subvencionar a los partidos políticos (Art. 2.1.e). En este caso se
trata de financiación pública indirecta, puesto que el Estado subvencionaría directamente a
tales grupos parlamentarios y grupos políticos, y estos lo harían a su vez a los partidos
políticos afines. En tercer lugar, se regula la posibilidad de que el Estado subvencione con
carácter extraordinario campañas de propaganda en caso de referéndum, de acuerdo con la
Ley Orgánica reguladora de este tipo de convocatorias (Art. 2.1.d). En cuarto lugar, se
regula la posibilidad de que los partidos reciban anualmente una asignación del Estado para
sufragar los gastos de seguridad en los que incurran para mantener su actividad política e
institucional. Lo que para el año 2008 suponía una partida total de 78,1 millones de euros,
adecuándose anualmente, como mínimo, al incremento del IPC (Disposición Transitoria
Tercera y Disposición Adicional Sexta, respectivamente). En quinto lugar, la nueva ley
introduce la exención del Impuesto de Sociedades para los partidos (Art. 10). Una exención
que se aplica a todas las rentas obtenidas para su financiación (cuotas y aportaciones,
donaciones, subvenciones públicas, rendimientos por el ejercicio de sus actividades propias,
y rendimiento procedente de los bienes y derechos que integren sus respectivos
patrimonios) y que supone una vía indirecta de financiación pública. Es decir, el Estado
deja de percibir unos ingresos en beneficio de los partidos. En sexto lugar, la LOFPP 2007
incluye incentivos fiscales a las cuotas, donaciones y aportaciones a los partidos, de forma
que las personas que realicen algún tipo de aportación obtendrán una deducción en la base
imponible del IRPF de hasta 600 euros (Art. 12). Nuevamente, se trata de unos ingresos que
deja de percibir el Estado y que, indirectamente, benefician a los partidos, por cuanto que es
de suponer que tal medida incentivará la realización de donaciones y aportaciones por parte
de los ciudadanos.
Este incremento sustantivo de la financiación pública para los partidos no ha ido
acompañado de restricción ni de control externo alguno. Como se ha dicho, no existe
limitación sobre la cuantía de la subvención que estos partidos pueden recibir de los
presupuestos generales del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las Entidades
Locales, etc. Pero, además, la nueva ley sigue sin incluir una definición exhaustiva sobre
qué debe entenderse por gastos ordinarios de los partidos. Ante tal indefinición, los partidos
pueden invertir el dinero público recibido en todo tipo de actividades de mantenimiento de
su estructura. Es más, podrían hacerla crecer ilimitadamente, con el incremento del gasto
que ello supondría en el futuro. Y todo esto sin que exista control alguno sobre el destino de
375
esos fondos. Solo en el caso de las subvenciones destinadas a sufragar los gastos de
seguridad de los partidos se especifica en qué ha de invertirse tal subvención, si bien ni
siquiera en este caso se establece mecanismo de fiscalización alguno.
Además de la falta de control que ello genera, existe un peligro latente que la nueva
LOFPP 2007 no ha conseguido mitigar: el recurso a los créditos bancarios por parte de los
partidos para hacer frente a sus gastos, bien para mantenerse en tanto que reciben las
subvenciones públicas, o bien porque el creciente gasto en el que incurren hace que tales
subvenciones les sean insuficientes. Como se ha visto a lo largo del capítulo, esta situación
ha llevado a los partidos a endeudarse ilimitadamente en el pasado, no existiendo en el texto
de la Ley ningún tipo de restricción que evite tal situación en el futuro. Además, mientras
que en la ley de 1987 se establecía un límite del 25% a la cantidad máxima de la subvención
que los partidos podían destinar al pago de la deuda, tal restricción ha desaparecido en la
LOFPP 2007. Ahora los partidos pueden pagar sus créditos con todos sus recursos públicos
y privados si así lo consideran, si bien, a cambio, la nueva regulación incluye una cláusula
que les beneficia enormemente y que impide su quiebra económica: la posibilidad de
renegociar ilimitadamente las condiciones de la deuda que mantengan con los bancos
(Disposición Transitoria Segunda). Una cláusula que permite la condonación de tales
deudas por parte de las entidades de créditos, lo que a efectos reales pasarían a ser
donaciones encubiertas de personas jurídicas.
Pero, además, según el propio texto, a las renegociaciones de la deuda no les serán de
aplicación los requisitos y limitaciones establecidos para el caso de las donaciones
realizadas a los partidos políticos. Es decir, según la LOFPP 2007, mientras que cualquier
donación a los partidos está limitada a 100.000 euros por persona (física o jurídica) al año,
los bancos podrían condonar ilimitadamente tales deudas. Esto es, podrían realizar
donaciones sin límite cuantitativo alguno, con los perjuicios sobre la transparencia y el
control ciudadano que ello supone. Según se dijo anteriormente, las condonaciones
ilimitadas pueden ser fuente de corrupción si el partido, a cambio, repliega sus políticas a
los intereses de la entidad bancaria. Además, pueden crear desigualdad de oportunidades
entre los partidos, pues siempre tendrán más posibilidades de conseguir créditos y de que
estos les sean condonados aquellas formaciones con más posibilidades de conseguir el
poder.
Esta cuestión enlaza directamente con el otro pilar básico de la financiación de los
partidos, tal y como queda recogido en la LOFPP 2007: los recursos procedentes de manos
privadas. En el nuevo texto se mantienen las mismas fuentes de financiación, si bien la gran
376
novedad que aporta la ley se refiere a la prohibición expresa de las donaciones anónimas
(Art. 5). Con ello se dota de transparencia a una práctica recurrente por parte de los partidos
políticos y que impedía la efectiva fiscalización del Tribunal de Cuentas. Sin embargo,
sigue sin existir publicidad de las donaciones en sentido estricto, pues, si bien las
donaciones ahora tendrán que ser nominativas, la ley no exige que el listado de donantes de
cada uno de los partidos se ponga a disposición del público en general. Por tanto, existe
control sobre las mismas, pero no publicidad propiamente dicha.
Otra de las novedades que aporta la LOFPP 2007 se refiere al establecimiento de un
límite máximo a las donaciones de 100.000 euros por persona (física o jurídica) al año. Este
límite, que es superior en 40.000 euros al establecido en la ley de 1987, sí que puede ser
controlado ahora por el Tribunal de Cuentas dado el carácter nominativo exigido a las
donaciones. No obstante, como ya se dijo antes, tal límite no se aplica en el caso de que los
partidos renegocien sus deudas con los bancos, especialmente, en caso de que tales deudas
sean condonadas.
El resto de limitaciones a las donaciones contenidas en la ley de 1987 se han
mantenido en la nueva legislación. Así, los partidos “no podrán aceptar o recibir directa o
indirectamente donaciones de organismos, entidades o empresas públicas” (Art. 4.2.b); no
podrán “aceptar ninguna forma de financiación por parte de Gobiernos y organismos,
entidades o empresas públicas extranjeras o de empresas relacionadas directa o
indirectamente con los mismos” (Art. 7.2); y tampoco podrán “aceptar o recibir, directa o
indirectamente, donaciones de empresas privadas que, mediante contrato vigente, presten
servicios o realicen obras para las Administraciones Públicas, organismos públicos o
empresas de capital mayoritariamente público” (Art. 4.2.c).
Pero, aunque todas estas limitaciones se aplican a las donaciones de personas físicas o
jurídicas recibidas por los partidos, no ocurre así en el caso de las donaciones recibidas por
las fundaciones vinculadas a tales formaciones. La LOFPP 2007 establece como novedad
que “las donaciones que reciban las Fundaciones y Asociaciones vinculadas orgánicamente
a partidos políticos con representación en las Cortes Generales estarán sometidas a los
mecanismos de fiscalizaciones y control y al régimen sancionador previstos” para el caso de
los partidos. Además, tales donaciones recibidas por las Fundaciones estarán sometidas
también a los mismos límites y requisitos previstos para los partidos (Disposición Adicional
Séptima). No obstante, la propia ley establece una salvedad que supone una clara laguna
para el control efectivo de las donaciones recibidas por las Fundaciones: el hecho de que no
se les aplique el Art. 4.2.c antes citado. De acuerdo con esto, las empresas contratistas de las
377
administraciones públicas no podrán hacer donaciones a los partidos, pero sí a las
fundaciones creadas por estos. Lo que, en definitiva, supone que los propios partidos
puedan recibir tales donaciones de las empresas contratistas a través de sus propias
fundaciones. Una situación que supone un riesgo efectivo de corrupción en tanto en cuanto
la donación realizada por una empresa contratista a una fundación pueda de algún modo
condicionar una decisión política posterior. Es más, el propio límite tampoco es efectivo en
el caso de las donaciones a los partidos, ya que una empresa podría hacer una donación
millonaria a una formación política y, al día siguiente, ser contratista en cualquier
administración gobernada precisamente por ese partido político, saltándose así la limitación
contenida en la LOFPP 2007.
Otras debilidades referidas al control de la financiación ordinaria que siguen sin
resolverse tienen que ver con las obligaciones contables de los partidos y con la
fiscalización ejercida por el Tribunal de Cuentas. En el primer caso, se mantiene la
obligación de que los partidos lleven libros de contabilidad detallados en los que se
especifique en todo momento su situación financiera y patrimonial. Como novedad, se
incluye en la ley que las cuentas anuales consolidadas “comprenderán el Balance, la cuenta
de Resultado y una Memoria explicativa de ambas”, la cual incluirá la relación de
subvenciones públicas y donaciones privadas recibidas con referencia concreta en cada una
de ellas al nombre del donante y la cantidad donada (Art. 14.5). Dicha Memoria deberá ir
acompañada de “un anexo donde se especifiquen pormenorizadamente las condiciones
contractuales estipuladas de los créditos o préstamos de cualquier clase que mantenga el
partido con las entidades de crédito” (Art. 14.5).458 Si bien todo esto supone una mejora de
la contabilidad de los partidos con vistas a su fiscalización externa, existe una laguna
importante que queda sin resolver en la ley de 2007: el hecho de que en las cuentas anuales
de los partidos no se incluya la contabilidad de las organizaciones locales. De acuerdo con
el Art. 14.4, “las cuentas anuales consolidadas se extenderán a los ámbitos estatal,
autonómico, comarcal y provincial”, dejando fuera de toda fiscalización la actividad
económica de las organizaciones locales. Una práctica que ya criticó el propio Tribunal de
Cuentas en su Moción relativa a la modificación de la normativa sobre financiación de
partidos de 2001. Según este , los partidos políticos han de concebirse como una única
realidad económico-financiera en la que se integre toda su organización territorial e
458
Con respecto a esta cuestión, la Disposición adicional octava de la LOFPP 2007 remite al Tribunal de
Cuentas la elaboración de un Plan específico de cuentas para las formaciones políticas en el plazo de 6 meses
desde la aprobación de la Ley. A la altura de 2011 dicho plan aún no se había aprobado.
378
institucional, incluyendo por lo tanto, toda la organización local y los grupos de
representación política en los distintos Parlamentos y Corporaciones Locales (Tribunal de
Cuentas, 2001:6). Aun así, la LOFPP 2007 no incluye la actividad económico-financiera del
nivel local, lo que supone un gran impedimento para la necesaria transparencia y para el
control de la financiación ordinaria de los partidos. Más aún si se tiene en cuenta el vínculo
existente entre la corrupción urbanística en el ámbito local y la financiación irregular de los
partidos. También quedan excluidos de la obligación de rendir cuentas los grupos políticos
en las cámaras representativas (Parlamento Europeo, Cortes Generales y Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas) y los grupos políticos de las Corporaciones
Locales. Y ello a pesar de que el conjunto de los grupos excluidos recibió en 2006 las dos
terceras partes de las ayudas públicas concedidas a los partidos para el funcionamiento ordinario
(García-Viñuela y González-Aguilar, 2011:15).
En el segundo caso, es decir, con respecto a la fiscalización externa por parte del
Tribunal de Cuentas, la LOFPP 2007 no mejora las carencias y limitaciones contenidas en
la legislación anterior. Por un lado, este órgano sigue sin poder exigir a las empresas y
entidades financieras que mantengan relaciones de naturaleza económica con un partido que
les den información concreta sobre tales relaciones económicas. La ley establece que tales
empresas y entidades financieras tienen el deber de colaborar con el Tribunal de Cuentas
(Art. 18.3), pero podrían negarse a hacerlo si el partido no autoriza que se proporcione la
información solicitada (García-Viñuela y González-Aguilar, 2011:15). Por otro lado, la
nueva ley mantiene la sanción pecuniaria establecida en la legislación anterior para el
supuesto de que un partido obtenga donaciones que contravengan los límites y requisitos
establecidos en la legislación. En tal caso, se tendría que devolver el doble de la cantidad
percibida ilegalmente. Junto a esta, se incluye una nueva sanción pecuniaria en caso de que
“un partido político no presente, sin causa justificada, las cuentas correspondientes al último
ejercicio anual o estas sean tan deficientes que impidan al Tribunal de Cuentas llevar a cabo
su cometido fiscalizador” (Art. 17.b). En tal supuesto, dicho órgano podrá proponer que no
le sean libradas al infractor las subvenciones anuales para sus gastos de funcionamiento.
Pese a esta novedad, el régimen sancionador en caso de incumplimiento sigue siendo
muy limitado y poco disuasorio.459 De hecho, la aportación irregular de fondos para la
financiación ordinaria de los partidos sigue sin ser considerada delito, a diferencia de lo que
ocurre en caso de incumplimiento en época electoral. Además, tal como queda recogido en
la legislación, la imposición de sanciones no es imperativa para el Tribunal de Cuentas, sino
459
Para una crítica detallada de esta cuestión ver Sánchez García (2007:19-20).
379
potestativa (Art.17). Es decir, en caso de que este detecte una infracción, no está obligado a
iniciar un procedimiento sancionador. Además, para que tal procedimiento se inicie debe
existir acuerdo por parte del Pleno del Tribunal de Cuentas, lo que supone una dificultad
añadida, dada la representación en su seno de las diferentes formaciones, que podría
convertir tal sanción en una cuestión de conflicto partidista. Pero no solo eso, sino que la
LOFPP 2007 regula de forma muy detallada (más que cualquier otra cuestión contenida en
la misma) los pasos que se han de dar en caso de que finalmente se inicie el procedimiento
sancionador a un partido, pudiéndose abrir un periodo probatorio en caso de que lo requiera
el partido interesado o el instructor de la causa. Hecho esto, la propuesta de resolución ya
sea condenatoria o no, será notificada a los interesados, abriéndose un plazo de quince días
para que formulen alegaciones. Finalmente, es el Pleno del Tribunal de Cuentas el
encargado de dictar una resolución motivada, que, en caso de no notificarse en el plazo de
seis meses desde el inicio del procedimiento, quedará caducada (Art.18.7). Es más, en caso
de que la resolución sancionadora sea recurrida ante el Tribunal Supremo, “se suspenderá
automáticamente la ejecución de la resolución adoptada por el Tribunal de Cuentas” en caso
de que esta suponga el no libramiento de las subvenciones anuales. Cláusulas todas ellas
que dificultan el poder sancionador del máximo órgano fiscalizador de las cuentas de los
partidos, y que, por tanto, merman su capacidad de control. Más aún cuando, a pesar de que
los partidos tienen el deber de colaborar con el Tribunal de Cuentas en su proceso
fiscalizador e investigador, este no tiene capacidad coercitiva para exigir tal colaboración
(Sánchez García, 2007:20). De tal modo que el grado de transparencia que se alcance va a
depender, como en ocurría con la ley de 1987, de la información que los propios partidos
deseen dar a conocer sobre sus operaciones económicas (García-Viñuela y González de Aguilar,
2011:16).
Por todo ello, la LOFPP 2007, pese a estar aparentemente motivada por la necesidad
de más recursos públicos para los partidos a cambio de más transparencia, ha generado un
sistema que mantiene algunas de las debilidades existentes y crea otras nuevas que
dificultan el efectivo control de sus finanzas. Mientras que la prohibición de las donaciones
anónimas ha supuesto un paso importante en pro de una mayor transparencia, existen otros
ámbitos que permiten una gran discrecionalidad a los partidos y que los hace poco
controlables por los ciudadanos, además de distorsionar la competencia partidista.
380
Según se ha expuesto hasta aquí, desde que en 1993 todos los partidos del arco
parlamentario hacen explícita la necesidad de incrementar la transparencia del sistema de
financiación, se ponen en marcha tres procesos de reforma: uno, en la V Legislatura, con la
creación de la Comisión no Permanente sobre financiación de partidos políticos propuesta
en el Debate sobre el Estado de la Nación de 1994; otro, en la VI Legislatura, a partir de las
cinco Proposiciones de Ley presentadas respectivamente por el PSOE, el PP, IU, CIU y
PNV, y de las que surgió una Proposición de Ley conjunta, que inició su trámite
parlamentario en 1998; y un último proceso de reforma en la VIII Legislatura, que se inicia
con la Proposición de Ley presentada por ERC en marzo de 2005 y que fue secundada
inmediatamente por el Gobierno socialista. De todos ellos, solo este último proceso
concluye con éxito, dando lugar a la LOFPP 2007, aprobada sin el apoyo del PP.
En el primer intento de reforma (1993-1996), la acumulación de escándalos de
corrupción de distinto tipo vinculados al PSOE generaron importantes incentivos en el
Gobierno de Felipe González para incrementar la transparencia del sistema. La creación de
la Comisión no Permanente sobre financiación de los partidos propuesta por los socialistas
y aprobada por todas las formaciones en el Debate sobre el Estado de la Nación de 1994,
resultó ser una estrategia muy rentable para compensar la dañada reputación del PSOE, si
bien con un coste muy limitado en términos de control, puesto que finalmente los trabajos
de dicha Comisión quedaron caducados al finalizar la V Legislatura.
Desde el punto de vista de la reputación, el PSOE tenía especial interés en reformar la
LOFPP 1987 tras el escándalo Filesa con objeto de enviar una señal a la ciudadanía y a la
oposición que resarciera su imagen de partido corrupto. Asimismo, tenía interés en extender
las sospechas de financiación irregular al resto de partidos, de ahí que el Gobierno
encomendara a dicha Comisión no solo la investigación del caso Filesa, sino también la del
caso Naseiro (vinculado al PP), así como las finanzas de todas las formaciones políticas.
Una estrategia ya utilizada por el Gobierno socialista tras el escándalo Flick y a la que, al
igual que ocurriera entonces, los otros partidos no podía negarse, pues esto podría causar
algún daño sobre su reputación.
Desde el punto de vista económico, el PSOE tenía especial interés en incrementar sus
recursos públicos, dado el excesivo endeudamiento al que tenía que hacer frente desde
1989, especialmente elevado en 1992, con una cifra superior a los 71 millones de euros
(cuatro veces superior a la del PP). A esto había que unirle el imparable incremento del
gasto ordinario, una cuestión que, aunque afectaba a todas las formaciones, en el PP
381
generaba un impacto mayor, por ser el partido con un mayor gasto declarado a partir del año
1993. Una situación que auguraba una espiral de gasto creciente entre las dos principales
formaciones (y por tanto, en el resto de partidos más pequeños) en su lucha por hacerse más
visible ante el electorado y por incrementar su estructura territorial.
En dicho contexto de creciente escasez (que previsiblemente empeoraría en el futuro),
la reforma de la LOFPP 1987 fue vista por los partidos como una oportunidad para mejorar
individualmente su situación económica: bien incrementando sus propias fuentes de
recursos (la financiación pública en el caso del PSOE e IU, la financiación privada en el
caso del PP y de los otros partidos liberales) o bien disminuyendo las de sus adversarios,
con la finalidad de quedar económicamente mejor posicionados que el resto. Puesto que
cada formación dependía más de unas fuentes de ingresos que de otras, las divergencias
sobre el contenido de una nueva ley de financiación se hicieron irreconciliables, siendo tres
los principales puntos de conflicto: la prohibición de las donaciones anónimas y de las
donaciones procedentes de personas jurídicas (apoyadas ambas medidas por PSOE e IU y
no por el resto) y la eliminación de la deuda histórica de los partidos (defendida únicamente
por el PSOE). Unas medidas que interesaban a unos partidos, mientras que perjudicaban a
otros y que, por tanto, impidieron el acuerdo en el seno de la Comisión no permanente sobre
financiación, quedando sus trabajos caducados al término de la V Legislatura.
En el segundo intento de reforma (1996-2000), los escándalos de corrupción de la
última legislatura de Felipe González (aún presentes en el discurso político y en la opinión
pública), unidos al hecho de que la reforma de la LOFPP 1987 había quedado frustrada,
generaron importantes incentivos en todos los partidos para seguir proponiendo medidas de
transparencia durante la campaña para las elecciones de 1996. El 16 de junio de ese año, ya
con el PP en el Gobierno, el PSOE presentaba ante la mesa del Congreso una Proposición
de Ley de reforma de la financiación política, a la cual le siguieron días más tarde, otra del
PP, otra de IU, otra de PNV y otra de CIU.
Desde el punto de vista de la reputación, la presentación de dicha iniciativa por parte
del PSOE sirvió para enviar una señal a la ciudadanía en apoyo a la transparencia del
sistema de financiación. El PP, por su parte, ahora en el Gobierno, respondió ante tal
iniciativa presentando su propia propuesta ante la mesa del Congreso, como hicieron
también los otros partidos. Después de la presencia mediática que la corrupción y la
necesidad de transparencia habían tenido meses antes durante la campaña electoral, no
secundar la reforma de la LOFPP 1987 hubiese estado mal visto por la ciudadanía y por el
resto de formaciones.
382
Desde el punto de vista económico, la situación de los partidos no había quedado
resuelta en la anterior legislatura. El PSOE seguía siendo el partido más endeudado de todos
(más de 54 millones de euros en 1996), si bien ahora incluso los partidos más pequeños,
especialmente el PNV, incrementaban su deuda con respecto a años anteriores. De hecho, el
PNV pasaba a ser el segundo partido más endeudado (por delante del PP) en 1994 y 1996,
manteniendo tal posición de forma ininterrumpida hasta el 2003 (a excepción del año 1999).
Por otra parte, el PP seguía siendo el partido con mayor gasto ordinario, habiendo declarado
un total de 58 millones y medio de euros en 1996, cifra que era 1,6 veces superior a la
declarada por el PSOE en ese mismo año. Además, en el caso del PP, la financiación
pública directa para gastos ordinarios solo alcanzaba a cubrir el 38% del gasto declarado (en
el caso del PSOE, el 53%), pese a ser el partido que más subvención recibía por ser el
mayoritario en el Congreso.
Esta situación de endeudamiento y de incremento del gasto se complicaba
especialmente para PNV y PP (no así de CIU), tradicionalmente receptores de importantes
cantidades de recursos privados, debido a la caída que experimenta esta fuente de ingresos.
En el caso del PNV, mientras que sus ingresos por donaciones (anónimas y nominativas)
habían llegado a suponer el 41% de sus ingresos totales en 1993, en 1996 tal porcentaje
había descendido hasta el 18%. En el caso del PP, de un 3,1% en 1993, sus ingresos por
donaciones (anónimas y nominativas) cayeron hasta el 1,7% en 1996. Si bien tal caída ya se
percibía en el anterior proceso de reforma (1993-1996), a principios de la VI Legislatura la
tendencia se mantiene, de forma que, llegados a ese punto, todos los partidos tenían un gran
interés en incrementar la financiación pública directa e indirecta, independientemente de su
mayor o menor defensa de la financiación privada desde el punto de vista ideológico. De
hecho, aparte de apoyar la financiación indirecta a través de beneficios fiscales (como se
propuso en el anterior proceso de reforma), ahora por vez primera todos los partidos
defendían la necesidad de incluir nuevas partidas de financiación pública directa (las
otorgadas por las Comunidades Autónomas y Entidades Locales). Así constaba en la
Proposición de Ley conjunta que se presenta el 5 de enero de 1998 y en cuyo contenido se
apreciaba un importante sesgo hacia las propuestas defendidas por el PP (dado su mayor
peso en la Ponencia encargada de redactar el texto).
A pesar de tal sesgo, se realizaron concesiones al resto de partidos. La más importante
de todas, la defensa expresa por parte del PP de la prohibición de las donaciones anónimas.
A esas alturas, era complicado seguir defendiendo la existencia de donaciones anónimas en
el sistema de financiación de partidos. Además, sus ingresos por donaciones anónimas ya
383
no eran tan elevados como en otros tiempos. No obstante, ni PNV (cuyos ingresos
anónimos en 1996 representaban el 12% del total de ingresos) ni mucho menos CIU (donde
representaban en 1996 el 14% y 35% del total de ingresos de CDC y UDC,
respectivamente) estarían dispuestos a aceptar la prohibición de las donaciones anónimas, si
bien tal oposición nunca fue expresada de forma contundente en los debates parlamentarios.
Junto a este, seguía quedando un escollo insalvable sobre el cual sí se posicionaban
expresamente los partidos: la prohibición de las donaciones de personas jurídicas, que
seguían apoyando PSOE e IU frente al resto de formaciones liberales. Nuevamente, los
intereses económicos individuales de los partidos, de acuerdo con su propia estructura de
ingresos, imposibilitó el consenso para la reforma de la LOFPP 1987 en la VI Legislatura,
quedando la cuestión caducada al finalizar la misma. Ni siquiera fue retomada tras las
elecciones generales de 2000, pese a que en su programa el PSOE había declarado estar
dispuesto a aceptar las donaciones procedentes de personas jurídicas, con lo que ahora la
pelota se situaba en el tejado del PP y en su reciente defensa de la prohibición de las
donaciones anónimas. Pero el statu quo se mantuvo, incluso a pesar de las recomendaciones
realizadas por el TCU al Gobierno de Aznar en 2001 instándole a que reformara la LOFPP
1987. Prefirió dejar la cuestión a un lado, como había hecho en la legislatura anterior,
cuando culpó de la falta de acuerdo sobre la prohibición de las donaciones anónimas a sus
entonces socios de Gobierno (PNV y CIU). La nueva posición hegemónica del PP en el
Gobierno de la nación no le hizo retomar las negociaciones para aprobar la reforma;
simplemente dejó que pasara el tiempo sin que la situación cambiara, pues ello parecía
beneficiarle.
El tercer intento de reforma (2004-2008) se produce en un nuevo contexto de
escándalos de corrupción relacionados esta vez con el urbanismo, si bien vinculados en
muchos casos a la financiación irregular de los partidos representados en los órganos de
poder municipales. A diferencia de los escándalos de la primera etapa analizada (y que
también influyeron en la segunda de ellas), los casos de corrupción urbanística publicados a
partir del caso Malaya, pese su importancia cuantitativa, no tuvieron un impacto claro en el
desprestigio del partido del Gobierno y del resto de partidos en el nivel nacional. Entre las
razones de esta diferencia se encuentra el hecho de que tales casos de corrupción urbanística
afectaran a todas o casi todas las formaciones políticas, no siendo utilizados, por ende,
como arma de desgaste ni en el discurso político ni en el de los medios. Por tanto, si bien en
la VIII Legislatura la clase política y los partidos empiezan a ser citados como uno de los
tres principales problemas del país (con cifras que alcanzan puntualmente el 15%), no
384
puede decirse que tal desprestigio se debiera exclusivamente a los problemas de corrupción
existentes. Sí que hubo un escándalo, el del tres por ciento en Cataluña, que generó los
incentivos necesarios en el Gobierno nacional para llevar a cabo la reforma de la LOFPP
1987. La razón de ello estriba en la confluencia de poder que se produce entre el Gobierno
catalán y el nacional durante la VIII Legislatura, dado que ERC e ICV eran a la vez socios
del tripartito catalán y socios puntuales del Gobierno de Zapatero. Una vez que la
prohibición de las donaciones anónimas había emergido en el debate político catalán, ERC
presentaba una Proposición de Ley ante la mesa del Congreso en marzo de 2005, la cual fue
secundada por el Gobierno socialista. Existían claros incentivos para ello.
Desde el punto de vista de la reputación, a ERC le interesaba erigirse como baluarte
de la transparencia en medio de la trifulca política generada en torno al tres por ciento, más
aun después de que el líder de CIU amenazara con difundir sospechas sobre sus cuentas. En
este contexto, la propuesta de reforma de la ley le permitiría enviar una señal de
credibilidad y de transparencia a la ciudadanía, a la par que contribuiría a alejar la gestión
del Tripartito catalán de la del anterior Gobierno de CIU, en esos momentos cuestionada por
el escándalo. Al PSOE, por su parte, le interesaba también tomar partido por la
transparencia, no solo como forma de apoyar la iniciativa de uno de sus aliados, sino como
forma de desvincular su imagen de la del PSOE de Felipe González en lo que a corrupción
se refiere. El resto de formaciones también alabó la iniciativa de ERC. Dada la importancia
que estaba adquiriendo en los medios el citado escándalo, no hacerlo hubiera resultado
perjudicial en términos de reputación. Más aún en el caso de CIU, directamente relacionada
tanto en el escándalo del tres por ciento, como en el caso Pallerols, vinculado a la
financiación irregular de UDC.
Desde el punto de vista económico, la situación de los partidos seguía sin estar
resuelta. ERC, ICV y PSC tenían un interés especial por eliminar las donaciones anónimas
del sistema, dado que CIU, su principal rival en el sistema de partidos catalán, obtenía una
importante ventaja económica a través de esta vía. El PSOE, por su parte, también tenía
interés en eliminar la ventaja competitiva que suponían tales donaciones anónimas para el
PP, para CIU y para el PNV. Además, como en las etapas anteriores, necesitaba reducir su
excesivo endeudamiento con las entidades de crédito, para lo cual requería, bien que el
Estado se hiciese cargo de las mismas, bien que se regulase la posibilidad de que partidos y
bancos pudieran renegociar tales deudas sin límite alguno. Por último, le interesaba también
legislar nuevas partidas de ingresos públicos directos, dada su dependencia de este tipo de
subvenciones para la supervivencia de la estructura del partido. Una cuestión, esta última,
385
que interesaba económicamente a todas las formaciones. Incluso PNV y CIU, defensores
ideológicamente y dependientes económicamente de la financiación privada, apoyaban más
que nunca el incremento de la financiación pública debido a la caída que experimentan sus
donaciones anónimas en la VIII Legislatura en comparación con años anteriores. Una
cuestión que les lleva por vez primera a apoyar explícitamente su prohibición. El PP, por su
parte, también resultó pragmático en este punto: puesto que ya ningún partido podía
defender públicamente la bondad de las donaciones anónimas (pese a que en su caso tales
ingresos habían incluso aumentado) y, por tanto, serían prohibidas, lo mejor era incrementar
las partidas de financiación pública tanto directa como indirecta. Pero frente a estos puntos
en común, seguían quedando importantes escollos por salvar: la prohibición de las
donaciones de personas jurídicas (apoyada por ERC, IU-ICV y PSOE); el control
económico de las fundaciones vinculadas a los partidos políticos, de forma que la
financiación de estas quedaran sujetas a los mismos límites y controles que la financiación
de los propios partidos (si bien habría una mayor permisividad en lo relativo al límite
máximo a las donaciones recibidas por tales fundaciones, que por los partidos
directamente); y el establecimiento de un nuevo límite máximo permitido a las donaciones
tanto de personas físicas como jurídicas. Un límite que, según PP y CIU, debía ser mucho
más permisivo que el ya establecido en la LOFPP 1987, y que, según PSOE, IU-ICV y
ERC, debía ser más restrictivo.
Estas diferencias consiguieron saldarse sin mayor problema en la línea más permisiva,
la cual, al fin y al cabo, no afectaba al PSOE sino todo lo contrario, dado que en 2004 había
sido el partido que más donaciones de personas jurídicas había recibido. Además, siempre
podría recibir donaciones de cuantía elevada ahora que estaba en el Gobierno (e incluso
obtenerlas a través de sus fundaciones afines), así que era mejor no seguir defendiendo un
límite muy restrictivo. Por tanto, en pro del consenso se realizaron importantes concesiones
por parte de los partidos de izquierdas a PP, CIU y PNV. Y todo ello en detrimento de una
mayor transparencia y control del sistema, especialmente en lo tocante a las finanzas de las
fundaciones, que quedaron reguladas, pero de forma más laxa que la financiación de sus
partidos afines. Aun así, el PP no estaba dispuesto a asumir tales restricciones si el PSOE no
renunciaba a una medida que le interesaba especialmente: la posibilidad de que las deudas
con los bancos se renegociara sin limitación alguna, pudiendo incluso ser condonadas. Una
cuestión que en la práctica se venía produciendo al margen de la ley, especialmente por el
PSOE, PSC y ERC, tal como denunciaba el TCU en sus informes anuales. Si bien en
anteriores ocasiones tal falta de acuerdo había desembocado en el status quo, en esta
386
ocasión, la falta de consenso por oposición del PP no obstaculizó la reforma de la LOFPP.
El PSOE, respaldado por ERC e IU-ICV, y sin la oposición de PNV y CIU (incluso
apoyados por estos), ignoró la postura del PP tanto en relación con las fundaciones, como
con respecto a la renegociación ilimitada de las deudas. Al partido del Gobierno le
interesaba especialmente esta medida, como también el incremento de la financiación
pública directa por distintas vías. Si a ello se le suma el perjuicio que la prohibición de las
donaciones anónimas y el control de las fundaciones tendría para su principal rival, el
resultado fue una ley con un contenido beneficioso desde el punto de vista económico para
todas las formaciones (por el incremento de la financiación pública), pero especialmente
para el PSOE. Y, puesto que el contenido de la reforma contó con el apoyo del resto de
formaciones, el perjuicio que podría haber generado el hecho de aprobar la ley sin consenso
quedó diluido por el hecho de que era únicamente el PP el partido que no se sumaba al
mismo. Por tanto, pese a las críticas al contenido de la reforma expresadas por el PP, el
resto de partidos actuó en bloque en su defensa.
La reforma de la LOFPP 1987 se aprobó finalmente en julio de 2007 sin el apoyo del
PP, haciéndose patente dos cuestiones importantes: por un lado, que la defensa del consenso
como regla de decisión para reformar la ley de financiación queda diluida cuando la
mayoría que gobierna tiene un interés específico por aprobar la medida, y cuando, además,
el daño en la reputación del Gobierno por no consensuar la reforma, resulta mínimo; por
otro lado, que el contenido de la reforma que se aprueba contiene importantes lagunas en
relación con el control y con la necesaria transparencia exigible a los partidos, muchas de
ellas ya puestas en evidencia por el propio PP cuando decidió alejarse del consenso. Aun
así, la reforma fue aprobada.
4.2. El caso británico (2001-2010)
4.2.1. Escándalos y opinión pública en el proceso de reforma de la legislación

La aprobación de la PPERA 2000 estuvo precedida por una oleada de escándalos sin
precedentes en la historia política británica, algunos de los más importantes, vinculados a la
financiación corrupta de los partidos. Ahora bien, ¿se produce un escenario similar con
carácter previo a la aprobación de la PPEA 2009? Es decir, ¿es posible establecer una
correlación temporal entre la publicación de escándalos de corrupción y la puesta en marcha
de procesos de reforma de la ley con el fin de incrementar la transparencia del sistema de
financiación?
387
A modo de ilustración, el Gráfico 4.12 muestra el número de noticias que incluyen la
palabra sleaze en su titular y/o en su contenido, desde 2001 hasta 2009, con objeto de
conocer la incidencia mediática del fenómeno. Para ello se han tomado como referencia tres
de los principales periódicos del país: dos pertenecientes a la denominada “prensa seria”
(The Times, pro-conservador, y The Guardian, pro-laborista), y el tabloide más leído por los
británicos (The Sun).460 Asimismo, se han tomado en consideración los dominicales The
Sunday Times y The Observer, pertenecientes al mismo grupo mediático que The Times y
The Guardian, respectivamente.
Gráfico 4.12: Artículos relacionados con "sleaze" en la política británica aparecidos en los
principales periódicos de ámbito nacional (2001-2009).
The Times & The Sunday Times The Guardian & The Observer The Sun
140
120
100
80
60
40
20
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Ver Anexo Metodológico. Elaboración propia.
Según aparece en el Gráfico 4.12, en 2001-2002 y 2006 se producen dos picos de

máxima confluencia de artículos relacionados con sleaze en la prensa británica, algo que
queda reflejado en todos los periódicos aunque con un alcance desigual. Si bien The Times
/The Sunday Times son los periódicos que más inciden en el fenómeno, con un mayor
número de artículos referidos a esta cuestión, The Guardian/The Observer son los que
presentan un menor nivel de prevalencia de sleaze en su contenido, solo desbancados
puntualmente por The Sun en el año 2005 (con tan solo algo más de veinte artículos
relacionados con este tema). A partir de 2007, se observa una tendencia sostenida en el
tiempo a un nivel inferior al de 2006, aunque por encima del periodo 2003-2005, siendo el
diario The Sun quien suma, a partir de 2008, más artículos relacionados con el fenómeno del
sleaze en la política británica.
460
Ver Anexo Metodológico.
388
Por tanto, a lo largo del periodo analizado se aprecian cambios de tendencia
importantes en relación con la incidencia de los escándalos en la prensa nacional. Si se
analiza esto teniendo en cuenta las etapas acotadas al inicio de este capítulo, se observa, por
un lado, que tanto en la LIII Legislatura como en la LIV Legislatura, se producen momentos
de elevada incidencia de escándalos. Especialmente, bajo el liderazgo de Tony Blair (2001-
2007), aunque también una vez que se produce el cambio de Gobierno en mitad de la
legislatura en favor de Gordon Brown (a partir de junio de 2007), siendo The Times y The
Sun los diarios que más aluden a dicha cuestión. Por otro lado, se observa también la no
existencia a priori de una relación directa entre la mayor incidencia mediática del fenómeno
y el éxito de las propuestas de reforma de la ley de financiación. Si así fuera, la reforma de
la PPERA 2000 se hubiera producido probablemente entre 2006 y 2007, tras el intento
frustrado promovido por Blair tras el escándalo loans-for-peerages.
En los epígrafes siguientes se profundiza en cada una de las etapas acotadas con
objeto de conocer el contexto en el que se suceden los escándalos, así como su repercusión
en la opinión pública del momento.
Durante los años posteriores a la aprobación de la PPERA 2000, el sleaze seguía

constituyendo un problema serio para la ciudadanía. Aunque dicha palabra y su significado
se asocian principalmente con el Gobierno conservador de John Major, diversos escándalos
aparecidos en los medios de comunicación a partir del año 2001 contribuyeron a impulsar
un creciente clima de desconfianza e insatisfacción hacia el Gobierno laborista y hacia los
partidos políticos en general.461
El caso Hamlyin y el caso Ondaatje (publicados en 2001), el denominado cash-for-
access scandal (enero 2002) y el caso Mittal (febrero 2002), relacionados todos con la
recepción de donaciones supuestamente interesadas por parte de los laboristas,
ensombrecieron la carrera política de Blair durante esta legislatura.462 Si bien este revalidó
su victoria en las elecciones generales de 2005, acumuló un porcentaje de ciudadanos
insatisfechos con su Gobierno nada desdeñable.
461
De hecho, en esta etapa se incide mucho más en el “spin” (en el sentido de manipulación política) que en el
“sleaze”. Como se publicaba en el Survey of Public Attitudes towards Conduct in Public Life: “The ‘back to
basics’ scandals are now engraved in public memory as a feature of the Major governement, just as ‘spin’ will
become the hallmark of the Blair government. In this respect. ‘spin’ is the new ‘sleaze’!” (CSPL, 2004:25).
462
Ver ANEXO I.
389
El Gráfico 4.13 muestra el porcentaje de insatisfacción hacia el Gobierno de Blair
entre junio de 2001 y marzo de 2005. Entre ambas fechas, tal porcentaje experimentó un
incremento de 20 puntos, con cifras que en 2003 llegaban a rozar el 70%. Así, pocos meses
después de las elecciones de 2001, el apoyo a Blair y a su forma de gobernar se habían
tornado en creciente insatisfacción. Una cuestión a la que contribuyeron negativamente los
escándalos financieros del PL publicados al principio de la legislatura, especialmente, el
cash-for-access scandal y el caso Mittal (en enero y febrero de 2002, respectivamente). Es a
partir de ese momento cuando la insatisfacción ciudadana hacia el Gobierno de Blair
experimenta una tendencia creciente, aunque con altibajos.
Gráfico 4.13: Porcentaje de insatisfacción hacia el Gobierno de Tony Blair (junio 2001-
marzo 2005).
Satisfaccion con gobierno Insatisfaccion con gobierno
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Fuente: Ipsos MORI (junio 2001-marzo 2005) (ver Anexo Documental). Elaboración propia.
También tales escándalos repercutieron negativamente en la confianza ciudadana

hacia el Primer Ministro. Como muestra el Gráfico 4.14, el porcentaje de los que
consideraban que el Primer Ministro no era digno de confianza experimentó también una
tendencia creciente a partir de abril de 2001 —con una única caída en julio de 2003—,
llegando a alcanzar cifras de desconfianza del 60%. Una tendencia que resultaba inversa en
aquellos que consideraban a Blair como alguien digno de confianza, con cifras que, al final
de la legislatura, apenas pasaban del 30%.
Ahora bien, tales niveles de desconfianza no apuntaban solo a Blair como Primer
Ministro, sino que se habían generalizado a toda la clase política, incluidos los ministros y
los miembros del Parlamento (MP). En marzo de 2001, el 73% de los ciudadanos decía no
confiar en los ministros de Blair463, mientras que en enero de 2006 un 45% de los
463
Ipsos MORI/BMA/The Times, marzo 2001.
390
encuestados consideraba que los MP anteponían sus propios intereses a los de su partido, a
los de los ciudadanos de su circunscripción y a los de los británicos en general.464
Gráfico 4.14: Porcentaje de desconfianza hacia el Primer Ministro Tony Blair (abril 2001-
abril 2005).465
No digno de confianza Digno de confianza
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Fuente: Ipsos MORI (abril 2001-abril 2005) (ver Anexo Documental). Elaboración propia.
Si bien otros factores (como la incidencia del denominado “spin”466 en el Gobierno o

la participación del Reino Unido en la guerra de Irak) fueron clave a la hora de interpretar la
desconfianza generalizada entre la ciudadanía británica, no es de desdeñar la importancia
que tuvo el sleaze en esta cuestión también en la primera década del siglo XXI,
convirtiéndose en un tema constantemente presente.467 Siendo originariamente una cuestión
que atañía exclusivamente al Gobierno conservador de Major, pronto los británicos
comenzaron a rechazar cualquier distinción entre partidos, opinando que en todas las
formaciones políticas se habían producido casos flagrantes de sleaze. Tal es así que a
principios de 2002, el 54% de los británicos consideraba que no había diferencia entre el
Gobierno de Major y el de Blair en lo referente a esta cuestión, siendo un 18% el que
opinaban que el Gobierno de este último era incluso más “sleazy” que su antecesor en el
464
Ipsos MORI. MPs’ Motives Survey (1994-2009), de 12 de enero de 2006.
465
Solo existen datos para abril 2001, junio 2003, julio 2003, noviembre 2003, febrero 2003, enero 2005 y
abril 2005. De ahí que las líneas del gráfico no muestren grandes variaciones interanuales.
466
El “spin” en este contexto se refiere al uso de una forma de propaganda manipuladora por parte del
Gobierno con objeto de persuadir a la opinión pública para que se posicione a favor o en contra de lo que le
interesa a aquel. En el desarrollo de estas estrategias, los denominados “spin doctors” (personas normalmente
encargadas de trazar las directrices de las información que se emite desde el Gobierno), desempeñan un papel
clave. Tal sería el caso de Alistair Campbell, jefe de prensa durante el Gobierno de Blair.
467
Como se argumentaba en un documento electrónico publicado por Ipsos-Mori (2002): “Of course, the
general question of trust in politicians cannot be separated from the specific problem of ‘sleaze’ which from
the early nineties has been an all-too-present theme”.
391
poder.468 Un porcentaje que fue en aumento hasta alcanzar una cifra del 24% en febrero del
2007.469
Asimismo, de acuerdo con la State of the Nation Poll de octubre de 2000, el 49% de
los encuestados pensaba que el “sleaze económico en el seno del Gobierno” (dentro de
donde se enmarcaría la financiación corrupta) seguía constituyendo uno de los principales
problemas del país. Un dato corroborado por la investigación cualitativa publicada en
febrero de 2004 por la Electoral Commission, según la cual la palabra “sleaze” fue citada
espontáneamente por la ciudadanía como uno de los principales problemas políticos del país
(Electoral Commission, 2004:26).
Ahora bien, ¿qué explica un contexto de tales características? ¿Por qué la corrupción
política bajo la etiqueta de “sleaze” seguía constituyendo un problema tan relevante para los
ciudadanos durante la primera década del siglo XXI? Nuevamente, la respuesta a estas
cuestiones nos remite al papel desempeñado por los medios de comunicación, sobre todo la
prensa, en la divulgación continuada de escándalos tanto de corrupción individual como
institucional —vinculada a la financiación de partidos— que, en última instancia, tuvieron
un impacto importante en el descrédito de la clase política. Si bien la campaña back-to-
basics de John Major quedaba muy atrás en el tiempo470, las consecuencias derivadas de la
misma seguían estando aún vigentes en la primera década del siglo XXI. La prensa
continuaba sacando a la luz todo tipo de escarceos (legales o no) que pudiera generar algún
tipo de dudas sobre la honestidad e integridad de los políticos en el desempeño de su cargo,
no así, como ocurriera años antes, en lo tocante a su vida privada. Los escándalos sexuales
dejaron de ser noticia al nivel en que lo habían sido durante los años noventa, si bien los
casos relacionados con corrupción individual y, sobre todo, con la financiación de los
partidos políticos siguieron apareciendo en la prensa de manera continuada.
Como se afirmaba en un análisis realizado por Ipsos MORI sobre la confianza en los
políticos en 2002: “Sleaze matters to the public, who expect high standards of behavior”.471
Efectivamente, los británicos seguían entendiendo la política como un contexto del que
cabría esperar una actuación acorde con unos estándares morales muy elevados, aunque la
realidad publicada en los medios chocaba frontalmente con tales expectativas de
comportamiento. Como era de esperar, esta situación tuvo un efecto importante en el
468
MORI/Mail on Sunday/The Times, Febrero de 2002.
469
Ipsos-Mori, 9-11 Febrero 2007. La pregunta de referencia es la siguiente: “Do you think the current Labour
Government is more or less sleazy than the previous Conservative Government, or is there no difference
between the two?”
470
Ver capítulo 4, nota 2488.
471
Ipsos-Mori (2002).
392
incremento de la desconfianza ciudadana en la clase política, de tal modo que, si bien en
otra época los británicos habían considerado que los estándares de conducta de sus políticos
estaban por encima de la media europea, en 2004 el 45% de los encuestados afirmaba que
tales estándares se situaban actualmente en la media y un 14% decía situarse por debajo de
la misma (CSPL, 2004:14).
Pero, unido a las consecuencias derivadas de la campaña back-to-basics, se encuentra
otro factor que influyó de manera directa en el aumento del interés de la prensa en los
asuntos económicos de los partidos, y por tanto, en el goteo constante de noticias
relacionadas con este tema, muchas de ellas con tintes de escándalo. Se trataba de una de las
“consecuencias no intencionadas” de la PPERA 2000.472 En concreto, el incremento de la
transparencia en las donaciones que esta ley trajo consigo. Y ello porque, a partir de su
entrada en vigor, los nombres de los donantes, así como la cantidad donada, debían ser
publicados periódicamente por la Electoral Commission; un requerimiento que facilitaba la
labor informadora e investigadora de la prensa en lo referido a las donaciones recibidas por
los partidos, especialmente, a aquellas de mayor cuantía, sobre las que, por el mero hecho
de publicarlas y de ahondar en su procedencia, recaía la sombra de la sospecha sobre su
legalidad y probidad. Como algunos autores han resaltado (Clift y Fisher, 2005:250), así
como algunos políticos, más que eliminar las dudas sobre la honestidad de las donaciones
recibidas por los partidos, la transparencia en este ámbito contribuyó a incrementarlas,
generando un aumento de la sensibilidad pública hacia el sleaze, es decir, unas
consecuencias opuestas a las inicialmente previstas. Así lo expresaba el Entrevistado 9,
asesor de la oposición conservadora, en 2007: “Transparency can still cost controversy
because you can see exactly who gives money to who, and that prevents corruption. But it
hasn’t stopped the press”. O, como exponía el Entrevistado 10, MP del Partido Laborista:
The problem is that after the 2000 Act, a number of people said ‘I´m not sure I´m
gonna give money to political parties because I`m gonna have my name direct
through the press’.
Por tanto, como argumentaba la Entrevistada 11, Subdirectora del grupo de presión
británico Unlocked Democracy, la transparencia había conseguido cambiar la naturaleza de
las donaciones a los partidos, pero no mejorar la percepción pública sobre tales formaciones
y sobre sus actividades económicas: “Transparency hasn’t led to an increased trust”.
De hecho, aunque no hay datos que nos permitan afirmar con rotundidad que la
percepción de sleaze entre la población constituyera la causa principal de insatisfacción y
472
Sobre esta cuestión referida al caso británico y al francés, ver Clift y Fisher (2005).
393
desconfianza hacia los políticos de uno y otro lado del espectro, sí que es posible decir que
tuvo un gran impacto a la hora de consolidar la mala imagen de los mismos entre la
ciudadanía. Especialmente de los partidos, que, en 2001 resultaban ser las instituciones peor
valoradas por los británicos con un porcentaje de desconfianza del 76%.473 En concreto, la
forma en la que se financiaban seguía siendo motivo de recelo para la mayoría de los
británicos aun después de aprobada la PPERA 2000. Según una encuesta de ICM, dirigida
por la BBC en 2002, el 81% de los ciudadanos estaba de acuerdo con que "el actual sistema
de financiación de partidos hace a la gente sospechar de la política y de los políticos"
(Electoral Commission, 2003:20).
La caída en los ingresos experimentada por los partidos —no solo por el descenso de
la afiliación, sino también por el desincentivo que para los donantes habían supuesto los
requerimientos de transparencia y publicidad474— unida a las grandes deudas acumuladas
por las principales formaciones, llevaron a estas a la necesidad de obtener dinero por
cualquier vía, a veces, al margen de la ley. Tal era su necesidad económica que, con vistas a
las elecciones generales de 2001, tanto los conservadores como los laboristas temieron no
poder recaudar lo suficiente para al menos alcanzar el límite máximo al gasto electoral
establecido en la PPERA, que para esas elecciones estaba estipulado en 15 millones de
libras.
Ante esa situación, la aceptación de multimillonarias donaciones individuales
procedentes de ricos empresarios se convirtió en una práctica recurrente por parte de las
principales formaciones. Y ello a pesar de las sospechas que tales donaciones generaban y
de las que se hacía eco tanto la prensa, como el resto de partidos rivales, que veían cómo su
contrincante electoral les iba ganando puestos en la lucha por el poder.
Con el caso de la Formula Uno aún reciente en la memoria, la crítica a la posibilidad
de que tales donaciones fueran interesadas empezó a ocupar espacio cada vez más
frecuentemente en la prensa nacional, de manera que poco a poco estas grandes donaciones
adquirieron un cariz de sleaze en muchas ocasiones infundado, pero que calaron de manera
importante en la opinión pública, especialmente, cuando tales donaciones eran aceptadas
por el partido de Blair. El caso Hamlyin o el caso Ondaatje no son más que ejemplos del
revuelo causado por la recepción de cheques millonarios por parte de los laboristas con
carácter previo a las elecciones de 2001, sin atender a los requerimientos de transparencia
473
Eurobarómetro 56, 2001. En Duffy et al. (2003:12).
474
Como se explicaba en un diario nacional: “Successive controversies over wealthy individuals who have
funded parties has deterred many potential benefactors” (The Times, 30/12/2000, “Political parties may get
state aid”, p.15).
394
que ellos mismos propugnaban.475 Como reportaba The Times en enero de ese año ante la
sospecha de que tales donaciones estuvieran contraviniendo el contenido de la recién
estrenada ley de financiación:
New laws to clean up political funding are in danger of becoming a "paper tiger" amid
signs that both Labour and the Conservatives will exploit loopholes in the legislation
(The Times, 6/01/2001, "Creative accountants will run rings round paper tiger", p.16).
La reputación del Primer Ministro y la de su partido no salieron ilesas de tales

escándalos. Como se publicaba en la prensa nacional: "The honeymoon period which the
Prime Minister enjoyed throughout most of the last Parliament has ended".476 Tal fue su
repercusión, que la Electoral Commission, hizo explícita la necesidad de acabar con las
donaciones multimillonarias ante los recelos que estas podían causar entre la ciudadanía.
Como exponía su Presidente, Sam Younger:
These [party funding] reforms had gone some way to cleaning up party political
funding, but there are members of the public who suspect that no one gives something
for nothing (The Times, 15/06/2001,"Party donations may be capped", p.1).
Poco a poco la idea de reformar el sistema en pro de un incremento de la financiación

pública directa para los partidos comenzaba a calar paulatinamente en el PL a medida que
nuevos escándalos de financiación hacían su aparición en la escena pública.
Por un lado, el denominado cash-for-access scandal, vinculado a las múltiples
donaciones recibidas por los laboristas entre 1997 y 2000 por parte de la empresa Enron,
que en 2002 se hallaba en quiebra y en el centro de una investigación penal, volvió a situar
al partido de Gobierno en el ojo del huracán. En enero de 2002 se publicaba que los
ejecutivos de dicha empresa habían mantenido una serie de contactos con algunos ministros
laboristas a finales de la década de los noventa. De ahí, al anuncio de un cambio en la
política energética del Gobierno solo hubo un paso.477
Por otro lado, el escándalo Mittal publicado en febrero de 2002, no hizo más que
arrojar nueva leña al fuego. Según reportaban los medios, Blair había escrito una carta al
Primer Ministro de Rumanía en favor de Lakshmi Mittal, un magnate que trataba de
comprar la acería nacional rumana por 37 millones de libras. Blair justificó su intervención
475
The Times, 7/01/2001, "Loadsamoney", p.17. Tales cheques multimillonarios eran también recibidos,
incluso en mayor medida, por el PC. De hecho, con carácter previo a las elecciones de junio de 2001, los
conservadores recibieron 12,4 millones de libras procedentes de grandes donaciones, mientras que los
laboristas recibieron 5,3 millones y los liberales demócratas 840.000 libras (The Times, 8/08/2001, "Stars get
second billing in party funding report", p.8).
476
The Times, 23/06/2001, "The revolting left", p.23.
477
Como se explicaba en The Times: "Days after one of the meetings, a change of energy policy was
announced for which Enron chiefs admit they had been lobbying" (The Times, 29/01/2002, "Labour fights
Enron 'sleaze' claims", p.1).
395
en el asunto diciendo que tal compra beneficiaría a la industria británica, si bien en realidad
las empresas de Mittal no estaban situadas en UK y, es más, competirían con la industria del
acero británico. Poco después se supo que un mes antes de que Blair escribiera la carta de
apoyo a Mittal este había donado 125.000 libras al PL.478 Unos hechos que, si bien negados
por el Primer Ministro, contribuyeron a generar una opinión en el Gobierno cada vez más
favorable a la introducción de nuevas partidas de financiación pública, amparándose en la
apremiante necesidad de acabar con el sleaze en la política británica y con el desprestigio
que este estaba causando.
En este contexto, a principios del año 2002 la financiación de partidos volvía a
convertirse en un tema de agenda en Reino Unido, con una investigación institucional sobre
la cuestión puesta en marcha, la promovida por la propia Electoral Commission. A ello se le
unía otra investigación de carácter privado impulsada por el Institute of Public Policy
Research, pero igualmente interesante porque generaba grandes expectativas en cuanto a la
reforma del sistema, dada su vinculación con el Gobierno laborista. Sin embargo, el acuerdo
dentro del propio partido con respecto a la reforma del sistema de financiación distaba de
ser una realidad por el momento. Como se publicaba en la prensa nacional:
There is a growing view within the Blair circle that the present reliance on big
donations is more trouble that it is worth, producing repeated storms of the kind we
have seen this week. This is now a live issue, but there is no agreement within the
Cabinet on what to do (The Times, 11/02/2002, "Politics is tarnished, so nothing has
changed", p.12).
Poco a poco, la situación de desprestigio por la que atravesaba el partido del Gobierno
fue generando un consenso en el seno del mismo sobre la materia, de manera que, aun con
los sindicatos en contra de la financiación pública directa —puesto que esto les restaría peso
económico dentro del PL— Blair anunciaba públicamente en abril de 2002 que estaría
dispuesto a considerar la cuestión.479 No así ocurría con el PC, que, como tradicionalmente
venía sucediendo, se negaba a incrementar la financiación pública directa, a pesar de recibir
anualmente más de 3 millones de libras en concepto de Short Money.
La publicación de los respectivos informes de la Institute for Public Policy Research
(octubre de 2002) y, sobre todo, de la Electoral Commission (2003 y 2004), recomendando
importantes cambios en la legislación sobre financiación de partidos, supusieron un
478
The Times, 12/02/2002 "Blair 'only signed' Sidex letter", p.2.
479
The Times, 22/04/2002, "Blair will consider state help for parties", p.14.
396
revulsivo importante para el Gobierno en su apuesta por reformar la PPERA, que estaba
prevista para el año 2004.480
Pero, si bien la reforma de la ley parecía constituir una necesidad apremiante para el
Gobierno y su partido —“so they could combat the public swich-off from politics”481—,
pasaron los meses sin darse pasos en firme en este sentido. La reforma ni siquiera se inició
formalmente a lo largo de esta legislatura por parte del Gobierno. La aprobación de la
PPERA 2000 estaba muy reciente, y aunque el contexto exigía un cambio legislativo, la vía
por la cual el Gobierno consideraba que se debía intervenir era la de incrementar la
financiación pública. Una cuestión que, en Reino Unido, encontraba gran oposición tanto en
el PC, como entre la propia opinión pública. Por eso los escándalos comentados no
consiguieron que se pusiera en marcha una nueva legislación, ni siquiera en el sentido de
reforzar los controles, tal como el contexto requería.
4.2.1.2. Etapa laborista de Tony Blair y de Gordon Brown (2005-2010)
En las elecciones generales de 2005 el PL revalidaba su victoria. Meses después, en marzo

de 2006, la publicación de otro escándalo, el denominado loans for peerages scandal,
convertía nuevamente la financiación de partidos en una cuestión de agenda.
La concesión por parte del Primer Ministro de títulos nobiliarios a cuatro de sus
donantes más importantes, unido al hecho de que estos habían concedido préstamos en vez
de donaciones al PL, con el fin de sortear los requisitos de transparencia y publicidad
exigidos en la PPERA 2000, hicieron saltar la alarma mediática e institucional. Si bien la
ley exigía que todas las donaciones superiores a 5.000 libras fueran reportadas a la Electoral
Commission, no ocurría lo mismo con los préstamos que se hicieran en condiciones de
mercado, a los que, en virtud de una laguna legislativa, no se les requería ningún tipo de
publicidad. Y ello a pesar de que muchos de esos préstamos, al ser perdonados por sus
prestamistas, pasaban a convertirse en donaciones encubiertas. Una laguna que fue
aprovechada por el PL, y también por los tories, con el fin de evitar que ingresos de este
tipo quedaran sujetos a control alguno.
480
The Times, 9/01/2003, "Labour admits breaches or political donations law", p.15. A dicho interés se le unió
la publicación en prensa de diversos incumplimientos por parte del PL en lo referente a sus obligaciones de
publicidad y transparencia de las donaciones recibidas en el nivel local; incumplimientos que fueron admitidos
públicamente por el aparato del partido amparándose en la dificultad práctica que entrañaba la aplicación de la
PPERA a la hora de declarar las donaciones recibidas (The Times, 9/01/2003, "Labour admits breaches of
political donation law", p.15).
481
The Observer, 21/03/2004, "Blair backs tax cash for parties", p. 6.
397
No era la primera vez que se publicaban este tipo de subterfugios en la prensa
británica. De hecho, a lo largo de 2005 los medios habían publicado la utilización de
préstamos encubiertos (no sujetos a publicidad) por parte de los conservadores a la hora de
financiar su campaña electoral para ese año. No obstante, el reproche mediático se elevó
considerablemente cuando saltó a la luz pública que también el partido del Gobierno estaba
inmerso en este tipo de prácticas, siendo la única justificación aportada por el Primer
Ministro ante tales acusaciones, que se trataba de algo que también hacían los tories desde
hacía años. Como se exponía en The Sunday Times:
When Tony Blair came to power he boasted that he would sweep away the sleaze of
the Tory years. Now, facing a row over secretive funding deals with donors, the
defence put forward by one senior party source is that the Tories have been doing it
for years (The Sunday Times, 12/03/2006, “Honours rebellion gathers pace”, p.3).
O como se criticaba en The Independent:
Here is a simple question: if the Labour Party’s acceptance of loans […] was entirely
innocent, as the Government maintains, why were these loans kept secret? […] Mr
Blair once promised New Labour would be ‘purer than pure’. All this shows that the
Prime Minister tried to circumvent his own rules (The Independent, 17/03/2006, “The
sleazy business of selling influence”, p.30).
Además, el hecho de que, a cambio de tales préstamos, Blair nombrara a varios de sus
benefactores como candidatos a ocupar un escaño en la Cámara de los Lores, convirtió el
asunto en un escándalo con tintes de delito, dado que la denominada venta de peerages —o
venta de títulos nobiliarios—, estaba prohibida desde 1925 por el Honours (Prevention of
Abuses) Act.
Si bien el Primer Ministro negó en sucesivas ocasiones la existencia de cualquier tipo
de vínculo entre la concesión del préstamo al PL y la nominación a “peerage”482, la cuestión
fue objeto de una importante investigación policial que acabó con Lord Levy —el principal
recaudador de fondos para el PL— arrestado y con Blair declarando ante Scotland Yard.483
Al mismo tiempo, el House of Commons Public Administration Committee, presidido
por el laborista Tony Wright, inició una investigación parlamentaria sobre el asunto, en la
que también se puso en evidencia que el PC había obtenido préstamos por parte de
importantes hombres de negocios extranjeros, algo que benefició al partido de Blair en la
482
The Independent, 17/07/2006, “PM insists no one in his party sold honours”, p. 6.
483
The Daily Telegraph, 13/07/2006, “Cash for honours scandal reaches No. 10 Lord Levy arrested in Labour
loans inquiry. Now MPs ask: will Blair be questioned next?", p.1; The Independent, 15/12/2006, “How PM
failed in pledge to clean up politics”, p.18. De la investigación policial, que finalizó en julio de 2007, no se
derivaron cargos por falta de pruebas. No obstante, el largo proceso tuvo un impacto muy importante en el
desprestigio de la figura del Primer Ministro (The Independent, 21/07/2007, "Party funding system untenable",
p. 6).
398
medida en que, momentáneamente, dejó de ser el centro exclusivo de la investigación.484
Como se reportaba en The Independent:
The disclosure to members of the Commons Public Administration Committee

showed that the investigation has embroiled both of the main parties. It provided some
relief for Tony Blair over allegations that New Labour is stepped in sleaze (The
Independent, 14/07/2006, “Tory donors quizzed over funding scandal” p.6).
Tal fue la repercusión del caso a lo largo del año, que en marzo de 2006, un 65% de
los británicos entendía que las prácticas relacionadas con los préstamos a los partidos
políticos y con la concesión de títulos nobiliarios eran corruptas, con un 53% de los
encuestados que calificaba a Blair de “sleazy”, frente a solo un 24% que no lo consideraba
como tal.485 Como se publicaba en la prensa nacional:
Blair is the author of many catastrophes but only the honours for cash scandal really
threatens his position (The Sunday Times, 16/07/2006, “Sleaze could finish Blair –and
political parties too”, p.17).
En ese contexto, el Primer Ministro anunciaba que en el futuro publicaría de manera

voluntaria los detalles de los préstamos recibidos a partir de ese momento, algo a lo que
también se comprometieron los tories. Asimismo, hacía público que volvería a retomar la
idea de reformar la PPERA 2000 con el fin de evitar nuevos casos de sleaze, situando la
financiación pública directa en el centro de su discurso: “We should look again at party
funding, whether we can further enhance state support to parties”.486 Pero, en vez de
encargar para ello una investigación a la Electoral Commission487, o incluso al Committee
on Standards in Public Life (CSPL), como había hecho en 1998, en esta ocasión decide que
sea una figura independiente la que se encargue de buscar el necesario “consenso
interpartidista”488 para afrontar la introducción de financiación pública en el sistema. Una
cuestión muy criticada por el entonces Presidente del CSPL, Sir Alistair Graham, que
entendía que su institución debía de estar presente en cualquier discusión sobre la materia y
no quedar excluida de lo que él denominaba un “cosy deal stitched up in a smoke-filled
484
Esta investigación fue suspendida temporalmente para evitar cualquier tipo de interferencia en la
investigación policial que estaba llevando a cabo Scotland Yard.
485
The Sunday Times, 19/03/2006, “Blair’s rating at 12-year low”, p.17.
486
Daily Record, 17/0372006, “Blair: Public should fund political parties; BNP could get slice of pounds
40m”, p. 2.
487
Como se apuntaba en The Guardian al respecto: “It would be better to have a full-bloodied public debate on
the issue, organised by the independent Electoral Commission, rather than some rushed discussion designed to
allow Mr Blair to sweep the matter under the carpet (The Guardian, 18/03/2006, Blair fudging row over
political funding, p.2).
488
The Guardian, 18/03/2006, “Prescott and Brown kept in dark on loans. Honours body demands parties must
identify nominees who have lent cash”, p.1.
399
room”489 entre los partidos. De acuerdo con el Entrevistado 4, Secretario del CSPL en 2007,
tal exclusión se debió a las malas relaciones existentes entre el Gobierno de Blair y el
Presidente del Comité por las sucesivas críticas de este hacia la forma de actuar de aquel:
The CSPL hasn’t been asked to undertake specific work since 1997. This is because
the government, from 1997 onwards, started to build up a bad record with the
Committee. And that became more salient in the period of Sir Alistair Graham [...].
He was much more critical of the government and relations became quite strained.
The CSPL and Sir Alistair Graham himself didn’t hesitate to critisize the government
over all sort of things, and the chances of the CSPL actually being asked to undertake
a task specifically have became very small. After 1997, the relationship was never
quite the same again.
De hecho, como expresaba el propio Sir Alistair Graham en relación con la exclusión
del CSPL de la investigación sobre la financiación de los partidos: “Blair should allow [the
CSPL] to conduct an open inquiry into party funding, but then, if you have an open inquiry
you cannot be sure where it will come to”.490 Un posicionamiento que sin duda afectó a su
continuidad en el puesto, no siendo renovado su mandato al frente del Committee on
Standards in Public Life.491
Pero, si bien la cuestión de los préstamos “ocultos” quedó resuelta con bastante
celeridad, no ocurrió así con la reforma de la PPERA 2000, que se dilató en el tiempo más
de tres años. En el primer caso, la rápida inclusión de un nuevo párrafo en la Electoral
Administration Bill (2006)—que en esos momentos estaba en trámite parlamentario— para
obligar a los partidos a revelar el nombre de sus prestamistas, fue visto como una forma de
contener el escándalo en el que el Primer Ministro estaba envuelto. Como se publicaba en
The Times:
Lord Falconer’s [Lord Chancellor] immediate aim in announcing a package of last

minute additions to the Electoral Administration Bill was to deflect parliamentary
attention from the loans-for-peerages affair and its devastating impact on his former
flatmate, Tony Blair (The Times, 21/03/2006, “Show us the money”, p.19).
En el segundo caso, la reforma más profunda de la financiación de partidos con la que

el Primer Ministro se había comprometido y para la que había establecido una investigación
independiente encabezada por Sir Hayden Phillips, quedaría frustrada al poco tiempo. De
hecho, tras publicar sus recomendaciones sobre la futura reforma de la financiación, y tras
iniciarse algunas reuniones entre los distintos partidos para debatir la cuestión, el 30 de
489
The Sunday Times, 21/05/2006, “Watchdog blasts PM over sleaze”, p.1.
490
The Sunday Times, 21/05/2006, “Blair just doesn’t care about sleaze”, p.10.
491
The Evening Standard, 14/03/2007, "Fury as Blair sacks sleaze watchdog 'for criticising ministers'", p.2;
The Times, 14/03/2007, "Blair exacts his revenge on sleaze watchdog", p.12.
400
octubre de 2007 Sir Hayden Phillips comunicaba la suspensión de tales charlas por la falta
de acuerdo entre las distintas formaciones:
I said at the outset of these talks that I believed that a consensus between the parties
on future reform was both desirable and possible. Yet despite progress on a number of
issues, it became clear [...] that the parties would not be able to arrive at an agreement
on an overall package of reform at present.492
Y esto a pesar del interés mostrado tanto por el propio Phillips, como por el
Constitutional Affairs Committe, que en diciembre de 2006 había publicado un informe
parlamentario sobre la financiación de partidos en el que hacía explícita la necesidad de
reformar el sistema para acabar con la excesiva dependencia de los partidos en las grandes
donaciones interesadas:
The present system of party financing in the UK is unstable. Unless this instability is
addressed, it is likely that dependence on large donations, and consequent negative
impact on public confidence in the system, will increase (House of Commons
Constitutional Affairs Committee, 2006:3).
De este modo, y a pesar del impacto negativo en la opinión pública del escándalo
loans for peerages, el primer intento formal de reformar la PPERA 2000 promovido por
Blair quedaba frustrado. No obstante, poco tiempo después sería retomado por el nuevo
Gobierno de Gordon Brown.
La publicación en noviembre de 2007 de un nuevo escándalo, el Abraham affaire,
relacionado nuevamente con la financiación del PL a través de subterfugios ilegales, supuso
un revulsivo para reintroducir la cuestión en la agenda. En esta ocasión, el Secretario
General de los laboristas era obligado a dimitir después de aceptar que el partido había
recibido importantes donaciones de un rico magnate, las cuales no habían sido reportadas a
la Electoral Commission de acuerdo con los requisitos establecidos en la PPERA 2000.493 A
pesar de que Gordon Brown admitió rápidamente los hechos e incluso devolvió el dinero
recibido irregularmente, esto no le salvó ni de una investigación policial, ni de una creciente
insatisfacción y desconfianza hacia su gestión.
Gordon Brown había heredado una situación de desgaste político importante. Los
últimos años de Blair al frente del Gobierno habían sido testigos de un paulatino incremento
492
En
http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20080726235533/http://www.partyfundingreview.gov.uk/htms/new
s.htm (consultado el 21 de septiembre de 2012).
493
Ver The Independent, 28 de noviembre de 2007, "The state must make its contribution to democracy", p.26;
The Times, 28 de noviembre de 2007, "Funding scandal engulf Labour", p. 1; The Guardian, 29 de noviembre
de 2007, "Brown must beef up the rules on all the parties' cash: Pleading ignorance may be the PM's first
defence, but he can no longer let questions over funding erode the public's trust", p.32.
401
de la desconfianza ciudadana hacia la política y, en concreto, hacia su propia persona, con
cifras superiores al 60% que lo consideraban poco fiable entre abril de 2005 y junio de
2007.494 Cuando Brown se convierte en Primer Ministro en junio de 2007, se encuentra con
una situación parecida. Según se describía en un informe de Ipsos-Mori a raíz de una
encuesta publicada en ese mes:
[...] the public are increasingly distrustful of David Cameron, Sir Menzies Campbell
and Gordon Brown. This is the lowest rating yet for Gordon Brown, and means he
will start as Prime Minister with lower trust rating than Blair had after three years as
Prime Minister.495
Efectivamente, al inicio de su mandato, un 49% de los ciudadanos consideraba que

Brown no era digno de confianza, un porcentaje superior al que presentaban los líderes del
PC (46%) y del PLD (33%).496 Asimismo, en septiembre de 2007, un 65% de los británicos
declaraba no estar de acuerdo con la frase "I trust the government to tell the truth"497, siendo
el porcentaje de insatisfechos con el Gobierno de Brown superior al 50% a lo largo de todo
su mandato.
Como muestra el Gráfico 4.15, entre julio de 2007 y abril de 2010, la insatisfacción
hacia el Gobierno de Brown experimenta una tendencia creciente con dos picos máximos
(con cifras superiores al 75%) en mayo-junio de 2008 y en mayo-junio de 2009. Si bien,
como se ha dicho, parte de la desconfianza e insatisfacción hacia el nuevo Gobierno
laborista era fruto de la herencia de su antecesor en el cargo, la aparición de nuevos
escándalos de sleaze (siendo el Abraham affaire solo el primero de una larga lista), no hizo
más que empeorar el clima político británico. Y ello desde prácticamente el inicio de su
mandato, generando los incentivos necesarios (aunque no suficientes) para que Gordon
Brown decidiera retomar la reforma de la PPERA 2000.
A diferencia de este, el líder conservador, David Cameron, consideraba que la
ilegalidad de las donaciones recibidas por los laboristas debía ser tratadas como algo
independiente y no quedar diluidas en un debate general sobre la financiación de los
partidos políticos. De ahí que criticara la decisión de Gordon Brown de acometer la revisión
de todo el sistema de financiación. Como se reportaba en la prensa nacional:
494
Ipsos-Mori, Serie relativa a “Trustworthiness in politicians” (ver Anexo Metodológico). Los únicos datos
disponibles durante esta legislatura son de abril 2005, septiembre 2006 y junio de 2007 (correspondientes a la
etapa de Blair) y de agosto 2007, octubre 2007 y abril 2010 (correspondientes a la etapa de Brown). Puesto que
son muy pocos datos, y algunos años quedan sin cubrir, no se ha realizado un gráfico con datos longitudinales
sobre desconfianza en el Gobierno.
495
Ipsos-Mori (2007a).
496
Ipsos-Mori (2007a).
497
Ipsos-Mori (2007b).
402
Mr Cameron, insisting that Labour's admission that it had broken the law was separate
from the issue of party funding, said that Mr Brown was acting "a bit like the man
who has been caught waving a gun around and now is saying, 'Yes, it's terrible, we
really must do something about gun control' (The Times, 3/12/2007, "I'll put my cards
on the table and name names, says donor", p.6).
Una estrategia que, efectivamente, le permitiría al nuevo Primer Ministro diluir cierta
responsabilidad en el asunto, al trasladarse el foco de atención al análisis de cómo se
habrían de financiar todos las formaciones, en vez de en la investigación sobre las
donaciones ilegales recibidas por su propio partido.
Gráfico 4.15: Porcentaje de insatisfechos con el Gobierno de Tony Blair y Gordon Brown
(mayo 2005-abril 2010).
Satisfacción con gobierno Insatisfacción con gobierno
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Fuente: Ipsos MORI (mayo 2005-abril 2010) (ver Anexo Documental). Elaboración propia.
Pero la publicación un mes después del Abraham affaire (en diciembre de 2007) del
primer veredicto oficial sobre el loans for peerage scandal por parte del House of Commons
Public Administration Committe, no hizo más que reafirmar la postura del Primer Ministro
sobre la necesidad de reformar el sistema de financiación. Además de concluir que tanto el
PL como sus donantes eran culpables de tratar deliberadamente de aprovechar las lagunas
de la PPERA 2000 en lo referido a los préstamos, dicho comité parlamentario recomendaba
incrementar los poderes investigadores y sancionadores a la Electoral Commission. Algo
que ya había sido recomendado también por el CSPL en un informe sobre la materia
publicado en enero de 2007.498
A dicho veredicto se le unía un nuevo hecho que suponía un nuevo varapalo para el
Gobierno: a principios de 2008 se hacía público que el Ministro de Trabajo y Pensiones
498
Committee on Standards in Public Life (2007).
403
laborista, Peter Hain, no había declarado 100.000 libras en donaciones recibidas para
financiar su campaña para conseguir la dirección del partido. Algo que finalizó con la
dimisión de este y con una nueva investigación policial puesta en marcha. A esto se le
sumó la publicación de nuevos escándalos relacionados esta vez con el uso ilegítimo de las
dietas y complementos salariales de los miembros del parlamento británico para fines
personales, en los que se habían visto implicados políticos de los dos principales partidos.499
En este contexto tan perjudicial para la reputación del Gobierno, el Ministro de
Justicia, Jack Straw, publicaba en junio de 2008 el anteproyecto de la que sería la Political
Parties and Election Act, una ley que reformaría a la PPERA 2000. Al Gobierno le
resultaba necesario responder de algún modo al contexto de sleaze generalizado que estaba
viviendo el país, y que ahora no solo se centraba en la financiación de partidos, sino
también en la financiación de los parlamentarios británicos. Tal era el escenario, que el
propio Presidente del CSPL, Christopher Kelly, asemejaba la presente situación a la vivida
en el último Gobierno de Major:
I´m worried that public confidence in the political system is now at the same level as
when John Major's government was beset by allegations of sleaze in the mid-nineties
(The Observer, 3/02/2008, “Conway scandal deepens public’s contempt for MPs, says
watchdog”, p.7).
Pero el texto de la nueva ley de financiación que proponía el Gobierno laborista no

seguiría la senda iniciada por Sir Hayden Phillips en su informe de 2006. Es más, en el texto
del anteproyecto se dejaba claro que el acuerdo inter-partidista que se trató de alcanzar en
torno a las propuestas presentadas por este había fracasado. Ahora, las nuevas propuestas de
reforma irían enfocadas a otros objetivos. Unos objetivos en los que sin duda tuvo que ver
la publicación de nuevos escándalos relativos a la recepción de donaciones supuestamente
extranjeras por parte de los tories, canalizadas a través de empresas intermediarias
nacionales500, y que se convertiría en el blanco de las críticas laboristas.
Así, en un contexto caracterizado nuevamente por la sombra del sleaze, la Political
Parties and Election Act fue finalmente aprobada en el verano de 2009, suponiendo esto
499
Se trata de uno de los escándalos parlamentarios más importantes del Reino Unido, en el que se vieron
envueltos políticos de todos los partidos. Se inició en febrero de 2008 con la publicación de que un MP
Conservador había contratado con dinero público a su hijo sin que este realizara tarea alguna. A partir de ahí
numerosos casos de malas prácticas económicas por parte de diferentes MPs fueron reportados en los medios.
Al tratarse de corrupción individualizada en la mayoría de los casos (y no de financiación de partidos), estos
casos no han sido tratados aquí con profundidad. Para más información, ver por ejemplo: The Guardian,
1/02/2008, “MP who paid son with expenses is suspended” y The Sunday Times, 3/02/2008, “Stop hesitating,
Cameron -give us a cleaner Commons”, p.17.
500
The Guardian, 21/10/2008, “Oligarch row: Mandelson has put the Tories on the black foot”; The Guardian,
23/10/2008, “Don’t cross me again, warns Tory’s accuser”.
404
una reforma importante en el sistema de financiación de partidos británico, pero de menor
calado de lo que cabría haber esperado.
Para conocer por qué fracasó el intento de reforma propuesto por Blair en 2006 y del
que se encargaría directamente Sir Hayden Phillips, y por qué esta sí se produjo, sin
embargo, tres años más tarde, es imprescindible conocer a fondo los actores implicados en
el proceso de reforma y los intereses perseguidos por cada uno. De esta cuestión se hablará
en los siguientes epígrafes de este capítulo.
4.2.2. Actores e intereses en el proceso de reforma de la legislación (2001-2010)

Como se ha visto en el apartado anterior, los orígenes de la reforma de la PPERA 2000 se
sitúan tras una serie de escándalos entre los que destacan el denominado cash-for-access y
el caso Mittal, publicados durante la segunda legislatura de Blair al frente del Gobierno
(2001-2005). No obstante, no fue hasta la siguiente legislatura (2005-2010), encabezada
primero por Blair y posteriormente por Gordon Brown, cuando se dieron los pasos
definitivos hacia la reforma de la ley. En concreto, tras varios intentos frustrados, entre los
que destaca el encargo de Blair a Sir Hayden Phillips en 2006 para que guiara la reforma del
sistema de financiación, esta se produce finalmente en 2009, con la aprobación de la
Political Parties and Elections Act.
En los siguientes epígrafes se analizan los intentos frustrados de reforma en la etapa
laborista de Blair, así como el porqué del éxito de la reforma durante la etapa de Gordon
Brown al frente del Gobierno británico. Para ello se determinará, en primer lugar, quiénes
eran los actores políticos relevantes (partidos políticos) según la correlación de fuerzas
presente en cada legislatura. En segundo lugar, se expondrán, para cada etapa, los intereses
de tales actores relevantes sobre dos cuestiones clave: por un lado, sobre la necesidad
misma de reformar la ley (¿están los partidos políticos interesados en la reforma de la
LOFPP 1987 o no lo están?); por otro lado, sobre el contenido mismo de la reforma (¿qué
contenido le interesaría a cada partido llegado el momento de reformar la ley?).
a) Actores
Durante la legislatura que daba comienzo en 2001, la correlación de fuerzas era bastante
similar a la surgida tras las elecciones generales de 1997 (Cuadro 4.9). Las únicas
diferencias que se observan son, por un lado, una pequeña caída en los escaños obtenidos
por el PL (que pasaba de tener 419 a 413) y, por otro, un aumento en la representación de
405
los liberales demócratas (que pasaban de 46 a 52 escaños). Una tendencia que, como se verá
en el siguiente epígrafe, se acentúa tras las elecciones generales de 2005, cuando los
liberales demócratas experimentan el mayor espaldarazo de su historia hasta el momento.501
El PC, por su parte, se mantiene prácticamente igual que en la legislatura anterior (de 165
pasa a 166 escaños), por lo que aún no resultaba una amenaza para el PL, quien disfrutaba
de una posición hegemónica en la Cámara de los Comunes.
Entre los partidos regionales se producen ciertos cambios con respecto a la anterior
legislatura. Por ejemplo, el Ulster Unionist Party pierde 4 escaños, el Ulster Democratic
Unionist Party aumenta su representación en 3 escaños y el Sinn Féin en 2. Asimismo,
desaparece del Parlamento el UK Unionist Party y, a cambio, emerge un nuevo partido, el
Independent Kidderminster, centrado en la mejora del servicio nacional de salud británico.
Escaños 2001
Ámbito Ámbito
PARTIDO POLÍTICO (LIII
nacional regional
Legislat.)
(IKHH): Independent Kidderminster ** 1
Fuente: Elaboración propia a partir de Morgan (2001) y Mellows-Facer (2005).
* El "speaker" está contabilizado como un escaño más del Partido Laborista.
** Se trata de un partido monotemático. El escaño conseguido en 2001, es considerado el primero en no ser
elegido por un partido nacional o regional; tampoco era considerado independiente.
b) Intereses
Como se ha visto, el peso de las tres principales fuerzas políticas en la esfera nacional se
mantiene durante la LIII Legislatura de manera muy similar a la anterior. Ahora bien,
¿cómo se configuraron los intereses de cada uno de estos actores políticos en torno a la
necesidad de reformar la PPERA 2000? O, en otras palabras, ¿en qué momento tales
partidos consideraron necesario mejorar la transparencia del sistema de financiación
mediante la reforma de dicha ley?
501
Cabe recordar que el PLD concurrió por vez primera a unas elecciones generales como tal en 1992.
Anteriormente lo hizo como Liberal Party y, en las elecciones de 1987, como la Alianza entre el Social
Democratic Party y el Liberal Party.
406
Para contestar a estas preguntas conviene situarnos en los escándalos de corrupción
publicados justo después de la entrada en vigor de la PPERA 2000 (ver apartado 4.2.1.a).
Unos escándalos que implicaban a las finanzas de los laboristas, pero que, sin embargo,
eran eludidos por el Gobierno y por su partido. Este se negaba a reconocer que no había
declarado ciertas donaciones recibidas. Así ocurrió, por ejemplo, en el caso Hamlyin
(2001), en el que el PL se había negado a identificar a un donante que había realizado una
aportación de dos millones de libras para la campaña de 2001. Si bien la PPERA 2000 no
estaba completamente en vigor cuando se produjo la donación, el hecho de que los
laboristas se hubiesen negado a identificar al "misterioso donante" fue visto como una
forma deshonesta de contravenir el texto de la ley. Una ley, cabe recordar, impulsada por el
propio partido del Gobierno.
Esta situación fue aprovechada por los conservadores para desprestigiar al PL. En
concreto, para criticar su vínculo económico con los sindicatos y con importantes donantes
como Lord Sainsbury, Ministro de Ciencia y principal benefactor del partido:
[...] the trade unions pay Labours Pounds 8 million a year and still control half their
conference vote. Labour received Pounds 2 million-plus from Lord Sainsbury who
was made a minister. [...] Labour cannot be trusted not to give influence for large
donations (Andrew Lansley, Partido Conservador, en The Times, 3/01/2001, "Labour
fiasco as Pounds 2m donor is revealed", p.1).
Ante esto, el PL respondía criticando el secretismo que había acompañado a los tories
a lo largo de sus casi veinte años de Gobierno:
We would love to know who contributed to the Conservative party when it was in
government between 1979 y 1997. […] [T]he truth is, however, that we do not know
because it is a secret. Labour party funding is open, transparent and governed by law.
[…] Before we are criticised, we deserve to know who funded the Conservative party
in their 18 years in government (Alan Johnson, MP Laborista, HC Hansard Debates,
12 de febrero de 2002, vol.380, par.128).
Estas reacciones se repitieron ante los sucesivos escándalos que protagonizaron

fundamentalmente los laboristas, aunque también los conservadores, entre 2001 y principios
de 2002. La victoria electoral que acababa de obtener el PL, unido a la reciente aprobación
de la PPERA 2000, explican la falta de interés del Gobierno por tomar medidas en pro de
una mayor transparencia y control en la financiación. Pese a los escándalos publicados, la
tónica dominante era, por tanto, la inacción política. Como expresaba un Ministro laborista:
There was a substantial debate [on party funding] only two years ago and I am not
sure that there would be an appetite in the House to make it a priority (Mr. Cook,
Líder de la Cámara de los Comunes y Ministro del Gobierno, HC Hansard Debates,
31 de enero de 2002, vol.379, par.428).
407
Pero la situación comenzó a cambiar lentamente a partir de mayo de 2002, a medida
que la corrupción vinculada a la financiación política adquiría una importancia creciente.
Tras la publicación del cash-for-access scandal y del caso Mittal (en enero y febrero de
2002, respectivamente) se produjeron las primeras llamadas de atención en la materia, tanto
en sede parlamentaria como desde diversas organizaciones de la sociedad civil. En el primer
caso, la presentación de una iniciativa legislativa individual (Ten Minutes Rule Bill)502 sobre
esta cuestión por parte de varios MPs de los tres principales partidos —que actuaban de
manera unilateral y sin el beneplácito de sus respectivas formaciones—, supuso el primer
paso para que la financiación se convirtiera nuevamente en un tema de agenda. En el
segundo caso, la publicación de varios informes por parte de diversos think-tanks británicos
a lo largo de 2002 (Institute for Public Policy Research, The Catalyst y Newpolitics
Network)503, apoyando una menor dependencia de los partidos de las grandes donaciones,
contribuyó al debate mediático y político sobre este tema.
Si bien en la Ten Minutes Rule Bill se proponía acabar con las grandes donaciones a
cambio de incrementar la financiación pública para los partidos, la iniciativa no prosperó. Y
esto porque, al margen de las propuestas individualizadas de estos MPs, y del debate
paralelo promovido por los think-tanks, los partidos políticos no estaban interesados en
llevar a cabo una reforma del sistema de financiación que les hiciera menos dependientes de
sus principales benefactores. Varias razones explican esta falta de interés: En primer lugar,
porque la aprobación de la PPERA 2000 había sido anunciada como un logro en términos
de control de la financiación de los partidos, especialmente por parte del Gobierno,
promotor de la iniciativa. De ahí que en sus primeros años en vigor, cualquier intento de
reformarla hubiera supuesto aceptar, por parte de los partidos que la habían consensuado,
que la ley adolecía de importantes lagunas. Algo que podría haber perjudicado su
reputación frente a la ciudadanía, la cual esperaba respuestas efectivas en este ámbito. Por
tanto, mientras que no hubiera grandes escándalos económicos, la mejor estrategia para los
partidos era seguir defendiendo la bondad de la ley. Una estrategia especialmente
502
HC Hansard Debates, 22 de mayo de 2002, Political Parties (Funding) [Bill 144]. Las Ten Minute Rule
Bills son un tipo de iniciativa legislativa de los parlamentarios individuales que consiste en introducir una
cuestión en la Cámara mediante un pequeño debate de no más de diez minutos, al que le sigue una
contrarréplica por parte de algún MPs que se oponga a ella. Si la Cámara está de acuerdo, la iniciativa seguirá
su curso parlamentario, en caso contrario, no podrá hacerlo. Son muy pocas las leyes surgidas de este tipo de
iniciativas, que finalmente han acabado siendo aprobadas. Entre 1950 y 2009, solo lo han hecho un total de 64
(HC Department of Information Services, 2009). Por ello son usadas más como una forma de focalizar la
atención sobre un asunto y conocer la opinión generalizada de la Cámara, que como una forma de iniciativa
legislativa.
503
Ver Anexo Documental.
408
beneficiosa para el Gobierno, que, además, podía atribuirse los méritos de haber guiado el
proceso.
En segundo lugar, los principales partidos no estaban de momento interesados en
reformar la ley por una cuestión económica. Con la PPERA 2000 quedaba regulado el
ámbito de la financiación de partidos, hasta ese momento carente de regulación. No
obstante, la estructura de financiación que tenían los partidos antes de su aprobación, se
mantenía intacta: el PL seguía recibiendo una parte importante de su financiación de los
sindicatos, y el PC, de donaciones de persona físicas y de empresas, en ciertos casos de
importante cuantía (superiores a medio millón de libras).504 Si ya los requisitos de
publicidad introducidos con la PPERA, podrían de algún modo haber mermado el flujo de
donaciones tanto de empresas como de personas físicas a los partidos, más restricciones
podrían resultar fatales para sus finanzas. De hecho, según argumentaban algunos políticos,
fueron precisamente los nuevos requisitos de transparencia introducidos en 2001 los que
motivaron el incremento de la presión mediática sobre las grandes donaciones, haciendo
que estas incluso disminuyeran ante el miedo de los donantes a ser objeto de un escándalo:
[...] the recent rule saying that everybody who gives more than £200 to a political
party should have it declared is giving rise to an immense paper chase as all these
things are doing and they will put people off from giving ordinary donations (Mr.
Bottomley, Partido Conservador, Select Committee on Standards and Privileges, 5º
Informe, Minutes of evidence, 27 de febrero de 2001, par.93).
O, como exponía el Entrevistado 12, MP liberal demócrata desde 1987 hasta 2010:
“An unintended consequence of transparency is that it has made getting donations harder.
Lots of people, because they are in the public eye, are not donating [...]”.
Por ello en ese momento a los dos principales partidos no les interesaba reformar la
PPERA 2000 en el sentido de limitar las donaciones, tal y como se venía proponiendo. Ni
siquiera aunque, a cambio, se produjera un nuevo incremento de la financiación pública.
Una cuestión que, aunque potencialmente beneficiosa, también planteaba problemas para
los dos principales partidos, especialmente para los laboristas. Y ello porque los sindicatos
—pilar fundamental del laborismo británico— habían hecho explícita su oposición a tal
incremento de la financiación pública, al considerar que esto haría menos dependiente al PL
504
La situación económica de este partido era buena a la altura de 2002. Como exponía en la prensa nacional
un miembro del PC: "We inherited the best post-election financial position since 1983" (The Times, 27 de
mayo de 2002, "Tories pull out of the red to end cash blues", p. 2).
409
de las donaciones sindicales, lo cual a su vez les restaría poder dentro de la organización.505
Si a esto se le une la tradicional oposición de la ciudadanía a todo incremento de la
financiación pública para los partidos, el resultado es que ni siquiera el PL —en otro
momento defensor de tal incremento cuando aun no recibía grandes donaciones privadas—,
se posicionara en favor de la reforma. Al igual que al PC, le interesaba mantener la
posibilidad de que los partidos pudieran recibir donaciones de cuantía ilimitada. De ahí que,
a excepción del PLD (cuya única forma de aumentar sus ingresos era vía financiación
pública), los principales partidos británicos no quisieran abanderar una nueva reforma, al
menos por el momento.
Y puesto que no podían justificar públicamente que les interesaba seguir manteniendo
las donaciones privadas ilimitadas, argumentaban su negativa a la reforma arremetiendo
contra la financiación pública, en el caso de los tories, o aludiendo a la falta de consenso en
la materia, en el caso de los laboristas. Como se expresaba desde el PC:
We are opposed to the principle of state funding. Why should taxpayers who do not
subscribe to the views and values of my party be forced to contribute towards it?
(Robert Syms, Partido Conservador, HC Hansard Debates, 26 de junio de 2002, vol.
386, par.267 WH).
O como se decía desde el PL:
[…] we welcome the current debate. [But] it is important that any debate should be
conducted in terms of a consensus about what should be done for the health of the
body politic, rather than for perceived party advantage (Alan Whitehead, Partido
Laborista, HC Hansard Debate, 22 de mayo de 2002, vol. 386, par.121 WH).
Un argumento que los liberales demócratas criticaban abiertamente de hipócrita,

especialmente en el caso del PC, que era la formación que más financiación estatal recibía
vía Short Money, Cranborne Money y Policy Development Grant, por ser el principal
partido de la oposición (Tabla 4.12). Más aún en la siguiente legislatura (2005-2010) dado
que, como se verá, consigue un mayor número de escaños en la Cámara de los Comunes:
I want to refer to the unfortunate hypocrisy surrounding the debate on state funding.
[…] The principal beneficiary of the taxpayers’ contribution to the political process is
the Conservative party. It has received just short of £30 million since it lost power in
1997 –a considerable sum (Paul Tyler, MP Liberal Demócrata, HC Hansard Debates,
21 de julio de 2004, vol. 424, par.80WH).
505
Como se publicaba en la prensa nacional en 2002: “Tony Blair was last night warned by the Readers of two
of Britain’s biggest unions to abandon any prospect of moving to state funding of political parties” (The Times,
21/04/2002, “Unions warn Blair on party funds”, p.2). Y "Labour historic ties with trade unions are coming
under treta from proposals for the radical reform of party membership rules and political funding laws" (The
Times, 3/05/2002, "Labour reviews union links", p. 2).
410
Por tanto, al inicio de la LIII Legislatura, el único partido interesado en reformar el
sistema estableciendo un límite a la cuantía de las donaciones a cambio de más financiación
pública era el PLD. Una formación libre de escándalos, por lo que se podía permitir la
crítica abierta hacia las prácticas económicas poco transparentes de sus dos adversarios
políticos. De hecho, entre 2002 y 2004, los liberales demócratas lograron mantener vigente
la cuestión de la reforma a través de varios debates parlamentarios que iniciaron sobre la
materia.506
Tabla 4.12: Financiación pública directa recibida desde la aprobación de la PPERA, vía Policy
Development Grant (PDG), Short Money (SM) y Cranborne Money (CM) (2001-2010). En libras.507
Partido Laborista Partido Conservador Partido Liberal Demócrata
Año
PDG SM CM PDG SM CM PDG SM CM
2001/02 429.319 0 0 374.426 3.416.000 227.597 373.947 1.159.398 68.278
2002/03 439.005 0 0 439.005 3.459.536 390.555 439.005 1.174.410 195.000
2003/04 438.603 0 0 438.603 3.566.927 402.662 438.603 1.210.901 201.045
2004/05 439.571 0 0 439.571 3.666.885 413.131 439.571 1.244.855 206.272
2005/06 440.394 0 0 440.394 4.206.057 426.351 440.394 1.536.220 212.873
2006/07 457.997 0 0 457.997 4.343.068 435.584 457.997 1.596.867 217.982
2007/08 458.736 0 0 457.479 4.534.000 457.540 458.736 1.667.009 228.445
2008/09 457.387 0 0 414.760 4.715.453 474.927 457.387 1.733.771 237.136
2009/10 457.324 0 0 434.580 4.757.906 474.927 457.290 1.749.385 237.136
TOTAL 4.018.336 0 0 3.896.815 36.665.832 3.703.274 3.962.930 13.072.816 1.804.167
Fuente:Electoral Commission (2011) y Kelly (2011:16-20). Elaboración propia. 508
Del mismo modo, la publicación de dos informes por parte de la Electoral

Commission en junio de 2003 y diciembre de 2004 sirvió también para llamar la atención
sobre la necesidad de reformar la PPERA 2000.509 En este último caso, se recomendaba
nuevamente evitar la excesiva dependencia de los partidos en las grandes donaciones
individuales. No obstante, el Gobierno seguía sin estar dispuesto a tomar la iniciativa en el
asunto. De hecho, un año después no se había producido aún una respuesta del Gobierno
ante el citado informe de la Electoral Commission.
Por tanto, la LIII Legislatura se caracterizó por la falta de interés del PL y del PC por
iniciar el proceso de reforma de la PPERA 2000. No así en el caso del PLD. Y esto a pesar
506
HC Hansard Debates, 26 de junio de 2002, vol. 387, par. 260-281; HC Hansard Debates, 21 de julio de
2004, vol. 424, par.65-87.
507
Se incluye todo el periodo desde 2001 hasta 2010 con fines comparativos.
508
Los datos relativos al Policy Development Grant, son tomados de la Electoral Commission (ver
http://www.electoralcommission.org.uk/party-finance/public_funding, consultado el 5/12/2011). Los datos
relativos al Short Money y al Cranborne Money son tomados de Kelly (2011:16-20). A las cantidades
aportadas, hay que sumarle la subvención recibida por el PC en concepto de “Scottish Parliament Grants”, por
una cuantía de £1.019.000 entre 2001 y 2010.
509
Electoral Commission (2003a, 2003b y 2004a).
411
de la existencia de importantes escándalos que habían motivado una Ten Minutes Rule Bill
y varios debates parlamentarios, así como a pesar de las diversas recomendaciones por parte
de instituciones de la sociedad civil y de la Electoral Commission encaminadas a dotar al
sistema de financiación de una mayor transparencia. La inacción fue la tónica dominante a
lo largo de esta legislatura por falta de acuerdo sobre la necesidad misma de reformar la
PPERA 2000. No obstante, el tema estaba en la agenda política y requería de una solución.
4.2.2.2. Etapa laborista de Tony Blair y Gordon Brown (2005-2010)
a) Actores
En esta etapa el peso de las principales fuerzas parlamentarias variaba con respecto a la
legislatura anterior (Cuadro 4.10). Aunque el PL seguía siendo la formación mayoritaria,
experimentaba una caída muy importante en cuanto al número de escaños, pasando de 423
en 2001 a 356 en 2005. A cambio, el PLD experimentaba el mayor espaldarazo de su
historia, pasando de 52 a 62 parlamentarios, si bien el verdadero repunte en los resultados
electorales lo protagonizó el PC. En 2005 este obtuvo 32 escaños más que en los comicios
anteriores (pasando de 166 a 198), lo que le convertía en una amenaza cada vez más seria
para el Gobierno laborista. Una cuestión que tuvo su influencia en las estrategias e intereses
partidistas que se relatan a continuación.
Escaños 2005
PARTIDO POLÍTICO Ámbito nacional Ámbito regional
(LIX Legislat.)
(IKHH): Independent Kidderminster ** 1
Respect-Unity Coalition*** ✔ 1
Independent (Peter Law) --- --- 1
Fuente: Elaboración propia a partir de Morgan (2001) y Mellows-Facer (2005).
* El "speaker" está contabilizado como un escaño más del Partido Laborista.
** Se trata de un partido monotemático. El escaño conseguido en 2001, es considerado el primero en no ser
elegido por un partido nacional o regional; tampoco era considerado independiente.
***Partido de izquierdas fundado en enero de 2004 para movilizar el voto en torno a la guerra de Irak. Opera
en Inglaterra y Gales.
412
b) Intereses
Tras una legislatura caracterizada por la falta de interés de laboristas y conservadores por
reformar la PPERA 2000, en esta nueva etapa se produce un cambio radical en los intereses
de los partidos sobre esta cuestión.
La publicación del caso loans-for-peerages en marzo de 2006, y la negativa
repercusión que este tuvo sobre la opinión pública, supusieron el viraje definitivo de todos
los partidos, especialmente del PL, en la dirección de apoyar la reforma de la ley. Tras este
escándalo, la necesidad de una mayor transparencia en la financiación política se convertía
ahora en un tema prioritario e ineludible. Más aun después de que la Electoral Commission
hubiera publicado en marzo de 2006 que la aceptación de préstamos con la intención de
evitar los controles exigidos a las donaciones, aunque no estrictamente ilegal, sí sería
considerada como tal: “if a party were accepting loans that it expected to be converted to
donations in order to avoid reporting requirements, the Commission would consider this to
be a breach of the spirit of the controls” (White y Lester, 2007:3).
De hecho, como explicaba al respecto el Entrevistado 5, actualmente miembro de la
Cámara de los Lores perteneciente al PLD, la cuestión de los préstamos ponía en evidencia
la existencia de intentos deliberados por parte de algunos partidos de saltarse los requisitos
de transparencia exigidos para las donaciones:
With the revelations about loans to the political parties in the run up to the 2005
election, we don’t know to what extent that amount of money may have affected the
results, but what it’s clear is that there were deliberate attempts to bypass the usual
regulation about donations, by making loans.
La cuestión de los denominados “soft loans” (préstamos en condiciones favorables)

venía siendo objeto de investigación por parte de la Electoral Commission desde 2005,
cuando se hizo público que el PC había recibido diversos préstamos de más de un millón de
libras por parte de ricos benefactores, los cuales no habían sido reportados para su
fiscalización (White y Lester, 2007:3). Es más, incluso una vez publicado el escándalo del
PL relacionado con los préstamos ocultos (loans-for-peerages), el PC seguía estando bajo
sospecha por haber obtenido durante la campaña para las elecciones generales de 2005 un
total de 20 millones de libras a través de esta vía (White y Lester, 2007:4). La precaria
situación económica que arrastraban los partidos con vistas a las elecciones generales de ese
año se situaba en la raíz del problema.
La Tabla 4.13 muestra el total de ingresos, de gastos (incluido el gasto electoral) y el
saldo anual de los tres principales partidos entre el año 2001 y 2010. Se incluyen los datos
413
para todo el periodo (LIII y LIV Legislatura) con objeto de posibilitar el análisis de su
evolución desde la aprobación de la PPERA 2000.
Tabla 4.13: Ingresos totales, gastos y saldo anual de los partidos (2001-2010). En libras.
Año
Ingresos Gastos Balance Ingresos Gastos Balance Ingresos Gastos Balance
2001 35.534.000 44.455.000 -8.949.000 23.294.000 25.023.000 -1.729.000 5.033.286 5.171.311 -138.025
2002 21.184.000 22.085.000 -954.000 9.928.000 10.486.000 -558.000 3.694.525 3.387.002 307.523
2003 26.940.000 24.281.000 2.637.000 13.619.000 16.034.000 -2.415.000 4.096.280 4.005.149 91.131
2004 29.312.000 32.109.000 -2.797.000 20.041.000 26.238.000 -6.197.000 5.060.121 4.614.418 445.703
2005 35.304.000 49.804.000 -14.500.000 24.227.000 39.206.000 -14.979.000 8.582.035 8.783.485 -201.450
2006 25.823.000 26.637.000 -814.000 30.866.000 26.668.000 4.198.000 5.781.395 4.598.981 1.182.414
2007 32.358.000 24.848.000 7.510.000 33.509.000 31.921.000 1.588.000 5.520.499 5.862.844 -342.345
2008 34.012.000 26.202.000 7.122.000 32.361.000 31.927.000 434.000 5.473.256 6.013.956 -540.700
2009 26.798.000 24.732.000 2.066.000 41.984.000 37.154.000 4.830.000 6.497.013 6.679.089 -182.076
2010 36.270.000 33.840.000 3.118.000 43.143.000 49.202.000 -6.062.000 9.637.354 9.973.077 -335.723
Fuente: Elaboración propia a partir de las cuentas anuales reportadas por los partidos a la Electoral
Commission (2001-2010).
Según se observa en ella, en el año 2005 los dos principales partidos presentaban el
déficit más elevado de su historia más reciente, con un saldo negativo superior a los 14
millones de libras en ambos casos. Si bien en los años en los que se celebran elecciones
generales, el incremento del gasto suele generar un aumento del déficit, en el año 2005 tal
incremento superó al experimentado en 2001 (primer año en el que se publican las finanzas
de los partidos por parte de la Electoral Commission). Una situación que dificultó la
concesión de nuevos préstamos por parte de las instituciones de crédito, dado el elevado
riesgo de que no fueran devueltos. Esto, unido al hecho de que muchos de los tradicionales
donantes de los partidos eran reacios a que se conocieran sus nombres (tal como la PPERA
2000 exigía), llevó a estos a conceder préstamos a los partidos, en vez de donaciones (White
y Lester, 2007:5). Una práctica amparada en una laguna jurídica contenida en la ley, según
la cual tales préstamos no estarían sujetos a los mismos requisitos de publicidad que las
donaciones y, por tanto, no sometidos a fiscalización alguna en el caso de que fueran
condonados.510
Si bien esta práctica ya venía siendo objeto de duras críticas por parte de la Electoral
Commission y de los medios de comunicación desde años atrás, se convirtió en un issue tras
el citado caso loans-for-peerages. El revuelo mediático causado por este, que supuso el
inicio de una investigación policial, llevó a un cambio de estrategia claro tanto en el
Gobierno como en la oposición. El hecho de que el PC hubiera estado involucrado
510
Ver epígrafe 3.2.4.
414
anteriormente en escándalos relacionados con la venta de títulos nobiliarios y con la
recepción de préstamos no sujetos a publicidad, generó los incentivos necesarios en la
citada formación para que quisiera distanciarse lo más posible del nuevo caso. Así, trató de
abanderar la transparencia del sistema, anunciando, por un lado, que en el futuro haría
públicos los préstamos recibidos, algo que la PPERA 2000 no exigía:
We announced on 17 March that all future loan agreements would be disclosed as if

they were donations. We will notify the names of the lenders and the amounts to the
Electoral Commission (Francis Maude, Partido Conservador, en The Guardian,
31/03/2006, “Statement on Conservative Party Funding”).
Y, por otro lado, reconociendo públicamente por vez primera que el sistema de
financiación de partidos debía ser reformado, algo que plasmó en un conjunto de propuestas
sobre por dónde habría de ir encaminada tal reforma.511
We recognise that the current arrangements have to change and are the only party to
have set out clear and positive proposals to reform the current unsatisfactory system
(Francis Maude, Partido Conservador, en The Guardian, 31/03/2006, “Statement on
Conservative Party Funding”).
Este cambio de estrategia del PC, unido al desgaste que el escándalo estaba
provocando en el PL, llevó al Gobierno a tomar las riendas de la cuestión con la finalidad
de evitar un mayor daño en su reputación. Así, no solo anunció que publicaría de manera
voluntaria todos los préstamos (presentes y futuros) recibidos por los laboristas (al igual que
los tories), sino también que incluiría una enmienda en la Electoral Administration Bill —
en ese momento en trámite parlamentario— para cerrar la laguna jurídica que permitía la
PPERA con respecto a los préstamos, y que había sido la causa de semejante escándalo. Y
esto porque, según el Gobierno, era una cuestión que afectaba a todos los partidos:
The system has not been cleaned up enough and we need to change it. That is why we
are introducing the amendment to the Electoral Administration Bill. We have a proud
record of trying to bring about greater transparency and we shall continue to do so.
[…] That is an issue that affects all political parties [Laughter] (Bridget Prentice,
Subsecretaria de Estado para Asuntos Constitucionales, HC Hansard Debates, 20 de
marzo de 2006, vol.444, par.23)
Además, haciéndose con el liderazgo del debate que se venía fraguando desde 2002,
decidió dar pasos firmes para la reforma del sistema de financiación. Y esto por varias
razones: en primer lugar, porque, dadas las circunstancias, era imposible justificar la
efectividad de la PPERA 2000 como mecanismo de control. Con una investigación policial
511
Tales propuestas se incluyen en un documento publicado en marzo de 2006 por Andrew Tyrie, MP
conservador y que se encarga de marcar las directrices del PC en relación con la financiación de los partidos
(ver Tyrie, 2006).
415
en marcha que pretendía dilucidar la existencia de delito por corrupción en la actuación del
Gobierno laborista, era complicado no actuar. Más aún cuando la propia Electoral
Commission había realizado una declaración pública en la que se ponía en cuestión la
transparencia del sistema de financiación, tal y como estaba configurado:
We believe that the current legal requirements are not sufficient to ensure that the
spirit of full public disclosure is met hence we have called for parties to declare full
details of all loans, on the same basis as donations (White y Lester, 2007:6).
En segundo lugar, porque si la vía de los préstamos opacos quedaba anulada con la
nueva cláusula contenida en el Electoral Administration Act 2006, y con ello se dificultaba
la obtención de ingresos por esta vía, se hacía necesario reformar el sistema en la dirección
de limitar el creciente gasto de los partidos y de incrementar otras fuentes de ingresos. El
momento de reestructurar el sistema de financiación de los partidos había llegado y el
Gobierno estaba dispuesto a liderar la reforma. Para ello encomendó a un funcionario
independiente, Sir Hayden Phillips, la tarea de que iniciara conversaciones inter-partidistas
para alcanzar el máximo consenso posible en esa dirección. La referencia a la necesidad de
acabar con la mala reputación de los partidos estaba presente.
Esta iniciativa del Gobierno fue secundada por los partidos de la oposición. Dadas las
circunstancias, mostrar reticencias al respecto hubiera sido fatal para su reputación. Como
exponían los conservadores:
I welcome the inquiry into the funding of political parties under Sir Hayden Phillips.
[…] An inquiry was inevitable, given the revelations of the past few days, and we are
happy to give our full co-operation to Sir Hayden (Mr. Oliver Heald, Partido
Conservador, HC Hansard Debates, 20 de marzo de 2006, vol. 444, par.23).
O, como explicaban los liberales demócratas, que veían en todo ello una oportunidad
de hacer valer sus antiguas reivindicaciones en la materia:
These disclosures have triggered a crisis of confidence in the party system. For the
first time the Labour Party is prepared to consider, and the Conservatives even to
support, changes that have been advocated by the Liberal Democrats for years […]
(Lord Goodhart, Partido Liberal Demócrata, HL Hansard Debates, 23 de marzo de
2006, vol. 680, par.GC216).
Por vez primera, los tres principales partidos del arco parlamentario estaban
dispuestos a emprender la reforma. Algo a lo que sin duda contribuyeron también las
conclusiones publicadas por la HC Constitutional Affairs Committee en diciembre de 2006,
en las que se promovía la reforma de la financiación de partidos para recuperar la confianza
en el sistema:
416
The present system of party financing in the UK is unstable. Unless this instability is
addressed, it is likely that dependence on large donations, and consequent negative
impact on public confidence in the system, will increase (HC Constitutional Affairs
Committee, 2006:3).
Pero las dos acciones iniciadas por el Gobierno —la enmienda de la Electoral
Administration Bill y el encargo a Sir Hayden Phillips— obtuvieron resultados diferentes.
En el primer caso, existía consenso sobre la necesidad de acabar cuanto antes con la falta de
transparencia de los préstamos. Esto permitió la incorporación de una enmienda en el
borrador de la Electoral Administration Bill de 2006 que estableciera los mismos requisitos
de publicidad para tales préstamos y para las donaciones. Los principales partidos se habían
beneficiado de la laguna jurídica existente en ese ámbito. Así, ante el revuelo causado, no
podían más que acceder a atarse las manos y aceptar la publicidad de los préstamos
acordados en el futuro, eliminando, por tanto, la posibilidad de obtener donaciones
encubiertas por esa vía. Por tal motivo, la enmienda fue consensuada desde primera hora.
Como establecían dos miembros del Gobierno al respecto:
We are tabling these amendments now because there is a broad agreement between
the political parties and the Electoral Commission as to what should be done (Lord
Falconer, Secretario de Estado de Asuntos Constitucionales, HL Hansard Debates, 8
de mayo de 2006, vol. 681, par.748).
I was heartened by the consensus on the principles of seeking to achieve greater

openness and transparency in relation to significant loans afforded to political parties
(Bridget Prentice, Subsecretaria de Estado para Asuntos Constitucionales, HC
Hansard Debates, 13 de junio de 2006, vol. 659, par.695).
No obstante, en el segundo caso, la reforma más profunda del sistema de financiación

de partidos británicos, que se encargaría de guiar Sir Haydin Phillips, fracasó finalmente.
Un proceso en el que el valor de la transparencia quedaría relegado a un segundo plano por
parte de los partidos, a diferencia de la importancia que adquirió en el proceso de
aprobación de la PPERA 2000. Ahora, la transparencia seguiría siendo un tema a destacar
puntualmente, si bien las principales formaciones coincidían en que habían sido
precisamente las exigencias de publicidad contenidas en la citada ley las que habían llevado
a los donantes y a los partidos a buscar formas alternativas de relacionarse
económicamente. De ahí, por ejemplo, el recurso a los préstamos opacos como forma de
obtener donaciones evitando todo control.
Ahora bien, ¿por qué fracasó este intento de reforma, si existía un consenso explícito
sobre la necesidad de emprenderla? Nuevamente, la respuesta se halla en las divergencias
existentes entre las distintas formaciones en cuanto a su contenido. Pero, ¿qué defendía cada
417
partido? ¿Cuáles eran sus intereses al respecto? Un análisis de los distintos debates
parlamentarios celebrados entre 2006 y octubre de 2007512, y de los documentos aportados
por los principales partidos para la investigación llevada a cabo por la Electoral
Commission en 2004, por el House of Commons Constitutional Affairs Committee en 2006
y por Sir Hayden Phillips en 2007513, nos dará las claves para responder a estas preguntas.
Cuadro 4.11: Propuestas para la reforma del sistema de financiación por parte del Partido Laborista,
del Partido Conservador y del Partido Liberal Demócrata (2004-2007).
Publici- Incrementar
Limitar el gasto Limitar las donaciones
dad de los Financiación Pública
(B) (C)
préstamos (D)
bancarios Electo- Ordi- Nacio- Candi- Persona Indi-
Persona Jurídica Directa
(A) ral nario nal dato Física recta
Partido
SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ NO NO SÍ NO
Laborista
Partido SÍ (incluso SÍ (50.000) SÍ (50.000)
SÍ NO SÍ NO NO SÍ
Conservador prohibirlos) (eliminar incluso)
Partido
SÍ (incluso SÍ (50.000) SÍ (50.000)
Liberal SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ
prohibirlos) (eliminar incluso)
Demócrata
Electoral NO, aunque lo recomendaría si SÍ (extender SM
Commission --- SÍ (15 millones) fuese unido a un incremento de al partido de NO
(2004) financiación pública Gobierno )
Constitutional
Affairs SÍ (incluso
SÍ SÍ --- --- SÍ basado en acuerdo voluntario NO SÍ
Committee prohibirlos)
(2006)
Respuesta del
Gobierno --- SÍ SÍ --- --- Dispuesto a analizarlo en detalle SÍ SÍ
(2007)
Informe Sir
Haydin
--- SÍ --- SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ
Phillips
(2007a,b)
Fuente: Elaboración propia.
Como se muestra en el Cuadro 4.11, las divergencias entre los partidos se hacían
insalvables en torno a tres cuestiones fundamentalmente: el incremento de la financiación
pública para los partidos vía directa o indirecta (columna D), la aplicación de un límite
máximo más estricto al gasto electoral en el nivel nacional y de un nuevo límite al gasto
ordinario (columna B) y, sobre todo, la limitación de las donaciones recibidas por los
partidos (columna C). Seguidamente se explican los intereses de cada uno de los partidos
con respecto a las cuestiones contenidas en el Cuadro 4.11.
512
HC Hansard Debate, 2 de mayo de 2006, vol. 445; HC Hansard Debates, 28 de junio de 2006, vol. 448; HC
Hansard Debates, 24 de octubre de 2007, vol. 465; HC 7 noviembre 2007 HC Hansard, 19 nov 2007, Political
parties: finance HC; HL Hansard Debates, 16 de marzo de 2006, vol. 679; HL Hansard Debates, 7 de junio de
2006, vol. 682; HL Hansard Debates, 15 de marzo de 2007, vol. 690.
513
Sir Hayden Phillips (2006, 2007a, 2007b).
418
El Partido Laborista, si bien lideraba la reforma de la PPERA 2000, mantuvo durante algún
tiempo una postura poco definida en cuanto al contenido que debía incluir. Las divergencias
existentes en el seno de la propia formación sobre la introducción de más financiación
pública en el sistema, así como de un límite máximo en las donaciones —que sin duda
afectaría al apoyo económico recibido de los sindicatos—, tenían que ver en eso.
Como ya se dijo en el epígrafe 4.2.1, los sindicatos se mantenían reticentes a
incrementar la financiación procedente del Estado pues esto les restaría capacidad de
influencia en el partido. Del total de donaciones recibidas anualmente por los laboristas, el
mayor porcentaje de ingresos correspondía a las donaciones procedentes de los distintos
sindicatos afiliados. Como muestra la Tabla 4.14, tal porcentaje oscilaba, según el año,
entre el 80% en 2001 y el 53% en 2003 y 2008. Unos porcentajes que, si se realizan sobre el
total de los ingresos del partido (no solo sobre el de donaciones recibidas), se situaban entre
el 27% en 2001 y 2008 y el 37% en 2010. Por tanto, el incremento de la financiación
pública podría reducir el peso de tales donaciones sobre el total de ingresos, lo cual no era
bien visto por los sindicatos afiliados y, por ende, generaba dudas en el PL a la hora de
posicionarse sobre esta cuestión.514
Tabla 4.14: Peso de las donaciones sindicales con respecto al total de donaciones recibidas y sobre
el total de ingresos del Partido Laborista (2001-2010). En libras.
% Donaciones % Donaciones
Total donaciones Total donaciones sindicales respecto Total ingresos sindicales respecto
Año
sindicales recibidas* del total de anuales del total de ingresos
donaciones anuales
2001 9.802.044 12.196.073 80,4 35.534.000 27,6
2002 6.708.687 11.078.742 60,6 21.184.000 31,7
2003 8.030.659 14.983.603 53,6 26.940.000 29,8
2004 10.819.187 15.782.859 68,6 29.312.000 36,9
2005 11.976.820 21.570.754 55,5 35.304.000 33,9
2006 8.615.480 11.994.143 71,8 25.823.000 33,4
2007 11.370.492 20.391.234 55,8 32.358.000 35,1
2008 9.393.114 17.543.362 53,5 34.012.000 27,6
2009 9.753.313 15.191.241 64,2 26.798.000 36,4
2010 13.560.954 20.876.697 65,0 36.270.000 37,4
Fuente: Registro de donaciones de la Electoral Commission y Cuentas anuales reportadas por el Partido
Laborista a la Electoral Commission.515 Elaboración propia. *Sin contar la financiación pública, que en los
registros de la Electoral Commission aparecen contabilizados como donaciones.
514
Como se vio en el capítulo 3, el apoyo a la financiación pública había sido la carta de presentación del
laborismo desde 1976. No obstante, la postura del partido cambió radicalmente durante los debates previos a la
aprobación de la PPERA. Desde entonces esta formación mantuvo una posición dubitativa hasta que en 2006
decide posicionarse en favor del incremento de la financiación pública directa.
515
En http://www.electoralcommission.org.uk/party-finance/PEF-online-registers/statements-of-account
(consultado el 12 de junio de 2012).
419
Pero la grave situación económica por la que atravesaba, con deudas de más de 14
millones de libras en 2005 y de casi un millón en 2006 (ver Tabla 4.13), unida a las
expectativas de caída de ingresos vía préstamos a partir del escándalo loans-for-peerages,
llevó al PL a posicionarse a favor del incremento de la financiación pública (columna D). A
raíz del citado escándalo, los préstamos recibidos por los laboristas —que en la mayoría de
los casos habían acabado convirtiéndose en donaciones anónimas en virtud de la laguna
contenida en la PPERA 2000— dejarían pronto de ser una fuente de ingresos estable para el
partido. De ello se encargaría la citada enmienda introducida en la Electoral Administration
Act impulsada por el propio Gobierno con objeto de recuperar su dañada reputación. Algo
que contribuiría a su ya precaria situación económica, de ahí que la apuesta por un
incremento en la financiación pública tuviera sentido en ese momento para asegurar su
solvencia económica. Como se publicaba en la prensa nacional:
The Prime Minister was urged by senior backbenchers to move towards state funding
of political parties as details of the new 'loans-for-peerages' strategy were made public
(The Daily Telegraph, 13/03/2006, “Labour MPs’ fury over loans for peerages”, p.1).
O, como explicaba en la misma línea el Entrevistado 9, asesor del gabinete de la

oposición conservadora en 2007:
The Labour has been looping for more state funding because it’s broke, no one is
giving them money. Therefore, they want taxpayers giving them cash because
donations fell after all scandals.
A este creciente interés del PL por incrementar la financiación pública, se le unía una
opinión pública516 cada vez más favorable a esta medida a cambio de una menor
dependencia de los partidos de las grandes donaciones. Por tanto, si bien la apuesta por la
reforma del sistema fue presentada por el Gobierno y su partido como un paso más hacia
una mayor transparencia —“full financial transparency must be at the heart of whatever
proposals are actually recommended” (Labour Party, 2006:12)— , lo cierto es que existía un
claro interés económico detrás de tal decisión.
Ahora bien, a diferencia de los otros dos partidos, los laboristas se oponían a
introducir tal incremento en la financiación pública de manera indirecta, mediante un
516
Según las conclusiones del informe sobre las actitudes hacia la financiación de los partidos encargada por la
Electoral Commission (2004b:8), la financiación pública era vista por la mayoría de los entrevistados como
una forma de eliminar la posibilidad de que los ricos donantes influyeran en el proceso de decisión política. No
obstante, los activistas de los partidos entrevistados mantenían una posición de rechazo hacia la financiación
pública por considerar que esta rompería el necesario vínculo entre los partidos y sus activistas. Por otro lado,
según datos de Ipsos Mori, en octubre de 2006, tras el loans-for-peerages scandal, se produce un incremento
del apoyo ciudadano a la financiación pública y declive en el apoyo a la financiación privada (Electoral
Commission, 2006).
420
sistema que desgravara a los ciudadanos que realizaran donaciones a los partidos hasta una
determinada cantidad, de forma que se incentivaran las pequeñas donaciones individuales
(tax relief).
Los conservadores y liberales demócratas abogaban por esta medida, e incluso fue
recomendada en 1998 por el CSPL, aunque finalmente no se incluyó en la PPERA 2000 por
oposición del Gobierno laborista. Al igual que entonces, el PL rechazaba esta medida por
considerar que beneficiaría a sus rivales, dado que estos son los que más donaciones
pequeñas recibían, además de ser los que podrían atraer a más donantes en caso de que este
sistema de financiación indirecta fuera aprobado.
Como se observa en la Tabla 4.15 y en el Gráfico 4.16, el PL es, con diferencia, el
que menos donaciones individuales menores de 5.000 libras recibe a lo largo del periodo,
especialmente en 2006, cuando tras un incremento moderado, sus donaciones individuales
caen para mantenerse en niveles muy bajos en comparación con sus rivales. En ese
contexto, no es de extrañar que los laboristas se negaran a aprobar una medida que
difícilmente les beneficiaría (dado que la fuente principal de ingresos del partido son las
donaciones sindicales, no las individuales), y que, sin embargo, reportaría importantes
beneficios a sus rivales, especialmente al PC. Para justificar su posición el PL argumentaba,
además, que el coste de implementar la medida sería mayor que el beneficio obtenido de la
misma:
It is our view that the administration and cost of tax relief on political donations
would potentially be too burdensome relative to any prospective take-up (Labour
Party, 2006:26).
A cambio, el PL apoyaba el aumento de la financiación pública directa destinada al

Policy Development Fund, así como la extensión del Short Money y del Cranborne Money
al partido de Gobierno, hasta la fecha destinados únicamente a los partidos de la oposición
con representación parlamentaria. Una forma de asegurarse financiación pública sin asumir
la desventaja competitiva que la financiación indirecta a través de un sistema de tax relief
podría acarrearle.
421
Tabla 4.15: Número de donaciones individuales recibidas por los partidos, según cuantía (2001-2010). En libras.
PARTIDO LABORISTA PARTIDO CONSERVADOR PARTIDO LIBERAL DEMÓCRATA
100.001-500.000
100.001-500.000
100.001-500.000
50.001-100.000
50.001-100.000
50.001-100.000
10.001-50.000
10.001-50.000
10.001-50.000
5.001-10.000
5.001-10.000
5.001-10.000
500.001-1M
500.001-1M
500.001-1M
1.501-5.000
1.501-5.000
1.501-5.000
< 1.500
< 1.500
< 1.500
Año
>1M
>1M
>1M
2001 20 41 20 13 6 2 0 0 114 146 83 40 4 4 0 2 95 79 17 8 0 0 0 0
2002 32 15 16 16 3 3 0 1 62 69 59 24 6 3 0 0 80 37 7 4 0 0 0 0
2003 57 15 21 12 8 4 1 1 92 101 74 28 1 0 3 0 140 78 11 5 0 0 0 0
2004 101 31 29 16 2 6 1 0 135 124 112 81 8 9 0 0 165 97 22 14 2 1 0 0
2005 128 83 29 26 12 6 0 2 246 337 155 99 9 10 1 0 210 145 35 20 0 0 0 0
2006 52 34 24 9 2 7 0 0 147 152 126 83 21 13 1 0 224 117 10 7 2 1 0 0
2007 72 65 22 25 5 7 0 2 146 220 163 138 20 11 1 1 266 137 24 14 1 0 0 0
2008 60 47 28 18 4 7 1 1 167 239 142 161 24 15 0 0 385 129 37 22 0 0 0 0
2009 69 87 22 14 2 3 2 0 214 377 213 188 27 22 2 2 510 207 35 18 2 1 0 0
2010 13 128 35 23 5 4 2 0 21 540 182 226 46 24 1 1 65 375 49 36 4 1 0 0
Fuente: Elaboración propia. Registro de donaciones de la Electoral Commission (2001-2010).
Gráfico 4.16: Nº de donaciones individuales <5.000 libras (2001-2010). Gráfico 4.17: Nº de donaciones individuales>100.001 libras (2001-2010).
Partido Laborista Partido Conservador Partido Liberal Dem. Partido Laborista Partido Conservador Partido Liberal Dem.
800 30
700 25
600
20
500
400 15
300
10
200
100 5
0 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Elaboración propia. Registro de donaciones de la Electoral Commission. Fuente: Elaboración propia. Registro de donaciones de la Electoral Commission.
422
Por otro lado, y con esta precaria situación económica de trasfondo, no era de extrañar
que el PL abogara por reducir aún más el límite al gasto electoral en el nivel nacional
contenido en la PPERA 2000, de manera que en vez de 20 millones de libras por partido, el
gasto máximo permitido durante las elecciones generales no superara los 15 millones
(columna B).517 Una medida que reduciría el esfuerzo económico que las distintas
formaciones políticas habrían de hacer, de ahí que existiera consenso al respecto. No
obstante, el acuerdo se desvanecía al tratarse la cuestión del límite al gasto ordinario.
Como se vio en el capítulo 3, la PPERA 2000 introdujo un límite cuantitativo y
también temporal al gasto electoral en el nivel nacional, de forma que los partidos podrían
gastar hasta un máximo de 20 millones de libras en los 365 días previos a la celebración de
elecciones generales, y en un plazo de cuatro meses en el resto de las convocatorias
electorales.518 A este límite al gasto electoral nacional se le sumaba el existente para el
gasto incurrido por los candidatos individuales y que se regulaba por la Representation of
the People Act (RPA) 1983. Según este, el límite al gasto incurrido por el candidato
empezaría a contar cuando este fuera nombrado como tal una vez convocadas las
elecciones. Pues bien, pese a ambas regulaciones, existía un amplio periodo en el que el
gasto no quedaba controlado ni en el nivel nacional, ni en lo referido estrictamente a los
candidatos. Esta laguna fue explotada de forma masiva por Lord Ashcroft, tesorero y
principal donante del PC, que, con carácter previo a las elecciones de 2005, canalizó
grandes cantidades de dinero desde su propia empresa a diversas circunscripciones muy
reñidas antes de que el límite por candidato empezara a contar, consiguiendo finalmente una
gran ventaja económica y electoral en tales circunscripciones. Así lo explicaba en 2007 el
Entrevistado 4, Secretario del CSPL:
There are issues at the moment about the opposition party being funded by a wealthy
businessmen, who is pumping money into the marginal constituencies in between
elections, so when election is called, the party in those constituencies is much better
prepared to fight the election.
Puesto que tales donaciones no se realizaban estrictamente durante la campaña, sino

antes, no estaban sujetas a límite cuantitativo alguno. Por ello los laboristas abogaban ahora
por establecer un límite anual al gasto invertido por cada partido tanto en el nivel nacional
517
La PPERA establecía un límite máximo al gasto electoral en 20 millones de libras. Excepcionalmente, para
las elecciones generales de 2001, se estableció en 15 millones. El objetivo de los partidos era ahora limitar el
gasto a esa cantidad para todas las elecciones generales.
518
En tales casos la cuantía máxima a gastar es menor de 20 millones de libras. En el caso del referéndum el
límite al gasto se situaría entre diez semanas y seis meses, según lo que se estipulara en cada caso (ver
Electoral Commission, 2010a:26).
423
como por candidato, de manera que se limitara también el gasto ordinario y no solo
electoral. Como argumentaban los laboristas:
The Conservative Party has sought to take advantage of this situation. Through his
company [...], the Conservative Party Treasurer [...] donated over Pounds 770,000 to
over 60 local Conservative associations in the two years prior to the 2005 general
election. [...] Therefore we believe that there is a strong case for year-on-year
expenditure caps at the national level and at the local level if we are to seriously arrest
the 'arm race' in party expenditure (Labour Party, 2006:23).
Pero, si bien los laboristas estarían dispuestos a apoyar un incremento de la

financiación pública directa para los partidos, así como el establecimiento de un límite
anual al gasto (electoral y ordinario, y tanto nacional como por candidato), no ocurría lo
mismo con la tercera de las medidas disputadas: la limitación en la cuantía de las
donaciones recibidas por los partidos (columna C). Una medida que se iba dibujando como
clave para evitar el desprestigio de la clase política a raíz de los sucesivos escándalos, y que
cada vez cobraba más sentido ante las sospechas de que el dinero recibido de los grandes
donantes fuese de algún modo “interesado”. En concreto, tanto los conservadores como los
liberales demócratas proponían el establecimiento de un límite máximo a las donaciones de
50.000 libras por persona (física y jurídica) y año.
No obstante, y pese a la importancia de la medida, los laboristas se negaban a su
aplicación, convirtiéndose este en uno de los principales escollos de la reforma. Y ello por
una razón económica de peso: una medida de tales características afectaría a los ingresos
procedentes de los sindicatos, principal fuente de financiación laborista. Como explicaba el
Entrevistado 13, MP laborista desde 1997 hasta 2010: “The only reason why a lot of people
in my party are against donation caps is because of the economic link between trade unions
and the Labour Party”. O, como argumentaba el Entrevistado 10, también MP laborista:
What labour is saying is that we don’t want donations to be reduced in size because
that would cut the union donations, but we want an overall limit on spending because
that would cut the extra money the Conservatives are given [by Ashcroft]. The
Conservatives say ‘we want a limit on donations because that would affect the trade
unions’. [...] So both parties, to be honest, have a different view of what a limit may
look like, to some extent to their own advantage.
Según se muestra en la Tabla 4.16, pese a que este partido recibía un gran número de
donaciones sindicales de menos de 50.000 libras (especialmente en 2005, con 875
donaciones recibidas), la cuantía obtenida vía grandes donaciones (mayores de 50.000
libras) resulta muy superior a la cuantía recibida vía donaciones menores de esa cantidad.
Por tanto, si se llegara a aplicar el límite a las donaciones en 50.000 libras, tal y como
defendían los partidos de la oposición, el PL tendría que haber renunciado a un total de
424
79.679.793 de libras desde la aprobación de la PPERA 2000, de ahí su oposición al
establecimiento de esta medida.
Tabla 4.16: Número de donaciones sindicales menores y mayores a 50.000 libras recibidas por el
Partido Laborista y cuantía total (2001-2010). En libras.
Cuantía Económica Cuantía Económica
Nº donaciones Nº donaciones
Año de las Donaciones de las Donaciones
<50.000£ >50.000£
Sindicales <50.000£ Sindicales >50.000£
2001 663 2.368.598 28 7.433.444
2002 528 1.741.424 27 4.967.263
2003 441 2.219.007 28 5.811.652
2004 574 2.688.817 30 8.133.370
2005 875 3.020.501 31 8.956.319
2006 542 1.323.009 35 7.292.470
2007 811 2.014.408 27 9.356.084
2008 624 1.569.910 24 7.823.203
2009 604 1.596.057 24 8.302.255
2010 724 2.187.221 26 11.603.733
Total 6.386 20.728.952 280 79.679.793
Fuente: Registro de donaciones de la Electoral Commission (2001-2010). Elaboración propia.
Una postura que siguió defendiendo el partido incluso a partir de 2006, cuando el
Gobierno por fin tomaba el liderazgo de la reforma. Y ello aun sabiendo que los
conservadores apoyarían fervientemente dicho límite a las donaciones. Existían razones
económicas de peso en el PL para no aceptarlo. En concreto, este justificaba su desacuerdo
aludiendo, por un lado, al impacto negativo que esta podría tener en la competencia
electoral entre los partidos en beneficio de los tories:
A cap at Pounds 50,000 on all individuals and organisations has been proposed by the
Conservative Party, but would give that party a wholly unacceptable funding
advantage. [...] [S]uch a cap would have little impact on the Conservative Party,
which would be able to draw on a large number of relatively wealthy donors, each of
whom would regularly be able to donate Pounds 50,000. [...] In contrast, the other
political parties are unable to draw on similar sources of wealth and therefore the
system would still remain imbalanced, with the Conservatives able to raise
significantly more money (Labour Party, 2006:17).
Por otro, apuntando a la posibilidad de que los partidos se saltaran el susodicho límite,
sin posibilidad de ser controlados: “It was principally for reasons of evasion and avoidance
that contribution caps were rejected by the Committee on Standards in Public Life” (Labour
Party, 2006:18). Algo paradójico que fuera expuesto como argumento por parte del PL,
quien en otros aspectos de la ley —por ejemplo, en el referido a los préstamos obtenidos por
los partidos— había sido el que más había abusado de las lagunas jurídicas contenidas en la
PPERA 2000 para evitar ser controlado.
425
Y todo ello para acabar argumentando que el apoyo a tal medida no era más que una
estrategia oportunista de los tories para destruir la relación económica existente desde
siempre entre los sindicatos y el PL:
The Conservative Party in particular has adopted an aggressively partisan approach to

this particular aspect of the party funding debate that is derived from pure political
opportunism (Labour Party, 2006:19).
El Partido Conservador se mantuvo reticente a la reforma del sistema de financiación de
partidos hasta 2006, cuando, en un intento por distanciarse del escándalo loans-for-peerages
en el que el Gobierno estaba implicado, decidía posicionarse en favor del cambio. Un viraje
muy importante en el que tuvo que ver tanto un empeoramiento de su situación económica
(a partir de 2003, pero, sobre todo, en 2005 —ver Tabla 4.13—), como el hecho de que el
PC se había estado beneficiando también de las lagunas existentes en la PPERA 2000 con
respecto a la cuestión de los préstamos.519 Como se reconocía desde el propio partido en
2006:
Parties are being squeezed by a steady decline in traditional sources of funding. At the
same time, they are finding it increasingly hard to attract other forms of funding in
ways that can command public confidence. Reform is essential if parties are to be able
to operate effectively in the twenty-fist century (Tyrie, 2006:4).
Como ya se dijo, antes de 2006 los conservadores se habían opuesto tajantemente a la

reforma en general y, en concreto, al incremento de la financiación estatal: “State funding
will ossify our parties. The need constantly to refresh support through the financial and
membership base is the best possible stimulus to the vitality of any party”.520 Es más, todo
cambio de posicionamiento laborista encaminado a incrementar la financiación pública
había sido criticado por los tories como una forma interesada de paliar las propias carencias
económicas del partido a costa de los contribuyentes:
Membership of the Labour party is collapsing. The base of new Labour entrepreneurs
who funded it is vanishing, and it is increasingly becoming almost entirely dependent
on trade union funding. I would find it distasteful if the Government wanted to [...]
provid[e] political parties with millions more pounds of state funding in a bid to dilute
519
Como se publicaba en la prensa en 2003: "The Conservatives have had to raise Pounds 4 million in
emergency loan to sep the party afloat until the end of the year after suffering a huge drop in income from
wealthy donors" (The Times, 18/10/2003, "Tories short of cash as big donors desert the leader", p.1). Además,
desde finales de 2003 se había venido acusando puntualmente a los tories de conceder títulos nobiliarios o
favores políticos a cambio de donaciones para el partido (ver The Times, 12/12/2003, "Successive Tory
treasurers have been accused of selling honours of political favours in return of donations", p.18) .
520
Michael Ashcroft, Partido Conservador, en The Times, 17/05/2002, “Parties need many more members, not
more subsidy”, p. 22.
426
the power of the trade unions over their own party (Jonathan Djanogly, Partido
Conservador, HC Hansard Debates, 21 de julio de 2004, vol. 424, par.82WH).
Las razones eran fundamentalmente dos: en primer lugar, porque, como ya se expuso,
la estructura de financiación del PC, basada tradicionalmente en las cuotas de afiliación y en
las donaciones individuales y de empresas recibidas, se mantuvo tras la entrada en vigor de
la PPERA 2000. Es decir, los ingresos del partido seguían descansando fundamentalmente
en tales partidas, especialmente en las donaciones tanto individuales como corporativas.
Según se observa en la Tabla 4.17, el peso de tales donaciones sobre el total de
ingresos de los tories supera el 40% en todos los años considerados (a excepción de 2003),
llegando incluso al 68% en 2010. Un peso nada comparable al que representan tales
donaciones para el PL, que en el mejor de los casos alcanza el 25%. Por tanto, esta
estructura de financiación, acorde con la concepción liberal de la política propia de los
conservadores, les llevó durante muchos años a defender la idoneidad de la financiación
privada frente a la financiación pública. Más aun teniendo en cuenta que la opinión pública
británica se posicionaba en contra de esta.
Tabla 4.17: Total donaciones de personas físicas y de empresas recibidas por cada partido con
respecto al total de ingresos (2001-2010). En libras.
PARTIDO LIBERAL
PARTIDO CONSERVADOR PARTIDO LABORISTA
DEMOCRATA
Donaciones Donaciones Donaciones
Año Total Total
individuales Total ingresos % individuales individuales
ingresos % A/B ingresos % A/B
+ empresas (B) A/B + empresas + empresas
(B) (B)
(A) (A) (A))
2001 13.141.268 23.294.000 56,4 2.062.682 35.534.000 5,8 1.001.193 5.033.286 19,9
2002 4.219.535 9.928.000 42,5 4.229.858 21.184.000 20,0 528.141 3.694.525 14,3
2003 4.039.887 13.619.000 29,7 6.535.403 26.940.000 24,3 1.189.278 4.096.280 29,0
2004 9.784.691 20.041.000 48,8 4.481.069 29.312.000 15,3 2.221.454 5.060.121 43,9
2005 13.870.481 24.227.000 57,3 9.035.581 35.304.000 25,6 4.763.502 8.582.035 55,5
2006 17.189.460 30.866.000 55,7 2.865.549 25.823.000 11,1 2.486.965 5.781.395 43,0
2007 19.889.044 33.509.000 59,4 8.188.791 32.358.000 25,3 2.861.349 5.520.499 51,8
2008 16.945.351 32.361.000 52,4 7.590.733 34.012.000 22,3 2.406.690 5.473.256 44,0
2009 24.751.244 41.984.000 59,0 4.421.642 26.798.000 16,5 3.466.743 6.497.013 53,4
2010 29.683.999 43.143.000 68,8 6.165.779 36.270.000 17,0 4.434.781 9.637.354 46,0
Fuente: Registro de donaciones de la Electoral Commission (2001-2010). Elaboración propia.
En segundo lugar, porque, como ya se mostró en la Tabla 4.12, el PC era la formación

que más se beneficiaba de la financiación pública directa en esos momentos, por ser el
principal partido de la oposición. Debido a esto, un incremento de la financiación pública
(sobre todo, en caso de que se extendiera al partido del Gobierno, como este apoyaba) le
restaría ventaja competitiva con respecto a su rival. De ahí que, además de un interés
427
genuino por hacer prevalecer la financiación privada sobre la pública, el PC tuviera un
interés instrumental en no incrementar las subvenciones estatales a los partidos.
Pero a partir de 2006 la posición del partido cambiaba con respecto a la financiación
pública, coincidiendo con un déficit registrado de 14,5 millones de libras en 2005 y con la
publicación del caso loans-for-peerages, a partir del cual los préstamos tendrían que ser
publicados al igual que las donaciones. Puesto que esto previsiblemente limitaría tal fuente
de ingresos para el partido, los tories ahora abogarían por incrementar la financiación
pública. Como expresaba su portavoz en el seno del Constitutional Affairs Select Committe:
State funding, if it can be implemented on the basis of consensus, can address the
problems caused by the abuses and scandals of recent years and can contribute to the
vital process of restoring public confidence (HC Constitutional Affairs Select
Committee, 2006:45, par.119).
En concreto, los tories volvían a defender el establecimiento de un sistema de

financiación pública indirecta que desgravara a aquellos ciudadanos que realizaran
donaciones a los partidos de una cuantía no superior a 3.000 libras al año, un método por el
que ya apostaron los conservadores desde antes de la PPERA 2000 y al que se oponían los
laboristas. Las expectativas de beneficio de los tories en detrimento de los laboristas, les
llevó a apostar por esta forma de financiación pública, la cual incentivaría el número de
pequeñas donaciones individuales recibidas.
Asimismo, los conservadores también apostaban por establecer un límite cuantitativo
más estricto al gasto electoral en el nivel nacional (columna B), aunque no estaban de
acuerdo con establecer un límite global que incluyera todo el gasto incurrido por los
partidos. De hecho, y a diferencia de los laboristas, no estaban de acuerdo en establecer un
límite al gasto ordinario, a pesar de ser ahí donde más gasto se producía en términos
comparativos. Estaba claro que el beneficio que les reportaba el denominado "dinero
Ashcroft" recibido en época no electoral y en el ámbito local (por circunscripción), llevaba
a los tories a no querer modificar la PPERA 2000 en esa línea. Si bien argumentaban sus
reticencias aludiendo a la posición ventajosa de la que gozaba el partido del Gobierno con
respecto al resto de formaciones en lo referido a la publicidad y comunicación en época no
electoral:
A cap on non-general election spending would be disadvantageous to opposition

parties because the Government would have all Government communication networks
at his disposal during these periods of time (HC Constitutional Affairs Select
Committee, 2006:31, par.85).
428
Pero no solo existían estos puntos de desacuerdo, si no que, como antes se dijo, las
discrepancias entre los principales partidos se acrecentaban en lo tocante al establecimiento
de un límite máximo a las donaciones (columna C). En esta cuestión, el viraje
experimentado por el PC fue radical. De mantener una posición contraria al establecimiento
de cualquier impedimento a las donaciones —"In a free society it is right that all voters,
including the well-off, should be free to donate to causes in which they believe" (Electoral
Commission, 2004:80)—, el partido pasó a convertirse en el principal abanderado del
establecimiento de un límite máximo a la cuantía de las mismas a partir de 2006: “A cap on
all corporate, institutional and trade union funding of 50,000 per annum, in cash or in kind
should be introduced […]” (HC Constitutional Affairs Select Committee, 2006:37,
par.102). Es más, los tories decían estar dispuestos incluso a prohibir, en el largo plazo, las
donaciones de personas jurídicas:
In the longer term and after a transitional period, all corporate, institutional and trade
union funding of parties should be ended [...]. Electoral politics should primarily be a
matter for individuals, not well-heeled pressure groups, trade unions or corporations"
(HC Constitutional Affairs Select Committee, 2006:37, par.102).
Estratégicamente esta medida les interesaba a los conservadores para eliminar la

influencia económica y política de los sindicatos en el seno del PL521, a la par que no les
supondría a ellos un perjuicio importante en términos económicos. Como explicaba la
Entrevistada 11, Subdirectora del grupo de presión Unlocked Democracy:
There’s a lot of politics in that policy. Partly, it’s a changing nature of company
donations, companies generally are donating less, and it’s more things like
unincorporate associations that are donating more money. So, partly is is a shift on
who is donating the Conservative Party, and it’s also that they are happy to limit
corportate donations with the aim of banning trade union donations to the Labour
Party. The Conservatives would not lose very much by banning corporate donations,
but what they would do is to increase preassure in the Labour Party to end the
financial relationship with trade unions.

Desde la legislatura anterior (2001-2005), los liberales demócratas habían sido los
principales instigadores de la reforma del sistema de financiación. Y ello tanto en la
dirección de incrementar la financiación pública, como en la de establecer un límite tanto al
gasto electoral y ordinario, como a las donaciones individuales y corporativas, con el fin de
521
Y ello porque, según los Conservadores, "[...] Trade Unions have effective control of over half the funding.
In return, they expect access and influence" (Tyrie, 2006:3).
429
optimizar su situación económica con respecto a la de las dos principales formaciones.
Como expresaba el Entrevistado 13, MP Laborista desde 1997 hasta 2010, en relación con
la posición de los liberales demócratas en esta materia: “They would go for the most
destructive regimen possible on donations and outspending because they cannot raise as
much money as the larger parties”.
En el primer caso (columna D), el interés estratégico por la financiación pública se
materializaba en el apoyo a la introducción de financiación pública directa. Si bien todo lo
que supusiera incrementar los ingresos procedentes del Estado, aunque fuera de forma
indirecta (tax relief ) como apoyaban los tories, sería bien acogido por el partido.
En cuanto al límite al gasto (columna B), los liberales demócratas apoyaban un
sistema más estricto tanto en época electoral como no electoral, de forma que no solo se
limitara cuantitativamente el gasto electoral, sino que se controlara también de forma
global, incluyendo el gasto ordinario, hasta el momento sin controlar. Cualquier control al
gasto les beneficiaría, situándoles en una situación algo menos desfavorable en la
competencia electoral.
Por otra parte, con respecto a las donaciones individuales y corporativas (columna C),
el hecho de que los liberales demócratas fueran receptores fundamentalmente de donaciones
de pequeña cuantía (ver Tabla 4.15), les llevó a abogar de manera reiterada por su
limitación; e incluso, llegaron a proponer la supresión de la financiación privada en el caso
de que los partidos decidieran acogerse a la financiación pública. Algo que fue expresado en
reiteradas ocasiones en sede parlamentaria, cuando esta formación introducía los debates
sobre la materia con el argumento de que la excesiva dependencia de las grandes
donaciones por parte de los dos principales partidos habían minado la confianza en el
sistema de partidos. Argumento este que también utilizaron para justificar la necesidad de
que los préstamos fueran declarados en igualdad de condiciones que las donaciones y que
fue posteriormente abanderado por el Gobierno y su partido, así como secundado por los
tories.522
Por tanto, según lo expuesto hasta aquí, existía acuerdo entre los principales partidos
en torno a la necesidad de publicitar los préstamos recibidos por estos en el futuro, en
limitar más el gasto nacional de los partidos en época electoral, e incluso en incrementar la
financiación pública (ya se vería de qué forma). No obstante, no ocurría lo mismo con
522
Fue la Electoral Commission la que inicialmente propuso que los préstamos se hicieran públicos de manera
informal, si bien los liberales fueron los principales instigadores de que tal propuesta se convirtiera en un
requisito exigido por Ley. Una cuestión que asumió el Gobierno y que se plasmó en la enmienda a la Electoral
Administration Act 2006.
430
respecto a dos puntos: la limitación cuantitativa de las donaciones —a la que se negaban los
laboristas—, y la limitación del gasto ordinario por candidato —a la que se negaban los
conservadores—, convirtiéndose ambas cuestiones en la piedra angular del fracaso de las
conversaciones guiadas por Sir Hayden Phillips en octubre de 2007.
Para los tories, este fracaso se debió a las reticencias del partido del Gobierno a
aceptar lo que para ellos era la clave de la reforma: el establecimiento de un límite máximo
a las donaciones tanto de personas físicas como jurídicas, que afectaría a la relación
económica de los laboristas con los sindicatos. Según se explicaba desde el PC en sede
parlamentaria:
We regret the collapse of the cross-party talks on funding, but let us be clear about the
cause of the collapse: the cause is the fact that the Labour party cannot kick its
dependency on trade unions funding. We support a comprehensive cap on donations,
to apply to individuals, companies and trade unions. The Labour party, however, is
unwilling to give up the Pounds 8 million of affiliation fees (Nick Herbert, Partido
Conservador, HC Hansard Debates, 7 de noviembre de 2007, vol. 467, par.223).
Para los laboristas, por el contrario, la clave del fracaso se hallaba en la negativa de
los conservadores a aceptar cualquier límite al gasto ordinario en el nivel local, que
afectaría a la forma en la que estos canalizaban dinero a las respectivas circunscripciones en
época no electoral y, por tanto, fuera de todo control. Como se exponía en sede
parlamentaria por parte del Gobierno laborista:
The fundamental issue that Hayden Phillips raised [...] was that of spending limits.
[...] It is a surprise to all of us engaged in those negotiations [...] to hear that the
Leader of the Opposition say that he does not believe a global spending limit year by
year is right or necessary (Jack Straw, HC Hansard Debates, 4 de diciembre de 2007,
vol.468, par.713-714).
De hecho, como se decía desde el PL, el PC había abandonado las negociaciones

guiadas por Sir Hayden haciendo que las negociaciones fracasaran:
[...] a comprehensive reform package was not achieved by the inter-party talks owing
to the unilateral decision of the Conservative Party to walk away from a draft
agreement put to the parties by Sir Hayden Phillips (Jack Straw, HC Hansard Debates,
4 de diciembre de 2007, vol.468, par.707).
Para los liberales demócratas, sin embargo, la culpa del fracaso de las negociaciones
guiadas por Sir Hayden Phillips la tenían los dos grandes partidos. Como afirmaba el
Entrevistado 5, miembro de la Cámara de los Lores perteneciente al PLD:
Conservatives are anxious to avoid very strict controls over the investments in
marginal sits [the Ashcroft money], and the Labour Party is anxious to maintain as
much freedom as possible to the Union to contribute.
431
O, como explicaba el Entrevistado 12, también perteneciente al PLD:
The idea that you get some consensus between the political parties is unlikely because
the two major parties are interested in maintaining the system of big donations,
whatever they might say.
Y es que, como argumentaba el Entrevistado 4, Secretario del CSPL, en 2007, la falta

de acuerdo de los partidos sobre el contenido de la reforma a la altura de 2007 se debía a la
dinámica auto-interesada en la que estaban insertos, de forma que cada uno buscaba atacar
al contrario para beneficiarse individualmente en términos económicos: “It’s a quid pro quo.
And that is where the agreement breaks down because they won’t agree to any proposals to
give the other parties financial advantage”. O, como argumentaba en la misma línea el
Entrevistado 14, MP conservador desde 1997 hasta 2010:
All parties see that attacking one party would benefit the other [...]. So, at the moment
that is such an impass. It’s not making any progress. Each party has identified
something that is wrong but no one is prepared to give up their own side of it. So I
think it’s one of those situations where they are not gonna reach agreement in the near
future.
El consenso entre los partidos se proclamaba necesario para acometer la reforma del
sistema. Según expresaba el Entrevistado 4, Secretario del CSPL, a la altura de 2007, no
hacerlo así sería muy impopular:
They don’t need consensus but it’s very very unpopular if they do it without
consensus. Reputationally, that’s not good. It would cost further electoral damage to
the government.
Por tanto, aunque lo cierto es que el Gobierno laborista podría haber seguido con el
proceso hasta aprobar una nueva regulación, la falta de consenso generó como resultado el
statu quo. Una situación que llegó a su punto final cuando el PC decidió ausentarse de las
negociaciones inter-partidistas sobre la reforma. Como se decía desde el PL:
The Conservative Party withdrew from the talks because in the end of it felt that it
was more to its advantage to be out of them than to be in them (Alan Whitehead,
Partido Laborista, HC Hansard Debates, 20 de octubre de 2008, vol. 481, par.98).
Con ello se daba por concluido el primer intento formal iniciado por el Gobierno, y
secundado por el resto de formaciones, de reformar el sistema de financiación británico en
pro de una mayor transparencia.523 No obstante, los acontecimientos venideros hicieron que
la necesidad de reformar la PPERA 2000 siguiera estando presente en el discurso político.
Los partidos no podían negarse a seguir tratando la cuestión, después de que las
523
Sin contar la mejora que supuso la inclusión de la cláusula relativa a la publicidad de los préstamos en la
Electoral Administration Act 2006.
432
conclusiones de Sir Hayden Phillips hubieran puesto en evidencia las lagunas del sistema
vigente y la necesidad de reformarlo. Y menos aún cuando un nuevo escándalo de
financiación se hacía público en los medios, el cual dejaba entrever nuevamente la escasez
de recursos del partido del Gobierno.
El conocido como Abraham affaire (noviembre 2007), relacionado con la financiación
del PL a través de subterfugios ilegales, supuso un revulsivo en el nuevo Gobierno laborista
de Gordon Brown para abanderar nuevamente la reforma del sistema de financiación. Un
escándalo que coincidía con la caída en picado de los laboristas en las encuestas de
intención de voto, quedándose a una distancia de 13 puntos por debajo de los tories, la
mayor desde la época de Thatcher.524
Dado que el relevo al frente del Gobierno se produjo antes de que acabara la LIV
Legislatura, la composición parlamentaria que acompañaría al ejecutivo encabezado por
Brown sería la misma que la resultante de las elecciones generales de 2005 (ver Cuadro
4.10). No obstante, a diferencia de cuando Blair ganó las sucesivas elecciones desde 1997,
la posición de Brown como nuevo Primer Ministro y como líder laborista era muy delicada.
De ahí que el nuevo escándalo le hiciera reaccionar rápidamente. Más aún después de la
situación de desprestigio que había llevado a Blair a dimitir, y a la que los escándalos de
sleaze habían contribuido negativamente.
La lección estaba aprendida. El nuevo escándalo, al que se le unieron otros vinculados
al mal uso del dinero público en el Parlamento, generó los incentivos necesarios en el
Gobierno de Brown para actuar rápidamente ante los hechos acaecidos.525 Algo a lo que sin
duda contribuyó el reiterado discurso del Presidente del CSPL incitando a la reforma del
sistema526, así como los informes de dos think-tanks (Policy Exchange y Joseph Rowntree
Reform Trust) publicados en abril de 2008 que argumentaban en esa misma línea.527
524
Ver Daily Mail, 27/11/2007, “Sleaze back to haunt brown; Labour chief resigns as the row over donations
escalates ‘A very sleazy business altogether’”, p. 1.
525
A esto también contribuyó el veredicto oficial de la investigación sobre el loans-for-peerages scandal, que
concluyó que el PL y sus donantes "were guilty of a deliberate attempt to stretch the loophole on whether
Pounds 14 million in loans should have been publicly declared" (Daily Mail, 19/12/ 2007, “Cash for honours:
Labour broke spirit of the law, say MPs”, p. 10).
526
También desde el CSPL se insta a la reforma: "it must be top f the list for the leader of all political parties
if trust with the general public is to be rebuilt" (Christopher Kelly, Chairman del CSPL, en Daily Telegraph,
19/01/2008, “Sleaze watchdog knows all the old Whitehall tricks”, p. 14). O como se decía en The Observer
(3/02/2008, “Leader: Parties must unite to remove the taint of sleaze”, p.7): "Christopher Kelly is worried that
public confidence in the political system is now at the same level as when John Major's government was beset
by allegations of sleaze in the mid-nineties".
527
Ver Gough (2008) y Wilks-Heeg (2008).
433
En este contexto, el 16 de junio de 2008 el Gobierno introducía el White Paper on
party funding and expenditure in the UK528, coincidiendo con una situación de sleaze
generalizada. Es decir, un proyecto de reforma que se centraría fundamentalmente en una
cuestión en la que el Gobierno y su partido estaban especialmente interesados: el
establecimiento de un límite más estricto al gasto electoral con objeto de reducir el esfuerzo
económico invertido en campaña. Hay que recordar que en 2005 los partidos habían
alcanzado el mayor déficit registrado en la etapa contemporánea y, aunque se habían
recuperado en los años posteriores, la proximidad de las elecciones generales de 2010
exigía tomar una medida urgente para evitar un déficit similar en el futuro. Algo que
interesaba especialmente al PL para limitar el gasto del PC, que desde 2006 hasta 2010
había registrado un gasto anual superior al de los laboristas.
Con ello el Gobierno establecía un nuevo punto de partida acorde con sus intereses.
Junto a esta, otras cuestiones fueron incluidas ex novo en el White Paper del Gobierno: la
reforma de la composición y de los poderes investigadores de la Electoral Commission, la
regulación de las denominadas unincorporated associations, y la flexibilización de los
límites establecidos en la PPERA 2000 para la recepción de donaciones anónimas.
Sin embargo, ni la introducción de financiación pública directa e indirecta —sobre la
que parecía haber acuerdo durante las negociaciones promovidas por Sir Hayden—, ni el
establecimiento de un límite máximo a las donaciones —que apoyaban los conservadores y
liberales demócratas, que incluso había propuesto Sir Hayden Phillips—, ni siquiera la
introducción de un límite global al gasto, ni de un límite al gasto ordinario por candidato —
defendido por los propios laboristas anteriormente y al que se oponían los tories—
aparecían en el contenido del Proyecto de Ley presentado por el Gobierno. Como se decía
al respecto en el White Paper:
The Government does not intend to legislate in the short term to introduce Sir
Hayden’s proposals on donation caps, state funding or a single all-encompassing
national spending limit, but will continue to advance the case for such fundamental
reform within the context of further and wider discussions (Gobierno, 2008:8).
La razón de ello estaba en la supuesta falta de consenso interpartidista sobre tales

cuestiones, de manera que, como no era posible hacer una reforma en profundidad, lo mejor
era hacer una reforma de mínimos para incrementar la transparencia en el sistema
(Gobierno, 2008:8).
528
Gobierno (2008).
434
De hecho, la urgencia por recuperar la confianza ciudadana, junto con la necesidad de
incrementar la transparencia del sistema de financiación fueron presentados por el Gobierno
como los objetivos básicos de la reforma. Como exponía el Ministro de Estado en sede
parlamentaria:
The Bill is founded on [...] fundamental principles. First, our democracy depends on
the public having trust in political parties [...]. Secondly, there must be greater
transparency in the funding of political parties, more effective powers for these
scrutinising the conduct of elections, and an end to the arm race in party political
spending (Mr. Michael Wills, Ministro de Estado, HC Hansard Debates, 20 de octubre
de 2008, vol.481, par.120).
Si bien lo cierto es que, con esta iniciativa, el debate en torno a la reforma del sistema
de financiación pasaba a tener un nuevo punto de partida: el establecido por el Gobierno.
Este hacía tabla rasa de una parte de lo anterior para centrarse ahora en aquellas cuestiones
hasta ese momento no contempladas en el seno de la investigación guiada por Sir Hayden
Phillips, y sobre las que el PL mostraba especial interés.
Ahora bien, ¿qué pensaban los tres principales partidos sobre ese nuevo punto de
partida? ¿Cuáles eran sus intereses con respecto al contenido de la reforma tras el fracaso de
las conversaciones inter-partidistas? El análisis de los debates parlamentarios entre 2007 y
2009 sobre financiación de los partidos nos dará las claves para responder a estas preguntas
(Cuadro 4.12).529
Cuadro 4.12: Intereses en torno al contenido de la reforma del sistema de financiación por parte
del Partido Laborista, del Partido Conservador y del Partido Liberal Demócrata (2007-2009).
Límite a Incremento
Reformar Electoral
Límite al gasto las Financiación Ampliar
Commission
(A) donaciones Pública Regulación posibili-
(D)
(B) (C) unincorpora- dad de
ted donacio-
Candidat
Indirecta
Electoral
Ordinari
Nacional
Jurídica
Persona
Persona
Directa
Politización associations nes

Física
Más poder
nombramie (E) anónimas
o
sancionador
ntos (F)
Partido
SÍ -- SÍ SÍ NO NO NO NO SI SI SÍ SI
Laborista
Partido
SÍ -- SÍ NO SI SI NO* SÍ SI SI NO SI
Conservador
Partido
Liberal SÍ SÍ SÍ SÍ SI SI SÍ SÍ SI SI SÍ NO
Demócrata
Elaboración propia. *Estarían dispuestos a incrementar la financiación pública directa siempre que fuera en
paralelo al establecimiento de un límite a las donaciones.
529
HC Hansard Debates, 7 noviembre 2007, vol. 467; HC Hansard Debates, 19 nov 2007, vol. 467, Political parties:
finance; HC Hansard Debates, 4 de diciembre de 2007, vol. 468, Opposition day, political parties (funding); HC
Hansard Debates, 11 diciembre 2007, vol. 469; Donations (political parties); HL Hansard Debates, 5 de diciembre de
2007, vol. 696, Political parties: funding. A esto hay que sumarle los debates sobre el proceso legislativo de la
PPEA 2009 (ver ANEXO DOCUMENTAL).
435
En primer lugar, el PL tenía un gran interés por poner en marcha cuanto antes la reforma del
sistema en la dirección marcada por el Gobierno de Brown. Su implicación en el Abrahams
affair, unido a la urgencia por acabar con el denominado Ashcroft Money, que beneficiaba
al PC en época no electoral, convertían en ineludible la aprobación de la nueva ley antes de
las siguientes elecciones generales. No obstante, cualquier limitación al gasto ordinario por
candidato, no contaría con el apoyo de los conservadores y obstruiría el consenso, tal como
ocurrió en el anterior proceso de reforma liderado por Sir Hayden Phillips. Así lo expresaba
un MP laborista en la Cámara de los Comunes:
It is hugely important to implement the Bill in good time before the next election. [...]
My prospective opponents in my constituency are the recipients of Ashcroft money,
which gives them an unfair advantage. It is important to proceed as far as possible
with the Bill, which essentially will right the wrongs in the 2000 Act. Any attempt to
put spending or donation caps in the Bill, desirable as those things might be, would
undoubtedly be the cause of further delay (Martin Linton, Partido Laborista, HC
Hansard Debates, 20 de octubre de 2008, vol.481, par.84).
Puesto que al PL le interesaba esta vez que la reforma saliera adelante, incluyó una
nueva cláusula en su propuesta de ley también encaminada a reducir el “dinero Ashcroft”,
pero por otra vía: ampliando el periodo en el que el control del gasto electoral por candidato
se haría efectivo (columna A), de forma que este empezara a contabilizarse no una vez que
se convocaran las elecciones y que el candidato fuera nombrado como tal, sino en el
momento en el que se invirtiera dinero en apoyo de tal candidato.530 Es decir, la idea ya no
era establecer un límite cuantitativo al gasto total (como se defendía en 2006), sino ampliar
el periodo de tiempo en el que la financiación electoral de los candidatos quedaría bajo
control. Y esto con la finalidad de evitar que el tesorero de los tories, Lord Ashcroft,
siguiera realizando grandes donaciones a candidatos concretos en aquellas circunscripciones
más reñidas con antelación a que el límite al gasto estipulado en la PPERA 2000 y en la
RPA 1983 comenzara a contar. Esto es, 365 días antes de la celebración de los comicios en
el nivel nacional y unos 25 días en el nivel de candidatos. Una práctica muy recurrente por
parte de los conservadores, y que los laboristas pretendían limitar a través de la reforma de
la ley. Así, aumentando el periodo controlado antes de las elecciones, reducirían la
desventaja económica que sufrían los laboristas en este punto.
530
Este sistema suponía una vuelta al sistema que existía antes de la PPERA 2000 y que se cambió por
considerarse poco efectivo. El interés del PL por limitar el “dinero Ashcroft” le llevó a tomar esa decisión de
forma que en el momento en el que se hicieran donaciones a una circunscripción concreta en apoyo de un
candidato, el límite comenzara a contabilizarse, independientemente de que se hubiesen convocado o no las
elecciones.
436
No obstante, esta medida no era tan radical como la propuesta defendida por los
propios laboristas meses antes, y que consistía en limitar cuantitativamente el gasto total de
los partidos, tanto electoral como ordinario. Ahora bastaba con limitar la posibilidad del
“dinero Ashcroft” incrementando los controles, y como mucho, reducir, además, el gasto
electoral en el nivel nacional de 20 a15 millones de libras. Una cuestión, esta última, sobre
la que existía acuerdo entre los partidos.
En segundo lugar, otra de las medidas que apoyaban los laboristas también tenía que
ver con la forma en la que los tories se habían beneficiado de las lagunas contenidas en la
PPERA 2000. En concreto, con la falta de regulación de las denominadas unincorporated
associations (columna E). Un término bajo el cual se englobaría a cualquier ente sin una
forma legal regulada (asociaciones de inquilinos, clubes, etc.) y que como tal, no tendrían
obligación alguna de declarar la procedencia de sus recursos ni la identidad de sus
miembros en caso de que realizaran una donación a un partido político. Esto había
permitido que, a través de las unincorporated associations, se canalizara dinero a los
partidos procedente de empresas o personas en principio no aptas para donar, por ejemplo,
donantes extranjeros. Y que también se canalizaran a través de esta vía donaciones
individuales o corporativas de gran cuantía, evitando así el requerimiento legal de publicar
los datos del donante, que sería obligatorio en caso de que tales aportaciones se hicieran
directamente al partido.
De hecho, las sospechas de que el PC hubiera estado recibiendo donaciones de ricos
extranjeros vía unincorporated associations, generó los incentivos necesarios en los
laboristas para querer controlar esta vía opaca de ingresos que estaba beneficiando a su
principal rival. Un peligro que se acrecentaba si se tienen en cuenta dos factores. Por una
parte, que el PC era la formación que recibía más ingresos vía donaciones de
unincorporated associations (Tabla 4.18). Especialmente, a partir de 2005, cuando el peso
de tales donaciones llegaba a alcanzar el 6,4% del total de ingresos del partido en ese año,
con una cifra absoluta de más de un millón y medio de libras. Cifra que se mantuvo con
altibajos desde 2005 hasta 2010, y que resultaba muy superior a las recibidas por los
laboristas y liberales demócratas en el mismo periodo. Por otra parte, que el PC era la
formación que recibía donaciones procedentes de unincorporated associations de mayor
cuantía (Tabla 4.19). Mientras que laboristas y liberales recibían numerosas aportaciones
menores de 50.000 libras, e incluso el PL llegó a recibir alguna donación puntual de entre
50.001 y 150.000 a lo largo del periodo, el PC era el único que recibía aportaciones de entre
150.001 y 250.000 libras, y mayores de 250.000. Una tendencia a recibir donaciones de
437
gran tamaño que se acentúa a partir de 2006, y que coincide con las primeras sospechas de
que el PC estaba recibiendo grandes donaciones de este tipo con objeto de saltarse la
obligación legal de publicar los datos de los donantes individuales que realizaban tales
aportaciones.531 De ahí el interés de laboristas y también de liberales demócratas por
controlar esta fuente de ingresos que beneficiaba al principal partido de la oposición. La
justificación de la medida, sin embargo, no era otra que la necesidad de mejorar la
transparencia en el sistema. Como exponía Jack Straw en el Parlamento:
There has been widespread concern that a loophole in the 2000 act has allowed certain
unincorporated associations to obscure the original source of donation to parties.
Therefore, as the Phillips review proposed, those will be better regulated [...] (Jack
Straw, Secretario de Estado de Justicia, HC Hansard Debates, 16 de junio de 2008,
vol.477, par.692-693).
Pero, si bien en este caso al partido del Gobierno le interesaba incrementar el control y
la transparencia, no ocurría lo mismo en lo referente a las donaciones anónimas, tercero de
los puntos a tratar (columna F). En este ámbito, tanto los laboristas como los conservadores
coincidían en que era necesario incrementar el límite de 200 libras establecido en la PPERA
a partir del cual sería obligatorio registrar y publicar las donaciones recibidas. El resultado
de todo ello sería incrementar la cantidad de donaciones anónimas en el sistema, si bien se
justificaba aludiendo a la dificultad que comportaba el tener que registrar las donaciones de
cuantía superior a 200 libras. Un argumento que usó el Gobierno al introducir esta medida
en el Proyecto de Ley que se estaba fraguando:
[…] we have considered raising the recordable and reportable thresholds in view of
the concerns expressed by parties about the burden of compliance with the PPERA
2000 (Michael Wills, Ministro de Estado, Ministerio de Justicia, HC Hansard
Debates, 2 de marzo de 2009, vol.488, par.590).
531
De hecho, los laboristas empezaron a presionar en pro de una mayor regulación en esta materia a partir de
que se conociera que Lord Ashcroft también había utilizado esta vía para canalizar dinero al PC, saltándose así
los requisitos de transparencia exigidos por la ley. En el informe publicado por Sir Hayden Phillips en agosto
de 2007 se incluía una cláusula sobre la materia. En concreto, se pretendía exigir a las unincorporated
associations que donaran dinero a los partidos, que identificaran a las personas que habían tomado la decisión
última de realizar la donación. A partir del Abrahams affaire, también se puso el foco de atención en la
posibilidad de que se canalizara dinero a través de intermediarios.
438
Tabla 4.18: Cuantía total de donaciones procedentes de unincorporated associations recibidas por cada partido con respecto al total de
ingresos (2001-2010). En libras.
Año Donaciones Total ingresos % Donaciones Total ingresos % Donaciones Total ingresos %
(A) (B) A/B (A) (B) A/B (A) (B) A/B
2001 114.071 35.534.000 0,3 358.810 23.294.000 1,5 142.786 5.033.286 2,8
2002 94.536 21.184.000 0,4 299.633 9.928.000 3,0 158.024 3.694.525 4,3
2003 260.696 26.940.000 1,0 333.134 13.619.000 2,4 167.003 4.096.280 4,1
2004 332.515 29.312.000 1,1 550.736 20.041.000 2,7 258.994 5.060.121 5,1
2005 474.148 35.304.000 1,3 1.557.551 24.227.000 6,4 308.095 8.582.035 3,6
2006 411.375 25.823.000 1,6 1.725.661 30.866.000 5,6 338.268 5.781.395 5,9
2007 620.503 32.358.000 1,9 1.109.922 33.509.000 3,3 341.624 5.520.499 6,2
2008 302.614 34.012.000 0,9 1.763.694 32.361.000 5,5 333.269 5.473.256 6,1
2009 501.655 26.798.000 1,9 1.765.687 41.984.000 4,2 459.563 6.497.013 7,1
2010 731.309 36.270.000 2,0 1.574.590 43.143.000 3,6 459.775 9.637.354 4,8
Fuente: Elaboración propia. Registro de donaciones reportadas por los partidos a la Electoral Commission (2001-2010).
Tabla 4.19: Número total de donaciones procedentes de unincorporated associations recibidas por cada partido, según cuantía (2001-2010). En
libras.
Año >250.00
<50.000 50.001-150.000 150.001-250.000 <50.000 50.001-150.000 150.001-250.000 >250.000 <50.000 50.001-150.000 150.001-250.000 >250.000
0
2001 38 0 0 0 58 1 0 0 60 0 0 0
2002 57 0 0 0 28 2 0 0 84 0 0 0
2003 168 0 0 0 43 1 0 0 90 0 0 0
2004 263 0 0 0 26 3 1 0 78 0 0 0
2005 206 1 0 0 146 4 2 0 111 0 0 0
2006 147 0 0 0 45 4 2 2 127 0 0 0
2007 123 3 0 0 58 5 1 0 145 0 0 0
2008 114 0 0 0 99 0 4 1 147 0 0 0
2009 133 0 0 0 113 1 2 3 202 0 0 0
2010 144 0 0 0 117 1 1 2 157 0 0 0
Fuente: Elaboración propia. Registro de donaciones reportadas por los partidos a la Electoral Commission (2001-2010).
439
En cuarto lugar, el PL, en la línea establecida por el Gobierno, estaba interesado en
reformar la Electoral Commission en dos aspectos clave (columna D). Por un lado, apoyaba
la relajación de los criterios de selección de sus miembros, de manera que se permitiera que
estos tuvieran vinculación política. Una medida que fue recomendada en 2007 por el CSPL,
pero que la propia Electoral Commission rechazaba por entender que esto mermaría su
independencia.532 Por otro lado, abogaba por el fortalecimiento de sus poderes
investigadores y de sus sanciones, algo que interesaba especialmente a los laboristas con
objeto de propiciar el examen de determinadas unincorporated associations que financiaban
al PC.533 En concreto, el Midlands Industrial Council:
It is obvious to many people that one of the criticisms of [the Electoral Commission]
has been its failure properly to investigate, even with its powers, organisations such as
the Midlands Industrial Council. That is important if we want to achieve adequate
transparency that reassures members of the general public that they can know who the
funders are, particularly the high-value funders (Tony Lloyd, Partido Laborista,
Public Bill Committee, 20 de noviembre de 2008, vol.483, par.392).
Todas estas cuestiones fueron defendidas por los laboristas en este nuevo proceso de
reforma. Sin embargo, sobre la financiación estatal —que meses antes habían apoyado— y
sobre el límite a las donaciones —al que siempre se habían opuesto—, el partido ni quería
entrar a discutir. De nada sirvieron los sucesivos debates sobre tales materias en el seno de
las conversaciones guiadas por Sir Hayden. Los laboristas eran partidarios de obviar tales
asuntos:
Let me turn to the question of introducing donation caps in return for enhanced state
funding. To do that, we would have to carry with us not only all the main parties, but
the public —the taxpayer— as well. That is not happening at present (Jack Straw,
Secretario de Estado de Justicia, HC Hansard Debates, 16 de junio de 2008, vol.477,
par.692-693).
Por tanto, aunque la cuestión del límite a las donaciones a cambio de financiación
pública fue lo que impulsó en su día la reforma guiada por Sir Hayden, al final se deja de
lado en la propuesta presentada por el Gobierno en 2009, utilizándose la crisis económica
como excusa. Como afirmaba Jack Straw:
It would have been difficult to introduce in 2007, but in the midst of the worst
recession we have seen since the war […], we would need to take leave of our senses
532
Las razones que dieron lugar al informe de la CSPL sobre la Electoral Commission (CSPL, 2007) fue la
preocupación publica por los estándares de comportamiento en la financiación de partidos políticos. En él se
criticaba a la Electoral Commission de no ser proactiva a la hora de investigar.
533
También se decidió incrementar los poderes investigadores de la Electoral Commission como respuesta a
las acusaciones de que el PC estaba aceptando donaciones extranjeras canalizadas, así como préstamos de una
empresa inactiva en esos momentos (ver The Guardian, 27/10/2008, “Watchdog to be given extra Powers to
question donors”, David Hencke).
440
to propose that hard –earned taxpayers’ money should be used to support out political
parties (Jack Straw, Secretario de Estado de Justicia, HC Hansard Debates, 2 de
marzo de 2009, vol. 488, par.628).
El Partido Conservador, por su parte, no podía negarse a seguir negociando la reforma por
poco que le convenciera el contenido del proyecto presentado por el Gobierno. Su
reputación podría quedar en entredicho ante la ciudadanía después de haber estado meses
atrás apoyando insistentemente la necesidad de modificar el sistema de financiación.
Además, en caso de no hacerlo ahora, le daría una ventaja moral al PL, el cual quedaría ante
los ojos del electorado como el baluarte real de la transparencia del sistema. Por tanto, si
bien mantuvo desde el principio una actitud negociadora y favorable a la reforma de la ley
de financiación, se mantuvo muy crítico con el contenido impuesto por el Gobierno a través
de la nueva propuesta de ley.
Los tories decían haber preferido una reforma en la dirección planteada por Sir
Hayden Phillips en su informe de 2007.534 Algo paradójico teniendo en cuenta que el PC
abandonó las negociaciones y paralizó el proceso en octubre de ese año. En concreto, este
partido abogaba por una reforma especialmente centrada en la limitación de las donaciones
de personas físicas y jurídicas, y no una ley interesada favorable al partido del Gobierno:
[This is] a one-sided partisan Bill that the Government intend to bring forward
designed to protect the interests of the governing party at the expense of all other
parties in the country (Lord Henley, HL Hansard Debates, 16 de junio de 2008,
vol.702, par.846).
De hecho, al igual que meses antes, estarían dispuestos a asumir incluso un

incremento en la financiación pública siempre que se hiciera en paralelo al establecimiento
de un límite a las donaciones (columna C). Una medida que, como ya sabían de antemano,
no obtendría el beneplácito del partido del Gobierno, pues afectaría a su relación económica
con los sindicatos:
We do not favour additional state funding for political parties, but we agreed [...] that
if all the current concerns were dealt with by means of a comprehensive cap of
donations, we would reluctantly go along with additional state funding. [...] Labour
simply refused to agree that donation caps should apply equally to trade union
affiliation fees, so the chance to settle these matters once and for all was lost” (Francis
Maude, Partido Conservador, HC Hansard Debates, 20 de octubre de 2008, vol.481,
par.54).
534
Sir Hayden Phillips (2007a; 2007b).
441
Por otro lado, los tories estarían dispuestos a limitar cuantitativamente el gasto
electoral en el nivel nacional, pero no a ampliar el periodo de control del gasto ni en el nivel
nacional ni por candidato. De hecho, el PC entendía que este era el leitmotiv de la Political
Parties and Elections Bill: incrementar el periodo de control del gasto electoral por
candidato para reducir así las grandes donaciones de Lord Ashcroft a los conservadores con
carácter previo a las elecciones. Una práctica que, como ya se dijo, se basaba en una laguna
de la PPERA 2000 que impedía la fiscalización de tales donaciones. Por tanto, para los
conservadores, se trataba de una medida totalmente partidista y cuyo fin era perjudicar
abiertamente las donaciones de Lord Ashcroft, por eso no la apoyaban:
The issue seems to be the meet of the Bill and why we have it. We have had
newspaper reports saying that there must be a move against Ashcroftism, and that is
the essential measure to tackle it! (Andrew Tyrie, Partido Conservador, Public Bill
Committee, 20 de noviembre de 2008, vol.483, par.425).
De igual modo ocurría con la regulación de las unincorporated associations (columna

E). Introducir más transparencia en este ámbito no les interesaba a los tories teniendo en
cuenta que se estaban beneficiando de las lagunas de la PPERA 2000 con respecto a esta
materia. Un rechazo que justificaban diciendo que una mayor regulación supondría una
carga excesiva para los partidos, los cuales serían los responsables de verificar la fuente
última del dinero donado. Por tanto, todo lo que fuera no introducir más obligaciones de
transparencia en este ámbito, le interesaría al PC. Especialmente, si no tenía que verificar y
publicar qué personas eran las que efectivamente se escondían detrás de las donaciones que
recibía el partido vía unincorporated associations.
Ahora bien, si el desacuerdo sobre tales puntos era total, existía, sin embargo, un
importante interés en los tories por reformar el sistema de nombramientos de los miembros
de la Electoral Commission (columna D) de forma que se les permitiera tener cierta
vinculación política. Una cuestión sobre la que coincidían con el PL:
[...] the two main aspects of reform, which we agree with in principle, are the
introduction of four new politically appointed commissioners, and the reduction from
10 to 5 years the restriction on involvement in political activity for other
commissioners (Phillip Dunne, Partido Conservador, HC Hansard Debates, 20 de
octubre de 2008, vol.481, par.119).
Junto a esto, también estarían de acuerdo en incrementar los poderes de dicha

institución para investigar y sancionar en caso de incumplimiento en materia de
financiación de partidos. Un punto al que hubiera resultado difícil negarse teniendo en
cuenta que dicha medida la habían propuesto previamente tanto el CSPL como la propia
442
Electoral Commision. La laxitud de la PPERA 2000 en este sentido, hacía imposible
justificar cualquier tipo de disconformidad a la hora de incrementar los poderes de dicha
institución.

El Partido Liberal Demócrata seguía teniendo interés en reformar profundamente el sistema
de financiación de partidos, y por ello desde el principio se mantuvo en una posición
negociadora. No obstante, criticó reiteradamente el corto alcance de la propuesta presentada
por el Gobierno:
The proposals outlined are a very modest step towards the further necessary reform of
the system for controlling parties (Lord Rennard, Partido Liberal Demócrata, HL
Hansard Debates, 16 de junio de 2008, vol.702, par.846).
Los liberales demócratas hubieran preferido una reforma más profunda basada en los
acuerdos del Constitutional Affairs Committee de 2006 y en las negociaciones de Sir
Hayden Phillips de 2007. En concreto, se negaban a aceptar que la nueva ley no recogiera la
introducción de financiación pública en el sistema, ni el límite máximo a las donaciones.
Esta última cuestión, decían, resultaba clave para el PL y por ello no se incluía referencia
alguna en la ley. Como reconocía un propio parlamentario laborista:
[This] is fundamental for the Labour Party and is one of the reasons we do not have
before us the comprehensive legislation that the Liberal party would like (Gavin
Strang, Partido Laborista, HC Hansard Debates, 20 de octubre de 2008, vol.481,
par.70).
Al igual que los tories, los liberales demócratas calificaban el contenido de la

propuesta de ley de partidista, en oposición a lo que sería un texto consensuado. Ahora bien,
puestos a posicionarse en torno a las nuevas materias contenidas en la propuesta legislativa,
los liberales demócratas estaban de acuerdo en incrementar el límite y el control al gasto, en
regular las donaciones procedentes de las unincorporated associations, en reformar la
Electoral Commission y en limitar la cuantía máxima de las donaciones. No obstante, se
negaban a aumentar el límite establecido en la PPERA 2000 para las donaciones anónimas a
más de 200 libras. Una cuestión que apoyaban laboristas y conservadores.
En el primer caso (columna A), esta formación siempre había apostado por establecer
un límite al gasto de los partidos, tanto electoral como ordinario, y tanto en el nivel nacional
como en el local (por candidato). En concreto, al igual que el PL durante las conversaciones
guiadas por Sir Hayden Phillips, los liberales habían apostado firmemente por establecer un
control anual y holístico de las finanzas de los partidos, que incluyera tanto el gasto
443
ordinario como el electoral. Por ello, la nueva apuesta del Gobierno por limitar el gasto por
candidato no todo el año sino solo en época electoral (incrementando, eso sí, el periodo
regulado), les parecía insuficiente. No obstante, estarían dispuestos a apoyar esta medida a
falta de otra más radical.
En el segundo caso (columna E), los liberales demócratas, al igual que los laboristas,
tenían interés en someter a control las donaciones procedentes de las unincorporated
association. Una medida que no afectaría a sus propias finanzas (puesto que las donaciones
que recibía por esta vía eran de pequeña cuantía), pero sí a las finanzas del PC, e incluso a
las del PL en caso de que este, llegado el caso, quisiera aprovecharse también de la laguna
contenida en la PPERA 2000 al respecto.
En tercer lugar (columna D), como el resto de formaciones, el PLD apoyaba la
politización de los miembros de la Electoral Commission, así como el aumento de sus
poderes investigadores. Una cuestión, esta última, que creían necesaria para hacer más
transparentes las transacciones procedentes de las unincorporated associations al PC:
We want [the Electoral Commission] to have greater investigatory Powers and for it
to flush out into the open the activities of unincorporated associations that try to hide
behind a cloak of anonymity to fund certain political parties (Lord Rennard, Partido
Liberal Demócrata, HL Hansard Debates, 16 de junio de 2008, vol.702, par.846).
En cuarto lugar, el PLD, a diferencia de los laboristas, apoyaba la limitación de las

donaciones con objeto de evitar que sus rivales fueran financiados masivamente por ricos
donantes interesados (columna B). Y, a diferencia de los dos grandes partidos, los liberales
demócratas no apoyaban el incremento del límite por debajo del cual las donaciones podrían
ser anónimas. Las donaciones que recibían no eran los suficientemente grandes como para
que se vieran afectadas por la subida de 200 a 500 libras para el registro de las donaciones,
o de 5.000 a 7.500 libras para las obligaciones de publicidad en el nivel nacional. Una
medida que, sin embargo, sí ayudaría a disminuir los requisitos de transparencia en aquellas
formaciones receptoras de donaciones más cuantiosas, es decir, al PC y al PL.
Teniendo en cuenta los intereses expresados por los principales partidos en torno a la
propuesta del Gobierno laborista, el consenso sobre su contenido parecía difícil de
alcanzarse a priori. Un consenso que, sin embargo, se proclamaba necesario tanto por parte
del Gobierno y de su partido, como por parte de los conservadores. Como expresaba el
Gobierno durante el trámite parlamentario de la ley:
The Government are clear that any reforms in the area of party funding must attract
broad consensus. Without that, they would lack legitimacy, and we would risk making
these matters the focus of partisan dispute, which would be to no one’s advantage
444
(Lord Bach, Subsecretario de Estado, Ministerio de Justicia, HL Hansard Debates, 18
de marzo de 2009, par.245).
Tal era la importancia concedida al consenso, que, basándose en él, el propio

Gobierno justificaba la imposibilidad de emprender una reforma profunda del sistema de
financiación. A cambio, solo era posible debatir ciertas materias: aquellas contenidas en el
Proyecto de Ley y sobre las que el Gobierno tenía especial interés. La falta de consenso
había justificado, por tanto, que se redujera el alcance inicial de la reforma:
The Government regreat that fundamental reform was not possible. We are also clear,
however, that the absence of agreement on the model of long-term reform put forward
by Sir Hayden should not prevent us taking what steps we can now —that is, where
there is broad party political agreement on them— to make improvements to the
system and, in the process, help to increase public confidence in politics and
politicians (Lord Bach, Subsecretario de Estado, Ministerio de Justicia, HL Hansard
Debates, 18 de marzo de 2009, par.245).
El PC, por su parte, también insistía en la necesidad de consenso sobre el contenido de

la reforma. Una cuestión que le concedería poder de veto en caso de que no estuviera de
acuerdo con las medidas propuestas por las otras dos formaciones, tal como ocurrió en
2007.
A diferencia de estos, el PLD entendía que el consenso no debería ser una condición
imprescindible para reformar el sistema de financiación de partidos británicos:
Earlier, the Minister talked about consensus being a necessary condition of reforming
the area. I think he is wrong because it tends to give a veto to parties with particular
interests [...] (David Howarth, House of Commons Public Bill Committee, 20 de
noviembre de 2008, par.389).
Y ello porque el statu quo resultante del poder de veto propiciado por la necesidad de
consenso, tendría un máximo beneficiario, el PC: "The biggest gainer if nothing happened
would be the Conservative Party” (David Howarth, Partido Liberal Demócrata, HC Hansard
Debates, 20 de octubre de 2008, vol. 481, par.77). De ahí que el PLD planteara dudas sobre
la propia necesidad del consenso. Además, criticaba que, basándose en la “falta de
consenso” de los conservadores, el Gobierno hubiera reducido el alcance de la ley,
obviando cuestiones importantes planteadas durante las negociaciones guiadas por Sir
Hayden Phillips:
Why do the Government not propose Sir Hayden Phillips’s framework, which has
public opinion behind it, even if the parties are not there [...] and then challenge the
rest of us to explain why we do not support it? That would be an act of statesmanship.
Instead, we have this petty, inadequate pusillanimous Bill (David Howarth, Partido
Liberal Demócrata, HC Hansard Debates, 20 de octubre de 2008, vol.481, par.77).
445
El viraje experimentado por los tories en marzo de 2009, en el sentido de aceptar el
contenido propuesto por el Gobierno, estuvo a punto de generar el acuerdo entre los
partidos en torno a la nueva ley. Los tories dejarían de lado sus antiguas reivindicaciones en
relación con el límite máximo a las donaciones (al que se negaban los laboristas) y
apoyarían el contenido propuesto por el Gobierno. La eliminación por parte de este último
de dos propuestas relacionadas con la transparencia y el control, que no interesaban al PC,
llevó a este a dejar de centrar su discurso en la limitación de las donaciones. En concreto, el
Gobierno eliminó de su propuesta de ley el requisito de verificar la fuente de las donaciones
recibidas; una medida destinada fundamentalmente a evitar el anonimato de los donantes
individuales que se escondían detrás de las unincorporated associations que donaban a los
conservadores. Asimismo, eliminó también de su propuesta el control del gasto por
candidato establecido inicialmente en el White Paper, pues desde el Gobierno se entendía
que sería muy difícil de poner en práctica, y se sustituyó por otro sistema en el que el
periodo de control se iniciaría a los 55 meses de dar comienzo la legislatura535; una fórmula
destinada también a limitar el “dinero Ashcroft” otorgado a los candidatos conservadores
antes de las elecciones, pero que dejaba un amplio margen sin cubrir: puesto que la
legislatura en el Reino Unido dura como mucho cinco años, el periodo de control del gasto
en el nivel de candidato sería como máximo de cinco meses (desde el mes 55 hasta el mes
60 que sería como máximo cuando habría que convocar elecciones).
Pese a que el PC no estaba de acuerdo con incrementar el control sobre el gasto, tras
estos cambios la propuesta del Gobierno entraba dentro de lo que los conservadores podían
aceptar. Además, puesto que era seguro que el PL no iba a querer limitar de ningún modo la
cuantía de las donaciones sindicales, era mejor no introducir limitación alguna en las
donaciones ni de empresas ni individuales, pues esto perjudicaría al propio PC. De ahí que,
en este punto, los conservadores cambiaran su postura al respecto, aproximándose a la
propuesta laborista. Ambos partidos estaban de acuerdo ahora en posponer la reforma más
profunda del sistema para más adelante. Una reforma en la que, según los conservadores,
sería necesario eliminar el fuerte vínculo existente entre los laboristas y los sindicatos:
The Bill is a tinkering exercise rather than an overhaul, but the Conservative party
will remain willing to seek that overhaul [...]. Let us be clear than when we have that
further debate we shall require a through review of the relationship between the trade
unions and the Labour party. [...] We understand and agree that limits on funding and
spending should be up for debate, but implementing them in the Bill and allowing the
union funding of Labout to remain unreformed [...] would be very damaging
535
The Guardian, 6/02/2009, “Ministers scrap plans to block wealthy donors spending in marginal seats”,
David Hancke.
446
(Jonathan Djanogly, Partido Conservador, HC Hansard Debates, 2 de marzo de 2009,
vol. 488, col 631).
Este viraje del PC sobre la limitación de las donaciones fue justificado nuevamente en
pro del consenso, algo que los liberales demócratas seguían sin aceptar. Para estos últimos
la no inclusión de un límite máximo a las donaciones hacía que esta nueva ley fuera una
ocasión perdida para eliminar la vinculación entre la política y las grandes fortunas, que
tanto daño habían causado a la reputación de los partidos británicos:
¡After all, ministres have trumpeted this as a great opportunity to take big Money out
of British politics and to increase transparency of donations and spending from what
remains. The Bill does not do that. It does not return political influence from the
cheque book to the ballot box and ot still places a cloak of secrecy around many large
donations [...]. The public surely are demanding cleaner politics. The incidence for
cash for peerages, loans for lords, bungs for amendments: all these episodes have
tarnished the reputation of Parliament [...]. However, these are merely symptoms of a
much more insidious disease –the reliance of the party system on big political
donations (Lord Tyler, Partido Liberal Demócrata, HL Hansard Debates, 18 de marzo
de 2009, vol.709, par.254).
Pero el incipiente acuerdo entre las dos grandes formaciones sobre la ley de mínimos
que se estaba debatiendo, no tardó en romperse. La inclusión de una enmienda de última
hora por parte del PL con el fin de evitar que los no residentes en el Reino Unido a efectos
fiscales pudieran donar dinero a un partido político, hizo romper toda posibilidad de
consenso con los tories.536 Estos no podían aceptar dicha enmienda dado que probablemente
afectaría a Lord Ashcroft, su donante más importante, el cual no era residente a efectos
fiscales en el país.
Se trataba de una enmienda que requería a los donantes no solo estar inscritos en el
registro electoral, sino también pagar los impuestos en el Reino Unido. Esto es, ser
residentes británicos a efectos fiscales. Una cláusula que impediría que aquellos que
vivieran en el extranjero y pagaran impuestos allí, pudieran donar a un partido político
británico más de 7.500 libras. Algo que les afectaría directamente, teniendo en cuenta que
su principal benefactor, Lord Ashcroft, tenía un estatus fiscal desconocido. El Gobierno, su
536
Inicialmente, fue un MP laborista, Gordon Prentice, el que quiso introducir tal enmienda en el Report Stage
de la Cámara de los Comunes, pero por razones procedimentales no pudo hacerlo. Posteriormente, ya en la
tercera lectura en la Cámara de los Lores (normalmente, el último día en que se debate una ley), el laborista
Lord Campbell-Savours introdujo la controvertida enmienda. En un principio, los conservadores y también los
propios Ministros laboristas se opusieron (aludiendo defectos de forma), pero la enmienda fue aprobada por la
Cámara de los Lores y pasó nuevamente a la Cámara de los Comunes para su votación allí. Una vez en la
Cámara de los Comunes, el Gobierno prometió redactar nuevamente tal enmienda para hacerla más viable. Los
laboristas en bloque se mostraban a favor de la misma. El 20 de julio de 2009 tenía lugar el debate sobre la
nueva enmienda redactada por el Gobierno en el seno de la Cámara de los Lores, la cual fue aprobada sin
división en el seno de la Cámara, si bien los conservadores mantuvieron sus reticencias al respecto. El
consenso se había roto.
447
partido, los liberales demócratas (e incluso los nacionalistas escoceses y galeses)537 sabían
el perjuicio que esta enmienda podía causar en las finanzas de los tories de ahí que la
apoyaran. Como afirmaba al respecto el parlamentario independiente Bob Spink,
previamente perteneciente al PC, pero que cambió de adscripción política en 2008:
We see those on the Conservative Front Bench squirming, trying to stop the
amendment being made, and we all know why: they want to continue the abuses.
They want to continue to allow Lord Ashcroft and others who live abroad to abuse the
system and fund political parties unfairly and in an unbalanced manner (Bob Spink,
Independiente, HC Hansard Debates, 13 de julio de 2009, vol. 496, par.82).
Por razones obvias los conservadores se oponían tajantemente a esta medida.

Criticaban que los laboristas habían roto el consenso en su propio beneficio. Y que, además,
lo habían hecho a última hora, sin dejar tiempo para el debate de la medida en la Cámara:
I urge the Government to think again. Such changes cannot be made without
consensus. [...] It is quite wrong that something so important and fundamental to our
democracy [...] should be handled in such a way, at the last minute, without proper
time for consideration of the amendments, without a further attempt to create
consensus across the Chamber, and without proper discussion of the final
amendments, which needs to take place (John Redwood, Partido Conservador, HC
Hansard Debates, 13 de julio de 2009, vol. 496, par.85-86).
Pero el Gobierno, el PL y el PLD estaban de acuerdo con que esta vez la reforma fuera
aprobada a pesar de la falta de consenso. De hecho, desde el propio PL ya se venía
defendiendo que, aunque deseable, el consenso no era imprescindible. Como expresaba un
MP laborista en sede parlamentaria:
I have learned, over the years, to be extremely suspicious of the word “consensus”.
We learn that it is nice to say that we believe in consensus, but I have never seen it
endure when serious matters arise. [...]We do consensus only in the most exceptional
circumstances. That was the context of the Political Parties, Elections and
Referendums Act 2000. We had a newly elected Government with a huge majority.
The Opposition were disoriented, unbalanced and on the back foot. They were rather
ashamed of themselves, and knew that they had to come on side. In those
circumstances, it was relatively easy to get consensus around the 2000 legislation.In
normal times, we think that consensus is a good idea, but we just do not do it. It is
rather like an alcoholic who keeps saying that he is attached to the virtues of sobriety.
Yes, he knows what he has to say, but somehow he can never quite do it (Tony
Wright, MP Partido Laborista, HC Hansard Debates, 20 de octubre de 2008, vol.481,
par.106).
O, como argumentaba el Entrevistado 13, MP laborista, la necesidad de limitar el

“dinero Ashcroft” justificaba la urgencia de aprobar la reforma, una cuestión que ya
defendía desde el año 2007:
537
Estos partidos regionales apoyan la introducción de esa cláusula. Ver The Guardian, 4/02/2009, “Ministers
under presure to back move to ban non-residents’ party donations”, Andrew Sparrow.
448
The problem is one of timing now. My argument is that we cannot wait any longer for
consensus on other issues, whether it is a good idea to do that or not. Now it’s the
time to close the Ashcroft lopphole, regardless what else you could not decide.
El PLD, por su parte, si bien aplaudía que la ley saliera adelante aun rompiéndose el
consenso artificial que se había forjado con los tories, criticaba también que, en otros
asuntos (como el límite de las donaciones), la supuesta falta de consenso había llevado al
Gobierno a obviarlas de la ley:
We are delighted that the artificial consensus has at last broken down on this specific
issue, but we simply regret that it did not break down earlier and more generally (Lord
Tyler, Partido Liberal Demócrata, HL Hansard Debates, 20 de julio de 2009, vol. 712,
par.1407).
Para los conservadores era incomprensible que el Gobierno no hubiera dejado atrás la
cláusula conflictiva en pro del consenso y que, además, impidiera seguir negociando el
contenido de la ley por más tiempo:
It is irrational to us that, having been presented with so many strong reasons why
these amendments should not be passed, the Government are steam-rolling the matter
through at almost 10 o'clock tonight. As I have said previously in the House, this is
legislating on the hoof and we do not much like it (Mr. Djnougly, Partido
Conservador, HC Hansard Debates, 20 de julio de 2009, vol. 496, par. 682-683).
Por tanto, para los tories, el consenso seguía siendo necesario y si este se rompía, lo
único que había que esperar era a que el PC volviera a ganar las elecciones para cambiar de
nuevo la situación. Como pronosticaba el Entrevistado 14, MP conservador, a la altura de
2007:
I think consensos is necessary. If this government try to outlaw the way we raise
money without doing anything about himself [capping donations], all we have to do is
waiting until we’ve got the power to change it. If one party try to impose its will to
the other, I think it will be a problem.
El 21 de julio de 2009 la PPEA era finalmente aprobada sin el apoyo explícito de los
conservadores en los puntos más conflictivos del texto.538 Sobre su contenido se hablará en
el siguiente epígrafe.
538
No hubo división de la Cámara en este punto, es decir, los conservadores no obstaculizaron la tramitación
de la ley por razones procedimentales, aunque tampoco hubo consenso. Por más que los tories se hubiesen
opuesto a la ley, finalmente esta habría sido aprobada igualmente. Incluso aunque en la Cámara de los Lores
(donde el peso del PC y del PL estaban más igualados) no se hubiese conseguido la mayoría de los votos,
finalmente la ley podría haber sido aprobada en la siguiente sesión parlamentaria (a partir de noviembre de
2009) en virtud de lo que se conoce como “the nuclear option”. Una opción raramente utilizada que aseguraría
que la Bill aprobada en la Cámara de los Comunes (con mayoría laborista), pasara directamente a ser ley a
pesar de ser rechazada en la Cámara de los Lores (donde las fuerzas políticas estaban más igualadas). Por
tanto, aun en el caso de que los conservadores se hubiesen querido oponer a la Bill, en última instancia esta
podría haber sido aprobada dado el interés del Gobierno por que esta vez se consiguiera la reforma. Como
mucho, lo único que los tories hubiesen conseguido con su negativa es alargar su tramitación. Por ello lo
449
4.2.3. La respuesta política en Reino Unido: la PPEA 2009
Según se ha visto hasta ahora, tras varias llamadas de atención y un intento frustrado, la
reforma de la ley de financiación se produjo finalmente en 2009, sin el acuerdo de los
conservadores. Del caso loans-for-peerages y, posteriormente, del Abrahams affaire,
surgieron los incentivos necesarios en el Gobierno laborista para reformar el sistema de
financiación de partidos británicos en pro de una mayor transparencia y control. Tras el
enorme fracaso que supuso el intento de reforma encargado a Sir Hayden Phillips, y que
concluyó sin acuerdo entre los partidos, la aparición de un nuevo escándalo, ya bajo el
Gobierno de Gordon Brown, impulsó una respuesta más enérgica por parte de este. La
necesidad de responder rápidamente ante el Abrahams affaire, unido al hecho de que
algunas de las recomendaciones de Sir Hayden no convenían a los laboristas, llevó al
Gobierno a introducir un Proyecto de Ley centrado únicamente en aquellas materias sobre
las que este tenía especial interés. De esta forma, el Gobierno y su partido mandaban una
señal de transparencia con la finalidad de paliar cualquier duda que pudiera haber surgido
sobre su honestidad, a la vez que lograban imponer el contenido legislativo que mejor se
ajustaba a sus intereses. Una estrategia muy beneficiosa tanto en términos de reputación
como en términos económicos, y con un coste muy escaso en términos de control. Prueba
de tal beneficio económico es la enmienda introducida a última hora por los laboristas y en
la que claramente se observaba un interés partidista por perjudicar al PC en sus finanzas.
El contexto de escándalos y el hecho de que hubiese sido precisamente el PC el que
abandonó las negociaciones guiadas por Sir Hayden Phillips, llevó a este partido a evitar
toda oposición frontal al nuevo proceso de reforma que iniciaba Brown. Por eso, a pesar de
que inicialmente los conservadores habían mostrado importantes reticencias hacia el
Proyecto de Ley, a lo largo de su tramitación legislativa, el acuerdo se fue instaurando entre
los dos principales partidos. A esto se le unía la postura del PLD que, aunque defendía una
reforma más profunda, apoyaría cualquier paso que se dirigiese en esa línea. Al fin y al
cabo, todo lo que fuera controlar el gasto electoral por candidato, o reducir la posibilidad de
que los grandes partidos canalizaran donaciones vía unincorporated associations, sería de
su interés. Por tanto, aunque empujados por intereses diferentes, lo cierto es que a la altura
de julio de 2009, los partidos parecían haber alcanzado un consenso aceptable en torno a
interesante no es que el PC no obstaculizara la tramitación de la ley, sino que su oposición a la misma no fuese
tenida en cuenta por el PL y por el resto a la hora de seguir adelante con la aprobación de la PPEA 2009.
450
una reforma de mínimos. No obstante, la enmienda introducida por los laboristas en la
Cámara de los Lores, hizo tambalear el apoyo de los tories al conjunto de la ley. Pero,
mientras que en la ocasión anterior, la existencia de escollos insalvables sobre el contenido
defendido por cada uno de los partidos había llevado a la paralización del proceso de
reforma, en esta ocasión, la unidad de criterios presente en el Gobierno, su partido y los
liberales demócratas, y el hecho de que la realidad ya había dado numerosas muestras de
que había que mejorar el control sobre las finanzas de los partidos, propiciaron la
aprobación de la reforma pese al desacuerdo del PC. El consenso, hasta entonces defendido
como regla de decisión en materia de financiación de los partidos, dejó de interesar al
partido promotor de la reforma y también al PLD, defensor de una ley de mayor calado
aunque fuera sin acuerdo de todas las formaciones.
La Political Parties and Elections Act 2009 fue finalmente promulgada el 21 de julio
de ese año. Aunque en ella no aparecía referencia explícita a la palabra “transparencia”, sí
que en su origen, e incluso en el propio texto, se apuntaba directamente en esa dirección.
Como justificaba el Ministro de Justicia, Jack Straw, en la presentación de la ley en la
Cámara de los Comunes:
There is recognition that a new system of transparency and of more comprehensive

regulation is what the public expect. However, as is almost inevitable with a new
system of regulation, not every aspect of it has worked out as well as was intended, so
10 years on from Lord Neill’s report it is right to take account of those experiences
and revisit the 2000 Act framework to ensure that its key features—transparency,
sensible control on spending and an effective Electoral Commission—are maintained,
strengthened and, where necessary, reformed (Jack Straw, Ministro de Justicia, HC
Hansard Debates, 20 de octubre de 2008, vol. 481, par.42).
De hecho, la nueva ley estaba destinada a fortalecer el papel de control de la Electoral

Commission, así como a regular de manera más clara y contundente las donaciones
políticas, los préstamos y el gasto de los partidos con la finalidad de evitar en el futuro
episodios de malas prácticas como los publicados en los últimos años.539
Pero, aun presentándose la transparencia como uno de los elementos clave a la hora de
justificar la creación de la ley, la importancia de esta para los laboristas —y también para
los liberales demócratas— radicaba en la limitación y control de algunos aspectos clave
para las finanzas de los tories.
539
Ver PPEA 2009, en http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2009/12/pdfs/ukpga_20090012_en.pdf
(consultado el 14 de agosto de 2012).
451
Con la PPEA 2009 se mantenían los pilares básicos del sistema de financiación
establecido en la PPERA 2000.540 Esto es, un sistema basado fundamentalmente en las
donaciones individuales e institucionales, aunque con diversas partidas presupuestarias
procedentes de las arcas públicas. Las novedades incorporadas al sistema tenían que ver con
la composición y los poderes de la Electoral Commission, con el límite al gasto electoral
por candidato y con el mayor control y transparencia de las donaciones recibidas. Medidas
que, supuestamente, contribuirían a reducir el riesgo de dependencia de intereses privados
indebidos.
Ahora bien, ¿realmente los partidos y los políticos se ataron las manos con esta ley, o
por el contrario, se dejaron aspectos fuera de control? ¿En qué medida la PPEA 2009
En primer lugar, con respecto a las provisiones relacionadas con la Electoral
Commission, el artículo 2 de la PPEA otorgaba nuevos poderes investigadores a dicha
institución con el fin de incrementar su capacidad de control pro-activo ante un posible
incumplimiento de la ley. Asimismo, le confería el poder de establecer sanciones civiles
(tales como una multa o una llamada de atención por escrito) ante cualquier incumplimiento
cometido en el marco de la financiación de partidos (Artículo 3). Cuestiones que
sustituirían, en la mayoría de los casos, la iniciación de una investigación criminal, único
mecanismo sancionador disponible antes de la aprobación de la PPEA.
Pero, si bien ambas medidas (poder de investigación y poder sancionador) podrían
contribuir a incrementar el control institucional de los partidos políticos, lo cierto es que
existían varios factores que podrían mermar su eficacia como mecanismo de control.541 Por
un lado, las sanciones pecuniarias previstas se enmarcarían en una horquilla que iría desde
200 a 50.000 libras en los casos más graves. Unas cantidades que podrían ser disuasorias
de no ser por el número de factores atenuantes contemplados en la regulación y que
reducirían e incluso eliminarían toda posibilidad de sanción ante un posible
incumplimiento. Por ejemplo, el reconocimiento por parte del partido de que ha existido tal
incumplimiento, o el pensar "honestamente" que no se estaba actuando contrariamente a la
540
De hecho, la PPEA 2009 no sustituía a la PPERA 2000, sino que la modificaba en ciertos aspectos, y añadía
nuevos puntos al sistema de financiación británico.
541
Cabe decir, antes que nada, que las disposiciones contenidas en la ley sobre esta cuestión no entraron en
vigor hasta diciembre de 2010, una vez que la propia Electoral Commission redactó su propia guía sobre cómo
se habrían de aplicar los nuevos poderes contenidos en la PPEA. Ver Electoral Commission (2010b).
452
ley, servirían como atenuantes de la sanción impuesta por la Electoral Commission
(Electoral Commission, 2010b:16). Además, según se establecía en la propia regulación, a
la hora de decidir el tipo y el nivel de sanción a imponer, este organismo tendría en cuenta
las posibilidades económicas del sancionado y su capacidad para pagar la multa
correspondiente. “As a result, the Commission may reduce the value of a financial penalty
[...]” (Electoral Commission, 2010b:16). Una cláusula que limitaría el poder disuasorio de
la sanción.
Por otro lado, según la propia normativa, cuando la Electoral Commission impone una
sanción económica ante un incumplimiento que reviste delito, este ya no puede ser
castigado por la vía penal (Electoral Commission, 2010b:14). Una cláusula que permitiría
que los delitos más graves fueran únicamente castigados con una sanción pecuniaria, lo que
en vez de desincentivar el comportamiento corrupto, podría acabar incentivándolo puesto
que el coste a pagar por ellos sería muy bajo. Más aún teniendo en cuenta que, con la
politización de algunos de los miembros de la Electoral Commission (Artículo 5), la
decisión sobre qué sanción aplicar, recaería finalmente en los partidos políticos a los que
pertenecieran tales miembros.
Por último, otra laguna relacionada con la Electoral Commission tiene que ver con el
hecho de que esta no puede ejercer su poder para sancionar cualquier incumplimiento del
límite al gasto incurrido por los candidatos (Electoral Commission, 2010b:2, par.2.3). Es
decir, el gasto electoral y las donaciones recibidas por estos en el nivel local no podrían ser
objeto de sanción por parte de esta institución, lo que dejaría un importante margen de
maniobra a los partidos a los que pertenecen tales candidatos para saltarse la ley sin
posibilidad de ser sancionado.
Por tanto, si bien las cláusulas relativas a la Electoral Commission suponían a priori
una mejora en la capacidad de investigación y sanción de los partidos políticos, las lagunas
expuestas contribuyen a mermar su eficacia como mecanismo de control, no sirviendo en
muchos casos como desincentivo para el comportamiento corrupto.
En segundo lugar, otra de las lagunas que se desprenden de la PPEA tiene que ver con
la regulación del gasto incurrido por los partidos políticos. Aunque en las negociaciones
guiadas por Sir Hayden Phillips se estuvo barajando la posibilidad de establecer un límite
global al gasto (electoral y ordinario) y tanto en el nivel nacional como de candidato, al
final la nueva ley lo único que hacía era reforzar el control del gasto electoral de los
candidatos. Una medida que le interesaba al PL puesto que principalmente afectaría al
“dinero Ashcroft” recibido por los conservadores. Es más, ni siquiera se extendió este límite
453
a todas las convocatorias electorales, sino solo a las elecciones generales. En concreto, el
artículo 21 de la PPEA 2009 lo que hacía es reforzar el límite al gasto por candidato
establecido en la Representation of the People Act 1983 (RPA, Artículo 76). Un límite que
se ponía en marcha una vez que el sujeto en cuestión era nombrado efectivamente candidato
por una circunscripción cualquiera para competir en la contienda electoral (unos 25 días
antes de las elecciones), y que, por tanto, no impedía que los partidos y sus futuros
candidatos hiciesen campaña sin contar como gasto electoral (sin límite alguno), siempre
que no hubiesen sido nombrados efectivamente como tales.
Pues bien, la PPEA 2009 lo que finalmente regula es un segundo periodo de control,
pero que se aplicaría únicamente a partir del mes 55º desde el inicio de la legislatura hasta
el momento en que el candidato se convierte efectivamente en candidato para las próximas
elecciones generales. En ese periodo, los candidatos podrían gastar hasta una cuantía
máxima estipulada en la PPEA (Artículo 21.2), siendo ilegal exceder tal cantidad. Una vez
que las elecciones fueran convocadas, se pondría en marcha el límite impuesto por la RPA
1983.
Si bien el nuevo límite establecido podría incrementar el control del gasto electoral,
hay que decir que aquel solo se activaría en caso de que la legislatura durara más de 55
meses (cuatro años y medio). En el Reino Unido, las elecciones generales han de ser
convocadas en cualquier momento antes de cinco años desde los últimos comicios. Por
tanto, en caso de que las elecciones se convoquen antes de esos 55 meses, el nuevo control
no se aplicaría. Y en caso de que la legislatura agotara el periodo de 5 años, el nuevo
control solo se aplicaría unos meses, es decir, hasta que finalmente se nombraran a los
candidatos, momento en el que entraría en vigor el otro límite (el del la RPA), válido solo
por unas semanas hasta la celebración de las elecciones. Por tanto, a efectos prácticos, la
nueva regulación no supondría un incremento importante del control del gasto electoral en
el nivel de candidato, pese a que ese era uno de sus principales objetivos.
Y no solo eso, sino que seguían quedando dos importantes aspectos fuera de todo
control: por un lado, el gasto ordinario, tanto nacional como por candidato y, por otro, el
gasto electoral de tales candidatos en cualquier otro tipo de convocatoria distinta a las
elecciones generales. Y ello a pesar de que, por una parte, es en el gasto ordinario en el que
los partidos invierten más dinero y, por otra, son más las convocatorias no reguladas
(Westminster by-elections, elecciones locales y elecciones a los parlamentos regionales)
que las sometidas a control. Unas lagunas que merman eficacia a la nueva regulación en lo
relativo al gasto, impidiendo un verdadero control de las finanzas de los partidos y de los
454
candidatos por parte de los ciudadanos. Algo paradójico teniendo en cuenta que, como ya se
dijo anteriormente, fue precisamente la necesidad de controlar el excesivo gasto incurrido
por los partidos políticos lo que motivó inicialmente la reforma propuesta en 2006 y el
Proyecto de Ley introducido por el Gobierno en 2008.542
Pero si las cuestiones antes señaladas podrían constituir una fuente de problemas con
respecto al control de las finanzas de los partidos, más inconvenientes se derivaban de lo
relativo a sus ingresos privados, esto es, de la financiación privada. En este punto, la PPEA
2009 introdujo nuevos requerimientos que, a priori, mejorarían la transparencia de las
donaciones recibidas.
En primer lugar, se reguló la obligación por parte del donante (o del prestamista) de
declarar por escrito cuál era la fuente original del dinero que se donaba (o prestaba) a un
partido o candidato, siempre que las cantidades aportadas superaran las 7.500 libras
(Artículo 9). Tal declaración habría de ser incluida por los receptores de la donación
(partidos o candidatos) en sus informes reglamentarios presentados a la Electoral
Commission. En segundo lugar, la PPEA 2009 establecía que todas aquellas donaciones o
préstamos realizados por un individuo por un valor superior a las 7.500 libras en un mismo
año, tendrían que ir acompañadas por una declaración confirmando que tal sujeto es
residente a efectos fiscales en Reino Unido (Artículo 10). Nuevamente, tal declaración
habría de ser incluida en los informes de las cuentas presentados por los partidos y
candidatos. En tercer lugar, la nueva legislación obligaba a que las unincorporated
associations que donasen o prestasen dinero a los partidos por una cuantía superior a 25.000
libras en un año, reportasen a la Electoral Commission información sobre las posibles
donaciones o regalos que tales instituciones hubieran recibido (Artículo 19). Una
información que sería posteriormente publicada para favorecer el conocimiento público
sobre quién se esconde detrás de las grandes donaciones realizadas a los partidos a través de
dichos intermediarios.
Si bien estas tres nuevas medidas de transparencia en las donaciones se añadirían a las
ya incluidas en la PPERA 2000, seguía quedando, sin embargo, importantes lagunas por
cubrir.
La más significativa tenía que ver con el aumento del límite a partir del cual las
donaciones tendrían que ser registradas y reportadas a la Electoral Commission, lo que
incrementaría, en vez de reducir, la opacidad de este tipo de ingresos. Si bien la PPERA
542
Es más, ni siquiera el nuevo control electoral por candidato establecido en la PPEA fue aplicado en las
elecciones generales de 2010.
455
2000 establecía que las aportaciones inferiores a 200 libras no entraban dentro de la
definición de donación estipulada por la ley y, por tanto, a efectos prácticos podrían
mantenerse en el anonimato, la PPEA, lejos de cubrir esa laguna, contribuía a acrecentarla.
Y ello porque en su artículo 20 establecía un incremento de tal cantidad hasta un total de
500 libras. Es decir, a partir de 2009 todas las donaciones inferiores a esta cifra no serían
entendidas como tales, y por tanto, no tendrían que cumplir ningún requisito de publicidad y
transparencia. Pero, además, la nueva legislación también contemplaba un significativo
aumento del límite a partir del cual las donaciones tendrían que ser reportadas a la Electoral
Commission. Si con la PPERA 2000 las donaciones que individualmente o en agregado
superasen las 5.000 libras habrían de ser reportadas a dicha institución para su control,
ahora el límite se incrementaba hasta 7.500 libras. Un aumento que, lejos de mejorar la
transparencia, hacía más vulnerable al sistema ante la existencia de donaciones y préstamos
interesados.543
Junto a estas, la PPEA 2009 también contemplaba otras lagunas importantes
relacionadas con el control de la financiación privada. Como ya se dijo, esta ley otorgaba
nuevos poderes a la Electoral Commission, de manera que fuera más factible detectar y
castigar cualquier incumplimiento en materia de financiación. Si bien esto es cierto, la
PPEA también regulaba una serie de atenuantes con respecto a las exigencias de publicidad
y transparencia de las donaciones y préstamos recibidos. Unas cláusulas que, en caso de
incumplimiento, dificultaban la posibilidad de castigo. En concreto, el artículo 12 establecía
que, en caso de que un partido o su tesorero fuera imputado por haber aceptado una
donación no permitida, no sería considerado culpable con solo demostrar que “they took all
reasonable steps to verify that the donor was a permissible donor, and having done so,
believed that that was the case” (PPEA, 2009b:9, par.57). Asimismo, según señalaba el
artículo 13, los delitos relativos al incumplimiento de las obligaciones de reportar las
cuentas a la Electoral Commission por parte de los partidos, no serían considerados como
tales si estos podían alegar una “excusa razonable” sobre por qué no lo hicieron conforme a
las exigencias establecidas en la PPEA.544 Unas cláusulas que no hacían sino diluir el
543
De hecho, tal límite se había impuesto también a los requisitos de publicidad antes comentados, de manera
que, por debajo de 7500 libras, no existiría obligación por parte de los partidos de exigir al donante un
documento que acredite la fuente original del dinero. Y aún menos sería necesario comprobar si el donante está
registrado en el Reino Unido a efectos fiscales.
544
“The offences that are revised so that no offence will be committed where there is a reasonable excuse for
the breach are: failure to submit proper statement of accounts by registered party to the Electoral Commission;
submission of late or incomplete report to Commission by party Treasurer; submission of late or incomplete
loans report to Commission by party Treasurer; submission of late or incomplete donation report to
Commission by regulated donee or responsible person where the regulated participant is a members
456
control institucional sobre los ingresos privados de los partidos, haciendo que la falta de
transparencia apenas tuviera costes para ellos.
Ahora bien, si los puntos antes referidos atentan contra el control y la transparencia
del sistema de financiación británico, quizás la laguna más flagrante en el contenido de la
PPEA 2009 siga siendo la no regulación de límite alguno a la cuantía de las donaciones
recibidas. Una cuestión que, como ya se dijo, fue el desencadenante inicial del proceso que
daría lugar a la reforma de la ley y que finalmente no se contempló en su contenido. El
hecho de que en el sistema británico siga siendo posible que una misma persona u
organización pueda realizar cuantiosas y reiteradas donaciones a un partido político, lo que
podría llegar a generar un impacto importante en el resultado electoral, plantea dudas sobre
los intereses que puedan esconderse tras esas donaciones.
Por tanto, si bien la PPEA 2009 incluía en su contenido las bases para mejorar la
transparencia y el control de las finanzas de los partidos a partir de lo establecido
previamente en la PPERA 2000, dejaba, sin embargo, importantes lagunas por cubrir. Pese
a estar concebida en pro de la igualdad, la transparencia y el control, la nueva ley generaba
en algunos casos un efecto opuesto: desigualdad, opacidad, descontrol e impunidad.
De hecho, en noviembre de 2012, el propio Presidente del Committee on Standars in
Public Life, Sir Christopher Kelly, urgía públicamente al Gobierno a que trabajara para
hacer más transparente la financiación de los partidos.545 Para ello se le exigía que
incorporase a la legislación las recomendaciones incluidas en un informe sobre esta materia
publicado por el propio Comité en noviembre de 2011.546 Nada de esto ha sido tenido en
cuenta hasta la fecha por el Gobierno británico. Un hecho que arroja serias dudas sobre la
validez del sistema de financiación de partidos —tal y como fue configurado por la PPERA
y la PPEA— para mantener a los partidos y candidatos bajo control.

Según se ha expuesto hasta aquí, desde que en 2006 todos los partidos del arco
parlamentario hacen explícita la necesidad de reformar la PPERA 2000 en la línea de
incrementar la transparencia del sistema de financiación, se ponen en marcha dos procesos
association; and submission of late or incomplete transaction report to Commission by regulated participant or
responsible person where the regulated participant is a members associations”. (PPEA, 2009b:9-10, par.60).
545
Noticia de prensa publicada por el CSPL, en http://www.public-standards.gov.uk/political-party-funding-sir-christopher-
kelly-urges-parties-to-act/ (consultado el 12/01/2013).
546
CSPL (2011). Political Party Finance. Ending the Big Donor Culture. 13th Report. Cm 8208, en
http://www.public-standards.gov.uk/wp-
content/uploads/2012/11/13th_Report___Political_party_finance_FINAL_PDF_VERSION_18_11_11.pdf (consultado el
12/01/2013).
457
de reforma, ambos en la misma LIV Legislatura, pero bajo Gobiernos distintos: el primero
de ellos, durante el último Gobierno de Tony Blair, con el encargo realizado por este a un
sujeto independiente (Sir Hayden Phillips) para que investigara la financiación de los
partidos británicos y realizara recomendaciones para su reforma; y el segundo de ellos, con
Gordon Brown como Primer Ministro (que sustituyó a Blair en junio de 2007), en el que se
presenta una iniciativa de reforma de la Ley por parte del Gobierno. Este último proceso
concluye con éxito dando lugar a la PPEA 2009 (que conviviría con la PPERA 2000),
aprobada sin el apoyo del PC.
En el primer intento de reforma (2006-2007), la acumulación de escándalos relativos a
la recepción de donaciones millonarias por parte de los laboristas (también de los
conservadores) tras la aprobación de la PPERA 2000, fue generando un clima en la opinión
pública, en la prensa y en instituciones tales como la Electoral Commission favorable a
reducir el peso de tales donaciones. La idea de que podrían ser interesadas y buscar algún
tipo de contraprestación política a cambio (tal como había ocurrido en el caso de la Formula
Uno, o más recientemente en el cash-for-access scandal y en el caso Mittal) llevó a la
conclusión de que era mejor limitarlas y dotar a los partidos de más financiación pública
directa. Pero esa no era la opinión mayoritaria entre las distintas formaciones. De hecho,
solo el PLD en bloque, así como algunos parlamentarios actuando de manera individual (y
que presentaron una iniciativa conjunta en forma de Ten Minutes Rule Bill en 2002),
abogaban por reformar la PPERA 2000 en el sentido de reducir tales donaciones
millonarias. Pero ni el PL ni el PC apoyaban tal iniciativa ni introdujeron ninguna otra
durante la LIII Legislatura (2001-2005). Puesto que ambos habían estado implicados en
escándalos relacionados con la obtención de donaciones millonarias, la estrategia que
seguían individualmente era, por un lado, la de negar haber recibido cualquier
contraprestación a cambio y, por otro, la de contraatacar criticando la falta de transparencia
en los ingresos del rival. Y todo ello ensalzando públicamente las bondades de la PPERA
2000, así como arremetiendo contra la financiación pública (en el caso de los
conservadores) y aludiendo a la falta de consenso en la materia (en el caso de los
laboristas), lo que hacía innecesaria e impracticable la reforma de la ley. Estrategias con las
que evitaban o reducían el perjuicio que podría tener tal inacción sobre su reputación (más
aún en un momento de escándalos), pero sin coste alguno en términos de control, lo que les
permitiría seguir beneficiándose de las donaciones multimillonarias. No obstante, llegó un
momento en el que el statu quo no pudo justificarse más. Con la publicación del escándalo
loans-for-peerages en 2006, las lagunas de la PPERA en cuanto a la falta de transparencia
458
de los préstamos concedidos a los partidos se hicieron más que evidentes. Dada la negativa
repercusión de este escándalo en la opinión pública, los partidos al unísono encabezados por
Blair, decidieron apoyar la reforma de la Ley.
Desde el punto de vista de la reputación, el PL, implicado en el escándalo, necesitaba
enviar una señal de honestidad y transparencia a la ciudadanía, así como a la Electoral
Commission y a otras organizaciones de la sociedad civil, que habían venido denunciado los
subterfugios utilizados por los partidos en los últimos años. Más aún cuando dicho
escándalo había supuesto el inicio de una investigación policial, en la que se le tomó
declaración hasta al propio Primer Ministro, Tony Blair. Asimismo, el PC, que había estado
involucrado anteriormente en escándalos del mismo tipo, decidió distanciarse lo más
posible del nuevo caso, y trató de abanderar la transparencia del sistema anunciando que, en
el futuro, haría públicos de forma voluntaria todos los préstamos recibidos. Algo que generó
más incentivos aún para que el Gobierno laborista iniciara el proceso de reforma del
sistema, empezando por incluir una enmienda en la Electoral Administration Bill (en esos
momentos en trámite parlamentario) que obligaría a los partidos a hacer públicos sus
préstamos, al igual que las donaciones; una medida que convertiría en obligación lo que
antes había anunciado el PC que haría de forma voluntaria. Ante esto, ningún partido podría
negarse a secundar la reforma del sistema. Y menos aún el PLD, que desde la anterior
legislatura había defendido la necesidad de incrementar la transparencia en la financiación
política.
Desde el punto de vista económico, puesto que con dicha medida los préstamos
“ocultos” desaparecerían y, por tanto, los dos grandes partidos verían reducidos sus ingresos
por esta vía, necesitaban ahora reestructurar el sistema, bien limitando el gasto, bien
incrementando los ingresos públicos o de otro tipo. Más aún cuando el déficit de los
laboristas y de los conservadores habían llegado a superar los 14 millones de libras en el
año 2005, la peor cifra de su historia más reciente. Por eso ahora sí querían reformar el
sistema. En concreto, los laboristas estarían dispuestos en esta etapa a defender incluso el
incremento de la financiación pública, una cuestión que pondría en riesgo su vínculo
económico con los sindicatos. Eso sí, la defenderían siempre que no fuera indirecta (a través
de incentivos a las donaciones pequeñas), pues esto beneficiaría a los conservadores por
encima del resto. Además, puesto que los laboristas querían reducir el esfuerzo económico
del partido, abogaban por limitar aún más el gasto electoral total en el nivel nacional
(pasando de 20 a 15 millones de libras), y también imponer un nuevo límite a la
459
financiación ordinaria. Una medida, esta última, destinada a reducir el peso del denominado
“dinero Ashcroft” en las finanzas de los tories.
El PC, por su parte, apoyaba ahora la introducción de más financiación pública en el
sistema, a pesar de su tradicional negativa a hacerlo, dada su concepción liberal de la
política y su propia estructura de financiación. No obstante, tal era el déficit del partido en
2005, que decidió abogar por un incremento de la financiación estatal; eso sí, siempre que
esta fuera indirecta, es decir, a través de incentivos fiscales a las pequeñas donaciones. No
apoyaba, sin embargo, el establecimiento de un límite al gasto ordinario, pues esto le
perjudicaría enormemente (de ahí el apoyo categórico de los laboristas a esta medida). En
cambio, sí que abogaban por introducir una medida en el sistema totalmente contraria a los
intereses de su partido rival: la introducción de un límite máximo de 50.000 libras al año a
las donaciones, el cual afectaría principalmente a las donaciones realizadas por los
sindicatos al PL, cada uno de los cuales realizaba aportaciones de gran cuantía. Y los
conservadores apoyaban esta medida a pesar de ser contraria a su tradicional defensa de la
libertad de los sujetos y de las organizaciones a donar dinero a aquellas causas en las que
creen.
En este contexto, el límite al gasto ordinario (defendido por los laboristas) y el límite
máximo anual de las donaciones (defendido por los conservadores), se convirtieron en los
dos principales escollos de la reforma. El PLD defendía ambas medidas, por eso el
enfrentamiento se producía entre los dos principales partidos. De hecho, el encargo
realizado por Blair a Sir Hayden Phillips para que guiara el acuerdo entre los partidos sobre
el contenido de la reforma, acabó sin que el objetivo final se consiguiera. Las diferencias
eran irreconciliables dada la diferente estructura de financiación de los partidos. Y puesto
que el consenso entre los partidos se proclamaba necesario para emprender la reforma, la
retirada del PC de las negociaciones guiadas por Sir Hayden Phillips en octubre de 2007,
adquirió el valor de veto, dando como resultado el statu quo en la materia.
En el segundo intento de reforma (2007-2009), un escándalo de financiación irregular
del PL (el caso Abraham), publicado un mes después de que fracasaran las negociaciones
sobre la reforma, generó los incentivos necesarios en el nuevo Gobierno de Gordon Brown
para abanderar la reforma de la PPERA 2000. Desde el punto de vista de la reputación, al
recién llegado Primer Ministro le interesaba tomar partido por la transparencia como forma
de desvincular su imagen de la de su antecesor, muy deteriorada por los escándalos de su
última etapa en el poder. Más aún después de que el Presidente del CSPL, y desde varios
think-tanks británicos, se siguiera defendiendo la necesidad de reformar la ley. De ahí que
460
en junio de 2008, el Gobierno laborista introdujera un documento en el que detallaba las
bases de lo que sería un futuro Proyecto de Ley sobre financiación (White Paper on party
funding and expenditure in the UK). Una iniciativa cuyo contenido era muy favorable al PL,
quedando fuera del mismo aquellas medidas que no le interesaban, tales como el límite de
50.000 libras a las donaciones. Pese a esto, el resto de formaciones no pudo negarse a seguir
negociando la reforma, por poco que le convenciera el contenido propuesto por el Gobierno,
dado que esto podría resultar perjudicial para su reputación —¿cómo negarse si era el
Gobierno el que estaba tomando las riendas del asunto otra vez, después del sonado fracaso
de reforma de 2007?—. Más aún en el caso del PC, que había sido el partido que había
abandonado las negociaciones guiadas por Sir Hayden Phillips, frustrando definitivamente
el proceso. Por ello, aunque ambas formaciones vertieron críticas sobre el nuevo proyecto
(los conservadores lo tildaban de sesgado, y los liberales de poco ambicioso en cuanto a
transparencia), en ningún caso se negaron a seguir negociando su contenido.
Desde el punto de vista económico, la situación de los partidos seguía sin estar
resuelta. Aunque, desde 2007, laboristas y conservadores venían presentando un balance
económico anual positivo (a diferencia de los liberales demócratas), también desde ese año
el gasto anual de los tories venía siendo muy superior al del resto de formaciones. Una
cuestión que impedía al partido del Gobierno relajarse en lo tocante a sus ingresos, pues
siempre necesitaría incrementarlos con vistas a tener fondos suficientes para competir
electoralmente contra los conservadores. Pero, si bien en el anterior intento de reforma los
laboristas abogaron por incrementar la financiación pública directa, en esta ocasión dejaron
de lado las medidas redistributivas, y optaron por aquellas otras que contribuyeran a reducir
la distancia con los tories mediante la limitación de algunas de sus fuentes de ingresos
fundamentales. En concreto, el PL seguía teniendo especial interés por acabar con el
“dinero Ashcroft” antes de las siguientes elecciones generales de 2010.
Pero, como sabía que la limitación del gasto ordinario por candidato era una medida
que no contaría con el apoyo de los tories (como había ocurrido en la etapa anterior), ahora
apoyaría otra medida diferente en la forma, aunque con resultados similares. Se trataba de
ampliar el periodo de control del gasto electoral por candidato (no ordinario, como
anteriormente) a más de 25 días antes de la celebración de elecciones (tal como establecía la
RPA 1983) de forma que el “dinero Ashcroft” empezara a estar sujeto a dicho control.
Además, el PL tenía especial interés en eliminar aquellas donaciones opacas e incluso
ilegales (realizadas por sujetos no aptos para donar), que eran canalizadas a los partidos a
través de las denominadas unincorporated associations (entes sin personalidad jurídica
461
definida). Una práctica muy usual entre los conservadores y que les reportaba importantes
ingresos. De hecho, era el partido que recibía más donaciones procedentes de
unincorporated associations y de mayor cuantía. El PC, por su parte, tenía intereses
completamente opuestos en cuanto al contenido de la reforma de la PPERA 2000.
Lógicamente, ni apoyaba los nuevos controles al gasto electoral por candidato, ni la
publicidad de las donaciones canalizadas a través de las unincorporated associations. En
cambio, los tories seguían defendiendo un sistema centrado en la limitación de las
donaciones de personas físicas y jurídicas, e incluso estarían dispuestos a apoyar la
financiación pública directa siempre que se hiciera como contrapartida al establecimiento de
tal límite.
Pero, si bien existían puntos en común entre las dos principales formaciones (por
ejemplo, el incremento de las donaciones anónimas en el sistema), las diferencias
comentadas eran irreconciliables, imposibilitando el consenso. Un consenso que se seguía
proclamando necesario y que, de hecho, había justificado el corto alcance de la iniciativa
presentada por el Gobierno en cuanto a transparencia se refiere. Es decir, puesto que los
laboristas sabían de antemano que había ciertas medidas que los tories no apoyarían,
decidieron obviarlas de la iniciativa propuesta por el Gobierno, aun sabiendo que sería una
ley de mínimos en cuanto a transparencia. Una cuestión muy criticada por los liberales
demócratas, a quienes les interesaba avanzar en el sentido de limitar las donaciones a
cambio de incrementar la financiación pública. Pero es que, posteriormente, tampoco se
consiguió el consenso sobre las medidas propuestas por los laboristas y que atentaban
contra las finanzas de los tories.
Hubo un momento en el que ambos partidos relajaron sus pretensiones a favor del
consenso, pero en detrimento de la transparencia, convirtiéndose en una ley de mucho
menor alcance que la propuesta inicial. Aun así, la introducción de una enmienda de última
hora por parte de los laboristas contraria a los intereses económicos de los tories, cerró toda
posibilidad de acuerdo. Esto, que en otra ocasión hubiera bloqueado la reforma (como había
ocurrido en 2007), ahora no resultaba ser un obstáculo para su aprobación. Más aún cuando
el PLD apoyaría al Gobierno en la reforma independientemente de que lo hicieran o no los
tories.
A ambas formaciones, especialmente al PL, les interesaba limitar algunas de las
fuentes de ingresos del PC que, según ellos, le otorgaban a este una ventaja competitiva
indebida. Por eso económicamente la ley les resultaba beneficiosa tanto a los liberales como
a los laboristas, especialmente a estos. Pero, además, puesto que el contenido de la reforma
462
contó con el apoyo del resto de formaciones, el perjuicio que podría haber generado al
Gobierno y a su partido el hecho de aprobar la ley sin consenso quedó diluido por el hecho
de que era únicamente el PC el partido que no se sumaba al mismo. Por tanto, pese a las
críticas al contenido de ley expresadas por los tories, especialmente a la cláusula destinada a
prohibir que los no residentes a efectos fiscales donaran a los partidos, el resto de
formaciones actuó en bloque en su defensa.
Finalmente, la PPEA 2009 fue aprobada sin el apoyo de los conservadores, los cuales
plantearon su rechazo a parte del contenido de la ley y, sobre todo, a la forma en la que se
había desarrollado el proceso. De hecho criticaron el resultado partidista al que se había
llegado, y el hecho de que su posicionamiento no hubiese sido tenido en cuenta en las
cláusulas más controvertidas. Aun así, no forzaron una votación, puesto que esto no habría
hecho más que alargar el proceso parlamentario, resultando finalmente aprobada por la
mayoría laborista, que en esta ocasión estaba dispuesta a hacerlo. Por tanto, no votaron en
contra (ni siquiera forzaron a la división de la Cámara), pero tampoco hubo consenso.
Finalmente, la reforma fue aprobada dejando patente dos cuestiones. Por un lado, que
los partidos —especialmente el partido del Gobierno— habían hecho un uso instrumental
del consenso como regla de decisión: primero, justificando las limitaciones en el contenido
de la reforma en cuanto a transparencia se refiere, alegando la imposibilidad de alcanzar el
consenso entre los partidos sobre medidas de mayor calado; y, segundo, obviando la
necesidad de dicho consenso cuando varios partidos (entre ellos el del Gobierno) tenían un
interés especial por aprobar la reforma y cuando, además, el daño en la reputación del
Gobierno por no consensuarla resultaba mínimo. Y esto por varias razones: porque ya se
habían producido intentos frustrados de reforma debido precisamente a la falta de consenso
entre los partidos; porque, pese a ello, tal reforma seguía considerándose necesaria,
especialmente, cuando se publicaba algún escándalo en los medios; y porque llegado el
momento, los partidos interesados en reformar (entre ellos el PL) expresaban sus dudas
sobre las razones subrepticias que movían al PC a no querer unirse al consenso. Por otro
lado, con la aprobación de la PPEA 2009 se puso de relieve también la existencia de
importantes lagunas en relación con el control y con la necesaria transparencia exigible a
los partidos, algunas de ellas, como la no regulación de límite máximo alguno a las
donaciones, ya puestas en evidencia durante la tramitación parlamentaria de la ley. Aun así,
la reforma fue aprobada.
463
CAPÍTULO 5. La institucionalización de la transparencia en el
sistema de financiación política: la conjugación de los intereses
de los partidos
En este capítulo se analizan los datos empíricos expuestos en los capítulos 3 y 4 siguiendo
el marco analítico presentado en el capítulo 2. El objetivo es contrastar las hipótesis de la
investigación y señalar las consecuencias teóricas que se derivan de las mismas. Siguiendo
la estructura de los capítulos anteriores, este se divide en dos grandes bloques. El primero se
refiere al origen de la transparencia en el sistema de financiación política y en él se analiza
el proceso que concluye con la aprobación ex novo de las leyes de financiación tanto en
España como en el Reino Unido. El segundo bloque se refiere al proceso a través del cual
las leyes de financiación se hacen más transparentes y en él se analizan los procesos de
reforma iniciados, así como el resultado de cada uno de ellos.
5.1. El origen de la transparencia en la financiación política: de la acción individual a

la cooperación
En este apartado se discute la verificación de las hipótesis referidas al primer momento del
proceso de transparencia (hipótesis 2-4). Es decir, la aprobación ex novo de la legislación
sobre financiación política. En los términos previstos por la teoría, esto supone el paso de la
acción individual en materia de financiación, a la cooperación entre los distintos actores
para la creación de una ley de financiación que dote de transparencia al sistema. Con objeto
de clarificar la discusión, este epígrafe se subdivide en tres apartados.
5.1.1. La acción individual en materia de financiación de partidos como un dilema del

prisionero
De acuerdo con los datos empíricos aportados en el capítulo 3, antes de la creación de la
LOFPP de 1987 y de la PPERA 2000 no existía en ninguno de los países considerados una
ley de financiación que incluyera medidas de transparencia de forma comprehensiva. En el
caso español, solo existían determinadas prohibiciones y límites, así como requerimientos
de divulgación y control de la financiación política durante las campañas electorales, no así
durante el resto del ciclo parlamentario.547 Por tanto, hasta 1987, la acción individual o
547
A diferencia de la legislación sobre financiación electoral, la aprobación de la incipiente financiación
pública ordinaria a través de la Ley de Partidos Políticos de 1978, no fue acompañada de exigencias de
transparencia.
464
laissez faire548 primó en la financiación política en España, excepción hecha de la
financiación durante las campañas electorales.
En el caso británico, por su parte, antes del año 1998549 los partidos no tenían ni
siquiera un estatus jurídico propio e igual para todos, en concordancia con la total
desregulación que ha caracterizado a estas formaciones a lo largo de su dilatada historia
democrática. Solo un aspecto concreto había sido regulado en 1883: el control del gasto
electoral por candidato (no en el nivel nacional).
Este escenario, previo a la aprobación de las leyes y caracterizado por la acción
individual (y, como mucho, por cierto acuerdo tácito entre las partes sobre lo correcto e
incorrecto, según los estándares morales imperantes), tuvo, por tanto, una permanencia en el
tiempo muy desigual en ambos países. En el Reino Unido, tal situación se mantuvo hasta el
año 2000; en España, por el contrario, el sistema de financiación se reguló prácticamente en
la primera década tras la instauración de la democracia.
Ahora bien, a la luz del marco teórico y de los datos empíricos expuestos hasta aquí,
¿por qué los partidos tienden a mantener tal situación de laissez faire por tiempo
indefinido? ¿Qué tipo de dinámicas se producen para que, incluso cuando existen peticiones
de reforma por parte de algún partido (como en el caso británico por parte de los laboristas
y liberales demócratas), se trate de seguir manteniendo la situación de laissez faire en
materia de financiación política?
Si partimos del supuesto de que los partidos son actores auto-interesados y de que su
principal preferencia es ganar las elecciones para conseguir el poder —o mantenerlo, en
caso de ya ostentarlo— (Downs, 1957; Ferejohn, 1986; Maravall, 1997; Rikes, 1962;
Shumpeter, 1942); y si, en segundo lugar, partimos de que los recursos económicos son
imprescindibles para conseguir tal fin, la respuesta inmediata que se deriva de ello es que
los partidos mantienen el laissez faire porque, a niviel individual, les compensa hacerlo. O,
en otras palabras, porque el beneficio tangible de mantener tal situación supera el beneficio
esperado de iniciar un proceso de acción colectiva, con los costes que ello supone en
términos de decision-making (tiempo, recursos, etc.), en términos de “riesgos externos” —
pues nunca se sabe a priori si el resultado puede ser individualmente menos beneficioso que
el statu quo— (Buchanan y Tullock, 2004 [1962]) y en términos de libertad de acción —
548
En este contexto, la situación de laissez faire se refiere a la libertad de acción de los partidos en lo referido a
su financiación, por ausencia de normas. Es decir, a la existencia de una situación de libre competencia en la
búsqueda de fondos, donde el único límite estaría en el Derecho Penal.
549
Registration of Political Parties Act 1998.
465
especialmente, si la ley resultante limita alguna fuente de financiación imprescindible para
ellos—. Vayamos por partes.
¿Cuál es el beneficio que los partidos obtienen de la situación de laissez faire en
términos económicos? Tanto en España como en el Reino Unido, la casi total ausencia de
regulación, unida a la no exigencia de transparencia, suponía que los partidos podían buscar
sus recursos económicos de forma casi ilimitada para cubrir sus necesidades. En el Reino
Unido, ante la ausencia de financiación pública, la principal fuente de financiación de los
partidos era la procedente de manos privadas (tanto individuales, como corporativas). Así
había sido tradicionalmente, permitiendo esto la supervivencia económica de los partidos a
lo largo de los años. En España, la situación de partida era distinta, pero con resultados
similares: ante la ausencia en el inicio de la democracia de una red estable de potenciales
donantes privados, la financiación de los partidos, tanto electoral como ordinaria, se hizo
depender casi totalmente del Estado. Por tanto, bien apoyados en la financiación privada,
bien en la financiación pública, los partidos en ambos países podrían, en principio, subsistir.
Ahora bien, dado que, como presupone la teoría, el interés de estas formaciones es
conseguir el poder, y para ello los recursos son imprescindibles, no es de extrañar que
quisieran maximizarlos. Y tampoco que, en ausencia de limitaciones legales y de
mecanismos de transparencia, lo hicieran buscando fondos incluso más allá de lo
considerado moralmente permisible. Así se observó en el caso español a partir de la
investigación de la Comisión Flick, que apuntaba a que todos los partidos habían recibido
financiación extranjera en mayor o menor medida. Y ello a sabiendas de que tal hecho era
reprobable por la previsible injerencia extranjera que este tipo de financiación podría
suponer en la política del país. Más aún cuando, de acuerdo con la LOREG 1985, tal fuente
estaba prohibida en época electoral (aunque no en época ordinaria). Y así se observó
también en el caso británico, a la luz de la obtención de donaciones extranjeras de dudosa
procedencia por parte de los tories (John Latsis, Asil Nadir, Li Ka Shing), además de
donaciones individuales de importante cuantía a cambio de decisiones interesadas por parte
de las dos principales formaciones (compra-venta de títulos nobiliarios y Formula-One
Affaire).
Por tanto, los datos empíricos muestran que, de acuerdo con la teoría, los partidos se
comportan siguiendo una lógica de maximización de los recursos. Una cuestión que les
permite gastar cada vez más a la hora de consolidar su estructura a lo largo y ancho del
territorio (en ambos países) y a la hora de obtener recursos suficientes para las campañas
(en el caso británico). Pero los partidos no solo quieren maximizar sus recursos, sino que,
466
individualmente, buscan conseguir más financiación que el resto, pues ello les permitirá
mejorar su posición en la competencia por el poder.
En los países estudiados, antes de la aprobación de sus respectivos mecanismos de
transparencia, ningún partido podía conocer a ciencia cierta de qué cantidad de recursos
disponían sus adversarios, más allá de las correspondientes partidas de financiación pública
directa en el caso español, y de las partidas de Short Money y Cranborne Money en el caso
británico. Puesto que, más allá de suposiciones, tal información era desconocida, cada
partido trataría de obtener una creciente cantidad de dinero con la pretensión de igualar (y, a
ser posible, superar) los supuestos recursos de sus adversarios en la competencia política.
Pues bien, en ausencia de mecanismos de divulgación y control, y de constricciones legales
respecto a la financiación, los partidos disponían de una libertad total para involucrarse en
una búsqueda incesante de recursos, dando como resultado una espiral imparable de
búsqueda de recursos y de gastos crecientes.
La dinámica era la siguiente: en el caso español, en ausencia de transparencia, ningún
partido conocía qué dinero tenía el resto de formaciones más allá de las partidas que les
correspondían a cada uno por la vía de la financiación pública anual y electoral en función
de los escaños y votos obtenidos. Los partidos de la oposición, sabiendo que el partido
mayoritario (PSOE) obtenía X cantidad vía financiación pública, harían todo lo posible para
incrementar sus recursos con el fin de acercarse lo más posible (e incluso superar) al partido
mayoritario. Este, por su parte, consciente de que obtenía más cantidad de ingresos públicos
que el resto de formaciones, haría uso de los mismos para consolidarse en el poder,
entrando de esta manera en una dinámica de gasto creciente, superior incluso a la de sus
rivales. Solo así (incrementando y fortaleciendo su estructura en el territorio) podría
incrementar sus posibilidades de seguir venciendo en las sucesivas elecciones y de ir
ganando terreno en ese sentido. El interés del PSOE por explotar su situación de liderazgo
económico (al menos en lo referido a la financiación pública) le llevó a que tales recursos
públicos, pese a su importante cuantía, dejaran de resultarle suficientes. De hecho, el
endeudamiento adquirido como consecuencia de esa dinámica de gasto creciente (muy
superior al del resto de formaciones políticas), unida a la necesidad de seguir manteniendo
una posición económica más solvente que la de su principal rival (AP, luego PP), llevó al
PSOE a buscar recursos privados, haciendo uso incluso de su posición de poder en las
distintas instituciones políticas del país (tal como muestran algunos de los escándalos
publicados en la época). Una búsqueda incesante promovida, por un lado, por la necesidad
del PSOE de mantener su posición en la competencia por el poder, en un contexto de
467
desconocimiento sobre las finanzas de su principal rival (al cual se le suponía una mayor
vinculación ideológica con el mundo de la empresa y, por tanto, ciertos privilegios
económicos derivados de ella). Y, por otro, por la necesidad del resto de formaciones de
igualar (o superar) económicamente al partido mayoritario con el fin de no quedar
rezagados en la competencia electoral.
En el caso británico, por su parte, la opacidad en la que se producía la financiación de
los partidos antes de la PPERA 2000 era aún mayor que en el caso español, al basarse casi
en exclusiva en la financiación privada. En este contexto, ningún partido podía conocer de
qué cantidad de recursos disponían sus rivales, más allá de sospechar que unas fuentes de
financiación podrían beneficiar más a unos que a otros.550 Así ocurría en el caso de los
principales partidos de la oposición (laboristas y liberales demócratas), que sospechaban
que los ingresos recibidos por los tories vía donaciones corporativas eran muy elevados e
imposibles de igualar. Una sospecha fundada en la vinculación ideológica de este partido
con el mundo de la empresa, así como en el hecho de que estuviera gobernando desde 1979.
Ante tal situación, los partidos de la oposición y, especialmente, el PL, tratarían de reducir
la distancia económica con los conservadores. Pero no solo buscarían más y más recursos
(explotando al máximo sus potencialidades), sino que, cuando la distancia se preveía
insalvable, tratarían de reducirla vertiendo sospechas sobre la procedencia de las donaciones
corporativas recibidas por los tories. Así ocurrió en la etapa final del Gobierno de Major sin
que surtiera efecto, es decir, sin que tales críticas derivaran en un proceso de reforma
encaminado a limitar la cuantía de tales donaciones.
El PC, por su parte, trataría de explotar la situación de liderazgo económico de la que
disfrutaba, e incluso intentaría incrementar la distancia con sus rivales para así asegurarse
una mayor consolidación y también una mayor financiación para sufragar sus futuras
campañas. Por ello no solo se conformaría con las donaciones corporativas e individuales
recibidas, sino que emprendería la búsqueda de nuevos recursos más allá de lo moral y/o
legalmente permitido, como era la “venta” de títulos nobiliarios. Es decir, el uso de su
posición de poder para realizar nombramientos en la Cámara de los Lores a cambio de
donaciones privadas para el partido del Gobierno. Una dinámica de búsqueda incesante de
recursos por parte del PC que provocaba como respuesta la necesidad del resto de
formaciones de buscar también nuevas vías de financiación para reducir la distancia con
550
Si bien, como se dijo en el capítulo 3, el Partido Laborista publicaba sus cuentas voluntariamente, la
información contenida en ellas no estaba fiscalizada por ningún organismo externo, por lo que su veracidad
resultaba cuestionable.
468
aquel. Algo que se confirmaba claramente en el caso del PL con la publicación del
escándalo de la Fórmula Uno en 1997, que suponía que este había recibido una donación
interesada (de un millón de libras en campaña a cambio de una decisión política posterior)
con el objetivo de mejorar su posicionamiento en las elecciones que llevaron a Blair al
Gobierno.
Pues bien, esta dinámica que se observa en cada uno de los partidos, de acuerdo con
los dos primeros supuestos teóricos expuestos en el epígrafe 2.2 (que los partidos buscan
maximizar sus ingresos y que están interesados en obtener ventajas económicas sobre el
resto), genera como resultado una espiral propia del dilema del prisionero (Sánchez
Cuenca, 2000; Martínez Cousinou, 2007). Es decir, una situación en la que la estrategia
dominante para cada formación, ya sea en el Gobierno o en la oposición, es la de buscar
fondos sin límites, incluso a través de fuentes moralmente reprobables. Y esto porque a
cada partido le interesa sobre todo desequilibrar la competencia política a su favor
obteniendo incluso financiación corrupta, más que ser los únicos que no consiguen fondos
extra. De ahí que, pese a que, colectivamente, lo óptimo sería que ningún partido se
financiara a través de fuentes ilícitas o ilegítimas, el equilibrio que se alcance sea,
finalmente, la financiación corrupta. Esto es, un equilibrio de Nash paretianamente
subóptimo, dado que la transparencia incondicional y el renunciar a buscar fondos sin
límites de forma unilateral es una estrategia dominada 551que los partidos no pueden seguir.
Puesto que la financiación corrupta (que es la estrategia dominante de los partidos) se
nutre de la opacidad del sistema, a los partidos individualmente considerados no les interesa
salir de la situación de laissez faire en pro de una mayor transparencia. Es decir, no les
interesa iniciar un proceso de acción colectiva dados los costes de decisión y los costes
externos que dicha acción les generaría individualmente. Y menos aún si el resultado de tal
proceso es una ley que va a constreñir su comportamiento a la hora de financiarse.
El Cuadro 5.1 muestra los costes y beneficios para los partidos que se derivan de la
situación de laissez faire en la que se encuentran, así como los costes y beneficios que les
supondría el inicio de la acción colectiva y su propio resultado, es decir, una ley de
financiación con criterios de transparencia. Incidamos en esto último.
En ausencia de leyes de financiación, ¿qué coste potencial les supondría una ley de
este tipo a cada uno de los partidos considerados? ¿Cuál sería el coste de atarse las manos?
551
Es aquella estrategia que, si es seguida por un jugador, siempre sale perdiendo. En el contexto que nos
ocupa la transparencia es una estrategia dominada porque, si se asume por parte de un partido de manera
unilateral, este sale perdiendo necesariamente. Por ello para que la transparencia acabe primando, ha de ser
aceptada por todos los partidos, es decir, todos han de cooperar para salir del dilema del prisionero.
469
Para responder a estas preguntas habría que analizar previamente la estructura de
financiación de cada uno de los partidos. El Cuadro 5.2 muestra conceptualmente el peso
económico de las principales fuentes de financiación a partir de la información aportada a lo
largo del capítulo 3. Puesto que en esta primera etapa del proceso los partidos no estaban
obligados a publicitar sus cuentas, resulta complicado conocer con exactitud el peso de cada
fuente en sus respectivos ingresos totales. Más aún teniendo en cuenta que el número de
fuentes de financiación varía de un partido a otro, no pudiéndose saber a ciencia cierta si en
el monto total de ingresos que se declara informalmente se incluyen todas esas fuentes o no.
Cuadro 5.1: Beneficios y costes para los partidos derivados de la situación de laissez faire, de la
acción colectiva y de existencia de una ley de financiación.
LAISSEZ FAIRE RESULTADO
ACCIÓN COLECTIVA
(OPACIDAD) (TRANSPARENCIA)
BENEFICIOS COSTES BENEFICIOS COSTES BENEFICIOS COSTES
-Posibilidad de -Tiempo y -Posibilidad de -Costes de -Posibilidad de -Constricciones
obtener esfuerzo influir en un decisión (tiempo obtener a la hora de
financiación invertido en resultado y esfuerzo individualmente financiarse.
sin mejorar la favorable invertidos en la ventajas
constricciones capacidad económicamente negociación). económicas a
para mejorar la competitiva. en términos -Costes externos partir de la ley
capacidad -Coste individuales. (riesgo de que (financiación
competitiva. potencial los otros pública,
para la determinen un prohibición de
reputación resultado una fuente
si se desfavorable fundamental para
descubre para uno el adversario,
que mismo). etc.).
participan
en
actividades
corruptas.
Por tal motivo, y con objeto de representar tal información salvando el hecho de que
los datos no son rigurosos, se ha optado por puntuar con asteriscos el peso económico que
tiene cada una de las principales fuentes de ingresos para cada partido, según la información
aportada en el capítulo 3. Para el caso español, los datos de referencia son del año 1983, los
cuales han sido tomados de Del Castillo (1985) a partir de la información obtenida por la
autora directamente del PP y PSOE. En el caso del PCE/IU, de CIU y de PNV no existen
datos cuantificables, ni siquiera aproximados, sobre el peso real de cada una de sus fuentes
de financiación antes de la LOFPP 1987.
Para el caso británico, la información resulta algo más compleja de representar, dado
el importante cambio en la estructura de financiación de los principales partidos que se
produce a lo largo de la década de los noventa. En la medida en que tales cambios
470
conforman un nuevo escenario económico para los partidos, resulta relevante tenerlos en
cuenta en el Cuadro 5.2. La flecha (→) representa la transición entre el peso de cada una de
las fuentes antes de los noventa, y el peso que adquieren a finales de esa década. La
información se ha obtenido de los respectivos informes del Home Affairs Committee de
1993 y del Committee on Standards in Public Life de 1998, tal como aparece en el capítulo
3.
Cuadro 5.2: Estructura de financiación de los principales partidos antes de la

aprobación de la LOFPP 1987 y de la PPERA 2000. Importancia económica y
estratégica de cada fuente de ingresos.
ESTRUCTURA DE FINANCIACIÓN
Partido político
Financiación Privada
Financiación
Donaciones
pública
Donaciones de Donaciones y cuotas de

Cuotas de
personas de personas afiliación Otras
afiliación
físicas jurídicas de los
sindicatos
PSOE *** // *** *//* *//*** *//** --------- Créditos ***//*
(hasta 1987)
PP ***// ** **//*** *//*** *//*** --------- Créditos **//*

España
PCE/
*** --------- ** --------- --------- --------
IU
CIU ** ---------- *** *** --------- --------
PNV ** ---------- *** *** --------- --------
PL * → *// ** *→ *// ** **→***// *** *→ *** //** ***→ **//**

Reino Unido
(1992 -1996)
Ventas y
PC * → *// * *→ *// ** **→***// *** **→***// *** --------- autofinanciación
** → */ **
Ventas y
PLD * → *// ** ** → *//*** ** → **//*** ---------- --------- autofinanciación
* → */ **
Fuente: Información contenida en el capítulo 3. Elaboración propia.
*Poca importancia económica ** Importancia estratégica moderada ***Mucha importancia económica
*Poca importancia estratégica ** Importancia estratégica moderada ***Mucha importancia estratégica
Pero, con el fin de aportar una información lo más completa posible, resulta relevante
tener en cuenta también el peso estratégico que cada una de las fuentes tiene para cada
partido. Puesto que los datos existentes no son totalmente fiables pueden no coincidir con
las preferencias estratégicas que expresan los partidos con respecto a cada fuente de
ingresos. Por ejemplo, en el caso del PP, los únicos datos disponibles previos a la
aprobación de la LOFPP 1987 muestran que las donaciones privadas de personas físicas y
jurídicas representan únicamente el 10% de los ingresos del partido. Pese a que se trata de
un porcentaje muy limitado, lo cierto es que, estratégicamente, dichas fuentes tenían un
peso muy importante para el partido. Y ello tanto por motivos ideológicos (como el propio
partido expresaba en sede parlamentaria), como por razones fácticas, pues según los
informes del Tribunal de Cuentas publicados a partir de 1987 (cuando comienza la
471
obligación de fiscalizar a los partidos) los ingresos recibidos por el PP vía donaciones de
personas físicas y jurídicas no eran nada desdeñables. Además, ocurre también que en
aquellos casos para los cuales no existen datos sobre el peso real o aproximado de sus
fuentes de ingresos (PCE/IU, CIU y PNV), sí que es posible aventurar su peso estratégico a
la luz de la información aportada por los propios partidos en los debates parlamentarios
celebrados entre diciembre de 1986 y junio de 1987.
Por tanto, puesto que los datos no siempre reflejan la verdadera importancia de las
fuentes para los partidos, conviene contemplar, además de su peso económico, su
importancia estratégica. Una cuestión que en el Cuadro 5.2 aparece representada con
asteriscos de color rojo y que, en conjunto, permite entender la estructura de ingresos de los
partidos con fines analíticos.
Del análisis de la estructura de financiación de los principales partidos españoles y
británicos se puede deducir que, efectivamente, la transparencia les generaría costes. En el
caso español, en el que la financiación antes de la LOFPP 1987 ya era eminentemente
pública (y con perspectivas de seguir siéndolo), la introducción de mecanismos de
transparencia afectaría fundamentalmente a las posibilidades de los partidos de obtener
financiación privada. Especialmente, a la hora de obtener donaciones de personas físicas y
jurídicas. Dos fuentes de financiación que estratégicamente interesaban a las dos principales
formaciones, especialmente al PP. En el caso británico, en el que la financiación en ese
momento era casi completamente privada con escasísimo peso de lo público (únicamente
financiación electoral en especie y financiación directa de los grupos parlamentarios de la
oposición), la introducción de mecanismos de transparencia afectaría más aún a la
estructura de financiación de sus respectivos partidos que en el caso español.
Pero, ¿en qué sentido ocurre esto? Es decir, retomando la pregunta que se hizo
anteriormente, ¿qué coste le supondría a cada partido una ley con criterios de transparencia,
dada la situación de dilema del prisionero en la que estaban inmersos? Y, sobre todo, ¿de
qué manera afectaría a su capacidad competitiva? De los datos expuestos en el capítulo 3, y
teniendo en cuenta la estructura de financiación de cada partido (Cuadro 5.2), es posible
deducir los costes individuales que tendrían las medidas de transparencia para cada uno de
ellos, en comparación con el resto. El Cuadro 5.3 muestra una síntesis de tal información.
472
Cuadro 5.3: Coste de las medidas de transparencia para cada partido según las prácticas
corruptas reportadas en cada país.
Prácticas de Posibles medidas regulatorias
financiación Prohibiciones y Divulgación y Coste transparencia
reportadas límites control
Publicitar datos de los
Obtención Prohibición de PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV
donantes y controlar
donaciones donaciones
las donaciones por
extranjeras extranjeras PC > PL > PLD
organismo externo
Obtención de
Publicitar datos de los
donaciones Prohibición de PP/CIU/PNV > PSOE > IU
donantes y controlar
anónimas (impide donaciones
las donaciones por
saber si son o no anónimas
organismo externo PC > PL > PLD
extranjeras, etc.)
Obtención de Publicitar la cuantía
donaciones de Establecimiento de de las donaciones PP/CIU/PNV > PSOE > IU
gran cuantía que un límite máximo a recibidas y
podrían ser las donaciones controlarlas por
PC ≥ PL > PLD
interesadas organismo externo
Limitación legal
Recurso Control por organismo
del endeudamiento
desmesurado a los externo del nivel de PSOE > PP > CIU/PNV >IU
para evitar que siga
créditos bancarios endeudamiento
aumentando
Prohibición de
Obtención de
recibir donaciones Publicitar datos de los PSOE > PP > CIU/PNV > IU
donaciones de
de empresas donantes y controlar Afectaría a los partidos que
empresas públicas
públicas o que donaciones por tuvieran cotas de poder en los
o contratistas con
contraten con la organismo externo distintos niveles territoriales
la administración
administración
Ya prohibido por Publicitar datos de los
Compra-venta de el Honours donantes y controlar
PC>PL>PLD
títulos nobiliarios (Prevention of donaciones por
Abuses) Act 1925 organismo externo
Según se observa en el Cuadro 5.3, el establecimiento de prohibiciones y límites, así

como de medidas de divulgación y control, afectaría a las finanzas de todos los partidos
aunque de manera desigual. En el caso español, la prohibición de las donaciones extranjeras
afectaría a todas las formaciones, si bien, a la luz del escándalo Flick y de la cuantía de la
que se hablaba en los medios, podría deducirse que afectaría más al PSOE que al resto.
Además, dado su creciente poder institucional, también sería el PSOE el partido más
afectado en caso de que se prohibieran las donaciones procedentes de empresas públicas o
que contratasen con la administración. Si bien esta medida afectaría también a todas las
formaciones que estuvieran gobernando en sus distintos niveles territoriales. Otras medidas
regulatorias, como la limitación de las donaciones anónimas, o de la cuantía recibida vía
donaciones de persona jurídica, afectaría en mayor medida a aquellas formaciones que
recibieran más financiación por tales vías, es decir, al PP, CIU y PNV; mientras que tendría
473
un impacto mucho menor en el caso del PSOE y, sobre todo, de IU —financiado por el
Estado casi en su totalidad—. Por último, dado el excesivo endeudamiento del PSOE y, en
menor medida del PP, cualquier medida que limitara las posibilidades de endeudamiento de
los partidos con el objetivo de disminuir su fuerte dependencia de los créditos, afectaría a
estas dos formaciones por encima del resto.
En el caso británico, la introducción de mecanismos de transparencia afectaría de
manera importante a la estructura de financiación de todos los partidos, basada, como se ha
dicho, en la financiación privada. La prohibición de donaciones extranjeras, así como la
limitación y publicidad de las grandes donaciones afectaría fundamentalmente al PC,
principal beneficiario de las mismas. De ahí que, como se vio en el capítulo 3, la publicidad
de tales donaciones se convirtiera en una de las principales reivindicaciones de los
laboristas y liberales demócratas durante la época Major. Y de ahí también que el PL tratara
de forzar tal transparencia en las cuentas de los tories, declarando unilateralmente y de
forma voluntaria el nombre de todos sus donantes (no así de la cantidad donada). Una
decisión estratégica de los laboristas con un coste muy bajo para el partido: al no publicar la
cuantía percibida por cada donación (solo el nombre del donante), no tendría que mostrar
ante la opinión pública la obtención de donaciones individuales de gran tamaño (como la
recibida de Ecclestone en 1997), y que comenzaba a vislumbrarse como parte fundamental
de la estructura de financiación de laboristas y conservadores. De ahí que, pese a que en un
principio los tories fueran los principales beneficiarios de las grandes donaciones, el hecho
de que el PL se hubiera sumado a ese carro a lo largo de los noventa, hacía que esta
formación también se viera afectada en caso de establecerse límites a la cuantía de las
donaciones recibidas.
Por último, la publicidad de los datos de los donantes también afectaría al Partido
Conservador más que al resto en la medida en que le impediría obtener donaciones a
cambio de títulos nobiliarios. Una práctica que, si bien estaba prohibida por el Honours
(Prevention of Abuses) Act de 1925, siguió vigente en la práctica durante el Gobierno de
Major debido a que el anonimato imperante en las donaciones impedía el control sobre el
cumplimiento de la citada ley.
Por tanto, sin adentrarnos aún en el contenido de la las respectivas leyes de
financiación, baste decir que, en ambos países analizados, una legislación de este tipo
tendría efectivamente un gran potencial para restringir el margen de actuación de los
partidos e interferir en la consecución de sus intereses. Es decir, la transparencia en sentido
474
amplio les generaría costes. Unos costes que, además, serían desiguales en función de la
estructura de financiación de cada una de las formaciones.
Puesto que esto es así, es de esperar que los partidos prefirieran mantener la situación
de la que disfrutaban (laissez faire) a asumir los costes que les generaría la existencia de
una ley con criterios de transparencia. Costes a los que habría que sumar los derivados del
propio proceso de decisión (la negociación del contenido), así como el riesgo externo que
supondría que otros partidos con más peso en la negociación lograran imponer un contenido
desfavorable a los intereses propios de cada formación (Cuadro 5.1).
Teniendo en cuenta que, como se ha dicho, la propia dinámica del dilema del
prisionero disuade a los partidos de salir unilateralmente del mismo (pues perderían ventaja
competitiva), el resultado es que los partidos individualmente considerados siguen actuando
bajo esa dinámica de forma indefinida. Y lo hacen hasta que se produce un cambio que
modifique las expectativas de beneficio individual que permite ese escenario. Es decir,
explotan su situación de opacidad hasta que se produzca un cambio que motive la
cooperación entre las partes, única forma de salir de la situación de dilema del prisionero.
Sobre cuáles son las circunstancias que cambian se hablará en el siguiente epígrafe.
De momento baste con decir que cuando tal cambio se produce, algunas o todas las
formaciones llegan a considerar que un nuevo escenario de cooperación entre las partes (la
creación de una ley que incluya cláusulas de transparencia) puede llegar a resultar más
beneficioso que la anterior situación de laissez faire o acción individual. En otras palabras,
solo cuando los partidos individualmente considerados perciben que el coste de mantener el
statu quo supera el coste de modificarlo, se producen los primeros pasos en el
establecimiento de una ley que incluya criterios de transparencia, lo que obliga a la
negociación entre los distintos actores implicados.
Por tanto, la situación de desregulación previa al establecimiento de una ley de
financiación con criterios de transparencia puede ser explicada como una dinámica propia
del dilema del prisionero. Y ello hace que incluso cuando un partido hubiese percibido
individualmente la necesidad de cambiar la situación, pero no el resto de partidos relevantes
del sistema, la propia dinámica le impidiese salir unilateralmente de la misma, dando como
resultado el mantenimiento del laissez faire. Una situación que se produjo en el caso
británico durante la última legislatura de Major, en la que los laboristas pidieron en
repetidas ocasiones introducir mecanismos de transparencia en el sistema, dado que la
situación de laissez faire estaba dejando de interesarles individualmente. Puesto que para el
PC tal situación seguía siendo beneficiosa, no hubo cooperación posible y, el resultado
475
siguió siendo la desregulación en materia de financiación y la incesante búsqueda de
recursos por parte de todas las formaciones, aunque esto atentara contra lo moralmente
permisible. Una cuestión que se vio claramente cuando el PL, tras haber solicitado en
reiteradas ocasiones más transparencia, reconocía públicamente haber aceptado una
donación interesada de un millón de libras de un rico empresario (Bernie Eccleston) en
1997. Efectivamente, la obtención de fondos extra aunque fuese traspasando el límite de lo
moralmente permisible seguía siendo la estrategia dominante de los partidos dada la
dinámica del dilema del prisionero en la que estaban insertos y de la que resultaba
imposible salir de manera unilateral.
5.1.2. ¿Por qué cooperar? Las restricciones económicas y en materia de reputación

como incentivos para generar transparencia
Según se ha visto hasta aquí, la situación de laissez faire se mantiene indefinidamente hasta
que se produce un cambio que fuerza a los partidos políticos a cooperar para salir de la
situación de dilema del prisionero. Como se ha visto también, una ley con criterios de
transparencia puede generar más o menos costes directos en las finanzas de cada partido, en
función de su propia estructura de financiación. De ahí que lo que es beneficioso para unos,
no tenga por qué serlo para otros; y de ahí que, cuando a un partido le interese
individualmente introducir una ley de financiación, no tenga por qué interesarle al resto,
manteniéndose la situación de dilema del prisionero.
Pero, si bien esta situación explica el statu quo, es decir, el mantenimiento del laissez
faire, ¿cómo es posible explicar justo lo contrario, es decir, la creación de la ley de
financiación? O, en otras palabras, ¿cómo es posible salir de la situación propia del dilema
del prisionero en la que los partidos están insertos?
De acuerdo con la teoría, los partidos no podrán salir de este dilema a menos que lo
hagan colectivamente. Es decir, a menos que todas las formaciones decidan emprender una
acción colectiva en pro del diseño y aprobación de una ley de financiación que incluya
medidas de transparencia. Una cuestión que a priori parece complicada, dado que, como se
ha dicho, los costes que genera una ley de este tipo no son iguales para todos. Además,
siempre van a tener incentivos para obtener recursos extra para mejorar su posición
económica.
Por tanto, para que esa cooperación se produzca han de existir uno o varios elementos
que la motiven, de tal manera que, dados esos elementos, el coste individual para cada
partido de emprender la acción colectiva resulte inferior al de seguir en la situación de
476
laissez faire. Pues bien, ¿qué hace que a los partidos les resulte más beneficioso (o menos
costoso) iniciar un proceso de diseño y aprobación de una ley de financiación, que continuar
tal y como están? ¿A qué nos referíamos cuando hablábamos de cambios en las condiciones
bajo las cuales interactúan los partidos?
Según se expuso en el epígrafe 2.2, existen dos factores que influyen en el análisis
coste-beneficio de los partidos determinando el origen de la transparencia: el balance
económico actual de los partidos (junto con sus expectativas de beneficio futuro) y la
reputación (en concreto, la necesidad de mantener una buena imagen ante el electorado).
Son los cambios en estas dos restricciones (tal y como se denominaban en el marco
analítico) los que van a determinar el interés de los partidos por abandonar su situación de
laissez faire e iniciar la acción colectiva en pro de una ley de financiación con criterios de
transparencia.
Ahora bien, ¿se confirma empíricamente la incidencia de tales factores (y sobre todo,
el cambio en los mismos) en el origen de las respectivas leyes de financiación? Y si es así,
¿afecta a todos los partidos por igual? Seguidamente se expone el impacto de estos factores
en los dos países analizados.
1. Restricciones económicas.
En la medida en que nos referimos en todo momento a la financiación política, el
cómo estén de saneadas las cuentas de los partidos y sus expectativas de ingresos y gastos
futuros, va a resultar clave en la decisión individual de mantener el laissez faire o de
introducir mecanismos de transparencia en el sistema.
La literatura sobre financiación política ha aludido en numerosas ocasiones a la falta
de recursos de la que adolecen los partidos, refiriéndose a este fenómeno como algo
crónico, resultado de la forma en la que se concibe la política contemporánea. Si bien esto
puede ser cierto, no lo es menos que, a lo largo del tiempo, el balance económico de los
partidos experimenta fluctuaciones. Y ello tanto por cambios acaecidos del lado de los
ingresos públicos y privados, como del lado del gasto total en el que incurren. Ahora bien,
¿coinciden tales fluctuaciones económicas con cambios en los intereses de los partidos ante
la disyuntiva entre mantener el laissez faire y el inicio de la acción colectiva? Para
responder a esta pregunta, conviene analizar por separado las partidas de ingreso y las de
gasto, teniendo siempre en cuenta la estructura de financiación presente en cada partido
político (Cuadro 5.2).
477
Por el lado de los ingresos, tanto en España como en el Reino Unido las principales
formaciones experimentaron una reducción en alguna de sus fuentes tradicionales con
carácter previo a la introducción de sus respectivas leyes de financiación. En el caso
español, el revuelo causado por el caso Flick ponía en entredicho la legitimidad moral de las
donaciones extranjeras como fuente de ingresos ordinarios. Una fuente de la que habían
disfrutado todas las formaciones durante la transición y de la que podrían haber seguido
beneficiándose (dado su carácter oculto y no expresamente ilegal) de no ser por el
escándalo Flick. Por tanto, a partir de este, quedaba más claro que nunca que tal fuente de
ingresos, en caso de seguir activa para algún partido, no debía utilizarse más por las
consecuencias negativas que podría conllevar una posible filtración a los medios. Pero,
además de la restricción “moral” en las donaciones extranjeras, que afectaría
potencialmente a todos los partidos (aunque quizás más al PSOE), cabe destacar otra
restricción importante que se produce por la vía de los ingresos, y que afectaría
principalmente a dicho partido, aunque también a AP/PP. Se trata del recurso a los créditos
bancarios, cuyo coste de obtención se incrementaría para estas formaciones debido al
excesivo endeudamiento acumulado desde 1982 y al enorme coste de los intereses. Cabe
recordar que tras las elecciones generales de 1986 (un año antes de aprobarse la LOFPP), la
deuda del PSOE ascendía a más de 30 millones de euros, y la del PP, a más de 18 millones,
lo que hacía insostenible mantener esta vía de ingresos como parte de la estructura de
financiación de los partidos, si no era acompañándola de otras fuentes.
En el caso británico, los cambios en la estructura de financiación de los partidos
durante los años previos a la aprobación de la PPERA 2000 fueron más acuciantes que en el
caso español. En la década de los noventa, comienza a percibirse una caída en las fuentes de
ingresos más significativas de las tres principales formaciones. El PL ve cómo las
donaciones procedentes de los sindicatos afiliados pasan de suponer el 80% de sus ingresos
totales en la década de los ochenta, al 40% en 1997. El PC, por otro lado, experimenta
fluctuaciones en las donaciones corporativas recibidas debido, en parte, a la recesión
económica de principios de los noventa, de la cual los empresarios culpaban al Gobierno de
Major. A esto hay que unirle el descenso generalizado que se produce en el número de
afiliados con respecto a la década de los ochenta. Una caída que sufren las tres principales
formaciones, pero que resultó especialmente drástica para el PC, que pasaba de un millón
de afiliados en 1987 a medio millón en 1992, si bien seguía siendo líder en número de
afiliados hasta el año 1997.
478
Estos cambios paulatinos a lo largo de los noventa tuvieron consecuencias negativas
sobre las finanzas de las tres principales formaciones, especialmente para el PL y el PLD.
Los tories, por su parte, aunque afectados por tales cambios, seguían manteniendo el
liderazgo económico. Aun así, unos y otros trataron de reestructurar sus fuentes de
financiación y de sacar el máximo partido de las mismas, produciéndose una convergencia
entre laboristas y conservadores en la búsqueda de grandes donaciones individuales y
corporativas. Es decir, por un lado, los conservadores reforzaban sus vínculos con los
grandes donantes tanto individuales como corporativos, tanto nacionales como extranjeros.
Por otro lado, los laboristas empezaban a depender cada vez menos de los sindicatos y cada
vez más de donaciones de gran cuantía, tanto individuales como corporativas.
Pero esta tendencia, que se comenzó a fraguar tras las elecciones generales de 1992,
no estaba exenta de críticas. Principalmente, ante la sospecha de que las grandes donaciones
fueran acompañadas de una promesa de contraprestación política por parte del partido
receptor. Una cuestión que salía a la luz cada vez que se publicaba algún escándalo, y que
podría haber llevado a los partidos a prever que el modelo de financiación dependiente de
las grandes donaciones, si bien necesario para su salud económica, no podía ser considerado
un modelo estable a la hora de obtener ingresos.
Por tanto, inmediatamente antes de que se iniciara el proceso de aprobación de la
PPERA 2000, este hecho podría haber supuesto una merma en los ingresos de los tories.
Pero no solo eso, sino que con la victoria de los laboristas en 1997, los conservadores
perdían el poder y todos los privilegios asociados a él, tales como la posibilidad de
adjudicar títulos nobiliarios a cambio de donaciones. Una práctica que había llegado a
formar parte de su estructura de financiación.552 Asimismo, también perdía su posición
hegemónica en cuanto al número de afiliados se refiere, al ser superado por vez primera por
el PL en 1997.
Por otro lado, la economía de los laboristas, a pesar de su victoria, también había
sufrido un importante revés con carácter previo a la aprobación de la PPERA 2000. A la
quiebra económica derivada de las elecciones de 1992, se le unía una medida adoptada
estratégicamente por el último Gobierno conservador y que atentaba directamente contra las
finanzas laboristas. Se trataba de la aprobación de la Trade Union and Labour Relations
(Consolidation) Act 1992, que dificultaba enormemente las donaciones procedentes de los
552
En el Cuadro 5.2 no aparece esto pues se trataba de una práctica oculta cuyo valor es desconocido y, por
tanto, imposible de cuantificar. Solo se conoce de ella a través de lo reportado en los medios, pero no hay
cifras concretas.
479
sindicatos y que suponía una merma muy importante en los ingresos del partido. A esto hay
que unirle un hecho determinante para las finanzas laboristas y que supuso el inicio del
proceso de aprobación de la PPERA 2000: el compromiso de Blair de devolver el millón de
libras donado por Ecclestone para la campaña de 1997, una vez publicado el escándalo de la
Fórmula Uno. Un hecho que no solo implicaba una reducción drástica de los fondos del
partido, sino que también afectaba a las posibilidades futuras de ingresos vía grandes
donantes por las sospechas que generaban entre los ciudadanos.
Por último, la posición económica del PLD también sufrió un retroceso con carácter
previo a la aprobación de la LOFPP 2000. A sus ya de por sí limitados ingresos en
comparación con los de los tories y los laboristas, se unía un nuevo obstáculo que los
distanciaba aún más: la imposibilidad de sumarse al carro de las grandes donaciones tal y
como habían hecho sus dos rivales. Si bien entre 1992 y 1996 los liberales demócratas
habían logrado incrementar el peso de las donaciones individuales recibidas de un 46% a un
56% sobre el total de ingresos, en ningún caso podían competir con las cuantiosas
donaciones recibidas por los partidos mayoritarios, en algunos casos superiores al millón de
libras. Una tendencia que se había fraguado a lo largo de la década y que atentaba
directamente contra la capacidad competitiva del PLD, haciendo que sus esfuerzos por
conseguir donaciones no fueran igual de fructíferos que en épocas anteriores.
Por tanto, en ambos países analizados, las principales formaciones experimentaron
caídas importantes en algunas de sus respectivas fuentes de ingresos con carácter previo a la
decisión de introducir las leyes de financiación. Ahora bien, ¿qué ocurre con las partidas de
gasto?
Por el lado del gasto, en España y en el Reino Unido se produce un importante
incremento, tanto en época electoral como ordinaria, en los años previos a la aprobación de
las respectivas leyes de financiación. En el primer caso, la puesta en marcha del Estado
Autonómico suponía un incremento sustancial del número de convocatorias electorales a las
que tendrían que concurrir los partidos en el futuro. Esto implicaba un aumento estructural
del gasto que, si bien quedaba regulado por virtud de la LOREG 1985, requería, asimismo,
de un fortalecimiento de la estructura organizativa de las distintas formaciones en cada una
de las Comunidades Autónomas. Es decir, la descentralización territorial conllevaba una
previsión de gasto ordinario creciente. A esto hay que unirle otra cuestión, y es el hecho de
que la financiación pública para los referendos no estaba prevista en la legislación electoral
vigente. En concreto, el referéndum sobre la entrada en la OTAN celebrado en 1986 supuso
un importantísimo perjuicio en las finanzas de las principales formaciones. Especialmente
480
en el PSOE, que tuvo que invertir grandes esfuerzos económicos en convencer a los
ciudadanos de que la mejor opción (entrar en la OTAN) era justamente la contraria a la
anteriormente defendida por el propio partido. Un gasto coyuntural, junto con el gasto
estructural previsto, que desequilibró las cuentas de los partidos con carácter previo a la
aprobación de la LOFPP 1987.
En el Reino Unido, por su parte, la descentralización administrativa de Gales y de
Escocia se aprobó por referéndum en septiembre de 1997. Al año siguiente, se establecían
por ley el Parlamento de Escocia, la Asamblea Nacional de Gales y la Asamblea de Irlanda
del Norte. Una nueva situación político-administrativa que daría origen a un incremento en
el número de convocatorias electorales y, por tanto, de gasto estructural para los partidos.
Teniendo en cuenta que en este país no existe financiación pública directa para gastos
electorales, la presión de esta nueva situación sobre las finanzas de las distintas formaciones
era máxima. Más aún teniendo en cuenta el coste para los partidos que suponía la propia
celebración de los referendos que el proceso de descentralización trajo consigo. Una serie
de gastos coyunturales que, sumados a los crecientes gastos estructurales, incrementaron la
presión económica sobre los partidos británicos.
Por tanto, según lo dicho hasta aquí, el balance económico de los partidos
experimentó un desequilibrio notable con anterioridad a la aprobación de las respectivas
leyes de financiación. Es decir, el factor “cambio en las restricciones económicas” está
presente en ambos casos de estudio. Es más, en el caso británico, es posible distinguir dos
momentos a partir de las restricciones económicas sobrevenidas: uno que se produce al
inicio de los noventa y que se mantiene a lo largo de la década, y otro proceso de cambio en
las restricciones económicas que tiene lugar inmediatamente antes de la aprobación de la
PPERA 2000. Por razones analíticas se mantiene la diferencia entre ambos momentos,
siendo conscientes de que, lógicamente, las restricciones que se producen a lo largo de la
década influyen en las que tienen lugar a partir del año 1997.
El Cuadro 5.4 sintetiza la información aportada hasta aquí, mostrando
comparativamente hasta qué punto se ven afectados cada uno de los partidos por cada una
de las modalidades de restricciones económicas sobrevenidas. A partir de ahí se deduce cuál
es el partido más afectado por tales restricciones en cada caso de estudio y, junto con la
información disponible, se determina quién es el que mantiene el liderazgo económico.
Según se observa en el Cuadro 5.4, en los momentos previos a la aprobación de las
respectivas leyes de financiación, el partido del Gobierno resulta ser el más afectado por las
restricciones, bien en solitario (caso español), bien en conjunción con el principal partido de
481
la oposición (caso británico entre 1997 y 2000). Asimismo, en los dos casos estudiados no
es posible establecer un liderazgo económico claro en los momentos previos a la aprobación
de las respectivas leyes de financiación. En España, mientras que el PSOE lideraba la
financiación pública, dado su mayor peso institucional, el PP lideraba la financiación
privada, especialmente por la forma que tenía el partido de entender la afiliación, así como
por su vinculación ideológica con el sector privado. Para el PSOE, sin embargo, la
financiación privada era en esos momentos una vía de ingresos poco estable, si bien se iría
reforzando a medida que se consolidaba su poder institucional.
Cuadro 5.4: Partidos más afectados por cada una de las restricciones económicas en
España y el Reino Unido.
RESTRICCIONES ESPAÑA REINO UNIDO REINO UNIDO
ECONÓMICAS (1982-1987) (década de los 90) (1997-2000)
Reducción de donaciones PSOE ≥
------ PC
extranjeras. PP/IU/PNV/CIU
Dificultad para afrontar más
PSOE > PP ------ ------
créditos bancarios.
Caída de las donaciones PL PL
INGRESOS
------
sindicales. (gran incidencia) (gran incidencia)
Caída de las donaciones PC
------ ------
corporativas. ( poca incidencia)
Caída en el número de afiliados. ------ PC>PL>PLD PC
Pérdida de beneficios económicos
------ ------ PC
vinculados al poder.
Caída de la posibilidad de recibir
------ ------ PL ≥ PC>PLD
grandes donaciones individuales.
Incremento del gasto estructural
(más convocatorias electorales y PSOE/PP/IU/PNV/CI
GASTOS
------ PL/PC/PLD
necesidad de más recursos U
personales, materiales, etc.).
Incremento del gasto coyuntural PSOE
------- PL/PC/PLD
(referéndum). >PP/IU/PNV/CIU
Partido más afectado por las
PSOE PL PL ≅ PC
restricciones
Liderazgo político PSOE PC PL
PSOE (público) ≅
Liderazgo económico PC PL ≅ PC
PP (privado)
Elaboración propia a partir de la información expuesta en el capítulo 3.
En el Reino Unido, por su parte, tampoco es posible establecer el liderazgo económico

claro del partido del Gobierno a partir de 1997, el PL. Su reciente victoria, si bien podría
haber creado expectativas de beneficio (donaciones individuales y corporativas a corto y
medio plazo), se vio ensombrecida por el caso de la Fórmula Uno, que, como ya se dijo,
supuso la devolución de un millón de libras, así como por el temor ante las consecuencias
negativas que podría conllevar la dependencia del partido de las grandes donaciones
individuales. Esto, unido a las otras restricciones ya comentadas, hizo que el PL, pese a su
reciente victoria, no tuviera un liderazgo económico indiscutible en ese momento, sino que
482
lo compartiera con el PC. Tras casi tres décadas en el poder, este partido perdía su
hegemonía económica, indiscutible hasta ese momento, lo que, unido al creciente gasto que
supuso el proceso de descentralización política, le colocaba en una situación económica
muy poco estable.
Por tanto, en ambos casos de estudio, el escenario inmediatamente anterior a la
creación de las leyes de financiación se caracteriza por dos cuestiones: (a) por ser el partido
del Gobierno (en exclusiva o no) la formación más afectada por las restricciones
económicas acaecidas en ese momento; y (b) por la dificultad de dicho partido de sustentar
el liderazgo económico sobre el resto de formaciones, lo que le coloca comparativamente en
una situación económica inestable.
A diferencia de este escenario, las restricciones económicas acaecidas a lo largo de los
noventa en el Reino Unido, si bien afectaron a todos los partidos individualmente
considerados, tuvieron un impacto más elevado sobre el PL, entonces en la oposición.
Fundamentalmente, debido al descenso en los ingresos procedentes de los sindicatos, hasta
entonces principal sustento económico del partido. En cambio, el PC, en ese momento en el
Gobierno, mantenía un liderazgo económico claro. Una situación que impidió que, pese a
las propuestas de los laboristas y liberales demócratas por querer incrementar la
transparencia del sistema mediante nuevas normas, finalmente no se pusiera en marcha
ningún proceso legislativo en esa línea durante el Gobierno conservador de Major.
En conclusión, en ambos casos de estudio se producen restricciones económicas que
afectan a todos los partidos en mayor o menor medida. Pero, lo que distingue el escenario
inmediatamente anterior a la creación de las leyes de otras situaciones en las que también
hubo propuestas para iniciar el proceso de transparencia sin que llegaran a materializarse
(como ocurrió en el Reino Unido en la década de los noventa, a partir de las propuestas de
los partidos de la oposición), es la afectación del partido del Gobierno por tales restricciones
económicas, unida a su falta de liderazgo económico. Una situación que eleva el coste del
partido del Gobierno de mantener la situación de laissez faire, generando el contexto
propicio para que, llegado el momento, quiera iniciar el proceso de transparencia.
2. Restricciones en la reputación.
En la medida en que la buena reputación es un activo clave en la política (Shepsle, 2003;
Parker, 2004), es de esperar que un perjuicio claro sobre la misma pueda generar los
incentivos necesarios para tratar de recuperarla. Incentivos que pueden llevar a los partidos
483
a querer salir de la situación de laissez faire en la que se encuentran e iniciar la acción
colectiva en pro de la transparencia del sistema.
Para testar empíricamente la influencia de la reputación de los partidos como factor
clave en la aprobación de la primera normativa sobre transparencia, conviene conocer si,
efectivamente, se produce algún perjuicio en la reputación de los partidos con carácter
previo al inicio del proceso de aprobación de las leyes de financiación. Y, si esto es así,
conviene determinar si tal perjuicio genera incentivos para iniciar el proceso en todos los
partidos por igual, o si los incentivos para hacerlo varían en función del peso parlamentario
del partido en cuestión.
De acuerdo con la información aportada en el capítulo 3, en ambos países estudiados
la propuesta de leyes de financiación con mecanismos de transparencia surge tras episodios
de corrupción en los que se había producido un daño importante en la reputación de los
partidos. En el caso español, el escándalo de las contratas y, sobre todo, el escándalo Flick
se hallan detrás de la iniciativa del Gobierno socialista de introducir el tema de la
financiación de partidos en la agenda política y de crear una ley al respecto. Como ya se
dijo, se trataba de dos escándalos vinculados únicamente al PSOE, que en esos momentos
gobernaba con mayoría absoluta. Las críticas vertidas por los partidos de la oposición y por
la prensa no tardaron en llegar. Como tampoco se hizo esperar la reacción del PSOE, dado
que se estaba poniendo en cuestión su reputación de partido honesto. Si bien, a la luz de los
datos de opinión de la época, el gran caudal de confianza del que disponía no llegó a verse
afectado de manera importante por estos escándalos, el peligro potencial de que tales
críticas (en caso de mantenerse en el tiempo) mermaran su reputación, estaba presente.
No se sabe qué hubiera ocurrido en caso de que el PSOE no hubiera reaccionado de tal
manera ante los escándalos acaecidos. Lo que sí se puede saber es que un incipiente daño
sobre su reputación fue lo que llevó al PSOE a reaccionar y a sentar las bases de la
transparencia en el sistema de financiación política. Y ello porque, dadas las circunstancias
económicas del partido anteriormente expuestas, el daño sobre su reputación incrementaba
el coste de mantener la situación de laissez faire. Un coste que se incrementaba en dos
sentidos. Por un lado, a su ya precaria situación económica se le unía una importante
restricción: la opción del “todo vale” a la hora de financiarse dejaba de ser válida por el
daño en la reputación que podría conllevar. Por tanto, previsiblemente, la economía del
PSOE se vería más estrangulada en el futuro si a partir de ese momento tenía que limitar sus
fuentes de ingresos por ser susceptibles de generar escándalos. Por otro lado, las propias
dudas sobre su honestidad podrían generar costes importantes al partido en términos de
484
apoyo y confianza ciudadana en su gestión. En esos momentos era imposible prever si las
críticas vertidas por la oposición y por la prensa podrían llegar a calar finalmente en la
opinión pública, haciendo que esta retirara su confianza en el PSOE en el futuro.
Por tales motivos, el coste de mantener esa situación potencialmente perjudicial en
caso de sostenerse en el tiempo era superior al de poner en marcha, primero, una
investigación sobre las finanzas de todos los partidos y, segundo, una ley de financiación,
pese a los costes externos y de decision-making que pudiera conllevar (Buchanan y Tullock,
2004 [1962*]). Máxime si con tales acciones el PSOE conseguía, por un lado, extender las
sospechas de financiación corrupta sobre el resto de formaciones, y, por otro, lograba
erigirse en baluarte a la transparencia ante los ciudadanos.
En el caso británico, también la propuesta formal de introducir legislación con
criterios de transparencia vino precedida de un escándalo de corrupción vinculado a la
financiación política del partido en el Gobierno, el PL. A diferencia del caso español, el
escándalo de la Fórmula Uno sí tuvo una elevada incidencia en la prensa, en la opinión
pública y en el debate político. No era la primera vez que se producía un escándalo de este
tipo, sino que los años de Major en el Gobierno habían sido muy prolijos en este sentido,
contribuyendo a sensibilizar el ambiente contra la corrupción y a generar una sensación de
hartazgo generalizado en los ciudadanos. Por tanto, el daño (en este caso más real que
potencial) sobre la reputación del Gobierno laborista, provocó una inmediata reacción de
Blair encaminada a introducir legislación al respecto. Dadas las restricciones económicas
sufridas por el PL a lo largo de la década de los noventa, el daño sobre su reputación
incrementaba de manera importante el coste de mantener la situación de laissez faire. Y
esto, al igual que en el caso español, en dos sentidos. Por una parte, el escándalo de la
Fórmula Uno evidenciaba que la obtención de grandes donaciones individuales, si bien era
una opción muy rentable económicamente, presentaba riesgos importantes que dificultarían
su puesta en práctica en el futuro. Más aún si, como de hecho ocurrió, una vez descubierta,
la donación tenía que ser devuelta a su dueño. Por otra parte, el incremento del porcentaje
de ciudadanos insatisfechos con el Gobierno a raíz del escándalo podría generar una caída
en el apoyo electoral al PL en el futuro. Algo factible teniendo en cuenta que fue
precisamente la corrupción uno de los factores determinantes en la salida del poder del
anterior Gobierno conservador.
Por todo ello, el coste de mantener la situación de laissez faire se incrementó
considerablemente para el PL a raíz de dicho escándalo, de ahí que el Gobierno reaccionara
485
pidiendo al CSPL que investigara la financiación de los partidos británicos y que realizara
recomendaciones para una futura ley de financiación.
El Cuadro 5.5 sintetiza la información analizada hasta aquí con relación a cuál es el
partido más afectado en cada país por las restricciones a la reputación, cuál es la incidencia
en la opinión pública y en la prensa de los escándalos reportados, y qué tipo de reacciones
se producen tanto en el partido más afectado como en el resto de partidos. Según esto, ¿es
posible confirmar la relación entre las restricciones a la reputación y la propuesta formal de
leyes de financiación?
Como se muestra en dicho cuadro, en ambos países estudiados el origen del proceso
de transparencia se produce tras episodios en los que se pone en cuestión la reputación del
partido del Gobierno. Pero sobre esta afirmación conviene realizar varias precisiones. En
primer lugar, el calado del desprestigio es variable y depende del contexto de cada país. Lo
importante es que se perciba por parte del partido afectado que mantener de forma
indefinida tal desprestigio es peligroso para sus propios intereses. Es ello lo que motiva la
actuación en pro de una mayor transparencia. En segundo lugar, conviene incidir en algo
que ya se ha dicho: para que se produzca la propuesta formal de ley, el daño sobre la
reputación del partido del Gobierno es clave. Otras propuestas anteriores de incrementar la
transparencia realizadas por los partidos de la oposición en el caso británico a lo largo de la
década de los noventa en ausencia de escándalos, no llegaron a prosperar. Es más, ni
siquiera llegaron a convertirse en propuestas formales. Por tanto, para que se produzca una
propuesta formal de ley la existencia de restricciones en la reputación del partido que
ostente el Gobierno es una condición necesaria.
Con ello se confirma la presencia de las restricciones en la reputación como condición
necesaria en el inicio del proceso de transparencia. Ahora bien, ¿significa eso que la mera
existencia de tales restricciones en la reputación genera los incentivos necesarios en el
partido afectado para pasar de la situación de laissez faire a una situación de mayor
transparencia en la financiación? Es decir, ¿constituyen las restricciones en la reputación
una condición suficiente para que se produzca la iniciativa y aprobación de las leyes de
financiación? La respuesta a esta pregunta es no.
Como se observa en el Cuadro 5.5, a lo largo de la década de los noventa se
produjeron diversos episodios que mermaron la reputación del entonces Gobierno
conservador británico, sin que ello supusiera la propuesta formal de una ley de financiación
con criterios de transparencia. Sí que se produjeron en tales casos reacciones por parte del
Gobierno (por ejemplo, el encargo al Home Affairs Select Committee para que investigara la
486
financiación de todos los partidos, o la propia creación del CSPL), pero nunca hubo una
propuesta formal de ley de financiación tras dichas investigaciones.
Cuadro 5.5: Partido más afectado por las restricciones a la reputación, incidencia y
reacciones ante las mismas en España y en el Reino Unido.
DAÑO A LA PARTIDO INCIDENCIA REACCIONES
Proposic.
REPUTACIÓN MAS Resto de
formal de
(entendido como AFECTAD OP Prensa Partido afectado los
ley
restricción) O partidos
Creación de una Críticas al
Comisión de PSOE por
(1982-1987)
ESPAÑA
Escándalo de investigación falta de

1984
PSOE SÍ
contratas y Limitada Moderada sobre las finanzas transpa-
(Gobierno)
escándalo Flick de todos los rencia y
partidos (1984) apoyo a la
Comisión
Escándalo de Investigación del Críticas al
compra-venta Home Affairs Select PC por no
de títulos Committe sobre las querer
Moderada Moderada
1991
nobiliarios y PC finanzas de todos tratar la NO

(en (en
escándalos (Gobierno) los partidos por falta de
(década de los 90)
REINO UNIDO
aumento) aumento)
sobre iniciativa propia y transpa-
donaciones apoyado por rencia del
extranjeras Gobierno (1992) sistema
Creación CSPL Críticas al
Escándalos de
(no investiga la PC por no
financiación
PC financiación de querer
1994
corrupta y Elevada Elevada NO

(Gobierno) los partidos) tratar la
escándalo
(1994) financia-
Cash-for-
ción de los
Questions
partidos
Críticas al
Encomienda al
UNIDO (1997-
PL por falta
CSPL que
REINO
Escándalo de de transpa-
2000)
1997
PL Elevada Elevada investigue la SÍ

la Fórmula rencia y
(Gobierno) financiación y
Uno apoyo a la
recomiende
investiga-
mejoras (1997)
ción
Por tanto, tal como confirma la evidencia empírica, detrás del origen de las leyes de
financiación se halla la conjunción de los dos factores analizados: las restricciones
económicas y el daño en la reputación (entendido también como una restricción según el
marco analítico expuesto en el capítulo 2). Las primeras se pueden dar con distinta
intensidad entre los partidos, pero, para que se ponga en marcha este mecanismo
explicativo, el partido del Gobierno ha de figurar entre las formaciones más afectadas por
tales restricciones. Asimismo, su liderazgo económico ha de hallarse en una posición muy
reñida con otro partido. Solo así se generan los incentivos necesarios en dicha formación
para que, una vez que se produce un posible daño en su reputación se den los pasos
definitivos para iniciar el proceso de transparencia en la financiación. Cuando el primer
factor no está presente (tal como ocurre en el caso británico hasta 1997, durante el liderazgo
487
económico y político del PC), la sola presencia de un daño en la reputación, por muy
importante que sea su impacto, no genera los incentivos necesarios para que se den los
pasos definitivos encaminados a establecer regulación en la materia. Puede que se
introduzca la cuestión en la agenda política, pero sin que se llegue a resultado alguno. Por
tanto, ambos factores analizados son necesarios pero no suficientes por sí solos para que se
produzca el inicio de la transparencia en el ámbito de la financiación de los partidos.
Ahora bien, ¿qué ocurre con los partidos de la oposición? El Cuadro 5.6 resume el
diferente nivel de incidencia de las restricciones expuestas en el partido del Gobierno, por
un lado, y en los partidos de la oposición, por otro. Aunque dentro de este último grupo
existen diferencias, se representan de forma conjunta a efectos analíticos.
En dicho cuadro se conceptualizan, en primer lugar, los beneficios y costes, así como
el balance final que supone la situación de opacidad (sin restricciones) tanto para el partido
del Gobierno como para los partidos de la oposición. A partir de ahí se representan los
costes que supone en cada caso las restricciones económicas y las restricciones en la
reputación, obteniéndose el balance final que resulta para cada uno de los partidos.
Cuadro 5.6: Incidencia de las restricciones económicas y de las

restricciones en la reputación sobre el partido del Gobierno y sobre los
partidos de la oposición.
GOBIERNO OPOSICIÓN
RESTRICCIONES
Beneficios Posibilidad de obtener financiación sin Posibilidad de obtener financiación sin

(B) restricciones restricciones
OPACIDAD
Costes
Tiempo y esfuerzo Tiempo y esfuerzo
SIN
(C)
Balance B>C B>C
Muy elevados: necesidad de nuevas fuentes Muy elevados/Moderados: necesidad de

RESTRICCIONES
ECONÓMICAS
Costes y de mayor cuantía, por tanto, mucho más nuevas fuentes y de mayor cuantía, por
(C) tiempo y esfuerzo invertido con peores tanto, más tiempo y esfuerzo invertido con
resultados peores resultados
B≤C ó B≅ ≅C
B≤C
Balance (según grado de afectación del partido
por las restricciones)
Más dificultad para conseguir financiación
RESTRICCIONES
Costes Incremento del riesgo de financiarse

REPUTACIÓN
por riesgo a nuevos escándalos +

(C) corruptamente (solo coste potencial)
Riesgo de caída de la confianza ciudadana
EN LA
B<C ó B≤C
Balance B<C (según el uso que haga cada partido de
las fuentes corruptas)
Elaboración propia. B: Beneficios; C: Costes.
Según se observa, las restricciones económicas primero y, posteriormente, las

restricciones referidas a la reputación, generan unos costes en el partido del Gobierno que
488
hacen que los beneficios obtenidos hasta ese momento de la opacidad del sistema ya no les
resulten rentables dada la nueva situación. En cambio, en los partidos de la oposición, los
costes de las restricciones económicas son iguales o menores que para el partido del
Gobierno. Asimismo, las restricciones en la reputación les afecta indirectamente, pero solo
si la fuente de ingresos que motiva el escándalo también es utilizada por algún partido de la
oposición. Por tanto, en el peor de los casos, ambas restricciones podrían afectar a algún
partido de la oposición al mismo nivel que al partido del Gobierno, si bien en la mayoría de
las ocasiones, el impacto de las restricciones sería menor para aquellos que para este último.
Por ello, mientras que resulta claro por qué el partido del Gobierno da el primer paso para la
introducción de la transparencia en el sistema, no lo es tanto por qué el resto de partidos
secunda tal iniciativa, si en principio los costes de mantener la situación de opacidad no son
superiores a los beneficios obtenidos de ella.
Como ya se dijo, no es posible salir de manera unilateral de la situación de dilema del
prisionero, sino que para hacerlo es necesaria la cooperación de todas las formaciones.
Ahora bien, ¿por qué los partidos de la oposición deciden cooperar?
De acuerdo con el Cuadro 5.6, mientras que los partidos de la oposición se verían
afectados por las restricciones económicas expuestas, no tendrían en principio que sufrir las
consecuencias de los escándalos acaecidos sobre su reputación. Por tanto, su reputación, a
priori, estaría a salvo. No obstante, en la medida en que, una vez publicados los escándalos,
dichas formaciones reaccionan en favor de la transparencia y critican al partido del
Gobierno por su implicación en ellos, no apoyar cualquier propuesta formal en esa línea
podría perjudicar su reputación frente al electorado. Especialmente, si dicho partido se
encuentra entre aquellos con posibilidades de gobernar en el futuro o si se trata de una
formación salpicada por los escándalos en otro momento. En tales casos, el coste de no
sumarse a la propuesta del Gobierno sería elevado para ellos pese a no estar implicados en
los mismos. Y más aún si con eso quedan fuera de cualquier tipo de negociación sobre el
contenido de la propuesta.
El Cuadro 5.7 muestra los beneficios y costes para cada uno de los principales
partidos de la oposición tanto de apoyar la iniciativa del Gobierno, como de no apoyarla. Si
bien existen diferencias entre las formaciones consideradas, los costes derivados de las
restricciones previas (Cuadro 5.6), junto con los costes en la reputación que les supondría el
no sumarse a la propuesta del Gobierno y junto con los costes externos, hacen que el no
apoyar la transparencia del sistema sea individualmente más costoso para los partidos de la
oposición, que el hecho de apoyarla.
489
Cuadro 5.7: Costes y beneficios de los partidos de la oposición en relación con
apoyar o no la iniciativa del Gobierno. España y Reino Unido.
ESPAÑA REINO UNIDO
PP IU/PNV/CIU PC PLD
(Cuadro 5.6)
restricciones
Costes
Muy elevados Moderados Muy elevados Moderados
Muy elevados
Elevados (posibilidad de Moderados (alguna
Costes sobre su
(posibilidad de
(credibilidad)
perder credibilidad por posibilidad de Moderados (alguna

reputación
perder más
su apoyo a la perder credibilidad, posibilidad de perder
No apoyar la iniciativa del Gobierno
credibilidad dado
transparencia durante los pero pocas credibilidad, pero
que fue expulsado
escándalos, dado que es posibilidades de pocas posibilidades
del Gobierno por los
el principal partido de la alcanzar el poder en de alcanzar el poder)
Costes
sucesivos escándalos
oposición) el nivel nacional)
de corrupción)
Moderados
Elevados Moderado
(posibilidad de que
(posibilidad de que (posibilidad de que
Elevados (posibilidad de el Gobierno apruebe
el Gobierno prohíba el Gobierno apruebe
Costes externos
que el Gobierno apruebe medidas que le

las donaciones medidas que le
medidas le perjudican: perjudican:
extranjeras, las perjudican: ausencia
prohibición de prohibición de
donaciones de límite a las
donaciones extranjeras, donaciones
anónimas, obligue a donaciones, ausencia
límite máximo a las extranjeras,
publicitar nombres de límite al gasto, no
donaciones, prohibición prohibición de
de donantes y limite incremento de la
donaciones anónimas) donaciones
la cuantía de las financiación pública,
anónimas, según
donaciones) etc.)
partido)
Posibilidad de seguir financiándose sin restricciones solo en el caso de que finalmente la ley no
Beneficios
se apruebe por el resto de partidos
Balance C>B C>B C>B C>B

Dejar de financiarse sin restricciones (coste moderado, dado que se podría aprobar la ley sin sus
respectivos apoyos)
Costes
+
Apoyar la iniciativa del Gobierno
Costes derivados del proceso de decisión (variables)

Inversión en Inversión en Inversión en
credibilidad ante el credibilidad ante el credibilidad ante el
Inversión en credibilidad
electorado electorado electorado
ante el electorado
(moderados) (elevados) (moderados)
(elevados)
+ + +
+
Posibilidad de Posibilidad de Posibilidad de
Beneficios Posibilidad de minimizar
minimizar riesgos minimizar riesgos minimizar riesgos
riesgos externos y de
externos y de externos y de apoyar externos y de apoyar
apoyar regulación
apoyar regulación regulación regulación
económicamente
económicamente económicamente económicamente
beneficiosa (elevados)
beneficiosa beneficiosa beneficiosa
(elevados) (elevados) (elevados)
Balance B>C B>C B>C B>C
Elaboración propia. B: Beneficios; C: Costes.
Como se observa en la fila referida al balance (Cuadro 5.7), para los principales
partidos de la oposición, tanto en España como en el Reino Unido, el coste de no apoyar la
iniciativa del Gobierno, llegado el caso, supera el beneficio de seguir financiándose sin
restricciones. Por el contrario, si apoyan la iniciativa, los beneficios esperados en términos
de reputación (inversión en credibilidad) y en términos económicos (posibilidad de
minimizar los riesgos externos) superan el coste de dejar de financiarse sin restricciones y el
490
coste derivado del proceso de decisión. Un coste, este último, que dependería del tipo de
regla de decisión utilizada.
Por tanto, llegado el momento, la no cooperación con el partido del Gobierno resulta
muy costosa para los partidos de la oposición, haciendo que no les resulte rentable, en tales
circunstancias, mantener la opacidad del sistema de financiación. O, lo que es lo mismo,
que les resulte rentable en tales casos coordinarse en favor de la transparencia. Por eso, una
vez que se produce la iniciativa del Gobierno, la mejor alternativa para los partidos de la
oposición en ambos países analizados es secundarla. Es decir, optar por la financiación
honesta y cooperar para salir del dilema del prisionero.
En definitiva, dadas las restricciones económicas y el daño a la reputación (que
afectan en mayor o menor medida a todas las formaciones), la cooperación entre los
partidos para salir del dilema del prisionero en el que están insertos se produce cuando: (1)
el coste para cada partido de no hacerlo en términos de reputación (bien porque los
escándalos afecten al Gobierno, bien porque la no actuación una vez que se produce la
propuesta, afecte a los partidos de la oposición), y (2) el coste individual que les supone no
influir en el contenido de la ley (una vez que se produce la propuesta), supere los beneficios
esperados de seguir manteniendo la situación de opacidad. Con ello se confirma
empíricamente la Hipótesis 2 de esta investigación.
Pero es que, para que efectivamente a los partidos de la oposición les resulte
beneficioso dejar la situación de opacidad de la que disfrutan, tendrán que poder minimizar
los costes externos, es decir, tendrán que poder utilizar una regla de decisión que les permita
evitar que se aprueben medidas que claramente perjudican su propia estructura de
financiación. Más aún teniendo en cuenta que esta ley, en caso de aprobarse, establecerá las
bases del sistema de financiación de los partidos, por lo que el interés de los partidos por
que su posicionamiento se tenga en cuenta en la elaboración de la ley, es máximo. Por eso
todos van a preferir el consenso como regla de decisión a cualquier otra menos inclusiva, tal
como se expuso en el capítulo 3. En caso contrario, no les interesará iniciar el camino de la
transparencia.
De igual modo ocurre en el caso del partido del Gobierno. Puesto que no existe ley
previa, este va a estar interesado en utilizar una regla de decisión lo más inclusiva posible,
aunque en ninguno de los países analizados esto fuera obligatorio. Las razones son varias:
por motivos de reputación (puesto que el resto de formaciones criticaría la acción del
partido del Gobierno si este decidiera una ley a su medida sin contar con el resto, más aun
en el contexto de escándalos en el que surge la iniciativa); por motivos económicos (puesto
491
que, como se verá en profundidad más adelante, en ambos países se aprueba un incremento
de la financiación pública para los partidos, y esto solo es posible de justificar públicamente
si todos los partidos apoyan la medida); y, por último, por la incertidumbre sobre cuál va a
ser la posición del partido mayoritario en el futuro, que lleva a que considere arriesgado
aprobar una ley muy partidista existiendo la posibilidad de que años más tarde un nuevo
partido mayoritario elabore una nueva ley a su medida, sin contar con el resto; una acción
que generaría un gran coste externo al anterior partido mayoritario.
Por todo ello, al partido del Gobierno, tal como se expuso en el capítulo 3, también le
interesa aprobar la ley utilizando la regla del consenso generalizado, por lo que la Hipótesis
3 de esta investigación queda contrastada empíricamente. Es decir, en el diseño inicial de la
ley, los partidos tratarán de evitar los costes o riesgos externos derivados de la acción de los
otros partidos, pese a que con ello se incremente el coste de decisión. Por ello optarán
individualmente por la unanimidad o el consenso generalizado como regla de decisión.
5.1.3. La negociación del contenido: el resultado de la cooperación

Hasta aquí se ha hablado del análisis coste-beneficio que realizan individualmente los
partidos y que les lleva a cooperar en el proceso de creación ex novo de una ley de
financiación con criterios de transparencia. Una vez que ocurre esto, ¿cuál es el resultado
final de dicha cooperación? En primer lugar, conviene saber si las preferencias de los
partidos tienen la misma cabida en el resultado final o si, por el contrario, la ley satisface
unos intereses por encima de otros. En segundo lugar, conviene conocer cuál es el resultado
en términos de transparencia. Es decir, si realmente la ley permite evitar la financiación
corrupta de los partidos, o si, por el contrario, deja aspectos fuera de control que permitan la
financiación ilícita de las formaciones. La respuesta a estas preguntas nos permitirá
contrastar empíricamente la validez de la Hipótesis 4 de esta investigación.
Comencemos por la primera cuestión: ¿qué intereses satisface la ley en cada uno de
los países analizados? Como ya se expuso en el capítulo 3, las leyes de financiación
aprobadas fueron anunciadas en ambos casos como mecanismos que contribuirían a
incrementar la transparencia en la financiación de los partidos políticos. Por tanto, para
responder a la pregunta formulada, conviene analizar una a una las medidas de
transparencia contenidas en cada una de las leyes para ver qué intereses se han acabado
primando en cada caso.
El Cuadro 5.8 muestra los costes y beneficios, tanto desde el punto de vista económico
como desde el punto de vista de la reputación, que tiene cada una de las medidas de
492
transparencia contenidas en las respectivas leyes de financiación. Tales medidas se
sistematizan siguiendo los criterios de transparencia contenidos en el Cuadro 2.1 del
epígrafe 2.2. El partido más favorecido por cada una de las medidas será aquel a quien el
análisis coste-beneficio en cada uno de los bloques (económico y reputación) le resulte más
favorable en comparación con el resto de formaciones. En el bloque económico, los costes y
beneficios que resulten para cada partido dependerán de su propia estructura de financiación
en relación con la del resto. En el bloque de la reputación, una vez que los partidos deciden
cooperar en torno a la aprobación de la ley, los costes o beneficios de aprobar o no cada una
de las medidas de transparencia va a repercutir en todos, si bien quizás en mayor medida en
el caso del partido que ocupa del Gobierno debido a su visibilidad e iniciativa.
El Cuadro 5.8 muestra que las medidas de transparencia que se aprueban son aquellas
que, desde el punto de vista económico, o bien benefician a todas las formaciones (medidas
redistributivas), o bien las perjudica de manera similar (mecanismos de control), o bien
benefician al partido del Gobierno por encima del resto (prohibiciones, límites, medidas de
divulgación). Es decir, el resultado de la ley en ambos casos de estudio beneficia
económicamente al partido del Gobierno solo o en conjunción con una o más formaciones.
Asimismo, cuando no se observa un beneficio económico claro, el coste económico de las
medidas resulta similar para todas las formaciones (medidas de control), de manera que el
partido del Gobierno nunca pierde más que el resto a la hora de diseñar el contenido final de
la ley.
Solo se observan dos excepciones, ambas en el caso español: la prohibición de la
financiación por parte de Gobiernos extranjeros, que perjudicaría a todos, si bien
posiblemente algo más al partido del Gobierno, dada su reciente vinculación con el caso
Flick; y la prohibición de las aportaciones de empresas públicas o contratistas con la
administración, que también perjudicaría potencialmente a todos, aunque más al partido en
el Gobierno en ese momento, por ser quien gozaba de mayor poder institucional. Puesto que
este estuvo implicado en escándalos vinculados a tales medidas (Flick y caso de las
Contratas), y el coste económico que conllevaba su aprobación no era muy superior que
para el resto, tales medidas se acabaron aprobando. Algo que no contradice la afirmación
realizada, aunque la matiza en estos dos casos.
493
Cuadro 5.8: Medidas de transparencia aprobadas. Costes y beneficios desde el punto de vista económico y de la reputación. LOFPP 1987 y PPERA
2000.
P/V ECONÓMICO P/V REPUTACIÓN
MEDIDAS
Costes Beneficios Costes Beneficios
Prohibición de financiación por gobiernos extranjeros. PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV Ninguno Ninguno PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV
P
Prohibición de aportaciones de empresas públicas o contratistas. PSOE ≥ PP > CIU/PNV > IU Ninguno/IU Ninguno PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV
Límite a las donaciones de personas físicas/ jurídicas (60.000 €/año). PP/CIU/PNV > PSOE > IU PSOE / IU Ninguno PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV
Límite a las donaciones anónimas (máx. 5% del total de financiación
L PP/CIU/PNV > PSOE > IU PSOE / IU Ninguno PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV
pública).
ESPAÑA
Límite del 25% de la financiación pública para el pago de la

Ninguno PSOE/PP PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV Ninguno
amortización de los créditos.
Obligación de llevar la contabilidad (incluyendo los ingresos por
D donaciones de personas físicas y jurídicas).
PP/CIU/PNV> PSOE > IU PSOE / IU Ninguno PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV
Control por órgano externo (Tribunal de Cuentas). PSOE/ PP/ IU/ CIU/ PNV* Ninguno Ninguno PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV
C Sanciones por incumplimiento (multa del doble de la aportación
PSOE/ PP/ IU/ CIU/ PNV Ninguno Ninguno PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV
ilegalmente aceptada).
R Financiación pública directa anual no condicionada. Ninguno Todos PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV Ninguno
Prohibición de recibir donaciones de individuos no registrados en
registro electoral, o de empresas que no operen en GB o Gobiernos PC PL/PLD Ninguno PL ≥ PC/PLD
P extranjeros.
Prohibición de donaciones anónimas (< 200 libras se permiten). PC>PL/PLD PL/PLD Ninguno PL ≥ PC/PLD
L Límite al gasto electoral a nivel nacional. PC>PL/PLD PL/PLD Ninguno PL ≥ PC/PLD
REINO UNIDO
Publicidad del nombre de los donantes y de la cuantía de su donación

(registro donaciones).
PC>PL/PLD PL/PLD Ninguno PL ≥ PC/PLD
D Obligación de llevar la contabilidad (incluyendo ingresos por
donaciones de personas físicas y jurídicas).
PC>PL/PLD PL/PLD Ninguno PL ≥ PC/PLD
Control por órgano externo (Electoral Commission). PL/ PC /PLD Ninguno Ninguno PL ≥ PC/PLD
C Sanciones por incumplimiento (variadas, incluyendo delito penal por
no declarar cuentas y devolución de las aportaciones ilegales).
PL /PC/ PLD Ninguno Ninguno PL ≥ PC/PLD
Financiación pública directa anual condicionada (Policy Development
Grant) (cuantía limitada por ley).
Ninguno Todos PL ≥ PC/PLD Ninguno
R
Financiación pública indirecta de campañas de referéndum. NingunoPL/PC PL ≥ PC/PLD Ninguno
Elaboración propia. Leyenda: P: Prohibiciones; L: Límites; D: Divulgación; C: Control; R: Medidas redistributivas. * PNV y CIU plantearon problemas con esta medida
desde el punto de vista ideológico. Económicamente, el coste sería igual para todos.
494
Ahora bien, ¿resulta clave la reputación de los partidos frente a los ciudadanos a la
hora de diseñar el contenido de la ley? ¿De qué manera la necesidad de mantener una buena
reputación puede condicionar el alcance de las medidas de transparencia? El Cuadro 5.8
muestra que, una vez que los partidos se ponen a negociar el contenido de la ley, la
necesidad de mantener una buena reputación ante los ciudadanos pierde peso en favor de
los intereses económicos. De hecho, se incluyen medidas que podrían tener un coste para la
reputación de los partidos en general, o incluso sobre la reputación del partido del
Gobierno, que es quien en ambos casos de estudio encabeza la iniciativa de aprobar una ley
de financiación. En concreto, nos referimos a las medidas redistributivas (financiación
pública), que en los dos países analizados son rechazadas abiertamente por la mayoría de
los ciudadanos, pero aprobadas sin ambages por todas las formaciones en bloque. Incluso en
el Reino Unido, donde la financiación pública de los partidos chocaba frontalmente con su
tradición liberal y autorreguladora, fue aceptada por todas las formaciones (incluso por el
PC) en forma de Policy Development Grant y de financiación indirecta para los referendos.
Por tanto, de acuerdo con la información aportada, se pueden extraer dos conclusiones
de interés. En primer lugar, que el resultado de la ley favorece económicamente a unos
sobre otros, especialmente al partido del Gobierno por encima del resto, si bien todas las
formaciones obtienen un beneficio económico indispensable en forma de financiación
pública. En segundo lugar, que la búsqueda de dicho beneficio económico conjunto
(financiación pública) les lleva dejar en segundo plano el coste que tales medidas podrían
tener sobre su reputación. Y ello tanto por lo impopulares que resultan (más en UK que en
España), como por el propio hecho de que en muchos casos suponen un alejamiento de las
premisas ideológicas del partido. Es decir, una vez que se decide poner en marcha la ley por
todas las formaciones, el interés de los partidos desde el punto de vista económico prima
sobre la necesidad de mantener una buena reputación ante el electorado. E incluso prima
sobre las preferencias ideológicas de los partidos en relación con qué modelo de
financiación debe establecerse. Llegado el momento, estos hacen uso de la brecha
informativa que existe con el Principal para hacerle creer que son transparentes y honestos,
e incluso para hacerle creer que tienen una idea clara sobre qué modelo de financiación es el
más adecuado para la colectividad y para resolver tales problemas de información. No
obstante, lo que en realidad parecen estar buscando es su beneficio económico individual.
Hasta aquí se ha visto el peso que tienen los atributos de los partidos en el proceso de
negociación a la hora de determinar el resultado, y cómo el interés económico de las
formaciones prima sobre la necesidad de mantener una buena reputación. Queda por ver
495
cuál es el resultado de la ley en términos de transparencia. Es decir, la segunda de las
cuestiones planteadas en este epígrafe.
El Cuadro 5.9 muestra los principales puntos de conflicto que se dieron en el proceso
de negociación de las respectivas leyes de financiación y que en algunos casos llegaron a
poner en peligro su aprobación. También muestra, para cada uno de dichos puntos, las
preferencias del partido del Gobierno, las del principal partido de la oposición y las del
tercer partido en cada caso. Asimismo, bajo la etiqueta “otros” expone las preferencias de
otros partidos relevantes en el caso español (CIU y PNV), así como las recomendaciones
sobre financiación elaboradas por el CSPL británico. El objetivo es conocer cuál es el
resultado consensuado en cada caso y de qué manera tal resultado tiene implicaciones en
términos de efectividad. Es decir, de qué manera el resultado al que se llega supone una
mejora o no de la transparencia del sistema de financiación.
Según se observa en el Cuadro 5.9, en ambos países analizados los puntos de conflicto
relativos a las prohibiciones, limitaciones y medidas de divulgación y control, se resuelven
en favor de la opción defendida por el partido del Gobierno. De tal forma que este nunca va
a resultar perjudicado desde el punto de vista económico. Con ello se refuerza la afirmación
extraída del anterior Cuadro 5.8. Ahora bien, lo llamativo que se deriva del Cuadro 5.9 es
que la búsqueda de un resultado consensuado lleva a relajar los criterios de transparencia
cuando estos entran en conflicto con los intereses económicos de algún partido relevante. Es
decir, puesto que cada formación defiende las medidas más beneficiosas para sus propios
intereses, cuando tales intereses entran en conflicto, la única forma de alcanzar el consenso
es mediante concesiones por parte del partido del Gobierno al resto de partidos,
principalmente al partido de la oposición mayoritario. Unas concesiones que derivan en un
resultado que sigue beneficiando fundamentalmente al partido del Gobierno, pero que no
perjudica tanto al resto. Y todo ello a costa de la efectividad del propio mecanismo de
transparencia propuesto.
Las medidas redistributivas, a diferencias de las anteriores, no tienen implicaciones
directas en la limitación de la transparencia, pero sí que contribuyen a favorecer los
intereses de los partidos parlamentarios en detrimento de los extraparlamentarios.
496
Cuadro 5.9: Principales puntos de conflicto entre los partidos y resultado consensuado. LOFPP 1987 y PPERA 2000.
Principal
Partido Tercer
partido EXPLICACIÓN
MEDIDAS Gobierno partido Otros RESULTADO CONSENSUADO
oposición
PSOE PP IU
Límite cuantitativo elevado, por tanto,
Límite a las donaciones de personas
L físicas /jurídicas. SÍ NO SÍ NO Sí : 60.000 euros por año. donaciones con menor coste para PP/CIU/PNV y
posibilidad de que sean donaciones interesadas.
Publicidad de las donaciones (que no Sí: pero se permiten las donaciones Menor coste para PP/CIU/PNV, pero no se
D haya anónimas). SÍ NO SÍ NO anónimas < 5% de la financiación pública. permite la existencia de donaciones anónimas.
ESPAÑA
Concesión a los partidos parlamentarios con

Reparto de la subvención pública menos escaños, aunque se establece un límite del
según votos.
-- NO SÍ SÍ Sí: reparto según escaños y votos.
3% de los votos para poder recibir financiación
pública.
R NO: a cambio se incrementa la Se sustituye por una medida que beneficia a todos
financiación pública de forma ilimitada y (financiación pública), y por otra que favorece a
Amnistía de la deuda (pagada por el
Estado).
SÍ SÍ NO SÍ/NO se establece el límite del 25% de la los dos más endeudados (límite del 25%).
financiación pública para el pago de la
deuda con bancos.
MEDIDAS PL PC PLD CSPL RESULTADO CONSENSUADO EXPLICACIÓN
Prohibición de las donaciones NO Límite difuso, difícil de controlar por la redacción
P extranjeras. SÍ NO (limitarlas) del precepto.
NO se limita a pesar de que la principal fuente de
Límite a las donaciones (50.000 ₤ /
año).
NO NO SÍ NO NO financiación corrupta eran las grandes
donaciones.
SÍ SÍ Concesión a los grandes partidos. Límite muy
L Límite máximo al gasto electoral SÍ
(nacional).
NO (10-12 (20 Sí: 19,5 millones. elevado que mantiene dependencia en las grandes
(15 millones)
millones) millones) donaciones.
REINO UNIDO
Límite a las donaciones anónimas El incremento del límite a 200₤ hace que haya
(<50₤ no obligación de declararlas).
SÍ NO -- SÍ Sí: pero el límite se incrementa a 200₤.
más margen para donaciones anónimas.
Publicidad de las donaciones SÍ SÍ (nombre y SÍ
SÍ (nombre y Se exige publicación, pero solo de donaciones
D individuales e institucionales (>5.000 cuantía) (solo cuantía a partir (nombre y Sí: publicación del nombre y cuantía.
>5.000 ₤ / año. El resto siguen siendo opacas.
₤ / año). nombres) 1000 ₤/ año) cuantía)
Sanciones por aceptar donaciones no SÍ (multa del SÍ (multa SÍ: multa del doble de la cantidad Se obvia la posición del CSPL y se rebaja la
S permitidas. doble)
SÍ SÍ
diez veces) percibida. sanción, en beneficio de todos los partidos.
Concesión a todos los partidos parlamentarios,
Financiación pública directa ordinaria NO: a cambio se crea el Policy
y electoral.
NO* NO SÍ NO Development Fund.
pero sin asumir el coste en reputación de la
financiación pública directa.
R
Se obvia la posición del CSPL por parte del
Financiación pública indirecta (tax NO: pero se extiende la financiación
relief).
NO SÍ SÍ SÍ pública indirecta a los referéndum.
Gobierno. A cambio, concesión de financiación
indirecta a los partidos parlamentarios.
Elaboración propia. Leyenda: P: Prohibiciones; L: Límites; D: Divulgación; C: Control; R: Medidas redistributivas.
*Desde 1976 hasta 1997, los laboristas habían apoyado la introducción de financiación pública directa. A partir de su llegada al poder dejaron de hacerlo.
497
En el caso español, el límite a las donaciones por parte de personas físicas y jurídicas,
establecido finalmente en una cifra muy elevada para el año 1987 (60.000 euros por persona
y año), hacía que el objetivo de evitar la influencia de intereses privados en el mundo de la
política quedase finalmente muy diluido. Se trataba de una medida menos costosa de asumir
por parte de los principales beneficiarios de donaciones privadas, que en el caso de que tal
límite se hubiese situado en una cuantía inferior (lo cual hubiese limitado aún más la
posibilidad de obtener ingresos por esta vía). De ahí el consenso. No obstante, tales
concesiones redundaron en una menor efectividad del límite impuesto a las donaciones en
términos de prevención de una posible contraprestación, dado que se seguirían admitiendo
donaciones de importante cuantía. De igual modo ocurrió con la propuesta de que se
publicasen los nombres y cuantía de las donaciones recibidas, que finalmente resultó en la
posibilidad encubierta, pero real, de que se permitiesen donaciones anónimas en el sistema.
En el caso británico, también las prohibiciones, límites y las medidas de divulgación y
control motivo de conflicto interpartidista se resolvieron en todos los casos en favor de la
opción propuesta por el partido del Gobierno y con un resultado menos efectivo en términos
de transparencia que el inicialmente propuesto. Las donaciones extranjeras se acabaron
prohibiendo, aunque su control resultaba complicado de efectuar a la luz de la legislación
aprobada. El límite máximo a las donaciones recibidas no se llegó a aprobar, lo cual dejaba
una laguna importante para el control de la influencia de intereses espurios en la política. El
límite al gasto electoral en el nivel nacional acabó situándose en un límite bastante superior
al previsto por el partido del Gobierno, lo que realmente no suponía un límite muy estricto
para evitar que los partidos dependieran tanto de las donaciones privadas (anónimas y no
anónimas). Tampoco se limitaron de manera estricta las donaciones anónimas. Es más, de la
propuesta inicial del Gobierno, que permitía no registrar las donaciones inferiores a 50
libras, se pasó a situar el límite en 200 libras, de forma que las donaciones por debajo de esa
cantidad quedarían fuera de todo control. Un resultado que limitaba en gran medida la
transparencia del sistema. Por otro lado, la medida relativa a la publicidad de las donaciones
individuales e institucionales resultó en la obligación de publicar el nombre de los donantes
y también la cuantía de la donación recibida, pero únicamente cuando tales donaciones
superasen (individualmente o en agregado) las 5.000 libras. Un límite muy elevado que
reducía el alcance de la transparencia, dejando mucho margen para las donaciones que,
pudiendo ser interesadas, no tendrían que dejar constancia pública de quiénes las donó ni en
qué cuantía. Por último, también en el caso de las medidas de control el partido del
498
Gobierno impuso su postura, esta vez reduciendo las sanciones en caso de incumplimiento
de los requisitos establecidos en la ley.
Sobre el caso británico conviene realizar una precisión: la existencia de un actor
institucional diferente a los propios partidos en el proceso de conformación del contenido de
la PPERA 2000. Se trata del CSPL que, como ya se dijo, realizó recomendaciones al
Gobierno sobre los distintos puntos que habría de contener una ley de financiación política.
De acuerdo con el Cuadro 5.9, las opciones marcadas por dicho Comité en cada una de las
medidas expuestas coinciden en la mayoría de las ocasiones con las preferencias del partido
del Gobierno. Según esto, podría decirse que el resultado consensuado es el que es, no
porque beneficie al partido del Gobierno (como venimos defendiendo), sino porque sigue
las recomendaciones del CSPL. No obstante, este argumento queda invalidado en la medida
en que existen claros ejemplos en los que el partido del Gobierno, al hacer la propuesta
definitiva de ley, se aleja de las recomendaciones marcadas por el CSPL: el límite a las
donaciones anónimas (que pasa de 50 libras, a situarse en 200 libras), las sanciones (que
resultan mucho menores a las recomendadas por el citado Comité) y la financiación
indirecta vía tax relief (que, pese a las recomendaciones de este, se excluyeron totalmente
de la ley). Y todo ello a pesar del coste en en términos de reputación que tal alejamiento de
posturas podría suponer al partido del Gobierno.
Por tanto, según lo dicho hasta aquí, en la configuración del contenido de la ley se
producen concesiones del partido del Gobierno al resto de partidos en cuanto a las
prohibiciones, limitaciones, y medidas de divulgación y control. Cuestiones que no suponen
un coste al principal partido, pero que sí contribuyen a mermar la transparencia del sistema.
A diferencia de las medidas anteriores, las medidas redistributivas consensuadas no
tienen como consecuencia una reducción del alcance de la transparencia en sentido estricto.
Pero sí un incremento del beneficio económico para los partidos presentes en la
negociación, en detrimento de los partidos extraparlamentarios. Una cuestión que atenta
contra los principios de igualdad y de competencia justa que se ha de dar en la relación de
control entre ciudadanos y representantes.
Para terminar de entender el resultado consensuado de las respectivas leyes y conocer
su efectividad a la hora de evitar la financiación corrupta, los Cuadros 5.10 y 5.11
sistematizan las debilidades que presenta cada una de las leyes de financiación (no solo los
puntos de conflicto antes comentados). Asimismo, señalan los costes y beneficios desde el
punto de vista económico de las medidas de transparencia no aprobadas, pero asociadas a
tales debilidades. Los costes y beneficios para los partidos desde el punto de vista de la
499
reputación serían los mismos en todos los casos. Esto es, coste cero para todas las
formaciones (puesto que se trata de medidas de transparencia no redistributivas) y
beneficios para todos por igual exceptuando en el caso del partido del Gobierno, para quien
dicho beneficio podría ser mayor que para el resto. Para reducir espacio, no se ha incluido
dicha columna.
De acuerdo con los Cuadros 5.10 y 5.11, las medidas de transparencia no aprobadas
generan un coste económico superior en el partido del Gobierno que en el resto, en todos los
casos menos en aquellos que fueron motivo de renegociación para alcanzar el consenso (las
donaciones anónimas y el límite a las donaciones en el caso español, y el registro para las
donaciones superiores a 200 libras, en el caso británico). Es decir, las medidas de
transparencia asociadas a las principales debilidades detectadas en las leyes y que no fueron
discutidas durante la negociación no interesaban económicamente al partido del Gobierno: o
bien le suponían un coste superior al de sus adversarios, o bien le suponían un coste similar,
pero, en cualquier caso, dicho coste superaba a los posibles beneficios derivados de su
aprobación.
A partir de lo dicho hasta aquí se derivan cuatro conclusiones. En primer lugar, se
confirma nuevamente que el resultado de la ley beneficia al partido del Gobierno, bien en
solitario, o bien en conjunción con algunas o incluso todas las formaciones en cuestiones
concretas. La idea es que el partido del Gobierno nunca va a ser el más perjudicado con las
medidas que se aprueban. Es más, las medidas de transparencia no aprobadas (ni discutidas)
y que se asocian directamente con debilidades importantes de la legislación, no
beneficiarían económicamente en ningún caso al partido del Gobierno. Al contrario, o bien
generarían un coste superior en él que en sus adversarios, o bien dicho coste sería similar
para todos.
En segundo lugar, y en relación con lo anterior, a pesar del mayor peso del partido del
Gobierno en el resultado de la negociación, existen medidas que colectivamente benefician
a todas las formaciones (medidas redistributivas) y medidas cuyo coste es similar para
todas. Asimismo, se hacen concesiones durante las negociaciones con objeto de llegar a
puntos en común, aunque estos supongan reducir el coste económico inicial de las medidas
para los partidos de la oposición.
500
Cuadro 5.10: Debilidades del sistema de financiación español en relación con la transparencia. Costes y beneficios desde el punto de vista económico de las
medidas de transparencia no aprobadas. LOFPP 1987.
Medidas de transparencia P/V ECONÓMICO
Debilidades detectadas RESULTADO
asociadas Costes Beneficios
Posibilidad de obtener donaciones de
PP/CIU/PNV > PSOE > IU PSOE / IU Resultado consensuado en
personas físicas/jurídicas anónimas (sin
Prohibición TOTAL de las donaciones detrimento de la transparencia.
control).
anónimas.
Posibilidad de saltarse el límite de las
PP/CIU/PNV > PSOE > IU PSOE / IU Resultado consensuado en
donaciones (60.000 euros/año) debido a
detrimento de la transparencia.
la existencia de donaciones anónimas.
Partidos pequeños
Gasto ilimitado. Limitar el gasto total por partido. PSOE>PP (parlamentarios y No se incluye, no se discute.
extraparlamentarios)
Limitar el endeudamiento de los partidos para Partidos pequeños
Endeudamiento ilimitado. evitar la excesiva dependencia de los bancos y PSOE>PP (parlamentarios y No se incluye, no se discute.
el excesivo gasto. extraparlamentarios)
Falta de criterios específicos para llevar
Detallar cómo ha de efectuarse la contabilidad Todos Ninguno
a cabo el sistema de control interno de No se incluye, no se discute.
y exigir su cumplimiento.
las cuentas (dificulta el control externo).
Ausencia de control sobre la devolución
Obligación de que los bancos envíen tal PSOE>PP>CIU/PNV/IU
de los préstamos bancarios (para evitar Ninguno No se incluye, no se discute.
información al TCU.
condonaciones encubiertas).
Extender los límites y prohibiciones, y las
Ausencia de control sobre financiación
competencias fiscalizadoras del TCU a la PSOE/PP>CIU/PNV/IU
pública y privada canalizada a través de Ninguno No se incluye, no se discute.
financiación recibida por las fundaciones y
fundaciones y asociaciones afines.
asociaciones afines.
Limitado alcance de las sanciones (solo
Incrementar cuantitativa y cualitativamente las Todos Resultado consensuado en
multa por obtención irregular de Ninguno
sanciones. detrimento de la transparencia.
donaciones).
Resultado consensuado, en
Ausencia de financiación pública para Repartir la financiación pública a todos los PSOE>PP>CIU/PNV/IU Partidos pequeños y
detrimento de los partidos
los partidos extraparlamentarios. partidos según votos exclusivamente. extraparlamentarios
extraparlamentarios.
Limitar la partida anual de financiación
pública a repartir para que no aumente sin
Financiación pública anual ilimitada. Todos Ninguno No se incluye, no se discute.
control y con límites sobre qué se considera
financiación ordinaria.
501
Cuadro 5.11: Debilidades del sistema de financiación británico en relación con la transparencia. Costes y beneficios desde el punto de vista económico de las
medidas de transparencia no aprobadas. PPERA 2000.
Ausencia de límite máximo para las
Limitar las donaciones por persona física y PL/PC PLD Resultado consensuado en detrimento
donaciones de persona física/jurídica
jurídica/año. de la transparencia.
(posibilidad de donaciones interesadas).
Ausencia de control sobre las
donaciones inferiores a 5.000₤ (no Exigir un control de la EC sobre todas las PL/PC>PLD 0 / PLD Resultado consensuado en detrimento
tenían que ser analizadas por la EC, donaciones. de la transparencia.
solo registradas por los partidos).
Posibilidad de obtener donaciones de
personas físicas/jurídicas anónimas (sin Exigir el registro de todas las donaciones, PL/PC>PLD 0 / PLD Resultado consensuado en detrimento
control) (dado que las donaciones incluidas las <200₤. de la transparencia.
<200₤ no tenían que ser registradas).
Ausencia de control sobre los préstamos
bancarios en condiciones de mercado Exigir la publicidad y control de todos los
(posibilidad de que se conviertan en préstamos concedidos (preferenciales y en Todos Ninguno No se incluye, no se discute.
donaciones encubiertas sin control condiciones de mercado).
alguno).
Ausencia de límite al gasto ordinario
(permite sortear el límite al gasto Existencia de límite al gasto ordinario. Todos Ninguno No se incluye, no se discute.
electoral incluido en la PPERA 2000).
502
En tercer lugar, se confirma empíricamente que la búsqueda del interés individual de
los partidos por obtener beneficio económico a partir de la legislación, es superior a su
interés por invertir en reputación. De hecho, evitar el coste de una mala reputación está en
el interés de los partidos antes de decidir crear la ley. Una vez que se inician las
negociaciones sobre el contenido, el interés económico prima claramente sobre el interés de
mantener a buen resguardo la reputación.
En cuarto lugar, se confirma empíricamente que la búsqueda individual de dicho
interés económico se hace a costa de la efectividad del sistema de transparencia diseñado.
Es más, del análisis de aquellas medidas que no se aprobaron y que podrían haber servido
para cubrir ciertas lagunas en lo referido al control de la financiación se deriva que en
ningún caso beneficiaban económicamente a los partidos, mientras que sí generaban costes
bien a todas las formaciones relevantes, o bien al partido del Gobierno por encima del resto.
Por tanto, cuando tal beneficio económico derivado de las medidas no existe para los
partidos, tales medidas difícilmente son aprobadas aun a costa de dejar lagunas importantes
en lo referido al control de la financiación.
A partir de todo esto se confirma empíricamente la Hipótesis 3, según la cual una vez
que los partidos aceptan cooperar y negociar el contenido de la legislación, el resultado que
se deriva es una ley que beneficia colectivamente a todos en términos económicos (aunque
especialmente, al partido del Gobierno) y que les restringe lo menos posible en términos de
control, tal como se deduce tanto de los puntos más conflictivos de la ley (Cuadro 5.9),
como de los mecanismos que nunca fueron aprobados (Cuadros 5.10 y 5.11).
5.2. La profundización en la transparencia del sistema de financiación política: la

coordinación en torno a la reforma de la ley
Hasta aquí se ha visto que el interés común de los partidos por introducir legislación para
mejorar su situación económica y no dañar su reputación les llevó a que, a pesar de que
existieran divergencias en cuanto al contenido de la ley, finalmente se produjera la
aprobación de la misma por consenso. Una regla de decisión que interesaba individualmente
a todos los partidos con representación parlamentaria y que consiguió alcanzarse tanto con
respecto a la necesidad de creación de la ley, como con respecto a su contenido.
Como se ha visto también, hacer una ley más transparente no era del interés de las
principales formaciones dado el coste más o menos directo que eso podría generar sobre sus
respectivas finanzas. Por eso, tanto en España como en el Reino Unido, la legislación
aprobada dejaba importantes lagunas ajenas a todo control y por tal motivo era de esperar
503
que los partidos no quisieran cubrir tales lagunas en el futuro, pues ello limitaría aún más su
capacidad de acción a la hora de financiarse.
La evidencia empírica muestra, sin embargo, que los primeros intentos de reforma de
la ley no tardaron en llegar en ambos países. De todas las iniciativas formales e informales
que se produjeron, solo una en cada caso concluyó con éxito en el periodo temporal que
abarca esta investigación. Las restantes se convirtieron en iniciativas frustradas de reforma,
algunas de las cuales ni siquiera fueron tomadas en consideración por los partidos. Es decir,
ni siquiera motivaron un proceso de negociación sobre el contenido de las propuestas.
Ahora bien, ¿qué llevó a las distintas formaciones a querer iniciar un proceso de
reforma pese al coste en términos de libertad de acción que les suponía? Y, en tal caso, ¿qué
podría haber llevado al éxito del mismo?
5.2.1. El porqué del cambio institucional: las restricciones económicas y en materia

de reputación como incentivos para iniciar el proceso de reforma de la ley
De acuerdo con el marco teórico expuesto en el capítulo 2, y siguiendo la lógica testada
empíricamente en los epígrafes anteriores, es de esperar que, una vez que existe una ley de
financiación, los partidos sigan actuando conforme a las Proposiciones 1 y 2. Es decir, que
no tengan incentivos para introducir más mecanismos de transparencia de los que ya existen
(puesto que esto les generaría costes), aunque sí para establecer equilibrios económicos más
favorables, y que decidan la puesta en marcha de un proceso de reforma si el análisis coste-
beneficio les resulta favorable. Por tanto, es de esperar que la nueva situación de equilibrio
surgida de la ley se mantenga hasta que un cambio en las restricciones económicas y en el
ámbito de la reputación genere los incentivos necesarios para que los partidos prefieran
endurecer su propio control, a mantenerse tal y como están. Pero, ¿se confirma
empíricamente esto? Es decir, ¿es posible establecer una relación entre el cambio en tales
restricciones y el hecho de que se produzcan iniciativas de reforma del sistema,
independientemente de que concluyan con éxito o no? Seguidamente se analiza esta
cuestión atendiendo, en primer lugar, a las restricciones relacionadas con la reputación de
los partidos y, en segundo lugar, a las restricciones económicas que les afectan.
1. Restricciones a la reputación.
En los anteriores apartados se comprobó empíricamente que en ambos países estudiados las
propuestas de leyes de financiación surgían tras episodios de corrupción en los que se
producía un daño importante sobre la reputación del partido del Gobierno.
504
El Cuadro 5.12 muestra la incidencia de los escándalos y la reacción de los partidos
ante los mismos en cada una de las legislaturas que van desde la aprobación de las
respectivas leyes de financiación en cada país, hasta su definitiva reforma. En todas ellas,
exceptuando en la VII Legislatura española (2000-2004), se producen escándalos
vinculados directa o indirectamente con las finanzas de algún partido. Además, en todas las
legislaturas consideradas, tanto en el caso español como en el británico, el partido más
perjudicado en su reputación por los escándalos publicados es el partido del Gobierno.
Existen dos excepciones en las cuales la reputación de varias formaciones, además de la del
Gobierno, podría haberse visto potencialmente dañada. Se trata de la VI (1996-2000) y VIII
Legislaturas (2004-2008) en el caso español.
En la VI Legislatura (1996-2000), el partido más perjudicado era el entonces principal
partido de la oposición, el PSOE, cuya reputación había sido muy cuestionada desde años
antes, sobre todo en la V Legislatura. Tal fue la relevancia del fenómeno de la corrupción
en esta última etapa que durante la VI Legislatura el fenómeno seguía vigente en el discurso
político, especialmente durante la campaña electoral de 1996. Por eso, aunque no hubo
nuevos escándalos relevantes vinculados al PSOE, la reputación de este seguía estando muy
cuestionada. Asimismo, aunque en un nivel mucho más bajo, la reputación del PP también
podría haber sufrido algún tipo de revés al publicarse diversos escándalos vinculados
indirectamente con sus finanzas (reavivación del caso Javier de la Rosa, caso Lacalle, caso
Zamora), lo cual contrastaba enormemente con el discurso del partido en esos momentos.
Por eso ambas formaciones, PSOE y PP, han sido incluidas como partidos más afectados en
su reputación en la VI Legislatura.
En la VIII Legislatura (2004-2008), por su parte, los numerosos escándalos de
corrupción urbanística publicados en prensa y vinculados a las principales formaciones
políticas dificultaron la asignación de responsabilidades por los hechos cometidos a un
único partido. Por eso todos fueron susceptibles de ver dañada su reputación en un
momento dado por los hechos publicados. Junto a estos escándalos, el denominado caso del
tres por ciento catalán, también publicado en la VIII Legislatura, sí que tuvo un máximo
perjudicado, CIU, si bien otros partidos regionales, entre ellos ERC, pudieron percibir en
algún momento que su honestidad se estaba poniendo en cuestión en algunos de los debates
surgidos en torno a dicho escándalo.
505
Cuadro 5.12: Partidos más afectados por las restricciones en la reputación, incidencia y reacciones en España y en el Reino Unido, según
Legislatura.
PARTIDO INCIDENCIA (C) REACCIONES (D)
RESTRICCIÓN ¿Iniciativa de
MÁS ¿Proceso? RESULTA-
REPUTACIÓN reforma?
AFECTADO OP Prensa Partido afectado Resto de Partidos (F) DO (G)
(A) (E)
(B)
La oposición critica
Casos de corrupción individual y Defiende su SÍ. Proposición de Ley
IV al Gobierno por falta
de financiación (Casinos, Muy honradez (sin del PP, pero no para
(1989- PSOE (Gobierno) Muy elevada de transparencia (sin NO STATU QUO
Tragaperras, Naseiro y Filesa). elevada interés por reformar incrementar la
1993) interés por reformar,
El más importante, Filesa. la ley). transparencia (1992).
salvo excepciones).
Interés por la
Interés por reforma:
reforma: propone SÍ. Creación de
V critican al Gobierno
Escándalo Roldán y resultados PSOE Muy Comisión no Comisión para futura
(1993- Muy elevada por falta de SÍ STATU QUO
del informe pericial de Filesa. (Gobierno) elevada permanente de propuesta de reforma
1996) transparencia y
financiación de de la ley (1994).
apoyan la Comisión.
ESPAÑA
todos los partidos.

No nuevos escándalos
Interés por la PP (Gobierno), CIU, SÍ. 5 Proposiciones de
VI importantes, pero en la campaña
En reforma: Presenta PNV e IU presentan Ley (1996) y
(1996- de 1996 la corrupción sigue PP/PSOE En descenso SÍ STATU QUO
descenso Proposición de Ley Proposiciones de ley Proposición de Ley
2000) vigente (Filesa, Javier de la Rosa
(junio 1996). después del PSOE. conjunta (1998).
Lacalle, caso Zamora, etc).
Ningún partido expresa interés por reformar SI. Moción del TCU
VII
Sin Sin (aparece en campaña y en los programas, aprobada por la
(2000- ------ ----- NO STATU QUO
incidencia incidencia también en el discurso de investidura pero Comisión Mixta para
2004)
nada más). que se reforme la ley.
VIII Numerosos escándalos de
Muy ERC, IU-ICV y PSOE expresan interés por SÍ. Proposición de ley
(2004- corrupción urbanística // tres por TODOS// CIU Moderada SÍ REFORMA
elevada reformar durante la legislatura. de ERC.
2008) ciento.
SÍ. Ten Minute Rule
LIII Numerosos escándalos (Hamlyn, El PC no tiene Bill, de varios MP (sin
PL Elevada Elevada Sin interés por
(2000- Ondaaje, Cash-for-access, interés por reformar, apoyo de sus partidos) NO STATU QUO
(Gobierno) (creciente) (creciente) reformar la ley.
2005) Mittal). el PLD sí. (2002)+ Electoral
REINO UNIDO
Commission.
SÍ. El Gobierno
Interés por reformar: Interés de todos por
encarga una
Escándalo Loans for peerages. PL Sir H. Phillips y reformar: apoyan la
investigación a Sir H. SÍ STATU QUO
(Gobierno Blair) enmienda de la iniciativa del
LIV Phillips + Enmienda
Muy EAA. Gobierno.
(2005- Muy elevada de la EAA.
elevada
2010) Interés de todos por SÍ. Iniciativas de
Escándalo Abraham y escándalo PL
Interés por reformar: reformar: apoyan la varias instituciones y
de las dietas de los miembros del (Gobierno SÍ REFORMA
proyecto de Ley. iniciativa del Proyecto de Ley
parlamento. Brown)
Gobierno. (junio 2008).
Elaboración propia a partir de la información contenida en el capítulo 4.
506
Una vez aclarado esto, es posible confirmar que existe una relación directa entre la
existencia de hechos perjudiciales para la reputación de alguno o varios partidos (no en
exclusiva, aunque sí mayoritariamente el partido del Gobierno) (Columna A) y la
presentación de iniciativas formales de reforma de la ley por parte de una o varias
formaciones, por parte de miembros del parlamento individuales (en el caso británico) o por
parte del propio Gobierno (Columna E). No así en el caso de las iniciativas impulsadas por
otras instituciones políticas que, aunque puedan estar politizadas, no son partidos
propiamente dichos, tales como el Tribunal de Cuentas en la VII Legislatura española.553
Sobre esta afirmación conviene realizar varias precisiones.
En primer lugar, hay que puntualizar que la relación entre la Columna A y la E se da
aun cuando existe distinto nivel de incidencia de tales escándalos en la opinión pública y en
la prensa (Columna C). De hecho, como muestra el Cuadro 5.12, las iniciativas de reforma
se producen tanto en momentos en los que la corrupción tiene una elevada repercusión
mediática y en la opinión pública, como en momentos en los que tal incidencia está en
descenso (por ejemplo, en la VI Legislatura española). Esto puede ser explicado en parte
por el efecto acumulativo de la corrupción en la opinión pública, que hace que se produzca
un cierto hartazgo en la ciudadanía y que esto redunde en una disminución de los niveles de
preocupación ciudadana recogidos en las encuestas de opinión, aunque el problema de la
corrupción siga estando en el debate público. A esto se le une también el efecto positivo que
llega a tener el cambio de Gobierno en un momento en el que la ciudadanía equipara
mayoritariamente el fenómeno de la corrupción con el Gobierno anterior, tal como ocurrió
en el caso español cuando Aznar alcanzó el Gobierno en 1996. O incluso el efecto que
pueda llegar a tener el hecho de no poder culpabilizar a un único partido por un fenómeno
de corrupción, como ocurre con los escándalos de corrupción urbanística, que se dan con
independencia del color político del Gobierno municipal, y que hace que la responsabilidad
por los mismos se extienda a toda la clase política y no a un solo partido.
En segundo lugar, hay que señalar también que, a diferencia de lo que ocurría en la
etapa en la que crea ex novo la ley, una vez que esta ya existe no se observa una vinculación
tan clara entre el partido que propone la iniciativa de reforma y el hecho de que sea el más
afectado en su reputación por la existencia de escándalos. En el origen de la ley existía una
553
En este caso no se observa incidencia de la corrupción ni en la opinión pública ni en la prensa, y aun así se
produce una moción del Tribunal de Cuentas (aprobada por la propia Comisión Mixta de relaciones con el
TCU) en la que se exige la reforma de la ley ante el incumplimiento reiterado de los partidos. En el resto de los
casos, como se ha visto, todas las iniciativas se producen en contextos de mayor o menor incidencia de
escándalos de corrupción en los que existe un daño sobre la reputación de uno o más partidos.
507
relación clara entre el daño en la reputación del partido del Gobierno y la respuesta de este
proponiendo nueva legislación. Lo importante era, según se exponía en el epígrafe 5.1.2,
que el partido con la reputación más dañada (el partido del Gobierno) percibiera que
mantener de forma indefinida tal desprestigio era perjudicial para sus intereses. Era esto lo
que le motivaba a introducir la legislación ex novo.
Pues bien, en esta segunda etapa tal relación no está tan clara. De hecho, se presenta
un abanico amplio de posibilidades (ver Columnas B y E): (a) iniciativas propuestas por el
partido del Gobierno, siendo este el más afectado en su reputación (V Legislatura española
y LIV Legislatura británica); (b) iniciativas propuestas por los partidos o miembros del
parlamento de la oposición cuando el partido del Gobierno es el más perjudicado por los
escándalos (IV Legislatura española y LII Legislatura británica); (c) iniciativas propuestas
en un principio por el principal partido de la oposición, siendo este el más afectado en su
reputación (inicio de la VI Legislatura española, en la que es el PSOE el que presenta la
primera iniciativa de reforma, a la que le sigue una del PP y otras tres más); y (d) iniciativas
propuestas por un partido pequeño de la oposición en un momento en el que existen
escándalos que afectan a la reputación de todos (VIII Legislatura española).
Por tanto, en esta etapa, las reacciones ante los escándalos encaminadas a introducir
reformas en la legislación proceden de dos vías: bien de aquellas formaciones más dañadas
en su reputación (como ocurría en el origen de la ley), bien de aquellas otras formaciones
que, sin ser las principales perjudicadas por los escándalos, tratan de sacar rédito político
enviando una señal de honestidad y transparencia a la ciudadanía mediante una propuesta de
reforma.
Ahora bien, ¿todas las iniciativas propuestas dan lugar a un proceso de reforma
propiamente dicho? Y, si así fuera, ¿todas ellas darían como resultado la reforma de la
legislación? A la luz de los hechos descritos en el capítulo 4 y sintetizados en el Cuadro
5.12, la respuesta a estas preguntas es negativa en ambos casos. En los dos países
analizados no todas las iniciativas propuestas (ni siquiera cuando hayan sido formalizadas
por el Gobierno, por distintos miembros del parlamento o por uno o varios partidos) dan
origen a un proceso de reforma. De igual modo, tampoco todos los procesos de reforma
iniciados (columna F) dan como resultado un cambio institucional (columna G). Más bien
al contrario, el statu quo es el resultado predominante aun cuando tales procesos de reforma
se inician efectivamente. De hecho, de un total de cinco procesos iniciados, solo dos (uno
en cada país de estudio) dio como resultado la reforma de la ley de financiación en los
países analizados.
508
Por tanto, se confirma empíricamente que la existencia de un contexto de escándalos,
con perjuicio sobre la reputación de uno o varios partidos, está presente en la presentación
de iniciativas formales de reforma de la ley, pero esto por sí solo no va a explicar que el
resultado sea exitoso. Tampoco el hecho de que el partido de Gobierno sea el más afectado
por los escándalos va a dar siempre como resultado el cambio institucional, ni siquiera
cuando la incidencia mediática y en la opinión pública de tales escándalos sea muy elevada.
Es decir, por sí solo, el daño en la reputación de los partidos no va a explicar la reforma de
la ley de financiación (el resultado), aunque sí el hecho de que se produzcan iniciativas
formales por parte del Gobierno, de uno o varios partidos políticos o de distintos miembros
del parlamento. Como apuntaba al respecto el Entrevistado 13, MP laborista desde 1997
hasta 2010:
It is very difficult to get politicians to reform the system if not under the impact of
scandals, and even with scandals it is very difficult to reform it.
Y como expresaba el Entrevistado 4, Secretario del Committee on Standards in Public

Life, en 2007:
There’s not often the will to take major steps in these areas among politicians unless
there is a real force behind this […] [However], the problem is more about the parties
trying to balance each other.
2. El balance económico de los partidos.

En este epígrafe se analiza si, al igual que ocurría en la etapa en la que se crea ex novo la
ley, los intereses económicos de cada uno de los partidos constituyen un factor clave a la
hora de explicar por qué se producen iniciativas de reforma y, sobre todo, a la hora de
explicar el resultado de tales procesos. Para ello se analiza si se presenta algún cambio
importante en el balance económico de los partidos con carácter previo a la introducción de
tales iniciativas. Pero antes, conviene conocer la estructura de financiación de las distintas
formaciones tras la aprobación de las leyes de financiación en cada país, pues esto va a
permitir conocer por qué están interesados en reformarlas o no en un momento dado, y por
qué prefieren unas medidas a otras.
En los Anexos II y III se muestra el peso de cada una de las principales fuentes de
financiación sobre el total de ingresos de cada partido para cada año contabilizado por el
Tribunal de Cuentas y por la Electoral Commission en España y el Reino Unido,
respectivamente. En el Cuadro 5.13 se resume esa información aportando el dato de la
media por legislatura del peso de cada una de las principales fuentes sobre el total de
ingresos de cada una de las formaciones.
509
La primera idea que se puede extraer del Cuadro 5.13 es que, tras la aprobación de las
leyes iniciales, el grueso de la financiación sigue recayendo en la financiación pública en
España y en la financiación privada en el Reino Unido. Es decir, la estructura de
financiación de los partidos no varía sustancialmente con respecto a la etapa anterior
(laissez faire). Sí que se observan diferencias interpartidistas en ambos casos en cuanto a la
relación público-privado presente en la estructura de ingresos de cada formación. Por
ejemplo, en el caso español IU, ERC, PSOE y PP dependen de los ingresos públicos en
mayor medida que PNV, CDC y UDC (estos dos últimos, partidos integrantes de CIU). En
el caso británico, por su parte, el PC es con gran diferencia el partido que más financiación
pública recibe por tratarse del principal partido de la oposición en las legislaturas
consideradas y, como tal, el beneficiario de las partidas denominadas Short Money y
Cranborne Money.
También se detectan diferencias entre los partidos (en ambos casos de estudio) en el
peso que representa cada una de las fuentes privadas de ingresos y, asimismo, se observan
cambios de tendencia al hacer un análisis diacrónico del peso de cada una de ellas sobre el
total de ingresos recibidos, especialmente en el caso español. En este, CDC es el partido que
depende en mayor medida de los ingresos por afiliación, con porcentajes que van del 20%
al 27% según la legislatura de la que se trate. UDC, CDC, PNV y, en menor medida, el PP,
son las formaciones con un mayor porcentaje de ingresos procedentes de donaciones
anónimas y nominativas, especialmente de personas jurídicas. No obstante, el PSOE
registró un porcentaje superior de ingresos al del resto de partidos por este concepto al
inicio de la VIII Legislatura (tal como se vio en el capítulo 4), si bien esto no se aprecia en
el porcentaje conjunto de donaciones de personas físicas y jurídicas que aparece en el
Cuadro 5.13.
En el caso británico, la principal diferencia interpartidista sigue siendo la misma que
antes de que se aprobara la PPERA 2000: el hecho de que la principal fuente de ingresos del
PL procediera de los sindicatos (vía cuotas de afiliación y donaciones) y que la principal
fuente de ingresos del PC procediera de donaciones de personas físicas, de empresas y de
las denominadas unincorporated associations.
510
Cuadro 5.13: Estructura de financiación de los principales partidos después de la aprobación de
la LOFPP 1987 y de la PPERA 2000.
ESTRUCTURA DE FINANCIACIÓN
Financiación privada
LEGISLATURA
Donaciones
PARTIDO nominativas Donac. y
Financia-
POLÍTICO Donaciones (pers. físicas, cuotas de
ción Cuotas
anónimas jurídicas, afiliación Otras
pública afiliación
(1) unincorporated de los
associations, sindicatos
etc.) (2)
PSOE 83% 7% 0,1% 0,4% --- 9,5%
IV (1989-93)
PP 79% 2% 0,5% 2,4% --- 16,1%

IU 88% 0,5% 0 0 --- 11,5%
CDC/UDC 73%/74% 26%/9% 0/3% 0/8% --- 2%/16%
PNV 25% 12% 12% 19% --- 33%
PSOE 83% 9% 0,1% 0,4% --- 7,5%
V (1993-96)
PP 83% 6% 0,7% 1,9% --- 8,4%

IU 94% 1% 0 0 --- 5%
CDC/UDC 52%/43% 27%/0 18%/35% 1%/0 --- 8%/48%
PNV 35% 12% 15% 14% --- 24%
PSOE 74% 7% 0,1% 0,2% --- 18,7%
VI (1996-00)
PP 83% 9% 1,4% 1,8% --- 4,8%

ESPAÑA
IU 89% 2% 0 0,2% --- 8,8%

CDC/UDC 38%/25% 20%/13% 19%/39% 4%/0 --- 19%/31%
PNV 43% 6% 12% 7% --- 34%
PSOE 79% 7% 0,7% 0,3% --- 13%
VII (2000-04)
PP 83% 10% 2,8% 1% --- 3,2%

IU 81% 4% 0,4% 0,3% --- 14,3%
CDC/UDC 44%/32% 20%/12% 18%/48% 4%/2% --- 14%/17%
PNV 45% 5% 8% 0,5% --- 4,4%
PSOE 79% 9% 0,9% 0,2% --- 10,9%
VIII (2004-08)
PP 82% 10% 2,9% 1% --- 4,1%

IU 79% 10% 0 0,1% --- 10,9%
CDC/UDC 26%/41% 21%/5% 15%/32% 3%/6% --- 35%/19%
PNV 50% 5% 6% 0,1% --- 39,6%
ERC 83% 11% 0 0,01% --- 5,9%
PL 1,4% 10% --- 16% 48% 24,6%
2005-10 2001-05
REEINO UNIDO
PC 27% 6% --- 58% --- 9%

PLD 9% 15% --- 39% --- 37%
PL 2,1% 11% --- 17% 47% 22,9%
PC 13% 3% --- 63% --- 21%
PLD 6% 11% --- 51% --- 32%
Elaboración propia. VerAnexo III. (1) En el caso británico las donaciones anónimas no se contabilizan,
simplemente no se registran porque son menores a 200 libras. (2) En el caso británico se contabilizan todas las
donaciones recibidas (persona física, empresas, unincorporated associaciations, y otras), a excepción de las
donaciones sindicales en el caso del PL, que se contabilizan en otra columna.
Pues bien, las diferencias señaladas entre los partidos en lo relativo a sus principales
fuentes de ingresos van a ser clave a la hora de configurar sus estrategias en relación tanto
511
con el hecho mismo de iniciar un proceso de reforma, como con respecto al diseño de su
contenido. Aunque, como se irá desgranando en los siguientes epígrafes, el enfrentamiento
de intereses resulta muy complejo, sí que es posible entender atendiendo solo a las fuentes
de ingresos que los principales conflictos se centrasen en las donaciones anónimas, en el
caso español, y en la forma de limitar las donaciones sindicales y las donaciones
procedentes de otras fuentes, en el caso británico.
Una vez señalada la estructura de financiación de los partidos después de la
aprobación de la LOFPP 1987 y de la PPERA 2000, volvamos al tema que nos ocupa: la
comprobación empírica de si los partidos experimentan restricciones económicas con
carácter previo a la presentación de iniciativas de reforma de la ley.
Efectivamente, como se muestra en los Cuadros 5.14 y 5.15, tanto en España como en
el Reino Unido se producen una serie de restricciones económicas que afectan a los partidos
a lo largo del periodo que va desde la aprobación de la ley ex novo en cada país hasta su
reforma. Dicho periodo se ha dividido por legislaturas con la finalidad de analizar de qué
manera afectan tales restricciones a los intereses individuales de cada uno de los partidos en
relación con el resto, teniendo en cuenta el peso parlamentario de cada formación.
De acuerdo con lo expuesto en el capítulo 4, las restricciones económicas
experimentadas por los partidos en ambos países se producen por el lado de los ingresos y
por el lado del gasto. Pero, además, en esta segunda etapa existen otras restricciones
económicas que conviene tener en cuenta: las derivadas directa o indirectamente de las
propias leyes de financiación aprobadas. Como ya se dijo, estas establecen una serie de
límites, prohibiciones, medidas de divulgación, sanciones y medidas redistributivas. En ese
sentido, contribuyen a restringir el comportamiento económico de los partidos y lo adecuan
a unos criterios que funcionan igual para todos. Ahora bien, no todos los mecanismos de
transparencia restringen económicamente a los partidos de la misma forma. Por ejemplo, las
sanciones solo los restringen económicamente en caso de que incumplan la ley. Las
medidas redistributivas, por su parte, no actúan como restricción económica sino que, en
principio, contribuyen a aumentar los ingresos de los partidos (si bien de manera desigual).
Por tanto, a la hora de considerar las restricciones económicas derivadas de la ley se han
tenido en cuenta solo aquellas que afectan a los ingresos o gastos de los partidos en cada
una de las legislaturas y siempre en función de sus respectivas estructuras de financiación.
512
Cuadro 5.14: Partido más afectado por cada una de las restricciones económicas en España, según Legislatura.
IV LEGISLATURA V LEGISLATURA VI LEGISLATURA VII LEGISLATURA VIII LEGISLATURA
Límite a donaciones
PNV>PP>CIU>PSOE PNV>CIU>PP>PSOE CIU>PNV>PP>PSOE CIU>PP>PNV>PSOE>IU PP>CIU>PSOE>PNV>IU
Derivadas anónimas.
de la
Límite máximo a
Restricciones económicas
LOFPP
donaciones PNV>PP>PSOE>CIU PNV>PP>PSOE>CIU>IU PP>PNV>CIU>PSOE>IU PP>PSOE>CIU>IU>PNV PP>CIU>PSOE>IU>ERC>PNV
1987
nominativas.
Mayor dificultad para obtener
PSOE/PP/PNV/CIU PSOE/PP/PNV/CIU PSOE/PP/PNV/CIU PSOE/PP/PNV/CIU PSOE/PP/PNV/CIU
financiación corrupta (escándalos).
Más endeudamiento (dificultad para
PSOE>PP>RESTO PSOE>PP>RESTO PSOE>PNV>PP>RESTO PSOE>PP/PNV>RESTO PSOE/PP>RESTO
pedir y devolver el dinero).
Incremento porcentual del gasto a
lo largo del periodo (mayor CIU>IU>PP>PNV IU>CIU>PP>PNV PP>PSOE>PNV>CIU>IU IU>CIU>PP>PSOE>PNV ERC>ICV>PSOE>CIU>PNV>PP
esfuerzo económico).
Pérdida de beneficios económicos
--- --- PSOE --- PP
vinculados al poder.
TODOS TODOS TODOS TODOS TODOS
PARTIDO MÁS AFECTADO
≅PSOE)
( PP≅ ≅PSOE)
( PP≅ ( PP≅≅PSOE) ≅PSOE)
( PP≅ ≅PSOE/ERC)
( PP≅
PSOE (con apoyo de PP (con apoyo de CIU PSOE (con apoyo ERC e
LIDERAZGO POLÍTICO PSOE PP
CIU y PNV) y PNV) IU-ICV)
PSOE≅ ≅PP
LIDERAZGO ECONÓMICO PSOE* PSOE (PP: liderazgo en 1996, PP
PP
(MÁS INGRESOS) (PP cada vez más cerca) 1999 y 2000 en cuanto (PSOE cada vez más cerca)
a financiación total).
Sí. Creación de comisión
INTERÉS EXPLÍCITO DEL
NO para luego reformar la SÍ NO SÍ
GOBIERNO POR REFORMAR
ley.
Sí. Iniciativa de
SÍ. PSOE propone
reforma del PP (para
INTERÉS EXPLÍCITO DE LA proposición de ley y el SÍ. Proposición de ley de
incrementar SÍ NO
OPOSICIÓN POR REFORMAR resto también presenta ERC.
posibilidad de
proposiciones.
financiación privada).
¿SE INICIA EL PROCESO? NO SÍ SÍ NO SÍ
RESULTADO STATU QUO STATU QUO STATU QUO STATU QUO REFORMA
Elaboración propia. * El liderazgo lo tiene el PSOE porque la LOFPP 1987 establecía límites a la financiación privada.
513
Cuadro 5.15: Partido más afectado por cada una de las restricciones
económicas en el Reino Unido, según Legislatura.
LIV LEGISLATURA
LIII LEGISLATURA
BLAIR BROWN
Límite a las donaciones anónimas
≅PC
PL≅ ≅PC
PL≅ ≅PC
PL≅
Derivadas directa o (se permiten <200₤).
indirectamente de la Reducción de las grandes donaciones como
Restricciones económicas
PPERA 2000 consecuencia de los requisitos de publicidad PC>PL ---- ----

exigidos.
Mayor dificultad para obtener financiación corrupta (Cash for access, Mittal,
PL≥ PC PL/PC PL/PC
loans-for-peerages, etc.).
Incremento porcentual del gasto a lo largo del periodo (mayor esfuerzo
PLD>PC>PL PC>PLD>PL PLD>PC>PL
económico) (Gasto ordinario + gasto electoral).
Imposibilidad de recibir donaciones encubiertas vía préstamos opacos (por la
------ PL≥ PC ≅PC
PL≅
Electoral Administration Act 2006).
Caída de las donaciones de personas físicas (coyuntural). PC PL>PLD PL
Caída de las donaciones de personas jurídicas (sin contar donaciones sindicales)
------ PLD>PL ------
(coyuntural).
PARTIDO MÁS AFECTADO POR LAS RESTRICCIONES ECONÓMICAS PC (también PLD) ≅PC (también PLD)
PL≅ ≅PC (también PLD)
PL≅
LIDERAZGO POLÍTICO PL PL (el PC es una amenaza cada vez más seria)
En 2005: PL
LIDERAZGO ECONÓMICO (MÁS INGRESOS) PL PC
Desde 2006: PC
SÍ. Investigación de Sir
SÍ. Proyecto de ley de
INTERÉS EXPLÍCITO DEL GOBIERNO POR REFORMAR NO Hayden Phillips +
reforma.
enmienda EEA.
Solo el PLD expresa interés.
Se presenta una Ten Minute Rule
INTERÉS EXPLÍCITO DE LA OPOSICIÓN POR REFORMAR Bill por varios miembros del SÍ SÍ
parlamento (sin apoyo de sus
respectivos partidos).
¿SE INICIA EL PROCESO? NO SÍ SÍ
RESULTADO STATU QUO STATU QUO REFORMA
514
En primer lugar, tanto en España como en el Reino Unido las restricciones
económicas derivadas de la ley tienen que ver con límites que inciden sobre los ingresos de
los partidos. En el caso español, las restricciones económicas más importantes que se
regulan en la LOFPP 1987 son el límite a las donaciones anónimas, por un lado, y el límite
máximo a la cuantía de las donaciones nominativas, por otro. Si bien el impacto de tales
restricciones sobre cada partido (en relación con el resto) varía de una legislatura a otra (ver
Cuadro 5.14), es posible decir que afectan en mayor medida a las formaciones más
dependientes de la financiación privada y que reciben más ingresos vía donaciones
anónimas y nominativas (PP, PNV y CIU, aunque con variaciones).
En el caso británico (Cuadro 5.14), una de las restricciones económicas contenidas en
la PPERA 2000 es el límite a las donaciones anónimas (que no podían superar las 200
libras), el cual afectaría a los dos principales partidos de manera parecida, no así al PLD.
Junto a esta medida, otra restricción económica derivada indirectamente de la ley tiene que
ver con la reducción del número de grandes donaciones recibidas por los partidos tras la
aprobación de la PPERA 2000 como consecuencia de los requisitos de publicidad exigidos
en la misma. Como se expuso en el capítulo 4, esto se debió al temor de algunos de los
donantes a que su nombre apareciera publicado en la prensa nacional tras haber realizado
una importante donación a algún partido. Puesto que el partido que recibía más donaciones
de mayor cuantía tanto de personas físicas como jurídicas era el PC, es de esperar que esta
restricción afectara coyunturalmente554 más a este partido que al PL, el cual se nutría
especialmente de donaciones sindicales (a las cuales no les afectaban los nuevos requisitos
de publicidad).
En segundo lugar, por el lado de los ingresos propiamente dichos, en ambos casos de
estudio se producen cambios que afectan directamente a la financiación de las principales
formaciones en cada una de las legislaturas consideradas. En el caso español, los diversos
escándalos de corrupción que salpicaron a los principales partidos (salvo IU) pusieron en
entredicho la honestidad de estos a la hora obtener recursos, especialmente el escándalo
Filesa. Aunque fue el PSOE el más perjudicado en su reputación, lo cierto es que este
554
Aunque tal restricción podría haber tenido un impacto en los ingresos del PC y del PL a lo largo de todo el
periodo considerado, se ha reducido su incidencia a la LIII Legislatura (2001-2005), es decir, a aquella
inmediatamente posterior a la aprobación de la PPERA 2000. Y esto por dos motivos. Por un lado, porque los
ingresos del PC vía donaciones, tras una caída entre 2001 y 2003, experimentan una tendencia creciente a
partir de entonces. Por otro, porque, tal como se demuestra en la LIV Legislatura, los partidos habían estado
recibiendo donaciones vía préstamos opacos y vía unincorporated associations con la finalidad de no publicar
los nombres de los donantes. Esto implica que las donaciones (de mayor o menor cuantía) las recibieron
aunque por otra vía, por lo que la restricción económica derivada de los requisitos de publicidad dejaría de
actuar como tal.
515
escándalo supuso una importante llamada de atención para el resto de partidos para que
restringieran su comportamiento, dadas las repercusiones negativas que podrían derivarse
de otro escándalo de ese tipo. Por eso era de esperar que los ingresos vía financiación
corrupta se vieran limitados (no eliminados) en todas las formaciones hasta entonces
involucradas en algún escándalo. Pero, además de esta restricción derivada de los
escándalos, que afectaría potencialmente a todas las formaciones, los partidos se
encontraban con un creciente endeudamiento, sobre todo el PSOE (aunque también el PP,
especialmente en la VIII Legislatura), lo cual suponía un obstáculo para atraer nuevos
créditos en el futuro, por la dificultad para devolverlos debido al incremento del coste de los
intereses.
Sobre esto último conviene hacer una matización y es que el hecho de estar en el
poder durante varias legislaturas podría haber generado una mayor confianza en los bancos
para seguir concediendo créditos al PSOE a pesar de su ya de por sí excesivo
endeudamiento. Como ya se vio en el capítulo 4, no es casual que este partido y el PSC
hayan sido las formaciones más beneficiadas por la condonación de los créditos a lo largo
del periodo analizado, según los datos de los que dispone el TCU. Pues bien, el trato
favorable de la banca en un momento dado no sería más que un ejemplo de lo que podría
incluirse dentro de un apartado más amplio: los beneficios asociados al poder. Pese a que no
existen datos para concretar en cifras tales beneficios, sí que es de esperar que cuando un
partido deja el poder tras un largo periodo de Gobierno, esto suponga una restricción sobre
su economía (por ejemplo, ya no va a ser el partido que más dinero público reciba, la
confianza de los bancos puede reducirse, etc.). Por eso la pérdida de los beneficios
económicos vinculados al poder se ha considerado también una restricción económica, la
cual afectaría al PSOE en la VI Legislatura, y al PP en la VIII Legislatura.
En el caso británico, los escándalos publicados a partir de 2001 también podrían haber
ocasionado una mella económica en los ingresos del entonces partido del Gobierno, único
implicado en tales casos. Por eso en la LIII Legislatura tal restricción podría haber afectado
más al PL que al resto. En la siguiente legislatura, sin embargo, la publicación de nuevos
escándalos de financiación vinculados a las dos principales formaciones, podría haber
supuesto una restricción económica para ambas con vistas al futuro. PL y PC tendrían que
restringir de algún modo la fuente de ingresos corrupta de la que estaban beneficiándose
antes de la publicación de tales escándalos. Por ejemplo, eso ocurrió con los préstamos
ocultos que habían recibido ambas formaciones a lo largo de la LIV Legislatura con la
finalidad de evitar los requisitos de publicidad exigidos a las donaciones. En un principio,
516
los propios partidos aceptaron voluntariamente dejar de recibir préstamos de este tipo que
podrían derivar en donaciones sin ningún tipo de control. Posteriormente, la aprobación de
la Electoral Administration Act 2006 prohibía por ley tales subterfugios, lo cual suponía una
verdadera restricción económica para las dos principales formaciones, aunque en un
principio (LIII Legislatura) quizás mayor para el PL dado el volumen de ingresos que venía
recibiendo por esta vía.
Junto a estas, otras restricciones que afectaron a los partidos británicos por el lado de
los ingresos se refieren a la caída coyuntural de las donaciones de personas físicas y
jurídicas (sin contar las donaciones sindicales). Como se muestra en el Cuadro 5.15, en la
LIII Legislatura (2001-2005) la reducción de las donaciones de personas físicas supusieron
una restricción económica para el PC. Esto puede guardar relación con las nuevas
exigencias de publicidad introducidas en la ley y que podrían haber mermado el flujo de
donaciones (especialmente de las de importante cuantía) recibidas por este partido por
encima del resto. En la LIV Legislatura (2005-2001), sin embargo, el PC presenta una
tendencia creciente en el flujo de ingresos vía donaciones, y son, sin embargo, el PL y el
PLD los que ven mermados sus recursos por esta vía, especialmente el PL durante el
Gobierno de Brown.
En tercer lugar, conviene destacar también las restricciones que han experimentado los
partidos de ambos países por el lado del gasto. Tanto en España como en el Reino Unido el
gasto de todas las formaciones ha experimentado una tendencia creciente (salvo momentos
puntuales), siguiendo la tendencia iniciada antes de la aprobación de sus respectivas leyes
de financiación. No obstante, el esfuerzo económico que tal incremento del gasto ha
supuesto para cada partido en cada legislatura es diferente. En los Cuadros 5.14 y 5.15 se
refleja el impacto de esta restricción teniendo en cuenta el incremento porcentual del gasto
que experimenta cada partido en cada legislatura, con el fin de ver el sobreesfuerzo
económico que hace cada uno. Cuando el partido en cuestión no aparece citado en una
legislatura concreta, significa que en ella tal partido no ha experimentado ningún
incremento del gasto, sino lo contrario, tal como ocurre con el PSOE en la IV y V
Legislaturas, coincidiendo con sus Gobiernos de mayoría absoluta.
De hecho, salvo excepciones (ver el PP en la VI y VII Legislaturas), el esfuerzo del
partido que gobierna por incrementar el gasto es menor que el de los partidos de la
oposición. Es decir, en ambos países el incremento porcentual del gasto suele ser más
reducido en el caso del partido del Gobierno que en el resto. Esto puede deberse a dos
cuestiones. Primero, a que el propio partido del Gobierno sea el que desde años atrás gaste
517
más dinero que el resto, por lo que el esfuerzo en incrementar el gasto (medido por
legislaturas) sea menor que el de los partidos de la oposición. Incluso podría ocurrir que
redujera su nivel de gasto y aun así siguiera siendo comparativamente el partido con un total
de gasto más elevado (como ocurrió en el caso del PSOE en la IV y V Legislaturas).
Segundo, podría deberse también al hecho de que los partidos de la oposición son los que en
general pretenden igualar el gasto del partido del Gobierno bien para incrementar su
estructura y sus recursos materiales y personales (en el caso español), bien para hacerse más
competitivos con vistas a las elecciones (en el caso británico, donde el gasto electoral
también se regula por la PPERA 2000). Por eso se observa un mayor esfuerzo por
incrementar el gasto en los partidos de la oposición que en el partido del Gobierno (salvo
las excepciones antes aludidas). Y, por tanto, esta restricción económica actúa más sobre
aquellos, aunque con distinta intensidad según la legislatura de la que se trate, tal como se
muestra en los Cuadros 5.14 y 5.15.
A partir de lo expuesto es posible confirmar la existencia de restricciones económicas
que afectan a los partidos de ambos países tras la aprobación de sus respectivas leyes de
financiación. Todas las formaciones consideradas se ven afectadas por tales restricciones,
aunque en diferente grado. Ahora bien, ¿es posible establecer una relación entre la presencia
de tales restricciones y el interés del Gobierno y de la oposición por cambiar el statu quo
existente?
Como se observa en dichos cuadros, los momentos en los que tanto el Gobierno como
la oposición están dispuestos a reformar la ley (es decir, tienen interés en cambiar el statu
quo), coinciden con momentos en los que el partido del Gobierno no posee ni un claro
liderazgo político ni un claro liderazgo económico sobre el resto. En el caso español, así
ocurre en la V, VI y VIII Legislaturas. En la V Legislatura, fue el propio Gobierno
socialista quien promovió la creación de una Comisión de estudio e investigación cuyas
conclusiones supuestamente derivarían en la reforma de la ley. La oposición en su conjunto
apoyó desde el primer momento la creación de dicha comisión, sin embargo no se llegó a
reforma alguna. En la VI Legislatura, fue el entonces primer partido de la oposición (el
PSOE) quien daba el primer paso hacia la reforma presentando una Proposición de Ley, a la
que le siguió otra del partido del Gobierno (PP), y otras tres más de IU, PNV y CIU.
Tampoco en este caso se produjo reforma alguna. Por último, en la VIII Legislatura, fue
también un partido de la oposición, aunque esta vez de carácter regional (ERC), quien daba
el primer paso presentando una Proposición de ley, la cual fue secundada por el Gobierno,
derivando en la reforma definitiva de la ley.
518
De igual modo ocurre en el caso británico: el Gobierno y los partidos de la oposición
coinciden en hacer explícito su deseo de reformar la ley de financiación cuando el liderazgo
político y económico del Gobierno no está claro. Esto se produce en la LIV Legislatura,
durante la etapa de Blair en el Gobierno (hasta 2007) y también durante la etapa de Brown
al frente del mismo (2007-2010). Desde las elecciones generales de 2005, el PC era una
amenaza cada vez más seria para el PL por el mayor peso parlamentario adquirido por
aquel. Asimismo, desde esas elecciones generales el liderazgo económico del partido del
Gobierno no era claro. Al contrario, el PC conseguía superar los ingresos laboristas a partir
de 2006, un hecho que coincidiría con la propuesta del Gobierno de Blair a Sir Hayden
Phillips para que liderara una posible reforma del sistema de financiación. Esta iniciativa no
llegó a resultado alguno. En la siguiente etapa, bajo el Gobierno de Brown (a partir de
2007), el PC consigue alcanzar definitivamente al PL en cuanto a liderazgo económico. Es
en esta etapa en la que se presenta el proyecto de ley que derivaría finalmente en la reforma.
Pues bien, retomando las preguntas que se hacían al comienzo de este epígrafe, ¿se
confirma empíricamente la relación entre la presencia de las restricciones económicas y en
la reputación aludidas, por un lado, y el hecho de que se produzcan iniciativas de reforma,
por otro? ¿Supone esto que siempre que se propongan tales iniciativas se va a poner en
marcha el proceso de reforma propiamente dicho?
A partir de lo expuesto hasta aquí se confirma empíricamente la presencia de ambos
tipos de restricciones en cada una de las legislaturas que transcurren hasta la aprobación
definitiva de la reforma en ambos países. En todas ellas se producen iniciativas de cambio
institucional. Pero lo que distingue el escenario en el que se inicia el proceso de reforma de
otros en los que tal proceso no se inicia aun habiéndose perjudicado la reputación de uno o
varios partidos y aun habiéndose presentado iniciativas de reforma, es el hecho de que el
partido del Gobierno se encuentre afectado por las restricciones económicas (normalmente
en un nivel parecido al del principal partido de la oposición), unido a su falta de liderazgo
económico. Asimismo, también se observa en tales momentos una falta de liderazgo
político del partido del Gobierno en cuanto a su peso específico en el parlamento, en el
sentido de que bien requiere de apoyos puntuales de otros partidos minoritarios para
gobernar (en el caso español), o bien el principal partido de la oposición es una amenaza
cada vez más seria para el partido del Gobierno (caso británico).555
555
En la fase anterior, sin embargo, el partido del Gobierno que emprende en cada caso el proceso de creación
de la ley goza de liderazgo político en ese momento.
519
En conclusión, detrás de todo proceso de reforma de la legislación se halla, por un
lado, un daño a la reputación que afecta, fundamentalmente, al partido del Gobierno
(aunque no en exclusiva). Puede ocurrir también que el partido más perjudicado en su
reputación por la corrupción ya no esté en el poder, pero quiera mejorar su imagen ante la
ciudadanía proponiendo la reforma de la ley una vez que está en la oposición; o incluso que
quiera desvincularse de su imagen de partido corrupto una vez que regresa al poder años
después y que por ello reaccione de forma contundente ante la corrupción (como sucede en
el caso español en la VIII Legislatura). Lo importante es que la corrupción siga estando en
el debate público y que se requiera de medidas eficaces para atajarla. Pero, además de esto,
lo que verdaderamente va a determinar el inicio de un proceso de reforma va a ser el hecho
de que el partido del Gobierno (en exclusiva o no) se vea afectado por una serie de
restricciones económicas, unidas a su falta de liderazgo político y económico. Solo en esos
casos el Gobierno va a querer actuar bien por iniciativa propia, bien apoyando las
propuestas presentadas por otros partidos. De lo contrario, y aun existiendo escándalos que
puedan dañar su reputación y demandas de cambio institucional, el Gobierno preferirá no
iniciar (o secundar) el proceso de reforma. Por tanto, al igual que ocurría en el origen de las
leyes de financiación, en esta segunda etapa del proceso también se confirma
empíricamente la presencia de las dos restricciones analizadas en el origen de la reforma de
las leyes de financiación en pro de una mayor transparencia.
Ahora bien, ¿por qué aun en los casos en los que Gobierno y oposición expresan su
interés por reformar, y se inicia el proceso de reforma, no siempre el resultado es exitoso?
5.2.2. El fracaso de la reforma: el problema del consenso

Según se ha expuesto hasta aquí, el interés del Gobierno por reformar va a ser clave para
que se inicie un proceso de reforma. De nada sirve que se produzcan iniciativas por parte de
algún partido de la oposición (incluso en un contexto de escándalos) si el partido del
Gobierno no está dispuesto a secundarlas. Puesto que ya existe una ley en vigor con
criterios de transparencia, este siempre podrá justificar por un tiempo que la ley existente es
válida para controlar la corrupción y que solo hay que tratar de ajustar el comportamiento
de los partidos a su contenido. En este punto, el partido del Gobierno podrá aludir a su
honestidad, e incluso podrá poner en marcha otras reformas encaminadas a controlar la
corrupción en otros ámbitos del sistema, con objeto de evitar cambiar el statu quo existente
en materia de financiación de partidos.
520
No obstante, una vez que el partido del Gobierno (en un contexto de escándalos) tiene
un interés económico claro por cambiar la situación (como se ha visto en el anterior
epígrafe) y lo expresa bien iniciando él mismo el proceso, bien secundando una iniciativa de
algún partido de la oposición, entonces el proceso de reforma va a iniciarse en todos los
casos. Si es el partido del Gobierno el que da el primer paso, las otras formaciones (sean o
no las más afectadas por las restricciones expuestas) tendrán un incentivo para secundar la
iniciativa y participar en el contenido de la ley con objeto de evitar posibles costes o riesgos
externos (derivados de la imposición de los intereses de los otros sobre los de uno mismo).
Si es un partido de la oposición el que da el primer paso y el Gobierno tiene interés en
secundarla, entonces el resto de formaciones tendrá también un incentivo importante para
hacerlo. De lo contrario, podrían quedar relegadas en el proceso de negociación.
Por tanto, una vez que el Gobierno está dispuesto a reformar y se inicia el proceso de
reforma, tanto los partidos que quieren cambiar la situación como los que no, tienen interés
en evitar que el resto de partidos apruebe una ley sin el consentimiento individual de cada
uno. Es decir, todos individualmente preferirán que su postura sea tenida en cuenta en la
negociación a quedar excluidos de la misma. Por eso individualmente preferirán que la ley
se apruebe por una regla de decisión lo más inclusiva posible, lo que les lleva a optar por la
unanimidad o el consenso generalizado.
La evidencia empírica narrada en el capítulo 4 muestra que en la V y VI Legislaturas
en el caso español, y en la LIV Legislatura británica bajo el Gobierno de Blair, todas las
formaciones analizadas hicieron explícito su interés por que la reforma de la legislación, en
caso de producirse, se hiciera por consenso. De hecho, como afirma al respecto el
Entrevistado 15, miembro del Tribunal de Cuentas: “se trata de un tema muy sensible y que,
como afecta a todos los partidos, se trata de consensuar […]”.
O, como señala el Entrevistado 4, Secretario del Committee on Standards in Public
Life, en 2007:
Political parties don’t need consensus to pass the law, but it’s very unpopular if they
do it without consensus. Reputationally that’s not good. It would cost further electoral
damage to the Government […].
O, incluso, como argumentaba en la misma línea el Entrevistado 9, asesor del Partido

Conservador, antes de la aprobación de la PPEA 2009:
If the Government really wants to do something, it can do it, but it’s not a good idea
in terms of the long instability of the system, and you can get a bad form, that is, a bad
record with regard to current social conventions.
521
Por tanto, a la luz de las preferencias de los partidos expuestas en el capítulo 4, se
comprueba empíricamente la opción individual por el consenso generalizado como regla de
decisión una vez que se pone en marcha el proceso de reforma, es decir, la Hipótesis 5.
Ahora bien, como se explicó en el capítulo 2, los partidos, al plantearse el cambio
institucional en estas tres legislaturas señaladas, se hallan ante un nuevo juego: un juego de
coordinación, en el que los jugadores se enfrentan a un problema de decisión, siendo las
opciones posibles reformar o no reformar la Ley (ver Figura 2.3 en el capítulo 2). Según se
ha analizado empíricamente, en la V y VI Legislaturas en España, y en la LIV Legislatura
británica (durante el Gobierno de Blair), todos los partidos hicieron explícita la idea de
modificar las respectivas leyes de financiación, bien planteando una iniciativa, bien
secundándola sin ambages. Por tanto, según esto, en tales legislaturas la reforma de la ley
constituía la principal preferencia de los partidos en el juego de coordinación antes citado,
de ahí que el resultado final debiera recaer, en principio, sobre la primera casilla (reformar,
reforma).
No obstante, y he aquí la paradoja, el resultado final se situó en tales casos en la cuarta
casilla (no reformar, no reformar), es decir, en el statu quo. Pero, ¿por qué finalmente los
jugadores acaban en la cuarta casilla? ¿Cuál era el orden de preferencias de los partidos
políticos en torno a esta cuestión? Según se ha visto hasta ahora, el problema surge no
porque la principal preferencia de los partidos fuera no reformar (Figura 5.1), sino porque,
aun existiendo consenso sobre la necesidad de modificar la ley, el resultado final acaba
siendo el statu quo (Figura 5.2).
Figura 5.1: El consenso sobre no reformar la Ley.

JUGADOR 2
(1) (2)
REFORMAR 3,3 2,1
(a,A) (b,B)
JUGADOR 1 (3)
1,2 (4) 4,4
NO REFORMAR
(c,C) (d,D)
Jugador 1: d =4 > a = 3 > b = 2 >c =1

Jugador 2: D = 4> A = 3 > C = 2 > B = 1
522
Figura 5.2: El consenso sobre la necesidad de
reformar de la Ley y el fracaso de la misma.
JUGADOR 2
(1) 4,4 (2) 2,1
REFORMAR (a,A) (b,B)
JUGADOR 1
(3) (4)
NO REFORMAR 1,2 3,3
(c,C) (d,D)
Jugador 1: a = 4 > d = 3 > b = 2 >c =1
Jugador 2: A = 4> D = 3 > C = 2 > B = 1
Un juego de coordinación es aquel en el que existen diversos equilibrios, en este caso

{(reformar, reformar); (no reformar, no reformar)}, de manera que para que los jugadores
alcancen el equilibrio más favorable a sus intereses han de llegar a un acuerdo con los
demás jugadores sobre qué estrategia seguir. Es decir, en este juego el equilibrio se dará si
existe acuerdo entre los partidos sobre la opción elegida, dado que si no es así, como en este
ejemplo, el juego derivará hacia otro equilibrio menos atractivo (de la Casilla 1 a la 4).
Pero, retomando la pregunta anterior, ¿por qué si había acuerdo explícito sobre la
necesidad de reformar —es decir, sobre el equilibrio (reformar, reformar)— finalmente los
jugadores acaban en la Casilla 4 —en el equilibrio (no reformar, no reformar)— y, por
tanto, no se produce el cambio institucional?
Para responder a esta cuestión lo primero que se ha de hacer es descartar las otras dos
opciones que no están en equilibrio, la Casilla 2 y la 3, puesto que en ellas las preferencias
no son simétricas. Como ya se ha explicado, para que se lleve a cabo la reforma, no basta
con que un jugador esté interesado en promoverla y el otro no, sino que es necesario el
acuerdo —como de hecho se produjo— en cuanto al interés por reformar. Por tanto, no es
que en principio un partido se negara a modificar la normativa —lo que sí situaría el juego
en una de esas dos casillas— sino que, aunque todos querían reformarla (Casilla 1),
finalmente esto no se consigue (Casilla 4). De este modo, el orden de preferencias, ya
ilustrado numéricamente en la Figura 5.2, es el siguiente: en primer lugar, los partidos de la
oposición preferirán reformar si el Gobierno apuesta por la reforma (4,4) y, en segundo
lugar, cada uno individualmente preferirá no reformar la ley si los demás partidos no
quieren hacerlo puesto que a todos les interesa que exista consenso (3,3).
523
Teniendo en cuenta que ambos son equilibrios posibles y que no existe ninguna
estrategia dominante, ¿por qué los jugadores acaban eligiendo su segunda preferencia? Esto
es, ¿por qué no se produce el cambio institucional? Como ya se ha visto al explicar las
Casillas 2 y 3, la razón de esto no se puede encontrar en la existencia de un partido que
imposibilitara el acuerdo para modificar la ley, puesto que el acuerdo en reformarla existía.
Sino que lo que lleva a que el resultado final del juego recaiga en la Casilla 4 (el statu quo)
es la falta de acuerdo entre los partidos sobre los términos de la reforma, es decir, sobre el
contenido de la misma.
Ahora bien, ¿qué es lo que impide dicho consenso sobre el contenido de la reforma?
Según se explicó en los capítulos 3 y 4, pese a que las respectivas leyes se crearon con el fin
de dotar de mayor transparencia a la financiación de los partidos, y con ello reducir la
incertidumbre que al Principal podía causarle el hecho de no saber por qué vías aquellos
obtenían el dinero, lo cierto es que no consiguieron limitar del todo el comportamiento de
los partidos en ninguno de los países analizados. Si bien fueron el resultado intencional del
consenso por salir del dilema del prisionero, finalmente las normas aprobadas no acabaron
actuando como un control institucional suficiente. Como se ha comprobado empíricamente,
esto no solo permitía un amplio margen de maniobra a los partidos (Cuadros 5.10 y 5.11),
sino que generaba nuevos incentivos para su incumplimiento. Es decir, las leyes como
mecanismo institucional de control de la corrupción no estaban bien diseñadas. Así lo
confirmaba el Entrevistado 15, miembro del Tribunal de Cuentas, para el caso español:
Con la Ley de 1987 se trató de salir del paso. Se alcanzó el consenso porque todo el
mundo vio razonable que se dieran fondos públicos, pero dejando sin aclarar
determinadas cuestiones que permiten un amplio margen de maniobra a los partidos.
La norma es lo suficientemente abierta para que no se prohíban determinadas cosas.
Y el Entrevistado 4, Secretario del Committee on Standards in Public Life, para el

caso británico:
The 2000 Act didn’t regulate all aspects of political party funding. For example, it
didn’t set a cap on donations; it didn’t take the debate of state funding of political
parties any further; so arguably it is only one part of the way to full transparency.
A lo que el Entrevistado 3, corresponsal de la BBC y MP independiente entre 1997 y

2001, añadía suponiendo, incluso, que tales lagunas podrían ser deliberadas:
The 2000 Act is full of loopholes, and the question I asked myself was whether the
loopholes were left deliberatively. I think they were deliberatively.
Unas dudas también arrojadas por el Entrevistado 16, experto británico en la materia
de financiación de los partidos:
524
I think it’s likely that those loopholes were left on purpose. I don’t have any evidence,
but I think it’s logical for political parties to do that because they have a disincentive
to create a restrictive system, because then they would be subject to it. Everybody has
something to hide in politics.
Las principales lagunas ya comentadas y que contribuyeron a esta situación en ambos

países analizados eran las siguientes: la falta de referencia alguna a la financiación
canalizada a través de fundaciones; la no resolución del problema de la deuda acumulada; la
permisividad con la que quedaba regulada la financiación privada (especialmente las
donaciones anónimas); la ausencia de límites al gasto, a la financiación pública y al
endeudamiento de los partidos; y, en general, la falta de controles reales y de sanciones por
incumplimiento. Todas ellas posibilitaron que los partidos de ambos países quisieran buscar
sus propios intereses económicos aprovechándose de las debilidades de sus respectivas
leyes. Así lo expresaba la Entrevistada 17, miembro de la Electoral Commission: “This is
the game. Political parties take advantage of the loopholes of the party funding laws”.
En este sentido, las lagunas que presentaban tanto la LOFPP 1987 como la PPERA
2000 contribuyeron a generar asimetrías entre los partidos en lo referente a su financiación.
Por ejemplo, en el caso español, los partidos que más posibilidades tenían de obtener
donaciones anónimas, podrían seguir haciéndolo debido a los resquicios que dejaba la ley.
Como afirmaba el Entrevistado 18, experto español en materia de corrupción política, con
relación al hecho de que la reforma de la LOFPP 1987 no se produjera en los noventa:
Al PP la ley de financiación de 1987 no le perjudicaba porque permitía las donaciones

anónimas, que a ellos les venía bien. Y los nacionalistas en ese momento tenían
minoría de bloqueo porque es evidente que eran los más beneficiados con la
normativa tal y como estaba.
En el caso británico, por su parte, los partidos con mayores posibilidades de atraer
donaciones millonarias (aun a cambio de contraprestaciones políticas), podrían seguir
nutriéndose de ellas pues la ley no se lo impedía. Estas asimetrías reforzaron las
preferencias divergentes de los partidos en cuanto a su financiación e hicieron que
aparecieran fracturas insalvables que imposibilitaron el consenso en los procesos de reforma
analizados. Así lo resumía el Entrevistado 19, periodista político de The Times y miembro
de la Hansard Society:
If one party takes a big advantage from the law it has no incentive to reform the law,
because it has so much money coming in.
Es decir, las propias debilidades de las leyes y las asimetrías generadas por estas
fueron las que dificultaron el consenso en torno al contenido de la reforma y, por tanto,
525
indujeron a los partidos a caer en el equilibrio menos preferido por ellos. Es por esto por lo
que puede afirmarse que el fracaso de la reforma en la V y VI Legislatura españolas y en la
LIV Legislatura británica (bajo el Gobierno de Blair) se debió a que tal equilibrio menos
preferido (Casilla 4) es un equilibrio institucionalmente inducido en los términos de Shepsle
(1997; 1986). Es decir, que habiendo dos equilibrios posibles, son los mecanismos
institucionales (la propia ley) junto con las preferencias de los actores, los que fuerzan a
que el resultado sea un equilibrio en vez de otro, en este caso, les induce a elegir el menos
preferido: no reformar. Así, el resultado final no viene totalmente determinado por las
preferencias de los actores (reformar la ley, pero también maximizar ingresos y votos), sino
que en él también influye la estructura institucional establecida (las respectivas leyes de
financiación) que, como en este caso, induce al equilibrio. De ahí que, como afirma el
Entrevistado 18, experto español en materia de corrupción política, resulte más fácil crear la
legislación ex novo, que reformarla:
[E]s más fácil llegar a acuerdos cuando hay que desarrollar una normativa
democrática y constitucional. No obstante, modificarla después sí que es mucho más
complicado, porque ya se generan todo tipo de intereses y, si no existe acuerdo entre
todos los partidos, o por lo menos los dos grandes, es complicado.
Con esto queda comprobada empíricamente la Hipótesis 6 según el orden de

preferencias que los partidos hacen explícito en sus discursos y que se ilustró en la Figura
5.2. Pero puede ser también que, dada la importancia que la reputación tiene para los
actores, el juego oculto que estos en realidad siguieron fuese el representado en la Figura
5.1 —que en su momento se descartó—, y en el que su primera preferencia no fuera
“reformar”, sino todo lo contrario: el equilibrio (d,D). Según esto, dado que a los partidos
no les interesa en realidad modificar la ley, el resultado final —el statu quo— sería su
primera preferencia, por lo que su discurso encaminado a la necesidad de cambiar el
contenido de la ley no sería más que una señal para invertir en credibilidad y para recuperar
la confianza del Principal ante la situación crítica que se vivía en esos momentos debido a
los escándalos.
La pérdida de reputación que conllevan estos insta a los actores políticos a enviar
señales al electorado para mostrar que no se quiere que en un futuro la misma situación se
repita, pero sin verdadera voluntad de establecer medidas al respecto. De acuerdo con el
Entrevistado 20, asesor del Gobierno de Zapatero, las iniciativas de reforma de la LOFPP
1987 durante la V y VI Legislaturas españolas no sería más que una señal en este sentido:
526
[Las medidas para evitar la corrupción que se toman una vez que se ha producido el
escándalo] tienen como incentivo recuperar la reputación perdida. [...] Se trata de
introducir señales de que no se quiere que eso vuelva a pasar. [...] De lo que se trata es
de evitar por lo menos que se pueda hablar de falta de respuesta.
Así,
de entre las señales fuertes que se podían enviar de propósito de enmienda, una de
ellas era la reforma de la Ley de Financiación. Pero el Gobierno era consciente de que
no había muchas expectativas de que se llegara a acuerdo al respecto; de hecho, lanza
la propuesta para que se viera [solo] que había buena voluntad.
En esta misma línea se expresaba el Entrevistado 7, secretario de finanzas del PSOE:
En 1998 nunca hubo voluntad de reforma […]. Este no es un mundo donde la

asignación de recursos es neutra. Esto no es neutro, el mundo de la política no es
neutro.
Por tanto, en el caso de que los partidos no tuvieran interés real por reformar sus
respectivas leyes de financiación y todo fuera una señal para invertir en credibilidad,
estaríamos no ante una estrategia encaminada a establecer mecanismos institucionales de
control para reducir la incidencia de corrupción, sino ante una estrategia mucho menos
costosa para ellos basada únicamente en la reputación, es decir, sustentada en un discurso y
en unos hechos que en realidad no restringen su autonomía de acción.
Pero dado que solo pueden ser contrastados empíricamente los intereses manifiestos
de los partidos, y no una posible intencionalidad latente, argumentar esta hipótesis
alternativa sería movernos en el terreno de la conjetura y no en el de los hechos
objetivables. De ahí que la respuesta a por qué la reforma de la ley finalmente no se produjo
venga dada, según se ha demostrado, por la Figura 5.2.
Ahora bien, ¿supone todo lo expuesto hasta aquí que la reforma sea imposible de
emprender?
5.2.3. El éxito de la reforma: la superación del consenso

Como se ha comprobado hasta aquí, el interés de todos los partidos por primar el consenso
como regla de decisión favoreció el statu quo institucional durante los procesos de reforma
analizados. Pero esto no supone afirmar que tal reforma sea imposible de conseguir, sino
que para que se dé tiene que producirse uno de estos dos escenarios: (a) que surja un interés
común que inste al consenso entre las diversas posturas de los partidos (como ocurrió en el
origen de la ley), de manera que estos opten por dejar de aprovecharse de las lagunas
legislativas en pro de un interés compartido; o (b) que los partidos decidan individualmente
527
optar por una regla de decisión menos inclusiva de manera que los costes de decisión se
reduzcan.
Con respecto a la primera cuestión, ya se comprobó en los epígrafes anteriores que
incluso cuando un cambio en las restricciones económicas y en las relacionadas con la
reputación de los partidos les hace más proclives a apoyar las iniciativas de reforma, estas
difícilmente concluyen con éxito. Ni siquiera cuando ha existido un interés común de los
partidos que podría haber forzado el acuerdo, como pudo ser el incremento de la
financiación pública directa o indirecta (en España y en el Reino Unido), o el límite al gasto
electoral en el nivel nacional (en el Reino Unido), tal acuerdo no se consiguió alcanzar
sobre el resto de las medidas sujetas a discusión. Como se ha visto, las divergencias, más
que paliarse, acaban enquistándose debido a las lagunas presentes en la ley original y que
permiten que cada partido refuerce determinados aspectos de su estructura de financiación a
los que luego no les interesa renunciar.
Puesto que es de esperar que esta dinámica no cambie, sino que se refuerce con el
tiempo, las opciones para que se produzca el cambio institucional tienen que venir
necesariamente del lado de la regla de decisión utilizada. Y ello porque la existencia de
puntos de conflicto que impiden el acuerdo y a los que ninguna de las partes está dispuesta a
renunciar, llevan a que la única manera de que se apruebe una reforma sea mediante una
regla de decisión menos inclusiva.
Distinto sería que tales puntos más conflictivos quedaran excluidos de las
negociaciones, pues esto sí que permitiría aprobar una reforma por consenso. Para ello los
partidos tendrían que renunciar a obtener los beneficios económicos esperados
(individualmente) de aquellas medidas más conflictivas e incluir solamente aquellas
cláusulas que generasen menos costes en todas las formaciones (especialmente, de la
oposición). Esto a priori daría como resultado una ley con un alcance mucho más reducido
de lo habitual en lo que a transparencia se refiere, pues al fin y al cabo, los límites, las
prohibiciones y las medidas de control no son mecanismos neutros, sino que impactan de
forma diferenciada sobre las finanzas de los partidos según su estructura de ingresos.
Dado que tales formaciones son auto-interesadas y buscan cuantos más recursos,
mejor, resulta complicado avanzar en qué contexto podrían decidir dejar de lado esos
puntos más conflictivos por voluntad propia. Para ello habría que pensar en mecanismos
que, con carácter excepcional, afectasen a la reputación o a las finanzas de todas las
formaciones, como podría ocurrir en un contexto de crisis económica ante las demandas de
cambio institucional por parte de los medios o por parte de la ciudadanía, siempre que dicho
528
cambio institucional nunca se hubiera llegado a efectuar tras varios intentos de reforma
frustrados. De hecho, la literatura sobre elección racional presta mucha atención a la
importancia de los juegos repetidos que podrían generar resultados cooperativos en un
momento dado si se satisfacen una serie de condiciones (Shepsle y Bonchek, 1997:207).
Pues bien, cabría pensar que un contexto excepcional de tales características podría generar
las condiciones para que los partidos excluyeran los puntos más conflictivos del contenido
de la legislación y aprobaran una reforma de la ley consensuada como ya ocurriera en el
proceso de creación ex novo de la misma.
Pero más allá de situaciones excepcionales, que se podrían dar, lo que se deriva del
interés individual de los partidos por mejorar su posición económica con respecto al resto es
el hecho de que no estén dispuestos a renunciar a sus preferencias pese a que ello genere
puntos de conflicto insalvables. Por ello, tal y como se dijo antes, el único escenario que
permitiría la reforma de la ley sería aquel en el que se utilizara una regla de decisión menos
inclusiva que el consenso generalizado.
Efectivamente, en la VIII Legislatura española y en LIV Legislatura británica (etapa
de Brown) las respectivas reformas de la LOFPP 1987 y de la PPERA 2000 se produjeron
sin el acuerdo explícito del principal partido de la oposición sobre todas las medidas
incluidas en ellas. Eso no significa que PP y PC, respectivamente, se opusieran frontalmente
(y explícitamente) a la reforma, sino que hubieran preferido seguir negociando hasta llegar
a un acuerdo más favorable para ellos; y, en caso de no conseguirse esto, hubieran preferido
el statu quo a la reforma finalmente aprobada. Así lo expresaba el PP durante el trámite
parlamentario de la reforma en 2007 cuando decía que si en 1998, cuando estaba en el
Gobierno, no sacó la reforma adelante fue precisamente porque no contaba con el consenso
de PNV y CIU sobre las donaciones anónimas, y con el consenso del PSOE sobre otras
cuestiones. Y así lo expresaba el PC británico cuando, en los debates sobre la reforma de la
ley de 2000, defendía que era un error que algo tan importante y fundamental para la
democracia fuese aprobado sin tiempo suficiente para alcanzar el consenso de todas las
formaciones (ver capítulo 4).
En los procesos de reforma hasta aquí analizados, la opción por el consenso era
unánimemente aceptada por todos los partidos. La razón de esto la expone claramente el
Entrevistado 9, asesor del PC británico en 2007:
Electoral regulation directly affects political parties, so when laws are changed, the
politicians that make the laws will always invariably have their own interests in mind.
They have a selfish interest. And I think that a solution for that is when you change
529
the law, to have an element of cross-party consensus, which should avoid bad laws
being introduced or very partisan laws being introduced.
Pues bien, lo que distingue la legislatura en la que efectivamente se aprueba la

reforma de aquellas otras en las que tal proceso acaba frustrado es el hecho de que por vez
primera se producen divergencias entre los partidos sobre qué regla de decisión utilizar.
Durante el proceso de negociación, determinados partidos en ambos casos de estudio
comienzan a restar valor a la necesidad de consenso al considerarla un obstáculo para la
reforma de la ley. Pero no todas las formaciones actúan como tal, sino solo aquellas que,
llegado el momento tienen un especial interés en que la reforma se produzca tras varios
intentos frustrados.
Pero, ¿por qué determinadas formaciones tienen en un momento dado un especial
interés en reformar la ley obviando la necesidad de consenso? Ya se ha dicho que en los
procesos de reforma iniciados los partidos políticos coincidían en la necesidad de cambiar el
statu quo. No obstante, según el relato de los hechos contenido en el capítulo 4, el interés de
todas las formaciones no tuvo por qué ser en todo momento genuino, sino que podría haber
sido en algunos casos instrumental. Es decir, los partidos podrían haber expresado su deseo
de reformar, aun cuando económicamente algunas de las medidas discutidas les podrían
perjudicar, simplemente por el hecho de que, desde el punto de vista de la reputación,
negarse a las mismas les hubiese dejado en evidencia frente al resto de formaciones.
También se pudieron dar casos en los que un partido decidiera no apoyar una medida aun
cuando potencialmente le podría resultar beneficiosa desde el punto de vista económico
solo porque, previsiblemente, beneficiaría a sus rivales en mayor medida. Es decir, los
partidos podrían haberse comportando de forma estratégica (Dixit y Nalebuff, 1991;
Shepsle y Bonchek, 1997) durante los procesos de reforma, lo que explicaría en un
momento dado los incentivos del partido del Gobierno (o de aquellos otros con gran interés
por reformar) por rechazar el consenso al considerarlo un obstáculo que bloquearía la
consecución de sus intereses tanto genuinos como instrumentales frente a los del resto.
Para analizar empíricamente esta cuestión y contrastar la Hipótesis 7, los Cuadros 5.16
y 5.17 representan comparativamente los beneficios y costes, tanto económicos como desde
el punto de vista de la reputación, que tienen cada una de las medidas consideradas en cada
proceso de reforma para cada uno de los partidos relevantes del sistema en relación con el
resto. La columna relativa a los beneficios económicos representa a aquellas formaciones
que, en comparación con las otras, esperan obtener un beneficio económico mayor de la
medida. Tal beneficio puede ser directo, porque se trate de una medida distributiva que
530
inyecte liquidez al sistema, o bien indirecto, porque suponga un coste elevado para un
partido rival y por ello beneficie indirectamente al partido en cuestión.
Por otro lado, la columna relativa a los costes económicos incluye aquellos partidos
que, en comparación con el resto, previsiblemente verán mermadas sus finanzas a causa de
la medida objeto de discusión. Los datos para completar cada una de estas columnas se
encuentran en el capítulo 4 y en los Anexos II y II, los cuales han sido tomados de los
informes del Tribunal de Cuentas para el caso español y de la Electoral Commission para el
caso británico, respectivamente.
Por último, en cuanto a las columnas referidas a la reputación, hablaremos de costes o
beneficios según la medida afecte positiva o negativamente a la reputación de los partidos.
Cuando esto ocurre, el beneficio o el coste será siempre mayor o igual (≥) para el partido
que gobierna que para el resto, dado el plus de visibilidad que tiene aquel.
A partir de la información contenida en los Cuadros 5.16 y 5.17, el objetivo es doble:
(1) analizar las preferencias de los principales partidos en función de los beneficios
económicos y en cuanto a reputación que pretenden obtener individualmente en
comparación con el resto; y (2) analizar cómo interfieren los atributos, las oportunidades y
las creencias de los partidos en la decisión de reformar la legislación aun prescindiendo de
la regla del consenso.
Con respecto a la primera cuestión, tanto en España como en el Reino Unido se
observa que en la legislatura en la que definitivamente se aprueba la reforma el beneficio
económico esperado (directo y/o indirecto) del partido del Gobierno (solo o en conjunción
con alguna otra formación) es superior al del resto de partidos (especialmente al del
principal partido de la oposición). Por tanto, las preferencias que muestra el partido
mayoritario por las medidas discutidas en el proceso de reforma responden al beneficio
económico directo o indirecto que espera obtener de ellas.
En el caso español, desde el primer proceso de reforma (en la V Legislatura) se había
producido el enfrentamiento entre dos modelos de financiación que perfectamente tenían
cabida dentro de la LOFPP 1987, pero que, en caso de reformarse, planteaban puntos de
conflicto insalvables. Por un lado, PSOE e IU (a los que se sumarían posteriormente ERC e
ICV) tenían un interés genuino acorde con su posicionamiento ideológico y con su
estructura de financiación: el incremento de la financiación pública. Asimismo, en el caso
del PSOE y ERC, este interés iba acompañado de otro: la eliminación parcial o total de la
deuda con los bancos, sin la cual les sería imposible subsistir pese al incremento de la
financiación pública.
531
Por otro lado, PP, PNV y CIU mantenían una concepción liberal de la financiación
acorde con su estructura de ingresos según la cual, sin perjuicio de las dotaciones de
financiación pública ya existentes, debían mantenerse e incluso incrementarse los recursos
vía financiación privada. Por ello continuamente apoyaron (aunque no siempre
explícitamente) el mantenimiento de las donaciones anónimas, de las procedentes de
personas jurídicas, e incluso la flexibilización de los límites máximos establecidos en la
LOFPP 1987 para las donaciones, de forma que pudieran recibir ingresos más cuantiosos de
un mismo donante e incluso a través de las fundaciones vinculadas a los propios partidos.
Si bien en estos posicionamientos se produjeron virajes significativos (sobre los que
más tarde se incidirá), lo cierto es que en la VIII Legislatura (2004-2008) las medidas que
se discutieron y sobre las cuales se fueron centrando las negociaciones primaron el modelo
de financiación que más interesaba a los partidos de izquierda (PSOE, IU-ICV y ERC)
frente al que interesaba genuinamente a los partidos liberales (PP, CIU y PNV).
Especialmente al PSOE, que, según se observa en el Cuadro 5.16, resultaba beneficiado en
mayor o menor grado por todas las medidas objeto de discusión, incluso por aquellas que a
priori podrían favorecer mayoritariamente a los partidos liberales, dado que el PSOE
también recibía donaciones de cuantía importante a través de la Fundación Pablo Iglesias y
también se vería beneficiado por la flexibilización del límite para estas donaciones.
Las antiguas reivindicaciones procedentes de los partidos de izquierda, especialmente
del PSOE, ahora tenían cabida convirtiéndose en la base sobre la que se trataba de
establecer el acuerdo necesario con el resto de formaciones y por ello el interés económico
del partido por aprobar la reforma era máximo.
En el caso británico, también desde el inicio del proceso de reforma durante la etapa
de Blair (2000-2005) se había producido el enfrentamiento entre dos modelos de
financiación que respondían a los intereses genuinos y estratégicos de los principales
partidos británicos. Por un lado, el PL tenía un interés claro en mantener sus ingresos
procedentes de los sindicatos, por eso rechazaba de forma contundente cualquier límite
cuantitativo a las donaciones tanto de personas físicas como jurídicas, pues ello restringiría
de forma importante las donaciones sindicales. Asimismo, al igual que el PLD, los
laboristas habían tenido tradicionalmente interés en incrementar la financiación pública para
los partidos, si bien desde que estaban en el Gobierno se habían mostrado titubeantes con
respecto a esta cuestión dado lo impopular de la medida y también porque los sindicatos se
oponían a ella.
532
Cuadro 5.16: Costes y beneficios desde el punto de vista económico y de la reputación de cada una de las medidas consideradas en los procesos de reforma
iniciados en España.
P/V ECONÓMICO P/V REPUTACIÓN ¿Quiénes Puntos de
PRINCIPALES MEDIDAS CONSIDERADAS
SEGÚN LEGISLATURA
apoyan cada conflicto
Costes Beneficios Costes Beneficios medida? insalvables
Prohibición de las donaciones anónimas. CIU>PNV>PP >PSOE* IU>PSOE Ninguno PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV PSOE / IU ●
V LEGISLAT.
P
Prohibición de las donaciones personas jurídicas. PNV>PP>PSOE* IU>PSOE Ninguno PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV PSOE / IU ●
Financiación pública directa (incremento cuantitativo). Ninguno Todos PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV Ninguno PSOE ≈
R Financiación pública indirecta (beneficios fiscales). Ninguno Todos PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV Ninguno TODOS CONSENSO
Renegociar la deuda con los bancos sin límites
Ninguno PSOE >PP/PNV PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV Ninguno PSOE ●
(amnistía encubierta).
Prohibición de las donaciones anónimas. CIU>PNV>PP > PSOE* IU>PSOE Ninguno PP ≥ PSOE/IU/CIU/PNV PSOE / IU/ PP ≈
P
Prohibición de las donaciones de personas jurídicas. CIU > PP > PSOE IU>PSOE Ninguno PP ≥ PSOE/IU/CIU/PNV PSOE / IU ●
VI LEGISLATURA
Flexibilizar el límite a las donaciones. IU >PSOE PP/PNV/CIU PP ≥ PSOE/IU/CIU/PNV Ninguno PP/CIU/PNV ≈

L No aplicar límite a las donaciones recibidas por PP
IU> PSOE PP ≥ PSOE/IU/CIU/PNV Ninguno PP/ CIU/PNV ≈
fundaciones afines. >PSOE/CIU/PNV
Financiación pública directa (incremento cuantitativo y
Ninguno Todos PP ≥ PSOE/IU/CIU/PNV Ninguno TODOS CONSENSO
nuevas partidas).
R Financiación pública indirecta (beneficios fiscales). Ninguno Todos PP ≥ PSOE/IU/CIU/PNV Ninguno TODOS CONSENSO
PSOE /PP/
Renegociar la deuda con los bancos sin límites. Ninguno PSOE/ PP PP ≥ PSOE/IU/CIU/PNV Ninguno ≈
CIU/ PNV
C Incrementar controles y sanciones. Todos Ninguno Ninguno PP ≥ PSOE/IU/CIU/PNV PSOE / IU ≈
Prohibición de las donaciones anónimas. PP>CIU>PNV> PSOE IU-ICV>ERC>PSOE Ninguno PSOE/ERC ≥ PP/IU/CIU/PNV TODOS CONSENSO
P ERC/IU-
Prohibición de las donaciones de personas jurídicas. PSOE>CIU>PP IU-ICV>ERC Ninguno PSOE/ERC ≥ PP/IU/CIU/PNV ≈
ICV/PSOE
VIII LEGISLATURA
PP/PNV/CIU/PSO
Flexibilizar el límite a las donaciones. IU-ICV / ERC PSOE/ERC ≥ PP/IU/CIU/PNV Ninguno PP/ CIU/ PNV ≈
E
L
No aplicar límite a las donaciones recibidas por
IU-ICV / ERC PP>CIU/PSOE PSOE/ERC ≥ PP/IU/CIU/PNV Ninguno PP/ CIU ●
fundaciones afines.
Financiación pública directa (incremento cuantitativo y
Ninguno Todos PSOE/ERC ≥ PP/IU/CIU/PNV Ninguno TODOS CONSENSO
nuevas partidas).
R Financiación pública indirecta (beneficios fiscales). Ninguno Todos PSOE/ERC ≥ PP/IU/CIU/PNV Ninguno TODOS CONSENSO
Renegociar la deuda con los bancos sin límite PSOE/ERC/CIU
Ninguno PSOE>ERC PSOE/ERC ≥ PP/IU/CIU/PNV Ninguno ●
(condonación ilimitada). /PNV
C Incrementar controles y sanciones. Todos Ninguno Ninguno PSOE/ERC ≥ PP/IU/CIU/PNV TODOS CONSENSO
Elaboración propia. Leyenda: ● Principales puntos de conflicto en cada legislatura; ≈ Posibilidad de acuerdo entre las partes. * Implica que el partido en cuestión tiene un
coste o un beneficio limitado (poco cuantioso).
533
Cuadro 5.17: Costes y beneficios desde el punto de vista económico y de la reputación de cada una de las medidas consideradas en los procesos de reforma
iniciados en el Reino Unido.
PRINCIPALES MEDIDAS CONSIDERADAS P/V ECONÓMICO P/V REPUTACIÓN ¿Quiénes apoyan
RESULTADO
SEGÚN LEGISLATURA Costes Beneficios Costes Beneficios cada medida?
Limitar más el gasto electoral en el nivel nacional. Ninguno Todos Ninguno PL≥ PC/PLD TODOS CONSENSO
ETAPA BLAIR
Establecer un nuevo límite al gasto total (electoral y

PC PL/PLD Ninguno PL≥ PC/PLD PL/PLD ●
L ordinario).
Limitar las donaciones de personas físicas y jurídicas a
PL>PC* PC/PLD Ninguno PL≥ PC/PLD PC/PLD ●
50.000 libras/año.
Incrementar la financiación pública directa. Ninguno Todos PL≥ PC/PLD Ninguno PL/PLD ≈
R
Incrementar la financiación pública indirecta. Ninguno PC>PLD>PL* PL≥ PC/PLD Ninguno PC/PLD ≈
Limitar más el gasto electoral en el nivel nacional. Ninguno Todos Ninguno PL≥ PC/PLD TODOS CONSENSO
Establecer un nuevo límite al gasto total (electoral y
ordinario) (NO SE CONTEMPLA EN EL PC PL/PLD Ninguno PL≥ PC/PLD PL/PLD ≈
PROYECTO DE LEY).
Limitar las donaciones de personas físicas y jurídicas a
L
50.000 libras/año (NO SE CONTEMPLA EN EL PL>PC* PC/PLD Ninguno PL≥ PC/PLD PC/PLD ≈
PROYECTO DE LEY).
Limitar la posibilidad de que los no residentes a efectos
PC PL/PLD Ninguno PL≥ PC/PLD PC/PLD ●
ETAPA BROWN
fiscales donen a los partidos británicos.

Flexibilizar el límite a las donaciones anónimas. PLD PL/PC PL≥ PC/PLD Ninguno PL/PC ≈
Incrementar la financiación pública directa (NO SE
Ninguno Todos PL≥ PC/PLD Ninguno PL/PLD ≈
CONTEMPLA EN EL PROYECTO DE LEY).
R Incrementar financiación pública indirecta (NO SE
Ninguno PC>PLD>PL* PL≥ PC/PLD Ninguno PC/PLD ≈
CONTEMPLA EN EL PROYECTO DE LEY)
Incrementar el periodo de control del gasto electoral por
PC PL/PLD Ninguno PL≥ PC/PLD PL/PLD ≈
candidato.
Controlar las donaciones procedentes de
PC>PL* PL/PLD Ninguno PL≥ PC/PLD PL/PLD ●
unincorporated associations.
C
Politización de la capacidad de control de la Electoral
Ninguno PL/PC** PL≥ PC/PLD Ninguno TODOS CONSENSO
Commission.
Dotar de poder sancionatorio a la Electoral
Todos Ninguno Ninguno PL≥ PC/PLD TODOS CONSENSO
Commission.
Elaboración propia. Leyenda: ● Principales puntos de conflicto en cada legislatura; ≈ Posibilidad de acuerdo entre las partes. * Implica que el partido en cuestión tiene un
coste o un beneficio limitado (poco cuantioso). ** Es de esperar que PC y PL se puedan beneficiar más que el resto, por ejemplo, en caso de que puedan evitar una sanción
económica impuesta sobre ellos mismos, dado su mayor peso en el seno de la institución de control.
534
Frente a esto, el PC tenía un claro interés en mantener las numerosas donaciones
privadas procedentes de Lord Ashcroft, su principal benefactor, y en mantener también
aquellas canalizadas a través de unincorporated associations, una fuente de ingresos muy
importante para el partido. La protección de todas ellas casaba perfectamente con su
tradicional defensa de la libertad de los partidos a la hora de financiarse, de ahí que
rechazara cualquier medida apoyada por liberales y laboristas encaminada a restringir tales
fuentes de ingresos (establecer un límite al gasto ordinario; incrementar el periodo de
control del gasto electoral por candidato; limitar la posibilidad de que los no residentes a
efectos fiscales donasen dinero a los partidos británicos; y controlar las donaciones
procedentes de las unincorporated associations). No obstante, el PC sí que defendía una
serie de medidas que, aunque contrarias a la libertad de financiación de los partidos, le
interesaba estratégicamente bien para perjudicar las finanzas de los laboristas (la limitación
de las donaciones de personas físicas y jurídicas) o bien para posicionarse mejor en la
competencia política (la limitación del gasto electoral —no ordinario—, e incluso el
incremento de la financiación pública indirecta, aunque su discurso siempre había sido de
rechazo a la financiación pública).
Si bien en tales posicionamientos se produjeron virajes significativos durante las
negociaciones, lo cierto es que las medidas que se discutieron durante la reforma
encabezada por Brown beneficiaban claramente al PL. De hecho, como se observa en el
Cuadro 5.17, se obviaron muchas de las medidas anteriormente tratadas por no interesar a
los laboristas bien desde el punto de vista económico o bien desde el punto de vista de la
reputación.
Por tanto, en ambos casos analizados el beneficio económico esperado de la reforma
por parte del partido del Gobierno es superior al del resto de formaciones, especialmente, si
se compara con el beneficio esperado por parte del principal partido de la oposición. Ahora
bien, ¿es suficiente que el partido del Gobierno prevea que puede sacar beneficio
económico de la reforma para que esta se apruebe finalmente sin consenso?
No. Como se ha visto en alguno de los procesos de reforma frustrados, las medidas
discutidas podrían haber beneficiado en mayor medida al partido del Gobierno que al resto,
pero no por ello se aprobó la reforma. Así ocurrió en la V Legislatura española, donde el
beneficio esperado por el PSOE hubiera resultado superior al del PP en caso de aprobarse la
ley. Por tanto, no es suficiente que el beneficio económico esperado del partido del
Gobierno sea superior al del resto para que la reforma se apruebe sin consenso, sino que es
535
necesario también que dicho partido cuente en su haber con los atributos y oportunidades
necesarios para hacerlo.
En la V Legislatura española, si bien gobernaba el PSOE, no lo hacía con mayoría
suficiente, sino que contaba con el apoyo de PNV y CIU, los cuales defendían un modelo de
financiación distinto en aspectos clave como la prohibición de las donaciones anónimas y
de personas jurídicas. Por tanto, aunque el PSOE era el partido mayoritario y por ello tenía
una posición en el juego predominante (atributo) y poder de agenda-setting (oportunidad),
su capacidad de imponer su modelo de financiación se veía mermada por el hecho de que
no encontraría el respaldo ni siquiera de sus socios de Gobierno en aquel momento, PNV y
CIU.
Pero, según la evidencia empírica expuesta en el capítulo 4, los atributos y
oportunidades favorables, más el hecho de que el partido del Gobierno considere que va a
obtener un beneficio económico superior al del resto no son tampoco suficientes por sí solos
para que el resultado de la negociación sea la reforma de la ley sin consenso. Para ello es
necesario que el coste de hacerlo no sea muy elevado en términos de reputación frente al
resto de formaciones y frente a la propia ciudadanía; es decir, que no sea visto como una
imposición egoísta y unilateral de los intereses de partido del Gobierno sobre los de los
partidos de la oposición. Como expresaba al respecto el Entrevistado 12, MP liberal
demócrata desde 1987 hasta 2010: “Consensus is not necessary, but for the Government to
pass any reform on party funding without consensus it has to be seen not to be too selfish”.
Algo que, a priori, resulta complicado de alcanzar, ya que, una vez que el partido
mayoritario tiene interés en reformar la ley, las otras formaciones tendrán un interés
individual por evitar costes externos excesivos, y por tanto, en principio, preferirán el
consenso como regla de decisión a otra menos inclusiva.
Por ejemplo, en la VI Legislatura española (1996-2000) gobernada por el PP con el
apoyo de PNV y CIU, el beneficio económico esperado por estos partidos (que compartían
el interés por un mismo modelo de financiación), podría haber sido superior al del PSOE (e
IU) de no ser por el peso que en las negociaciones de la reforma había adquirido la
prohibición de las donaciones anónimas y de las procedentes de personas jurídicas.
Claramente, el PP, puesto que había hecho explícito su deseo de reformar, y puesto que
contaba con el apoyo de otras dos formaciones con intereses similares, podría haber
impuesto su visión en tales cuestiones. No obstante, desde el punto de vista de la
reputación, aprobar una nueva ley sin consenso y sin incluir la prohibición de las
donaciones anónimas y las de personas jurídicas, hubiese sido muy contradictorio con el
536
discurso en favor de la transparencia que venía haciendo el PP desde la IV Legislatura, y
por ello no lo hizo. El coste sobre su reputación hubiese sido importante. Pero tampoco
aprobó la reforma tras haber hecho explícito su apoyo a la prohibición de las donaciones
anónimas. Un viraje en el tradicional posicionamiento del PP que desde el PSOE e IU fue
interpretado como estratégico y carente de toda verdad de fondo. De hecho, ni siquiera
cuando el PSOE decidió al inicio de la siguiente legislatura (2000-2004) dejar de apoyar la
prohibición de las donaciones de personas jurídicas (lo cual aparentemente suponía un total
acercamiento de posturas entre PSOE y PP) se aprobó la reforma por parte del nuevo
Gobierno popular, que entonces contaba con mayoría absoluta en el parlamento. Es decir,
en la VI legislatura, cuando más proposiciones de reforma se presentaron, el PP había
justificado el statu quo por la falta de consenso, si bien desde el PSOE e IU el statu quo
había sido interpretado como una estrategia del PP para no prohibir las donaciones
anónimas que tanto les interesaba económicamente tanto a este como a PNV y CIU.
Igualmente, en el caso británico, durante la última etapa de Blair en el poder (2005-
2007) este podría haber aprobado la reforma de la ley con un contenido que le favoreciera
económicamente, es decir, dejando aquellas medidas beneficiosas, y obviando el límite
cuantitativo a las donaciones, que claramente perjudicaría sus ingresos vía donaciones
sindicales. No obstante no lo hizo debido al coste en su reputación que tal acción le podría
acarrear dado el contexto de escándalos de sleaze que existía en esos momentos y donde el
foco de atención se situaba en la importancia de limitar las grandes donaciones sospechosas
de ser interesadas. Además, en este punto el PC y el PLD compartían intereses. Por ello,
cuando el PC abandonó las conversaciones lideradas por Sir Hayden Phillips en 2007, el PL
no aprovechó la situación para sacar una ley a su medida, sino que mantuvo el statu quo,
pues este le resultaba más favorable que cualquier reforma que introdujera la limitación
cuantitativa de las donaciones. Eso sí, desde el PL y el PLD se comenzó a defender la idea
de que el PC había abandonado las conversaciones inter-partidistas porque en realidad no
quería reformar la PPERA 2000 pues, de hacerse, se rompería su vínculo económico con
Lord Ashcorft.
Por tanto, ¿qué es lo que diferencia el proceso en el que se aprueba finalmente la
reforma de la ley de aquellos otros que acabaron frustrados por falta de consenso? En otras
palabras, ¿qué es lo que va a llevar al partido del Gobierno, dados sus atributos,
oportunidades y preferencias, a querer aprobar la reforma pese a no contar con el acuerdo
del principal partido de la oposición? Pues, lo que realmente va a marcar la diferencia es la
creencia (Shepsle, 2003:284-285) por parte del partido del Gobierno y de todos aquellos
537
dispuestos a reformar la ley, de que el principal partido de la oposición actúa de forma
estratégica en los procesos de reforma, de manera que bloquea sistemáticamente el acuerdo
porque en realidad no está dispuesto a restringir más su margen de maniobra con la reforma
de la ley. Es decir, es la creencia por parte de la mayoría de que uno de los partidos no va a
cumplir su parte del acuerdo (Shepsle, 2003:284-285), entendido por este dar los pasos
necesarios para que la reforma se produzca.
Solo cuando tal creencia se extiende y se hace explícita entre los partidos dispuestos a
reformar la ley, el partido del Gobierno, dados los beneficios económicos que espera
obtener de ella y dada su posición en el juego, podrá justificar públicamente la reforma de la
ley de financiación a través de una regla de decisión menos inclusiva que el consenso, sin
que ello le suponga un coste importante en su reputación.556
En definitiva, para que la reforma de la ley de financiación se produzca después de
varios intentos frustrados, es necesario, en primer lugar, que el partido mayoritario (junto
con sus apoyos, en caso de que los tenga) sea la formación más beneficiada desde el punto
de vista económico con la reforma. Así ocurre en la VIII Legislatura (2004-2008) en España
y en la etapa de Brown en el Reino Unido (2007-2010), cuando el Gobierno laborista
establece una nueva tabla rasa sobre la cual comenzar a debatir la reforma obviando otras
cuestiones tratadas anteriormente y que no le interesaban.
En segundo lugar, es necesario que el partido del Gobierno cuente con los atributos y
oportunidades necesarios para imponer su postura, de manera que no ocurra que entre sus
socios de Gobierno o apoyos de legislatura se encuentre un partido que promueva un
modelo de financiación opuesto. De hecho, en la VIII Legislatura española el PSOE contaba
con el apoyo de ERC (que de hecho había sido quien había presentado la Proposición de
Ley de reforma) y también con el de IU-ICV, todos ellos con intereses muy parecidos en
cuanto al modelo de financiación que debía primar en caso de que se reformara la ley.
556
Tal como se expuso en el capítulo 2, siguiendo a Shepsle (2003), la posición de cada partido en el momento
de la negociación depende de sus atributos (es decir, su posición en el juego), de sus oportunidades (de si tiene
poder de agenda-setting, de veto, etc.), de sus preferencias en relación con la estructura de financiación, y de
sus creencias sobre si los otros van a cumplir con su parte del trato o si están mintiendo para obtener ventajas.
Todo ello va a configurar el resultado. En el caso que nos ocupa, las creencias resultan importantes por cuanto,
al hacerse explícitas, permiten justificar la decisión interesada del partido mayoritario y de aquellos otros con
especial interés por imponer un determinado modelo de financiación mediante la reforma de la ley sin que ello
perjudique su reputación. Es decir, lo relevante es cómo a través de la expresión de esa creencia, los partidos
dispuestos a cambiar el statu quo a costa del principal partido de la oposición, lo consiguen hacer sin parecer
intransigentes o impositivos. En este sentido podría decirse que los partidos interesados en imponer sus
preferencias en cuanto al contenido (especialmente el partido mayoritario) hacen un uso estratégico de la
situación para aislar al principal partido de la oposición sin costes sobre su reputación.
538
En tercer lugar, es necesario que el partido del Gobierno consiga consensuar los
principales puntos a incluir en la reforma con una mayoría de formaciones a través de la
negociación de los contenidos, de forma que solo sea el principal partido de la oposición en
ambos países el que se posicione en contra de las medidas consensuadas. En el caso
español, tras múltiples negociaciones, los partidos de izquierdas, e incluso PNV y CIU
consensuaron el contenido básico para la reforma, de manera que el PP fue quedando
aislado en su negativa implícita a limitar los ingresos vía FAES, e incluso (según
sospechaban las principales formaciones de izquierda) a prohibir las donaciones anónimas.
En el caso británico, el PL consiguió atraer al PLD a la línea marcada por el Gobierno en su
Proyecto de Ley pese a que este tenía un contenido mucho menos ambicioso que el
preferido por los liberales. De esta forma fue el PC quien, a pesar de haber negociado una
parte fundamental del contenido y de incluso haberla aceptado, se posicionaba en contra de
las medidas que supusieran un atentado directo contra sus ingresos privados, especialmente,
la limitación de la posibilidad de que los no residentes a efectos fiscales donasen a partidos
británicos; una cláusula introducida a última hora durante los debates parlamentarios de la
reforma y que perjudicaba claramente los ingresos recibidos por los conservadores a través
de Lord Ashcroft.
En cuarto y último lugar, para que finalmente la reforma se produzca sin el consenso
de todos los partidos resulta clave que el coste para la reputación del Gobierno no sea
elevado en comparación con el beneficio que espera obtener de la aprobación de la ley. En
este punto, la creencia hecha explícita por parte de aquellos dispuestos a reformar
(especialmente el partido del Gobierno) sobre las estrategias obstruccionistas utilizadas por
el principal partido de la oposición para bloquear de nuevo la reforma de la ley (al igual que
en ocasiones anteriores), hace que el coste de cambiar la regla de decisión sea menor que en
otras circunstancias. En la VIII Legislatura española (2004-2008), al Gobierno socialista y
al resto de partidos de izquierda les interesaba económicamente reformar la ley para
incrementar la financiación pública, por un lado, y para limitar los beneficios que obtenían
el PP y CIU (también de PNV) vía donaciones anónimas y vía fundaciones afines, por otro.
Por eso, una vez que consiguieron que CIU y PNV apoyaran tales medidas (coincidiendo
con una caída en las donaciones anónimas en CIU y con una tendencia muy a la baja en
PNV), a cambio de incrementar la financiación pública directa e indirecta, la oposición del
PP fue interpretada por parte del resto como una estrategia obstruccionista. De este modo, el
Gobierno pudo seguir al frente con la reforma sin que ello le supusiera un coste en su
reputación frente al resto de partidos; antes al contrario, le serviría como una señal de
539
transparencia ante la ciudadanía y ante las otras formaciones pues por vez primera después
de tantos años de promesas, se reformaba la LOFPP 1987.
En el caso británico, por su parte, al PL y al PLD les interesaba por distintos motivos
que la reforma se efectuase de una vez por todas, pero fundamentalmente para reducir el
gasto electoral y para conseguir una posición comparativamente mejor con respecto al PC,
de ahí que quisieran eliminar parte de los ingresos que este recibía vía donaciones de Lord
Ashcroft y vía unincorporated associations. De esta forma, aunque el PLD hubiese
preferido una reforma más radical y ambiciosa, se conformaba con aprobar las cláusulas
introducidas por el PL. Con ambos partidos dispuestos a reformar y con la creencia de que
el PC en realidad no quería hacerlo por no perder los privilegios que la presente ley le
permitía, la oposición de este a determinadas cláusulas fue interpretada como una estrategia
obstruccionista por parte del resto de formaciones. Ante esto, el Gobierno de Brown siguió
al frente con la reforma y lo que, en circunstancias anteriores hubiera supuesto un coste para
la reputación del partido (puesto que suponía obviar al principal partido de la oposición),
ahora podría ser interpretado como una señal de credibilidad y de transparencia del nuevo
Gobierno frente a una oposición reticente a cambiar el statu quo en esta materia.
Con todo lo dicho hasta aquí se demuestra empíricamente la Hipótesis 7 relativa a que
la reforma solo es posible si el beneficio esperado por el partido mayoritario supera el coste
de aprobar la reforma sin consenso. Para ello, como se ha visto, los atributos, las
oportunidades, las preferencias y las creencias de los partidos son clave, pues permiten que
el partido mayoritario (junto con aquellos otros a quienes les interesa económicamente
reformar) deje de defender la necesidad del consenso como regla de decisión con la
finalidad estratégica de aprobar la reforma en un momento en el que económicamente y
desde el punto de vista de la reputación le conviene, y todo ello a costa de imponer
externalidades sobre el resto de formaciones, especialmente, sobre el principal partido de la
oposición.
Queda por comprobar si en el futuro se cumple para ambos casos de estudio lo que
pronosticaba el Entrevistado 10, MP laborista desde 1997, en relación con el hecho de que
se aprobaran las reformas sin el acuerdo de uno de los principales partidos557:
557
Efectivamente, la modificación de la LOFPP 2007 aprobada en España en octubre de 2012 al cierre de esta
investigación, apunta en esta dirección, la cual ha sido criticada por el PSOE de haber supuesto la imposición
de los intereses del PP (en el Gobierno desde 2011) en determinados aspectos que afectan a las reglas del
juego. Y ello sin contar con el apoyo de los principales partidos de la oposición. Como apuntaba el portavoz
socialista en uno de los debates parlamentarios de la ley: “Debo decirles, con escándalo, que ustedes [los del
PP] estarían utilizando la crisis y la solidaridad como una excusa, como una coartada para un designio
ideológico. […] En resumen, sí a la solidaridad y a la reducción del 20% (de la financiación pública para
540
If you have a non stable situation with one party legislating a particular way without
the support of the other main party, […] presumably the next Parliament would see a
different form of legislation.
5.2.4. La negociación del contenido: el resultado de la reforma

Una vez analizadas las razones que llevan a que finalmente se efectúe la reforma de las
leyes de financiación, el siguiente y último paso es analizar cuál es el contenido final que
resulta de dicha reforma en cada país. Es decir, cuál es el contenido de la LOFPP 2007 en el
caso español y de la PPEA 2009 en el caso británico.
Ya se comprobó en el anterior epígrafe que las preferencias de los partidos no tienen
el mismo peso en el resultado final de la nueva ley. Por el contrario, esta satisface los
intereses del partido mayoritario por encima del resto. El Cuadro 5.18 muestra los costes y
beneficios tanto desde el punto de vista económico, como desde el punto de vista de la
reputación, que tiene cada una de las medidas de transparencia aprobadas con la reforma en
España y en el Reino Unido. Las filas sombreadas se refieren a aquellas medidas de
transparencia que se aprobaron en las leyes originales (LOFPP 1987 y PPERA 2000) y que
no han sido modificadas con su reforma. Para tales medidas los costes y beneficios para
cada partido se han analizado con respecto al momento mismo de la reforma, de manera que
se han podido producir cambios en tales costes y beneficios con respecto a los que aparecen
en el Cuadro 5.8 (epígrafe 5.1.3). Con ello se pretende comprobar si tales medidas siguen
interesando económicamente o no al partido del Gobierno en el momento de la reforma.
Según se observa en el Cuadro 5.18, efectivamente, al igual que ocurrió en el origen
de la ley, las medidas que se aprueban finalmente bien benefician económicamente a todas
las formaciones (medidas redistributivas en el caso español), bien les perjudican de manera
similar (algunos mecanismos de control) o bien beneficia al partido mayoritario (junto con
sus apoyos en el Gobierno) por encima del resto.
Hay que decir como novedad de esta etapa que en ambos países se detecta la
existencia de algunas medidas que benefician económicamente a los dos partidos
mayoritarios, produciéndose la connivencia entre ellos para la defensa de sus intereses
económicos (al ser los más beneficiados por las mismas). Esto, que en la etapa anterior (y
también en esta) se producía únicamente en relación con las medidas de carácter
gastos ordinarios), pero no al cambio unilateral de las reglas del juego esenciales en la democracia española;
no a un cambio subrepticio del modelo de financiación preferentemente público y transparente por uno privado
[…]” (José Ignacio Sánchez Amor, Portavoz del PSOE. DSCD. Núm. 46, de 28 de junio de 2012, p.10).
541
redistributivo (dado que a todos les interesaba aprobar la financiación pública), en esta
etapa tal connivencia entre las formaciones mayoritarias se produce también para la
aprobación de medidas que suponen reducir el alcance de la transparencia del sistema con
respecto a las leyes anteriores. Tal es el caso de la flexibilización del límite a las donaciones
en el caso español y de la flexibilización del límite para la recepción de donaciones
anónimas y la politización de la Electoral Commission en el caso británico. Esta última
medida potencialmente beneficiaría más a los laboristas y a los conservadores que al resto
dado el mayor peso que tendrían en el seno de la institución, y por tanto, su mayor
capacidad a la hora de imponer o evitar sanciones por incumplimiento de la ley.
En cualquier caso, al igual que en el origen de la ley, el resultado de la reforma en
ambos casos de estudio beneficia económicamente al partido del Gobierno solo o en
conjunción con otras formaciones. También ocurre lo mismo con las medidas de
transparencia ya aprobadas por la legislación anterior (Cuadro 5.18, filas sombreadas), que
bien siguen siendo beneficiosas económicamente para el partido del Gobierno, o bien, por el
contrario, perjudican a este al mismo nivel que al resto de formaciones. Esto podría explicar
por qué se no se modifican tales medidas en la nueva legislación.
Por último, y también al igual que ocurría en el origen de la ley, el Cuadro 5.18
muestra que, una vez que los partidos se ponen a negociar el contenido de la reforma, la
necesidad de mantener una buena reputación ante el ciudadano pierde peso en las decisiones
finales en favor de los intereses económicos de los partidos, especialmente, del partido del
Gobierno. Tal es el caso del importantísimo incremento de la financiación pública que se
aprueba en España, o de la flexibilización de los límites para la recepción de donaciones
aprobada en ambos casos de estudio, o incuso de la politización de la Electoral
Commission.
Dicho esto, ¿cuál es el resultado de la ley en términos de transparencia? ¿Contribuye
la reforma aprobada a cubrir las lagunas que dejaron las primeras leyes en cada uno de los
países analizados? Al igual que el Cuadro 5.9 relativo al origen de la ley (epígrafe 5.1.3), el
Cuadro 5.19 muestra los principales puntos de conflicto que se dieron en el proceso de
negociación de la LOFPP 2007 y de la PPEA 2009. Para cada uno de ellos se muestra el
resultado (consensuado o no) en cada caso y de qué manera este supone una mejora o no
para la transparencia del sistema.
542
Cuadro 5.18: Medidas de transparencia aprobadas. Costes y beneficios desde el punto de vista económico y de la reputación. LOFPP 2007 y PPEA
2009.
P/V ECONÓMICO P/V REPUTACIÓN
MEDIDAS APROBADAS
Costes Beneficios Costes Beneficios
Prohibición de las donaciones anónimas. PP/CIU/PNV> PSOE PSOE/ERC/IU-ICV Ninguno PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV
Prohibición de la financiación por Gobiernos extranjeros (SE MANTIENE
Todos Ninguno Ninguno PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV
p IGUAL).
Prohibición de donaciones de empresas públicas o contratistas (SE MANTIENE
PSOE/PP > RESTO Ninguno Ninguno PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV
IGUAL).
Flexibilización del límite a las donaciones de personas físicas/jurídicas (100.000
L IU-ICV / ERC PP/PNV/CIU/PSOE PSOE≥ PP/IU/CIU/PNV Ninguno
ESPAÑA
€/año).
Obligación de llevar la contabilidad incluyendo nombre de los donantes y PP/CIU/PNV>PSOE> IU-ICV/ERC>
D RESTO
Ninguno PSOE≥ PP/IU/CIU/PNV
cuantía recibida. PSOE
Control de las donaciones recibidas por fundaciones afines a los partidos. PP> RESTO PSOE/ERC/IU-ICV Ninguno PSOE≥ PP/IU/CIU/PNV
C Control por un órgano externo (SE MANTIENE IGUAL). Todos Ninguno Ninguno PSOE≥ PP/IU/CIU/PNV
Nueva sanción por incumplimiento, aunque se dificulta su aplicación. Todos Ninguno Ninguno PSOE≥ PP/IU/CIU/PNV
Financiación pública directa (incremento cuantitativo y nuevas partidas). Ninguno Todos PSOE ≥ PP/IU/CIU/PNV Ninguno
R Financiación pública indirecta (beneficios fiscales). Ninguno Todos PSOE≥ PP/IU/CIU/PNV Ninguno
Renegociar la deuda con los bancos sin límite (condonación ilimitada). Ninguno PSOE/ERC PSOE≥ PP/IU/CIU/PNV Ninguno
Prohibición de donaciones de individuos no registrados en registro electoral,
P
empresas que no operen en RU o Gobiernos extranjeros (SE MANTIENE IGUAL).
PC PL/PLD Ninguno PL≥ PC/PLD
Flexibilización del límite existente para las donaciones anónimas (< 500 libras). PLD PL/PC PL≥ PC/PLD Ninguno
L
Límite al gasto electoral en el nivel nacional (SE MANTIENE IGUAL). PC>PL PL/PLD Ninguno PL≥ PC/PLD
Publicidad del nombre del donante y de la cuantía. Se exige declaración de
residencia fiscal para los donantes y declaración de fuente original del dinero PC PL/PLD Ninguno PL≥ PC/PLD
REINO UNIDO
que se dona o presta >7.500₤.

D
Obligación de llevar la contabilidad interna (SE MANTIENEN IGUAL). Todos/ PC Ninguno ó PL/PLD Ninguno PL≥ PC/PLD
Obligación de conocer la procedencia de las donaciones o préstamos recibidos
de unincorporated associations >25.000₤.
PC PL/PLD Ninguno PL≥ PC/PLD
Control por órgano externo (más poderes investigadores a cambio de
Todos PL/PC** Ninguno/ PL≥ PC/PLD PL≥ PC/PLD
politización).
C Sanciones por incumplimiento (se incrementan pero con límites). Todos Ninguno Ninguno PL≥ PC/PLD
Se incrementa el periodo de control del gasto electoral por candidato. PC PL/PLD Ninguno PL≥ PC/PLD
Financiación pública directa anual condicionada (SE MANTIENE IGUAL). Ninguno Todos PL≥ PC/PLD Ninguno
R Financiación pública indirecta de las campañas para referéndum (SE MANTIENE
Ninguno Todos PL≥ PC/PLD Ninguno
IGUAL).
Elaboración propia. Medidas que se mantienen igual con respecto a la ley anterior. ** Puesto que se aprueba también la politización de la Electoral Commission,
es de esperar que PC y PL se puedan beneficiar más que el resto en caso de que puedan evitar una sanción económica impuesta sobre ellos mismos, dado su mayor
peso en el seno de la institución de control.
543
Según se observa en el Cuadro 5.19, y a diferencia de lo que ocurría en el origen de la
ley, los puntos de conflicto entre los partidos no siempre se resuelven en favor de la opción
defendida explícitamente por el partido del Gobierno, sino que durante las negociaciones
sobre el contenido de la ley este puede llegar a aceptar una medida mucho más diluida y
opuesta incluso a la que apoyaba inicialmente.
Ahora bien, ¿supone esto que el partido del Gobierno va a resultar perjudicado desde
el punto de vista económico por tales medidas resultantes de la negociación? No. Ya se ha
visto anteriormente que las medidas que se aprueban le benefician económicamente más
que al resto. Por tanto, la única explicación que cabe aducir es que el posicionamiento
hecho explícito inicialmente por el partido del Gobierno en relación con determinadas
medidas fuese más estratégico que sincero, puesto que desde el punto de vista económico
no le interesaba realmente.
En ambos casos de estudio se detecta la existencia de medidas que se aprueban aun
siendo contrarias al posicionamiento expresado inicialmente por el partido del Gobierno,
especialmente en el caso español. Así ocurre, por ejemplo, con la prohibición de las
donaciones de personas jurídicas que, aunque el PSOE decía estar dispuesto a impulsarla
desde anteriores procesos de reforma, en la VIII Legislatura resultaba ser el partido que más
donaciones de este tipo obtenía (ver capítulo 4), de ahí que en realidad no tuviera interés en
aprobar la medida. Pero, como la Proposición de Ley presentada por ERC incluía tal
medida, el partido del Gobierno, cuando la asumió como suya, tuvo que aceptar
explícitamente la medida pues no hacerlo hubiese sido criticado por ERC e IU-ICV (sus
apoyos en el Gobierno). No obstante, durante las negociaciones, fue una de las primeras
medidas que cayeron aludiendo para ello a la falta de consenso con PP, PNV y CIU.
Igualmente ocurrió en el caso de la flexibilización del límite máximo para las
donaciones. Aunque el PSOE se posicionó inicialmente en la misma línea que ERC e IU-
ICV en relación con el hecho de reducir aún más el límite máximo para las donaciones
estipulado en la LOFPP 1987 (60.000 euros por persona física y jurídica y año), en realidad
tal medida le habría perjudicado puesto que recibía donaciones que podrían ser superiores a
dicha cuantía. Por ello, finalmente, se aprueba un incremento del límite hasta situarse en el
doble de lo estipulado en la ley anterior (120.000 euros por persona y año), aduciendo para
ello la necesidad de consenso con el resto de partidos.
Y también sucedió lo mismo en el caso de la equiparación del control sobre las
fundaciones al control ya existente sobre los partidos. Si bien el PSOE tenía interés en
controlar las donaciones canalizadas al PP vía FAES, tampoco le interesaría controlar al
544
máximo tal vía de ingresos, pues eso le perjudicaría directamente, dada su vinculación con
la fundación Pablo Iglesias. Por ello, el consenso al que se llegó al respecto que suponía
establecer ciertos límites a las actividades económicas de las fundaciones, pero no al mismo
nivel que los exigidos para los propios partidos favorecía al PSOE por partida doble: por
un lado, porque perjudicaría claramente a los ingresos del PP; por otro, porque la medida no
sería tan restrictiva como para menoscabar sus propios ingresos, a la par que sí que serviría
como señal de transparencia ante la ciudadanía y el resto de partidos.
En el caso británico también se observa un ejemplo de este tipo. En concreto, el PL
había apoyado explícitamente la idea de establecer un nuevo límite al gasto tanto electoral
como ordinario. Pero, en vez de aprobarse este límite, lo que se hace finalmente es ampliar
el periodo de control del gasto electoral. Una medida que contribuiría a reducir y controlar
los ingresos del PC vía “Ashcroft Money” sin suponer un mayor control de las finanzas del
PL, al cual le interesaba cada vez menos que se controlara el gasto ordinario, pues esto le
impediría ganar posiciones frente a su principal rival. Por ello, el partido del Gobierno no
introdujo la medida en su Proyecto de Ley ni siquiera cuando el PLD así se lo exigía,
quedando finalmente aprobada por consenso la nueva cláusula relativa al periodo de
control, en vez de la relativa al límite al gasto. Una medida, esta última, que desde el inicio
del proceso de aprobación se había proclamado como clave a la hora de limitar el riesgo de
corrupción de los partidos y que, sin embargo, no fue aprobada.
En definitiva, el resultado de la reforma en cada caso sigue beneficiando los intereses
económicos del partido del Gobierno y esto a pesar de que inicialmente este pudiera haberse
posicionado estratégicamente de forma contraria a lo que finalmente se terminaba
aprobando con su apoyo. En esta etapa también se producen concesiones por parte del
partido del Gobierno al resto de partidos (tal como se hizo en el origen de la ley), pero con
una diferencia importante. Mientras que en la etapa anterior las concesiones del partido del
Gobierno derivaban en un resultado que le seguía resultando beneficioso individualmente,
pero que no perjudicaba tanto al resto de partidos (de ahí el consenso final), en esta etapa se
observa un perjuicio claro sobre el principal partido de la oposición. De hecho, la posición
de este fue ignorada en determinados puntos en los cuales el partido del Gobierno no estaba
dispuesto a ceder más (ver filas sombreadas en el Cuadro 5.19).
Por tanto, a diferencia de la etapa anterior, en la que el resultado final podría acercarse
a un juego de suma positiva, en esta se produce algo próximo a un juego de suma cero, en el
que la opción defendida por el partido del Gobierno prima siempre (pese a que
estratégicamente haya expresado lo contrario), y lo hace a costa de los intereses del
545
principal partido de la oposición. Pero no solo eso sino que, al igual que en el origen de la
ley, las concesiones que se producen durante el proceso de negociación de la reforma se
hacen a costa de la efectividad del propio mecanismo de transparencia propuesto. En este
punto sí que existe una semejanza clara con el proceso a través del cual se origina la ley.
En el caso español, tales concesiones llevaron a que finalmente no se aprobase la
prohibición de las donaciones de personas jurídicas, a que se flexibilizase el límite máximo
para tales donaciones, a que el control de las fundaciones afines a los partidos quedase
regulado de forma laxa y a que, pese al inicial desacuerdo sobre qué sanciones establecer,
todos acordasen finalmente el establecimiento de garantías jurídicas que dificultaran su
puesta en práctica. Asimismo, las concesiones de PNV y CIU (no así del PP) llevaron a que
se aprobara finalmente una de las medidas de mayor interés para PSOE y ERC: la
posibilidad de renegociar las deudas con los bancos sin límite alguno.
En el caso británico, las concesiones realizadas por los partidos durante la
negociación de la reforma llevaron a lo siguiente: a que no se aprobase límite alguno al
gasto ordinario ni a las donaciones recibidas por los partidos (a pesar de las
recomendaciones del Constitutional Affairs Select Committee y de Sir Hayden Phillips); a la
flexibilización del límite a partir del cual se podrían permitir donaciones anónimas y a la
politización de la Electoral Commission, a pesar de que la propia institución no apoyaba la
medida; y, por último, a que finalmente no se incluyese ningún incremento de la
financiación pública, puesto que en esos momentos no le interesaba al PL (pues los
sindicatos se oponían). Y esto a pesar de que desde distintas instituciones se pedía un
incremento del apoyo público para que los partidos fueran menos dependientes de intereses
privados espurios.
Solo en dos casos es posible decir que un conflicto entre los posicionamientos de los
partidos resultaba en una mejora de la transparencia. Se trata precisamente de la medida
relativa a la declaración de residencia fiscal por parte de los donantes y al incremento del
control de las donaciones recibidas vía unincorporated associations, ambas en el caso
británico. Dos medidas que, como ya se ha dicho, interesaban especialmente al PL y al PLD
para perjudicar los ingresos del PC vía Ashcroft Money y que por ello se aprobaron pese a
no contar con el apoyo de este último. Pero, salvando estos dos casos, en el resto, como se
ha visto, las negociaciones para llegar a acuerdos sobre los distintos posicionamientos (allí
donde el partido del Gobierno está dispuesto a negociar) resultan en una merma de la
transparencia del sistema, sin que ello suponga un coste económico para dicho partido del
Gobierno.
546
Cuadro 5.19: Principales puntos de conflicto que se dan en la negociación de la reforma y cómo se resuelven. España y Reino Unido.
ERC/
MEDIDAS PSOE PP IU-ICV CIU PNV RESULTADO EXPLICACIÓN
Resultado consensuado. En realidad al PSOE no le interesaba
Prohibición de las donaciones de
P personas jurídicas.
SI NO SI NO NO NO prohibirlas por ser el partido que más ingresos por esta vía
obtenía.
Incremento del límite a las SÏ SÍ: 100.000 €/año, Resultado consensuado. Se acuerda el incremento del límite
NO SÍ NO SÏ
(mantene
donaciones de personas (limitar a (limitar a (limitar a (limitar a aunque no se aplica a las máximo desde 60.000 €/año a 100.000 €/año. Se permiten
L físicas/jurídicas con respecto a 30.000 90.000 30.000 100.000
r en
donaciones realizadas por por tanto donaciones más cuantiosas en el sistema
60.000
LOFPP 1987. €/año) €/año) €/año) €/año) las fundaciones afines. susceptibles de ser interesadas.
€/año)
ESPAÑA
NO: se incluyen Resultado consensuado. Las donaciones de terceros a las

Equiparar el control de los ingresos algunas medidas de fundaciones afines tendrían un límite máximo de 120.000
de las fundaciones, al control SÍ NO SÍ NO SÍ control, pero menos €/año. Las empresas contratistas con la administración sí
existente para los partidos. estrictas que para los podrían donar a una fundación. Estas podrían donar sin límites
C partidos. a los partidos afines.
Establecer sanciones por
SÍ: pero con numerosas Resultado consensuado. Tales garantías jurídicas dificultan
incumplimiento.
SÍ SÍ SÍ SÍ SÍ garantías jurídicas para mucho la imposición de sanciones efectivas por parte del TCU.
los partidos. Enmienda del PNV pero respaldada por todos.
Resultado NO consensuado. Al PSOE y a ERC les interesaba
Renegociar la deuda con los bancos
R (condonación ilimitada).
SÍ NO SÍ SÍ SÍ SÍ esta medida especialmente para eliminar su deuda, y obvian
la posición del PP.
MEDIDAS PL PC PLD OTROS RESULTADO EXPLICACIÓN
NO: se sustituye por una Resultado consensuado. El objetivo de PL y PLD con esta
Límite al gasto electoral y ampliación del periodo medida era perjudicar los ingresos del PC vía “Ashcroft
ordinario.
SÍ NO SÍ -- de control del gasto Money”. Sigue sin resolverse el problema del incremento del
electoral por candidato. gasto ordinario, que crece anualmente sin límite.
L Límite a las donaciones (50.000 ₤
NO SÍ SÍ
CASC: SÍ
NO
Resultado consensuado. Al PL no le interesa y el resto
/año). Sir Hayden P.: SÍ acepta. Las donaciones siguen siendo ilimitadas.
REINO UNIDO
Flexibilización del límite a las Resultado consensuado. Más donaciones anónimas (se pasa del
donaciones anónimas (<500₤ no SÍ SÍ NO -- SÍ límite de 200 a 500₤). También se flexibiliza el límite para
obligación de registrarlas). publicar las donaciones nominativas, de 5.000 a 7.500 ₤ /año).
D Declaración de residencia fiscal. SÍ NO SÍ SÍ Resultado NO consensuado. Se ignora al PC.
Control de unincorporated
associations.
SÍ NO SÍ -- SÍ Resultado NO consensuado. Se ignora al PC.
C Politización de la Electoral Electoral C.: NO Resultado consensuado. La politización podría mermar su
Commission.
SÍ SÍ SÍ CSPL: SÍ
SÍ capacidad de control y de sancionar el incumplimiento.
Electoral C.: Sí Resultado consensuado. Al PL no le interesa ahora y no lo
Financiación pública directa. NO NO SÍ Sir Hayden P.: SÍ
NO incluye en Proyecto de ley. El resto acepta.
R Financiación pública indirecta (tax CASC: SÍ Resultado consensuado. Al PL no le interesa ahora y no lo
relief).
NO SÍ SÍ Sir Hayden P.: SÍ
NO incluye en Proyecto de ley. El resto acepta.
Elaboración propia. CASC: Constitutional Affairs Select Committee. Medidas que no logran consensuarse y que suponen la imposición del partido mayoritario.
547
Por último, y para terminar de entender el resultado de la reforma en ambos casos de
estudio, en los Cuadros 5.20 y 5.21 se sistematizan las debilidades que presenta cada una de
las leyes de financiación. Asimismo, se señalan los costes y beneficios desde el punto de
vista económico de las medidas de transparencia no aprobadas pero asociadas a tales
debilidades. Los costes y beneficios para los partidos desde el punto de vista de la
reputación serían los mismos en todos los casos. Es decir, coste cero para todas las
formaciones (puesto que ninguna de las medidas de transparencia asociadas con las
debilidades detectadas son de carácter redistributivo) y beneficios para todos por igual
exceptuando en el caso del partido del Gobierno, para quien dicho beneficio podría ser
mayor que para el resto. Al igual que en los Cuadros 5.10 y 5.11, tal columna referida a la
reputación no se ha incluido.
Según la información contenida en los Cuadros 5.20 y 5.21, al igual que en el origen
de la ley, las medidas de transparencia no aprobadas y que se asocian con las debilidades
detectadas en cada una de las leyes, no interesan económicamente al partido del Gobierno:
bien les suponen un coste superior al de sus adversarios, o bien les supone un coste similar,
pero, en cualquier caso, tal coste supera a los beneficios potenciales derivados de su
aprobación. Por ello no se aprobaron. Es más, como ya se ha dicho, algunas de esas
debilidades surgieron durante las negociaciones sobre el contenido de la ley, puesto que la
necesidad de consensuar ciertas medidas llevó a reducir el alcance de la transparencia. Otras
ni siquiera fueron discutidas durante el proceso de negociación y esto a pesar de que
algunas de ellas ya estaban presentes en la legislación anterior (ver filas sombreadas).
De lo expuesto a lo largo de este epígrafe se derivan, al menos, cinco conclusiones. En
primer lugar, que al igual que en el origen de la ley, el resultado de la reforma en ambos
países beneficia al partido del Gobierno, bien en solitario, bien en conjunción con otras
formaciones. De hecho, las medidas de transparencia que no se aprueban (y que se asocian
directamente con debilidades de la ley) no habrían beneficiado económicamente en ningún
caso al partido del Gobierno, sino que al contrario, le habrían perjudicado.
En segundo lugar, al igual que en el origen de la ley, pese al mayor beneficio que
obtiene el partido del Gobierno con carácter general, existen medidas que benefician a todas
las formaciones (las medidas redistributivas aprobadas en el caso español, no así en el
británico) y otras cuyo coste es similar para todas (algunas medidas de control). Además, en
esta etapa, a diferencia de la anterior, se produce cierto acuerdo entre los dos partidos
mayoritarios en cada país para la aprobación de medidas que suponen una relajación de los
criterios de transparencia pero que benefician a ambas formaciones por encima del resto.
548
Tal es el caso de la flexibilización del límite a las donaciones nominativas en el caso
español y de las donaciones anónimas en el caso británico.
En tercer lugar, también en esta etapa se confirma empíricamente que la búsqueda del
interés individual de los partidos por obtener beneficio económico a través de la legislación,
supera su interés por invertir en reputación. Al igual que en el origen de la ley, los partidos
están interesados en no generar costes sobre su reputación (o en resarcir cualquier daño
sufrido por esta) antes de iniciar el proceso de reforma. Una vez que este se inicia y
comienzan las negociaciones sobre el contenido, el interés económico prima claramente
sobre el interés por legislar medidas que no afecten a su reputación.
En cuarto lugar, se confirma empíricamente que, exceptuando los ejemplos citados en
los que se produce acuerdo entre los partidos mayoritarios por obtener un beneficio
compartido de la reforma, en esta etapa se observa un mayor peso de los intereses del
partido del Gobierno en el resultado final que en la etapa anterior. De hecho, el resultado
final de la reforma puede interpretarse en gran medida como un juego de suma cero a costa
de los intereses del principal partido de la oposición.
En quinto lugar, la nueva legislación aprobada tras la reforma en ambos países sigue
dejando importantes resquicios de opacidad y ajenos al control del Principal, de forma que
es posible decir que la Hipótesis 3 relativa al origen de la ley, se confirma también en la
etapa de reforma, si bien en este caso, el contenido beneficia más al partido del Gobierno
que al resto y menos al principal partido de la oposición que a las otras formaciones
presentes en el Parlamento. Por tanto, se confirma empíricamente la falta de interés de los
partidos por atarse las manos. Como afirma el Entrevistado 18, experto español en temas de
corrupción política:
Los Gobiernos no tienen incentivos para establecer medidas de control de la

corrupción. Tienen pocos incentivos excepto el miedo […]. Los temas de corrupción
van vinculados casi siempre a la presión. Los partidos políticos por sí mismos, y sobre
todo, cuando gobiernan, que es cuando más pueden modificar las normas, no
reaccionarían si no hubiese escándalos.
549
Cuadro 5.20: Debilidades del sistema de financiación español en relación con la transparencia. Costes y beneficios desde el punto de vista económico de
las medidas de transparencia no aprobadas. LOFPP 2007.
Partidos pequeños
Gasto ilimitado. Limitar el gasto total por partido. PSOE>PP (parlamentarios y No se incluye, no se discute.
extraparlamentarios).
L Partidos menos endeudados y Resultado consensuado en
Limitar la condonación de las deudas a 100.000 €/año al
Posibilidad de condonación ilimitada. PSOE / ERC con menos posibilidades de detrimento de la
igual que las donaciones a los partidos.
renegociar. transparencia.
Partidos pequeños
Limitar el endeudamiento de los partidos para evitar
Endeudamiento ilimitado. PSOE>PP (parlamentarios y No se incluye, no se discute.
excesiva dependencia de los bancos y excesivo gasto.
extraparlamentarios).
Listado de carácter público del nombre del donante y Partidos que reciben menos
D Falta de publicidad de las donaciones.
cuantía de cada donación recibida por los partidos.
PP/PSOE/CIU/PNV
donaciones.
No se incluye, no se discute.
No inclusión de la contabilidad de las
Incluir la actividad económico-financiera del ámbito local
organizaciones locales. No rinden Todos
en las cuentas anuales consolidadas de los partidos.
cuentas ni los grupos políticos de las (especialmente PSOE y Ninguno No se incluye, no se discute.
Controlar la actividad económica de los grupos políticos
cámaras ni los representados en las PP)
representados en las cámaras y en las entidades locales.
corporaciones locales.
Posibilidad de que una empresa Partidos que reciben menos
Equiparar el control y las limitaciones existentes para las Resultado consensuado en
contratista con la administración done donaciones a través de
donaciones a los partidos con el de las donaciones recibidas PSOE/PP detrimento de la
dinero a una fundación que luego pueda fundaciones afines y que
C donarlo a un partido afín.
y otorgadas por las fundaciones afines.
tienen menos cotas de poder.
transparencia.
Limitado alcance de las sanciones, con Resultado consensuado en
Incrementar cuantitativa y cualitativamente las sanciones, y
numerosas garantías jurídicas para los Todos Ninguno detrimento de la
reducir las garantías jurídicas que impiden su aplicación.
partidos. transparencia.
Las subvenciones ordinarias concedidas
Someter a control las subvenciones ordinarias concedidas Todos
por Entidades Locales a los partidos
por Entidades Locales e incluir las actividades económicas (especialmente PSOE y Ninguno No se incluye, no se discute.
NO se incluyen como subvenciones
de estas en las cuentas consolidadas de los partidos. PP)
públicas y no se someten a control.
Todos
Ausencia de financiación pública para Repartir la financiación pública a todos los partidos según Partidos pequeños y
(especialmente PSOE y No se incluye, no se discute.
partidos extraparlamentarios. votos exclusivamente. extraparlamentarios.
PP)
R Financiación pública anual cada vez Limitar la partida anual de financiación pública a repartir
más cuantiosa, pero sin límites y sin para que no aumente sin control y con límites sobre qué se Todos Ninguno No se incluye, no se discute.
control sobre en qué se gasta. considera gasto ordinario y qué no.
Elaboración propia. Debilidades detectadas tras la aprobación de la LOFPP1987 y que no han sido tratadas en las negociaciones para la reforma de 2007.
550
Cuadro 5.21: Debilidades del sistema de financiación británico en relación con la transparencia. Costes y beneficios desde el punto de vista económico de
las medidas de transparencia no aprobadas. PPEA 2009.
Ausencia de límite máximo para las
donaciones personas Limitar las donaciones por personas PL>PC PLD Resultado consensuado en
físicas/jurídicas (posibilidad de físicas y jurídicas al año. detrimento de la transparencia.
donaciones interesadas).
Ausencia de control sobre las
donaciones inferiores a 7.500₤ (no
Exigir un control de la EC sobre todas PL/PC>PLD Ninguno / PLD Resultado consensuado en
tenían que ser reportadas a la EC
las donaciones. detrimento de la transparencia.
para su control, solo registradas por
los partidos).
Posibilidad de obtener donaciones
de personas físicas/jurídicas
Exigir el registro de todas las PL/PC>PLD Ninguno / PLD Resultado consensuado en
anónimas (sin control, dado que las
donaciones, incluidas las <500₤. detrimento de la transparencia.
donaciones <500₤ no tenían que
ser registradas).
Incrementar cuantitativa y
Limitado alcance de las sanciones,
cualitativamente las sanciones, y
con numerosas garantías jurídicas Todos Ninguno Resultado consensuado en
reducir las garantías jurídicas que
para los partidos, además de la detrimento de la transparencia.
impiden su aplicación. Eliminar la
politización de la EC.
politización de la EC.
Ausencia de límite al gasto
ordinario y al gasto electoral Existencia de límite al gasto ordinario
PC ≥ PL PLD Resultado consensuado en
incurrido por los candidatos en y al gasto electoral por candidatos en
detrimento de la transparencia.
otras convocatorias diferentes a las el resto de convocatorias electorales.
elecciones generales.
Elaboración propia. Debilidades detectadas tras la aprobación de la PPERA 2000 y que no han sido tratadas en las negociaciones para la reforma de 2009.
551
Ya se ha visto que, en el ámbito de la financiación, es importante no solo la
reputación, sino también el interés de los partidos por mejorar su posición económica,
siendo la efectividad de las medidas que se aprueban muy discutible. Como expresaba el
Entrevistado 20, asesor del Gobierno de Zapatero en la VIII Legislatura:
La efectividad y viabilidad de estas medidas [aprobadas para hacer frente a la

corrupción] es bastante discutible a medio plazo. Uno hace la ley, y años después otro
aprende a hacer la trampa.
Hasta aquí se han confirmado expresamente seis de las siete hipótesis de esta
investigación. Una vez hecho esto, y por tanto, una vez concluido el análisis del proceso de
origen y de reforma de las leyes de financiación, ya es posible confirmar empíricamente
también la hipótesis restante, es decir, la Hipótesis 1. Efectivamente, los hechos
comprobados demuestran que los partidos políticos hacen un uso estratégico del consenso
como regla de decisión en los procesos de cambio institucional. No es algo que les venga
dado, sino que los partidos buscan maximizar sus intereses individuales en el resultado final
y por ello apoyan una regla más o menos inclusiva en función de sus características
individuales (atributos, oportunidades, creencias y preferencias) y en función de las
restricciones económicas y relativas a la reputación a las que se vean sometidos. Además,
como se ha visto también, tal decisión interesada (en apoyo de una regla de decisión u
otra) afecta al resultado de la acción colectiva. Un resultado que, cabe aportar a la hipótesis
inicialmente formulada, redunda en detrimento de la transparencia, como se ha demostrado
empíricamente
Con esto se da por concluido el análisis del origen y de la reforma de las leyes de
financiación en España y en el Reino Unido a la luz del marco analítico derivado del
Neoinstitucionalismo de la Elección Racional y de la Teoría de la Agencia aplicada a la
relación entre representantes y representados. Seguidamente se exponen las principales
implicaciones teóricas y empíricas de esta investigación.
5.3. Implicaciones teóricas y empíricas de la investigación

Una vez contrastadas empíricamente las hipótesis de esta investigación es posible confirmar
que tanto el origen como la profundización en la transparencia del sistema de financiación
de un país determinado (la variable dependiente) están mediatizados por la lucha de
intereses de los partidos individualmente considerados por conseguir ventaja económica
sobre los demás, por mantener una buena reputación ante el Principal y por mantener el
mayor margen de maniobra posible a la hora de financiarse. La conjunción de estos factores
552
permite explicar por qué en un momento dado los partidos promueven la transparencia en el
sistema de financiación, pese al coste que ello les supone en términos de libertad de acción.
Y también permite explicar por qué el resultado de los procesos (el contenido de las leyes
aprobadas) deja amplios márgenes de maniobra ajenos al control del Principal.
5.3.1. Confirmación de la utilidad del marco analítico propuesto basado en el Nuevo

Institucionalismo de la Elección Racional
La primera consecuencia que se deriva de la confirmación de tales hipótesis es que el marco
analítico propuesto basado en los intereses de los actores resulta útil para explicar de forma
satisfactoria los procesos de diseño institucional encaminados en principio a incrementar la
transparencia del sistema de financiación y, con ello, el control de la corrupción política.
En concreto, tales procesos se han explicado atendiendo al interés de los partidos por
obtener ventaja económica sobre los demás, por mantener su buena reputación y por no
restringir su margen de autonomía. Unos intereses que van a depender del contexto de cada
momento. Específicamente, de si se producen restricciones económicas o daños sobre su
reputación. A partir de ahí los partidos establecen sus preferencias sobre tres cuestiones
clave: por un lado, sobre si emprender o no un proceso de creación o de reforma de la
institución (de la ley); por otro, sobre su contenido mismo (es decir, sobre qué posición va a
defender cada uno en las negociaciones sobre el diseño de la institución); y, por último,
sobre la regla de decisión que van a utilizar en su aprobación definitiva.
Pero, además, para que el proceso se produzca y concluya con éxito, también resultan
clave los atributos, oportunidades y creencias de los partidos en cada momento, pues todo
ello va a contribuir a definir las preferencias de los partidos antes señaladas.
Ahora bien, confirmar la validez de este marco analítico derivado de las premisas del
Nuevo Institucionalismo de la Elección Racional, ¿supone descartar los otros enfoques
teóricos ya apuntados en el capítulo 2? La respuesta es sí, aunque con matices.
Por un lado, los hechos empíricos demuestran que los individuos dentro de las
instituciones no actúan siempre siguiendo una “lógica de lo adecuado” (March y Olsen,
1989:25-27), puesto que se ha comprobado la existencia de acciones deliberadas que
contravienen las normas de financiación (e incluso de lo moralmente aceptable) en ambos
países de estudio. Tampoco es posible confirmar a la luz de los hechos analizados que la
transparencia se fuera imponiendo en el sistema de financiación porque los partidos
estuvieran motivados desde un punto de vista normativo para hacerlo. Según esto, los
partidos considerarían en un momento dado que, en democracia, la transparencia debería
553
primar, y de ahí que se aprobaran medidas de este tipo. Pero, sin negar la existencia de tal
motivación normativa, que podría existir, lo cierto es que de esto no se deduce directamente
ningún tipo de acción por parte de los partidos encaminada a crear ex novo una ley de
financiación o a reformarla en un momento dado. Es decir, no es posible explicar el nexo
existente entre tal motivación, digamos, “altruista”, y la creación ex novo de la ley, o su
reforma posterior. De hecho, como se ha comprobado empíricamente, ni siquiera cuando
todos los partidos estuvieron dispuestos a incrementar la transparencia del sistema de
financiación la reforma fue aprobada, manteniéndose el statu quo en momentos en los
cuales la “lógica de lo adecuado” hubiera apuntado más bien al cambio institucional.
Además, y esta sería quizás la crítica más contundente que se le podría hacer al
Institucionalismo Normativo para explicar este objeto de estudio, no es posible explicar la
reforma de las leyes de financiación aludiendo a un proceso de adaptación interna de las
mismas, a partir del choque existente entre los valores defendidos por la institución y su
funcionamiento real (Olsen y Peters, 1996). En caso de ser esto cierto, las leyes de
financiación deberían haber sido reformadas una vez detectada cualquier laguna jurídica
que supusiera un obstáculo para la transparencia del sistema, o una vez descubierta alguna
actuación recurrente por parte de los partidos que, aunque no ilegal, fuera contraria al
espíritu de las leyes. Pero no ha sido así. Es más, en muchos casos las medidas de
trasparencia introducidas, aunque defendidas públicamente como tales por parte de los
partidos, no siempre han supuesto una mejora del sistema en este sentido, sino que, como se
ha comprobado a lo largo de la investigación, en muchos casos han dado como resultado
justo lo contrario: un incremento de la opacidad y un obstáculo para el control de sus
finanzas. Por tanto, aunque pudiera argumentarse en algún caso que los partidos tenían una
motivación de carácter normativo a la hora de introducir mecanismos de transparencia en el
sistema, ¿cómo es posible explicar a la luz de este enfoque teórico los retrocesos que se han
producido en la transparencia, e incluso el mantenimiento a sabiendas de la opacidad en
determinados ámbitos? Por consiguiente, según lo expuesto, el institucionalismo normativo
difícilmente puede dar cuenta del origen y del proceso de reforma de las medidas de
transparencia en el sistema de financiación de partidos.
Por otro lado, como se ha podido comprobar a lo largo de esta investigación, el
Institucionalismo Histórico tampoco resulta totalmente convincente para explicar el
desarrollo de este proceso. Sí que aporta un argumento interesante para entender un aspecto
clave del mismo que conviene tener en cuenta: el hecho de que la estructura de financiación
de los partidos se mantenga en lo fundamental (es decir, en la relación público-privado y en
554
las principales fuentes de ingresos que obtiene cada partido) pese al cambio en las leyes de
financiación. Esta cuestión bien puede ser explicada aludiendo a la existencia de un path
dependence (Krasner, 1984; Hall, 1986; Steinno, Thelen y Longstreth, 1992; King, 1995;
Pierson, 2000) en cada uno de los países en relación con el modo en que cada una de las
formaciones obtiene sus ingresos, de manera que las leyes originarias aprobadas mantienen
en lo fundamental tal estructura de financiación y las posteriores reformas también.
Es decir, el modo en el que los partidos se financian antes incluso de que existieran
leyes de financiación con criterios de transparencia va a restringir las posibilidades de
desarrollo de la legislación que se apruebe en cada país. Por ello, los partidos españoles y
británicos tienen una estructura de financiación completamente diferente entre sí, los
primeros basados fundamentalmente en los recursos públicos, y los segundos, en los
privados. Y así será previsiblemente por muchos años. Pero, más allá de eso, el
Institucionalismo Histórico no consigue explicar de forma convincente el contenido de las
leyes, es decir, las medidas específicas que se aprueban, sobre todo, cuando estas se crean
ex novo o cuando suponen la primacía del modelo de financiación defendido por un partido
sobre el modelo de financiación defendido por el resto. Por ejemplo, cuando los partidos de
izquierda españoles logran que finalmente se prohíban las donaciones anónimas, o cuando
en el sistema británico se introducen medidas que atentarían contra la estructura de ingresos
del PC. En tales casos, entre otros muchos, la argumentación basada en el path dependence
no resultaría convincente para explicar el contenido de las leyes que finalmente se
aprueban. Es más, como ya se dijo en el capítulo 2, tampoco permitiría explicar por qué se
crean en un momento dado y no en otro. Y aún menos por qué acaban reformándose a los
pocos años de vigencia de la ley original (por ejemplo, en el caso británico), una cuestión
que iría en contra de la lógica continuista y de estabilidad institucional sobre la que se
sustenta el institucionalismo histórico. De hecho, la única explicación factible que se da
sobre la reforma es la que alude a los procesos de ajuste paulatino a partir del diseño inicial
de la ley, de manera que los cambios serían incrementales a partir de la ley original. No
obstante, tal como se ha visto, los mecanismos de transparencia no siempre siguen una
tendencia incremental, sino que todo va a depender del resultado que surja de las
negociaciones entre los partidos a la hora de configurar el contenido de las leyes.
Por ello, aunque desde el Institucionalismo Histórico se podría explicar el
mantenimiento básico de los distintos modelos de financiación que operan en ambos países,
el análisis pormenorizado de la evolución del contenido de las leyes en lo referido a las
medidas de transparencia que se aprueban ex novo y se reforman en un momento dado pasa
555
por tener en cuenta los intereses de los actores y las interacciones entre ellos. Es decir, pasa
por utilizar el enfoque de la elección racional. Una perspectiva que ha sido erróneamente
rechazada en trabajos como el de Fisher y Clift (2004) sobre la reforma de las leyes de
financiación en Francia y en el Reino Unido, y en los cuales se concluye, desde un punto de
vista normativo e historicista, que la crucial importancia que tiene la transparencia en la
conformación de un sistema de financiación óptimo es lo que ha llevado al proceso de
reforma en ambos países. Una conclusión que obvia el hecho contrastado empíricamente en
esta investigación de que los partidos hacen un uso estratégico de la transparencia (Dixit y
Nalebuff, 1991; Shepsle y Bonchek, 1997), aludiendo a ella cuando quieren mejorar su
reputación y su posicionamiento económico, y obviándola cuando lo que les interesa es
mantener el statu quo.
5.3.2. Confirmación de que las leyes de financiación resultan de la conjugación de los

intereses individuales de los partidos por mejorar su reputación, por obtener
ventaja económica sobre el resto, y por mantener el mayor margen de
autonomía de acción posible
En contra de lo expresado públicamente por los partidos en las diferentes etapas del
proceso, la introducción de la transparencia en el sistema de financiación política no
responde al interés de estos por hacerse más controlables ante los ciudadanos. Tampoco al
interés por imponer un modelo de financiación acorde con la ideología del partido en
cuestión. Sino que la transparencia en el sistema no es más que el resultado de la
conjugación de los intereses individuales de los partidos (en función de sus atributos,
oportunidades, creencias y preferencias) por obtener una ventaja competitiva respecto al
resto de formaciones, y por introducir señales de credibilidad que contribuyan a mejorar su
reputación frente al electorado.
Es decir, la introducción y reforma de las leyes de financiación constituyen una
estrategia de los partidos por obtener beneficios en un momento en el que necesitan mejorar
su imagen e incrementar sus ingresos económicos. Lo que ocurre es que el resultado (el
contenido de la ley) no va a beneficiar a todos por igual, sino que lo hará en mayor medida
al partido del Gobierno. A cambio de tales beneficios, los partidos tendrán que someterse a
cierto control, pero tratarán de minimizarlo para que no limite demasiado su margen de
maniobra (otro de los intereses en juego). En definitiva, la búsqueda del beneficio
económico y en cuanto a la reputación es lo que mueve a los partidos a introducir las leyes
de financiación con criterios de transparencia, de manera que dicha transparencia no es más
556
que la excusa para establecer un statu quo beneficioso para los partidos (para unos más que
para otros en función del peso que tengan en las negociaciones).
A diferencia de los estudios previos, en esta investigación se ha comprobado
empíricamente la necesidad de que las restricciones económicas y las basadas en la
reputación estén presentes tanto para que se cree la ley ex novo, como para que se produzca
su reforma posterior. Pero no basta con que se dé una y otra no, sino que ambas condiciones
son necesarias dar para que se acabe iniciando el proceso de diseño institucional.
Es más, como se ha testado también, para que el proceso acabe con éxito el partido del
Gobierno tiene que haber experimentado una merma en sus ingresos, pero, sobre todo, tiene
que verse en una posición económica muy similar a la de su principal rival, de forma que no
cuente con el liderazgo económico sobre el resto. Solo en tales casos, el daño en la
reputación va a servir de acicate para que se inicien procesos de reforma que acaben con un
nuevo equilibrio económico para los partidos.
Por tanto, con esta investigación se confirma lo que ya otros autores apuntaban tanto
desde el punto de vista teórico, como empírico (en relación con los intercambios corruptos):
que la necesidad de mantener una buena reputación puede servir como mecanismo de
control endógeno, dado el coste moral que cualquier desviación de los estándares
socialmente aceptados puede acarrear para un político o para un partido (Shepsle, 2003;
Parker, 2004). Pero, sobre todo, y esto es lo más novedoso, se confirma empíricamente que
la necesidad de mantener una buena reputación interviene en los procesos de cambio
institucional, promoviendo la acción de los partidos en pro de una mayor transparencia. Es
decir, que la reputación actúa como mecanismo instigador de controles de carácter exógeno,
es decir, de controles instituciones.
No obstante, a diferencia de estudios anteriores que trataban tangencialmente esta
cuestión (Klitgaard, 1998; Della Porta y Vanucci, 1999), en esta investigación se concluye
que el peso de la reputación, aun siendo importante en tales procesos, pierde valor en
relación con los intereses económicos de los partidos, que son el verdadero motor del
cambio institucional. De hecho, el daño a la reputación de uno o varios partidos, por muy
importante que sea, no conlleva por sí solo tal cambio institucional. Según se extrae de esta
investigación, para que el cambio institucional se produzca es necesario, además, que los
partidos hayan sufrido ciertas restricciones económicas, especialmente el partido del
Gobierno, de forma que este no cuente con el liderazgo económico en ese momento y se
encuentre en una posición económica inestable. Solo en esos casos se van a producir
557
iniciativas de creación o de reforma de la ley, bien por parte del partido del Gobierno, o
bien por parte de otros partidos, pero que van a ser secundadas por el partido mayoritario.
Por tanto, como se demuestra en esta investigación, la competencia por los recursos
económicos va a ser un factor explicativo clave para entender los procesos de diseño de las
leyes de financiación para incrementar la transparencia del sistema. Una afirmación que
supone aceptar tres cuestiones ya apuntadas en el epígrafe 2.3, y que constituyen una
aportación relevante para la literatura sobre financiación de partidos.
En primer lugar, que los partidos siguen una lógica maximizadora a la hora de buscar
recursos económicos. Es decir, todos, independientemente de su ideología, de sus
circunstancias económicas y de la de sus rivales, querrán cuantos más recursos mejor.
Empíricamente esto se ha demostrado por el hecho de que los partidos experimentan un
gasto en aumento y ello les lleva a una necesidad creciente de ingresos, los cuales son
obtenidos por vías legales, pero también de forma corrupta. Esto se da con mayor o menor
intensidad en todas las formaciones de los dos países analizados.
Ahora bien, ¿supone esto que, puesto que siguen una lógica maximizadora, los
partidos siempre van a estar dispuestos a introducir una ley y a reformarla para incrementar
sus recursos colectivamente, tal como apuntaba Scarrow (2004)? Es decir, ¿van a seguir
siempre una estrategia preferente de colusión o connivencia con objeto de conseguir más
dinero a partir de la legislación? La respuesta a estas cuestiones es negativa. Como se ha
visto, ni siquiera en el caso español, que se situaría dentro del denominado modelo de
partidos cártel, los partidos siguen siempre una estrategia de colusión, sino también de
conflicto sobre las medidas que individualmente les interesa aprobar. Es decir, a diferencia
de lo que considera Scarrow (2004), la clave no está en distinguir entre partidos que
siempre tratan de mejorar su situación económica como un objetivo en sí mismo (revenue-
maximizing view) y partidos que optarán por reformar o no en función de su posición
económica con respecto a la de los demás (electoral economy view). Por el contrario, como
se ha comprobado empíricamente, la clave está en entender que todos los partidos buscan
cuantos más recursos mejor (por vías legales o ilegales), pero que solo estarán dispuestos a
introducir una ley o a reformarla cuando individualmente hayan experimentado una serie de
restricciones económicas y un daño en su reputación (en los términos que se ha visto en este
capítulo) que generen los incentivos necesarios para que quieran establecer un nuevo statu
quo. Si tales condiciones no se dan, los partidos podrán seguir siendo maximizadores de
recursos aunque sin iniciar un proceso de diseño institucional.
558
Por tanto, la distinción que hace Scarrow (2004) queda invalidada empíricamente,
como también ocurre con la distinción que realiza entre estrategias de colusión frente a
estrategias de confrontación en lo referido a los procesos de reforma de las leyes. Como se
ha testado empíricamente en ambos países, independientemente de si predomina el modelo
de partidos cártel o no, las estrategias de colusión (por ejemplo, en torno a la aprobación de
más financiación pública), y de conflicto (en torno a la prohibición de las donaciones
anónimas, o el establecimiento de un límite máximo a las donaciones, entre otras muchas)
se entrecruzan, dado que al final los partidos actúan en pro de sus intereses individuales,
precisamente debido a que todos son revenue maximizing. Solo así es posible explicar por
qué en ambos países se aprecian situaciones de connivencia y de conflicto según el tipo de
medida sujeta a discusión, y por qué en el caso español, aun cuando los partidos, según
Scarrow (2004), deberían cooperar en pro de un incremento de la financiación pública (por
ser partidos cártel), la reforma de la LOFPP 1987 quedó frustrada por mucho tiempo.
En segundo lugar, y en relación con lo anterior, la confirmación de que los partidos
compiten entre ellos por los recursos económicos y por mejorar su posicionamiento con
respecto al resto, no solo lleva a rechazar la distinción que hace Scarrow (2004) sobre las
estrategias de los partidos con vistas a una posible reforma, sino que lleva a rebatir la tesis
de los partidos cártel (Katz y Mair, 1995) a la hora de explicar la introducción de
mecanismos de transparencia en el ámbito de la financiación.
Si bien es cierto que los denominados partidos cártel pueden conspirar entre ellos para
alcanzar un nivel adecuado de financiación y por eso aceptan conjuntamente vincularse
económicamente al Estado, no por ello suprimen la competencia individual por los recursos.
Por el contrario, y a diferencia de lo que se deriva de la literatura en relación con esa
cuestión (Hopkin, 2004; Van Biezen, 2004), el conflicto por los recursos sigue estando
presente en el diseño de las leyes de financiación, en el día a día de los partidos y,
especialmente, durante los procesos de reforma de la ley. Es decir, el interés conjunto por
obtener recursos del Estado puede llevar a los partidos a suavizar sus posiciones
individuales durante el diseño inicial de las leyes. Pero no por ello la competencia
individual queda suprimida, algo que se observa más claramente durante los procesos de
reforma, donde, a pesar del interés conjunto por incrementar la financiación pública para los
partidos, el statu quo permanece por mucho tiempo debido al conflicto de intereses entre los
partidos sobre el contenido de la reforma.
Puesto que las leyes de financiación que incluyen mecanismos de transparencia son
mucho más que una vía para incrementar los recursos públicos para los partidos, la
559
distinción entre partidos cártel y aquellos que no lo son resulta inoperante para explicar las
estrategias de los partidos a la hora de diseñar y aprobar tales leyes. Al contrario, la
evidencia empírica muestra que los partidos en ambos países se comportan de manera
similar a la hora de afrontar los procesos de diseño y cambio institucional. Cada uno de los
partidos tiene sus propias preferencias y sus propios intereses según su estructura de
financiación, si bien la connivencia (o cooperación, en los términos de la Teoría de la
Agencia) suele estar más presente en la creación ex novo de la ley, y el conflicto más
acentuado en los procesos de reforma. Por ello la reforma de la institución (una vez que ya
existe una ley) resulta complicada de afrontar en ambos países independientemente de que
en ellos prime el modelo de partidos cártel o no.
En tercer lugar, puesto que los partidos siguen una lógica maximizadora en la
obtención de recursos para su financiación ordinaria y electoral, la ideología de los mismos
no resulta determinante para explicar ni por qué en un momento dado deciden introducir o
reformar las leyes de financiación, ni por qué prefieren un contenido concreto sobre otro.
Empíricamente se ha testado que los partidos tienen preferencias diferentes sobre distintos
modelos de financiación. Y a lo largo de la investigación se ha comprobado que tales
preferencias dependen de la estructura de ingresos de cada formación. Si bien es cierto que
la ideología de los partidos podría explicar por qué el PSOE, desde primer momento,
defiende un sistema eminentemente público y con escasa cabida para la financiación
privada vía donaciones de personas jurídicas, el pragmatismo se impone a medida que este
comienza a obtener más donaciones de este tipo que el resto. Igualmente, ocurre en el caso
del PP, PNV y CIU, que aun defendiendo la iniciativa privada a la hora de financiarse,
abogan, llegado el momento, por defender la prohibición de las donaciones anónimas (pues
su apoyo resultaba impopular y, además, su cuantía se estaba reduciendo) a cambio de un
incremento muy sustancial de la financiación pública.
Pero tal pragmatismo no solo se impone en el caso de las formaciones que podrían
entrar bajo la denominación de partidos cártel, sino que también se da en el caso británico.
Por ejemplo, para los laboristas y los liberales demócratas la introducción de financiación
pública directa había sido la piedra angular de sus reivindicaciones durante los años de
Major en el poder. Su defensa tenía una base ideológica importante pues entendían que era
la única forma de eliminar el dinero interesado de la política. El PC, por su parte, se negaba
por principios ideológicos a incrementar la participación del Estado en la vida económica de
los partidos. No obstante, una vez que Blair alcanza el poder y comienza a discutirse la
posibilidad de crear una ley de financiación, el PC acepta la introducción del Policy
560
Devolopment Grant (que beneficiaría a todos por igual), así como el incremento de las
partidas de Short Money y Cranborne Money, que beneficiaría a los conservadores más a
que a ningún otro, por ser el principal partido de la oposición en ese momento. En cambio el
pragmatismo del PL se imponía en lo referido al establecimiento de un sistema que
desgravara las donaciones realizadas a los partidos, que no sería otra cosa que un sistema de
financiación pública indirecta. Si bien ideológicamente esta formación apoyaba cualquier
contribución de lo público, el hecho de que considerara que beneficiaría más a los
conservadores que al resto fue suficiente para negarse a aprobar la medida.
Precisamente porque los partidos tienen preferencias distintas sobre qué contenido
deben incluir las leyes de acuerdo con sus respectivas estructuras de financiación, también
van a diferir a la hora de tomar la iniciativa de introducir tales leyes o de reformarlas. Y
puesto que, como se ha comprobado, siguen una lógica maximizadora del beneficio, en esta
investigación se concluye que la ideología tiene un peso muy limitado a la hora de explicar
la decisión de los partidos de introducir leyes o de reformarlas, en comparación con el peso
que tiene el interés individual por mejorar su posicionamiento económico y su reputación
(o, al menos, evitar dañarla).
Como se ha visto hasta aquí, las implicaciones que se extraen de la confirmación de
las hipótesis son relevantes para la literatura sobre financiación de partidos realizada desde
la ciencia política y desde la economía política. Pero sin duda la implicación empírica más
relevante de tales conclusiones es que el control de la corrupción en este ámbito se ve
obstaculizado por el desarrollo de estrategias manipuladoras por parte de los partidos tanto a
la hora de defender la bondad de la transparencia, como a la hora de ponerla en práctica
mediante el diseño institucional.
Según se ha demostrado empíricamente, los partidos optan o no por crear una ley o
por reformarla en función del beneficio que esperan obtener de ella, y siempre tratando de
minimizar los costes externos (Buchanan y Tullock, 2004[1962]; Sartori, 1987) que pueda
conllevar el no apoyar el proceso. Pero cuando el análisis coste-beneficio no les sale
favorable y, por tanto, prefieren individualmente el statu quo, tratan de obstaculizar el
proceso a pesar de que la sociedad y las circunstancias demanden una mayor transparencia.
Y todo ello haciendo uso de estrategias que minimicen el riesgo que pueda suponer sobre la
reputación de un partido el no iniciar o apoyar la creación de la ley o la reforma. Para ello,
llegado el momento, niegan la necesidad misma de que exista una ley de financiación o de
que haya que reformarla aludiendo a la honradez individual (en el caso español) y a las
bondades de un sistema voluntarista, en vez de regulatorio (en el caso británico); tratan
561
individualmente de salvar su reputación cuando esta resulta afectada por algún escándalo
haciendo extensiva la sospecha al resto de formaciones; e incluso hacen un uso estratégico
de la regla de decisión a utilizar en el proceso de aprobación y reforma de la ley para
salvaguardar sus posiciones individuales cuando lo que se discute no les interesa
económicamente.
La reciente modificación que se ha producido de la LOFPP 2007 al cierre de esta
investigación (en octubre de 2012)558 apuntaría también en esta línea, en la medida en que,
tomando como justificación la necesidad de austeridad económica para hacer frente a la
crisis, se han acabado aprobando cláusulas que interesan económica y estratégicamente al
PP, ahora en el poder. Sin entrar en detalle, pues esto trasciende los límites temporales de
este trabajo, uno de los ejemplos más claros del uso estratégico que ha podido hacer el
partido mayoritario de esta reforma, se refiere a la introducción de una cláusula que reduce
en un 20% la financiación total para gasto ordinario presupuestada para el año 2012. Esta
medida fue introducida inicialmente por el Gobierno del PP vía Proyecto de Ley y sin
ningún tipo de anuncio o reunión previa con el resto de formaciones. A esta le acompañaba
una cláusula que eliminaría de la LOFPP 2007 la obligatoriedad de que la cuantía
presupuestada se incrementase, como mínimo, según el IPC anual. A cambio, en el
Proyecto de Ley se establecía que la cantidad de subvención pública a repartir anualmente
entre los partidos sería aquella establecida cada año en los Presupuestos Generales del
Estado, sin ningún tipo de límite inferior ni superior.
Si bien en los nueve meses que ha durado la tramitación de la reforma, los partidos
han acabado aceptando el recorte del 20% de la subvención anual para el 2012, pues la
posición contraria resultaba muy impopular, no obstante, PSOE, CIU y PNV han mantenido
su rechazo a la segunda de las cláusulas incluidas en el proyecto inicial. Y ello por
considerar que tal medida permitiría en el futuro que el partido mayoritario fuera cada año
el que tuviera la última palabra (especialmente si goza de mayoría absoluta, como ocurre
actualmente) a la hora de decidir qué cuantía recibirían las distintas formaciones vía
subvenciones públicas. Y todo ello sin necesidad de que se consensúe con el resto. Una
medida que deja al PSOE (muy dependiente de tales ingresos públicos) en una posición de
inferioridad frente al PP (cuando este gobierne), dada la mayor posibilidad de este partido
de obtener financiación privada.
558
LO 5/2012, de 22 de octubre, de reforma de la LO 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos
políticos. La nueva LO de reforma solo modifica algunas de las cláusulas de la LOFPP 2007, por lo que esta
sigue estando en vigor.
562
En definitiva, como se ha confirmado a lo largo de esta investigación, los partidos
desarrollan toda una serie de estrategias para maximizar el beneficio individual y minimizar
el control sobre sus acciones. De hecho, como se ha visto en los dos casos analizados, tal es
la primacía de los intereses económicos y en cuanto a reputación en los procesos de
decisión que el alcance de la transparencia se ve reducido cuando tales intereses se ven
afectados de algún modo. Esto se deduce de la existencia de lagunas que se detectan en las
leyes iniciales en ambos países y que no solo no se corrigen posteriormente, sino que
incluso se acentúan en las reformas posteriores.559
5.3.3. Confirmación de la validez de las hipótesis dentro de marco que permite el

análisis comparado y la selección de casos más diferentes
Como se justificó en el capítulo 2, el marco analítico y las hipótesis de esta investigación se
han contrastado empíricamente siguiendo una metodología comparada enfocada al análisis
de casos más diferentes (Przeworski y Teune, 1970). El objetivo ha sido en todo momento
comprobar la validez empírica de dicho marco analítico y de la teoría que lo sustenta a
través del análisis del proceso de regulación de la financiación de los partidos,
supuestamente encaminada hacia una mayor transparencia, en los casos español y británico.
Por tanto, ambos procesos han constituido el contexto en el que testar las hipótesis de
la investigación, de tal manera que, una vez verificadas empíricamente, se les ha de suponer
validez generalizada dentro de los límites de la teoría y, sobre todo, dentro de los límites
marcados por los criterios de selección de los casos. ¿Qué implica esto? Pues que es de
esperar que el marco analítico explique satisfactoriamente el proceso por el cual se
incorporan cláusulas de transparencia en el sistema de financiación de los partidos siempre
559
La nueva reforma aprobada en octubre de 2012 incluye también ejemplos de este tipo. A pesar de que la
necesidad de mejorar la transparencia del sistema ha estado muy presente durante su trámite parlamentario, lo
cierto es que, salvando algunas cláusulas que influyen positivamente en el sistema (por ejemplo, la
obligatoriedad de que los propios partidos muestren en sus respectivas webs la información de sus cuentas), el
alcance de las mismas ha sido reducido y, en algunos casos, han supuesto un retroceso con respecto a la Ley
aprobada en 2007. Por ejemplo, pese a que se proclama que el poder del TCU ha sido incrementado a la hora
de sancionar a los partidos por incumplimiento de la Ley, lo cierto es que esto ha ido acompañado de una
cláusula que establece un plazo de cuatro años para la prescripción de las infracciones cometidas. Teniendo en
cuenta que el máximo órgano fiscalizador y sancionador lleva un retraso de más de cinco años en la
elaboración de los informes sobre la contabilidad de los partidos, no es descabellado pensar que tales
sanciones, podrían quedar prescritas en la mayoría de los casos. Otro ejemplo se refiere a la cuestión de las
fundaciones vinculadas a los partidos. A pesar de que la nueva LO establece la prohibición de que las
fundaciones que reciben financiación total o parcial de las administraciones públicas realicen donaciones a los
partidos, no está claro por qué, sin embargo, se relajan los límites para la recepción de donaciones por parte de
las fundaciones afines, de manera que estas podrán recibir donaciones ilimitadas siempre que sean
formalizadas en documento público. Además, se restringe el concepto de donación, de manera que no serán
considerados como tal (y, por tanto, no estarán sometidas a control) aquellos ingresos que reciban las
subvenciones afines a los partidos para financiar proyectos o actividades determinadas, pudiendo tales ingresos
provenir de empresas contratistas con alguna administración.
563
que tal proceso se produzca en una democracia consolidada que cumpla las siguientes
condiciones: primero, que pertenezca a la Unión Europea hasta el proceso de adhesión de
1995 y, segundo, que en ella exista una ley que incluya cláusulas de transparencia y que
haya sido objeto de propuestas de reforma posteriores. Siempre que se conjuguen tales
circunstancias, la creación ex novo de las leyes de financiación y su reforma posterior en
pro de una mayor transparencia deberían poder ser explicadas en función de los factores
analizados en el marco analítico, siendo estos necesarios para que tales procesos se
produzcan.
Esta confirmación conlleva también una serie de implicaciones interesantes para la
literatura de referencia. La primera de ellas es que el establecimiento de mecanismos de
transparencia y de control de la corrupción en el ámbito de la financiación de los partidos
no depende ni de una cuestión cultural ni de una cuestión de tradición institucional y
democrática. Como se expuso en el capítulo 2, podría argumentarse como hipótesis
alternativa de esta investigación que una mayor exposición al sistema democrático podría
generar una cierta predisposición de los partidos a autocontrolarse, bien porque exista un
mayor nivel de exigencia por parte de los ciudadanos o bien porque las propias elites
políticas desarrollen una inclinación altruista hacia la transparencia, aunque esto les
suponga ir en contra de sus propios intereses.
Pero, en contraposición a esto, en esta investigación se confirma que,
independientemente de la cultura política y del nivel de desarrollo institucional de que
disfrute un país en términos de transparencia y control, la predisposición de los partidos a
controlar el modo en que se financian y reducir la corrupción en este ámbito va a depender
del beneficio económico y en cuanto a reputación que esperan obtener a cambio. Y todo
esto tratando de salvaguardar al máximo su autonomía de acción frente a los ciudadanos.
Por tanto, ni existe una cultura política más propensa a establecer mecanismos de
transparencia que otras, ni se observan diferencias importantes entre países en función de si
tienen una larga tradición institucional o de si, por el contrario, son de reciente
democratización.
La segunda de las implicaciones que se derivan del diseño de casos más diferentes que
se ha aplicado en esta investigación, es que los factores que influyen en el establecimiento
de mecanismos de transparencia y de control de la corrupción en el ámbito de la
financiación de los partidos son los mismos independientemente del modelo de financiación
que impere en el país. Es decir, la mayor o menor predisposición de los partidos a introducir
564
medidas de transparencia no obedece a que en ellos exista una mayor o menor dependencia
de la financiación pública o de la financiación privada.
Podría argumentarse, siguiendo la línea expuesta anteriormente, que aquellos países
con una mayor dependencia económica de los recursos públicos (que serían los
denominados partidos cártel) podrían desarrollar estrategias de cooperación entre ellos que,
llegado el momento, facilitarían la introducción de mecanismos de transparencia siempre
que estos incluyeran medidas redistributivas (es decir, un incremento de la financiación
pública). Por tanto, podría pensarse que la presencia de partidos cártel podría tener algún
tipo de influencia en el proceso analizado.
Pues bien, en esta investigación se demuestra que dicha presencia de partidos cártel
está relacionada con el modelo de financiación que impera en el país desde antes incluso
que se aprueben las leyes de financiación y que acaba siendo consagrado una vez que estas
se aprueban. Es decir, la presencia de partidos cártel influye en el contenido que se acaba
aprobando en relación con la financiación pública. Pero, sin embargo, su presencia no
resulta explicativa a la hora de entender la lógica del proceso de aprobación y reforma de
las leyes de financiación. Ni siquiera a la hora de entender por qué se aprueban un cierto
tipo de limitaciones, prohibiciones, medidas de divulgación y medidas de control y no otros.
De hecho, como ya se ha expuesto en este epígrafe, independientemente de si existe
presencia de partidos cártel o no, la cooperación de los partidos en torno a la creación ex
novo de la ley resulta más fácil de alcanzar que en los procesos de reforma posteriores,
incluso aunque en estos últimos todos los partidos estén de acuerdo en incrementar la
financiación pública.
Por tanto, a diferencia de lo que se podría deducir de la tesis de los partidos cártel
(Katz y Mair, 1995; Hopkin, 2004; Van Biezen, 2004), su influencia en los procesos de
diseño institucional de mecanismos de transparencia para mejorar el control de la
corrupción se limita únicamente al peso que representan las medidas distributivas que se
aprueban. No obstante, ni influye en el resto de mecanismos de transparencia que acaban
aprobándose, ni mucho menos hace que los partidos cártel tengan una mayor predisposición
que aquellos que no lo son a establecer mecanismos de transparencia que limiten su margen
de maniobra.
Las implicaciones expuestas a lo largo de este apartado resultan novedosas y
relevantes en el marco de la literatura sobre el control de la corrupción y sobre la
financiación de los partidos. Y ello tanto desde el punto de vista teórico como empírico. De
hecho, el detalle y la profundidad con que se han expuesto y analizado los casos español y
565
británico ha permitido no solo verificar los factores explicativos deducidos de la teoría, sino
también conocer la complejidad de la vida política interna en ellos en lo referido a la
financiación de los partidos y a la problemática de la corrupción. Por tal motivo, la parte
empírica de esta investigación puede servir de base para trabajos futuros relacionados con
estos temas.
Por un lado, podría completarse con estudios empíricos en profundidad sobre cómo se
produce el proceso de institucionalización paulatina de la transparencia en otros países tanto
de Europa como de otras zonas geográficas del planeta, siendo Latinoamérica
especialmente relevante a este respecto. De hecho, el Proyecto Crinis, promovido desde
Transparency International, se centra en este área geográfica dada la relevancia que en ella
tiene la corrupción vinculada a la financiación política. El objetivo de dicho proyecto es
recopilar información cualitativa sobre los sistemas legislativos vigentes, así como sobre las
prácticas de los principales actores involucrados en la financiación de los partidos. Si bien
de momento solo se han analizado ocho países latinoamericanos (Argentina, Colombia,
Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú), sobre esa base recopilada se
podría profundizar en la dirección de conocer, al igual que en la presente investigación, el
proceso de diseño institucional de la transparencia, así como su resultado, y establecer
comparaciones. Para ello se podría utilizar incluso el marco analítico de este trabajo, con
objeto de comprobar su validez más allá de los límites geográficos establecidos en la
selección de casos aplicada.
Por otro lado, la información empírica expuesta sobre España y el Reino Unido puede
servir también como base para profundizar en un aspecto que ha sido obviado a propósito
en esta investigación: el análisis de los procesos internos (negociaciones, decisiones, etc.)
que se producen en cada una de las formaciones políticas y que acaban resultando en el
posicionamiento que posteriormente va a ser defendido en bloque frente al resto de partidos.
Mientras que este trabajo se centra en los intereses defendidos por estos una vez que sus
respectivas posiciones están claramente definidas y así lo hacen expreso, resultaría
relevante para la literatura conocer también el proceso a través del cual se configura tal
posicionamiento. Para ello sería conveniente analizar si existen o no facciones dentro de
cada partido con posiciones enfrentadas en lo relativo bien al modelo de financiación que ha
de establecerse, bien a al momento más propicio para hacerlo. Todo esto permitiría avanzar
en el conocimiento del proceso de conformación de las estrategias de los partidos en
cuestiones tan relevantes para la calidad democrática como son la transparencia
institucional y el control de la corrupción política.
566
CONCLUSIONES
A lo largo de esta tesis se ha analizado el proceso mediante el cual los sistemas de

financiación de partidos se hacen más transparentes. La idea que subyace al interés por
conocer este proceso es saber cómo asegurar la honestidad y restringir el margen de
maniobra de los políticos a la hora de obtener fondos para sus respectivas formaciones. Para
ello el diseño de mecanismos institucionales de control que promuevan la transparencia,
faciliten el control ciudadano y reduzcan la discrecionalidad en este ámbito resulta clave.
En concreto, en esta investigación se ha estudiado, por un lado, por qué las leyes de
financiación se aprueban y se reforman en un momento dado y, por otro, por qué las
negociaciones sobre su contenido derivan en un diseño institucional determinado en
términos de transparencia. En definitiva, lo que se ha investigado es qué lleva a introducir e
incrementar la transparencia en los sistemas de financiación y por qué se hace a través de un
diseño específico y no de otro. Cuestiones de gran calado, puesto que contribuyen al debate
más amplio sobre cómo y por qué se controla la corrupción en este ámbito tan proclive al
desarrollo del fenómeno y hasta qué punto puede llegar a influir sobre la calidad
democrática de los sistemas.
Puesto que de lo que se trata es de analizar el control institucional de la corrupción,
esta investigación se enmarca en la perspectiva que entiende este fenómeno no como un
problema cultural, sino estructural. Y lo hace desde un espacio intermedio entre la ciencia
política y la microeconomía, tomando de la primera el interés por el estudio de las
estructuras formales y, de la segunda, la referencia explícita al papel que desempeña el
individuo como maximizador de utilidad en un contexto constreñido por reglas y estructuras
institucionales.
Cabe recordar que, aunque que la literatura sobre corrupción y sobre financiación de
los partidos es muy prolija, tanto en el área de la ciencia política como de la economía
política, presenta al menos tres debilidades sobre las que esta tesis ha pretendido aportar
cierta luz. Tales debilidades se centran en el objeto de estudio a tratar, en el diseño de la
investigación y en la metodología utilizada.
En cuanto al objeto de estudio, el análisis del diseño institucional en materia de
control de la corrupción (entendiéndolo como variable dependiente) apenas ha sido tratado
por la literatura de referencia y aún menos en lo tocante al ámbito de la financiación de los
partidos. De hecho, aunque los estudios realizados desde la microeconomía acentúan la
567
importancia del diseño institucional en el control de la corrupción, rara vez han centrado su
atención en el proceso a través del cual se diseñan tales mecanismos, objeto central de esta
tesis.
Por otro lado, como se dijo en su momento, la literatura de referencia presenta un
cierto desequilibrio a la hora de abordar los aspectos teóricos y empíricos del fenómeno de
la corrupción y de su control, de forma que solo excepcionalmente ambos aspectos han sido
incorporados al análisis con suficiente profundidad. Es en esta línea más excepcional en la
que se circunscribe esta tesis, dado que parte de un diseño de investigación teórico-
deductivo, donde la información empírica resulta relevante en sí misma, si bien es analizada
sin perder de vista el marco teórico de partida.
Por último, otra de las debilidades detectadas en la literatura de referencia tiene que
ver con la ausencia, salvo excepciones, de estudios que incorporen una metodología
comparada en sentido estricto. Especialmente, siguiendo un diseño de “casos más
diferentes”, y esto, a pesar de la riqueza comparativa que aporta este tipo de análisis.
Teniendo en cuenta lo expuesto, esta investigación amplía el conocimiento existente
sobre el fenómeno de la corrupción en la medida en que analiza la transparencia y el control
institucional como variable dependiente. Y lo hace elaborando un marco analítico basado en
dos enfoques teóricos intrínsecamente relacionados, dado el interés que prestan a las
instituciones de control: la Teoría de la Agencia, por un lado, y el Neoinstitucionalismo de
la Elección Racional, por otro. Este esfuerzo teórico, del cual resultan las hipótesis de la
investigación, se complementa con un ejercicio empírico en profundidad realizado a partir
del análisis cualitativo y diacrónico de dos países (España y Reino Unido), escogidos según
el diseño de “casos más diferentes”. Y, para demostrar que en todo momento la exposición
de los hechos no pierde de vista la teoría, se ha utilizado la lógica de la “narrativa analítica”
(Bates et al., 1998), encaminada a desmenuzar el proceso de decisión que resulta en el
cambio institucional hacia una mayor transparencia.
Por tanto, esta combinación entre profundización teórica y contrastación empírica,
haciendo uso de la metodología comparada, supone, como se ha visto, un input novedoso en
la literatura existente. Máxime si se refiere a un terreno tan poco explorado como es el
cambio institucional en materia de control de la corrupción.
Ahora bien, ¿es posible explicar el origen y la reforma de las leyes de financiación
conforme a las hipótesis extraídas del marco analítico? O, en otras palabras, ¿se confirma a
la luz de esta investigación que el cambio institucional en esta materia depende de la lucha
568
de intereses de los partidos por (1) mejorar su posición económica, (2) por salvaguardar su
reputación y (3) por no restringir su margen de maniobra?
A partir de la evidencia empírica aportada, la respuesta es afirmativa en ambos casos.
Efectivamente, las hipótesis de esta investigación quedan confirmadas y, por tanto, los
citados factores tienen un papel fundamental en la explicación del origen y la reforma de las
leyes de financiación de los partidos. No obstante, el análisis empírico en profundidad que
se ha realizado del caso español y del británico ha permitido matizar en algunos casos, y
completar en otros, tales hipótesis iniciales que fueron deducidas del marco analítico. De
este modo, el conocimiento sobre el objeto de estudio de esta investigación se ha
beneficiado muy positivamente de la retroalimentación entre teoría y hechos empíricos.
Seguidamente se señalan las principales conclusiones de este trabajo, ya expuestas en
profundidad en el capítulo 5. Como se ha venido haciendo hasta aquí, se mantiene la
división en dos bloques. El primero se refiere al origen de la ley, y en él se analiza el paso
de una situación inicial de desregulación (laissez faire) a la aprobación de la Ley Orgánica
de Financiación de los Partidos Políticos de 1987 en el caso español, y de la Political
Parties, Elections and Referendums Act 2000, en el caso británico. El segundo bloque se
refiere a los procesos de reforma iniciados (exitosos o no) y cuyo objetivo haya sido
profundizar en la transparencia del sistema. Es decir, en él se analizan las idas y venidas del
cambio institucional, con especial atención a la aprobación de la reforma de la ley en
España y en el Reino Unido (Ley Orgánica de Financiación de los Partidos Políticos de
2007 y Political Parties and Elections Act 2009, respectivamente).
- Primer bloque. El origen de la transparencia en la financiación política: de la acción

individual a la cooperación.
La evidencia empírica expuesta en los capítulos 3 y 4 demuestra que, de acuerdo con el
marco analítico de esta tesis, los partidos se comportan siguiendo una lógica de
maximización de los recursos. Es decir, buscan cuantos más recursos, mejor. Pero no solo
eso, sino que además están interesados en obtener ventaja sobre el resto para así mejorar su
posición en la competencia por el poder.
La conjunción de ambos supuestos teóricos (contrastados empíricamente) genera, en
ausencia de leyes de financiación, una dinámica en los partidos también prevista en el
marco analítico de referencia: la del conocido dilema del prisionero. Esto es, una situación
en la que la estrategia dominante para cada formación, ya sea en el Gobierno o en la
oposición, es la de buscar fondos sin límites, incluso a través de fuentes corruptas cuando
569
así se estime oportuno. Y esto porque a cada partido le interesa sobre todo desequilibrar a su
favor la competencia por los recursos, más que ser ellos los únicos que no consiguen fondos
extra.
De ahí que, pese a que colectivamente lo óptimo sería que ningún partido se financiara
a través de fuentes ilícitas o ilegítimas, el equilibrio que se alcance sea, finalmente, la
financiación corrupta. Es decir, un equilibrio de Nash paretianamente subóptimo del cual
resulta imposible salir de manera unilateral, ya que a ningún partido le interesa quedar
rezagado en la competencia por los recursos. Por ello, la única forma de romper dicha
dinámica del dilema del prisionero es mediante la cooperación de todas las formaciones
para el establecimiento de una ley que siente las bases de un sistema de financiación más
transparente. En caso contrario, el resultado será el mantenimiento del statu quo, es decir, la
desregulación o laissez faire en esta materia.
Pero, puesto que la financiación corrupta se nutre de la opacidad del sistema, los
partidos difícilmente van a mostrar interés por introducir mecanismos institucionales que
incrementen la transparencia y, por tanto, el control ciudadano sobre sus acciones. Y ello
porque, según se ha demostrado empíricamente con respecto a los principales partidos
españoles y británicos, una legislación con criterios de transparencia (es decir, que incluya
prohibiciones, límites, medidas de divulgación y control y medidas redistributivas) puede
generar más o menos costes directos en las finanzas de cada partido en función de su propia
estructura de financiación. De ahí que lo que resulte beneficioso para unos no tenga por qué
serlo para otros; y de ahí que cuando a un partido le interese individualmente introducir una
ley de financiación, no tenga por qué interesarle al resto, manteniéndose la situación del
dilema del prisionero, y por tanto, la desregulación en esta materia por tiempo indefinido.
Lo descrito hasta aquí explica, a la luz del marco teórico y de los datos expuestos, el
escenario previo a la aprobación ex novo de las leyes de financiación en cada país. Es decir,
explica que, en ausencia de leyes de este tipo, los partidos prefieran mantener la situación
de acción individual (o laissez faire) en materia de financiación, a asumir los costes que les
generaría la existencia de una ley con criterios de transparencia. Costes a los que habría que
sumarles los derivados del propio proceso de decisión y de negociación del contenido
(tiempo, recursos, etc.), así como el riesgo externo que supondría para cada partido que
otras formaciones con más peso decidieran un contenido desfavorable para sus intereses
individuales.
Pero el hecho de que los partidos no tengan incentivos a priori para cooperar y
emprender una acción colectiva encaminada al diseño y aprobación de una ley de
570
financiación no significa que esto resulte imposible. De hecho, como se ha confirmado
empíricamente en esta tesis, existen al menos dos factores externos que influyen en el
análisis coste-beneficio de los partidos, determinando el origen de la transparencia en este
ámbito. Es decir, determinando la decisión de proponer, diseñar y aprobar una ley de
financiación: (1) el balance económico actual de los partidos junto con sus expectativas de
beneficio futuro y (2) la necesidad de mantener una buena reputación ante el electorado.
Efectivamente, son los cambios en estas dos restricciones (tal como se denominan en el
marco analítico) los que determinan el interés de los partidos por abandonar la situación de
laissez faire e iniciar la acción colectiva en pro de una ley de financiación con criterios de
transparencia. Y ello a pesar del interés que tienen por mantener el mayor margen de
maniobra posible a la hora de financiarse.
En concreto, empíricamente se demuestra que detrás del origen de las leyes de
financiación se halla la conjunción de los dos factores analizados: la existencia de un
desequilibrio en el balance económico de los partidos y de un daño en la reputación de una
o más formaciones relevantes, especialmente, del partido del Gobierno. Ambos factores son
necesarios pero no suficientes por sí solos para que se inicie la transparencia en el ámbito de
la financiación de partidos. Las restricciones económicas se pueden dar con distinta
intensidad entre los partidos, pero sí que es necesario que el partido del Gobierno se halle
entre las formaciones más afectadas y que, además, no posea un liderazgo económico claro
con respecto a sus rivales, especialmente, con respecto al principal partido de la oposición.
Pero no basta con eso, sino que además, para que se inicie el proceso de transparencia es
necesario que se produzca un daño en la reputación del partido del Gobierno. Un factor que,
como se ha visto, tampoco es suficiente por sí solo para que se origine el proceso. De
hecho, cuando las restricciones económicas no se dan (tal como ocurre en el caso británico
hasta 1997, durante el liderazgo económico y político del Partido Conservador), la sola
presencia de una reputación lesionada, por muy importante que sea su impacto, no genera
los incentivos necesarios para el establecimiento de regulación en la materia. Puede que se
introduzca la cuestión en la agenda política, pero sin que se llegue a resultado alguno. Por
tanto, queda confirmada la presencia conjunta de ambos factores analizados en el origen del
proceso de transparencia en la financiación de los partidos.
Para terminar de entender por qué los partidos acaban saliendo del dilema del
prisionero en el que están insertos y del que no pueden salir unilateralmente, hace falta
explicar por qué, llegado el momento, los partidos de la oposición secundan la iniciativa del
Gobierno. Es decir, por qué deciden cooperar y emprender la acción colectiva.
571
Efectivamente, se demuestra empíricamente que, una vez que el partido del Gobierno
da el primer paso para introducir transparencia en el sistema, la mejor alterativa para los
partidos de la oposición en ambos países analizados es secundarla. Es decir, optar por la
transparencia. La razón es que, como se establecía en el marco teórico, los costes derivados
de las restricciones económicas (que, como se dijo, también les afectaban), junto con los
costes en la reputación que les supondría el no sumarse a la propuesta del Gobierno, además
de los denominados riesgos externos, hacen que el no apoyar la transparencia del sistema
sea individualmente más costoso para los partidos de la oposición que el hecho de apoyarla.
Por el contrario, si apoyan la iniciativa, los beneficios esperados en términos de reputación
(inversión en credibilidad) y en términos económicos (posibilidad de minimizar los riesgos
externos) superan el coste de dejar de financiarse sin restricciones y los posibles costes
derivados del proceso de decisión. Por eso, llegado el momento, a los partidos de la
oposición les resulta rentable cooperar en favor de la transparencia.
Todo lo dicho permite confirmar la hipótesis de que, dada la presencia conjunta de
restricciones económicas y de restricciones en la reputación (que afectan en mayor o menor
medida a todas las formaciones), la cooperación entre los partidos para salir del dilema del
prisionero en el que están insertos se produce cuando: (1) el coste para cada partido de no
hacerlo en términos de reputación (bien porque los escándalos afecten al Gobierno, bien
porque la no actuación una vez que se produce la propuesta, afecte a los partidos de la
oposición), y (2) el coste económico individual que les supone no influir en el contenido de
la ley (una vez que se produce la propuesta), supere los beneficios esperados de seguir
manteniendo la situación de opacidad.
Estas son las condiciones que se han de dar para que se produzca la acción colectiva
de los partidos, dando origen a la creación ex novo de una ley de financiación con criterios
de transparencia. Ahora bien, relacionado con esto se halla la cuestión de qué regla de
decisión preferirán los partidos utilizar con vistas a hacer prevalecer sus intereses
individuales en el contenido de la ley.
Como se prevé en el marco analítico de esta investigación, se confirma que los
partidos políticos, tanto en el Gobierno como en la oposición en ambos países analizados,
hacen explícito su interés por utilizar una regla de decisión lo más inclusiva posible a la
hora de aprobar la ley de financiación. En concreto, la unanimidad o el consenso
generalizado. Y esto a pesar de que con ello se incrementen los costes de decisión.
En el caso de los partidos de la oposición, tal interés responde a la necesidad de
minimizar los riesgos externos a la hora de configurar el contenido de la ley de
572
financiación. Al establecerse las bases del sistema por vez primera, el interés de los partidos
por hacer valer sus preferencias individuales en el contenido de la ley es máximo; de ahí
que todas las formaciones de la oposición prefieran el consenso generalizado como regla de
decisión a cualquier otra regla menos inclusiva.
En el caso del partido del Gobierno, tal interés se explica por las siguientes razones.
En primer lugar, por motivos de reputación, puesto que el resto de formaciones criticaría la
acción del partido del Gobierno si este decidiera una ley a su medida sin contar con el resto,
más aún en el contexto de escándalos en el que surge. En segundo lugar, por motivos
económicos, puesto que en ambos países se aprueba un incremento de la financiación
pública para los partidos, y esto solo es posible de justificar públicamente si todos los
partidos apoyan la medida. En tercer lugar, por la incertidumbre sobre cuál va a ser la
posición del partido del Gobierno en el futuro, lo que le lleva a considerar demasiado
arriesgado aprobar una ley muy partidista por temor a que años más tarde un nuevo partido
mayoritario haga lo mismo.
Por tanto, se comprueba empíricamente que todos los partidos individualmente
considerados optan por la unanimidad o el consenso generalizado como regla de decisión a
la hora de diseñar y aprobar ex novo una ley de financiación. Ahora bien, a la luz de esta
investigación, ¿cuál es el resultado del diseño institucional en términos de transparencia? O
en otras palabras, ¿contribuyen las leyes aprobadas a restringir el margen de
discrecionalidad de los partidos a la hora de financiarse o, por el contrario, dejan lagunas
que siguen permitiendo la posibilidad de corrupción en este ámbito? De acuerdo con la
evidencia empírica aportada sobre los casos español y británico, se derivan cuatro
conclusiones de interés a este respecto.
En primer lugar, que las medidas de transparencia que finalmente se incluyen en la ley
son aquellas que, desde el punto de vista económico, favorecen al partido del Gobierno por
encima del resto, bien en solitario, bien en conjunción con algunas o todas las formaciones
(como ocurre con el incremento de la financiación pública). En cualquier caso, este nunca
va a salir perjudicado desde el punto de vista económico por las medidas que se aprueban.
Tal es así que las medidas de transparencia no aprobadas (ni discutidas), a cuya ausencia
suelen atribuirse las debilidades más importantes de la nueva legislación, no habrían
beneficiado en ningún caso al partido del Gobierno. Al contrario, o bien habrían generado
un coste superior en él que en sus adversarios, o bien dicho coste sería similar para todos.
En segundo lugar, se confirma empíricamente que la búsqueda del interés individual
de los partidos por obtener beneficios económicos a partir de la legislación, supera el interés
573
por invertir en reputación. Esto ocurre con la aprobación de partidas de financiación pública
en ambos casos de estudio, que a pesar de lo impopulares que puedan resultar, y pese a que
supongan incluso un alejamiento de las premisas ideológicas del partido, acaban
aprobándose con el apoyo de todas las formaciones dado el beneficio económico que
esperan obtener. Por tanto, no generar costes sobre la reputación está en el interés de los
partidos en el momento en el que deciden crear una ley. Una vez que se inician las
negociaciones sobre su contenido, el interés económico prima claramente sobre el interés
por legislar medidas que no afecten a su reputación. E incluso prima sobre las preferencias
ideológicas de los partidos en relación a qué modelo de financiación debe establecerse, es
decir, si más o menos dependiente de los recursos públicos.
En tercer lugar, se confirma que la búsqueda individual de dicho interés económico se
hace a costa de la efectividad del sistema de transparencia diseñado. Puesto que cada
formación defiende las medidas más beneficiosas para sus propios intereses, cuando estos
entran en conflicto, la única forma de alcanzar el consenso es mediante concesiones por
parte del Gobierno al resto de partidos, principalmente al partido de la oposición
mayoritario. Unas concesiones que derivan en un resultado que sigue beneficiando
fundamentalmente al partido del Gobierno, pero que no perjudica tanto al resto. Y todo ello
a costa de la efectividad del propio mecanismo de transparencia propuesto. Es más, se
constata que, si el partido en el Gobierno no sale beneficiado, las medidas de transparencia
no se aprueban, aun a costa de dejar importantes lagunas en lo referido al control de la
financiación corrupta.
Por tanto, se confirma empíricamente la hipótesis según la cual, una vez que los
partidos están interesados en cooperar y negocian el contenido de la legislación, el resultado
que se deriva es una ley que beneficia colectivamente a todos en términos económicos (por
la financiación pública que se regula en el caso español sobre todo, pero también en el
británico, mediante el denominado Policy Development Grant), aunque muy especialmente
al partido del Gobierno, y que restringe a todos lo menos posible en términos de control
(especialmente, también, en el caso del partido del Gobierno).
- Segundo bloque. La profundización en la transparencia del sistema de financiación

política: la coordinación en torno a la reforma de la ley.
En este bloque se han analizado los factores que llevan al cambio institucional una vez que
ya existe una ley con criterios de transparencia, y también se han explicado las razones que
subyacen a los intentos frustrados de reforma. Nuevamente se ha atendido a la regla de
574
decisión utilizada a la hora de diseñar y aprobar la nueva legislación, así como al resultado
de la misma en términos de transparencia y control.
Según la información empírica analizada, al igual que en el origen de la ley, las
restricciones económicas y en materia de reputación se hallan detrás del cambio
institucional en esta segunda etapa. Es decir, se comprueba empíricamente que la situación
de equilibrio surgida tras la aprobación ex novo de la ley se mantiene hasta que un cambio
en tales restricciones genera los incentivos necesarios para que los partidos prefieran
endurecer su propio control, a mantenerse tal y como están. Y esto a pesar de no interesarles
en principio introducir más mecanismos de transparencia de los que ya existen, pues esto les
generaría costes. Ahora bien, siendo esto cierto, conviene matizar ciertos aspectos que
diferencian este momento de la anterior etapa del proceso.
Con respecto a las restricciones relacionadas con la reputación, se observa una
relación directa entre la existencia de un daño en la reputación de uno o varios partidos y la
presentación de iniciativas formales de reforma. Pero, mientras que en la etapa anterior
existía una vínculo claro entre el daño en la reputación del partido del Gobierno y la
respuesta de este proponiendo legislación, en esta segunda etapa no existe una relación tan
clara entre el autor de la iniciativa de reforma y el partido más afectado por los escándalos.
De hecho, las reacciones encaminadas a introducir reformas en la legislación no solo
proceden del partido más dañado en su reputación (como ocurría en el origen de la ley en el
caso del Gobierno), sino también de aquellas otras formaciones que, sin ser las principales
perjudicadas por los escándalos, tratan de sacar rédito político enviando una señal de
honestidad y de transparencia a la ciudadanía mediante una propuesta de reforma. Es decir,
el uso estratégico de los escándalos como arma de desgaste político del adversario y de
ensalzamiento propio se acentúa en esta segunda fase del proceso. Es más, como se ha
demostrado empíricamente, ni siquiera es necesario que la repercusión de los escándalos en
la opinión pública sea muy elevada para que se desencadenen tales estrategias y se
produzcan iniciativas de reforma.
Ahora bien, a diferencia de la etapa anterior, las iniciativas surgidas tras los
escándalos (es decir, una vez que se deteriora la reputación) no siempre derivan en un
proceso de reforma propiamente dicho, y mucho menos garantizan que tal proceso sea
exitoso. Ni siquiera cuando han sido formalizadas por el Gobierno tales iniciativas
desencadenan siempre un proceso de cambio institucional. Más bien al contrario, el statu
quo es el resultado más frecuente aun cuando tales procesos de reforma se ponen en
marcha.
575
Por tanto, se confirma empíricamente que la existencia de un contexto de escándalos
con perjuicio sobre la reputación de uno o varios partidos está presente en la presentación
de iniciativas formales de reforma de la ley, pero esto por sí solo no determina ni que se
ponga en marcha un proceso de reforma, ni mucho menos que el resultado sea exitoso. Es
decir, no explica el cambio institucional.
Para explicar esto hay que recurrir nuevamente a la importancia de las restricciones
económicas como factor que, en un contexto de escándalos de diversa envergadura, genera
los incentivos necesarios para que las iniciativas propuestas no queden en nada, sino que
conduzcan a un proceso de reforma propiamente dicho. De hecho, empíricamente se
confirma que tanto en España como en el Reino Unido los partidos se ven afectados por
restricciones económicas de distinto tipo tras la aprobación ex novo de las respectivas leyes,
si bien en diferente grado dependiendo de su propia estructura de financiación. Ahora bien,
lo que distingue el escenario en el que se inicia el proceso de reforma de otros en los que tal
proceso no se inicia aun habiéndose visto dañada la reputación de uno o varios partidos y
aun existiendo iniciativas de reforma es: (a) que el partido del Gobierno se vea afectado por
las restricciones económicas, normalmente en un nivel parecido al del principal partido de
la oposición; (b) que el partido del Gobierno no posea el liderazgo económico sobre el resto
de formaciones, lo que le coloca comparativamente en una situación económica inestable;
y, como novedad en esta segunda etapa del proceso, (c) que el partido del Gobierno carezca
de liderazgo político en el Parlamento, bien porque requiera apoyos puntuales de otros
partidos para gobernar (con en el caso español), bien porque el principal partido de la
oposición suponga una amenaza cada vez más seria para el partido del Gobierno (en el caso
británico).
Solo cuando se dan estas condiciones el Gobierno actuará bien por iniciativa propia,
bien apoyando las propuestas presentadas por otros partidos. De lo contrario, y aun
existiendo escándalos que puedan dañar su reputación y demandas de cambio institucional,
el Gobierno preferirá no iniciar (ni secundar) el proceso de reforma. Por tanto, al igual que
en el origen de las leyes de financiación, la presencia de los factores económicos y relativos
a la reputación son condiciones necesarias aunque no suficientes por sí solas para que se
ponga en marcha el proceso de reforma propiamente dicho. Es decir, para que los partidos
tanto del Gobierno como de la oposición expresen su interés por cambiar el statu quo.
Ahora bien, a diferencia de la etapa anterior, el hecho de que se inicie el proceso de
reforma no es garantía de éxito, sino que, como se ha comprobado empíricamente, resulta
mucho más complicado reformar la legislación que crearla ex novo. De hecho, de un total
576
de cinco procesos iniciados, solo dos (uno en España y otro en el Reino Unido) dio como
resultado la reforma de la ley de financiación.
Para explicar la paradoja de por qué aun cuando todos los partidos hacen explícita la
idea de reformar las leyes de financiación el resultado en muchos casos es el statu quo, se
han analizado, en primer lugar, las preferencias que expresan con respecto a la regla de
decisión a utilizar. Como se ha confirmado empíricamente, una vez que el Gobierno y su
partido están dispuestos a reformar la ley y se inicia el proceso propiamente dicho, tanto los
partidos que quieren cambiar la situación como los que no, tienen interés en evitar los
costes o riesgos externos. Por ello todas las formaciones optan individualmente por la
unanimidad o el consenso generalizado como regla de decisión. Una opción por la que
también se decantaron en la creación ex novo de la ley.
Pero, si bien en la primera etapa del proceso tal consenso se consiguió sobre la
necesidad de crear una ley, y también sobre el contenido que habría de tener, en esta
segunda etapa la falta de consenso sobre dicho contenido se hizo explícita, frustrando tres
de los cinco intentos de reforma iniciados en España y el Reino Unido. Ahora bien, ¿qué es
lo que impedía tal consenso sobre el contenido de la reforma? O, en otras palabras, ¿qué
impidió a los partidos coordinarse en torno a la reforma de la ley, pese a que a priori todos
habían expresado su interés por reformar?
De acuerdo con la información analizada, se confirma la hipótesis de que son las
propias debilidades de la ley y las asimetrías generadas por esta las que dificultaron el
consenso en torno al contenido de la reforma y, por tanto, indujeron a los partidos a optar
por una situación de equilibrio claramente subóptima (al menos, según las preferencias
expresadas), es decir, por no reformar la ley. Como ya se dijo, pese a que las respectivas
leyes de financiación en España (LOFPP 1987) y en el Reino Unido (PPERA 2000) se
crearon con el fin de dotar de mayor transparencia a la financiación de los partidos, lo cierto
es que dejaron importantes lagunas que no solo permitían un amplio margen de maniobra a
los partidos, sino que generaban nuevos incentivos para su incumplimiento.
Es por esto por lo que puede afirmarse que el fracaso de la reforma en la V y VI
Legislatura española y en la LIV Legislatura británica (durante el Gobierno de Blair) se
debió a que el statu quo (el equilibrio menos preferido por los partidos en el juego de
coordinación al que se enfrentan durante el proceso de reforma), es un equilibrio
institucionalmente inducido en los términos de Shepsle (2003). Es decir, que habiendo dos
equilibrios posibles (reformar o no reformar), son los mecanismos institucionales (la propia
ley), junto con las preferencias de los actores, los que fuerzan a que el resultado sea un
577
equilibrio en vez de otro y, en este caso, les induce a elegir el que les interesa menos: no
reformar. Con ello se demuestra que el resultado final en esta segunda etapa no viene
totalmente determinado por las preferencias de los actores (reformar la ley, pero también,
maximizar ingresos y votos), sino que en él también influye la estructura institucional
establecida (las respectivas leyes de financiación vigentes) que, como en los casos
analizados, induce al equilibrio que menos interesa a los partidos.
Con ello se explica el porqué del statu quo aun cuando las distintas formaciones
habían hecho expreso su interés por reformar la legislación. Y ello sin adentrarnos en el
terreno de la intencionalidad implícita de los partidos, ya que resulta imposible comprobar
empíricamente si en realidad estos no querían el cambio institucional aunque expresaran
una clara preferencia por él. Por tanto, según los hechos objetivables, los partidos en los
momentos señalados querían la reforma pero no la alcanzaron debido a: primero, que
individualmente abogaban por el consenso como regla de decisión y segundo, y en relación
con lo anterior, que las lagunas de la propia ley vigente imposibilitaron que los partidos
compartieran preferencias con vistas a una reforma y, en consecuencia, el consenso fuera
imposible de alcanzar. Y ello porque, más que paliarse, las divergencias en cuanto a por
dónde habría de ir encaminada una reforma acababan fortaleciéndose por las lagunas
presentes en la ley original, que habían permitido que cada partido hubiese reforzado
determinadas fuentes de financiación a las que luego no les interesaba renunciar. De ahí el
statu quo.
Ahora bien, ¿significa esto que la reforma de la ley es imposible de emprender? O, en
otras palabras, ¿queda margen para el cambio institucional en materia de financiación de
partidos? Efectivamente, la realidad empírica demuestra que, aunque no siempre que se
inicia un proceso de reforma, el cambio institucional puede acabar produciéndose. Pero para
ello es necesario que se dé una de estas dos situaciones: (1) que surja un interés compartido
que inste al consenso entre las diversas posturas de los partidos (como ocurrió en el origen
de la ley), de manera que estos opten por dejar de aprovecharse de las lagunas legislativas
en pro de un interés común; o (2) que los partidos decidan individualmente optar por una
regla de decisión menos inclusiva, de manera que los costes de decisión se reduzcan.
Según se ha comprobado empíricamente, la primera opción queda invalidada pues ni
siquiera en los momentos en los que ha existido un interés común de los partidos que podría
haber forzado el consenso (como el incremento de la financiación pública en España, o del
límite al gasto electoral en el nivel nacional en el Reino Unido), este se produjo. Las
divergencias seguían siendo mayores que los puntos en común. En cambio, sí que se ha
578
observado que lo que distingue la legislatura en la que efectivamente se aprueba la reforma
en ambos casos de estudio de aquellas otras en las que tal proceso acaba frustrado es el
hecho de que por vez primera se producen divergencias entre los partidos sobre qué regla de
decisión utilizar.
No todas las formaciones comienzan a restar valor a la necesidad de consenso, pero sí
aquellas que, llegado el momento, tienen especial interés en que la reforma se produzca tras
varios intentos frustrados. En concreto, se comprueba empíricamente la hipótesis relativa a
que la reforma solo es posible si el beneficio esperado por el partido mayoritario supera el
coste de aprobar la reforma sin consenso. Y para que esto se produzca, es decir, para que la
falta de consenso no suponga un coste para el partido del Gobierno, se tienen que dar al
menos las siguientes condiciones, extraídas a partir del análisis del caso español y británico:
(1) que el partido del Gobierno sea la formación más beneficiada desde el punto de vista
económico con la reforma; (2) que el partido del Gobierno cuente con los atributos y
oportunidades necesarios para imponer su postura, de manera que no ocurra que entre sus
socios de Gobierno o apoyos de legislatura se encuentre un partido que promueva un
modelo de financiación opuesto; (3) que el partido del Gobierno consiga consensuar los
principales puntos de la reforma con una mayoría de partidos, de forma que solo sea una
minoría (el principal partido de la oposición en ambos países) la que se posicione en contra
de alguna de las medidas consensuadas; y (4) que el partido del Gobierno y aquellos
dispuestos a reformar hagan un uso estratégico de la creencia (Shepsle, 2003:284-285)
hecha explícita por ellos de que el principal partido de la oposición no se suma al
consenso porque en realidad lo que busca es bloquear el cambio institucional.
Solo cuando tales condiciones se dan, el partido del Gobierno, utilizando una
maniobra retórica basada en dicha creencia, podrá dejar de defender la necesidad del
consenso como regla de decisión sin parecer intransigente o impositivo y, por tanto, sin
dañar su reputación. Y esto con la finalidad estratégica de aprobar un contenido favorable a
sus intereses, a costa de perjudicar los del principal partido de la oposición.
Esto nos lleva a analizar el contenido de la reforma en términos de transparencia. Es
decir, a comprobar si el cambio institucional contribuye a restringir el margen de
discrecionalidad de los partidos a la hora de financiarse, o si, por el contrario, deja
importantes lagunas ajenas al control ciudadano (incluso detectadas por los propios
partidos, es decir, a sabiendas), tal como ocurriera en la etapa anterior. De acuerdo con la
información empírica aportada sobre los casos español y británico, se derivan cinco
conclusiones de interés a este respecto.
579
En primer lugar, al igual que en el origen de la ley, las medidas que acaban
aprobándose benefician al partido el Gobierno bien en solitario o bien en conjunción con
otras formaciones. De hecho, las medidas de transparencia que no se aprueban (y que se
asocian con debilidades de la nueva ley) no beneficiarían económicamente en ningún caso
al partido del Gobierno, sino que al contrario, le perjudicarían.
En segundo lugar, como ocurría en la anterior etapa, pese al mayor beneficio que
obtiene el partido del Gobierno con carácter general, existen medidas que favorecen a todas
las formaciones (las medidas redistributivas aprobadas en el caso español, no así en el
británico) y otras cuyo coste es similar para todas (algunas medidas de control). Además, en
esta etapa, a diferencia de la anterior, se produce cierto acuerdo entre los dos partidos
mayoritarios en cada país para la aprobación de medidas que suponen una relajación de los
criterios de transparencia pero que beneficia a ambas formaciones por encima del resto. Tal
es el caso de la flexibilización del límite a las donaciones nominativas en el caso español y
de las donaciones anónimas en el caso británico.
En tercer lugar, también en esta etapa se confirma empíricamente que la búsqueda del
interés individual de los partidos por obtener beneficio económico a través de la legislación
supera su interés por invertir en reputación. Al igual que en el origen de la ley, los partidos
están interesados en no generar costes sobre su reputación (o en resarcir cualquier daño
sufrido por esta) antes de iniciar el proceso de reforma. Una vez que este se inicia y
comienzan las negociaciones sobre el contenido, el interés económico prima claramente
sobre el interés por legislar medidas que no afecten a su reputación.
En cuarto lugar, en esta etapa se observa un mayor peso de los intereses del partido
del Gobierno en el resultado final que en la etapa anterior (exceptuando los ejemplos
citados en los que se produce acuerdo entre los partidos mayoritarios por obtener un
beneficio compartido de la reforma). De hecho, a diferencia de la etapa anterior en la que el
resultado final podría acercarse a un juego de suma positiva, en esta etapa el resultado final
de la reforma puede interpretarse en gran medida como un juego de suma cero a costa de los
intereses del principal partido de la oposición.
En quinto lugar, la nueva legislación aprobada tras la reforma en ambos países sigue
dejando importantes resquicios de opacidad ajenos al control del Principal, de forma que se
confirma nuevamente la hipótesis según la cual una vez que los partidos están interesados
en cooperar y negocian el contenido de la legislación, el resultado que se deriva es una ley
que beneficia colectivamente a todos en términos económicos (aunque especialmente, al
partido del Gobierno) y que les restringe lo menos posible en términos de control. No
580
obstante, en esta segunda etapa, el contenido beneficia más al partido del Gobierno que al
resto y menos al principal partido de la oposición que a las otras formaciones presentes en
el Parlamento. Por tanto, se confirma empíricamente la falta de interés de los partidos por
atarse las manos.
Lo dicho hasta aquí permite confirmar una última hipótesis según la cual los partidos
hacen un uso estratégico del consenso como regla de decisión en los procesos de cambio
institucional. Según se ha visto en el análisis de las dos fases del proceso de transparencia,
el consenso no es algo que les venga dado, sino que los partidos buscan maximizar sus
intereses individuales a la hora de escoger la regla de decisión a utilizar. Por ello apoyan
una regla más o menos inclusiva en función de sus características individuales (atributos,
oportunidades, creencias y preferencias) y en función de las restricciones económicas y
relativas a la reputación a las que se vean sometidos. Además, como se ha testado también,
tal decisión interesada afecta al resultado de la acción colectiva en el sentido de que redunda
en detrimento de la transparencia.
Una vez contrastadas empíricamente las hipótesis de esta investigación, ¿qué
consecuencias se pueden extraer de las mismas? O, en otras palabras, ¿cuáles son las
implicaciones de esta tesis tanto desde el punto de vista teórico como empírico?
En primer lugar, se confirma que el marco analítico propuesto basado en las premisas
de la Teoría de la Agencia y del Neoinstitucionalismo de la Elección Racional (centrados
ambos en los intereses de los actores) resulta útil para explicar de forma satisfactoria los
procesos de diseño institucional encaminados a incrementar la transparencia del sistema de
financiación y, con ello, el control de la corrupción política. Esto supone descartar y matizar
otros enfoques institucionalistas previamente utilizados en la escasa literatura que existe
sobre los procesos de reforma en el ámbito de la financiación de partidos. En concreto, el
institucionalismo normativo y el institucionalismo histórico, tal como se justifica en el
capítulo 5.
En segundo lugar, otra de las implicaciones que se derivan de esta investigación es la
confirmación de que las leyes de financiación resultan de la conjugación de los intereses
individuales de los partidos por mejorar su reputación y por obtener ventaja económica
sobre el resto, así como por mantener el mayor margen de autonomía de acción posible. En
contra de lo expresado públicamente por los partidos en las diferentes etapas del proceso, la
introducción de la transparencia en el sistema de financiación política no responde al interés
de estos por hacerse más controlables ante los ciudadanos. Tampoco al interés por imponer
un modelo de financiación acorde con la ideología del partido en cuestión. Sino que la
581
transparencia en el sistema no es más que el resultado de la conjugación de los intereses
individuales de los partidos (en función de los atributos, oportunidades, creencias y
preferencias) por hacer primar sus fuentes de ingresos sobre las del resto, y por introducir
señales de credibilidad que contribuyan a mejorar su reputación frente al electorado. A
cambio de esto los partidos tendrán que someterse a cierto control, pero tratarán de
minimizarlo para que no les limite demasiado su margen de maniobra.
Por tanto, con esta investigación se confirma lo que ya otros autores apuntaban tanto
desde el punto de vista teórico, como empírico en relación con los intercambios corruptos:
que la necesidad de mantener una buena reputación puede servir como mecanismo de
control endógeno, dado el coste moral que cualquier desviación de los estándares
socialmente aceptados puede acarrear para un político o para un partido. Pero sobre todo, y
esto es lo más novedoso, se confirma empíricamente que la necesidad de mantener una
buena reputación interviene en los procesos de cambio institucional, promoviendo la acción
de los partidos en pro de una mayor transparencia. Es decir, que la reputación actúa como
mecanismo instigador de controles de carácter exógeno (institucionales). No obstante, ello
por sí solo no va a promover el cambio institucional, sino que, como se demuestra en esta
investigación, la competencia por los recursos económicos va a ser un factor explicativo
clave para entender los procesos de diseño de las leyes de financiación para incrementar la
transparencia del sistema. Una afirmación que supone aceptar tres cuestiones que
constituyen una aportación relevante para la literatura sobre financiación de partidos:
Primero, que los partidos siguen una lógica maximizadora a la hora de buscar recursos
económicos. Es decir, todos, independientemente de su ideología, de sus circunstancias
económicas y de la de sus rivales, querrán la mayor cantidad de recursos posible. Una
afirmación que invalida la distinción que hace Scarrow (2004) entre partidos que siempre
tratan de mejorar su situación económica como un objetivo en sí mismo (revenue-
maximizing view) y partidos que optan por reformar o no en función de su posición
económica con respecto a la de los demás (electoral economy view).
Segundo, que la tesis de los partidos cártel no explica satisfactoriamente por qué se
introducen mecanismos de transparencia en el ámbito de la financiación. Si bien es cierto
que los denominados partidos cártel pueden conspirar entre ellos para alcanzar un nivel
adecuado de financiación y por eso aceptan conjuntamente vincularse económicamente al
Estado (es decir, incrementar la financiación pública), no por ello suprimen la competencia
individual por los recursos. Por el contrario, y a diferencia de lo que se deduce de la
literatura relacionada con esa cuestión (Katz y Mair, 1995; Hopkin, 2004a; Van Biezen,
582
2004), el conflicto por los recursos sigue estando presente en el diseño de las leyes de
financiación, en el día a día de los partidos y, especialmente, durante los procesos de
reforma de la ley. Por tanto, el interés conjunto por obtener recursos del Estado puede llevar
a los partidos a suavizar sus posiciones individuales durante el diseño inicial de las leyes,
pero no por ello la competencia individual queda suprimida.
Tercero, puesto que los partidos siguen una lógica maximizadora en la obtención de
recursos para su financiación ordinaria y electoral, la ideología de los mismos no resulta
determinante para explicar ni por qué en un momento dado deciden introducir o reformar
las leyes de financiación, ni por qué prefieren un contenido concreto sobre otro.
Empíricamente se ha demostrado que los partidos tienen preferencias distintas sobre qué
modelo de financiación debe primar. Asimismo se ha comprobado que tales preferencias
dependen de la estructura de ingresos de cada formación. Si bien es cierto que la ideología
de los partidos podría explicar por qué unos partidos defienden, por ejemplo, la financiación
pública por encima de la privada, el pragmatismo se acaba imponiendo en todos los casos.
Por tanto, la ideología tiene un peso muy limitado a la hora de explicar la decisión de los
partidos de introducir leyes o de reformarlas, en comparación con el peso que tiene el
interés individual por mejorar su posicionamiento económico y por mejorar su reputación (o
evitar dañarla).
Cuarto, puesto que el control de la corrupción en el ámbito de la financiación está
mediatizado por la lucha de intereses de los partidos, su implementación se encuentra
obstaculizada por el desarrollo de estrategias manipuladoras por parte de los partidos. Y
esto tanto a la hora de defender la bondad de la transparencia como a la hora de ponerla en
práctica mediante el diseño institucional. Los partidos optan o no por crear una ley o por
reformarla en función del beneficio que esperan obtener de ella, y siempre tratando de
minimizar los costes que pueda conllevar el no apoyar el proceso. Pero cuando el análisis
coste-beneficio no les resulta favorable y, por tanto, prefieren individualmente el statu quo,
tratan de obstaculizar el proceso a pesar de que la sociedad y las circunstancias demanden
una mayor transparencia. Y todo ello haciendo uso de estrategias que minimicen el riesgo
que pueda suponer sobre la reputación de un partido el no iniciar o apoyar la creación de la
ley o la reforma. Para ello, llegado el momento, los partidos niegan la necesidad misma de
que exista una ley de financiación o de que haya que reformarla aludiendo a la honradez
individual (en el caso español) y a las bondades de un sistema voluntarista, en vez de
regulatorio (en el caso británico); tratan individualmente de salvar su reputación cuando
esta resulta afectada por algún escándalo haciendo extensiva la sospecha al resto de
583
formaciones; e incluso hacen un uso estratégico de las reglas de decisión a utilizar en el
proceso de aprobación y reforma de la ley para salvaguardar sus posiciones individuales
cuando lo que se discute no les interesa en términos económicos.
Por último, la tercera implicación que se deriva de esta investigación tiene que ver con
la metodología utilizada. Esto es, el análisis comparado siguiendo el diseño de “casos más
diferentes” (Przeworski y Teune, 1970). Puesto que el objetivo ha sido en todo momento
comprobar la validez empírica del marco analítico de esta investigación utilizando para ello
los casos español y británico, una vez verificadas las hipótesis, se les ha de suponer validez
generalizada. Eso sí, siempre dentro de los límites marcados por la teoría y, sobre todo, por
los criterios de selección de los casos. Por tanto, es de esperar que el marco analítico sea
válido para explicar el proceso de institucionalización de la transparencia en el ámbito de la
financiación siempre que este se dé en una democracia consolidada que cumpla dos
condiciones: primero, que pertenezca a la Unión Europea hasta el proceso de adhesión de
1995 y, segundo, que en ella exista una ley que incluya cláusulas de transparencia y que
haya sido objeto de propuestas de reforma posteriores. Siempre que se conjuguen tales
circunstancias, la creación ex novo de las leyes de financiación y su reforma posterior en
pro de una mayor transparencia podrán ser explicadas en función de los factores analizados
en el marco analítico, siendo estos necesarios para que tales procesos se produzcan.
Además, de los criterios de selección de los casos se pueden extraer otras
implicaciones interesantes para la literatura de referencia. La primera de ellas es que el
establecimiento de mecanismos de transparencia y de control de la corrupción en el ámbito
de la financiación de los partidos no depende ni de una cuestión cultural ni de una cuestión
de tradición institucional y democrática. Es decir, en esta investigación se confirma que,
independientemente de la cultura política y del nivel de desarrollo institucional de que
disfrute un país en términos de transparencia y control, la predisposición de los partidos a
controlar el modo en que se financian y a reducir la corrupción en este ámbito va a depender
del beneficio económico y en cuanto a reputación que esperan obtener a cambio. Y todo
esto tratando de salvaguardar al máximo su autonomía de acción frente a los ciudadanos.
La segunda de las implicaciones que se derivan del diseño de casos más diferentes es
que los factores que influyen en el establecimiento de mecanismos de transparencia y de
control de la corrupción en el ámbito de la financiación de los partidos son los mismos
independientemente del modelo de financiación que impere en el país. Es decir, la mayor o
menor predisposición de los partidos a introducir medidas de transparencia no obedece a
que en ellos exista una mayor o menor dependencia de la financiación pública o de la
584
financiación privada. Por tanto, a diferencia de lo que se podría deducir de la tesis de los
partidos cártel, su influencia en los procesos de diseño institucional de la transparencia para
el control de la corrupción se limita únicamente al peso que representan las medidas
redistributivas que se aprueban. No obstante, ni influye en el resto de mecanismos de
transparencia que acaban aprobándose, ni mucho menos hace que tales partidos cártel
tengan una mayor predisposición que aquellos que no lo son a establecer mecanismos de
transparencia que limiten su margen de maniobra.
Las implicaciones expuestas a lo largo de este apartado resultan novedosas y
relevantes en el marco de la literatura sobre el control de la corrupción y sobre la
financiación de los partidos. Y ello tanto desde el punto de vista teórico como empírico. De
hecho, el detalle y la profundidad con que se han expuesto y analizado los casos español y
británico ha permitido no solo verificar los factores explicativos deducidos de la teoría, sino
también conocer la complejidad de la vida política interna en ellos en lo referido a la
financiación de los partidos y a la problemática de la corrupción. Por tal motivo, la parte
empírica de esta investigación puede servir de base para trabajos futuros relacionados con
estos temas.
Por un lado, podría completarse con estudios empíricos en profundidad sobre cómo se
produce el proceso de institucionalización paulatina de la transparencia en otros países tanto
de Europa como de otras zonas geográficas del planeta, siendo Latinoamérica
especialmente relevante a este respecto. De hecho, el Proyecto Crinis, promovido desde
Transparency International, se centra en este área geográfica dada la relevancia que en ella
tiene la corrupción vinculada a la financiación política. El objetivo de dicho proyecto es
recopilar información cualitativa sobre los sistemas legislativos vigentes, así como sobre las
prácticas de los principales actores involucrados en la financiación de los partidos. Si bien
de momento solo se han analizado ocho países latinoamericanos (Argentina, Colombia,
Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú), sobre esa base recopilada se
podría profundizar en la dirección de conocer, al igual que en la presente investigación, el
proceso de diseño institucional de la transparencia, así como su resultado, y establecer
comparaciones. Para ello se podría utilizar incluso el marco analítico de este trabajo, con
objeto de comprobar su validez más allá de los límites geográficos establecidos en la
selección de casos aplicada.
Por otro lado, la información empírica expuesta sobre España y el Reino Unido puede servir
también como base para profundizar en un aspecto que ha sido obviado a propósito en esta
investigación: el análisis de los procesos internos (negociaciones, decisiones, etc.) que se
585
producen en cada una de las formaciones políticas y que acaban resultando en el
posicionamiento que posteriormente va a ser defendido en bloque frente al resto de partidos.
Mientras que este trabajo se centra en los intereses defendidos por estos una vez que sus
respectivas posiciones están claramente definidas y así lo hacen expreso, resultaría
relevante para la literatura conocer también el proceso a través del cual se configura tal
posicionamiento. Para ello sería conveniente analizar si existen o no facciones dentro de
cada partido con posiciones enfrentadas en lo relativo bien al modelo de financiación que ha
de establecerse, bien a al momento más propicio para hacerlo. Todo esto permitiría avanzar
en el conocimiento del proceso de conformación de las estrategias de los partidos en
cuestiones tan relevantes para la calidad democrática como son la transparencia
institucional y el control de la corrupción política.
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616
ANEXO I: DESCRIPCIÓN DE LOS ESCÁNDALOS DE
CORRUPCIÓN QUE APARECEN EN EL TEXTO
A) CASO ESPAÑOL
Caso Contratas Surge cuando una serie de directivos despedidos por una de las
irregulares en concesionarias de contratas de ayuntamientos presididos por socialistas
ayuntamientos (Murcia, Lorca, Elche, Ceuta, Mérida, Mahón, Madrid, Castellón,
Valencia y Alicante), insinuaron la existencia de comisiones ilegales de
esta empresa hacia el PSOE. En ese mismo mes aparecen noticias en las
que se ve la envergadura del problema de la financiación del PSOE:
Septiembre 1984
“Altos responsables del PSOE y de la UGT han organizado en los últimos

años aproximadamente una docena de proyectos empresariales, destinados
a recaudar fondos para el partido y el sindicato. Dichas empresas, que
desarrollan sus actividades al amparo de las denominaciones registradas
legalmente, tienen una característica común, que es la escasa o nula
rentabilidad obtenida en casi todos los terrenos abordados” (El País,
21/9/1984). Este caso da lugar a la presentación por parte del grupo
parlamentario Coalición Popular de una Proposición no de Ley a través de
la cual se solicita que el Tribunal de Cuentas fiscalice las condiciones en
las que se ha producido la adjudicación de las contratas. Finalmente esta
no se produce. A cambio se crea una Comisión de Investigación.
Caso Flick Caso de financiación irregular surgido en Alemania en 1981 con
importantes implicaciones sobre líderes políticos como Helmut Kohl.
Tuvo importantes repercusiones en España a partir de 1984. Según una
noticia publicada en La Vanguardia el 2 de noviembre, uno de los
Noviembre 1984
investigados en Alemania por este caso de financiación irregular acusaba a

Felipe González y al PSOE de haber recibido dinero negro procedente del
Consorcio Flick directamente y a través de fundaciones alemanas. Este
escándalo provocó la célebre frase de Felipe González en el Parlamento:
“No he recibido ni un marco alemán, ni de Flick, ni de Flock” (DSCD.
Num. 165, de 14 de noviembre, p. 7.436). Para dilucidar los hechos se
creó una Comisión de investigación sobre la financiación de los partidos
políticos. Finalmente se concluyó que no existían implicaciones del PSOE
en las acusaciones que se le imputaban.
Caso Juan Escándalo de corrupción individual aunque con implicaciones sobre las
Guerra finanzas del PSOE. Juan Guerra, hermano del entonces vicepresidente del
Gobierno, Alfonso Guerra, fue contratado por el PSOE para trabajar en
una delegación del Gobierno en Andalucía en calidad de asistente de su
Diciembre 1989
hermano. El despacho era utilizado para actividades diferentes a las

asignadas, lo que le valió a Juan Guerra para ser acusado y juzgado por los
delitos de cohecho, malversación de fondos y usurpación de funciones. En
1995 fue condenado por delito fiscal a dos penas de un año de prisión
menor cada una y a pagar 92 millones de pesetas.
Caso Casinos El escándalo surge cuando Jaume Sentís, ex director financiero de
Casinos-Inverama, denunció que el presidente de la sociedad Artur Suqué
desvió unos 3.000 millones de pesetas, mil de los cuales habrían ido a
parar a manos de altos cargos de CIU. Finalmente el caso fue archivado.
617
Caso Trama descubierta por miembros del sindicato ESAN de la Ertzaintza que
Tragaperras del habían trabajado en el departamento del Juego del Gobierno vasco. El
Marzo 1990
PNV fraude consistía en conceder licencias de máquinas tragaperras sin seguir
los cauces legales, a través de las cuales personas relacionadas con el PNV
obtuvieron unos beneficios de entre 3.500 y 5.500 millones de pesetas. El
principal implicado por este escándalo fue José Ortuondo, que dirigía el
Departamento del Juego. La juez instructora del caso lo cerró en junio de
1993 al no hallar indicios de que se hubiera cometido delito.
Caso Naseiro Se produce a partir de una investigación judicial relacionada con el tráfico
de drogas, pero las escuchas de la policía descubren indicios de
operaciones ilegales destinadas a forzar a empresas inmobiliarias a pagar
Abril 1990
al PP para poder construir. En el caso estuvieron implicados, entre otros,

Rosendo Naseiro, ex tesorero del PP y hombre de confianza de Manuel
Fraga, el diputado popular, Ángel Sanchís, y el concejal del Ayuntamiento
de Valencia, Salvador Palop. En junio de 1992 el caso se archivó cuando
el Tribunal Supremo rechazaba la prueba inculpatoria principal del caso:
la grabación de las conversaciones telefónicas.
Caso Filesa Escándalo de financiación irregular vinculado al PSOE. Tres empresas
(Filesa, Malesa y Time Export) cobraron entre 1988 y 1990 importantes
cantidades de dinero en concepto de estudios de asesoramiento para
destacados bancos y empresas de primera línea que nunca llegaron a
Mayo 1991
realizarse. Entre las personas vinculadas a estas operaciones se

encontraban el diputado socialista por Barcelona, Carlos Navarro, y el
responsable de finanzas del PSOE, Guillermo Galeote, quienes dimitieron
de sus cargos en 1993. La sentencia del Tribunal Supremo 1/1997, de 28
de octubre condenó entre otros a Carlos Navarro, a Luis Olveró, a Alberto
Flores, a Aída Álvarez y a José María Salas por delitos de falsedad en
documento mercantil, asociación ilícita y delito contra la Hacienda
Pública. Algunos de los condenados fueron indultados en 2000.
Caso Mariano Mariano Rubio, el entonces gobernador del Banco de España fue uno de
Rubio los implicados por el caso Ibercorp. Según la acusación del diario El
Mundo, este había recibido beneficios de De la Concha, director de
Febrero 1992
Ibercorp, por una venta masiva de acciones de Sistemas Financieros. En

1994, aparece en los medios de comunicación determinada información
sobre una cuenta del antiguo despacho de De la Concha que podía ser de
titularidad de D. Mariano Rubio. A raíz de esto se crea una Comisión de
Investigación parlamentaria para dilucidar la evolución de su patrimonio.
Finalmente, en 1999 fue a la cárcel por el caso Ibercorp, acusado de delito
fiscal, cohecho, negociación prohibida a funcionarios, uso de información
privilegiada y tráfico de influencias.
Caso AVE Caso desglosado del caso Filesa por el Tribunal Supremo en 1994 para
investigar posibles vías de financiación irregular del PSOE, en concreto,
las supuestas comisiones pagadas por la construcción de la línea de alta
Mayo 1992
velocidad Madrid-Sevilla. Entre los acusados están algunos de los

imputados por Filesa, como el ex diputado Carlos Navarro, Luis Olveró, la
ex responsable de finanzas del PSOE Aída Álvarez y Miguel Molledo. En
noviembre de 2008 la Sala Penal del Tribunal Supremo condenó a estos
dos últimos a penas de seis meses de prisión por delito de falsedad en
documento mercantil (El País, 14/11/2008).
618
Caso Roldán Caso de corrupción individual, aunque con implicaciones para el PSOE.
El 23 de noviembre de 1993, Diario 16 desvela el gravísimo caso de
corrupción en el que se hallaba envuelto Luis Roldán, director general de
la Guardia Civil, desde 1986. En 1993 fue destituido de su cargo e
investigado en una Comisión Parlamentaria. Sus actividades provocaron,
además, la destitución de varios miembros de la Guardia Civil y afectaron
a la carrera política de otras personalidades, como el ex presidente de
Noviembre 1993
Navarra, Gabriel Urralburu. En abril de 1994, Roldán se fugaba, lo que le

costaría el cargo al entonces Ministro del Interior, Antonio Asunción. En
febrero de 1995 fue capturado y posteriormente condenado en 1998 por la
Audiencia Provincial de Madrid a 28 años de cárcel por los delitos de
malversación de fondos públicos, cohecho, estafa y fraude fiscal. La
sentencia, que fue confirmada y ampliada en 1999 hasta los 31 años por el
Tribunal Supremo, además le imponía una multa de 1.600 millones y una
indemnización al Estado de 578,9 millones, que no se han hecho efectivas.
Desde abril de 2005 gozaba de un régimen penitenciario mixto que le
permitía salir de la cárcel para trabajar, y en marzo de 2010 salía
definitivamente de la misma tras cumplir tan solo la mitad de su condena
y sin haber devuelto el botín obtenido (El País, 20/03/2010).
Caso de la Empresario español al que se le acusa en 1994 de haber realizado
Rosa operaciones irregulares durante la etapa en la que presidió el Gran
Tibidabo, y de haber usado de forma irregular los 1.000 millones de aval
que le concedió el Parlamento de Cataluña para financiar las obras de
dicho parque de ocio. Pasó varios meses en la cárcel en 1994. También
fue acusado en 1998 por desviar 21.000 millones de pesetas del grupo
KIO a cuentas suizas y norteamericanas. Ingresó en prisión por este caso
Octubre 1994
en 2003 (El País, 26/02/2003). En 2008 es condenado nuevamente a 4

años y 8 meses de prisión por el caso Croesus, derivado del caso KIO.
Tras declaraciones realizadas por De la Rosa en 1994 y 1995, se sospecha
de la conexión entre este empresario y la financiación de CIU, y de otras
formaciones políticas. Por ello se pide su comparecencia por parte de IU y
de ERC en la Comisión de investigación sobre la financiación de los
partidos que en esos momentos estaba trabajando. Pese a que inicialmente
todas las formaciones apoyaron la comparecencia de De la Rosa,
finalmente PSOE, PP, CIU y PNV se negaron, una vez que el empresario
había declarado públicamente que podría “tirar de la manta” (DSCD.
Comisiones, 20/06/1995. Num. 527).
Caso Sóller Este escándalo surge cuando se detecta un cheque bancario de la Sociedad
Túnel de Sóller por valor de 5 millones de pesetas en la contabilidad de
una empresa de publicidad (IZY), que realiza de manera habitual
campañas electorales del PP y de las instituciones regionales. Todo ello
Mayo 1995
lleva a la apertura de diligencias por parte del Tribunal Supremo para

dilucidar si el Gobierno insular del PP había actuado desde 1988 de
manera ilegal en las concesiones y prórrogas de las obras del Túnel Sóller
en Mallorca. Obras que fueron adjudicadas al empresario Antonio Cuart,
socio del presidente balear, Gabriel Canellas, quien dimite después de
fuertes presiones por parte de su partido. Finalmente, el 24 de julio de
1997 se hace pública la sentencia condenatoria. No obstante, se dictaminó
la prescripción de la sanción penal por el delito de cohecho.
619
Caso Eduard Primer escándalo del Gobierno de Aznar. El 2 de septiembre de 1996 se
Serra publicaba en el diario El Mundo la supuesta relación entre el Ministro de
Defensa del nuevo Gobierno del PP, Eduard Serra (ministro
independiente), y el pago a Luis Roldán (ex director de la Guardia Civil y
acusado de corrupción) de comisiones por parte de la empresa
Septiembre 1996
constructora que había presidido el citado ministro hasta 1995. Este,

apoyado por el Gobierno de Aznar, negó ante los medios y en sede
parlamentaria que la empresa hubiera dado comisiones a Roldan bajo su
presidencia, aunque sí con anterioridad. Además, argumentó que el
escándalo había saltado justo cuando el Gobierno se había negado a
desclasificar los papeles del CESID, que eran clave para el juicio contra
los GAL, y que los grupos contrarios a tal decisión eran los que ahora le
tomaban a él como “cabeza de turco”. La única consecuencia política fue
la dimisión como parlamentario de Luis Ramallo, del PP, por haber
pedido públicamente la dimisión del Ministro de su Gobierno y desviarse
de la posición de su partido en esta y otras cuestiones.
Caso Caso relacionado con la supuesta financiación ilegal del PP mediante el
Diputación de cobro de comisiones por la adjudicación de obras públicas. Tiene su
Zamora origen en la denuncia por parte del ex presidente de la Diputación de
Zamora, que fue posteriormente expulsado del PP por desvelar presuntas
irregularidades. Tal denuncia fue avalada por el ministerio fiscal, pasó por
el Tribunal Supremo por afectar a un senador y a un diputado del PP,
volvió de nuevo a los juzgados de Zamora por la renuncia inmediata a sus
Marzo 1997
escaños de estos dos parlamentarios, y dio lugar a interesantes testimonios

como el del constructor que reconoció ante el Supremo haber entregado,
junto con otros dos colegas, un cheque a José María Aznar para financiar
su campaña a la presidencia de Castilla y León en 1987. En su instrucción
sumarial se implicaron a 33 ex altos cargos del PP y a empresarios
zamoranos por presuntos delitos continuados de prevaricación, cohecho y
usurpación de funciones en la adjudicación de obras y servicios en la
Diputación Provincial de Zamora en la década de los ochenta. Pese a ello,
fue archivado por el juez a los cinco años de iniciada la investigación
judicial, siendo la primera vez que se tarda tanto tiempo para decidir el
archivo de una causa (El País, 19/06/2002).
Caso Lacalle Se trata de una pieza separada del caso KIO, relacionado con los negocios
fraudulentos de Javier de la Rosa. En julio de 1997 el fiscal
anticorrupción decidía investigar las relaciones financieras entre Javier de
la Rosa y el PP, puestas de manifiesto después de que el dirigente
Julio 1997
conservador catalán Enrique Lacalle reconociera haber recibido

aportaciones del financiero entre 1989 y 1993. En la investigación sobre el
caso KIO aportada por la Audiencia Nacional se confirmaba que De la
Rosa había realizado ingresos en las cuentas de Lacalle. No obstante, en
febrero de 1998, la juez de la Audiencia Nacional decide archivar el caso
por falta de pruebas que confirmasen que tal dinero procedía de la
empresa KIO, y por prescripción del delito, en caso de que este fuera un
caso de delito electoral.
620
Caso Tomey El escándalo surge cuando la fiscalía acusa a Francisco Tomey, Presidente
de la Diputación de Guadalajara desde 1983, Senador del PP y Presidente
de la Federación de Municipios y Provincias de España de falsificar el
presupuesto de la Diputación ocultando presuntamente un déficit de 3.500
Febrero 1998
millones de pesetas. El acusado y el Gobierno del PP niegan que exista

corrupción es este caso aduciendo que se trata de un error contable y no
intencionado. Desde el PSOE se exige la dimisión de Tomey. El Tribunal
de Cuentas, la fiscalía anticorrupción entran a investigar el caso. El propio
PP también realiza una investigación interna. Finalmente, en mayo de
1999, el Tribunal Supremo archiva el caso al no apreciarse delito
imputable a Tomey y sí al interventor de la Diputación, fallecido poco
después de saltar el escándalo.
Caso Pallerols Caso que recibe su nombre por Fidel Pallerols, empresario andorrano
máximo responsable y administrador del grupo de empresas CEI, que
impartían cursos de formación para parados. Entre 1994 y 1999 estas
recibieron 1.473 millones de pesetas (8,85 millones de euros) del
Departamento de Trabajo de la Generalitat de Cataluña para realizar 376
cursos de formación a parados cofinanciados por el Fondo Social
Europeo. Parte del dinero recibido (el 10% del mismo) se empleó en la
Abril 1999
financiación ilegal de UDC, una cuestión abiertamente reconocida por el

líder del partido, Josep Antoni Duran Lleida. En enero de 2013,
trascurridos 14 años desde el comienzo de la investigación, la sentencia
confirma la financiación ilegal de CDC, si bien el caso se cierra tras
llegarse a un acuerdo entre la fiscalía y los abogados. El Partido acepta
pagar una indemnización de casi 400.000 euros a cambio de que los
acusados obtengan penas mínimas que les eviten el ingreso en prisión. La
totalidad del importe se obtiene de un préstamo concedido unos días antes
por una entidad bancaria catalana. No se asume ningún tipo de
responsabilidad política por parte del dirigente de UDC (El País,
12/01/2013).
Caso Gescartera era una empresa de servicios de inversión que, pese a actuar
Gescartera fraudulentamente, superó todos los controles de la CNMV y del
Ministerio de Economía del Gobierno de Aznar para lograr la categoría de
Agencia de Valores. Desde primera hora ingresaron en prisión provisional
el dueño de Gescartera, Antonio Camacho, y su presidenta, que a su vez
Junio 2001
era la hermana del entonces Secretario de Estado de Hacienda. De hecho,

este fue la primera y única víctima política del caso Gescartera, obligado a
dimitir por su relación con los dos anteriores. En junio de 2007 se inicia el
juicio, seis años después del escándalo. Se imponen penas de prisión
severas contra los imputados directamente con Gescartera, pero no se
imputa a ningún cargo del PP. De hecho, el juicio finaliza sin que se aclare
el papel de la CNMV en el fraude y sin que se le pida explicaciones al
Ministro de Economía, Rodrigo Rato, sobre por qué firmó el ascenso de
Gescartera a Agencia de Valores.
621
Caso del tres El escándalo surge a raíz de las acusaciones lanzadas por el presidente de
por ciento la Generalitat de Cataluña, Pasqual Maragall, del PSC, el 24 de febrero,
sobre el supuesto cobro de comisiones del 3% por la adjudicación de obras
públicas, por parte de los Gobiernos de CIU. Tras esto, en marzo de 2005,
la fiscalía abre diligencias para investigar el presunto pago de comisiones
en obras de rehabilitación de viviendas sociales a raíz de la denuncia de un
constructor barcelonés que aseguraba haber pagado el 20% de comisión
por realizar obras para la empresa pública catalana Adigsa. Esta denuncia
dio paso a una querella de la fiscalía contra ocho personas, entre ellas
Febrero 2005
cargos de CIU que trabajaban en Adigsa y constructores. Dicha querella

todavía se está instruyendo (El Mundo, 24/11/2012).
Paralelamente, la acusación vertida por Maragall genera una crisis política
en Cataluña. El PP decide presentar una moción de censura a Pasquall
Maragall si este no explicaba su acusación; CIU, por su parte, amenazó
con obstaculizar las votaciones sobre el Estatuto de Cataluña si Maragall
no pedía perdón y se retractaba de lo dicho. Finalmente, aunque se plantea
una querella por injurias por parte de CIU y una moción de censura por
parte del PP, Maragall acaba pidiendo perdón por la crisis suscitada a raíz
de su acusación. Tras esto, CIU retira la querella y el PP retira la moción
de censura, poniéndose fin a la crisis política del tres por ciento. A partir
de ahí Maragall y el tripartito tratan de liderar la introducción de
mecanismos de transparencia en las instituciones catalanas.
Caso Malaya Se trata de la mayor trama de corrupción municipal e inmobiliaria de la
democracia. Comenzó en noviembre de 2005 y su punto de partida estuvo
en la operación «Ballena Blanca» (2003), el caso de blanqueo de capitales
más importante destapado en Europa hasta la fecha. En este —que supuso
la desarticulación de un despacho de abogados de Marbella en el que se
canalizaban inversiones millonarias de grupos relacionados con el crimen
organizado— se interceptaron una serie de conversaciones
telefónicas relacionadas con otros casos de corrupción urbanística en la
Costa del Sol. El balance del caso Malaya no tienen parangón: 2.400
millones de euros blanqueados y un total de 95 imputados, entre los que se
Noviembre 2005
encuentran tres ex alcaldes de Marbella, concejales de diferentes

formaciones, empresarios, abogados y el presunto cerebro de la trama, el
ex asesor de Urbanismo del fallecido Jesús Gil, Juan Antonio Roca, al que
solicitan 30 años de prisión por blanquear alrededor de 240 millones de
euros. Tras cinco años de instrucción, en mayo de 2010 comenzaba el
juicio oral contra un total de 95 procesados y en julio de 2012, la causa
quedaba vista para sentencia tras 199 sesiones.
De este caso se abren distintas piezas, entre ellas el denominado caso
Pantoja, que actualmente está siendo juzgado, en el que se analiza la
supuesta trama urdida por el exalcalde marbellí Julián Muñoz, del Grupo
Independiente Liberal (GIL) para ocultar un patrimonio ilícito de 3,5
millones de euros, obtenido en los años en que estuvo vinculado al
Ayuntamiento de Marbella (1991-2006). Según la Fiscalía, el ex regidor
se sirvió de su ex esposa Mayte Zaldívar y de la que fue su compañera
sentimental, Isabel Pantoja, para ocultar los fondos.
622
Caso Bárcenas Caso que surge a partir de las investigaciones sobre el ex tesorero nacional
del PP, Luis Bárcenas, por su supuesta implicación en el caso Gürtel, una
trama de corrupción que salpica a cuatro comunidades autónomas y
numerosos ayuntamientos gobernados por dicho partido desde 2009. Si
bien desde esos momentos se arrojaron dudas sobre la supuesta
contabilidad ilegal del PP, fue a partir del 31 de enero de 2013, cuando
esta cuestión adquiriría las dimensiones de escándalo nacional, tras la
publicación en el diario El País de la supuesta contabilidad manuscrita de
los tesoreros del PP entre 1990 y 2008, donde se reflejaba el pago
reiterado de sobresueldos a distintos cargos del partido. En la citada
Enero 2012
contabilidad se recogían, asimismo, donativos realizados por empresarios

de la construcción, algunos de ellos imputados por el caso Gürtel, y que en
ocasiones sobrepasaban la cuantía máxima legal permitida de 100.000
euros para las donaciones a los partidos. El PP ha negado en todo
momento que se financie de forma ilegal y ha rechazado la veracidad de la
supuesta contabilidad oculta publicada en la prensa. Actualmente es la
Audiencia Nacional quien se está encargando del caso Bárcenas, como
una parte separada del caso Gürtel. En marzo de 2013, la Fiscalía
Anticorrupción hallaba nuevos indicios que acreditaban la financiación
ilegal del PP a través de la red Gürtel. Asimismo, la investigación ha
revelado que este partido ingresó durante 20 años donaciones superiores a
la cuantía permitida legalmente. A finales de abril de 2013 la policía
ratificaba en un informe pericial entregado al juez Ruz, que Bárcenas es el
autor de los manuscritos publicados en El País.
623
B) CASO BRITÁNICO
Escándalo de A raíz de la publicación de un informe realizado por la Labour Research

la compra- Organisation (financiada por los sindicatos) —en el que se afirma que de
Junio 1991
venta de títulos los 147 empresarios a los que el Gobierno de Thatcher había concedido un
nobiliarios título nobiliario o un peerage entre 1979 y 1990, 68 estaban relacionados
con empresas que habían donado previamente grandes cantidades de
dinero al Partido Conservador— se acusa a los tories de compra-venta de
títulos. No se inicia procedimiento de investigación alguno, más allá de la
publicación en prensa del escándalo.
Caso John Surge tras la publicación en prensa de que el Partido Conservador había
Latsis recibido una donación secreta de dos millones de libras por parte de un
multimillonario griego, siendo esta la mayor donación jamás recibida por
un partido británico. Posteriormente se descubre que el donante secreto es
John Latsis, conocido por su apoyo al dictador griego Papadopoulos. A
partir de este escándalo la oposición laborista exige que se devuelva la
donación (lo cual no se hace) y surgen las primeras voces en defensa de
que las donaciones a los partidos se hagan públicas (The Sunday Times,
22/09/1991).
Caso Asil Nadir La Oficina Anti-fraude (Serious Fraud Office) investiga la contribución
secreta de 1,5 millones de libras al Partido Conservador por parte de Asil
Septiembre 1991
Nadir, Presidente de la empresa Polly Peck International, que en esos

momentos se situaba en el centro de una investigación criminal por fraude.
Este empresario había supuestamente realizado donaciones a los tories
entre 1986 y 1990, las cuales no habían sido incluidas en las cuentas de la
empresa.
Caso Li Ka- En el mes de septiembre se publica otro escándalo relativo a la recepción
shing de donaciones extranjeras y secretas por parte del Partido Conservador. En
esta ocasión un multimillonario de Hong-Kong (Li Ka-shing) había
supuestamente donado al partido 100.000 libras después de una cena
privada con John Major. Tras este escándalo y los dos anteriores (Latsis y
Nadir) los líderes del Partido Conservador expresan su intención de
cambiar de estrategia a la hora de financiarse con objeto de depender
menos de las grandes donaciones extranjeras (The Sunday Times,
1/11/1991). Se pone en marcha una investigación en el parlamento por
parte del Home Affairs Select Committee sobre las finanzas de los
partidos. No obstante, la dinámica de obtención de grandes donaciones por
parte de estos continuaría en los próximos años.
624
Caso Cash-for- Los rumores sobre este caso se iniciaron en julio de 1994, a raíz de una
Question investigación realizada por el periódico The Sunday Times (ver The
Times, 11/07/1994, “Suspension for two MPs in cash row”, p.1), y a partir
de la cual dos MPs conservadores fueron suspendidos de su cargo por
haber cobrado dinero de algunos lobbies a cambio de realizar preguntas
parlamentarias interesadas. Si bien este periódico había sido
tradicionalmente afín al Partido Conservador, dejó de serlo tras las
elecciones de 1992 (ver The Times, 14/07/1994, “Conservatives attack
press as MPs agree to investigation”, p.1), de ahí su interés por destapar
todo tipo de escándalos vinculados al Gobierno.
Se trataba de un caso de corrupción individual en el que se vieron
implicados numerosos MPs, aunque adquirió su máxima repercusión
cuando el 20 de octubre de 1994 The Guardian publicaba la implicación
en el mismo de dos ministros conservadores (Neil Hamilton y Tim Smith).
Según el propio periódico, había sido Mohamed Al-Fayed, dueño de
Octubre 1994
Harrods, quien, disgustado por no haber conseguido la nacionalidad

británica pese a haber donado a los tories 250.000 libras a cambio de tal
favor, decidía hacer público el escándalo en el que estaban implicados
diversos políticos conservadores de primera fila. Tim Smith dimitió tras
aceptar haber recibido donaciones personales de Al-Fayed. Por otro lado,
Neil Hamilton, pese a haber rechazado inicialmente tales acusaciones, fue
obligado a dimitir el 25 de octubre de 1994 como ministro (The Times,
26/10/1994, p.2). Tras esto, interpuso una demanda frente a Al-Fayed por
difamación, la cual perdió.
La investigación llevada a cabo por el Parliamentary Commissioner for
Standards sobre el caso Cash-for-questions concluyó en 1997 que
Hamilton era culpable de haber recibido financiación a cambio de
preguntas parlamentarias (The Times, 7/11/1997).
Tras este caso se pusieron en marcha diversas medidas anti-corrupción por
parte del Gobierno de John Major, siendo la más importante de ellas la
creación del Committee on Standards in Public Life, en 1995. Hamilton
dejó de ser MP en la Cámara de los Comunes tras las elecciones de 1997,
cuando el candidato independiente Martin Bell (corresponsal de la BBC)
consiguió la victoria en su circunscripción abanderando la lucha contra la
corrupción política.
Caso de la El conocido como “Bernie Ecclestone affair” o caso de la Fórmula Uno
Fórmula Uno. fue el primer escándalo financiero del Gobierno de Tony Blair, el cual
había llegado al poder afirmando que, si conseguía la victoria, sería “purer
thar pure”. Tan solo seis meses después de las elecciones se publicaba en
los medios que en enero de 1997 Ecclestone había realizado una donación
de un millón de libras al Partido Laborista, la cual solo se hizo pública una
Noviembre 1997
vez que Blair ya había confirmado que excluiría a la Fórmula Uno de la

prohibición de anunciar tabaco en los eventos deportivos; una exención
que había solicitado Ecclestone en una reunión privada con el Primer
Ministro. Los medios se mostraron muy críticos con la actuación de Blair,
por considerar que había tardado en dar explicaciones sobre los hechos,
para finalmente terminar reconociendo haber recibido tal donación.
Asimismo, tuvo que devolver la donación recibida, por recomendación del
CSPL. El caso tuvo una gran repercusión en la opinión pública del
momento y llevó a Blair a encomendar al CSPL la investigación sobre la
financiación de los partidos para que introdujera una legislación al
respecto.
625
Escándalo A principios de 2001 se publicaba en los medios que un misterioso
Hamlyin donante había realizado una contribución al Partido Laborista de 2
millones de libras con vistas a las siguientes elecciones generales. Días
después se descubre que el donante es Lord Hamlyin, un refugiado judío
de origen checo. A pesar de que la PPERA 2000 no entraba en vigor hasta
un mes más tarde del escándalo (en febrero de 2001), la falta de
publicidad de esta donación, dada la cuantía de la misma, generó críticas
al Gobierno desde la bancada de la oposición. El caso no tuvo
consecuencias judiciales ni políticas más allá de contribuir al desprestigio
Enero 2001
de Blair como Primer Ministro.

Escándalo Surge en paralelo al escándalo Hamlyin. En este caso, se publica la
Ondaatje recepción de una donación de dos millones de libras por parte del Partido
Laborista procedente de las Bermudas, paraíso fiscal. En la misma línea
que en el caso anterior, Blair se negó a identificar quién había sido el
donante, si bien fue descubierto posteriormente por la prensa que la
donación procedía del empresario Christopher Ondaatje. A partir de ahí se
arrojaron dudas de si a cambio de esta cuantiosa aportación el empresario
recibiría un título nobiliario. La polémica se basa en el hecho de que Blair
había criticado repetidamente a los tories por recibir millones de libras a
través de Belize, y ahora estaba actuando de la misma forma. El caso no
tuvo consecuencias judiciales ni políticas más allá de contribuir al
desprestigio de Blair como Primer Ministro.
Escándalo El escándalo surge cuando se descubre que el Partido Laborista había
cash-for access recibido entre 1997 y 2000 donaciones de la multinacional de energía
o caso Enron Enron, que en esos momentos estaba siendo objeto de una investigación
judicial en Estados Unidos por haber ocultado 55 millones de deudas a sus
inversores y encontrarse ahora al borde del colapso. En aquel país, los
políticos demócratas y republicanos que habían recibido donaciones de
esta multinacional a finales de los noventa estaban devolviendo el dinero o
donándolo a ONG’s. Por eso desde la oposición se le exige al Partido
Enero 2002
Laborista que devuelva el dinero. Además de eso, se le acusa de haber

hecho contraprestaciones políticas a cambio de donaciones. En concreto,
se le acusa de que se permitieron reuniones entre los ejecutivos de la
empresa y cuatro ministros laboristas entre septiembre de 1998 y octubre
de 2000, tras las cuales se produjo un cambio en la política energética
británica. Desde el PC y el PLD se pide una investigación independiente
sobre este caso, pero el Gobierno niega cualquier relación entre ambos
hechos y cualquier tipo de acusación y trata de alejarse lo más posible del
escándalo. Este tuvo importantes consecuencias negativas sobre la
reputación del Gobierno laborista y sobre su forma de financiarse, que
cada vez se asemejaba más a la de los tories.
Caso Mittal El escándalo Mittal se refiere a un supuesto nuevo caso de intercambio de
favores políticos por parte del Gobierno de Blair. En esta ocasión este
había escrito una carta al Primer Ministro de Rumanía en favor de
Lakshmi Mittal, un magnate que trataba de comprar la acería nacional
Febrero 2002
rumana por 37 millones de libras. Blair justificó su intervención en el

asunto diciendo que tal compra beneficiaría a la industria británica, si bien
en realidad las empresas de Mittal no estaban situadas en UK y, es más,
competirían con la industria del acero británico. Poco después se supo que
un mes antes de que Blair escribiera la carta de apoyo a Mittal este había
donado 125.000 libras al Partido Laborista. Unos hechos que, si bien
negados por el Primer Ministro, contribuyeron al desprestigio del
Gobierno.
626
Caso loans for Surge a raíz de la denuncia de un MP del Partido Nacionalista Escocés
peerages ante la sospecha de que desde el Gobierno de Blair se estaban vendiendo
títulos nobiliarios para ocupar puestos en la Cámara de los Lores a cambio
de donaciones para el partido y de préstamos opacos, con objeto de sortear
los requisitos de transparencia y publicidad exigidos en la PPERA 2000.
Por un lado, se inicia una investigación parlamentaria en el Public
Administration Committee, que, después de dos años de investigación,
concluye que el Partido Laborista y sus donantes eran culpables de
aprovecharse deliberadamente de las lagunas relativas a los préstamos,
Marzo 2006
con la finalidad de no tener que publicitar los 14 millones de libras

recibidos por esta vía (Daily Mail, 19/12/2007). Por otro lado, y puesto
que la compra-venta de títulos nobiliarios está prohibida por virtud de la
Honours (Prevention of Abuses) Act de 1925, se inicia también una
investigación por parte de Scotland Yard. En ella Lord Levy, el principal
recaudador de fondos de Blair es arrestado entre otras personas cercanas al
Primer Ministro. De hecho, este tuvo que prestar declaración sobre los
hechos, los cuales fueron negados en todo momento. Tras 15 meses de
investigación, el caso finalizó sin que hubiese ningún imputado. No
obstante, la repercusión negativa de este caso sobre la opinión pública fue
máxima, quedando la figura de Blair muy desprestigiada. A raíz del él, el
Primer Ministro nombra a una figura independiente, Sir Phillips Hayden,
para que proponga la reforma del sistema de financiación de los partidos.
Caso Caso relacionado nuevamente que la utilización de subterfugios ilegales
Abrahams o por parte del Partido Laborista para financiarse. En esta ocasión, el
“donorgate Secretario General de esta formación, Peter Watt, era obligado a dimitir
Noviembre 2007
affair” después de aceptar que el partido había recibido importantes donaciones

de un rico magnate, David Abrahams, las cuales no habían sido reportadas
a la Electoral Commission de acuerdo con los requisitos establecidos en la
PPERA 2000. Gordon Brown devuelve el dinero recibido sin publicitar.
Paralelamente, Scotland Yard inicia una investigación sobre esta cuestión.
Tras 18 meses de investigación, la Fiscalía General del Estado no imputa a
Peter Watt ni a ningún otro cargo del Partido Laborista (The Telegraph,
8/05/2009).
627
ANEXO II: ESTRUCTURA DE FINANCIACIÓN DE LOS
PRINCIPALES PARTIDOS ESPAÑOLES
1. Nota metodológica
Los datos que aparecen en las tablas sobre la estructura de financiación de los partidos
británicos se han obtenido del análisis de cada uno de los informes de fiscalización del
Tribunal de Cuentas (TCU) sobre la contabilidad de los partidos políticos en el periodo
comprendido entre 1987 (primer año en el que se publica esta información) y 2007 (último
año fiscalizado al cierre de esta investigación, dado el desfase temporal existente entre los
años fiscalizados y la fecha de publicación de tal información en el BOE). No se ha tenido
en cuenta la inflación dado que lo que interesa es conocer la estructura de ingresos de cada
partido, es decir, el peso de cada fuente (subvenciones públicas, cuotas de afiliación y
donaciones) en el total de ingresos recibidos. Tales informes aparecen publicados en el
BOE. (ver Anexo Documental).
Puesto que la exigencia de presentar la contabilidad de los partidos fue implantada en
1987, en los primeros años fiscalizados (especialmente en 1987 y 1988) se detectan por un
lado, una gran cantidad de errores y, por otro, una importante falta de información
documental que ha impedido en muchos casos al TCU comprobar la veracidad de los datos
aportados. A esta circunstancia hay que unirle una constatable falta de criterios homogéneos
de contabilidad a la hora de aportar la información por parte de los propios partidos, lo que
ha dificultado tanto la fiscalización por parte del TCU, como el subsiguiente análisis de la
información una vez publicada en el BOE. Si bien tales circunstancias han ido mejorando
con los años, la moción del TCU de 2001 relativa a la modificación de la normativa sobre
financiación y fiscalización de los partidos políticos560 dejaba constancia de la permanencia
en el tiempo de estas y de muchas otras debilidades que han venido afectando el resultado
de la fiscalización de las cuentas de estas formaciones. Unas debilidades imputables tanto a
las propias formaciones fiscalizadas (errores, no presentación de cuentas consolidadas
referidas a todas sus sedes, la omisión reiterada de información sobre determinadas partidas
de ingresos, etc.), como a la falta de recursos económicos y humanos de los que dispone el
propio TCU para ejercer su labor de control.
A partir de esto, es posible afirmar que, si bien la información contenida en los
sucesivos informes no constituye el total de los ingresos y gastos de los partidos españoles,
560
BOE num. 200, de 21 de agosto de 2002.
628
sí que nos permite una aproximación al estado de sus cuentas, que resulta tanto más
ajustada a la realidad a medida que avanzan los años fiscalizados.561
La falta de criterios homogéneos en la presentación de la información, unido al propio
interés de esta investigación por ciertas partidas de ingresos, ha supuesto la aplicación de
determinados criterios creados ad hoc en la recogida de los datos que aparecen en las tablas
de este anexo. A continuación se enumeran y explican:
• Financiación pública total. En esta columna se incluyen los siguientes conceptos: (1) la
financiación ordinaria anual establecida al amparo de la LOFPP 1987 y 2007; (2) la
financiación pública a los grupos parlamentarios en el Congreso, en el Senado y en las
Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas; (3) las subvenciones del Estado
para sufragar los gastos de seguridad de los partidos que se otorgan desde 2003; (4) la
financiación pública para los partidos procedente de los Gobierno autonómicos,
diputaciones forales, provinciales y de los ayuntamientos en los que tienen
representación; (5) la financiación electoral correspondiente, en caso de que en el año de
referencia se haya celebrado alguna convocatoria; y (6) la asignación pública repartida
en el año 2005 con motivo del referéndum sobre el Tratado Constitucional de la UE, y
las asignaciones extraordinarias para la divulgación de los estatutos de autonomía. Toda
esta información es proporcionada por el TCU al inicio de cada informe de fiscalización.
Puesto que el objetivo es conocer el peso que tiene la financiación pública en la
estructura de ingresos de los partidos, se ha considerado también la financiación para
gastos electorales correspondiente a cada año, así como otros ingresos públicos
extraordinarios. También se han considerado las partidas que las diputaciones forales y
provinciales y los ayuntamientos conceden anualmente a los grupos en ellas
representados. Y ello a pesar de que, como ha reiterado año tras año el TCU, se trata de
partidas de financiación no contempladas en la LOFPP 1987 y, por tanto, obtenidas al
margen de la ley. De ahí que rara vez fueran incluidas en la contabilidad de los partidos,
y que fuera el propio TCU quien tuviera que aportar una cifra aproximada tras pedir a las
diputaciones y ayuntamientos que remitieran tal información. Como se ha visto en el
capítulo 3, esta cuestión fue reformada en la LOFPP 2007, de forma que se legalizó lo
que en la práctica era una importante fuente de ingresos públicos para los partidos.
561
Ver al respecto la Tesis Doctoral de Ángel Rodríguez López (2011) centrada en los partidos políticos como
sujetos contables, y en la que se propone un nuevo modelo contable del riesgo financiero de solvencia de tales
formaciones para el caso español.
629
• Cuotas de afiliación. En esta columna se incluye el dato aportado por cada partido en
sus respectivas contabilidades, así como cualquier subsanación realizada por el TCU en
el informe de fiscalización.
• Donaciones nominativas, anónimas, de persona física y de persona jurídica. Las
cifras referidas a estas partidas de ingresos proceden principalmente de la información
publicada por el TCU en el informe de fiscalización de cada formación. La razón es que
los partidos difícilmente incluyen en su balance de pagos los ingresos procedentes de
donaciones y, cuando lo hacen, no distinguen entre categorías. Tampoco el TCU
distingue de forma sistemática entre las distintas categorías de donaciones, de forma que
no en todos los años es posible encontrar tal información.
• Ingresos totales. Para cada partido, el dato referido a los ingresos totales es el resultado
de sumar el total de ingresos aportado por cada formación en su propio balance
(columna de haber), más todos aquellos ingresos no incluidos en el mismo, pero que han
sido detectados por el TCU (donaciones anónimas, financiación pública sin contabilizar,
etc.). De este modo el dato de ingresos totales se aproxima más a la realidad que el
presentado por los propios partidos.
• Otros: Es esta columna se incluye el porcentaje restante de ingresos, una vez restadas
las anteriores categorías. Dicho porcentaje se refiere a otras partidas de ingresos, tales
como ventas, rendimientos de patrimonio o porcentajes de sueldos de los parlamentarios
y cargos de los partidos que se destinan a las propias formaciones según sus respectivos
estatutos.
2. Aclaraciones sobre la contabilidad de los partidos políticos españoles.

• PSOE: no incluye la contabilidad del PSC-PSOE, que aparece por separado en los
informes del TCU.
• PP: entre 1987 y 1989 los datos se refieren a la Federación de Partidos de Alianza
Popular-Partido Popular (incluida a su vez, junto con otros partidos, dentro de la
denominada Coalición Popular). A partir de 1990 los datos se refieren al Partido Popular
propiamente dicho, dado que la Coalición Popular se extingue sin presentar la
contabilidad para el ejercicio 1989. En 1987 los datos de financiación pública ordinaria
se refieren al segundo semestre.
• IU: en 1987 y 1988 los datos se refieren al PCE (integrado dentro de la Coalición IU).
En estos dos años la subvención pública recibida se encuentra infravalorada, dado que el
TCU no puede determinar el porcentaje de subvención pública de la Coalición IU que le
630
corresponde al PCE en cada una de las partidas de ingresos públicos. A partir de 1989,
todos los datos se refieren a la contabilidad presentada por IU. Se incluyen solo los
ingresos de la Ejecutiva Federal, no así de las sedes regionales, dado que no se trata de
una contabilidad consolidada, y puesto que muchos ingresos de las sedes regionales
proceden de la Ejecutiva federal, podría ello suponer contabilizar tales cantidades por
duplicado.
• CIU: esta coalición está formada por CDC y UDC, los cuales presentan contabilidades
independientes a lo largo de todo el periodo. Por ello la estructura de financiación de
CIU pasa por analizar la contabilidad de estas dos formaciones. Junto a dichas
contabilidades, CIU como Coalición presenta también su contabilidad ante el TCU desde
1989. Esta contabilidad incluye fundamentalmente los ingresos procedentes de las
subvenciones públicas que luego son transferidas a los partidos integrantes. La siguiente
tabla se refiere a los ingresos totales de la Coalición CIU, así como al total de las
subvenciones públicas percibidas la misma. De esta forma se puede tener conocimiento
del total de financiación pública recibida por este partido (CIU), puesto que la
financiación pública que reportan CDC y UDC no siempre es completa. Desde 2001, no
obstante, la Coalición CIU deja de percibir la subvención anual ordinaria, la cual es
recibida directamente por los partidos integrantes. El resto de las subvenciones, siguen
siendo ingresadas directamente por la Coalición. A partir del año 2003 la Federación
Convergencia i Unión sustituye a la Coalición CIU, si bien en dicho año ambas
organizaciones, además de CDC y UDC, presentan sus respectivas contabilidades.
631
Tabla A.II.1: Ingresos totales y financiación
pública recibida por la Coalición CIU.
FINANCIACIÓN
INGRESOS TOTALES
PÚBLICA
COALICIÓN CIU
COALICIÓN CIU
1987 --- ---
1988 --- ---
1989 6.828.123 6.461.899
1990 7.029.655 5.013.101
1991 7.498.906 6.802.370
1992 8.432.952 7.721.472
1993 8.690.677 7.125.088
1994 8.874.742 7.807.120
1995 8.532.419 8.109.105
1996 10.711.199 9.772.514
1997 7.289.091 6.369.235
1998 6.502.243 6.166.751
1999 10.681.498 9.682.309
2000 11.626.364 10.071.837
2001 9.211.065 5.809.786
2002 5.874.456 5.874.456
2003 7.620.426 5.467.597
2004 16.017.218 10.239.036
2005 23.322.555 8.138.630
2006 17.371.812 11.428.596
2007 20.674.950 14.732.111
Fuente: TCU. Elaboración propia.
• PNV: las subvenciones públicas correspondientes al año 1987 se refieren al segundo

semestre. En el año 1988 el total de ingresos que aparece en la columna de Haber de la
cuenta de resultados del informe del TCU es erróneo por haberse realizado la suma
incorrectamente. Se aporta el dato corregido. En el año 1991 los ingresos totales se
incrementan debido a unos ingresos extraordinarios que reporta el partido en su
contabilidad por importe de 4.434.261.000 pesetas (26.650.445 euros).
• ERC: con anterioridad a 1995 esta formación no presentaba la contabilidad ante el TCU
dado que no tenía representación en el Congreso. En el año 1999 el total de ingresos que
aparece en la columna de haber de la cuenta de resultados del informe del TCU es
erróneo por haberse aportado una cifra de ingresos públicos inflada. Se aporta el dato
correcto.
632
3. Tablas referidas a la estructura de financiación de los principales partidos españoles
Tabla A.II.2: Estructura de financiación del Partido Socialista Obrero Español (1987-2007). En euros.
PSOE
INGRESOS FINANCIACIÓN CUOTAS DE DONACIONES DONACIONES DONACIONES DONACIONES
% % % % % % OTRAS
TOTALES PÚBLICA AFILIACIÓN ANÓNIMAS NOMINATIVAS PERSONA PERSONA
B/A C/A D/A E/A F/A G/A %
(A) TOTAL (B) (C) (D) (E) FÍSICA (F) JURÍDICA (G)
1987 33.284.748 27.309.256 82 2.218.051 7 --- 286.527 0,9 --- --- 10
1988 39.750.122 29.368.282 74 3.490.531 9 --- 455.627 1,1 --- --- 16
1989 67.034.478 48.642.743 73 4.377.849 7 120.202 0,2 14.442 0,0 --- --- 21
1990 36.404.983 34.521.351 95 811.234 2 66.111 0,2 21.406 0,1 --- --- 3
1991 59.496.090 49.987.202 84 4.681.666 8 --- 496.161 0,8 --- --- 7
1992 49.092.426 38.123.258 78 5.222.151 11 --- 323.035 0,7 --- --- 11
1993 61.793.615 52.380.348 85 5.222.448 8 30.129 0,0 369.604 0,6 --- --- 6
1994 66.536.234 52.089.871 78 5.977.585 9 55.923 0,1 225.066 0,3 --- --- 12
1995 59.781.903 50.031.155 84 6.368.710 11 117.709 0,2 0 --- --- 5
1996 61.240.644 52.153.654 85 5.605.817 9 --- 79.758 0,1 --- --- 6
1997 64.145.346 38.276.299 60 5.513.832 9 6.010 0,0 0 --- --- 32
1998 66.763.047 37.028.738 55 3.503.008 5 244.726 0,4 330.557 0,5 --- 330.557 38
1999 70.691.720 61.427.352 87 3.643.813 5 117.943 0,2 87.147 0,1 --- --- 8
2000 67.926.788 57.062.402 84 3.674.785 5 16.468 0,0 106.986 0,2 16.834 90.152 0,1 10
2001 63.411.302 46.631.354 74 4.719.444 7 --- 325.630 0,5 217.448 108.182 0,2 19
2002 64.105.718 45.606.701 71 5.634.702 9 478.969 0,7 161.111 0,3 0 161.111 0,3 19
2003 77.458.624 63.140.624 82 6.475.195 8 917.707 1,2 282.960 0,4 --- 282.960 0,4 9
2004 103.030.658 86.230.524 84 7.697.368 7 955.212 0,9 290.249 0,3 968.703 0,9 276.758 0,3 8
2005 91.478.427 69.734.882 76 8.760.349 10 847.700 0,9 105.614 0,1 883.314 1,0 70.000 0,1 13
2006 88.755.203 63.730.724 72 8.848.610 10 558.975 0,6 1.484 0 1.464 0 20 0 18
2007 110.369.473 91.346.296 83 9.155.658 8 1.248.750 1 552.047 1 68.047 0 484.000 0 7
Fuente: Informes del Tribunal de Cuentas (1987-2007). Elaboración propia. [---]: información que no consta en los informes del TCU.
633
Tabla A.II.3: Estructura de financiación de Alianza Popular/Partido Popular (1987-2007). En euros.
AP/PP
% % % % % % OTRAS
1987 7.488.861 5.200.058 69 2.248.987 30 37 0 246 0 --- --- 0,5
1988 14.630.599 10.081.302 69 678.396 5 359.815 2,5 60.158 0,4 --- --- 23,6
1989 26.961.591 25.647.528 95 144 0 7.180 0 739.394 2,7 --- --- 2,1
1990 31.916.699 24.082.868 75 868.298 3 0 492.239 1,5 --- --- 20,3
1991 45.470.929 36.015.618 79 --- --- 1.467.134 3,2 --- --- 17,6
1992 41.480.574 28.129.196 68 --- --- 639.952 1,5 --- --- 30,6
1993 53.416.678 40.515.950 76 1.120.009 2 533.077 1 1.624.507 3,0 --- --- 18,0
1994 57.028.596 48.910.089 86 4.642.432 8 206.175 0,4 775.429 1,4 --- --- 4,4
1995 60.157.114 53.368.508 89 4.339.071 7 456.767 0,8 1.176.337 2,0 --- --- 1,4
1996 72.164.112 60.227.455 83 5.337.549 7 420.853 0,6 824.102 1,1 --- --- 7,4
1997 55.630.446 44.385.685 80 5.969.821 11 248.698 0,4 1.383.851 2,5 --- --- 6,5
1998 56.026.135 45.546.794 81 6.264.985 11 331.774 0,6 1.478.337 2,6 --- --- 4,3
1999 82.077.392 67.436.186 82 6.671.203 8 2.661.193 3,2 1.088.039 1,3 880.545 1,1 207.494 0,3 5,1
2000 86.390.021 74.634.495 86 7.341.444 8 2.017.022 2,3 1.009.859 1,2 865.616 1,0 144.243 0,2 1,6
2001 74.266.694 61.219.272 82 8.684.624 12 2.521.353 3,4 704.882 0,9 654.397 0,9 50.485 0,1 1,5
2002 74.366.280 61.154.090 82 8.629.743 12 2.729.397 3,7 306.789 0,4 242.347 0,3 64.442 0,1 2,1
2003 104.440.265 80.769.755 77 8.843.676 8 2.361.422 2,3 1.815.851 1,7 --- --- 10,2
2004 112.707.958 96.396.703 86 9.817.388 9 2.825.425 2,5 961.303 0,9 821.803 0,7 139.500 0,1 2,4
2005 91.298.421 74.790.885 82 9.683.228 11 3.068.741 3,4 404.400 0,4 211.400 0,2 193.000 0,2 3,7
2006 83.904.121 67.029.033 80 10.133.767 12 3.106.049 3,7 634.262 0,8 515.262 0,6 119.000 0,1 3,6
2007 118.982.093 94.862.201 80 10.721.495 9 2.604.420 2 2.370.648 2 1.091.410 1 1.279.238 1,1 7,1
634
Tabla A.II.4: Estructura de financiación de Izquierda Unida (1987-2007). En euros.
IU
% % % % % % OTRAS
(A) TOTAL (B) € (D) € FÍSICA (F) JURÍDICA (G)
1987 680.546 423.199 62 --- --- --- --- --- 38
1988 1.148.006 361.893 32 90.721 7,9 --- --- --- --- 61
1989 5.907.086 5.169.388 88 38.983 0,7 --- --- --- --- 12
1990 6.164.435 5.870.506 95 78.968 1,3 --- --- --- --- 3
1991 11.498.807 8.653.638 75 3.647 0 --- --- --- --- 25
1992 8.413.372 7.063.615 84 361 0 --- --- --- --- 16
1993 10.771.720 10.484.087 97 --- --- 637 0 637 0 --- 3
1994 15.870.056 14.884.940 94 166.446 1,0 --- 198 0 --- --- 5
1995 15.918.626 14.533.637 91 166.446 1,0 --- 185 0 --- --- 8
1996 18.932.711 17.941.404 95 265.766 1,4 --- 1.743 0 --- --- 4
1997 14.462.486 12.626.414 87 352.398 2,4 --- --- --- --- 10
1998 12.577.547 11.067.325 88 325.773 2,6 --- --- --- --- 9
1999 17.140.094 15.883.840 93 325.375 1,9 --- --- --- --- 5
2000 14.715.529 11.832.656 80 315.463 2,1 --- 69.322 0,5 69.322 0,5 --- 17
2001 12.050.044 11.197.924 93 485.838 4,0 90.151 0,7 4.230 0 4.230 0 --- 2
2002 10.640.127 8.228.642 77 545.535 5,1 --- 77.582 0,7 77.582 0,7 --- 17
2003 16.438.456 13.042.523 79 633.888 3,9 43.478 0,3 6.364 0 6.364 0 --- 16
2004 24.585.373 17.973.210 73 1.613.901 6,6 23.900 0,1 1.390 0 1.390 0 --- 20
2005 14.349.524 11.500.512 80 956.300 6,7 80 0 5.537 0 --- --- 13
2006 12.416.560 9.390.728 76 1.855.826 14,9 88 0 10.110 0,1 --- --- 9
2007 16.738.105 14.698.885 88 1.895.665 11,3 2.415 0 44.125 0,3 --- --- 1
635
Tabla A.II.5: Estructura de financiación del Partido Nacionalista Vasco (1987-2007). En euros.
PNV
% % % % % % OTRAS
1987 960.346 506.156 53 377.436 39 --- --- --- --- 8
1988 1.567.402 1.321.990 84 159.245 10 --- 81.438 5 --- --- 0
1989 5.596.264 1.130.179 20 614.601 11 2.066.647 37 612.244 11 --- --- 21
1990 5.648.898 1.862.473 33 665.038 12 34.408 1 2.041.921 36 --- --- 19
1991 33.293.211 2.495.102 7 737.893 2 211.941 1 3.045.485 9 --- --- 81
1992 8.043.064 2.282.313 28 1.394.114 17 829.403 10 805.598 10 --- --- 34
1993 9.568.643 3.224.144 34 1.454.467 15 1.334.247 14 2.546.086 27 --- --- 11
1994 11.419.640 2.931.332 26 1.506.389 13 1.676.824 15 2.004.327 18 --- --- 29
1995 11.236.875 4.033.166 36 1.526.499 14 2.098.053 19 599.782 5 --- --- 27
1996 9.951.361 4.318.213 43 572.704 6 1.238.249 12 641.034 6 --- --- 32
1997 8.123.997 3.627.373 45 574.940 7 1.457.051 18 652.718 8 --- --- 22
1998 9.471.124 3.881.603 41 570.090 6 932.979 10 672.986 7 --- --- 36
1999 11.364.920 4.422.974 39 573.924 5 1.112.655 10 --- --- --- 46
2000 10.582.927 5.192.215 49 626.390 6 1.072.073 10 --- --- --- 35
2001 11.705.741 4.702.397 40 614.346 5 800.488 7 --- --- --- 48
2002 11.020.562 5.062.742 46 614.768 6 1.436.945 13 --- --- --- 35
2003 11.457.816 5.686.748 50 615.923 5 899.220 8 58.981 1 --- --- 37
2004 19.054.062 7.350.159 39 616.667 3 712.549 4 --- --- --- 54
2005 12.771.049 6.691.617 52 617.009 5 903.889 7 --- --- --- 36
2006 13.782.960 6.747.101 49 617.457 4 936.348 7 7.400 0 --- 7.400 0 40
2007 13.604.411 8.171.755 60 795.010 6 759.844 6 --- --- --- 29
636
Tabla A.II.6: Estructura de financiación de Convergència Democràtica de Catalunya (1987-2007). En euros.
CDC
% % % % % % OTRAS
1987 1.421.797 944.822 66 476.675 34 --- --- --- --- 0
1988 3.784.359 3.016.239 80 767.083 20 --- --- --- --- 0
1989 5.378.951 4.417.265 82 861.529 16 --- --- --- --- 2
1990 5.269.821 3.825.075 73 1.432.762 27 --- --- --- --- 0
1991 6.134.765 4.937.983 80 1.162.121 19 --- --- --- --- 1
1992 8.800.964 6.300.342 72 2.460.334 28 --- --- --- --- 0
1993 3.867.079 2.158.269 56 1.485.500 38 --- --- --- --- 6
1994 4.213.974 2.258.610 54 954.004 23 743.542 18 3.456 0 --- --- 6
1995 4.849.021 2.343.008 48 1.067.367 22 1.059.945 22 --- --- --- 8
1996 4.634.778 2.291.842 49 1.066.950 23 654.081 14 84.562 2 30.471 1 54.091 1 12
1997 5.706.381 1.932.695 34 1.118.297 20 1.484.259 26 133.004 2 124.590 2 8.414 0 18
1998 6.001.520 2.220.267 37 1.275.328 21 1.478.039 25 124.259 2 80.986 1 43.273 1 15
1999 8.643.751 2.258.352 26 1.306.661 15 1.469.384 17 595.849 7 273.106 3 322.744 4 35
2000 6.174.541 2.727.323 44 1.310.157 21 839.524 14 344.741 6 165.338 3 179.402 3 15
2001 7.543.984 3.278.679 43 1.443.407 19 1.731.275 23 142.139 2 0 0 13
2002 8.556.962 3.659.946 43 1.635.628 19 1.957.200 23 156.604 2 156.604 2 21.000 0 13
2003 8.490.707 4.245.542 50 1.451.895 17 1.324.000 16 252.730 3 55.180 1 197.550 2 14
2004 8.866.767 3.660.902 41 1.942.394 22 1.515.100 17 484.496 5 165.866 2 318.630 4 14
2005 20.863.570 4.449.874 21 2.378.262 11 1.590.905 8 137.300 1 137.300 1 0 0 59
2006 12.032.752 2.335.084 19 2.645.107 22 2.228.415 19 277.050 2 179.850 1 97.200 1 38
2007 9.094.978 2.062.027 23 2.590.028 28 1.450.584 16 360.688 4 184.800 2 175.888 2 29
637
Tabla A.II.7: Estructura de financiación de Unió Democràtica de Catalunya (1987-2007). En euros.
UDC
% % % % % % OTRAS
1987 366.784 314.941 86 51.842 14 --- --- --- --- 0
1988 1.158.829 1.009.820 87 149.000 13 --- --- --- --- 0
1989 2.155.958 1.766.363 82 178.414 8 61.660 3 --- --- --- 7
1990 1.644.091 1.262.474 77 222.024 14 --- --- --- --- 10
1991 1.913.364 1.512.263 79 132.840 7 --- 53.759 3 --- --- 11
1992 2.702.728 2.102.708 78 153.601 6 --- 370.102 14 --- --- 3
1993 1.353.307 713.748 53 --- --- --- --- --- 47
1994 1.368.010 703.444 51 --- --- --- --- --- 49
1995 1.883.800 724.546 38 --- --- --- --- --- 62
1996 2.291.527 672.709 29 --- 810.465 35 --- --- --- 35
1997 2.651.618 620.978 23 --- 1.057.505 40 --- --- --- 37
1998 2.369.524 634.448 27 --- 755.504 32 --- --- --- 41
1999 2.875.572 652.259 23 416.584 14 1.057.932 37 --- --- --- 26
2000 2.794.756 695.476 25 327.190 12 1.376.661 49 --- --- --- 14
2001 3.184.029 1.094.713 34 --- 1.683.002 53 --- --- --- 13
2002 4.146.273 1.103.762 27 --- 2.111.308 51 --- --- --- 22
2003 5.501.748 1.307.796 24 --- 2.610.790 47 60.101 1 --- --- 28
2004 2.148.092 1.053.986 49 --- 884.716 41 60.101 3 --- 60.101 3 7
2005 1.937.560 1.263.597 65 --- 148.499 8 60.101 3 --- 60.101 3 24
2006 2.812.270 564.737 20 --- 1.551.699 55 60.101 2 --- 60.101 2 23
2007 1.675.479 529.381 32 90.475 5 431.500 26 281.000 17 21.000 1 260.000 16 20
638
Tabla A.II.8: Estructura de financiación Esquerra Republicana de Catalunya (1987-2007). En euros.
ERC
% % % % % % OTRAS
1987 --- --- --- --- --- --- --- ---
1988 --- --- --- --- --- --- --- ---
1989 --- --- --- --- --- --- --- ---
1990 --- --- --- --- --- --- --- ---
1991 --- --- --- --- --- --- --- ---
1992 --- --- --- --- --- --- --- ---
1993 --- --- --- --- --- --- --- ---
1994 --- --- --- --- --- --- --- ---
1995 2.890.377 1.709.202 59 117.661 4 --- 15.924 0,6 --- --- 36
1996 2.411.840 1.993.874 83 --- --- 8.270 0,3 --- --- 17
1997 1.161.920 930.789 80 72.838 6 --- 2.134 0,2 --- --- 13
1998 1.047.791 950.309 91 69.448 7 --- 30 0 --- --- 3
1999 2.557.150 1.959.684 77 352.778 14 --- 759 0 --- --- 10
2000 3.041.165 2.537.977 83 352.641 12 --- 1.976 0,1 --- --- 5
2001 4.328.761 2.147.898 50 408.567 9 --- 2.167 0,1 --- --- 41
2002 2.617.666 2.083.797 80 448.320 17 --- 4.040 0,2 --- --- 3
2003 6.359.703 4.702.024 74 570.603 9 13.817 0,2 12.471 0,2 --- --- 17
2004 9.500.720 8.087.047 85 848.360 9 --- 669 0 --- --- 6
2005 7.937.886 6.747.517 85 977.373 12 --- 260 0 --- --- 3
2006 9.538.923 7.133.286 75 1.021.357 11 --- 625 0 --- --- 15
2007 10.564.983 9.031.049 85 1.062.799 10 --- --- --- --- 4
639
ANEXO III: ESTRUCTURA DE FINANCIACIÓN DE LOS
PRINCIPALES PARTIDOS BRITÁNICOS
1. Nota metodológica
Los datos referidos a la estructura de financiación de los partidos británicos se han obtenido
de dos fuentes: por un lado, de las cuentas anuales consolidadas presentadas por los propios
partidos ante la Electoral Commission, de acuerdo con el requerimiento legal contenido en
la PPERA 2000; por otro, de los registros de donaciones y de préstamos que publica la
Electoral Commission una vez fiscalizadas las cuentas de los partidos.
Puesto que antes de 2001 no existía el requerimiento legal de fiscalización y
publicidad de las finanzas de los partidos, los datos que se aportan van desde 2001 hasta
2010, con objeto de incluir el final de la legislatura en la que se produce la reforma de la
Ley de financiación. No se ha tenido en cuenta la inflación dado que lo que interesa es
conocer la estructura de ingresos de cada partido, es decir, el peso de cada fuente
(subvenciones públicas, cuotas de afiliación y donaciones) en el total de ingresos recibidos.
Asimismo, los datos aparecen en libras esterlinas, con objeto de facilitar cualquier análisis
posterior de los mismos.
Seguidamente se enumeran y explican las fuentes utilizadas en la realización de cada
una de las columnas contenidas en las tablas referidas a la estructura de financiación de los
partidos británicos:
• Ingresos totales: la información procede de las cuentas anuales consolidadas aportadas
por cada partido a la Electoral Commission:
http://www.electoralcommission.org.uk/party-finance/PEF-online-registers/statements-of-account#
(consultado el 31 de junio de 2012). Para cada formación, se ha consultado cada uno de
los informes anuales relativos a sus cuentas consolidadas. En todos los años
contabilizados, el dato sobre donaciones totales aportado por los partidos en sus
respectivas cuentas, no coincide con el dato publicado por la Electoral Commission
sobre el total de donaciones recibidas. Debido a esto, el dato de ingresos totales de las
cuentas consolidadas no refleja el dato real (al menos, en lo referido al desajuste en la
partida de ingresos por donaciones). Para subsanar esto, el dato que se incluye como
ingresos totales en las tablas ha sido corregido para incorporar el dato real de ingresos
por donaciones, lo cual afecta al total de ingresos totales consolidados.
640
• Financiación pública: la información procede de las cuentas anuales consolidadas
aportadas por cada partido a la Electoral Commission:
(consultado el 31 de junio de 2012). Puesto que el objetivo es establecer la estructura de
ingresos de los partidos para cada año natural, el dato de la Electoral Commission no
puede ser utilizado porque este no está referido a los años naturales. A cambio, se
incluyen los datos de financiación pública aportados por cada partido en sus respectivas
cuentas anuales consolidadas.
• Cuotas de afiliación individual: la información procede de las cuentas anuales
consolidadas aportadas por cada partido a la Electoral Commission:
(consultado el 31 de junio de 2012).
• Cuotas de afiliación sindical: la información procede de las cuentas anuales
consolidadas aportadas por cada partido a la Electoral Commission:
(consultado el 31 de junio de 2012). Se refiere a las cuotas que los sindicatos afiliados
pagan al Partido Laborista en bloque, es decir, como sindicato. Tales cuotas se
contabilizan aparte de las cuotas de afiliación individual.
• Donaciones: la información se ha obtenido de los registros publicados por la Electoral
Commission en su web:
https://pefonline.electoralcommission.org.uk/Search/CommonReturnsSearch.aspx?type=basicDonationSea
rch (consultado el 31 de junio de 2012). Para cada partido se ha realizado una búsqueda
anual básica año a año, según tipo de donante. Las categorías de donaciones que se han
tenido en cuenta son: donaciones de persona física, donaciones de empresas, donaciones
sindicales y otros. Dentro de la categoría “otros”, se incluyen las donaciones procedentes
de unincorporated associations, de partidos políticos, de sociedades afines, de
sociedades de responsabilidad limitada y de fundaciones, entre otras. Las categorías que
se recogen son tomadas directamente de la información aportada por la Electoral
Commission, de ahí que no se mantenga la misma categorización que para el caso
español.
641
2. Tablas referidas a la estructura de financiación de los principales partidos británicos.
Tabla A.III.1: Estructura de financiación del Partido Laborista (2001-2010). En libras.

PARTIDO LABORISTA
AFILIA- DONA- DONA-
OTROS %
FINANCIA- AFILIA- DONA- OTRAS
INGRESOS CIÓN CIONES DE CIONES %
CIÓN % % CIÓN % % CIONES % DONA- %
**
TOTALES INDIVIDUA PERSONAS DE F/
PÚBLICA B/A C/A SINDICAL D/A E/A SINDICAL G/A CIONES H/A
(A) L FÍSICAS EMPRESAS A
TOTAL (B) (D) ES (G) (H) *
(C) (E) (F)
2001 31.633.073 492.000 2 3.399.000 11 6.270.000 20 1.633.887 5 428.795 1 9.802.044 31 331.347 1 29
2002 27.660.742 448.000 2 3.093.000 11 6.356.000 23 3.879.912 14 349.946 1 6.708.687 24 140.197 1 24
2003 32.865.603 439.000 1 3.452.000 11 6.762.000 21 6.015.799 18 519.604 2 8.030.659 24 417.541 1 22
2004 36.136.859 440.000 1 3.492.000 10 7.559.000 21 3.377.918 9 1.103.151 3 10.819.187 30 482.603 1 25
2005 42.974.754 440.000 1 3.685.000 9 8.009.000 19 7.890.890 18 1.144.691 3 11.976.820 28 558.353 1 22
2006 32.404.143 420.000 1 4.376.000 14 7.969.000 25 2.354.408 7 511.141 2 8.615.480 27 513.114 2 24
2007 41.569.234 378.000 1 4.447.000 11 7.915.000 19 7.238.988 17 949.803 2 11.370.492 27 831.951 2 20
2008 42.062.362 243.000 1 3.930.000 9 8.019.000 19 6.608.147 16 982.586 2 9.393.114 22 559.515 1 29
2009 36.506.241 995.000 3 4.497.000 12 7.969.000 22 3.681.260 10 740.382 2 9.753.313 27 1.016.286 3 22
2010 44.112.697 2.439.000 6 4.927.000 11 7.930.000 18 4.506.265 10 1.659.514 4 13.560.954 31 1.149.964 3 18
Fuente: Electoral Commission y cuentas anuales consolidadas presentadas por los partidos ante este órgano. [*] En la columna referida a “otras donaciones” se incluyen
aquellas procedentes de unincorporated associations, de partidos políticos, de sociedades afines, de sociedades de responsabilidad limitada y de fundaciones, entre otras
categorías. [**] En la columna referida a “otros”, se incluye el porcentaje de ingresos recibido por otras vías diferentes a las especificadas en el resto de columnas, con
respecto al total de ingresos de cada año.
642
Tabla A.III.2: Estructura de financiación del Partido Conservador (2001-2010). En libras.
PARTIDO CONSERVADOR
AFILIA- AFILIA- DONA-
OTROS %
FINANCIA- DONA- DONA- OTRAS
INGRESOS CIÓN CIÓN CIONES DE
CIÓN % % % % CIONES DE % CIONES % DONA- %
**
TOTALES INDIVIDUA SINDICA PERSONAS
PÚBLICA B/A C/A D/A E/A EMPRESAS F/A SINDICAL G/A CIONES H/A
(A) L L FÍSICAS
TOTAL (B) (F) ES (G) (H) *
(C) (D) (E)
2001 19.320.518 3.910.000 20 849.000 4 --- 10.564.852 55 2.576.416 13 --- 380250 2 5
2002 8.706.414 2.909.000 33 665.000 8 --- 2.255.844 26 1.963.691 23 --- 319879 4 7
2003 10.407.471 4.144.000 40 814.000 8 --- 2.194.678 21 1.845.209 18 --- 395584 4 10
2004 16.543.953 4.160.000 25 814.000 5 --- 6.684.622 40 3.100.069 19 --- 637262 4 7
2005 26.220.407 4.586.000 17 843.000 3 --- 9.718.564 37 4.151.917 16 --- 1696926 6 20
2006 30.024.286 4.933.000 16 899.000 3 --- 9.859.215 33 7.330.245 24 --- 1871826 6 17
2007 36.027.435 5.104.000 14 1.214.000 3 --- 13.041.208 36 6.847.836 19 --- 1235391 3 24
2008 35.031.834 5.109.000 15 1.229.000 4 --- 11.076.887 32 5.868.464 17 --- 2261483 6 27
2009 44.119.612 5.183.000 12 1.085.000 2 --- 18.264.431 41 6.486.813 15 --- 2603368 6 24
2010 44.580.622 1.503.000 3 1.031.000 2 --- 20.564.674 46 9.119.325 20 --- 2473623 6 22
categorías. [**] En la columna referida a “otros”, se incluye el porcentaje de ingresos recibido por otras vías diferentes a las especificadas en el resto de columnas, con
respecto al total de ingresos de cada año. [---] No existencia de ingresos a través de esa vía de financiación.
643
Tabla A.III.3: Estructura de financiación del Partido Liberal Demócrata (2001-2010). En libras.
PARTIDO LIBERAL DEMÓCRATA
AFILIA- AFILIA- DONA-
OTROS %
FINANCIA- DONA- DONA- OTRAS
INGRESOS CIÓN CIÓN CIONES DE
CIÓN % % % % CIONES DE % CIONES % DONA- %
**
TOTALES INDIVIDUA SINDICA PERSONAS
PÚBLICA B/A C/A D/A E/A EMPRESAS F/A SINDICAL G/A CIONES H/A
(A) L L FÍSICAS
TOTAL (B) (F) ES (G) (H) *
(C) (D) (E)
2001 3.517.203 253.890 7 589.699 17 --- 647.212 18 353.981 10 --- 0 171.969 5 43
2002 3.389.548 456.333 13 680.032 20 --- 349.495 10 178.646 5 --- 0 186.388 5 45
2003 4.182.467 445.317 11 680.170 16 --- 520.447 12 668.831 16 61.349 1,5 241.736 6 37
2004 5.530.261 427.804 8 709.539 13 --- 1.367.199 25 854.255 15 32.091 0,6 316.413 6 33
2005 8.331.100 422.050 5 768.450 9 --- 1.317.944 16 3.445.558 41 --- 0 428.599 5 23
2006 6.231.789 484.607 8 832.117 13 --- 1.171.041 19 1.315.924 21 --- 0 480.278 8 31
2007 6.889.043 457.193 7 803.703 12 --- 1.225.155 18 1.636.194 24 --- 0 432.426 6 34
2008 7.002.631 437.372 6 807.765 12 --- 1.546.983 22 859.707 12 --- 0 665.525 10 38
2009 7.955.146 453.109 6 890.352 11 --- 2.280.541 29 1.186.202 15 --- 0 661.844 8 31
2010 9.967.045 467.317 5 1.028.473 10 --- 2.658.837 27 1.775.944 18 --- 0 572.501 6 35
categorías. [**] En la columna referida a “otros” se incluye el porcentaje de ingresos recibido por otras vías diferentes a las especificadas en el resto de columnas, con
respecto al total de ingresos de cada año. [---] No existencia de ingresos a través de esa vía de financiación.
644
ANEXO IV: LEYES DE FINANCIACIÓN CON CRITERIOS
DE TRANSPARENCIA EN LOS PAÍSES DE LA MUESTRA
ORIGEN
PAISES TRANSPARENCIA
REFORMAS E INTENTOS DE REFORMA
- Enmendada en 1983: control público del gasto de los partidos. Límites en

donaciones individuales y corporativas.
- Enmendada en 1988: se relajan ciertas condiciones de publicidad sobre las
donaciones.
- Enmendada en 1992: se vuelve al sistema de publicidad de las donaciones
establecido en la ley de 1967.
ALEMANIA
1967: Ley de - Enmendada en 1994: se produce una modificación sustancial de la ley.

Partidos Políticos, Además, se pasa de un sistema de reembolso del gasto en campaña, a un
de 24 de julio (1) sistema de financiación estatal anual.
- Enmendada en 2002: se incrementan las sanciones económicas y
criminales por incumplimiento de la ley. Obligación de publicar las
donaciones individuales superiores a 50.000 euros.
- Enmendada en 2004: se introducen nuevos elementos para incrementar el
control y la transparencia de las cuentas de los partidos (se mantiene como
la Ley de Partidos de 1967, enmendada en 2004).
- Enmendada en 1979 (Federal Law Gazette N. 569/1979).

- Enmendada 2 veces en 1982 (Federal Law Gazette N. 356/1982 y N.
643/1982).
1975: Ley Federal - Enmendada en 1989 ( Federal Law Gazette N. 666/1989).
sobre los Deberes, - Enmendada 2 veces en 1991 (Federal Law Gazette N. 10/1991 y N.
la Financiación y la 238/1991).
AUSTRIA
Organización de - Enmendada 2 veces en 1996 (Federal Law Gazette N. 117/1996 y N.

campañas de los 201/1996).
Partidos Políticos - - Enmendada 2 veces en 1997 (Federal Law Gazette N. 37/1997 y N.
Ley de Partidos. 130/1997).
(Federal Law - Enmendada 2 veces en 2000 (Federal Law Gazette N. 26/2000 y
Gazette Num. N.130/2000).
404/1975) (2). - Enmendada en 2001 (Federal Law Gazette N. 136/2001).
- Enmendada en 2003 ( Federal Law Gazette N. 71/2003).
- Enmendada en 2008 ( Federal Law Gazette N. 2/2008).
Se trata de enmiendas que incluyen mejoras en los requerimientos de
contabilidad y publicidad de las donaciones, entre otras cuestiones. Se sigue
denominando Ley de 1975 (ver nota 2).
645
1989: Ley Federal
sobre Límites y
Control del Gasto
- Enmendada en 1999: se limitan más el gasto en campaña y las donaciones
en las Elecciones al
individuales. Mayor control del gasto y más transparencia de las cuentas.
Parlamento y sobre
BÉLGICA
- Enmendada en 2003: se mejora mínimamente el control.

la Transparencia,
- Enmienda en 2008: reforma encaminada a resolver problemas con respecto
Financiación y
a los límites temporales en los que actúa el organismo de control de las
Control de los
cuentas.
Partidos Políticos,
de 4 de julio +
La Ley se sigue nombrando como Ley de 1989, enmendada en 2008.
otras leyes en el
nivel subregional
(Legislación muy
fragmentada).
1987: Sobre
Financiación - Enmendada por la Ley 457, de 7 de junio de 2001.
Pública de los - Enmendada por la Ley 1048, de 17 de diciembre 2002.
Partidos Políticos. - Enmendada por la Ley 1291, de 8 de diciembre de 2006, sobre
subvenciones a los partidos políticos: referida en todo caso a la extensión
DINAMARCA
-------- de la financiación pública y a los criterios de reparto.

1990: Ley -----------------------------------------------------------------------------------------
N. 404 de 13
de junio de 1990, - Enmendada por la Ley 394, de 14 de junio de 1995: se incrementan los
sobre requerimientos de divulgación y transparencia a la hora de presentar las
contribuciones cuentas de los partidos. Por ejemplo, en relación con el nombre de los
privadas a los donantes (aunque no de la cantidad donada).
partidos políticos y - Enmendada por la Ley 464, de 7 de junio de 2001: se incluyen sanciones
divulgación pública por información falsa en la declaración anual de las cuentas de los partidos.
de sus cuentas.
1987: Ley - Diversos intentos de reforma entre 1987 y 2007.
ESPAÑA
Orgánica 3/1987, - Reforma en 2007: la Ley Orgánica de Financiación de los Partidos

de financiación de Políticos de 2007 sustituye a la anterior y es la que está actualmente en
los partidos vigor. Se incrementa la transparencia y el control, así como la financiación
políticos. pública (4).
1969: Ley 10/1969
de Partidos
Políticos (incluye
FINLANDIA
financiación) + Ley - Desde 2007 se plantea la necesidad de reforma del sistema.

- Reforma en 2010: Ley de Partidos Políticos 683/2010, de 1 de
414/2000, sobre
septiembre. Incluye criterios de transparencia y control. Es la que está
transparencia en las
actualmente en vigor.
cuentas electorales
(Regulación
fragmentada).
- Enmendada en 1990: (Ley n. 90-55, de 15 de enero). Establece límites a las
1988: Leyes donaciones de personas físicas y jurídicas.
Orgánicas n. 88- - Enmendada en 1995: (Ley n. 95-65, de 19 de enero). Prohibición de las
FRANCIA
226 y 88-227, de donaciones procedentes de personas jurídicas y extensión de financiación

11 de Marzo, de pública.
transparencia en la - Enmendada en 2003: (Ley n. 2003-327, de 11 de abril). Modifica los
financiación de los criterios para la obtención de financiación pública.
partidos. - Enmendada en 2011: (Ley n. 2011-412, de 14 de abril). Sobre la
simplificación de las disposiciones del código electoral y de la
transparencia en la vida política.
646
- Enmendada en 1996 (Ley 2429/1996).
-1984: Ley - Reforma 2002 (Ley 3023/2002), sobre financiación pública de los partidos,
GRECIA 1443/1984, sobre ingresos y gastos, promoción, publicidad y auditoría de las finanzas de los
financiación partidos y candidatos para las elecciones. Sustituye a la ley de 1984,
pública de partidos incluyendo criterios de transparencia y control. La ley de 2002 es la que
políticos (5). está vigente.
-1997: Ley
Electoral, sobre los
límites al gasto en
campaña, el control
de la financiación y
el establecimiento
de la Constituency
Commisssion. - La Ley de 1992 y la de 1997 han sido enmendadas en 1996, 1998, 2001,
IRLANDA
(Convive con la 2002, 2005, 2006 y 2007. El objetivo es mejorar la transparencia y el

Ley Electoral de control. El nombre de la Ley de 1997 se mantiene tal cual, aunque se
1992 , sobre el incluyen tales enmiendas.
proceso electoral y
con la Ley de 1999
sobre publicidad y
gasto electoral
durante elecciones
locales.
(Legislación
fragmentada).
- Enmendada en 1980 (Ley N. 422, de 8 de Agosto). Extensión de la
financiación pública por reembolso del gasto en campaña a las elecciones
al parlamento europeo y a las elecciones regionales. Incremento de la
financiación ordinaria también.
- Enmendada en 1981 (Ley N. 659, de 18 de noviembre). Incremento de la
financiación pública ordinaria y por gasto electoral. Se incrementa la
publicidad de las cuentas de los partidos. Se legisla la obligación de
declarar el gasto de los partidos.
- Enmendada en 1985 (Ley N. 413, de 8 de Agosto) y en 1993 (Ley n. 43, de
23 de febrero). Incremento de la cantidad a rembolsar por los partidos por
gastos electorales.
1974: Ley N. 195/ - 1993 (Ley N. 515, de 10 de diciembre).Se produce una modificación
1974, de 2 de sustancial de la Ley de 1974. Supresión por referéndum de la
mayo, sobre financiación pública ordinaria. Incremento del reembolso por gastos
ITALIA
contribuciones electorales. Se introducen límites al gasto electoral y a las donaciones

estatales a la individuales. Nuevos procedimientos para controlar el ingreso y el gasto en
financiación de campana.
partidos políticos. - Enmendada en 1995 en dos ocasiones (Ley N. 43, de 25 de febrero y Ley
N. 309, de 27 de julio). Incremento del reembolso por gastos electorales.
- Enmendada en 1997 (Ley N. 2, de 2 de enero). Se regulan las
contribuciones voluntarias para gastos ordinarios a los partidos políticos.
Deducción fiscal a las donaciones individuales y corporativas. Se controla
el gasto de los candidatos individuales y de las organizaciones del partido
de nivel subnacional, que hasta ese momento no se controlaban.
- Enmendada en 1999 (Ley N. 157, de 3 de junio). Incremento del reembolso
por gasto electoral.
- Enmendada en 2002 (Ley 156/ 2002). Incremento de la financiación
obtenida a través del Estado.
Todas estas leyes modifican la regulación del sistema de financiación, pero

conviven todas ellas.
647
LUXEMBURGO
- En proceso de reforma entre 2010 y 2011.
2007: Ley sobre
- Enmendada en enero de 2012: Se obliga a que se publiquen las cuentas de
Financiación de los
los partidos en la página web del Parlamento; se refuerzan las sanciones
Partidos, de 21 de
por incumplimiento.
diciembre.
La Ley se sigue denominando ley de 2007, enmendada en 2012 (6).
- Desde 2007, se discute el borrador de una ley de financiación de partidos

PAÍSES
BAJOS
1999: Ley de
políticos que reemplazaría a la de 1999. Actualmente en discusión en el
Subvenciones a los
parlamento. Incrementa la transparencia y establece limitaciones a las
partidos políticos.
donaciones.
- Enmendada en 2000: (Ley 23/2000, de 23 de Agosto). Establece límites en
los ingresos de los partidos e incrementa el control sobre el gasto.
PORTUGAL
1998:Ley 56/98, de - 2003: Nueva ley sobre financiación de partidos que revoca a las anteriores.
18 de Agosto, de (Ley 19/2003, 20 junio). Prohíbe las donaciones anónimas individuales.
financiación de los - Enmendada en 2005: la Ley 2/2005, de 10 de enero, fortalece la inspección
partidos políticos y y limita las donaciones. Complementa a la ley.
de las campañas - Enmienda 2010: (Ley 55/2010, de 24 de diciembre de 2010). Reduce los
electorales (7) subsidios públicos y los límites de gasto en las campañas electorales.
- Enmendada parcialmente en 2006 (a través de la Ley de Reforma Electoral,

REINO UNIDO
que introduce transparencia en el sistema de financiación en algunos

2000: Ley de
aspectos).
Partidos Políticos,
- Reforma del sistema a través de la Ley de Partidos Políticos y Elecciones
Elecciones y
(2009). Introduce más transparencia y control en las finanzas de los
Referéndum (8).
partidos.
- Las tres leyes están en vigor simultáneamente.
1976: Ley de
financiación
pública para los
partidos (no
SUECIA
incluye criterios de
--------------
transparencia más
allá de la
asignación de
financiación
pública) (9).
Elaboración propia. (Información actualizada con fecha de 31 de octubre de 2012)
(1) Enmendada en nueve ocasiones. Se incluyen solo las enmiendas de relevancia para la financiación de los
partidos y su control.
(2) Junto a la ley federal existen leyes de partidos en los diferentes länders. Al cierre de esta investigación fue
promulgada una nueva ley de financiación: Ley Federal sobre financiación de los partidos políticos (Ley de
Partidos Políticos de 2012 - PPA) (Federal Law Gazette N. 56/2012), en vigor desde junio de 2012. Primera
reforma de calado encaminada a incrementar la transparencia en el sistema, tal como se le exigía desde el
GRECO.
(3) La Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General también incluye criterios de transparencia para época
electoral. No obstante, puesto que existe en España una ley de financiación de los partidos específica en la que se
incluye el grueso de las previsiones relativas a incrementar la transparencia en este ámbito, se ha toma como
origen esta ley (de 1987 y posteriormente de 2007).
(4) Enmendada por el artículo 4 de la Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, para la garantía de la democracia en los
Ayuntamientos y la seguridad de los Concejales. Esa enmienda va encaminada a incluir una partida de
financiación pública para los partidos para gastos de seguridad y para evitar la obtención de financiación pública
por parte de los partidos vinculados a organizaciones terroristas. Puesto que esta es la finalidad de la enmienda, y
no la transparencia en sí, no ha sido tenida en cuenta en el Cuadro. Al cierre de esta investigación, la Ley de 2007
fue enmendada por virtud de la Ley Orgánica 5/2012, de 22 de octubre (de reforma de la Ley Orgánica 8/2007,
de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos). En ella se reduce la financiación pública directa para
financiación ordinaria consignada en los Presupuestos Generales del Estado para 2012 en un 20% con respecto al
648
año anterior; se prohíbe que los partidos reciban donaciones de fundaciones o asociaciones afines que reciban
subvenciones de las administraciones públicas; se limita la posibilidad de condonación de las deudas por parte de
las entidades bancarias a 100.000 euros al año; se incluye una cláusula de prescripción de las infracciones de 5
años, lo que limita la capacidad del TCU para sancionar en caso de incumplimiento de la ley por parte de los
partidos; a diferencia de los partidos, las fundaciones afines sí podrán recibir donaciones de empresas privadas
que presten servicios o realicen obras para las administraciones públicas.
(5) A esta ley, se le suma la Ley 3202/2003, sobre elecciones locales y municipales.
(6) Puesto que tanto los primeros intentos de reforma, como la reforma de la ley en sí se producen una vez que esta
investigación está iniciada, Luxemburgo no se ha tenido en cuenta como país susceptible de ser escogido para el
estudio comparado. No obstante, se incluyen en el Cuadro la información más reciente disponible.
(7) Con anterioridad a esta ley, el Decreto Ley 595/74, de 7 de noviembre y la Ley 72/93, de 30 de noviembre,
incluían algunas previsiones sobre financiación de partidos. Además de la ley de financiación, está la ley de
partidos, aprobada por vez primera en 1974. Actualmente, está en vigor la Ley Orgánica 2/2003.
(8) Existe regulación previa relativa a la elección de los candidatos desde 1883, no obstante, la primera que
incorpora criterios de transparencia es la Ley de 2000 (PPERA 2000).
(9) En Suecia no existe regulación específica que establezca límites, obligaciones y controles a las cuentas de los
partidos, más allá de las leyes generales de contabilidad (Accounting Act 1999) y de acuerdos voluntarios que se
producen entre los partidos.
FUENTES UTILIZADAS:
ALEMANIA: Saalfeld (2000); Pelizzo (2004); GRECO (2009c); Ley de Partidos Políticos (1967),
enmendada en 2004, en http://www.bundestag.de/htdocs_e/documents/legal/politicalparties.pdf (consultado el 3 de
abril de 2012).
AUSTRIA: GRECO (2011a); Federal Law Gazette No 404/1975, enmendada en 2012, en
http://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=10000562
(consultado el 2 de noviembre de 2012).
BÉLGICA: GRECO (2009d; 2011b).
DINAMARCA: GRECO (2009e).
ESPAÑA: GRECO (2009f; 2011c).
FINLANDIA: GRECO (2007; 2009g; 2011d).
FRANCIA: GRECO (2009h); Ley n. 2011-412, de 14 de abril, sobre la simplificación de las disposiciones
del código electoral y de la transparencia en la vida política. En
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000023877131&dateTexte=&categorieLie
n=id (consultado el 3 de noviembre de 2011).
GRECIA: GRECO (2010a).
IRLANDA: GRECO (2009i).
ITALIA: Cotta et al. (2011); GRECO (2012). Newell (2000); Pelizzo (2004).
LUXEMBURGO: GRECO (2008b; 2011e; 2012).
PAÍSES BAJOS: GRECO (2008c; 2010b).
PORTUGAL: GRECO (2010c).
REINO UNIDO: GRECO (2008a, 2010d).
SUECIA: GRECO (2009j; 2011f).
649
ANEXO METODOLÓGICO
1. Entrevistas
Para alcanzar los objetivos de esta investigación se han realizado 20 entrevistas en
profundidad semiestructuradas a informantes clave españoles y británicos de perfil tanto
político como académico. La información aportada por ellos ha servido principalmente para
reconstruir los casos de estudio y para guiar la posterior búsqueda de información, pero
también para conocer su opinión sobre aspectos relacionados con la problemática general de
la corrupción en cada país, así como con la cuestión más específica de la financiación de los
partidos.
La selección de los informantes se ha hecho atendiendo a criterios estrictamente
académicos relacionados, bien con la relevancia del puesto que ocupan durante el periodo
analizado, o bien con el grado de conocimiento que poseen sobre el tema de la financiación
de los partidos. El mayor número de informantes sobre el caso británico en relación con el
español se debe a tres motivos: (1) la mayor necesidad de encontrar expertos y conocedores
del tema que guiasen desde el primer momento la búsqueda de información empírica
posterior, dado el desconocimiento inicial de la autora sobre el caso británico; (2) el mayor
grado de accesibilidad y disponibilidad de los informantes británicos con respecto a los
españoles; y (3) la no inclusión de algunas de las entrevistas realizadas para el caso español
por su falta de relevancia para cubrir los objetivos de esta investigación.
Seguidamente se enumeran por orden de aparición en el texto los informantes clave
cuyas entrevistas han sido utilizadas:
- Entrevistado 1: Secretario General del PCE entre 1988 y 1998 y Coordinador General de
IU entre 1989 y 2000. Córdoba, 12 de mayo de 2005. Duración: 80 minutos.
- Entrevistado 2: Experto británico en financiación de los partidos políticos. Londres, 19
de octubre de 2006. Duración: 50 minutos.
- Entrevistado 3: Corresponsal de la BBC y parlamentario independiente en la LII
Legislatura británica. Londres, 1 de noviembre de 2007. Duración: 45 minutos.
- Entrevistado 4: Secretario del Committee on Standards in Public Life. Londres, 17 de
octubre de 2007. Duración: 75 minutos.
650
- Entrevistado 5: Parlamentario del Partido Liberal Demócrata en la LI y LII Legislaturas
británicas. Actualmente Lord vitalicio de dicho partido. Londres, 16 de octubre de 2007.
Duración: 45 minutos.
- Entrevistado 6: Ministro del Partido Conservador durante la LI Legislatura, líder de la
oposición en la Cámara de los Comunes durante la LII Legislatura y parlamentario
conservador durante todo el periodo considerado en la investigación. Londres, 24 de
octubre de 2007. Duración: 30 minutos.
- Entrevistado 7: Diputado socialista entre 1982 y 2011 y ex secretario de finanzas del
PSOE. Madrid, 7 de julio de 2011. Duración: 50 minutos.
- Entrevistado 8: Diputado popular desde 1983 y miembro de la ponencia encargada de la
elaboración de la LOFPP 2007. Madrid, 7 de julio de 2011. Duración: 25 minutos.
- Entrevistado 9: Asesor del Partido Conservador en la oposición entre 2005 y 2010.
Londres, 12 de octubre de 2007. Duración: 45 minutos.
- Entrevistado 10: Parlamentario del Partido Laborista desde 1997. Londres, 8 de octubre
de 2007. Duración: 60 minutos.
- Entrevistada 11: Subdirectora del Grupo de Presión británico Unlocked Democracy, que
promueve la transparencia en la política. Londres, 11 de octubre de 2007. Duración: 65
minutos.
- Entrevistado 12: Parlamentario del Partido Liberal Demócrata entre 1987 y 2010.
Londres, 25 de octubre de 2007. Duración. 45 minutos.
- Entrevistado 13: Parlamentario del Partido Laborista entre 1997 y 2010. Autor de
publicaciones en apoyo al cambio en el sistema electoral británico y en apoyo a la
reforma de la financiación de los partidos. Londres, 17 de octubre de 2007. Duración: 60
minutos.
- Entrevistado 14: Parlamentario del Partido Conservador entre 1983 y 2010. Desde
entonces es Lord vitalicio de dicho partido. Londres, 23 de octubre de 2007. Duración:
30 minutos.
- Entrevistado 15: Miembro del Tribunal de Cuentas designado por el PSOE desde 2001
hasta la actualidad. Madrid, 6 de junio de 2005. Duración: 40 minutos.
- Entrevistado 16: Experto británico en materia de financiación de los partidos. Londres, 9
de noviembre de 2006. Duración: 45 minutos.
- Entrevistada 17: Directora del área de partidos y financiación electoral de la Electoral
Commission. Londres, 30 de octubre de 2007. Duración: 35 minutos.
651
- Entrevistado 18: Experto español en materia de corrupción política. Madrid, 18 de abril
de 2005. Duración: 50 minutos.
- Entrevistado 19: Periodista político de The Times y miembro de la Hansard Society.
Londres, 1 de noviembre de 2007. Duración: 30 minutos.
- Entrevistado 20: Asesor del Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero (2004-2008).
Madrid, 18 de abril de 2005. Duración: 45 minutos.
2. Prensa española
a) Selección de los diarios
En los Gráficos 3.2, 4.3 y 4.8 se incluyen los datos relativos a los periódicos de ámbito
nacional y de información general de mayor difusión a lo largo del tiempo considerado.
Asimismo, se ha buscado representar tanto periódicos vinculados ideológicamente a la
izquierda, como a la derecha. La selección de los mismos se ha hecho atendiendo a los
datos de difusión proporcionados por la Oficina de Justificación de la Difusión (OJD) en
tres años distintos: 1985, 1993 y 2011.
La Tabla A.M.1 muestra el promedio de difusión diaria de los tres principales
periódicos en cada año considerado, así como la posición que ocupan en el ranking. Según
se observa en ella, El País, ABC, El Mundo y La Vanguardia son los cuatro periódicos que
en algún momento han ocupado una de las tres principales posiciones en cuanto a promedio
de difusión diaria. De estos cuatro, se ha descartado La Vanguardia por tres razones: en
primer lugar, por su limitada presencia en el ranking durante el periodo de tiempo
considerado (1985-2008). De hecho, de acuerdo con datos de la OJD aparecidos en Barrera
(1995:397), ya en 1990 el promedio de difusión de La Vanguardia y el de El Mundo eran
prácticamente similares, de tal forma que aquel deja de situarse desde entonces entre las tres
primeras posiciones. En segundo lugar, por mantener un sesgo regionalista muy marcado
(especialmente desde que Francesc Noy ocupó la dirección del periódico entre 1983-1987),
que aleja su contenido de los objetivos propios de esta investigación, centrada en el nivel
nacional. En tercer lugar, y en relación con lo anterior, por su proximidad ideológica a CIU,
un partido de carácter regional (Barrera, 1995:106). Una cuestión que se ha descartado a
priori, puesto que en caso tener en cuenta los sesgos ideológicos de carácter regional, se
tendrían que haber contemplado, además del catalán, otro tipo de regionalismos plasmados
en la prensa del momento. Además, con la nueva dirección encabezada por Juan Tapia a
partir de 1987, La Vanguardia comenzaba a posicionarse de forma cada vez más cercana al
Gobierno socialista del momento. Un hecho que se consolidó a partir de 1992 con los
652
compromisos empresariales que dicho periódico estableció con el Grupo Prisa (al que
pertenece El País), entre otros grupos periodísticos, y que influyeron en el cambio de línea
editorial de aquel (Barrera, 1995:108). Puesto que la línea ideológica más próxima al PSOE
ya queda cubierta por el diario El País, se ha descartado también desde este punto de vista
al periódico La Vanguardia.
Tabla A.M.1: Promedio de difusión diaria (número de ejemplares) de los tres principales periódicos
españoles de información general (1985, 1993, 2011).
Ranking 1985 1993 2011*
1º El País (348.293) El País (401.258) El País (365.117)
2º ABC (218.734) ABC (334.317) El Mundo (252.770)
3º La Vanguardia (191.088) El Mundo (224.857) ABC (221.351)
Fuente: OJD. Años 1985 y 1993 tomados de Barrera (1995:397). Año 2011, tomado de
http://www.ojd.es/OJD/Portal/diarios_ojd/_4DOSpuiQo1Y_FOivPcLIIA (consultado junio 2012). * Solo se
contempla el dato referido a medios impresos, por mantener los mismos criterios que en los años 1985 y 1993.
De hecho, ideológicamente, ABC, El Mundo y El País representan opciones distintas e

incluso opuestas, dentro del espectro político nacional:
• ABC. Nace en 1903 y se posiciona ideológicamente cerca de AP durante la etapa de la
Transición y, posteriormente, próximo al PP. A eso se le une un marcado españolismo,
su lealtad monárquica, y su defensa del Ejército español, del orden público y del
catolicismo. Si bien se ha caracterizado por criticar la gestión de los sucesivos gobiernos
socialistas, su estilo dista de ser el del escándalo por el escándalo, especialmente cuando
este puede afectar a las instituciones básicas del Estado.
• El Mundo. Fundado por P.J. Ramírez en octubre de 1989 tras ser sustituido de su cargo
al frente del Diario 16. Desde sus orígenes se centró en destapar los casos de corrupción
que afectaban al Gobierno socialista de Felipe González, empezando por la trama de los
GAL y Filesa, entre otros. A diferencia de ABC, su línea editorial era agresivamente
crítica con el Gobierno socialista, hasta el punto de que llegó a crear una subsección,
dentro de la información nacional, titulada “Corrupción política”. Una subsección que
tuvieron que ir adoptando el resto de diarios nacionales ante la profusión de escándalos
de este tipo (Barrera, 1995:122). Ideológicamente se define como liberal y se halla en
posiciones próximas al PP.
• El País. Fundado en mayo de 1976, nació sin vinculación con el régimen político
franquista (a diferencia de ABC) y como respuesta a una creciente demanda social que le
dio acogida. Desde un primer momento apoyó las ideas de cambio proclamadas por el
PSOE, adquiriendo un creciente peso entre las clases medias y la burguesía liberal, para
a partir de ahí, decantarse por posiciones más izquierdistas (Barrrera, 1995:66). Su
653
difusión aumentó durante la etapa socialista de Felipe González, pese a las críticas de
ABC, que lo tildaba de “diario progubernamental” (Barrera, 1995:67). De hecho,
durante la oleada de escándalos de los años noventa, El País fue el diario nacional más
condescendiente con el Gobierno. Una cuestión que no le ha impedido mantener su
posición de líder de opinión (dentro del Grupo Prisa), incluso durante los gobiernos del
PP.
b) Producción de datos
Los datos relativos a la palabra “corrupción” en cada uno de los tres diarios considerados
(Gráficos 3.2 y 4.1), se han obtenido de las siguientes fuentes:
• ABC. Se ha utilizado el buscador que aparece en la página web de ABC (ver
http://hemeroteca.abc.es/avanzada.stm). Consultado el 31/07/2012. Se ha tenido en cuenta el
periodo que va desde 1982 a 2008 y se ha introducido la palabra "corrupción" en un
intervalo de tiempo anual. Seguidamente, dado que la aplicación no permite la búsqueda
de titulares, se han tenido que contar uno por uno aquellos titulares en los que sí aparecía
dicha palabra. Se han tomado por válidas únicamente las entradas en las que la
corrupción se refería a España (noticias de ámbito nacional y local, y artículos de
opinión) y se han descartado los casos en los que el concepto de corrupción se refería al
de corrupción de menores. Se han tenido en cuenta todas las ediciones del periódico.
• El Mundo. Se ha utilizado el buscador que aparece en la página web de El Mundo (ver
http://quiosco.elmundo.orbyt.es/Hemeroteca/Buscador.aspx). Consultado el 31/07/2012. Se ha
tenido en cuenta el periodo que va desde 1982 a 2008. Se ha introducido la palabra
"corrupción" en un intervalo de tiempo anual. Seguidamente, dado que la aplicación no
permite la búsqueda de titulares, se han tenido que contar uno por uno aquellos titulares
en los que sí aparecía dicha palabra. Se han tomado por válidas únicamente las entradas
en las que la corrupción se refería a España (noticias de ámbito nacional y local, y
artículos de opinión) y se han descartado los casos en los que el concepto de corrupción
se refería al de corrupción de menores.
• El País. Se ha utilizado el buscador que aparece en la página web de El País (ver
http://www.elpais.com/archivo/buscando.html#buscador). Consultado el 3/03/2009. Se ha tenido
en cuenta el periodo que va desde 1982 hasta 2008. Se ha introducido la palabra
"corrupción" en un intervalo de tiempo anual. Se ha afinado la búsqueda incluyendo
únicamente "titulares y subtítulos". Se han incluido todas las secciones de la edición
impresa. Hecho esto, se han tenido en cuenta únicamente aquellas entradas en las que la
654
palabra "corrupción" aparece en el título de aquellos artículos referidos únicamente a
España (artículos de ámbito nacional y local, así como artículos de opinión). Se han
excluido las entradas referidas a corrupción de menores.
Para la realización del Gráfico 4.6, la búsqueda se ha referido a las palabras
“corrupción urbanística”, habiéndose obtenido los datos de las mismas fuentes antes
referidas, aunque con ciertas modificaciones que seguidamente se detallan:
• ABC. La búsqueda se ha realizado incluyendo las palabras clave “corrupción

urbanística”, en un intervalo anual y en todas las ediciones del periódico. Los resultados
obtenidos han sido incluidos en su totalidad, de manera que se han contabilizado todos
los artículos referidos al tema, independientemente de la sección del periódico en la que
se incluían tales artículos, e independientemente de si las palabras clave aparecían en su
titular o no.
• El Mundo. La búsqueda se ha realizado incluyendo las palabras clave “corrupción
urbanística”, en un intervalo anual. El dato obtenido ha sido tomado en su totalidad,
independientemente de la sección del periódico en la que aparecía el artículo en
cuestión.
• El País. La búsqueda se ha realizado incluyendo las palabras clave “corrupción
urbanística” sin afinar la búsqueda, incluyéndose todas las secciones. La cifra resultante
ha sido tomada tal cual, independientemente de si las palabras clave aparecían en el
titular o no.
3. Prensa británica
a) Selección de los diarios
En el Gráfico 4.12 se incluyen los datos relativos a tres de los periódicos de ámbito nacional
y de información general de mayor difusión en el Reino Unido. Dada la importante cantidad
de rotativos que se publican diariamente en este país, la Tabla A.M.2 muestra el ranking de
los once diarios más leídos con la finalidad de incluir tanto a los tabloides (en cursiva),
como a la prensa ortodoxa (en negrita). Los datos que se aportan proceden del Audit Bureau
of Circulations562 y se refieren al promedio de difusión diaria en el mes de octubre de tres
años distintos: 2000, 2005 y 2011. Según muestra la Tabla, los tabloides son los rotativos de
mayor difusión diaria, ocupando las primeras posiciones del ranking a lo largo del periodo
considerado. De todos ellos, se ha escogido The Sun, por ser el que ocupa el primer puesto.
562
Tales datos aparecen recogidos mensualmente en la página web del periódico The Guardian, en
http://www.guardian.co.uk/media/abcs (consultado el 31 de junio de 2012).
655
Asimismo, dentro de la denominada prensa seria u ortodoxa (en negrilla), se ha buscado
representar tanto periódicos vinculados ideológicamente al Partido Conservador, como al
Partido Laborista.
Tabla A.M.2: Ranking y promedio de difusión diaria en el nivel nacional de la prensa británica.
Octubre 2000, 2005 y 2011.
Ranking Octubre 2000 Octubre 2005 Octubre 2011
1º The Sun (3.585.823) The Sun (3.224.427) The Sun (2.715.473)
2º Daily Mail (2.290.885) Daily Mail (2.350.694) Daily Mail (1.998.363)
3º The Mirror (2.196.887) The Mirror (1.684.660) The Mirror (1.118.120)
4º The Express ( 984.091) Daily Telegraph (901.667) Daily Star (658.690)
5º Daily Telegraph (965.438) Daily Star (820.028) The Express (614.534)
6º The Times (673.456) The Express (810.827) Daily Telegraph (603.901)
7º Daily Star (644.016) The Times (703.492) The Times (417.197)
8º Daily Record (599.560) Daily Record (454.247) Financial Times (345.077)
9º Financial Times (442.485) Financial Times (419.249) Daily record (293.091)
10º The Guardian (393.953) The Guardian (403.297) The Guardian (230.541)
The Independent
11º The Independent (202.042) The Independent (267.037)
(133.449)
Fuente: Elaboración propia. Audit Bureau of Circulations (ABCs). En cursiva, tabloides; en negrita, “prens
seria”.
En http://www.guardian.co.uk/media/abcs (consultado el 30 de junio de 2012).
La Tabla A.M.3 muestra la percepción pública sobre el sesgo partidista de los

principales periódicos nacionales en las elecciones generales de 1997 y de 2001. La
información procede de Denver (2003:139), la cual es extraída a partir de una pregunta de
la encuesta MORI referida al vínculo existente entre el periódico que lee el encuestado y
cada uno de los principales partidos británicos. Según se observa en ella, mientras que The
Guardian y The Independent son percibidos como periódicos sesgados hacia el Partido
Laborista, The Times y Daily Telegraph presentan un sesgo conservador. Igualmente ocurre
con Financial Times, aunque en este caso el sesgo se percibe de forma muy leve. De entre
ellos, la selección de The Guardian y The Times, descartando a los otros diarios, responde a
criterios meramente técnicos. En concreto, se ha buscado la facilidad de acceso a la
información requerida para completar el Gráfico 4.12.
Tabla A.M.3: Percepciones sobre el sesgo partidista de la prensa británica diaria. 1997 y 2001. (+ :
Sesgo conservador; - : Sesgo laborista).
PRENSA 1997 2001
The Guardian -120 -112
The Independent -28 -24
Financial Times +1 (sin datos)
The Times +66 +34
Daily Telegraph +124 +125
Fuente: Denver (2003:139). El índice de sesgo es calculado como (% de encuestados que dicen que el
periódico apoya a los Conservadores - % que dice que se opone a los Conservadores) – (% que dice que apoya
656
a Laboristas - % que dice que se opone a ellos). Por tanto, un índice positivo implica un sesgo hacia el Partido
Conservador, mientras que un índice negativo indica un sesgo hacia el Partido Laborista.
B) Producción de datos:
Los datos relativos a la palabra “sleaze” en cada uno de los tres diarios de ámbito nacional
considerados se han obtenido de las siguientes fuentes:
• The Times y The Sunday Times. Se ha utilizado el buscador que aparece en
http://www.newstext.com.au/pages/main.asp (consultado el 15 de febrero de 2010). Se han
contabilizado los artículos referidos a "sleaze" pertenecientes a las secciones de Home News
y Features (Leading articles y Opinion articles), excluyéndose, por tanto, aquellos artículos
referidos a la corrupción en otros países, así como en el mundo de los deportes o de los
negocios. A partir de 2009, desaparece el criterio Home News y se sustituye por News,
contabilizándose, por tanto, solo aquellos artículos referidos a la política británica.
• The Sun. Igual que en el caso de The Times.
• The Guardian y The Observer. Se han tomado aquellos artículos con referencia a la palabra
"sleaze" (en su título o en su contenido) a partir de una búsqueda simple en los archivos de
su propia página web: http://www.guardian.co.uk/search?q=sleaze&target=guardian (consultado el 10
de marzo 2010). Se han incluido las siguientes secciones: Politics, UK news, Law, "From
the Guardian", "From the Observer" y "Comment is free". Se incluye el dominical The
Observer porque pertenece al mismo grupo empresarial que The Guardian desde 1993.
657
ANEXO DOCUMENTAL
Los documentos utilizados para la realización de la investigación han sido los siguientes:
I. Caso español
1. Fuentes primarias consultadas
• Boletines Oficiales de las Cortes Generales y Diarios de Sesiones del Congreso de los
Diputados y del Senado desde 1982 hasta 2008. La búsqueda se ha realizado por palabras
clave a través de la página web del Congreso (www.congreso.es), haciendo especial hincapié
en las siguientes cuestiones:
• Debates relacionados con el proceso de aprobación de la LOFPP 1987:

BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 39-1, de 16 de diciembre de 1986; BOCG. Congreso de
los Diputados. Num. 39-2, de 19 de febrero de 1987; BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 39-
3, de 26 de marzo de 1987; BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 39-4, de 10 de abril de 1987;
BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 39-5, de 6 de mayo de 1987; BOCG. Congreso de los
Diputados. Num. 76-A, de 14 de mayo de 1987; BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 76-B, de
29 de mayo de 1987; BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 76-D, de 11 de junio de 1987;
DSCD. Num. 29, de 11 de febrero de 1987; DSCD. Num. 121, de 28 de abril de 1987; DSCD.
Num. 48, de 7 de mayo de 1987; DSCD. Num. 36, de 16 de junio de 1987.
• Debate sobre la cuestión de confianza planteada por el Gobierno en 1990:

DSCD. Num. 28, de 5 de abril de 1990.
• Proposiciones de Ley para la reforma de la Ley de financiación de partidos

presentadas desde 1992 hasta 2008:
BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 152-1, de 8 de octubre de 1992; BOCG. Congreso de los
Diputados. Num. 39-1, de 14 de junio de 1996; BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 43-1, de
4 de julio de 1996; BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 44-1, de 4 de julio de 1996; BOCG.
Congreso de los Diputados. Num. 45-1, de 4 de julio de 1996; BOCG. Congreso de los Diputados.
Num. 51-1, de 16 de septiembre de 1996; BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 139-1, de 5 de
enero de 1998, BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. 165-1, de 1 de abril de 2005.
• Tramitación parlamentaria y debates sobre las Proposiciones de Ley de reforma de la

Ley de Financiación presentadas en 1996:
DSCD. Num. 59, de 18 de febrero de 1997; DSCD. Num. 190, de 16 de abril de 1997; BOCG.
Congreso de los Diputados. Núm. B-39-7 de 5 de enero de 1998.
• Debates parlamentarios relacionados con las Comisiones de Investigación creadas a

raíz de los escándalos de corrupción, especialmente los relacionados con la Comisión
Flick y la Comisión no permanente para el estudio de la financiación de los partidos
políticos:
BOCG. Congreso de los Diputados. Num. 52, de 8 de octubre de 1984; BOCG. Congreso de los
Diputados. Num. 58, de 8 de noviembre de 1984; DSCD. Num. 165, de 14 de noviembre de 1984;
DSCD. Num. 186, de 28 de febrero de 1985; BOCG. Congreso de los Diputados, Num. 104, de 14
de marzo de 1985; DSCD. Num. 237, de 26 de mayo de 1994; DSCD. Num. 238, de 16 de junio de
1994; DSCD. Num. 271, de 15 de septiembre de 1994; DSCD. Num. 304, de 6 de octubre de 1994;
DSCD. Num. 339, de 3 de noviembre de 1994; DSCD. Num. 341, de 7 de noviembre de 1994;
DSCD. Num. 350, de 10 de noviembre de 1994; DSCD. Num. 361, de 28 de noviembre de 1994;
DSCD. Num. 371, de 1 de diciembre de 1994; DSCD. Num. 375, de 2 de diciembre de 1994;
658
DSCD. Num. 406, de 29 de diciembre de 1994; DSCD. Num. 430, de 24 de febrero de 1995; DSS.
Num. 527, de 20 de junio de 1995.
• Tramitación parlamentaria y debates relacionados con la aprobación de la LOFPP

2007:
BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-1, de 01 de abril de 2005; BOCG. Congreso de
los Diputados. Núm. B-165-2, de 3 de octubre de 2005; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm.
B-165-3, de 6 de octubre de 2005; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-4, de 26 de
octubre de 2005; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-5, de 3 de noviembre de 2005;
BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-6, de 19 de noviembre de 2005; BOCG. Congreso
de los Diputados. Núm. B-165-7, de 15 de noviembre de 2005; BOCG. Congreso de los Diputados.
Núm. B-165-8, de 23 de noviembre de 2005; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-9, de
30 de noviembre de 2005; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-10, de 9 de diciembre
de 2005; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-11, de 14 de diciembre de 2005; BOCG.
Congreso de los Diputados. Núm. B-165-12, de 21 de diciembre de 2005; BOCG. Congreso de los
Diputados. Núm. B-165-13, de 28 de diciembre de 2005; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm.
B-165-14, de 1 de febrero de 2006; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-15, de 8 de
febrero de 2006; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-16, de 15 de febrero de 2006;
BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-17, de 20 de febrero de 2006; BOCG. Congreso
de los Diputados. Núm. B-165-18, de 22 de febrero de 2006; BOCG. Congreso de los Diputados.
Núm. B-165-19, de 1 de marzo de 2006; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-20, de 8
de marzo de 2006; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-21, de 15 de marzo de 2006;
BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-22, de 22 de marzo de 2006; BOCG. Congreso de
los Diputados. Núm. B-165-23, de 29 de marzo de 2006; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm.
B-165-24, de 5 de abril de 2006; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-25, de 19 de
abril de 2006; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-26, de 26 de abril de 2006; BOCG.
Congreso de los Diputados. Núm. B-165-27, de 4 de mayo de 2006; BOCG. Congreso de los
Diputados. Núm. B-165-28, de 10 de mayo de 2006; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-
165-29, de 17 de mayo de 2006; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-30, de 24 de
mayo de 2006; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-31, de 31 de mayo de 2006;
BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-32, de 7 de junio de 2006; BOCG. Congreso de
los Diputados. Núm. B-165-33, de 14 de junio de 2006; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm.
B-165-34, de 29 de junio de 2006; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-35, de 10 de
abril de 2007; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-36, de 30 de abril de 2007; BOCG.
Senado Núm. IIIB-21-a, de 17 de mayo de 2007; BOCG. Congreso de los Diputados. Núm. B-165-
37, de 17 de mayo de 2007; BOCG. Senado Núm. IIIB-21-b, de 29 de mayo de 2007; BOCG.
Senado Núm. IIIB-21-c, de 6 de junio de 2007; BOCG. Senado Núm. IIIB-21-d, de 20 de junio de
2007; BOCG. Senado Núm. IIIB-21-e, de 22 de junio de 2007; BOCG. Congreso de los Diputados
Núm. B-165-38, de 5 de marzo de 2008; DSCD. Núm. 114, de 27 de septiembre de 2005; DSCD.
Núm. 807, de 18 de abril de 2007; DSCD. Núm. 255 de 10 de mayo de 2007; DSS. Núm. 483, de
18 de junio de 2007; DSS. Núm. 127, de 20 de junio de 2007.
• Debates de investidura de los presidentes del Gobierno en 1989, 1993, 1996, 2000 y
2004:
DSCD. Num. 2, de 4 y 5 de diciembre de 1989; DSCD. Num. 2, de 8 de julio de 1993; DSCD.
Núm. 2, de 3 de mayo de 1996; DSCD Núm. 3 de % de mayo de 1996; DSCD. Núm. 2 de 25 de
abril de 2000; DSCD. Núm. 3 de 26 de abril de 2000; DSCD. Núm. 2, de 15 de abril de 2004;
DSCD. Núm. 3 de 16 de abril de 2004.
• Debates sobre el Estado de la Nación celebrados entre 1987 y 2008, prestando

especial atención a las resoluciones aprobadas en los mismos:
DSCD. Núm. 31 y 32, de 24 y 25 de febrero de 1987; DSCD. Núm. 88 y 89, de 24 y 25 de febrero
de 1988; DSCD. Núm. 166 y 167, de 14 y 15 de febrero de 1989; DSCD. Núm. 98 y 99, de 20 y 21
de marzo de 1991; DSCD. Núm. 175 y 176, de 24 y 25 de marzo de 1992; DSCD. Num. 64 y 65, de
19 y 20 de abril de 1994; DSCD. 121 y 122, de 8 y 9 de febrero de 1995; DSCD. Núm. 92 y 93, de
659
11 y 12 de julio de 1997; DSCD. Núm. 157, 158 y 159 de 12, 13 y 14 de mayo de 1998; DSCD.
Núm. 248 y 249, de 22 y 23 de junio de 1999; DSCD. Núm. 95 y 96, de 26 y 27 de junio de 2001;
DSCD. Núm. 179 y 180, de 15 y 16 de julio 2002; DSCD. Núm. 265 y 266, de 30 de junio y 1 de
julio de 2003; DSCD. Núm. 88, 89 y 90, de 11, 12 y 17 de mayo de 2005; DSCD. Núm. 182, 183 y
184, de 30 y 31 de mayo y 6 de junio de 2006; DSCD. Núm. 269, 270 y 271, de 3, 4 y 5 de julio de
2007.
• Moción del Tribunal de Cuentas relativa a la modificación de la normativa sobre

financiación y fiscalización de los partidos políticos (251/000097) (BOE. Núm. 200,
de 21 de agosto de 2002) y propuestas de resolución de la Comisión Mixta para las
relaciones con el Tribunal de Cuentas (DSCG. Núm. 88, de 11 de junio de 2002).
• Programas electorales de PSOE, PP, IU, CIU y PNV para las elecciones generales de
1986, 1989, 1993, 1996, 2000 y 2004.
• Datos de opinión procedentes de Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS):
• Estudios:
Estudio 1390 (enero de 1984); Estudio 1411 (abril de 1984); Estudio 1430 (octubre de 1984);
Estudio 1439 (noviembre de 1984); Estudio 2100 (mayo de 1994);Estudio 2115 (septiembre de
1994); Estudio 2124 (noviembre de 1994); Estudio 2127 (diciembre de 1994); Estudio 2130 (2130
(enero de 1995); Estudio 2132 (febrero de 1995); Estudio 2151 (marzo de 1995); Estudio 2156
(abrio de 1995); Estudio 2184 (junio de 1995); Estudio 2190 (septiembre de 1995); Estudio 2197
(noviembre de 1995); Estudio 2201 (diciembre de 1995); Estudio 2208 (febrero de 1996); Estudio
2211(marzo de 1996); , Estudio 2212 (abril de 1996); Estudio 2217 (junio de 1996); Estudio 2225
(octubre de 1996); Estudio 2229 (noviembre de 1996); Estudio 2238 (febrero de 1997); Estudio
2264 (octubre de 1997); Estudio 2283 (marzo de 1998);Estudio 2294 (julio de 1998); Estudio 2402
(noviembre de 2000); Estudio 2481 (febrero de 2003); Estudio 2602 (abril de 2005); Estudio 2620
(octubre de 2005); Estudio 2662 (noviembre de 2006); Estudio 2671 (enero de 2007); Estudio 2672
(enero de 2007); Estudio 2701 (mayo de 2007); Estudio 2741 (noviembre de 2007).
• Series temporales:
Principales problemas para los españoles (1985-2008); calificación de la actuación de Felipe
González como presidente del Gobierno (B101020040); grado de confianza en el presidente del
Gobierno Felipe González (B101030010);valoración de la gestión del Gobierno central del PP
(B102030030); grado de confianza en el presidente del Gobierno José María Aznar (B101030020);
valoración de la gestión del Gobierno central del PSOE (B102030020); grado de confianza en el
presidente del Gobierno José Luis Rodríguez Zapatero (B101030200).
• Informes del Tribunal de Cuentas sobre la fiscalización de los estados contables de los
partidos políticos entre 1987 y 2007 (www.boe.es/):
Año 1987: BOE. Núm. 242, de 9 de octubre de 1990; Año 1988: BOE. Núm. 276, de 17 de
noviembre de 1992; BOE. Núm. 35, de 10 de febrero de 1994; Año 1989: BOE. Núm. 156, de 1 de
julio de 1994; Años 1990, 1991 y 1992: BOE. Núm. 91, de 16 de abril de 1997; Año 1993: BOE.
Núm. 88, de 13 de abril de 1999; Año 1994: BOE. Núm. 12, de 14 de enero de 2000; Años 1995,
1996 y 1997: BOE. Núm. 49, de 26 de febrero de 2001; Año 1998: BOE. Núm. 161, de 6 de julio
de 2002; Año 1999: BOE. Núm. 99, de 25 de abril de 2003; Año 2000: BOE. Num. 190, de 9 de
agosto de 2003; Año 2001: BOE. Núm. 24, de 28 de enero de 2004; Año 2002: BOE. Núm. 65, de
17 de marzo de 2006; Año 2003: BOE. Núm. 299, de 14 de diciembre de 2007; Año 2004: BOE.
Núm. 8, de 9 de enero de 2008; Año 2005: BOE. Núm. 244, de 9 de octubre de 2009; Año 2006:
BOE. 235, de 28 de septiembre de 2010; Año 2007: (aún sin publicar en el BOE).
• Datos oficiales de los resultados de las elecciones generales entre 1982 y 2008
(www.interior.gob.es/) (consultado el 31 de enero de 2013).
660
• Entrevistas en profundidad semiestructuradas a 9 informantes clave españoles de perfil
tanto político como académico. Se incluyen en la tesis referencias de 6 de ellos (ver Anexo
Metodológico).
• Legislación:
• Decreto-ley 7/1974, de 21 de diciembre, Estatuto jurídico del derecho de Asociación
política (BOE. Núm. 306, de 23 de diciembre de 1974).
• Ley 21/1976, de 14 de junio, de Asociaciones Políticas (BOE. Núm. 144, de 16 de
junio de 1976).
• Real Decreto-Ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre Normas Electorales (BOE.
Núm.70, de 23 de marzo de 1977).
• Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales (BOE. Núm. 173, de 21 de julio
de 1978).
• Ley 54/1978, 4 de diciembre, de Partidos Políticos (BOE. Núm. 293, de 8 de
diciembre de 1978).
• Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (BOE. Núm. 121, de
21 de mayo de 1982).
• Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas (BOE. Núm.
84, de 7 de abril de 1988).
• Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General (BOE. Núm.
147, de 20 de junio de 1985).
• Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio, de Financiación de los Partidos Políticos (BOE.
Núm. 158, de 3 de julio de 1987).
• Ley Orgánica 8/1991, de 13 de marzo, de modificación de la Ley Orgánica de
Régimen Electoral General (BOE. Núm. 63, de 14 de mayo de 1991).
• Ley 10/1995, de 24 de abril, por la que se modifica la Ley 50/1981, por la que se
regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal y se crea la Fiscalía Especial para la
represión de los Delitos Económicos relacionados con la Corrupción (BOE. Núm.
98, de 25 de abril de 1995).
• Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos (BOE. Núm. 154, de 28
de junio de 2002).
• Ley 1/2003, de 10 de marzo, para la garantía de la democracia en los Ayuntamientos
y la seguridad de los concejales (BOE. Núm. 60, de 11 de marzo de 2003).
• Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, de financiación de los partidos políticos
(BOE, Núm. 160, de 05 de Julio de 2007), revisada el 23 de octubre de 2012.
2. Fuentes secundarias consultadas

• Recopilación de información procedente de la prensa con objeto de completar aquella
extraída de las fuentes primarias enumeradas. Se han analizado los diarios de ámbito
nacional ABC, El Mundo y El País. Se ha realizado una búsqueda exhaustiva por
palabras clave de todas las noticias publicadas sobre “corrupción”, “escándalo” y
“financiación de los partidos”, entre 1982 y 2008, a través de los buscadores de las
páginas webs de los propios periódicos (www.abc.es/; www.elmundo.es/; www.elpais.es). En el
caso del diario El Mundo la búsqueda comienza en 1989, año en el que se produce su
fundación. Las noticias se han analizado con la finalidad de reconstruir los hechos
acaecidos a lo largo del periodo. Puntualmente se han introducido artículos de otros
periódicos (Diario 16 y La Vanguardia) cuando la narración de los hechos así lo ha
661
requerido. En el caso del Diario 16, la información ha sido obtenida a través de la
búsqueda manual en la hemeroteca.
II. Caso británico

• Documentos parlamentarios relacionados con la tramitación de las leyes de financiación
y con los debates específicos celebrados tanto en la Cámara de los Comunes como en la
Cámara de los Lores, sobre esta cuestión y sobre el problema de la corrupción (sleaze) a
lo largo del periodo analizado (1992-2009). La búsqueda se ha realizado por palabras
clave a través de la página web del Parlamento:
(http://www.parliament.uk/business/publications/hansard/commons/). Se ha atendido a las
siguientes cuestiones:
• Debates parlamentarios referidos a la financiación de los partidos (Hasard Debates)

celebrados entre 1992 y 2009:
HC Debates. Vol. 205, de 9 de marzo de1992; HC Debates. Vol. 214, de 17 de noviembre de 1992;
HC Debates. Vol. 226, de 16 de junio de 1993; HC Debates. Vol. 227, de 22 de junio de 1993; HL
Debates. Vol. 547, de 9 de julio 1993; HC Debates. Vol. 236, de 1 de febrero de 1994; HC Debates.
Vol. 254, de 8 de febrero de 1995; HC Debates. Vol. 238, de 28 de febrero de 1994; HC Debates.
Vol. 241, de 14 abril 1994; HL Debates. Vol. 564, de 7 de junio de 1995; HC Debate. Vol. 270, de
31 de enero de 1996; HC Debates. Vol. 290, de 12 de febrero de 1997; HL Debates. Vol. 577 de 5
de febrero de 1997; HL Debates. Vol. 589, de 14 Mayo de 1997; HC Debates. Vol. 319, de 9 de
noviembre de 1998; HC Debates. Vol. 332, de 26 de mayo de 1999; HC Debates. Vol. 336, de 27
de julio de 1999; HL Debates. Vol. 604, de 29 de julio de 1999; HC Debates. Vol. 362, de 30 enero
de 2001; HC Debates. Vol. 379, de 31 de enero de 2002; HC Debates. Vol. 380, de 12 de febrero de
2002; HC Debate. Vol. 385, de 13 de mayo de 2002; HC Debates. Vol. 386, de 22 de mayo de
2002; HC Debates. Vol. 386, de 23 de mayo de 2002; HC Debates. Vol. 387, de 26 de junio de
2002; HC Debates. Vol. 389, de 23 de julio de 2002; HC Debates. Vol. 401, de 10 de marzo de
2003; HC Debates. Vol. 416, de 13 de enero de 2004; HC Debates. Vol. 417, de 11 de febrero de
2004; HC Debates. Vol. 424, de 21 de julio de 2004; HL Debates. Vol. 667, de 2 de diciembre de
2004; HC Debates. Vol. 439, de 8 de noviembre de 2005; HC Debates. Vol. 439, de 15 de
noviembre de 2005;HL Debates. Vol. 679, de 16 de marzo de 2006; HL Debates. Vol. 682, de 7 de
junio de 2006; HC Debates. Vol. 444, de 20 de marzo de 2006; HL Debates. Vol. 680, de 20 de
marzo de 2006; HC Debates. Vol. 445, de 27 de abril de 2006; HC Debate. Vol. 445, de 2 de mayo
de 2006; HL Debates. Vol. 681, de 8 de mayo de 2006; HC Debates. Vol. 278, de 21 Mayo 1996;
HL Debates. Vol. 682, de 7 de junio de 2006; HC Debates. Vol. 659, de 13 de junio de 2006; HC
Debates. Vol. 448, de 28 de junio de 2006; HC Debates. Vol. 458, de 15 de marzo de 2007; HC
Debates. Vol. 465, de 24 de octubre de 2007; HC Debates. Vol. 467, de 7 de noviembre de 2007;
HC Debates. Vol. 467, de 19 de noviembre de 2007; HC Debates. Vol. 468, de 4 de diciembre de
2007; HL Debates. Vol. 696, 5 de diciembre de 2007; HC Debates. Vol. 469, de 11 de diciembre de
2007; HC Debates. Vol. 477, de 10 de junio de 2008; HL Debates. Vol.702, de 16 de junio de 2008,
HC Debates. Vol. 477, de 16 de junio de 2008; HC Debates. Vol. 481, de 20 de octubre de 2008;
HC Debates. Vol. 481, de 23 de octubre de 2008; HC Debates. Vol. 483, de 20 de noviembre de
2008; HC Debates. Vol. 488, de 2 de marzo de 2009.
• Iniciativas legislativas individuales (Private Members’ Bills) relacionadas con la

introducción de transparencia en la financiación de los partidos:
Bill 107, HC Debates. Vol. 169, de 13 de marzo de 1990; Bill 107, HC Debates. Vol. 205, de 5 de
marzo de 1992; Bill 211, HC Debates. Vol. 226, de 16 de junio de 1993; Bill 40, HC Debates, vol.
236, de 1 de febrero de 1994; Bill 47, HC Debates. Vol. 254. de 8 de febrero de 1995; Bill 51, HC
Debates, Vol. 270, de 31 de enero de 1996; Bill 105, HC Debates, Vol. 290, 12 de febrero de 1997.
• Tramitación legislativa de la PPERA 2000 (Bill 34):
662
HC Debate. Vol. 34, de 20 de diciembre de 1999, HC Debates. Vol. 342, de 10 de enero de 2000;
HC Debates. Vol. 342, de 17 de enero de 2000; HC Standing Committee G, 18 de enero de 2000;
HC Standing Committee G, 20 de enero de 2000; HC Standing Committee G, 20 de enero de 2000;
HC Standing Committee G, 25 de enero de 2000; HC Standing Committee G, 27 de enero de 2000;
HC Standing Committee G, 1 de febrero de 2000; HC Standing Committee G, 3 de febrero de 2000;
HC Standing Committee G, 8 de febrero de 2000; HC Standing Committee G, 10 de febrero de
2000; HC Debates. Vol. 344, de 14 de febrero; HC Standing Committee G, 15 de febrero de 2000;
HC Debates. Vol. 344, de 16 de febrero de 2000; HC Debates. Vol. 345, de 28 de febrero de 2000;
HC Debates. Vol. 346, de 13 de marzo; HC Debates. Vol. 346, de 14 de marzo de 2000; HL
Debates. Vol. 610, de 16 de marzo de 2000; HL Debates. Vol. 611, de 3 de abril; HL Debates. Vol.
612, de 11 de mayo de 2000; HL Debates. Vol. 617, de 10 de octubre de 2000; HL Debates. Vol.
617, de 12 de octubre de 2000; HL Debates, Vol. 617, de 18 de octubre de 2000; HC Debate. Vol.
355, de 26 de octubre de 2000; HL Debates. Vol. 619, de 21 de noviembre de 2000; HC Debate
Vol. 357, 29 de noviembre de 2000; HC Debate. Vol. 357, de 30 de noviembre de 2000.
• Tramitación legislativa de la Electoral Administration Act 2006 (Bill 58):

HC Debates. Vol. 437, de 11 de octubre de 2005; HC Debates. Vol. 438, de 25 de octubre de 2005;
HC Debates. Vol. 439, de 8 de noviembre de 2005; HC Standing Committee B, de 15 de noviembre
de 2005; HC Standing Committee B, de 17 de noviembre de 2005; HC Standing Committee B, de
22 de noviembre de 2005; HC Debates. Vol. 441, de 11 de enero de 2006; HC Debates. Vol. 444,
de 20 de marzo de 2006; HL Debates. Vol. 447, de 13 de junio de 2006; HC Debates. Vol. 448, de
28 de junio de 2006.
• Tramitación legislativa de la PPEA 2009 (Bill 141):

HC Debates. Vol. 481, de 20 de octubre de 2008; HC Debates. Vol. 481, de 27 de octubre de 2008;
HC Public Bill Committee, de 4 de noviembre de 2008; HC Public Bill Committee, de 6 de
noviembre de 2008; HC Public Bill Committee, de 11 de noviembre de 2008; HC Public Bill
Committee, de 13 de noviembre de 2008; HC Public Bill Committee, de 18 de noviembre de 2008;
HC Public Bill Committee, de 20 de noviembre de 2008; HC Debates. Vol. 485, de 4 de diciembre
de 2008; HC Debates. Vol. 487, de 9 de febrero de 2009; HC Debates. Vol. 488, de 2 de marzo de
2009; HL Debates. Vol. 708, de 3 de marzo de 2009; HL Debates. Vol. 709, de 18 de marzo de
2009; HL Debates. Vol. 710, de 29 de abril de 2009; HL Debates. Vol. 710, de 30 de abril de 2009;
HL Debates. Vol. 710, de 5 de mayo de 2009; HL Debates. Vol. 710, de 6 de mayo de 2009; HL
Debates. Vol. 710; 13 de mayo de 2009; HL Debates. Vol. 711, de 15 de junio de 2009; HL
Debates. Vol. 711, de 17 de junio de 2009; HL Debates. Vol. 712, de 9 de julio de 2009; HC
Debates. Vol. 496, de 13 de julio de 2009; HL Debates. Vol. 712, de 20 de julio de 2009; HC
Debates. Vol. 496, de 20 de julio de 2009; HL Debates. Vol. 712, de 21 de julio de 2009.
• Informes emitidos por comités parlamentarios sobre financiación de los partidos:

• Committee on Financial Aid to Political Parties (1976).
• HC Home Affairs Committee (1993).
• HC Home Affairs Committee (1994).
• HC Constitutional Affairs (2006a; 2006b).
• HC Public Administration Select Committee (2006).
• Informes emitidos por el Committee on Standards in Public Life, institución

independiente, nombrada por el parlamento, que emite recomendaciones para el
Gobierno: CSPL (1998a y 1998b); CSPL (2007); CSPL (2011).
• Informes emitidos por la Electoral Commission (2003a; 2003b; 2004a; 2004b; 2006;
2007; 2010a; 2010b; 2010c).
• Informes emitidos por Sir Hayden Phillips (2006, 2007a; 2007b; 2010).
663
• Programas electorales de PC, PL y PLD para las elecciones generales de 1992, 1997,
2001 y 2005.
• Documentos publicados por los partidos políticos y por el Gobierno: Conservative Party
(1993); Government (1999; 2007; 2008); Labour Party (1987; 1989a; 1989b; 1996,
1998; 2006).
• Datos de opinión procedentes de Ipsos-Mori:
• Series: The most important issues facing Britain today (1993-2010); political
monitor, satisfaction ratings (1990-2010); trustworthiness of politicians trends
(2001-2010).
• Datos sobre las finanzas de los partidos británicos entre 2001 y 2009, publicados en la
página web de la Electoral Commission: (http://www.electoralcommission.org.uk/party-finance)
y datos sobre las cuentas presentadas por los partidos (Statements of Accounts) a dicha
institución (http://www.electoralcommission.org.uk/party-finance/PEF-online-registers/statement-of-
accounts) (consultados el 31 de enero de 2013).
• Datos oficiales sobre los resultados de las elecciones generales entre 1992 y 2010
(www.election.demon.co.uk/ ) (consultado el 31 de enero de 2013).
• Entrevistas en profundidad semiestructuradas a 14 informantes clave británicos de perfil

tanto político como académico (ver Anexo Metodológico).
• Legislación:
• Bribery Act (2010).
• Bribery and Corruption in the Election of Members of Parliament Act (1729)
• Companies Act (1967).
• Companies Act (1985).
• Corrupt and Illegal Practices Prevention Act (1883).
• Corrupt Practices Prevention Act (1854).
• Electoral Administration Act (2006).
• Honours (Prevention of Abuses) Act (1925).
• Political Parties and Election Act (2009).
• Political Parties, Elections and Referendums Act (2000).
• Political Parties, Elections and Referendums Act (2000) (Disapplication of Part IV
for Nothern Ireland Parties). Order 2005.
• Reform Acts (1832 y 1854).
• Registration of Political Parties Act (1998)
• Representation of the People Act (1983)
• The Elections (policy Development Grants Scheme) Order 2002
• Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act (1992)

• Recopilación de información procedente de la prensa con objeto de completar aquella
extraída de las fuentes primarias enumeradas. Se han analizado los diarios de ámbito
nacional The Times, The Sunday Times, The Guardian y The Observer. En los dos
664
primeros casos, se ha realizado una búsqueda exhaustiva por palabras clave de todas las
noticias publicadas sobre “corrupción”, “sleaze” y “financiación de los partidos”, entre
1992 y 2006, a través de los archivos digitales de la biblioteca de la London School of
Economics and Political Science. En el caso de The Guardian/The Observer, la
búsqueda se ha realizado a través de la propia web del periódico en el periodo que va
desde 1992 a 2009. Asimismo, puntualmente se ha completado esta información con
noticias de otros periódicos (Daily Mail, Daily Record, Daily Telegraph, Evening
Standards y The Independent) recopiladas a través del buscador Newstext
(http://www.newstext.com.au/pages/main.asp) y de LexisNexis (http://www.lexisnexis.com/uk/nexis/)
(consultados el 1 de enero de 2013).
• Informes publicados por el Parliament and Constitution Centre del Parlamento británico
sobre financiación de los partidos y temas relacionados: Gay y White (2008a; 2008b);
Kelly (2011); Mellows-Facer (2005); Morgan (2001); Walker (2000); White (2006);
White y Lester (2007) Winstone (2002).
• Informes sobre financiación de los partidos emitidos por organizaciones de la sociedad

civil y think-tanks: Hansard Society (1981; 1991; 2002); Institute for Public Policy
Research (Cain y Taylor, 2002); Newpolitics Network (2003); Policy Exchange (Pinto-
Duschinsky, 2008); The Young Foundation (Mactaggart et al., 2006); Unlock
Democracy (Robinson, 2007).
III. Países europeos de la muestra

• Datos de opinión procedentes del Barómetro Global de la Corrupción de Transparencia
Internacional 2004 y 2010 (http://gcb.transparency.org/gcb201011/) (consultado el 1 de enero
de 2013).
• Índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional (1995-2010). En

http://www.transparency.org/research/cpi/overview (consultado el 1 de enero de 2013).
• Base de datos sobre leyes de financiación política (IDEA Party Laws Database). En
http://www.idea.int/political-finance/index.cfm (consultado el 1 de enero de 2013).
• Datos procedentes del Worldwide Governance Indicators Project, producidos por el

Banco Mundial. En www.govindicators.org (consultado el 1 de enero de 2013).

• Informes sobre cómo se financian los partidos políticos de los países de la muestra y
sobre las lagunas de los respectivos sistemas, publicados por el Group of States Against
Corruption entre el año 2000 y el 2010. En
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/index_en.asp (consultado el 11 de enero de
2013).
• Informes de Transparencia Internacional relacionados con la financiación de los partidos

y con la corrupción entre 2004 y 2012. En http://www.transparency.org/whatwedo/publications
(consultado el 11 de enero de 2013).
665

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TESIS DOCTORAL

EL CONTROL DE LA CORRUPCIÓN POLÍTICA EN EL ÁMBITO DE

Gloria Martínez Cousinou

DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA Y DE LA ADMINISTRACIÓN

Directora: Paloma Aguilar Fernández

El control de la corrupción política en el ámbito de la

Gloria Martínez Cousinou

Directora: Paloma Aguilar Fernández

Cuadro 1.1: Ejemplos de prácticas corruptas relacionadas con la financiación política.................. 58

Figura 1.1: Aportaciones desde la Ciencia Política al estudio de la corrupción y de la

-AIC: Coalición Agrupaciones Independientes de Canarias.

La financiación de los partidos constituye una de las más importantes danger

Cuando a principios de 2013 esta investigación llegaba a su fin, la actualidad política en

La argumentación en torno al vínculo existente entre control político, corrupción y

1.1. Control político, información asimétrica y corrupción política

1.3. Corrupción política, diseño institucional y transparencia: la importancia de la

Diseño institucional que Reduce las asimetrías Mejora el Desincentiva

Por tanto, mejorando la transparencia del sistema a través del establecimiento de

Corrupción = Monopolio en la toma de decisiones + Discrecionalidad – Rendición de cuentas

Es decir, estaríamos incrementando la posibilidad de rendición de cuentas del Agente

Tal es la incidencia de la corrupción —tanto percibida como real— en el ámbito de

Cuadro 1.1: Ejemplos de prácticas corruptas relacionadas con la financiación política.

-Un partido puede ofrecer ciertos recursos (títulos nobiliarios, acceso a

-Ciertas fuentes de discutible reputación e incluso ilegales (crimen

La falta de transparencia limita la capacidad del Principal de controlar al Agente. [Por

Volviendo al ámbito que nos ocupa, un mayor nivel de transparencia en la forma en la

cantidad obtenida en pequeñas donaciones individuales (matching funds); b)

1.5. Corrupción política y financiación de los partidos: aportaciones desde la ciencia

1. Aportaciones desde la ciencia política

a) Las democracias consolidadas europeas como área de interés.

b) Limitada teorización y capacidad comparativa.

c) Limitada atención al cambio institucional y al control de la corrupción.

Corrupción Política Financiación de

-Contextos -Limitada capacidad -Contextos -Limitada capacidad

2. Aportaciones desde la economía política.

a) Análisis de la corrupción en el nivel macro

b) Análisis de la corrupción en el nivel micro

b) Limitada atención empírica en profundidad

c) Escasa atención a la financiación de partidos

Nivel Macro Nivel Micro

-Limitada referencia -Limitada atención a -Bibliografía muy escasa

1.6. Síntesis y consideraciones finales

En este capítulo se exponen los aspectos analíticos y metodológicos de esta investigación.

2.1. Objetivos de la investigación

En concreto, los objetivos específicos marcados son:

2.2. El proceso de institucionalización de la transparencia en el sistema de financiación

• Para conseguir su principal preferencia, los partidos están interesados en maximizar

• Para conseguir su principal preferencia, cada partido individualmente considerado,

• Para conseguir su principal preferencia, los partidos están interesados en mantener el

La conjunción de estos supuestos teóricos en cada uno de los partidos individualmente

Figura 2.1: La corrupción política como un dilema del prisionero.

FINANCIACIÓN (1) (2)

-Benefician al C, pero no para A, A obtiene ventaja competitiva sobre el resto.

qué pautas se ha pero no para B y C, A pierde ventaja competitiva sobre el resto.

de ajustar la -Si se establece un límite máximo al gasto igual para A, B y C, pero

estos a la hora de realizar futuras donaciones, al preferir quedar en la

no para recibir financiación pública, según lo que establecido en cada

Esta lógica la siguen cada uno de los partidos individualmente considerados. El

Intereses Regla Resultado de la