RETIRA DE CARATULA

HOJA DE RESPETO NEGRA

RETIRA HOJA DE RESPETO NEGRA

HOJA DE RESPETO BLANCA

RETIRA HOJA DE RESPETO BLANCA
PORTADILLA
 EN BUSCA DEL DISTRITO PROMETIDO
LA CONSULTA VECINAL EN ALTO TRUJILLO Y LA DISTRITALIZACIÓN DE LA
PARTICIPACIÓN DIRECTA EN PERÚ

RETIRA PORTADILLA
FALSA CARATULA
 EN BUSCA DEL DISTRITO PROMETIDO
LA CONSULTA VECINAL EN ALTO TRUJILLO Y LA
DISTRITALIZACIÓ N DE LA PARTICIPACIÓ N DIRECTA EN PERÚ

Henry Ayala Abril

Giovanni Arriola Laura
Pá mela Cantuarias Ayo

RETIRA FALSA CARATULA HOJA DE CREDITOS

 Perú. Jurado Nacional de Elecciones

EN BUSCA DEL DISTRITO PROMETIDO.

LA CONSULTA VECINAL EN ALTO TRUJILLO Y LA DISTRITALIZACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DIRECTA EN PERÚ
Henry Ayala Abril, Giovanni Arriola Laura, Pámela Cantuarias Ayo
Lima, primera edición, noviembre de 2020
200 págs.

Consulta vecinal / Política subnacional / Inclusión / Participación ciudadana / Derechos civiles

En busca del distrito prometido. La consulta vecinal en Alto Trujillo y la distritalización de la participación directa en Perú
© Henry Ayala Abril, Pámela Cantuarias Ayo, Giovanni Arriola Laura

De esta edición:
© Jurado Nacional de Elecciones
Dirección Nacional de Educación y Formación Cívica Ciudadana
Fondo Editorial
Jr. Nazca 598, Jesús María, Lima
Teléfono: (511) 311-1700
www.jne.gob.pe

Primera edición. Noviembre de 2020

Dirección del proyecto editorial: Milagros Suito Acuña

Directora Nacional de Educación y Formación Cívica Ciudadana (DNEF)
Cuidado de edición y corrección de textos: Enrique Hulerig Villegas Fondo Editorial del JNE
Diseño y diagramación: Danitza Hidalgo Velit Fondo Editorial del JNE
Concepto gráfico y diseño de carátula: Saúl Soria Sánchez DNEF

Impresión: 500 ejemplares

Reservados todos los derechos. Queda prohibida la reproducción total o parcial, por cualquier medio, sin la
autorización escrita de los titulares del copyright.

Impreso en Perú.

Tarea Asociación Gráfica Educativa

Pasaje María Auxiliadora 156 Breña, Lima
Tel.: 332-3229 / 424-8104 / 424-3411

ISBN: 978-612-4453-10-6
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2020-05343
HOJA DE CREDITOS INSTITUCIONALES
 LOGO JNE

MIEMBROS DEL PLENO

Víctor Ticona Postigo

Presidente del JNE

Luis Carlos Arce Córdova

Jovián Valentín Sanjinez Salazar
Jorge Armando Rodríguez Vélez
____________________________

Flor de María Edith Concha Moscoso

Secretaria General

Daniel Eduardo García Vásquez

Director Central de Gestión Institucional

Milagros Janet Suito Acuña

Directora Nacional de Educación y Formación Cívica Ciudadana

RETIRA HOJA DE CREDITOS INSTITUCIONAL

 HOJA DE INDICE

Índice
INTRODUCCIÓN 3
1. LOS MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA Y SU USO EN AMÉRICA
LATINA 6
 1.1. Definición y origen...........................................................................................................6
1.2. La crisis de la democracia liberal en América Latina: contexto y nuevos usos de
los MDD en el siglo XXI........................................................................................................9
1.3. Perú y los mecanismos de democracia directa.........................................................10
2. LA DISTRITALIZACIÓN DE LA POLÍTICA: LAS MUNICIPALIDADES DE
CENTRO POBLADO Y LA ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL EN PERÚ..................16
2.1. Las municipalidades de centro poblado.....................................................................17
2.2. La municipalización de los centros poblados............................................................19
2.3. De centro poblado a distrito: luchas institucionales y no institucionales por el
reconocimiento estatal........................................................................................................22
3. ALTO TRUJILLO: CONTEXTO HISTÓRICO Y NECESIDADES DE LA
POBLACIÓN 35
3.1 El Porvenir: historia, crecimiento y desarrollo............................................................35
3.2 Desigualdad, pobreza e inseguridad en El Porvenir.................................................38
3.3 Nuevos ganadores y fracturas electorales: escenario político en Trujillo...............41
3.4 El centro poblado de Alto Trujillo..................................................................................44
4. DEMANDAS, AGENDACIÓN Y ACTIVACIÓN DE LA CONSULTA VECINAL 2020
48
4.1 Agendación y desarrollo del proceso de distritalización...........................................49
4.2 Los problemas limítrofes...............................................................................................53
4.2.1. Florencia de Mora y El Porvenir (2016)..................................................................54
4.3 La promesa institucional latente y las demandas históricas en Alto Trujillo...........59
5. FEBRERO 2020. LA HISTÓRICA CONSULTA VECINAL DE ALTO TRUJILLO...67
5.1 La perspectiva de la población: la necesidad de la distritalización y la consulta
ciudadana.............................................................................................................................67
5.2 El desarrollo de la consulta y los vaivenes del proceso...........................................69
6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES...............................................................76
7.

Anexos 80
Bibliografía 83

HOJA DE PRESENTACION
RETIRA HOJA DE PRESENTACIÓN
 Milagros Suito Acuña
Directora Nacional de Educación y Formación Cívica Ciudadana

INTRODUCCIÓN PÁGINA IMPAR

INTRODUCCIÓN

Desde inicios de los años ochenta, los regímenes democráticos en América Latina han
ido ganando institucionalidad y mayor legitimidad frente a su población y sus élites
políticas a través de la realización de elecciones periódicas, abiertas y competitivas
que se han mantenido desde la llamada tercera ola democrática (Huntington 1991;
International IDEA 2016; Zovatto 2018). No obstante, el malestar de la ciudadanía
hacia el funcionamiento de la democracia se ha incrementado en estos últimos años
(Geissel & Newton 2012; Zechmeister & Lupu 2019). Alrededor del mundo, una de los
principales cuestionamientos al sistema democrático liberal es la demanda por mayor
participación ciudadana en las decisiones de las altas esferas.
Por ello, desde fines del siglo XX en América Latina, los liderazgos políticos
han reaccionado a este pedido a través del establecimiento de Mecanismos de
Democracia Directa (MDD) que permitan ir más allá de la representatividad de un
proceso electoral por cada cierto periodo de tiempo (Altman 2019: 2; Newton & Geissel
2012). En el caso peruano en particular, estos mecanismos se han implementado
desde 1994 y han cobrado la forma de consultas ciudadanas, reformas
constitucionales, iniciativas legislativas, revocatoria de autoridades y demás
procedimientos en los cuales la población puede tomar decisiones sobre cómo quiere
ser gobernada, cómo debe ser tratado un tema en específico por las autoridades, o
inclusive determinar si dichas autoridades deben o no permanecer en sus cargos.
Este movimiento hacia la participación directa estuvo acompañado del proyecto
descentralizador iniciado en 2002, en el cual el sistema de administración política se
divide en tres niveles: regional, provincial y distrital. Así, cada una de las dimensiones
de gobierno está acompañada de diferentes mecanismos de democracia directa,
dentro de las cuales el que más ha proliferado durante las últimas décadas son las
consultas populares de revocatoria (Tuesta 2014). Con ello, la arena regional se abre
en medio de una demanda de la ciudadanía por fiscalizar a sus autoridades e incidir
más activamente en los órganos de gobierno subnacional, pero a la vez dinamiza las
demandas particulares de organizaciones políticas, sociales o económicas dentro de
cada localidad.
En este clima de descentralización y participación directa de la población es
donde se empieza a poner en debate la entrada a la escena institucional de los modos
de organización local de nuestro territorio, particularmente sobre la demanda de
centros poblados y comunidades campesinas hacia convertirse en distrito. En ese
sentido, una consecuencia indirecta del proceso de autonomía política y fiscal del
espacio subnacional termina siendo la demanda de las poblaciones al margen del
Estado por ser reconocidas en el esquema institucional del mismo (Bonfiglio 2017). Es
por ello que, como parte estas demandas locales por participar directamente en la
toma de decisiones se empiezan a activar otro tipo de consultas ciudadanas de
carácter local.
Un referente importante de esta participación es el establecimiento de la Ley de
Consulta Previa en 2011 con la que, a partir de su aprobación, las comunidades
indígenas podían tener injerencia en las medidas legislativas o administrativas que
afecten a su territorio y a sus vidas (Sanborn, Hurtado & Ramírez 2016: 8) a través de
procesos de consulta llevados a cabo por el Poder Ejecutivo. Sin embargo, quizás el
proceso que inaugura la institucionalidad electoral de estos procesos de consulta es el
caso de las localidades de Las Lomas y Tambogrande en Piura en 2015, en donde se
concretó el primer proceso de consulta vecinal en la historia peruana sobre
demarcación territorial con la participación de los organismos electorales. Este
mecanismo reconocido por la Ley de Demarcación y Organización Territorial (Ley N.°
27795) es una de las alternativas para la demarcación geográfica en situaciones de
conflicto. Es así que este acontecimiento estableció un precedente a los posibles
conflictos territoriales futuros que puedan desarrollarse en el país.
Demarcación territorial y el deseo de autonomía política y económica de la
población se combinan, precisamente, en 2019 con la activación del proceso de
distritalización de la Municipalidad de Centro Poblado de Alto Trujillo, caracterizada por
ser uno con el mayor número de habitantes en el país. Ubicada en el distrito de El
Porvenir, provincia de Trujillo (La Libertad), esta localidad fue demandando convertirse
en distrito desde 2011, pedido que logró consolidarse con la convocatoria a consulta
vecinal para la aprobación de la creación del nuevo distrito en febrero de 2020. Este
suceso se ubica como un caso precedente en los procesos electorales peruanos, ya
que nunca antes en la historia se había convocado a una consulta ciudadana para la
creación de un nuevo órgano político-administrativo, ni los organismos electorales se
habían desplegado directamente en la organización y supervisión de una creación de
distrito.
Como parte de las labores de diagnóstico y estudio de la ciudadanía en nuestro
país, la Línea de Investigación de la Dirección Nacional de Educación y Formación
Cívico Ciudadana del Jurado Nacional de Elecciones llevó a cabo un proyecto de
investigación cuyo objetivo fue comprender el proceso de activación de este
mecanismo pionero de democracia directa en el centro poblado de Alto Trujillo.
Dada la particularidad de este caso, que combina la singular historia del distrito
de El Porvenir —calificado por el Ministerio del Interior como uno de los distritos más
inseguros del país—1 y una serie de impasses entre autoridades gubernamentales con
la dirigencia local, Alto Trujillo engloba un cúmulo de preguntas novedosas, puesto que
se encuentra entre la activación de un mecanismo de democracia directa y el proceso
de atomización político-administrativa del que viene siendo parte nuestro país. Es a
partir del proceso de descentralización que la tendencia es hacia el aumento del
número de distritos y municipalidades de centro poblado, lo cual presenta un reto de
1
Ver: https://peru21.pe/peru/trujillo-distrito-indice-delitos-ano-430044-noticia/
articulación y coordinación intergubernamental para la implementación de servicios
públicos a la ciudadanía. En ese sentido, el caso de Alto Trujillo es un caso
representativo, pues ejemplifica un fenómeno que ocurre en diferentes partes de
nuestro territorio, en donde los límites de la descentralización y la poca capacidad del
Estado para garantizar necesidades básicas están provocando la búsqueda de
autonomía y presupuesto propio a niveles locales.
Para la implementación de la investigación se utilizó una metodología
cualitativa que constó de aplicación de entrevistas semiestructuradas a actores clave
dentro del proceso de distritalización, y la realización de cuatro grupos focales con la
población de Alto Trujillo. De este modo, dos de dichos grupos —uno de hombres y
otro de mujeres— se realizaron días anteriores de la consulta vecinal (16 de febrero de
2020), mientras que los otros dos grupos focales —uno con los dirigentes locales y
otro de mujeres— se realizaron una vez se conocieron los resultados a la semana
siguiente. Así, se pudo recoger información vital no solo del desarrollo del proceso de
consulta si no de la historia del proceso y de la percepción de la población sobre el
mismo antes y después del acto electoral sin precedentes.
Así, se encontró que la activación de la consulta ciudadana en el proceso de
distritalización de Alto Trujillo si bien respondió, directamente, a una decisión político-
técnica de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), esta se adoptó como un
espacio institucional legítimo que canalizó la demanda histórica de la ciudadanía de
esta circunscripción de convertirse en un distrito. Más allá de un acto meramente
administrativo, la activación de este MDD estuvo acompañada de una sustanciosa
participación política de parte de las dirigencias barriales del centro poblado. Esta
activa y constante participación en el proceso de consulta ciudadana se explica por
dos razones: las históricas dinámicas conflictivas entre los distritos de El Porvenir,
Florencia de Mora y el propio centro poblado de Alto Trujillo, producto del proceso de
crecimiento urbano marginal acelerado de las últimas tres décadas, y la promesa
institucional latente de convertir el centro poblado de Alto Trujillo en distrito municipal
desde fines de los años noventa.
Para llegar a dicha conclusión, la presente publicación se divide de la siguiente
manera: En el primer capítulo se hace una revisión teórica de los mecanismos de
democracia directa y su aplicación en América Latina y el Perú en el siglo XXI. En el
segundo capítulo se estudia la naturaleza y evolución de las Municipalidades de
Centro Poblado en el Perú y el proceso de distritalización en ciernes. En el tercer
capítulo se desarrolla el caso de estudio de Alto Trujillo a través de la
contextualización de la localidad, su historia y su largo proceso de cambio institucional.
En el cuarto capítulo, se pasa a presentar detalles del proceso de agendación de la
distritalización de Alto Trujillo y cómo se da el de activación de la consulta ciudadana.
Posteriormente, se presenta en el quinto un capítulo todo lo referido al proceso de la
consulta ciudadana y los resultados. Finalmente, en el sexto capítulo se presentan las
conclusiones y recomendaciones que se extraen del estudio para el estudio de la
política local en Perú, así como para el desarrollo y supervisión de mecanismos de
consultas ciudadanas en el futuro.
Esta investigación no habría sido posible sin la disposición y la amabilidad de
los dirigentes locales de Alto Trujillo, en particular del alcalde de centro poblado Nover
Cruz, así como los miembros del Comité Pro Distrito de Alto Trujillo, en particular
Carlos Urriza y Roger Villacorta. Las conversaciones con Víctor Moya y Fernando
Nuñuvero fueron además muy útiles para comprender la historia del centro poblado.
Asimismo, agradecemos el apoyo del Jurado Electoral Especial de Trujillo, en
particular de la presidenta María Elena Alcántara y el secretario técnico Óscar Liendo,
quienes se encargaron de brindarnos las pautas legales y administrativas
correspondientes al proceso electoral. La implementación de los grupos focales no
podría haberse llevado a cabo si no fuera por el apoyo de Cindy García en el
reclutamiento y de Raúl Moya, gerente de participación vecinal del centro poblado, por
el apoyo logístico. De igual manera, agradecemos a Jorge López por la labor de guía
ante la inmensidad de la localidad.
Agradecemos también a Mónica Mauricio, Elena Jaimes y Verónica Leyton por el
apoyo en la parte administrativa del proyecto, sobre todo en medio de un proceso
electoral a nivel nacional. Finalmente, agradecemos a Milagros Suito por la confianza y
el empuje para poder sacar adelante este tipo de investigaciones que ayudan a
fortalecer nuestros conocimientos sobre cómo actúa la ciudadanía y, por ende, sobre
cómo funciona nuestra democracia actual.

PÁGINA IMPAR
1. LOS MECANISMOS DE DEMOCRACIA DIRECTA Y SU USO EN AMÉRICA
LATINA

1.1. Definición y origen

Los Mecanismos de la Democracia Directa (MDD) son instituciones públicas y

reconocidas (Altman 2005: 621) con las que la ciudadanía toma una decisión directa
sobre un tema en específico en las urnas (Welp & Serdült 2011: 124). Dichas
instituciones establecen procesos participativos diferentes a los procesos electorales
clásicos, pues la decisión es acerca de un tema o programa en específico y no sobre
quién o quiénes representarán a la ciudadanía para la toma de decisiones ejecutivas.
Así, por citar ejemplos, a través de un MDD la población podría decidir por aprobar
una reforma constitucional, o establecer prerrogativas en el sistema de gobierno;
mientras que bajo un esquema representativo clásico la ciudadanía escoge
representantes para que lleven su voz ante los espacios de decisión de este tipo de
temas y otros más.
Este tipo de mecanismos han funcionado como una válvula de escape ante la
conflictiva existencia entre el ideal democrático y la forma de administración de los
estados modernos. Al surgir por la constante demanda de mayor involucramiento de
parte de la sociedad civil en los asuntos públicos, y ante la imposibilidad de que toda
decisión gubernamental sea adoptada por la ciudadanía en su conjunto, los MDD se
han posicionado como un recurso importante para el funcionamiento y legitimidad del
sistema democrático liberal (Altman 2005; Geissel & Newton 2012; Qvortrup 2014;
Scarrow 2001). Así, antes que reemplazarlo, los mecanismos de la democracia directa
(MDD) han surgido para complementar el limitado funcionamiento de la democracia
representativa. Su función principal se encuentra en aumentar la participación política,
para así legitimar un sistema político que con el tiempo se ha venido agotando
(García, 2009: 185).
Históricamente, estos mecanismos han surgido en países como Suiza,
Alemania y Estados Unidos, cuyos procesos sociohistóricos permitieron desarrollar
este tipo de instituciones desde diferentes aristas: sea por presentar una
institucionalidad democrática consolidada, un sólido sistema de partidos políticos, una
cultura cívica participativa o una fuerte presencia de organizaciones sociales, estos
países han influenciado el uso y transferencia de estos mecanismos a nivel mundial
(Altman 2019).
Naturalmente, también en países con democracias en desarrollo, este tipo de
mecanismos no han sido ajenos. Tanaka señala que en estados donde no se ha
logrado la consolidación del sistema representativo liberal —y, por ende, tampoco se
puede hablar sobre un agotamiento del mismo—, salen a relucir dos problemas: en
primer lugar, “sin la existencia de un sistema de partidos representativo, se corre el
riesgo de que ellas den lugar a formas autoritarias de ejercicio del poder o generen
serios problemas de gobernabilidad” (2007: 3). Con ello, existe el peligro de que se
cree un vínculo directo entre ciudadanía y liderazgo personalista, en donde se
gobierne a base de referendos o demás mecanismos directos y no a través de la
representación democrática electa. Esto se complementa con, en segundo lugar, el
“riesgo de que estos devengan en espacios inoperantes o que sean copados por
intereses particularistas” (Tanaka 2007: 3).
Así, la falta de consolidación de un sistema previo afectaría el desarrollo y, por
ende, el objetivo de la democracia directa y sus mecanismos. Las experiencias previas
advertirían que el funcionamiento de estos se encuentra condicionado por procesos
sociopolíticos que escapan a reformas constitucionales o legales, pues depende de un
sistema de partidos funcional y legitimado, una institucionalidad estatal mínima y la
existencia organizaciones sociales representativas (Tanaka 2007).
Sin embargo, la aparición de los MDD se ha dado en diferentes contextos
regional, abriendo así una interesante discusión en la literatura. A partir de numerosos
estudios en países latinoamericanos que precisamente no cumplirían con los
requisitos mínimos para un adecuado funcionamiento de estos mecanismos, se ha
intentado identificar los factores contextuales, políticos, sociales y/o económicos que
permitirían la activación, el desarrollo y las consecuencias de este tipo de democracia
directa.
Como se ha señalado, la activación de los MDD sería, en el mejor de los casos,
el reflejo de sistemas representativos consolidados. Tomando como ejemplo las
iniciativas de consulta popular, se encuentra que estas se activan contantemente en
países como Uruguay y Suiza (Lissidini 2015: 141), argumentándose así que la
realización de estas consultas funcionaría como una amenaza para la clase política
sobre cierta decisión pública: su concretización reflejaría una falla de esta
representación democrática liberal, pero un triunfo democrático sustancial de la
sociedad civil.
Por otro lado, se argumenta que la activación de este tipo de instituciones en
realidad es reflejo de la baja representación de las instituciones democráticas y no de
su agotamiento, como se señaló líneas arriba. Así, se ha encontrado una constante
activación de los MDD por gobernantes populistas en países latinoamericanos
(Barczak, 2001: 39). Esto, además, parece estar asociado a contextos de
descentralización que conviven, al mismo tiempo, con la crisis de la democracia
representativa (Schneider & Welp 2011: 25).
No obstante, este argumento pierde cierta fuerza ante la evidencia histórica de
que los MDD han existido desde mucho antes de la llegada de este tipo de
gobernantes. Por ello, concentrándose en la agencia de los actores que la promueven,
Lissidini (2015) señala que la activación de un mecanismo de democracia directa
puede ser impulsada no solo desde los poderes del estado (de arriba hacia abajo) sino
también desde la ciudadanía (de abajo hacia arriba). Del primer tipo de activación, sin
dejar de lado las variables estructurales, la autora señala:

[En] Países con tradición más autoritaria (…) las consultas son promovidas
justamente por el Ejecutivo. Por el contrario, en países con una tradición más
propensa a la dispersión de poder (…) los mecanismos son utilizados por los
ciudadanos o por los partidos políticos, reforzando así la democracia directa y
la democracia representativa (Lissidini 2015: 179).

De este modo, la activación de los MDD crean “incentivos específicos para los
actores políticos, forman identidades, establecen el contexto en el que se desarrolla la
formulación de políticas (policy-making) y ayudan —u obstaculizan— la construcción
de regímenes democráticos” (Mainwaring 1993: 198). Así, su activación puede ser
usada, por ejemplo, para evitar los debates parlamentarios si esta es promovida por
los poderes ejecutivos del estado.
Con ello, más que una participación ciudadana, los MDD serían usados con
claros “fines demagógicos, partidarios, autoritarios o legitimantes”, traduciéndose así
en procesos en los que “los ciudadanos votan para manifestar el apoyo o la
desaprobación a un partido o líder o gobierno político, más allá del contenido de la
propuesta” (Lissidini 2015: 145).
Prueba de ello, durante el siglo XX, países como Bolivia en 1931, Paraguay en
1940, Chile en 1978 y 1980, y Uruguay en 1980 convocaron a la participación
ciudadana a través de MDD, cuando se encontraban gobernadas por regímenes
autoritarios, incluidas cúpulas militares. Muchas de estas activaciones se dieron sin
regulación legal de por medio, ya que respondieron a los intereses de los gobernantes
para legitimar sus acciones (Welp 2015).
Diversos autores han señalado que los MDD también pueden encontrar su
origen en la presión ciudadana, sobre todo a nivel local (Font, Blanco, Gomá, & Jarque
2012). Este tipo de activación respondería a una ciudadanía que históricamente
cuenta con una base social participativa (Putnam 2003) o “mediante innovaciones
políticas, producto de continuos e insistentes ejercicios de presión para involucrase y
abrirse paso en los ámbitos donde se confecciona y se decide la agenda” (Fung y
Wright, en García Chourio 2009: 188).

Esta posición resalta la agencia participativa de la ciudadanía, al mismo tiempo

que reafirma la idea de los límites de la democracia representativa. En ese sentido,
ambos tipos de activaciones están en constante complemento dependiendo de los
intereses del gobierno como de la ciudadanía. Como sostiene Altman:

En un contexto democrático, los MDD originados desde abajo se pueden

utilizar para amenazar al gobierno y forzar, en última instancia, a un cambio del
statu quo. En ese caso, un cambio de política proporciona la evidencia del éxito
de un potencial MDD (…) Paradójicamente, la evidencia de la falla de la
amenaza de la activación de un MDD se materializa por su presencia” (Altman
2005: 210).

Es así que los MDD funcionan para paliar las deficiencias del sistema: las
decisiones gubernamentales desde arriba no serían suficientes para legitimar una
decisión, por lo que se necesitaría de acciones ciudadanas concretas, como la
activación de consultas ciudadanas. ¿Cómo clasificar este tipo de consultas
convocadas de abajo hacia arriba? Volviendo a Lissidini (2015), esta participación de
la ciudadanía puede darse de tres maneras:
En primer lugar, se pueden dar a través de mecanismos proactivos, los cuales
son “recursos con los que cuenta la ciudadanía para proponer leyes (iniciativa
legislativa, reformar la Constitución total o parcial) y proponer una consulta popular
(llamada a veces referendo, referéndum o iniciativa popular)” (Lissidini 2015: 142). Por
su propio carácter, requieren de una ciudadanía políticamente activa y organizaciones
sociales medianamente consolidadas para su activación estos mecanismos.
En segundo lugar, se encuentran los mecanismos reactivos, los cuales se
producen cuando la ciudadanía quiere derogar o vetar alguna ley, o revocar a sus
representantes. Estos mecanismos “funcionan como defensa del ciudadano frente a la
aprobación de leyes impopulares y para impedir que sigan en su cargo funcionarios
públicos que son cuestionados por algún motivo” (Lissidini 2015: 143). Aunque
algunos estudios afirman que estos mecanismos, sobre todo el de la revocatorias,
suelen tener efectos nocivos en la calidad de las democracias latinoamericanas
(Tuesta 2014); otros argumentan que su impacto depende del contexto y de los
actores en los cuales se activan (Alva 2019b; Welp & Serdült 2014).
Por último, se identifican los mecanismos de consulta obligada. Estos
mecanismos se activan en todas “aquellas reformas que exigen ser ratificadas por los
ciudadanos a través de una consulta: cuando se quiere reformar total o parcialmente
una Constitución, en temas específicos (como los límites territoriales, los tratados
internacionales, los procesos de paz o la subdivisión geográfica en un país)” (Lissidini
2015: 144).
 Como se vio anteriormente, este tipo de mecanismos son los que más
comúnmente se activan en los países latinoamericanos. En ese sentido, los
mecanismos de consulta obligada pueden funcionar como medios que fortalezcan la
democracia o que reafirmen la popularidad de un actor político al promoverse de arriba
hacia abajo. Por esta razón, este tipo de mecanismo puede confundirse con los MDD
promovidos desde el Estado; no obstante, la principal diferencia se encuentra en que
son convocados automáticamente según un proceso burocrático establecido por ley,
mientras que los promovidos desde el Estado pueden servir a los intereses del actor
político que influencia su activación como el presidente o el Parlamento.
Así, un mecanismo como la consulta ciudadana para la creación de un distrito,
como se desarrolla en el presente estudio, se posiciona de forma particular en la
discusión teórica. Como se verá más adelante, una mirada contextual de esta consulta
parecería sugerir que se está frente a una consulta obligada; es decir, que es un
mecanismo procedimental que no ha sido pedido ni por el Estado ni por la población.
Sin embargo, una mirada histórica de este proceso matiza esta idea inicial, pues la
complejidad del pedido de distritalización involucra una demanda de la ciudadanía
para la activación de este mecanismo. Antes de profundizar en torno a los
mecanismos de democracia directa en Perú es necesario brindar un contexto regional
de su uso en las últimas dos décadas en América Latina, en donde estos mecanismos
han representado una manifestación crítica a la democracia liberal.

1.2. La crisis de la democracia liberal en América Latina: contexto y nuevos

usos de los MDD en el siglo XXI

Desde el nacimiento de la democracia occidental en la Grecia Clásica y su expansión

a nivel mundial, este sistema político ha tenido una variedad de cambios y críticas, que
han devenido en lo que hoy se conoce como democracia, basada en la elección
democrática y cíclica de un grupo de representantes de la ciudadanía para el gobierno
y la toma de decisiones a nivel nacional. Este sistema ha permitido conjugar bien con
el gobierno de grandes mayorías y, al mismo tiempo, ser representativo de los
diferentes grupos de la sociedad (Altman 2005; Dahl 1989).
No obstante, desde fines de la década del 90, en América Latina empezó a
manifestarse una mayor crítica al sistema democrático representativo; desde
movilizaciones sociales que cuestionaban a la llamada democracia delegativa
(manifestada principalmente en la despolitización de las políticas económicas y el
aumento del control tecnocrático del aparato estatal) (Lissidini, Welp, & Zovatto 2015;
O’Donnell 1994); hasta debates teóricos que cuestionaban la importancia misma del
tipo de régimen político y el uso de la categoría democracia en países como los de
América Latina.
Una de las principales críticas la brindó Franco (1999) al evitar llamar
democracias a los regímenes políticos latinoamericanos, señalando que “más bien se
trata de un régimen donde las pretensiones clásicas y universalizantes de la
democracia de ciudadanos han fracasado y donde se ha instaurado un régimen
representativo-electoral bordado de políticas particularistas (…) que traicionan los
objetivos últimos de la democracia occidental” (Franco, 1999, citado en Meléndez &
Vergara 2011: 15). De este modo, la consolidación del sistema representativo liberal
en países históricamente desiguales —tanto en términos económicos como políticos—
y, sobre todo, dependientes estructuralmente de la economía internacional, produjeron
que esta se mantenga de manera ilusoria y conflictiva. En palabras de Franco (1999),
el desarrollo democrático se creó un régimen electoral con prácticas políticas
particulares.
Una de las manifestaciones políticas que se produjo en la región desde inicios
del siglo XXI fue la del llamado giro a la izquierda, el cual consistió en la llegada al
poder por medios democráticos de actores políticos que presentaban un discurso
reformista, disconformes con el consenso de Washington y que reclaman mayor
presencia del Estado en el manejo de la economía (Weyland et al., 2010). Estos
gobiernos progresistas lograron realizar cambios a las distintas esferas económicas,
sociales y políticas de sus países, siendo la esfera política en la que se manifestó con
mayor poder la activación y creación de instituciones o mecanismos para la
profundización de la democracia. Este tipo de innovaciones democráticas fueron
instaladas con el objetivo de superar los límites prácticos de la democracia
representativa liberal.
Weyland (2010) señala que estos cambios en la esfera política, particularmente
en la creación de mecanismos e instituciones democráticas, se pueden dividir en dos:
los creados por la izquierda del tipo moderada y los del tipo contestataria. Así, los
gobiernos catalogados como de izquierda moderada se concentraron en crear
mecanismos de democracia directa que incentiven la participación a en temas
netamente locales, dejando de lado mecanismos de corte nacional. Estos gobiernos
evitaban el uso de retóricas populistas para el control de las masas; mientras que, al
mismo tiempo, la aprobación de sus políticas se mediaba a través de la negociación
con la oposición sin utilizar de mala manera los mecanismos democráticos directos
creados como en el caso de Uruguay (Weyland, 2010: 15).
En el caso de los gobiernos de la izquierda contestataria, la profundización de
la democracia se ha dado a través de frecuentes elecciones y plebiscitos a nivel
nacional, introduciendo de esta manera nuevas instituciones de democracia directa, de
arriba hacia abajo, las cuales han estado mediadas por discursos populistas de los
gobernantes de turno. Así, estos gobiernos de izquierda han intentado —y en algunos
casos lo han logrado— concentrar el poder a través del uso de estos mecanismos que
han ido creando. Más que una profundización de la democracia, en estos casos los
MDD han servido como una herramienta de legitimación de gobiernos de corte
autoritario de izquierda como en Ecuador o Bolivia (Weyland 2010: 14).
A diferencia de estos procesos, en Perú no ocurrió un giro a la izquierda. Lo que se
ha visto más bien es la continuación de gobiernos de derecha con ciertos matices a
considerar.2 Más aún, se podría sostener que el caso peruano presenta una excepción
a la regla, pues los MDD fueron introducidos durante el gobierno autoritario de derecha
de Fujimori en la década de los noventa. De este modo, a pesar de que no fueron
parte de la tendencia hacia la izquierda de la región, dichas instituciones sí cumplieron
el rol de incrementar la participación directa de la ciudadanía, aunque a cuenta de
desequilibrar el sistema de representación mediante partidos políticos. Por ello, para
entender el contexto de su creación, es necesario un breve repaso de los MDD en
Perú.

1.3. Perú y los mecanismos de democracia directa

En el Perú, los Mecanismos de Democracia Directa se encuentran contemplados en la

Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (Ley N.° 26300), la cual
entró en vigencia en mayo de 1994. En ella se pueden encontrar dos tipos de
mecanismos: aquellos que fomentan la participación ciudadana en sí misma, como las
iniciativas de reforma constitucional, de iniciativa legislativa y el referéndum;3 y
aquellos que sirven como mecanismo de control ciudadano como la revocatoria y/o
remoción de autoridades y las demandas de rendición de cuentas.4
A partir de su creación, estos mecanismos se configuraron a través de una
estrategia top down y con características poco democráticas. Así, por ejemplo, durante
el mandato del presidente Alberto Fujimori fueron utilizados como un medio para

2
En 2011 ganó la presidencia Ollanta Humala Tasso, candidato de izquierda señalado como radical,
nacionalista y chavista. Sin embargo, su gobierno ha sido caracterizado como una continuación de los
gobiernos anteriores de derecha, siendo catalogado por parte de la academia como el “giro a la izquierda
frustrado” en el Perú (Cameron 2009).
3
Estas se encuentran en el Artículo 2.° de la ley y señala concretamente como este tipo de mecanismos a
la a) iniciativa de reforma constitucional; b) iniciativa en la formación de las leyes; c) referéndum; d)
iniciativa en la formación de dispositivos municipales y regionales; y e) otros mecanismos de participación
establecidos por la presente ley para el ámbito de los gobiernos municipales y regionales.
4
Estas se encuentran en el Artículo 3.° de la ley y señala concretamente como este tipo de mecanismos a
la a) revocatoria de autoridades, b) remoción de autoridades, c) demanda de rendición de cuentas, y d)
otros mecanismos de control establecidos por la presente ley para el ámbito de los gobiernos municipales
y regionales.
legitimar acciones autoritarias. Este tipo de prácticas se pudieron comprobar a través
del referéndum llevado a cabo por este gobierno para aprobar la Constitución Política
de 1993, y la anulación de una propuesta ciudadana de referéndum para la nulidad de
la llamada Ley de Interpretación Auténtica en el año de 1996 5 (García Montero 2001;
Welp 2008).
Desde el retorno de la democracia al país en 2001, a nivel nacional se han
realizado tres MDD sobre diferentes tópicos: en octubre de 2005 se realizó un
referéndum para la creación de cinco macrorregiones, cuyo objetivo era enrumbar el
camino hacia la descentralización del país a través de la fusión de unidades
territoriales, en el que, a pesar de que hubo una participación aceptable de la
ciudadanía —participaron más de seis millones de personas con una tasa de
ausentismo de apenas 13%—, en ninguna de las regiones en consulta se logró
aprobar el cambio que proponía el Poder Ejecutivo.
El segundo referéndum nacional se produjo en octubre de 2010, conforme a la
iniciativa legislativa para la aprobación de la devolución de aportes del Fondo Nacional
de Vivienda (Fonavi), siendo hasta la fecha la única iniciativa de este tipo que ha
logrado convertirse en consulta popular. En ella participaron más de dieciséis millones
de personas y se realizó el mismo día de las elecciones regionales y municipales de
2010, lo que ayudó a que la tasa de ausentismo solo haya sido de 16%. A diferencia
del referéndum de 2005, esta vez la iniciativa sí logró aprobarse con 66,5% de los
votos válidos.
Finalmente, en diciembre de 2018 se activó un tercer referéndum a iniciativa
del presidente Martín Vizcarra, con el fin de consultar a la ciudadanía sobre diversos
temas de agenda sobre la reforma política en ciernes. Así como en 2010, la consulta
se realizó en medio de las elecciones regionales y municipales, solo que esta vez en la
segunda vuelta. De las cuatro reformas planteadas, las tres primeras fueron
aprobadas por más del 80% de votos, mientras que la última fue denegada con más
del 90% de los votos. Además, la participación ciudadana alcanzó el 72,3% del total
del electorado, brindando una aprobación elevada a los cambios constitucionales
propuestos por el Poder Ejecutivo. Cabe destacar que de estos tres mecanismos solo
la consulta de Fonavi fue activada por iniciativa popular —es decir, una consulta de
tipo bottom-up— mientras que los otros dos fueron parte de iniciativas del Poder
Ejecutivo, ratificados por el Congreso de la República.

5
Mediante esta ley, el Congreso del Perú aprobó en 1996 la postulación de Alberto Fujimori por un tercer
periodo consecutivo, a pesar de que la reelección estaba prohibida en la Constitución. Dado que el
Tribunal Constitucional señaló la inconstitucionalidad de esta ley, el Congreso, en respuesta, destituyó a
tres magistrados e inclinó la balanza a su favor. Estas acciones provocaron una serie de protestas de la
sociedad civil. Para más información, ver Degregori (2001).
 1.3.1. Participación ciudadana a nivel subnacional: el auge de la
revocatorias

Si bien los mecanismos nacionales de democracia directa han proliferado en nuestra

democracia, la mayoría de usos de estos mecanismos han sido en espacios locales.
De la mano con el proceso de descentralización a partir de 2001, han sido los
mecanismos de control ciudadano los que han proliferado principalmente en este
ámbito. No obstante, aún se conserva la predominancia de los intereses particulares o
las irregularidades que ponen en duda la calidad de la participación en su interior.
Por un lado, a nivel subnacional, uno de los mecanismos más activados en el
Perú han sido las revocatorias a autoridades locales. Así, entre las gestiones
provinciales y distritales del periodo 2003-2006 y las de 2011-2014, las revocatorias
incrementaron su número de 172 a 392. Quizás el caso emblemático de proceso de
revocatoria ha sido el de la alcaldía provincial de Lima en 2013 —la provincia con
mayor número de habitantes en el territorio— en donde se intentó revocar a la
alcaldesa Susana Villarán y al concejo municipal. Si bien el pedido no logró retirar del
cargo a la alcaldesa, gran parte de regidores y regidoras electas en 2010 fue
revocado, produciéndose así el primer proceso de revocatoria en la historia de la
capital. A raíz de ello, la situación de las revocatorias cambió para el periodo de
gobierno 2015-2018, en la que se activaron tan solo veintisiete pedidos de
revocatorias debido, principalmente, a la Ley N.° 30515 aprobada en 2015 que señala
que un pedido de revocatoria no generaría nuevas elecciones, tal como antes estaba
contemplado (Alva 2019a).
¿Cómo se explica esta inicial proliferación? La literatura menciona que este tipo
de mecanismo se activa en gobiernos locales cuyo ganador ganó las elecciones por
un porcentaje ajustado, así como en localidades con altos niveles de desaprobación
de quienes ostentan el cargo de alcaldes (Dammert 2012; Ramírez 2016; Wiener
2004). Así, en muchos casos, las revocatorias son llevadas a cabo por intereses
políticos particulares de pequeñas élites con el principal interés de adelantar las
elecciones (Tuesta 2014).
Recientemente, trabajos como el de Holland & Incio (2019) y Alva (2019a) han
desarrollado explicaciones mucho más amplias de este fenómeno. A partir de análisis
estadísticos, han señalado que la activación de este tipo de mecanismos responde a
factores institucionales como el historial de activación de revocatorias de una localidad
(Holland & Incio 2019); o a factores estructurales como la ruralidad o la poca población
en una localidad (Alva 2019a). Asimismo, se encuentra presente la influencia de la
agencia política en la evaluación de su naturaleza democrática, pues estaría sujeta al
tipo de élites políticas promotoras de la revocatoria (Alva 2019a). No obstante, con el
cambio legislativo y la imposición del requisito de argumentar causales para la
revocatoria de la autoridad, se espera que este mecanismo pueda activarse con una
verdadera necesidad de la población y no como una herramienta política para la
desestabilización de la institucionalidad local.
De esta manera, la literatura sobre participación ciudadana a nivel local en el
Perú permite señalar que estos mecanismos se encuentran inmersos en espacios
poco institucionalizados, en los que suele primar el interés personal de determinados
actores locales, y que, en vez de servir como medios de participación política y
democracia sustantiva, han sido de utilidad para causar crisis de gobernanza en los
espacios locales. En palabras de Tanaka (2007):

Si bien se ha dado la inclusión de formas de democracia directa electoral,

solamente han sido utilizadas para revocar autoridades en ámbitos locales.
Aquí tenemos una ilustración de cómo se instaura un mecanismo con requisitos
que solo pueden cumplirse en ámbitos de menor escala poblacional, no
cumpliendo con su supuesto propósito; además muestra cómo, en contextos de
fragmentación política, sin actores consolidados, sin un buen funcionamiento
de la dimensión representativa, y sin una institucionalidad estatal que funcione
en todo el territorio, termina siendo un espacio más al que se extiende la lucha
faccional, y sigue caminos que pasan muchas veces por alto las normas
vigentes (Tanaka 2007: 3).

1.3.2. Formalidad e informalidad en las consultas ciudadanas por temas

socioambientales

Por otro lado, fruto del boom de los commodities a partir de 2002 y el establecimiento
de la Ley de canon minero que incrementa el presupuesto de los gobiernos locales, a
través del sigo XXI se ha ido incrementando la presencia de industrias extractivas en
territorio peruano, y con ella la participación local interesada en su manejo y
repercusión en la localidad. El ejemplo emblemático de esta tendencia es el caso de
Tambogrande en Piura, en donde se desarrolló un conflicto por el intento de
intervención de la compañía Manhattan Minerals para la instalación de un proyecto
minero en el Valle San Lorenzo.6 Tras estos enfrentamientos, en junio de 2002 se
convocó a una consulta ciudadana para determinar si la localidad estaba de acuerdo o
no con el proyecto. Así, este mecanismo, catalogado como el primero en la historia a

6
Para mayor información, véase Paredes (2008).
nivel local, cumplió con una doble finalidad: brindaba una alternativa de pacificación
para el conflicto social, mientras que abría espacios para la participación y
canalización de demandas de la población que podría ser afectada por el proyecto
(Paredes 2008). Pese a que hubo un apoyo mayoritario a la reanudación de
actividades agrícolas en la zona, el gobierno central hizo caso omiso y desestimó los
resultados.
Del mismo modo, en 2007 los municipios de Carmen de la Frontera, Ayabaca y
Pacaimpa junto con dirigentes campesinos del Frente para el Desarrollo Sostenible de
la Frontera Norte en Piura convocaron a un referéndum para aprobar o no la
instalación de una mina de cobre en su localidad. Aunque más del 90% votó en contra,
esta no fue vinculante y el presidente de entonces Alan García Pérez la consideró
ilegal (Welp 2008).
Así como estos casos, existen decenas de proyectos de consultas ciudadanas
movilizadas por los liderazgos locales que no cumplen el marco legal establecido —la
Ley de Participación Ciudadana no faculta a una municipalidad a convocar a
referendos dentro de su ámbito político-administrativo—, razón por la cual se
desconoce sus resultados ni la participación de la ciudadanía en ellos. En ese sentido,
no es gratuito que las industrias extractivas sean la principal razón de movilización a
nivel nacional: en mayo de 2020, 128 de un total de 189 conflictos sociales activos en
Perú eran de tipo socioambiental, dentro de los cuales veintisiete pertenecían a las
jurisdicciones de autoridades regionales y locales (Defensoría del Pueblo 2020).
Así, sin la necesidad de ser catalogadas como mecanismos de participación
directa, cumplen el mismo rol en el establecimiento de canales formales para la
expresión de la ciudadanía en un determinado aspecto. En la región, y en el Perú,
diversos autores han encontrado mecanismos de consulta comunitaria y/o vecinal para
la resolución de conflictos territoriales, especialmente respecto al medio ambiente y las
actividades que generen un impacto. Entre los principales se distingue el trabajo de
Walter y Urkidi (2014) sobre el desarrollo de consultas comunitarias y vecinales sobre
minería en varios países de la región, entre los que resalta el Perú con once procesos
entre 2002 y 2012.
Para los autores, lo importante de estas consultas es “que no están fomentadas
por los gobiernos nacionales como parte de los procedimientos oficiales para consultar
a las comunidades, sino que están promovidas por movimientos de justicia ambiental,
generalmente con el soporte de los gobiernos locales” (Walter y Urkidi 2014: 48).
Estas consultas son impulsadas por organizaciones o movimientos sociales,
comunidades indígenas, e incluso pueden involucrar a actores internacionales
defensores de esos derechos. Estos procesos de consulta se caracterizan por la
convergencia entre actores formales, tales como los gobiernos locales, con capacidad
de intervención y organización de estas consultas y la red de actores informales, como
las referidas a las redes de soportes de los actores sociales, que cumplen un rol muy
importante en su agendación.
Inclusive, otros marcos legales del Estado pueden ser considerados como
cercanos a estos mecanismos de democracia directa. En particular, la aprobación en
2011 de la Ley N.° 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos
Indígenas u Originarios, cuya finalidad es “alcanzar un acuerdo o consentimiento entre
Estado y los pueblos indígenas originarios respecto a la medida legislativa o
administrativa que les afecten directamente”,7 permite a las comunidades indígenas
participar activamente de las decisiones públicas a nivel nacional a través de sus
liderazgos y organizaciones representativas. A pesar de tener un efecto indirecto en la
toma de decisiones, los mecanismos de consulta previa se enmarcan en la tendencia
actual hacia la democratización de los espacios locales.
Los diagnósticos sobre los procesos de consulta son variados: algunos lo
señalan como un síntoma de avance histórico, pese a algunas dificultades propias del
proceso y su implementación (Sanborn et al., 2016); mientras que otros advierten su
falta de institucionalidad y los efectos nocivos del modelo económico en el
desequilibrio de poder entre las agencias gubernamentales, los privados y las
comunidades afectadas (Sosa 2016). De ese modo, y al igual que en las iniciativas de
referéndum a nivel local y los procesos de revocatoria, se advierte el peligro de la
deslegitimación de los procesos de consulta y sus implicancias para la canalización del
sentir de la ciudadanía.

1.3.3. El precedente: el proceso de demarcación territorial en Piura (2015)

Otro de los temas en los cuales se puede necesitar de la participación directa de la

población es en casos de delimitación territorial, sobre todo cuando no existe un
acuerdo entre las autoridades para demarcar los límites entre un distrito y otro. Para
estos casos, la Ley N.° 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial,
establece la consulta vecinal como parte del procedimiento para la solución a este
problema.
Este mecanismo fue utilizado en 2015 en la provincia de Piura, pues existía
una disputa limítrofe entre los distritos de Tambogrande y Las Lomas, en particular en
torno a seis centros poblados sobre los que no se había llegado a un acuerdo limítrofe.
Para ello, la Secretaría de Demarcación y Ordenamiento Territorial de la Presidencia
7
Art. 3.° de la Ley N.° 29785.
del Consejo de Ministros (PCM), en base a la complejidad del caso en curso, precisó
la necesidad de llevar a cabo una consulta vecinal con participación de los organismos
electorales a nivel nacional. De este modo, el caso de Tambogrande y Las Lomas se
convirtió en la primera consulta vecinal con fines de demarcación territorial en la
historia peruana, que implicó un despliegue novedoso de los organismos electorales
en su desarrollo.
Este caso es particularmente interesante puesto que la intervención de los
organismos electorales institucionalizó los resultados de la consulta, brindándole a la
ciudadanía mayor confianza por sobre las decisiones y el proceso en el que se
encuentran participando. A diferencia de los referéndum autoconvocados por
autoridades locales, la participación de instituciones nacional estableció un tipo
diferencia de mecanismos de democracia directa: los mecanismos obligados por ley
para la toma de decisión en específico.
La consulta permitió que la ciudadanía de cada centro poblado decidiera si
deseaba pertenecer al distrito de Las Lomas o al distrito de Tambogrande, de modo
que el resultado por mayoría decidiría el trazado de límites entre ambas localidades.
Así, el Jurado Nacional de Elecciones, mediante Resolución N.° 0074-2015-JNE,
convoca a consulta vecinal con fines de demarcación territorial en seis centros
poblados de la zona para el día 23 de agosto de 2015. En dicho proceso democrático
participaron 1791 electores de un total de 1840 personas empadronadas para la
consulta. Si bien los resultados en algunos centros poblados fueron parejos, 8 la
consulta permitió a la PCM poder validar la demarcación territorial de la zona, y con
ello sentar un precedente importante en la diversificación de usos de la participación
ciudadana en la toma de decisiones locales.

1.3.4. ¿Democratización de los espacios locales?

En síntesis, en las dos últimas décadas ha existido en el Perú una variedad de usos de
mecanismos de democracia directa. Si bien ha existido la activación de referendos
nacionales para validar iniciativas ejecutivas en 2005 y 2018, durante este tiempo han
proliferado con mayor magnitud las llamadas consultas populares de revocatoria, las
cuales no han cumplido su rol democratizador ni han aumentado, necesariamente, la
participación política de la ciudadanía. No obstante, y con algunos matices a
considerar, algunas revocatorias sí responden a demandas legítimas y funcionan
como mecanismos democráticos, ya que fueron impulsadas por una ciudadanía crítica
8
En los seis centros poblados ganó la opción por pertenecer al distrito de Las Lomas; no obstante, las
votaciones, en muchos casos, se decidieron por menos del 10% de los votos válidos. Por citar un
ejemplo, en el centro poblado CP5 la opción de Las Lomas ganó con el 52,47% de los votos válidos.
Fuente: ONPE.
y participativa (Alva 2019a). Así, al igual que con la iniciativa legislativa del referéndum
de 2010, la presencia de mecanismos bottom-up es determinante para la ciudadanía y
su visibilización como agentes con discernimiento.
Sin embargo, debido a la presencia de grandes proyectos mineros y extractivos
en el territorio peruano, se han ido activando mecanismos de consulta popular que
carecen de base legal o procedimientos oficiales, los cuales, usando la clasificación de
Lissidini (2015) podrían entenderse como mecanismos proactivos, aunque informales.
Así, estos procesos representan demandas de participación ciudadana que apuntan
hacia una tendencia regional hacia la democratización de los asuntos locales que
deben ser tomadas en cuenta en el estudio y análisis de los mecanismos de
democracia directa.
Con la aprobación de la Ley de Consulta Previa, parte de esa necesidad de
canalizar la participación se formaliza en el ámbito indígena, pero la historia de otros
procesos autoconvocados de consulta alerta sobre la importancia de repensar y
readaptar los mecanismos de participación ciudadana en su conjunto. De este modo,
como lo mencionan Walter y Urkidi (2014), un verdadero análisis de este tipo de
consultas debe agregar no solamente el contexto del tema en discusión, sino también
de los actores promotores y aliados dentro del proceso de participación ciudadana.
Finalmente, estos mecanismos también son utilizados para resolución de
conflictos territoriales, como en el caso de la consulta vecinal entre Tambogrande y
Las Lomas en 2015, en donde la participación de los organismos electorales ha
brindado mayor legitimidad y difusión al proceso. En esa línea, existe un mecanismo
de consulta vecinal estipulado en las leyes que se usa específicamente para la
creación de distritos, cuyo uso intersecta el debate sobre el uso de los mecanismos de
democracia directa a nivel local con la tendencia hacia la distritalización del territorio
peruano: el caso histórico de Alto Trujillo brinda una aproximación singular sobre
ambos temas para así prever el futuro de las políticas locales en el mediano plazo.
 PÁGINA IMPAR
2. LA DISTRITALIZACIÓN DE LA POLÍTICA: LAS MUNICIPALIDADES DE
CENTRO POBLADO Y LA DEMARCACIÓN TERRITORIAL EN PERÚ

En 2002 Perú empezó un proceso de descentralización que consistió en la

transferencia de recursos y competencias desde la administración central hacia
organismos de carácter subnacional (regional, provincial y distrital), esto con el
objetivo de que estas unidades obtengan mayor autonomía política, administrativa y
económica en beneficio de la ciudadanía (Aragón & Chávez 2013; Falleti 2010).
Así, a partir de la reforma constitucional de 2002, se señala que “el territorio de
la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en
cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional
y local” (Ley N.° 27680). Siendo así, se considera en el nivel regional tanto a las
regiones como a los departamentos, y a nivel local a las provincias, distritos y centros
poblados (Contraloría General de la República 2014: 50).
La finalidad era, además, fungir de remedio ante la centralización que había
acontecido en el Estado peruano durante el último cuarto del siglo XX, consolidado
bajo el régimen fujimorista de los años 90 (Vergara 2015). Así, la descentralización
buscaba asegurar la cobertura y abastecimiento de los servicios básicos a toda la
población, de modo que su implementación no dependa solamente de intereses
centrales particulares (Defensoría del Pueblo 2010).
Del mismo modo, parte de los objetivos de la descentralización era mejor la
representatividad de las autoridades, abriendo en el campo electoral nuevas alcaldías
y gobiernos regionales que permitan a la ciudadanía escoger autoridades con mayor
grado de identificación, así como un mejor manejo de rendición de cuentas a nivel
local. Es importante no perder de vista este detalle, pues la demarcación de provincias
y distritos a menudo ha respondido a la identificación de grupos poblacionales a
determinado territorio dadas sus raíces culturales, sociales e incluso étnicas al mismo.
Por ello, en dichas localidades la elección de un representante que pueda identificarse
como parte de la comunidad es un derecho ganado por la descentralización y, una vez
ganado, es difícil de ceder.
A casi veinte años de iniciado este proceso, aún se presentan serios problemas
en torno a la implementación de la descentralización en el territorio peruano. Aragón y
Chávez (2013), por ejemplo, a través del estudio de la opinión de la ciudadanía a diez
años del proceso descentralizador, encuentran que ha habido poco alcance de los
beneficios de estas reformas en zonas rurales, lo cual puede explicarse por la falta de
capacidad estatal de las unidades subnacionales (Dargent 2012), la corrupción latente
tanto a nivel regional (Melgar 2017; Mujica, Melgar, & Zevallos 2017) como local
(Huber 2015) o, inclusive, por las limitaciones a la ejecución de sus presupuestos de
inversiones (Dulanto 2017: 294). Lejos de ser un proceso concluido, la
descentralización ha dejado vacíos en la administración territorial que deben ser
llenados mediante la esquiva coordinación entre niveles de gobierno y, en muchos
casos, mediante influencia directa de las autoridades electas en las instituciones del
gobierno nacional a través de cabildeos o negociaciones políticas.
Al mismo tiempo, la descentralización produce un nuevo escenario de
competencia electoral con las elecciones regiones y municipales, dentro de las cuales
a partir de 2003 compiten partidos políticos y organizaciones políticas de alcance
regional y local. No obstante, esta apertura del sistema político no ha incrementado la
calidad de la representación política en espacios subnacionales (CANRP 2019),
puesto que muchos de estas agrupaciones esconden debilidades organizativas e
intereses particulares en llamadas coaliciones de independientes (Zavaleta 2014) que
dificultan la canalización de las demandas de la ciudadanía a través de organizaciones
y candidaturas programáticas. Este fenómeno es particularmente significativo, puesto
que la participación ciudadana no se refleja en la participación partidaria, sino que se
refugia a través de movimientos sociales en defensa de intereses de la comunidad, o a
través de mecanismos de participación directa dependiendo del nivel de gobierno en el
que se encuentren más cercanos.
En medio de este contexto, a lo largo del territorio coexisten junto a los niveles
formales de gobierno grupos de personas organizados a través de centros poblados.
Principalmente de corte rural, los centros poblados no han sido tomados en cuenta
dentro del análisis del proceso descentralizador. Así, los estudios mencionados
anteriormente abordan problemáticas de los gobiernos regionales, provinciales y
distritales, siendo las municipalidades de centros poblados ignorados ya sea por ser el
último nivel del escalón organizacional del Estado o, como se verá más adelante, por
su carente autonomía política y económica.
Por ello, para poder abordar la problemática del centro poblado de Alto Trujillo, es
necesario brindar una aproximación hacia este tipo de organización político-
administrativa del Estado, de modo que se pueda comprender sus características,
como también sus demandas.
 2.1. Las Municipalidades de Centro Poblado

Las Municipalidades de Centro Poblado (MCP) en el Perú son “instancias de

desconcentración de servicios de los gobiernos locales” (Defensoría del Pueblo 2010:
27) que tienen como objetivo “hacer efectiva la prestación de algunos servicios
delegados por las municipalidades distritales y provinciales” (Pajuelo, 2009: 100). Esto
quiere decir que no poseen autonomía propia, ni tampoco representan a un nivel de
gobierno local peruano. En ese sentido, provienen del establecimiento de un centro
poblado en un territorio determinado, sea por tradición cultural, étnica o el
repoblamiento de alguna zona en particular. Estos pueden inscribirse formalmente
como MCP a través de la aprobación de los municipios provinciales y distritales al que
pertenecen, y su creación solo se da manera excepcional bajo una serie de requisitos
estipulados en la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
La naturaleza de las Municipalidades de Centro Poblado responde, sobre todo,
a la falta de servicios públicos y una mayor demanda de atención estatal. En palabras
de Bonfiglio (2017), la creación de una MCP es una forma de ingresar a la “formalidad
organizativa del Estado” (2017: 1); es decir, la formalidad del proceso de creación se
vuelve un medio por el cual grupos humanos históricamente relegados consiguen
mantenerse dentro del Estado con el fin de obtener servicios básicos y reconocimiento
como grupo poblacional.
La creación de la figura formal se remonta a la dación de la Ley Orgánica de
Municipalidades de 1981, en la que, inicialmente, se les denomina como
municipalidades de centro poblados menores. En dicha ley, estas estructuras locales
fueron antecedidas por diversas referencias, tales como municipalidades menores,
municipalidades delegadas o municipalidades rurales. Incluso, en el año 1978, a
través de la Ley N.° 2250, se consideró denominarlas municipalidades rurales, aunque
dicha ley no llegó a entrar en vigencia.
A través de la Ley de Municipalidades de 1984, las MCP cambian de nombre y
se les empieza a llamar municipalidades delegadas, las cuales abarcarían desde
“pueblos, centros poblados, comunidades campesinas y nativas”. Fue recién entrado
el siglo XXI que, a través de la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades
(LOM), del año 2003, que la denominación Municipalidades de Centro Poblado
empezó a ser utilizada para este tipo de organismos delegados y se explicitó una serie
de funciones, precisadas con la Ley N.° 30937.
A través de esta ley, la cual fue publicada en el año 2019, se realizaron ciertas
modificaciones a la LOM con respecto a la situación de esas unidades administrativas.
Uno de los principales cambios recayó en la creación de Municipalidades de Centro
Poblado (MCP), pues anteriormente solo se requería la aprobación de la mayoría de
regidores provinciales (más del 50%). Con la nueva ley se exigió el voto favorable de
dos tercios del número legal de regidores. Además de ello, se exigió que se reuniera la
adhesión de al menos mil (1000) ciudadanos con domicilio registrado en el centro
poblado que estén a favor de la creación del distrito. Más aún, se puso como condición
que el centro poblado tenga una configuración urbana, y la opinión favorable de la
municipalidad distrital aprobada también por dos tercios del número legal de regidores.
La ley también modifica las responsabilidades del cargo de alcalde de la MCP,
pues se precisó que su facultades y obligaciones se regularían mediante un decreto de
la alcaldía distrital o provincial, y que la dieta que recibiría dependería del monto que
perciben los cargos de regidores distritales y provinciales. Sobre el tema de los
recursos percibidos, la normativa no tuvo cambios: se señala que las MCP reciben
recursos de la municipalidad provincial o distrital según corresponda, de acuerdo a las
funciones y la prestación de servicios públicos locales que se le delegaron. Asimismo,
reciben los arbitrios de estos servicios públicos que se le delegan y los ingresos por la
prestación de determinados servicios públicos locales.
Un punto adicional que contempla la nueva Ley N.° 30937 es el impedimento
que tienen las MCP para contraer obligaciones financieras, comprometer gasto
corriente y ejecutar proyectos de inversión ya sea de manera directa o indirecta. En
pocas palabras, tanto en términos políticos y económicos, son organismos
dependientes y con poco margen de acción dentro de sus comunidades.
Esta falta de autonomía política también se refleja en las elecciones de sus
autoridades: tal como señala el Artículo 130.° de la Ley N.° 27972, la institución
encargada de la convocatoria a las elecciones en el centro poblado es la alcaldía
provincial, quien deberá hacerlo con ciento veinte días (120) de anticipación. En
específico, es la Ley N.° 28440, Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades
de Centros Poblados, la que establece que el proceso para elegir un alcalde y cinco
regidores será llevado a cabo por un comité electoral conformado por cinco personas
que acrediten domicilio en la municipalidad del centro poblado, que serán escogidas
mediante sorteo público llevado a cabo por la municipalidad provincial y distrital.
Asimismo, cada municipalidad podrá realizar convenios de colaboración
interinstitucional con organismos electorales nacional para asistencia técnica y
fiscalización del proceso correspondiente.
De este modo, los centros poblados adquieren una presencia institucional en el
marco territorial a través de la creación de las MCP y la elección de alcaldes. Sin
embargo, estos siguen dependiendo tanto económica como administrativamente de
los municipios provinciales y distritales, lo cual también deja a la merced de las
autoridades de turno la coordinación y articulación entre ambos niveles de gobierno.

2.2. La municipalización de los centros poblados

Según el Directorio Nacional de Centros Poblados del Instituto Nacional de Estadística

e Informática (INEI), para 2017 existían 94 222 centros poblados a lo largo del territorio
peruano, cuya presencia era más significativa en regiones como Cusco, Puno, Áncash
y Ayacucho (INEI, 2017). De ellos, solo un porcentaje mínimo posee una MCP. No
obstante, a pesar de pasar desapercibidos en los análisis del sistema subnacional de
gobierno, actualmente se reportan más Municipalidades de Centro Poblado en el Perú
(2658) que municipalidades distritales y provinciales (1678), siendo las MCP el tipo de
municipalidad de mayor número en el territorio peruano.

TABLA 1. Número de municipalidades provinciales, distritales y de

centros poblados en el Perú al 2019
Municipalidades provinciales 196
Municipalidades distritales 1678
Municipalidades de centros poblados 2658
Fuente: Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centros Poblados,
2019. INEI. Elaboración propia.

Tal como se observa en el Gráfico 2, muchas de las MCP son de reciente

creación y han ido en sostenido aumento desde inicios del siglo XXI, concentrándose
sobre todo en la parte rural del país. Siguiendo a Webb (2013) y a Bonfiglio (2017), se
puede afirmar que la realidad estructural de estas zonas del Perú, la ausencia histórica
de instituciones estatales que satisfagan las necesidades de servicios básicos,
combinado con un súbito despegue institucional vivido en los últimos años con la
creación de instituciones a nivel rural, ha derivado en la creación de este tipo de
unidades político-administrativas.
 GRÁFICO 1. Crecimiento del número de Municipalidades de Centro
Poblado de 2003 a 2019.

Chart Title
2658
2437
2155
1864 1980

2003 2005 2010 2015 2019

Fuente: Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centros
Poblados, 2019 - INEI. Elaboración propia.

Otro punto de vista es el de Degregori (2004), quien sostiene una explicación

similar, aunque menciona que, además de aquellas variables estructurales, debía
considerarse los cambios políticos a partir de los años 90, a saber, el traslado de la
disputa por el control político de la sociedad a los gobiernos locales. Es decir, ya no
solo se hablaba de comunidades campesinas, por ejemplo, sino que estas se
convertían en sujetos institucionales, a través de su conformación como centros
poblados municipalizados. De este modo, la proliferación de los centros poblados
corresponde a un proceso de reconocimiento de sujetos colectivos a nivel local.
Como se observó en el Gráfico 1, para el año 2019 se reportaron 2658
Municipalidades de Centro Poblado, lo cual representa un crecimiento de más de 200
nuevas municipalidades de este tipo en menos de cinco años. Más aún, si se
contabiliza desde 2003 —año en el que la categoría de Municipalidad de Centro
Poblado se oficializa—, en la actualidad se tiene un crecimiento de 794
municipalidades nuevas.
Comparando a nivel regional, el Gráfico 2 demuestra que las regiones que
presentan mayor número de MCP son Cajamarca (354), Puno (331), Huancavelica
(275), Huánuco (270) y Áncash (226). Estas regiones coinciden con ser las que
presentan un mayor grado de ruralidad, además de, según cálculos de la INEI, ser las
regiones con mayor pobreza a nivel nacional. 9 Esto coincidiría con lo expresado
anteriormente: las Municipalidades de Centro Poblado aparecen en zonas de poca
presencia estatal y en las que existe una mayor demanda de servicios básicos.

9
Según el ENAHO 2107-2018 y el Mapa de pobreza monetaria del INEI 2018, los departamentos más
pobres son Cajamarca, Pasco, Huancavelica, Ayacucho y Puno (p. 30). El mismo informe señala que las
provincias más pobres se encuentran en Cajamarca, Pasco, Amazonas, Piura, Áncash, Huánuco,
Ayacucho y La Libertad (p. 42).
 GRÁFICO 2. Cantidad de municipalidades
de centros poblados por región.

Fuente: Directorio Nacional de Municipalidades

Provinciales, Distritales y de Centros Poblados, 2019
(INEI). Elaboración propia.

No obstante, el Estado peruano ha presentado un problema de legibilidad

estatal a lo largo de su historia. Bonfiglio (2017) señala que, para 2014, cerca de 700
Municipalidades de Centro Poblado no fueron contabilizadas por el INEI, lo cual
representaría un serio problema de subestimación del real número de este tipo de
municipalidades a lo largo del país.
Asimismo, la creación de las MCP no solo respondería a las realidades
estructurales antes mencionadas, sino también a intereses políticos ya sea de agentes
de los centros poblados o de alcaldes de las municipalidades provinciales con ánimos
de ganar mayor legitimidad. A fin de cuentas, su creación no escapa al control de los
alcaldes provinciales, por lo que dichos procesos pueden ser utilizados para
implementar prácticas clientelistas de corto o mediano plazo.
Para mayor detalle de la ubicación de los centros poblados, se observa su
crecimiento numérico por departamento desde 2003 a 2019 en la Tabla 3, la cual
muestra no solo que el crecimiento ha ido en aumento en casi la totalidad de
departamentos del Perú, sino que a lo largo de los años se puede observar que en
determinados años hubo una disminución del número de MCP en algunas regiones.
 Así, por ejemplo, en la región de Amazonas entre los años de 2005 al 2010
disminuyeron de 68 a 65 MCP, mientras que en el Callao la única MCP existente
desapareció para 2019. En otras regiones, como San Martín, de 2010 a 2015 se
redujo el número de 97 a 96; y en Tacna y Ucayali, de 2015 a 2019 desapareció un
centro poblado en cada una.

TABLA 2. Número de Municipalidades de Centro Poblado por departamento desde el año

2003 a 2019.
2003 2005 2010 2015 2019
Departament
o
Amazonas 66 68 65 67 74
Áncash 141 146 165 201 226
Apurímac 86 93 93 95 99
Arequipa 15 15 23 23 24
Ayacucho 89 103 118 141 180
Cajamarca 222 236 286 327 354
Callao 1 1 1 1 0
Cusco 109 111 113 127 136
Huancavelica 174 180 198 252 275
Huánuco 203 224 244 258 270
Ica 2 2 4 4 5
Junín 78 97 103 108 147
La Libertad 84 84 92 96 98
Lambayeque 24 25 29 36 39
Lima 44 54 55 56 56
Loreto 13 15 18 22 22
Madre de Dios 7 7 9 10 10
Moquegua 17 19 21 24 24
Pasco 57 58 61 71 75
Piura 42 42 49 67 71
Puno 255 262 266 308 331
San Martín 94 96 97 96 98
Tacna 21 21 22 24 22
Tumbes 6 6 7 7 7
Ucayali 14 15 16 16 15
Total 1864 1980 2155 2437 2658
Elaboración propia. Fuente: Directorio de Municipalidades de INEI.

¿Qué sucede en estos casos? La principal explicación a la disminución de MCP en

los departamentos mencionados es que, en pos de ganar mayor autonomía política o
económica, o siendo testigos de que el tipo de municipalidad no le ha permitido a la
población un mayor desarrollo urbano o la llegada de servicios básicos, agentes
políticos interesados y con influencia de estas unidades estatales deciden dar el
siguiente paso y promover estas unidades administrativas en gobiernos locales; es
decir, en municipalidades distritales.

2.3. De centro poblado a distrito: luchas institucionales y no institucionales

por el reconocimiento estatal

Como se mencionó anteriormente, las Municipalidades de Centro Poblado poseen

funciones delegadas, por lo no que gozan de autonomía fiscal ni económica. Por esta
razón, muchas de estas alcaldías desean convertirse en distritos, para así tener
mayores herramientas en la implementación de servicios básicos para la ciudadanía.
Cabe destacar en este punto que dicho pedido se basa en la inoperancia y falta de
capacidad de las alcaldías distritales de las que son parte, como veremos en el caso
de estudio. Así, para la población que forma parte de un centro poblado la dirigencia
debe adquirir la capacidad de “gestionar recursos a favor de sus localidades” (Bonfiglio
2017), objetivo que es más fácil de lograr a través de la formalización institucional vía
municipalidades de centro poblado.
A través de su reconocimiento legal-institucional, las alcaldías de las MCP han
impulsado diversas iniciativas con el objetivo de ganar mayor poder y autonomía para
sus circunscripciones. Una de las principales plataformas creadas ha sido la
Asociación de Municipalidades de Centros Poblados del Perú (AMUCEP), desde la
cual diferentes localidades han sumado esfuerzos para obtener autonomía económica
y política. Así, diversos proyectos de ley presentados han ido en ese sentido. En el
2012, la AMECUP presentó en el Congreso de la República un proyecto de ley que
tenía como objetivo:

Optimizar la llegada de recursos económicos a las MCP desde el Ministerio de

Economía, en forma rápida y oportuna. En la actualidad, para que un MCP
obtenga sus fondos económicos, estos deben primero transferirse a los
municipios provinciales, y estos a su vez a las municipalidades distritales, lo
que ocasiona un trámite tedioso y burocrático (AMECUP, citado en Bonfiglio
2017: 5).

Asimismo, la ya comentada Ley N.° 30937 del año 2019 tuvo como inicial el
Proyecto de Ley N.° 77/2016-CR, propuesto en 2016. Aunque de nulo impacto en
torno a la autonomía de los centros poblados, el documento señala la “obligación de
las municipalidades provinciales y distritales de incorporar anualmente en su
presupuesto institucional los recursos económicos necesarios para proveer el ejercicio
de las funciones delegadas” (Proyecto de Ley N.° 77/2016-CR) a cada uno de los
centros poblados.10
Huelga decir también que existe un mayor prestigio social con respecto a
pertenecer a una unidad político-administrativa institucionalizada. Los liderazgos
locales prefieren postular a cargos de alcalde o regidor en vez de perseguir un rol de
dirigente de comunidad campesina pues “permite el acceso a instancias de gobierno,
regionales y hasta nacionales”. Si bien el autor habla sobre las MCP en zonas rurales,
el mismo argumento se puede extrapolar hacia la distritalización. En ambos procesos
de formalización se establece el “deseo de participar en el poderoso incremento del
financiamiento público a gobiernos locales” (2017: 1).
Sin embargo, esta lucha por la autonomía política no solo se ha llevado a cabo
por iniciativas parlamentarias en busca de inclusión y reconocimiento por parte del
Estado: en abril de 2004, los sucesos ocurridos en la localidad de Ilave (Puno) que
provocaron la muerte del alcalde Cirilo Fernando Robles Callomamani, mostraron que,
en ocasiones, la lucha por el control de recursos estatales —tanto económicos como
políticos— pueden activarse a través del uso ilegítimo de la violencia.
Este acontecimiento tuvo como participantes a presidentes comunales,
tenientes gobernadores y a alcaldes de centro poblados, quienes fueron los principales
organizadores de la revuelta. Diversos estudios mostraron que, al contrario de la
explicación del conflicto como un tema étnico, el enfrentamiento nace por malos
manejos administrativos de parte del alcalde, como prácticas nepotistas y corrupción,
combinado con las tensiones políticas previas en torno al manejo del presupuesto de
la alcaldía (Degregori 2004).
Es justamente la falta de coordinación con respecto al presupuesto de Ilave la
característica que simboliza la relación de los centros poblados rurales con las
alcaldías provinciales y distritales. Dado los bajos presupuestos que perciben, estas
unidades no pueden sostener “el mantenimiento de la mínima infraestructura física, ni
del personal suficiente para su adecuado funcionamiento, (…) sus funciones como
instancias para la prestación de algunos servicios delegados (…) son imprecisas y
sumamente informales” (Pajuelo 2009: 155).
Así, el caso de Ilave demuestra que, al momento de la creación de MCP las
expectativas son altas, sobre todo con respecto a la implementación de servicios para
la ciudadanía. Sin embargo, al depender económicamente de la alcaldía provincial y
distrital se produce una mayor probabilidad de conflicto, y con la desarticulación entre
ambos tipos de municipalidades (Pajuelo 2009: 156). Más allá de descontento
ciudadano por el accionar del alcalde Robles, la complejidad del caso invita a entender
10
El resaltado es nuestro.
el caso como consecuencia de las diferencias entre municipalidades sin autonomía y
la alcaldía provincial, lo que explicaría en mayor grado el trágico suceso de 2004 en la
provincia de El Collao.
De esta manera, a pesar de los esfuerzos institucionales y no institucionales de
los alcaldes de los centros poblados, al día de hoy la situación de los MCP no ha
cambiado pues tienen, en esencia, las mismas funciones y obligaciones que las del
año 2003. Esto ha llevado a que, sistemáticamente, las alcaldías y la población
organizada de sus circunscripciones opte por otra salida: la elevación a estatus de
distrito.
¿Qué implica este pedido? Al cambiar su estatus administrativo, los centros
poblados adquieren autonomía municipal, la cual consiste en la capacidad de decisión
según las funciones y competencias que le son delegadas por ley. Así, como se
observa en el cuadro comparativo (Tabla 3), en el plano administrativo se encargan de
su organización interna y de nombrar y contratar a su propio personal; en el plano
económico, administran sus propios bienes y rentas que le son transferidas por Ley,
incluidas rentas y arbitrios generados por la misma población; y en el plano político,
ejercen la representación del gobierno local y se renuevan en elecciones periódicas
convocadas por organismos autónomos a nivel nacional.

Tabla 3. Comparación de la autonomía política, administrativa y económica entre una

municipalidad distrital y una municipalidad de centro poblado.
  MUNICIPALIDAD MUNICIPALIDAD DE
DISTRITAL CENTRO POBLADO (MCP)

Se escoge un alcalde y la cantidad de Integrado por un alcalde y cinco

regidores estipuladas por Ley, cada regidores. Son elegidos por un
AUTONOMÍA cuatro años. Son convocadas por el periodo de cuatro años. El proceso
POLÍTICA presidente de la República y dirigidas por electoral es de responsabilidad del
la ONPE y el JNE (Ley N.° 26864). alcalde provincial (...) (Ley N.°
30937).
Tienen capacidad de proponer leyes al
Congreso de la República. No tiene capacidad de proponer
leyes al Congreso de la República.
1. Aprobar el plan urbano o rural
distrital.
2. Autorizar y fiscalizar la Las facultades y obligaciones del
ejecución del plan de obras de alcalde y de los regidores de las
AUTONOMÍA servicios públicos o privados. municipalidades de centros
ADMINISTRATIVA 3. Elaborar y mantener el catastro poblados son reguladas mediante
distrital. decreto de alcaldía de la
(FUNCIONES 4. Disponer de la nomenclatura de municipalidad provincial o distrital.
EXCLUSIVAS) avenidas, jirones, (…). (Ley N.° 30937).
 5. Reconocer los AAHH y
promover su desarrollo y
formalización (Ley N.° 27972).
1. Tributos.
2. Contribuciones, tasas, arbitrios,
licencias, multas y derechos
creados por el consejo
municipal La municipalidad provincial o
AUTONOMÍA 3. Fondo de Compensación distrital, según corresponda,
ECONÓMICA Municipal (Foncomun) acuerda la entrega de recursos
4. Transferencias del Gobierno presupuestales, propios y de su
(RECIBEN Nacional. libre disponibilidad, a la
RECURSOS DE…) 5. Canon y renta de aduana. municipalidad de centro poblado,
6. Asignaciones específicas con arreglo a la normativa
establecidas por la Ley Anual de presupuestal vigente (Ley N.°
Presupuesto. 30937).
7. Concesión de bienes inmuebles
y proyectos, obras o servicios
8. Por extracción de materiales de
construcción ubicados en los
álveos o cauces de río.
9. Privatización de empresas
municipales
10. Peajes y acciones (Ley N.°
27972)
Elaboración DNEF. Fuente: Ley N.° 27972 y Ley N.° 30937.

2.3.1. El proceso de creación de un distrito

Los distritos son el último nivel de gobierno autónomo del Estado peruano, en el que
se escoge cada cuatro años un alcalde distrital y un concejo distrital de cinco a quince
integrantes. Estas unidades político-administrativas funcionan como catalizadores de
la economía local y se encargan de aglutinar centros poblados con una misma
tradición económica, social y cultural hacia el centro funcional más importante. De este
modo, ayuda a articular el territorio a través de servicios públicos focalizados hacia la
localidad.
Como podemos ver en el Gráfico 3, si bien en el periodo intercensal de 1983-
1993 fue el momento en el que se crearon más distritos en las últimas décadas, a
partir del proceso de descentralización se ha registrado un aumento sostenido de este
tipo de nivel de gobierno. En la actualidad, el mapa peruano se encuentra dividido en
1874 distritos, cada uno con sus propias autoridades y un presupuesto asignado.11

11
Cabe resaltar de 196 de estos distritos se encuentran administrados por la alcaldía provincial al ser sus
capitales, razón por la cual no eligen autoridades distritales.
 GRÁFICO 3. Crecimiento del número de distritos en la demarcación territorial
peruana, 1981-2019.
1900
1874 1874

1850 1833
1811
1800 1793

1750

1700
1680

1650

1600

1550
1981 1993 2005 2007 2017 2019
Fuente: INEI. Elaboración propia.

Sea cual fuere el origen de la creación de cada uno de estos distritos, cabe
resaltar que esta proliferación de distritos contribuye a la atomización de las unidades
político-administrativas, en las que no se distribuye la población de manera
representativa. Su creación “implica un mayor costo para el Estado debido a que
ocasiona el aumento del gasto destinado al funcionamiento de estas nuevas entidades
públicas […] así como para la implementación de infraestructura que garantice su
funcionamiento”.12 En comparación con otros países latinoamericanos, Perú muestra
un mayor número de distritos de menor población que en los casos de Bolivia, Chile y
Colombia (SDOT 2017). Así, más de la mitad de los distritos peruanos poseen menos
de 5000 habitantes, mientras que en los otros países estos distritos no representan
más del 20% de la distribución distrital.

GRÁFICO 4. Distribución de distritos según tamaño de población, 2019

12
Oficio N.° 095-2019-PR, Observación del Poder Ejecutivo al Proyecto de Ley N.° 03862/2018-CR, que
declara de interés nacional y necesidad pública la creación del distrito de Andrés Araujo Morán, en la
provincia y departamento de Tumbes.
 100%
100%

80%
80% 76%
72%

60%
53%
44% 46%

40%

20%
11%
2%
0%
< 500 1000 3800 4000 5000 10000 12000 15000 > 15000

Peru Bolivia Chile Colombia

Fuente: INEI. Elaboración: SDOT.

Este fenómeno también está asociado a la fragmentación del territorio y la

desigualdad de los recursos, pues existen estudios que demuestran que a mayor
número de distritos en una provincia existe mayor desigualdad en la distribución de la
riqueza (SDOT 2017). Según el Fondo Monetario Internacional, esta fragmentación es
uno de los principales problemas de la descentralización peruana, pues impide la
ejecución eficiente de responsabilidades y funciones asignados a los gobiernos locales
(FMI 2015).13
Por ello, en aras de su rol rector en el ordenamiento territorial del país, el Estado
ha ido desarrollando un marco legal para la creación de distritos que contempla tanto
la necesidad de reconocimiento estatal de la población como lineamientos técnicos
claros que eviten la utilización política y la fragmentación del territorio. Por ello, en el
año 2003 se aprueba la Ley N.° 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial,
la cual se encargaría de “establecer las definiciones básicas, criterios técnicos y los
procedimientos para el tratamiento de la demarcación territorial”. En otras palabras,
esta ley se convertiría en el documento guía mediante el cual se propondría la
creación de nuevas unidades administrativas.
A través de la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial (SDOT) de la
Presidencia de Consejo de Ministros (PCM), el procedimiento de distritalización
conlleva los siguientes requisitos: en primer lugar, un distrito requiere un mínimo
poblacional, pues se solicita que se acredite la existencia de 12 000 habitantes si el
futuro distrito se encuentra en la costa; 3800 habitantes si se encuentra en la sierra; y
4000 habitantes si el mismo se encuentra en la selva. En segundo lugar, el nuevo
13
Werner, Alejandro M., y Alejandro Santos (2015). Peru: Staying the Course of Economic Success.
Washington, D.C.: International Monetary Fund (IMF), 457 p.
distrito requiere que las rentas generadas del nuevo distrito y la superficie territorial de
la misma no sea mayor que el 50% del distrito origen. En caso sea un distrito en zona
urbana, el tamaño y la población se determinará en base a estudios específicos para
cada ciudad, manteniendo siempre una equitativa proporcionalidad con los demás
distritos.14
En tercer lugar, si es que existen diferencias en los límites territoriales, la SDOT
debe delimitar cuáles son los sectores en conflicto y así contemplar la opinión de la
ciudadanía sobre el proceso. Se necesita que la mayoría de la población esté a favor
de la distritalización propuesta por lo que el proceso utilizará, según se requiera y
dependiendo de la complejidad del caso en particular, cualquiera de los siguientes
mecanismos: una encuesta técnica o consulta ciudadana realizada por el Gobierno
Regional correspondiente, o una consulta ciudadana llevada a cabo por los
organismos electorales autónomos.15 Cada proceso se escogerá dependiendo del
grado de conflicto que existe en la localidad.16
Este procedimiento “inicia en el respectivo gobierno regional, continúa en la
Presidencia de Consejo de Ministros y concluye en el Congreso de la República con la
ley que aprueba la propuesta correspondiente”,17 por lo que contempla una fuerte
articulación a nivel ejecutivo, legislativo y subnacional.
Sin embargo, este proceso puede ser acelerado a través de la vía parlamentaria,
en donde la representación congresal puede solicitar la Declaratoria de Interés
Nacional para la creación de un distrito en específico. Esta vía también requiere de la
presentación de los requisitos anteriormente mencionados, puesto que sigue siendo el
Poder Ejecutivo el encargado de la demarcación territorial a nivel nacional.
La particularidad de la vía de Interés Nacional es que a través de esta ley no solo
se empiezan a activar los procedimientos posteriores antes mencionados, sino que su
declaración “constituye mandatos al Poder Ejecutivo, para que este priorice la
ejecución de una determinada obra o infraestructura, ante la imposibilidad del
legislador de proponer alguna iniciativa de gasto en la ejecución del presupuesto”
(Trinidad 2016). Así, con la aprobación de la declaratoria de interés nacional la PCM
deberá priorizar la demanda de creación del distrito en cuestión. Este mecanismo, en

14
Adicionalmente, se requieren algunos requisitos adicionales como que los límites estén referidos por
accidentes geográficos o elementos urbanos de fácil identificación, y que el nombre del distrito deberá
corresponder a un vocablo que conserve topónimos referidos a la zona. Para mayor detalle, revisar Ley
N.° 22795 y su respectivo reglamento: https://bit.ly/2EbUhoF
15
Ley N.° 27795, Art. 20.°.
16
Como se verá más adelante, en el caso de Alto Trujillo se terminará optando por el proceso de Consulta
Ciudadana realizada por los organismos electorales autónomos, es decir, se optó por el mecanismo para
casos con mayor conflictividad.
17
Ley N.° 27795, Art. 10.°.
pocas palabras, genera mayor presión política en el ejecutivo ante un pedido local por
intermedio de sus representantes en el Congreso.
No obstante, este mecanismo de presión no está exento de críticas. En 2016, ante
la recargada agenda en el Congreso para la declaratoria de interés para la creación de
distritos, el presidente del Consejo de Ministros Fernando Zavala sostuvo que “Si
seguimos al paso de hoy, vamos a tener distritos con menos recursos y vamos a tener
distritos que no van a cumplir con funciones que el Estado les pide”.18 En esa línea, el
mismo Poder Ejecutivo suele observar las leyes de declaratorias de interés aprobadas
por el Congreso, mencionando que estos proyectos “generan expectativas que la
creación de un distrito traerá recursos adicionales para el mismo […] y, cuando ello no
ocurre, se originan demandas de recursos adicionales al Ministerios de Economía y
Finanzas, así como conflictos entre los gobiernos locales y la comunidad”.19

2.4. Una aproximación a la implementación de nuevos distritos

La falta de necesidades básicas y la lucha por el reconocimiento de parte de los

centros poblados causan una demanda en la creación de nuevos distritos que
garanticen ambos pedidos, los cuales deben seguir criterios técnicos designados por
PCM o ejercer presión política a través del Congreso de la República. ¿Cómo se ha
evidenciado este proceso en los últimos años? ¿Estamos ante una atomización
territorial fruto de la descentralización? Para resolver ello, se hace un análisis de los
proyectos de ley y leyes aprobadas concernientes a creación de nuevos distritos a
partir de 2011.20
Desde la instalación del periodo legislativo 2011-2016 hasta agosto de 2020 se
han recibió 254 proyectos de ley en el Congreso de la República concernientes a la
creación de nuevas municipalidades distritales. De ellas se pueden distinguir tres tipos
de iniciativa de ley: declaratorias de interés, leyes de creación distrital y leyes de
saneamiento y organización territorial. Este último tipo es una ley que propone nuevas
delimitaciones territoriales de una región al mismo tiempo de establecer acciones de
formalización como creación de nuevos distritos. Así, por ejemplo, la Ley N.° 30310 de
saneamiento y organización territorial de la provincia Padre Abad en el departamento
de Ucayali propone la creación de los distritos de Alexander Von Humboldt y Neshuya.

18
Diario Gestión, 20 de setiembre de 2016. PCM: “Si seguimos creando nuevos distritos vamos a tener
municipios con pocos recursos”. Cf. https://gestion.pe/economia/pcm-seguimos-creando-nuevos-distritos-
municipios-recursos-115709-noticia/?ref=gesr
19
Oficio N.° 119-2020-PR-Observación del Ejecutivo al P.L. 05532/2020-CR
20
En este subcapítulo se divide el periodo legislativo entre 2016-2020 y 2020-2021 debido al cambio del
cuerpo parlamentario a raíz de la disolución constitucional del Congreso.
 En el Gráfico 5 se observa la predominancia de las declaratorias de interés en
los tres periodos congresales, llegando hasta 126 proyectos de ley durante la
legislatura 2016-2019. Al ser la única de las tres leyes que puede ser promovida por el
Poder Legislativo, las declaratorias de interés son una de las principales herramientas
de los y las congresistas para incidir en favor de los centros poblados que demandan
mayor atención estatal. Por otro lado, se observa que el periodo 2011-2016 fue en el
que se enviaron al Congreso la mayor cantidad de proyectos de creación de distritos:
51 entre ambos tipos de leyes que son potestad del ejecutivo. Finalmente, el periodo
2020-2021 no ha recibido ninguna propuesta nueva de creación de distrito hasta el
cierre de edición.

GRÁFICO 5. Tipos de proyectos de ley presentados relacionados a creación de distritos por tipo de ley
(2011-2020).
160

140
15
120

100

80
4

60 47 126

40

20 36
26
0
2011-2016 2016-2019 2020-2021

Declaratoria de interés Ley de creación de distrito

Ley de saneamiento y organización territorial
Fuente: Congreso de la República. Elaboración propia.

Centrando el análisis en las propuestas de creación de distritos, se encuentra

que de los 66 proyectos de ley presentados por el Ejecutivo solo 36 han sido
aprobados y promulgados, lo que quiere decir que durante este periodo la tasa de
creación ha sido de 54% de los pedidos formalizados por el Estado.
A su vez, estos proyectos de ley también pueden subdividirse en torno al
motivo que establece el Poder Ejecutivo para la solicitud de creación de distrito.
Teniendo en cuenta la existencia de criterios técnicos y la reticencia de ciertos
sectores como el Ministerio de Economía y Finanzas hacia la distritalización, la
exposición de motivos de los proyectos de ley brinda luces sobre las prioridades del
Estado en materia de demarcación territorial.
Así, el motivo principal del Poder Ejecutivo para promover la creación de
distritos ha sido el fortalecimiento de la presencia estatal en la zona geopolítica
correspondiente al Valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM) y la zona del
río Huallaga, ambas de prioridad nacional debido a la afluencia del narcotráfico y el
cultivo de hoja de coca.21 Como se puede observar en el Gráfico 6, 46 de los proyectos
enviados por el Ejecutivo correspondían a distritos ubicados en la zona de influencia
directa o indirecta del VRAEM, mientras que diez proyectos de creación distrital se
ubicaban en la zona del Huallaga.

GRÁFICO 6. Cantidad de proyectos de ley de creación de distrito según

exposición de motivos (2010-2020).
3
3

VRAEM
10 Huallaga
Poblacional
Escasa presencia estatal
Frontera

46

Fuente: Congreso de la República. Elaboración propia.

Asimismo, hubo cuatro proyectos de leyes motivados por criterios

poblacionales; es decir, la necesidad de dividir un distrito en dos debido al súbito
crecimiento en el número de habitantes en el mismo. Estos distritos son urbanos y
cercanos a las capitales de departamento, como el caso de Mi Perú (Callao), Andrés
Avelino Cáceres Dorregaray (Ayacucho) o la propuesta de creación del distrito de
Huaycán (Lima). Otra de las razones propuestas por el Ejecutivo es la escasa
presencia estatal en algunos centros poblados, en los cuales se necesita generar
infraestructura y un presupuesto particular para aliviar el alejamiento de los servicios
públicos como en el caso de San Miguel (Puno) o San Antonio (Moquegua).
Finalmente, y en estrecha relación con la razón anterior, otro motivo propuesto
por el Ejecutivo para la creación de distritos es la prioridad estratégica para el manejo
de fronteras internacionales. Así, por ejemplo, durante la presidencia de Alejandro
Toledo se crearon distritos en los límites nacionales del país, con el objetivo de
incrementar la presencia estatal en los centros poblados colindantes con otros países.
21
Esta priorización se encuentra amparada en el Decreto Supremo N.° 74-2012-PCM, que declara
prioridad nacional el VRAEM, y el Decreto Supremo N.° 30-2013-PCM, que declara prioridad nacional la
zona del Huallaga.
Ejemplo de ello fue la creación del distrito de Teniente Manuel Clavero, 22 en el
departamento de Loreto (límite con Ecuador); el distrito de San Pedro de Putina, 23 en
Puno (límite con Bolivia); y el distrito de Andoas24 en Loreto (limita con Ecuador).
Desde 2011, solo tres proyectos de ley para la creación de distritos de frontera
se han presentado ante el legislativo. Dos en la recién creada provincia de Putumayo
(Loreto) y la creación del distrito de La Yarada Los Palos en Tacna. Este último es un
caso interesante, dado que se encuentra situado en la frontera de Perú con Chile, y
fue creado en clara referencia al fin del diferendo marítimo entre ambos países en
2015 durante la gestión del presidente Ollanta Humala. A pesar de que fue tema de
protesta por el gobierno chileno y la prioridad del presidente Humala por “dar prioridad
al desarrollo en zonas de frontera”, al día de hoy el distrito aún carece de servicios
básicos, como un adecuado saneamiento.25
¿A qué se debe la diferencia entre los periodos parlamentarios? Bajo el
liderazgo de Fernando Zavala en la PCM, durante el gobierno de Pedro Pablo
Kuczynski, en 2016, se estableció una directiva legal que requería que todos los
procesos de creación distrital, sea por la vía de interés nacional o la vía tradicional,
tengan que cumplir con los requisitos establecidos por ley, en donde la consulta
vecinal se vuelve obligatoria en contextos urbanos. Este cambio es sustantivo pues en
el gobierno anterior se proclamaron dichos distritos sin cumplir, en algunos casos,
todos los requisitos. Bajo esta perspectiva, el Poder Ejecutivo no presentó más
proyectos de creación de distrito, lo cual se mantuvo bajo la presidencia de Martín
Vizcarra.
Este punto de quiebre en el manejo de la demarcación territorial es
fundamental para entender la dilación en el proceso de creación de distritos, pues
desde 2016 no se ha creado ningún distrito nuevo en el país.
Regresando a la división entre tipos de propuestas, desde el lado del
Legislativo se encuentra la mayor cantidad de producción legislativa sobre el tema, la
cual se basa enteramente en proyectos de ley de declaratoria de interés para la
creación de un determinado distrito. Durante el periodo estudiado se han presentado
188 proyectos de ley de este tipo, de los cuales solo veintiocho de ellos han sido
promulgados a través de catorce leyes publicadas en El Peruano (15%).26 Este

22
Creada el 2004 mediante Ley N.° 28362.
23
Creada el 2005 mediante Ley N.° 28509
24
Creada el 2005 mediante Ley N.° 28593.
25
Fuente: El Comercio. https://elcomercio.pe/peru/tacna/la-yarada-los-palos-el-distrito-creado-tras-el-fallo-
de-la-haya-que-aun-no-tiene-agua-ni-desague-fallo-de-la-haya-diferendo-maritimo-tacna-noticia/
26
A la fecha, siete proyectos de ley se encuentran a la espera de la autógrafa del presidente de la
república.
indicador resulta bastante interesante si se tiene en cuenta que menos de un sexto de
los proyectos de ley en la materia se aprueban en el mismo Congreso.
Estos proyectos de ley varían en cantidad dependiendo de la región en la cual
se propone la creación. Así, los departamentos con mayor número de declaratorias de
interés propuestas son La Libertad (24), Cajamarca (22), Huánuco (15) y Cusco (15).
La predominancia de regiones que cuenta con altos porcentajes de canon minero
como Cajamarca o Cusco ha llegado a algunos análisis a plantear la repartición de
este presupuesto como eje divisor a los intereses particulares de cada centro
poblado.27 Asimismo, en el tiempo son varios proyectos de ley que refieren al mismo
distrito, dentro de los cuales destacan particularmente la propuesta de creación del
distrito de El Milagro (10) y Alto Trujillo (8) en La Libertad.

Tabla 4. Principales distritos propuestos por declaratorias de interés en

el Congreso de la República (2011-2020).
Número de proyectos de
Distrito ley de declaratoria de
Región propuesto interés
La Libertad El Milagro 10
La Libertad Alto Trujillo 8
Puno Salcedo 6
La Libertad Pacanguilla 5
Junín Sangani 4
Fuente: Congreso de la República. Elaboración propia.

¿Los territorios declarados de interés nacional por el Congreso han logrado

convertirse en nuevos distritos? El siguiente mapa muestra el número de iniciativas
solicitadas por provincia, así como los 36 distritos creados desde 2011 hasta agosto
de 2020. En él se ha enfatizado en las dos zonas de priorización nacional para obtener
una mirada más específica en torno a su demarcación territorial.

MAPA 1. Declaratorias de interés presentadas en el Congreso según provincia,

comparadas con la ubicación de los distritos creados a partir de 2011.

27
Redacción Perú 21. “Creación de distritos. ¿Creación de desigualdad? En el país existen 1874 distritos
y el Congreso propone crear más”, en Perú 21 (Lima), 14 abril de 2019.
https://peru21.pe/politica/creacion-distritos-creacion-desigualdad-471990-noticia/
 Fuente: Congreso de la República. Elaboración propia.

Lo primero que salta a la vista es la cercanía de los distritos creados en las

zonas VRAEM y del Huallaga, que contienen el 80% de distritos formalizados en el
periodo de estudio. Lo interesante es que muchos de estos distritos no están
relacionados con las declaratorias de interés que se proponen en el Congreso:
mientras que las provincias con mayor cantidad de declaratorias se ubican en La
Libertad o en la provincia de Huánuco, la gran mayoría de distritos creados no ha sido
secundada a través de este tipo de mecanismos. Las únicas excepciones son las
provincias de La Convención en Cusco —nueve declaratorias de interés y catorce
distritos creados— y Padre Abad en Ucayali —dos declaratorias de interés y dos
distritos creados—.
 De este modo, podemos concluir que los distritos creados en la última década no
responden a influencia o presión política por parte de la representación parlamentaria
a través de declaratorias de interés, sino a políticas y planes estratégicos de
fortalecimiento de la capacidad estatal en zonas con presencia de economías ilegales
como el narcotráfico, en particular durante el gobierno de Ollanta Humala. En ese
sentido, el filtro técnico de la SDOT parece estar cumpliendo su cometido en torno a la
no proliferación del uso de la distritalización para la politización del ordenamiento
territorial en los últimos años. No obstante, si bien en la actualidad existen catorce
territorios que se encuentran en proceso de creación, la numerosa cantidad de
propuestas de declaratoria de interés en el Congreso denota una demanda no
atendida por parte del Ejecutivo con respecto al reconocimiento de centros poblados
alejados del centro de poder. Si bien estos procedimientos son de largo aliento y las
declaratorias de interés pueden funcionar efectivamente en el mediano plazo como lo
ejemplifica el caso de Alto Trujillo, la ansiada autonomía política alienta la
desconfianza en torno a niveles superiores de gobierno; y si no encuentra soluciones a
los problemas de fondo que devela la demanda por servicios públicos y
reconocimiento estatal, puede conllevar a escenarios de conflictividad como los
ocurridos en Ilave.
3. ALTO TRUJILLO: CONTEXTO HISTÓRICO Y NECESIDADES DE LA
POBLACIÓN

Alto Trujillo, ubicado en el distrito de El Porvenir, provincia de Trujillo (La Libertad), es

considerado uno de los centros poblados de mayor densidad demográfica de la costa
del Perú con más de sesenta mil habitantes. Su historia se encuentra marcada por
procesos de migración interna, la afectación de desastres naturales, el abandono del
estado central y la relación conflictiva con el distrito al que pertenece. En esta sección,
se pretende contextualizar histórica, política y socialmente el caso de estudio: su
formación y posterior desarrollo permitirán comprender las demandas y el proceso de
distritalización iniciado en el año 2015.

3.1 El Porvenir: historia, crecimiento y desarrollo

Desde la segunda mitad del siglo XX, la ciudad de Trujillo empezó a ser un centro de
migración interna,28 a la que fueron llegando personas principalmente de la sierra de
La Libertad, Cajamarca y Áncash (Rosner 1995). Esta migración se produjo
principalmente por la mala situación de la agricultura producto de las constantes
sequías, el terremoto de 1970 en Áncash y la falta de centros educativos en estas
zonas del país (Henríquez 1980). La migración se tradujo en un crecimiento
demográfico acelerado de Trujillo —entre 1961 y 1972, la tasa de crecimiento fue de
6,81%— y en la aparición de pueblos jóvenes alrededor de la ciudad. 29 Para el año de
1993, Trujillo había aumentado su población en 46,1%, la cual representaba un
incremento de 187 977 nuevos habitantes. Esto produjo que, además de los nuevos
pueblos jóvenes, parte de terrenos agrícolas y terrenos eriazos empezaran a
urbanizarse para el uso de vivienda por parte de estas personas (Rosner 1995).
Así, esta población se concentró principalmente en los que vendrían a ser los
distritos de El Porvenir, Florencia de Mora y La Esperanza, los cuales para el año de
1995 abarcarían el 37,3% de la población metropolitana de la ciudad de Trujillo. Esta
población migrante asentada en estas localidades se caracterizó por presentar “no
solamente la misma procedencia geográfica, sino también (…) las mismas
características culturales y económicas” (Rosner 1995: 20). Para Rosner (1995) estas

28
Hacia el año 2007 “de las 29 ciudades con algún nivel de atracción en el intercambio migratorio con
todo el país, destacaron las ciudades de El Pedregal, Puerto Maldonado, Sechura, Tarapoto, Lima, Trujillo
y Tacna, cuya tasa neta de migración fue superior a cinco habitantes por cada mil, obteniendo un nivel de
atracción considerado como alto” (INEI 2011: 15).
29
Según Rosner (1995), en 1973 Trujillo ya contaba con 29 pueblos jóvenes y según el censo de 1972,
Trujillo constituía la segunda ciudad del país después de Lima por su importante número de Pueblos
Jóvenes.
características serán decisivas para la supervivencia de este grupo de personas y para
la formación de los posteriores entidades regionales.30
De este modo, El Porvenir fue el pueblo joven más antiguo de la ciudad de
Trujillo, siendo conocido inicialmente como Tiro al Blanco ya que los terrenos en los
que se ubicaba pertenecían a un club de tiro del mismo nombre. Es en 1951 que
empezarían las disputas territoriales entre la comunidad de Simbal —llamada así
antes de su formalización como El Porvenir— y el Club de Tiro al Blanco.
Según la página oficial de la Municipalidad de El Porvenir, es en el año 1956
que se crea la Asociación de Progreso y Administración Local, predecesora de El
Provenir.31 El 20 de diciembre de 1956, siendo su presidente Israel Ugaz Uriarte, se
presenta el proyecto de ley para la concesión de estas tierras en disputa, proyecto que
fue aprobado el 24 de diciembre, creando así “la primera barriada del Departamento
de La Libertad, amparándose en la Ley N.° 13517 de fecha 14 de febrero de 1961 (…)
la misma que fue reconocida mediante Resolución Suprema N.° 0291 del 8 de marzo
de 1964” (Municipalidad Distrital de El Porvenir 2020).32
No es hasta el 8 de enero de 1965 que, mediante la Ley N.° 15368, El Porvenir
es declarado como distrito. Con una extensión inicial de 36,7 kilómetros cuadrados, la
cual incluía a la extensión de terreno que actualmente se reconoce como el distrito de
Florencia de Mora. Al momento de su formación, se estima que la población total era
cerca de nueve mil habitantes. En la actualidad, El Porvenir está ubicado en la zona
norte oeste de la provincia de Trujillo y colinda con los distritos de Florencia de Mora,
La Esperanza y Trujillo. Asimismo, se posiciona como uno de los distritos más
populosos de la región de La Libertad. Este distrito cuenta con una población 197 951
habitantes distribuidos en 59 asentamientos humanos, representando así al 20% de la
población total de la provincia de Trujillo.

30
“El alto porcentaje de migrantes provenientes del mismo departamento de La Libertad en los distritos
marginales de El Porvenir y Florencia de Mora (81,9% y 80,4% respectivamente) se explica por su
ubicación en la "entrada" de la Sierra y el eje vial que vincula sobre todo a El Porvenir con el Hinterland
serrano de Trujillo. En cambio, en el distrito de La Esperanza -aparte de la migración intradepartamental
(66,7%)-es muy fuerte la inmigración proveniente del Dpto. de Cajamarca (18,4%), la cual se efectúa por
la ruta del valle de Jequetepeque, entrando a Trujillo por la Panamericana Norte” (Rosner 1995: 20).
31
Véase: https://www.muniporvenir.gob.pe/resena-historica/
32
Véase: https://www.muniporvenir.gob.pe/resena-historica/
Imagen 1. Mapa satelital de los distritos de El Porvenir, Florencia de Mora, La Esperanza y
Trujillo. SE VA A CAMBIAR ESTE MAPA?

Elaboración DNEF.

El Porvenir sostuvo su crecimiento urbano y, sobre todo, su desarrollo industrial

gracias a la mano de obra de la población migrante. El nacimiento de la industria del
calzado en esta localidad y el éxito del mismo, se debió en gran medida a los
migrantes de la sierra liberteña y cajamarquina (Alva 2004). Este crecimiento se
empezó a manifestar en la parte alta del distrito, en terrenos eriazos y de complicada
geografía, principalmente por ”migrantes e hijos de migrantes que dejaron de vivir en
la parte baja, visto que el espacio allí ya no era suficiente para tanta gente” (Rosner
1995: 23).
La recesión e inflación de finales de los años ochenta y la agresiva
liberalización de la economía en los noventa fueron las principales dificultades que
tuvo que afrontar la población industrial de El Porvenir. Principalmente, las reformas
neoliberales aplicadas por el gobierno de Alberto Fujimori, provocaron que “las
principales plazas de abastecimiento [procedieran] de China (24%), Taiwán (20%),
Corea del Sur (13%), Colombia (11%) y la zona del canal de Panamá (10%)” (Pérez,
Mendoza, Carranza, & Ritchie 2008: 47). Esto produjo que entre el año 1995 y 2002 se
desatara el periodo más crítico de la industria de calzado en El Porvenir, la cual
tendría efectos nocivos en el empleo de la clase trabajadora, los más pobres y, al
mismo tiempo, quienes vivían en los terrenos marginales del distrito.
 A pesar de ello, desde inicios del siglo XXI la industria empezó a renacer
gracias a la mano de obra migrante que se encontraba demandante de trabajo; al nivel
y la experiencia artesanal histórica de sus productores; y al liderazgo de su alcalde en
el año 2003. Al mismo tiempo, desde el Ministerio de la Producción en 2004, se
“promovió la formación de consorcios en el sector, que buscaba la asociación de las
empresas para trabajar conjuntamente con la finalidad de lograr su desarrollo (Pérez
et al., 2008: 47).
Junto a esta reactivación de la industria del calzado, la ciudad de Trujillo se vio
beneficiada por el llamado boom económico de los años 2004 a 2011. Principalmente
las áreas relacionadas al sector agroindustrial, en las que destacan los proyectos de
Chavimochic, las haciendas azucareras Cartavio y Laredo y el sector inmobiliario
empezaron a crecer y expandirse, al mismo tiempo que se convertían en las
principales fuentes de empleo de la ciudad (Althaus 2008).
Así, producto de este crecimiento económico, la migración hacia la ciudad de
Trujillo se mantuvo constante en los primeros años del siglo XXI. Motivados por
mejorar su situación económica y, además, en busca de oportunidades educativas por
la presencia de centros educativos como la Universidad Nacional de Trujillo o la
Universidad César Vallejo; el proceso de migración interna produjo que la ciudad de
Trujillo se convierta en la tercera ciudad más poblada del Perú, solo por debajo de
Lima y Arequipa (INEI & OIM 2017).

GRÁFICO 7. Crecimiento poblacional de los tres distritos más poblados de la provincia de

Trujillo (Trujillo, El Porvenir y La Esperanza) entre 1990 y 2020.
400,000

350,000

300,000

250,000

200,000

150,000

100,000

50,000

0
1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020

El porvenir La Esperanza Trujillo

Fuente: INEI. Elaboración DNEF.
 El mayor impacto de este continuo crecimiento demográfico en Trujillo ocurrió
en el distrito de El Porvenir. Según datos del INEI, ya desde fines de los años ochenta
El Porvenir se ubicaba como el tercer distrito más poblado de la provincia de Trujillo, y
quizá por las características que se han descrito, el que albergaba en mayor cantidad
a la población migrante. En 2014, como se observa en el Gráfico 7, El Porvenir se
convierte en el segundo distrito más poblado de la provincia de Trujillo, dejando atrás a
La Esperanza, distrito que por años fue el más numeroso. Para el año 2020, El
Porvenir ya contaba con 229 115 habitantes —La Esperanza tenía 224 427—,
consolidando así su carácter de distrito populoso y generando altas expectativas a
seguir creciendo por las condiciones geográficas que presentaba: amplios terrenos
áridos que año a año se van habitando.

3.2 Desigualdad, pobreza e inseguridad en El Porvenir

A pesar de que El Porvenir y los distritos aledaños como Florencia de Mora, La

Esperanza e incluso el mismo distrito de Trujillo son considerados importantes
clústeres económicos en torno a la producción de calzado a nivel nacional, ellos
también albergan a la mano de obra de las empresas agroexportadoras y a los obreros
del sector inmobiliario. Los problemas sociales y económicos que presentan son
alarmantes, especialmente aquellos relacionados a la pobreza, la falta de servicios
públicos y la inseguridad ciudadana. Así, en 2019, la Dirección General de Seguridad
Ciudadana del Ministerio del Interior elaboró una lista con los 120 distritos de mayor
incidencia de crimen y violencia en el país, 33 en la que se indicó como el distrito más
peligroso a Florencia de Mora y, en octavo lugar, al distrito de El Porvenir. Producto de
ello, desde el año 2016 el Ministerio del Interior empezó la estrategia multisectorial
Barrio Seguro en la provincia de Trujillo, 34 en pos de disminuir los índices de violencia
en estos distritos.
Las causas de este aumento de la criminalidad en Trujillo son variadas, entre
las que destaca el acelerado crecimiento económico de los últimos años. Un claro
ejemplo de esta relación, es la aparición de mafias de diversos tipos dedicadas a la
extorsión a empresas de construcción civil, a empresas de transportes 35 e, incluso, la
aparición de traficantes de tierras producto de la demanda de vivienda por la población

33
La lista considera para su elaboración las tasas de homicidio, tasas de victimización y de internos por el
lugar de residencia.
34
La estrategia multisectorial “Barrio Seguro” fue aprobada por el Decreto Supremo N.° 008-2017-IN.
35
Véase reporte del Ministerio del Interior: https://www.mininter.gob.pe/sites/default/files/MININTER.
%20Megaoperativos%20contra%20el%20CO.%20Primer%20a%C3%B1o%20de%20gestion.pdf
más pobre que va llegando a estas ciudades del norte (Dargent 2013; Ministerio del
Interior 2017).
Además de ello, los altos índices de criminalidad podrían explicarse por el
entorno socioeconómico de los habitantes de Trujillo, especialmente de las llamadas
zonas marginales de El Porvenir, Florencia de Mora y La Esperanza. La diferencia
urbana entre estos últimos distritos y el centro de Trujillo es bastante notoria:

La segmentación residencial es una realidad palpable en la ciudad de

Trujillo. Mientras que, en Trujillo, el distrito, se cuenta con adecuada
provisión de servicios básicos, una diversa oferta cultural y existe una
extensa oferta educativa, en los distritos periféricos —que en distancia
se encuentran a pocos minutos de recorrido en vehículos motorizados—
la imagen es de un entorno precario, carente de servicios y con mínimas
áreas de convergencia pública (Ministerio de Justicia y Derechos
Humano & Secretaría Nacional de la Juventud 2013: 158).

El caso del distrito de El Porvenir es uno de los más llamativos, ya que en el

distrito “confluyen dinamismo económico, segregación residencial, reproducción de
desigualdades y carencia de espacios públicos” (Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos & Secretaría Nacional de la Juventud 2013: 158). Según el Programa de
Naciones Unidas (PNUD), el Índice de Desarrollo Humano (IDH) de los distritos
industriales como El Porvenir y Florencia de Mora son de los más bajos al 2019, 36
realidad que no ha cambiado desde inicios del siglo XXI, como se observa en los
gráficos 8 y 9.

36
El Índice de Desarrollo Humano se mide por el promedio geométrico de tres variables: esperanza de
vida al nacer, alcance educativo e ingreso per cápita familiar.
GRÁFICO 8. Historial del IDH de los principales distritos de la provincia de Trujillo (2003-2019).

0.80
0.75
0.70

DESARROLLO HUMANO
0.65
0.60
0.55
0.50
ÍNDICE DE

0.45
0.40
0.35
0.30
2003 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2018 2019

Fuente: PNUD 2019. Elaboración DNEF.

Estos desalentadores resultados se deben principalmente a los bajos ingresos

per cápita de las familias del distrito de El Porvenir, así como a los bajos niveles
educativos con los que cuenta su población. Como se observa en el Gráfico 9, del total
de su población mayor a 18 años, solo el 59% ha culminado estudios secundarios,
realidad que no ha variado significativamente en todo el siglo XXI, respecto de los
distritos más ricos de la provincia de Trujillo como Trujillo y Larco Herrera.

GRÁFICO 9. Porcentaje de la población con educación secundaria completa (mayor a 18 años)

en los distritos de El Porvenir, Florencia de Mora, Víctor Larco Herrera y Trujillo (2003-2019).
 100.0

A 18 AÑOS CON ESTUDIOS SECUNDARIOS

PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN MAYOR
90.0

80.0

70.0

60.0
COMPLETOS

50.0

40.0
2003 2007 2010 2011 2012 2015 2017 2018 2019

Fuente: PNUD. Elaboración propia.

De esta manera, los altos índices de criminalidad en el distrito de El Porvenir y

Florencia de Mora deben entenderse dentro de un marco socioeconómico
caracterizado por la persistente desigualdad económica, la precariedad laboral, el
limitado alcance del Estado y una población que, en promedio y comparativamente, no
ha visto los frutos del crecimiento económico de los últimos años.37
Todos los datos sobre el índice de desarrollo humano, el acceso a educación y
las tasas de violencia en los distritos de El Porvenir y Florencia de Mora ponen en
evidencia la situación de la población de Alto Trujillo. La población de Alto Trujillo
enfrenta entonces la falta de acceso a algunos servicios básicos, sino también a un
alto nivel de violencia e inseguridad ciudadana. A continuación, se presenta un
balance del escenario político en la región y particularmente en el distrito de El
Porvenir.

3.3 Nuevos ganadores y fracturas electorales: escenario político en Trujillo

Todos los cambios en el proceso económico-social han ido acompañando la tendencia

política de debilitamiento de los partidos políticos a nivel nacional durante el siglo XXI.
Esto es particularmente interesante en la región de La Libertad pues es cuna del
Partido Aprista Peruano (Apra), uno de los partidos más longevos e importantes del

37
Son variadas las teorías criminológicas que señalan como condiciones del delito los factores
socioeconómicos o contextuales tales como la ecología del delito y la criminología crítica (Cid y Larrauri
2001, Pavarini 2003, Baratta 1986).
país durante gran parte del siglo XX. Así, su hegemonía en las alcaldías del
departamento ha mantenido a la región como una en las que menos movimientos
regionales se han formado dentro de la competencia subnacional.
No obstante, La Libertad también es la región de origen de otra organización
con reciente participación electoral como Alianza para el Progreso (APP). Su líder
César Acuña pudo destronar al aprismo dentro de su bastión más poderoso: la
alcaldía provincial de Trujillo en las elecciones regionales de 2006 (Barrenechea
2014). Al establecerse como el principal competidor al Apra en la región, APP se vale
de alianzas con liderazgos locales, las cuales solidifica a través de vínculos
clientelares, para hacerle frente e ir ganando terreno electoral ante las candidaturas
apristas (Zavaleta 2014).
Sin embargo, el aprismo norteño permaneció como un actor importante en el
sistema político regional. Por ejemplo, uno de los dos distritos en los que el Apra se
mantuvo hasta 2018 fue el distrito de El Porvenir; incluso la provincia de Trujillo y el
departamento de La Libertad se encontraban ya desde el 2006 bajo el poder de APP
(véase imagen 2).
Así, luego de que en las elecciones del 2002 el Apra ganara en diez de los
once distritos trujillanos, en 2006 es APP quien logra ganar en siete de los once
distritos de la provincia, mientras que el Apra solo logra hacerse con el poder de dos
distritos: Florencia de Mora y Salaverry. En el caso del distrito de El Porvenir el
ganador fue el candidato Luis Alberto Sánchez, quien representaba a la Alianza
Electoral Juntos por la Libertad, la cual agrupaba al Partido Popular Cristiano (PPC), a
Solidaridad Nacional (SN) y a la agrupación independiente Súmate, siendo así el
primer proceso electoral desde 1983 en el que el Apra perdía la alcaldía en este
distrito.38
Ya para las elecciones del 2010, APP siguió manteniendo su hegemonía al
ganar en seis de los distritos trujillanos, cuando el Apra, con un ligero rebrote, ganó en
cuatro, incluyendo al distrito de El Porvenir. El único distrito que optó por una lista
independiente en estas elecciones fue Huanchaco.

IMAGEN 2. Mapa territorial de las elecciones municipales distritales de la provincia de Trujillo

por partido ganador (2002-2018).

38
Excepto en las elecciones de 1995, en las que el PAP no participó.
Fuente: INFOgob. Elaboración propia.

Es precisamente en el proceso electoral de 2010 que es electo como alcalde

de El Porvenir el aprista Paúl Rodríguez, quien, como se verá más adelante,
desempeñará un papel importante en el proceso de distritalización de Alto Trujillo, al
ser señalado como el principal opositor a este proyecto. Así, será gracias a la
reelección de Paúl Rodríguez que el Apra logrará ganar las próximas elecciones de
2014, en las que el aprismo solamente obtuvo tres alcaldías: El Porvenir, Florencia de
Mora y Simbal, mientras que APP siguió reafirmando su poder hegemónico al ganar
en cinco distritos, incluyendo la capital provincial de Trujillo.
En las elecciones distritales de 2018 el Apra desaparece del mapa político de la
provincia de Trujillo, al menos en lo que respecta a las alcaldías distritales ganadas.
En algunos distritos se seguirá manteniendo la presencia aprista en los concejos
distritales, como es el caso del distrito de El Porvenir, en el cual, si bien APP gana la
alcaldía con el 31,9%, el PAP queda en segundo lugar con el 19,3% de los votos, lo
cual le otorga dos regidores de un total de once.39
En este nuevo periodo municipal, el alcalde de El Porvenir es Segundo
Rebaza, quien anteriormente había postulado ya a la misma alcaldía en las elecciones
de 2014, quedando en segundo lugar. Asimismo, se había desempeñado como regidor
del mismo distrito en tres periodos anteriores con la agrupación n.° 11 Trabajo +

39
Para una análisis de la supervivencia del Apra en La Libertad, ver Aguilar (2018).
Trabajo (1995-1998), el PAP (1998-2002) y la Alianza Electoral Juntos por la Libertad
(2006-2010), respectivamente.

GRÁFICO 10. Votación del PAP y APP en las elecciones distritales de El

Porvenir (1983-2018).40
90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
1983 1986 1993 1995 1998 2002 2006 2010 2014 2018

PAP APP Otro

Fuente: INFOgob. Elaboración propia.

Para resumir, se ha señalado que El Porvenir es uno de los distritos más

populosos de Trujillo. Similar a diversos distritos marginales de Lima, este distrito se
ha ido poblando debido, principalmente, a la migración de habitantes de la sierra
norteña del Perú (La Libertad y Cajamarca). Esto ha ocasionado un desborde que
afecta la capacidad de la Municipalidad Provincial de Trujillo y de la Municipalidad de
El Porvenir al no poder contener el crecimiento urbano de manera ordenada según se
tenía planeado años anteriores y, además, por el poco alcance estatal que mantienen
hasta la actualidad.
Es preciso señalar que dentro del distrito de El Porvenir se puede encontrar
diferencias urbanísticas marcadas. Las partes altas del distrito son áreas áridas en las
que justamente se ha ido asentado la población que ha llegado a Trujillo en los últimos
treinta años, aproximadamente. Esta población es la que en mayor medida padece los
malestares sociales reseñados anteriormente; es por ello que, en el año 2002, las
élites políticas de entonces decidieron crear la Municipalidad de Centro Poblado de
Alto Trujillo como una especie de válvula de salida ante la falta de servicios públicos
básicos y el proceso de migración y asentamientos humanos que iban aumentando en
estas zonas.

40
En el año 1995 el Apra no participó en las elecciones distritales. En dicho año ganó la lista
independiente n.° 5.
3.4 El centro poblado de Alto Trujillo

Ubicada en la parte alta y desértica del distrito de El Porvenir, en las pampas

denominadas El Renal y San Idelfonso, que se encuentran a los bordes del cerro
Cabras, el centro poblado de Alto Trujillo alberga a la población más pobre del distrito
y a los migrantes que han llegado en las últimas tres décadas a Trujillo.
La formación de este centro poblado data desde la primera mitad de la década
de 1990, en la que se produjo una gran oleada migratoria de las zonas rurales y de la
Sierra de La Libertad hacia la ciudad de Trujillo. De acuerdo a lo que exponen algunos
dirigentes:

“Alto Trujillo nace, […] como en la parte alta hay un arenal, todo
desierto, entre el 94 y 95 se empiezan a ensayar un conjunto de
viviendas por la parte del 1 y la parte del 2, pero es a raíz del 98 en que
viene gente de mucho volumen, a raíz que mucha gente tuvo que dejar
sus casas por [el fenómeno del niño]” (Dirigente vecinal hombre, Comité
Central).

“Los primeros pobladores vienen en el 94, las primeras invasiones,

efectivamente barrio 1 y barrio 2. Fueron las primeras invasiones,
pusieron su ranchito en el 95 cuando ya se planifica Alto Trujillo, ahí se
hace el sorteo. Entonces a esa gente ya se les asigna un lote, una cosa
bastante bien planificada” (Carlos Urriza, presidente Comité Pro
Distrito).

“Luego creo empieza a haber un conocimiento de que en Alto Trujillo

hay una posibilidad de vivienda, el alcalde de ese entonces, José
Murgia, empieza diseñar un modelo de ciudad medio ordenada y es así
como comienza a desarrollarse Alto Trujillo de una manera medio
ordenada, empezando por el barrio 1, barrio 2, barrio 3 y barrio 4.
Actualmente, hay una característica […], acá hay una migración fuerte
de la gente del Ande y a eso también nos encontramos que hay distinta
gente del norte, de la selva que han venido para acá para Alto Trujillo”
(Dirigente hombre, Barrio 5 A).

De esta manera, la historia de Alto Trujillo empieza en al año de 1995 cuando

la Municipalidad Provincial de Trujillo, a través del diseño urbano de
PLANDEMETRU,41 aprueba el planeamiento integral del distrito de “Alto Trujillo”, la
41
PLANDET (antes PLANDEMETRU) es el órgano desconcentrado de la municipalidad, que depende de
la alcaldía, encargado de organizar, asesorar, promover y conducir integralmente la planificación del
cual tenía como objetivo, en el marco del ordenamiento territorial y urbano, convertir
en distrito municipal a esta zona que, inicialmente, tenía el nombre de diversos
asentamientos humanos, entre ellos Asentamiento Humano César Vallejo.42
El año clave para el centro poblado es 1998, durante la administración del
alcalde provincial de Trujillo José Murgia Zannier (Apra), en la que se produce uno de
los desastres naturales más destructivos en la historia del país: el fenómeno de El
Niño.43 Las intensas lluvias del mes de febrero perjudicaron a la ciudad y a los distritos
marginales de la provincia de Trujillo, las cuales ocasionaron que se forme una gran
avalancha de lodo en la Quebrada de San Idelfonso, cuyas aguas que derivaron en
una represa natural llamada Mampuesto. Esta represa se encontraba entre los distritos
de Florencia de Mora y El Porvenir, siendo así que su posterior colapso afectó a la
población de ambos distritos y en mayor medida a aquellos habitantes que se
encontraban en la zona denominada Río Seco. 44 Según cálculos oficiales, se estimó
que “se derribaron unas 400 viviendas mientras que más de dos mil recibieron daño
parcial, incluyendo la pérdida de sus enseres” (Corporación Andina de Fomento 1998:
165).

Se produjo el fenómeno de El Niño de 1998 y perjudicó un buen sector de Río

Seco, entonces teníamos que buscar una respuesta de cómo reubicar a esa
población. Se coordinó con la Municipalidad Provincial de Trujillo, a través del
Plan de Metro, y se elaboró este proyecto piloto de Alto Trujillo, primero para
empezar a reubicar a esta poca población, que se ubicó en el Barrio 1, 2 y 3. Y
luego después, reubicar a la gente, que venía del fenómeno de la migración
para que haya un crecimiento ordenado y para que las nuevas autoridades
tengan ya la posibilidad de generar recursos propios por los servicios que
brinda la Municipalidad. (Entrevista a Víctor Moya, ex alcalde distrital de El
Porvenir [1998-2002] y gerente de Desarrollo Urbano del mismo distrito [2018-
2022]).

Producto de ello, desde la alcaldía provincial de José Murgia (Apra) y la distrital

de Víctor Moya (Apra), se elaboró el proyecto piloto de Alto Trujillo. Este cumplía el
objetivo de empezar la reubicación de la población afectada y al mismo tiempo,
aprovechando la ventana de oportunidad que brindaba el desastre natural, contener a

desarrollo local en el ámbito de la provincia de Trujillo, en coordinación con las municipalidades distritales,
organismos del Estado, empresas de servicios públicos, organizaciones de la sociedad civil.
42
Véase Ordenanza Municipal N.° 03-95.MPT.
http://www.munitrujillo.gob.pe/Archivosvirtual/Transparencia/Adjuntos/om_03-1995.pdf
43
El Fenómeno de El Niño de 1998 fue uno de los más violentos y con graves consecuencias económicas
y sociales que sus antecesores.
44
Ver Anexo 1.
la población migrante que iba llegando a la costa trujillana y se iba asentando en el
distrito de El Porvenir. En palabras de la municipalidad provincial, el proyecto servía
“para impedir las invasiones y los procesos informales e irracionales45 de ocupación
del suelo urbano”.46
Así, mediante el Decreto de Alcaldía N.° 48-98-MPT, se aprobó el Proyecto de
Habilitación Urbana progresiva “Alto Trujillo”, el cual permitió procesos de lotización de
tierras urbanas a familias de bajos recursos que eran previamente calificadas, al
mismo tiempo que delegó el encargo de implementación urbana al Proyecto Especial
PLANDEMETRU. Aunque inicialmente Alto Trujillo contó con un área total de 580.00
hectáreas, en el año 2000 se realiza una extensión territorial a través de la Ordenanza
Municipal N.° 14-2000-MPT, otorgándole una dimensión total de 949.75 hectáreas.
Producto de la migración reseñada en secciones anteriores, Alto Trujillo
continuó creciendo tanto en densidad poblacional como en territorio, ocasionando así
una mayor demanda de servicios básicos y el desborde institucional del Municipio de
El Porvenir. Esto generó que, a inicios del siglo XXI, la administración distrital de El
Porvenir viera conveniente la creación de la Municipalidad de Centro Poblado,
siguiendo los lineamientos aprobados anteriormente en los años 1995 y 1998.
De esta manera, el 19 de setiembre de 2002, mediante Resolución de Concejo
Provincial N.° 150-2002-MPT, Alto Trujillo se convirtió en una Municipalidad de Centro
Poblado. No obstante, su primer alcalde se eligió recién en 2004, siendo elegido el
candidato aprista William Esteban Alfaro Charcape, quien gobernó de noviembre de
2004 hasta junio de 2009. El segundo alcalde fue el dirigente vecinal Fernando
Nuñuvero, que postuló con Alianza Para el Progreso y gobernó entre 2009 y 2015.
Nuñuvero fue uno de los vecinos que llegó a Alto Trujillo como producto de las
inundaciones del fenómeno de El Niño del año 1998. Empezó como uno de los
vecinos dirigentes encargado de las primeras gestiones de agua y desagüe. Se instaló
una red de pozos en las que las cisternas descargaban el agua y se repartían por
medio de conexiones y tuberías hechas por los mismos residentes. Su rol como
dirigente comenzó cuando fue designado miembro de la Junta Directiva de Seguridad
Ciudadana ante la falta alumbrado público y la escasa presencia policial en la zona.
Este paso será crucial para Nuñuvero, pues este papel le permitió hacerse conocido
por la población altotrujillana, llevándolo así a incursionar en política, haciéndose
primero miembro del partido Alianza Para el Progreso en 2005 y, posteriormente,
postulando en las elecciones para la Alcaldía de la MCP de Alto Trujillo en el año
2009.
45
El resaltado es nuestro.
46
Ver el Decreto de Alcaldía N.° 48-98-MPT.
munitrujillo.gob.pe/Archivosvirtual/Transparencia/Adjuntos/da_48-1998.pdf
 Para las elecciones de 2009 se presentaron nueve listas, entre las que
destacaron la candidatura del propio Nuñuvero con APP, la del exalcalde que
pretendía la reelección, William Alfaro, con el Apra, y la de Nover Cruz, con la lista
independiente Fuerzas Unidas. Con el triunfo de Nuñuvero estas elecciones reflejaron
lo que iba sucediendo en la política trujillana: la derrota política del Partido Aprista
frente a la agrupación política liderada por César Acuña. Su gestión se caracterizó por
el inicio del proceso de distritalización en Alto Trujillo y fue este el periodo en el que la
población altotrujillana empezó a organizarse para lograr dicho objetivo.

TABLA 2. Alcaldes de la MCP Alto Trujillo.

Alcalde de la MCP Alto Periodo Organización Política
Trujillo
William Alfaro 2004-2009 Partido Aprista Peruano
Fernando Nuñuvero 2009-2016 Alianza Para el Progreso
Nover Cruz 2016-2020 Fuerzas Unidas
Fuente: Elaboración DNEF.

A pesar de los avances en ciertas obras de infraestructura y la llegada de los

servicios básicos como agua y luz en algunos barrios del centro poblado, el
crecimiento económico y el ordenamiento urbano se seguía manteniendo altamente
desigual. Principalmente entre las partes marginales de Alto Trujillo, como las zonas
más altas del centro poblado y de reciente ocupación, al igual que con los distritos de
Trujillo, Víctor Larco Herrera e, incluso, algunas zonas del mismo distrito de El
Porvenir.
En los comicios para elegir al tercer alcalde del centro poblado de Alto Trujillo, el
29 de noviembre de 2015, se presentaron los candidatos Nover Cruz Gómez (Fuerzas
Unidas), Martín Nolasco Pérez (APP), Kelly Ruiz (Movimiento Regional para el
Desarrollo con Seguridad y Honradez), entre otros. El alcalde incumbente, en vez de
postular a la reelección, optó por apoyar la candidatura de Martín Nolasco. Dentro de
la contienda se hizo conocida la participación de dos candidatos apristas: Danilo Polo
y Carlos Salvador, los cuales tenían el respaldo del alcalde de El Porvenir Paúl
Rodríguez. No obstante, al final del proceso el Apra no presentó candidato.47
Nover Cruz fue escogido por más de tres mil votos, mientras que el candidato de
APP quedó relegado al segundo puesto, con más de 1500 votos.48 Los comicios se
llevaron a cabo en cinco locales de votación y votaron 10 463 personas de 25 700
empadronadas. Esto fue considerado un buen indicador de participación,
47
Véase noticias sobre el proceso de elección para alcaldía del CP de AT:
https://diariocorreo.pe/edicion/la-libertad/trujillo-partidos-de-acuna-y-elidio-los-derrotados-en-elecciones-
de-alto-trujillo-636789/
48
https://trujilloinforma.com/politica/partido-de-acuna-perdio-las-elecciones-de-alto-trujillo/
considerando que la participación de la población en la votación para la elección de
autoridades de centros poblados no es obligatoria.49 Sin embargo, hubo incidentes
durante el proceso, tales como intentos de boicot del proceso a través de la
destrucción de cédulas electorales.50 Inclusive, los resultados no fueron reconocidos
por el comité electoral a meses de haberse llevado a cabo las elecciones, lo cual llevó
a enfrentamientos entre funcionarios de la Municipalidad Provincial de Trujillo y
vecinos de la zona.51 Quienes no ganaron, por ejemplo, exigieron la nulidad de las
elecciones por la presencia de irregularidades, como personas no empadronadas,
casos de negociación entre el candidato ganador y el Apra, entre otros.52
A modo de resumen, se ha presentado un balance del escenario sociopolítico de
Alto Trujillo, evidenciando transformaciones en las dinámicas de participación de
partidos políticos en el escenario local. Por otro lado, a esto se suma el contexto
socioeconómico de Alto Trujillo, que se ha caracterizado por la presencia de
migrantes, especialmente de zonas de la sierra de La Libertad y de la región
Cajamarca. Asimismo, la población de Alto Trujillo ha enfrentado limitaciones para el
acceso a servicios básicos, lo que generó una organización de la dirigencia vecinal
para la atención de estas necesidades y de otras temáticas. Teniendo un panorama
más claro sobre las dinámicas sociales y políticas en torno de Alto Trujillo, se
presentan detalles sobre el proceso de iniciación de la distritalización de Alto Trujillo,
entendiendo la participación de las autoridades, dirigencia vecinal y la población.

49
https://diariocorreo.pe/edicion/la-libertad/trujillo-partidos-de-acuna-y-elidio-los-derrotados-en-elecciones-
de-alto-trujillo-636789/
50
Sobre el incidente, revisar: https://larepublica.pe/politica/899482-bajo-un-clima-de-desorden-y-tension-
alto-trujillo-eligio-a-su-nuevo-alcalde/
51
https://trujilloinforma.com/actualidad-2/podrian-anular-elecciones-municipales-en-alto-trujillo-porque-no-
reconocen-alcalde-ganador-nover-cruz/
52
https://diariocorreo.pe/edicion/la-libertad/trujillo-partidos-de-acuna-y-elidio-los-derrotados-en-elecciones-
de-alto-trujillo-636789/
4. DEMANDAS, AGENDACIÓN Y ACTIVACIÓN DE LA CONSULTA VECINAL 2020

4.1 Agendación y desarrollo del proceso de distritalización

Como se ha visto en capítulos anteriores, la principal preocupación de la población de

Alto Trujillo es buscar apoyo de la Municipalidad Distrital de El Porvenir, en vista de la
limitación al acceso de servicios básicos de la localidad. Sin embargo, la autoridad edil
no brindaba las facilidades para mejorar la situación del centro poblado. Según señala
el exalcalde Fernando Nuñuvero:

Uno de los principales argumentos [para la distritalización] ha sido que

merecemos administrar nuestros propios recursos, que necesitamos
mejorar las condiciones de vida, y mientras sigamos dependiendo del
distrito en las condiciones que siempre se ha[n] dado, no se iba a poder.
[…] porque no se desarrollaban proyectos de inversión, ni perfiles, ni
expedientes como para decir que había la oportunidad de gestionarlo. O
sea, nunca hubo apoyo. Lo que más nos ha motivado ha sido el
espaldarazo que siempre hemos recibido de la autoridad distrital, nunca
invirtió, nunca miró a Alto Trujillo como un espacio para invertir y
mejorar las condiciones de vida de la gente (Entrevista a Fernando
Nuñuvero, exalcalde del centro poblado de Alto Trujillo).

Por ello, se reconoce que el proceso de distritalización de Alto Trujillo tuvo sus
inicios en la gestión del exalcalde Nuñuvero (2009-2015) en el año 2011. La primera
iniciativa para la distritalización de Alto Trujillo fue trabajar con la población de la
localidad de manera articulada.

Nosotros empezamos con fuerza, entre octubre y diciembre, a ir

formando los comités en cada uno de los sectores, porque el secreto
aquí ha sido trabajar siempre con la comunidad organizada; más allá de
cualquier ideología religiosa o política, se organizaban los sectores
como centros o núcleos y cuando se convocaba al dirigente de ellos o a
la cabeza de ellos, ellos replicaban la idea en una marcha, una protesta,
una reunión, una asamblea y toda la población asistía (Entrevista a
Fernando Nuñuvero, exalcalde del centro poblado de Alto Trujillo).

Al inicio, la población no veía posible la conversión del centro poblado en

distrito. Por ello, su público objetivo fueron las personas más jóvenes de la localidad,
quienes tendían a mostrar un mayor involucramiento en el proceso.
 Alto Trujillo representaba la oportunidad de tener una vivienda, es por
eso que alberga a gente de todo sitio, pero como venían de diferentes
lugares, venían con una manera de pensar, […], a muchos no les
interesaba ya vamos a ser distrito. Entonces, el secreto fue empezar a
trabajar con los jóvenes, jóvenes que habían crecido ahí. [...] (Entrevista
a Fernando Nuñuvero, exalcalde del centro poblado de Alto Trujillo).

Uno de los primeros pasos en este primer intento de agendar dicho pedido fue
la conformación de un Comité Pro Distrito, el cual fue responsable de la recolección de
firmas de la población mayor de 18 años para acreditar el acuerdo de la población
sobre el pedido de distritalización del centro poblado. Sin embargo, no se logró
completar las firmas requeridas para la presentación del expediente. Mientras ello
sucedía en el centro poblado, desde el Gobierno Regional de La Libertad se venía
elaborando el nuevo Sistema de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Trujillo, en
la cual se contemplaba, entre una variedad de normativas, la creación de Alto Trujillo y
de El Milagro como nuevos distritos de la Provincia.
En 2016, con el inicio de la gestión del alcalde Nover Cruz se continúa con el
proceso de distritalización de Alto Trujillo. Se convocó a un nuevo Comité Pro Distrito
que tenía como líder al activista Carlos Urriza, un ciudadano español que llegó a El
Porvenir en el año 1995, cuando la zona de Alto Trujillo recién estaba poblándose.
Siendo uno de los primeros habitantes de este centro poblado ayudó a la
conformación de los primeros barrios y, al mismo tiempo, fundó la Asociación Civil-
ONG Círculo Solidario, asociación que se dedica al trabajo en zonas urbano
marginales en Latinoamérica. De acuerdo al testimonio del alcalde Cruz se buscó que
la persona que fuera a liderar el Comité sea una persona sin afiliaciones políticas y de
carácter objetivo:

El Comité es representativo desde el año 2016. Se eligió en una

asamblea pública, se eligió a [a Carlos Urriza]. ¿Por qué a él? Porque
tiene un perfil neutral. No está afiliado a ningún partido político y
además no es peruano, es español, y está dentro de una ONG Círculo
Solidario. Entonces, no tiene afiliaciones con ningún partido y eso es lo
que buscábamos para que no se politice este proceso. Lo está llevando
bien porque no hay color ni tinte político y estamos bien por ese lado
(Nover Cruz, alcalde del MCP Alto Trujillo).

Así, Urriza ha sido uno de los principales actores encargados del proceso de
distritalización de la localidad. Ya en 2016, cuando es convocado a dirigir el nuevo
Comité Pro Distrito, se rehace el proceso de recolección de firmas y la elaboración de
otros requisitos técnicos. Este nuevo Comité Pro Distrito muestra en 2017 un
expediente para ser presentado a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), con
los detalles técnicos para convertir en distrito a Alto Trujillo. Sin embargo, no es hasta
enero del siguiente año que se les informa que la PCM recién había iniciado el envío
del Expediente Único de Saneamiento y Organización Territorial (SOT).
Este documento contemplaba no solo la distritalización del centro poblado, sino
que además planteaba que la ciudad de Trujillo sea elevada a ciudad metrópoli,
convirtiéndola en la segunda ciudad con esta categoría después de Lima, sino también
planteó que cinco distritos sean elevados a la categoría de ciudades, y que dos
centros poblados sean creados como distritos: Alto Trujillo y El Milagro. Bajo estos
procedimientos, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) deniega el pedido de
evaluación de la creación del distrito de Alto Trujillo, incluyendo la documentación
técnica y la recolección de firmas presentadas por la gestión del alcalde Nover Cruz.
Como se ha mencionado, estos requerimientos fueron planteados por el
gobierno regional a través de otro expediente presentado a la PCM, lo cual
representaba un impasse en el pedido de Alto Trujillo: si bien habría dos expedientes a
favor de la distritalización, Alto Trujillo no sería distrito hasta que el SOT sea aprobado
con todo el paquete de medidas en torno a la organización territorial planteado por el
Gobierno Regional de La Libertad. Desde este punto puede evidenciarse la falta de
coordinación entre niveles de gobierno, pues el pedido del gobierno regional retrasaría
un poco más la distritalización de Alto Trujillo, la cual, a comparación de años
anteriores, había logrado avances prometedores para lograr su objetivo.
En paralelo, la propuesta de distritalización también fue activada desde el
Congreso. En 2016, representantes ante el Parlamento por La Libertad, como Daniel
Salaverry, Elías Rodríguez, Richard Acuña y Rosa Bartra, presentaron diferentes
iniciativas que buscaban priorizar el proceso de distritalización en la agenda
parlamentaria (véase anexo 3). Recién el 17 de enero de 2017, la Ley N.° 30538 se
declaró de interés nacional y necesidad pública la creación del distrito de Alto Trujillo.
Una vez publicada esta ley, en febrero del mismo año la SDOT comunicó al Gobierno
Regional de La Libertad se debía crear un nuevo expediente para la creación del
distrito de Alto Trujillo y este debe incluir todos los requisitos para la creación del
distrito.53 Hacia finales de abril del mismo año, se comunicó al Municipio del Centro
Poblado de Alto Trujillo la información requerida para el marco técnico-normativo para
la continuación del proceso de creación.

53
Según Oficio N.° 04-2017-PCM/DNTDT.
 Como se ha mencionado anteriormente, este pedido pasa por un estudio técnico
riguroso llevado a cabo por la PCM, a través de la SDOT. Las variadas observaciones
que realizó esta institución al expediente del Gobierno Regional de La Libertad
requerían de un constante ajuste y corrección, lo que llevó a que el proceso se quede
estancado hasta que no se logren resolver todas las observaciones. En febrero de
2018, personal técnico de la PCM viaja a Trujillo para conocer la situación y establecer
los límites de lo que vendría a ser el distrito de Alto Trujillo.
En pos de cumplir este requisito, funcionarios técnicos asignados por el
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) pactaron una reunión en la que se le solicitó
a la Municipalidad Distrital de El Porvenir un informe económico de la situación de Alto
Trujillo en los últimos cuatro años. El 27 de setiembre de 2018 se reunieron personal
de las municipalidades de Alto Trujillo y de El Porvenir con el personal del MEF. En
esta reunión se acordó que la Municipalidad de El Porvenir elaboraría el informe
técnico sobre la situación financiera de Alto Trujillo, sentando que el informe debería
estar listo dentro de cinco semanas a partir de la fecha.
Bajo este escenario se presenta el segundo impasse entre instituciones ediles.
Uno de los síntomas de esta mala situación es que el informe no se llegó a terminar
dentro de las cinco semanas acordadas; y recién fue presentado el 31 de diciembre de
2018 —es decir, tres meses después—, cuando era el último día de gobierno del
entonces alcalde distrital de El Porvenir, Paúl Rodríguez. De acuerdo a lo que
manifiesta el dirigente Urriza:

“desde aquella famosa acta, las relaciones entre el distrito de El

Porvenir y Alto Trujillo son malas” (Entrevista a Carlos Urriza, presidente
del Comité Pro Distrito).

En 2019, Segundo Rebaza, electo por APP, inicia en el sillón municipal de El

Porvenir y continúa la evaluación del informe. Desde el MEF se argumentaba que
algunos datos estaban incompletos, también se presentaba que

“los datos que tiene la contaduría pública no coinciden con los que
manda el informe” (Entrevista a Carlos Urriza, presidente del Comité Pro
Distrito).

Esto produjo el retraso del proceso y que en diciembre de 2019 el MEF publique
un informe previo desfavorable de sostenibilidad fiscal. En dicho informe se sostenía
que el eventual distrito de Alto Trujillo no podría autosostenerse económicamente dado
su historial económico como centro poblado.
 Ante ello, el Comité Pro Distrito, liderado por Carlos Urriza, se reúne con
funcionarios del MEF para evaluar las posibles soluciones al informe previo
desfavorable. En esta reunión, los funcionarios del MEF le delegan la responsabilidad
a los funcionarios de Alto Trujillo para que desarrollen el informe fiscal del año 2019,
poniendo como fecha límite el 31 de marzo de 2020. Por ello, representantes de la
Municipalidad del Centro Poblado Alto Trujillo se reúnen nuevamente con funcionarios
de El Porvenir para la elaboración de este nuevo informe. No obstante, parte del
proceso de coordinación presentó algunas complicaciones nuevamente, dado que,
para el MCP de Alto Trujillo, la respuesta de El Porvenir siguió siendo desfavorable, ya
que en repetidas ocasiones argumentaban no poder conseguir información referente a
su recaudación. De esta manera, se evidencia una disputa entre ambas
municipalidades.
Desde el lado de la administración de El Porvenir se sostiene que el alcalde de la
MCP de Alto Trujillo,

“no ha rendido cuentas, siempre rinde 6 o 7 meses después y

actualmente desde julio del año pasado no rinde cuentas de sus
ingresos propios” (Entrevista a Fernando Nuñuvero, exalcalde de la
MCP de Alto Trujillo y regidor de El Porvenir 2019-2022).

Por ello, desde la administración de El Porvenir ven difícil que se logre elaborar
un informe que salga favorable a los intereses de la distritalización. Además, añaden
que es por esta razón que la alcaldía altotrujillana aduce obstrucción política al
proceso, cuando la realidad es que ellos no pueden presentar sus informes
económicos.
Por otro lado, desde la óptica de la dirigencia altotrujillana las razones por las que
El Porvenir demuestra actitudes obstruccionistas al desarrollo de los informes técnicos,
podría responder a intereses políticos y económicos de algunos actores en el
municipio. En primer lugar, la creación de Alto Trujillo produciría que gran parte de la
población —se calcula que un tercio del total— que actualmente pertenece a El
Porvenir pasaría a la jurisdicción distrital de Alto Trujillo. Esto, a su vez, reduciría el
presupuesto y control administrativo del distrito, afectando el porcentaje de fondos
monetarios que recibe el distrito, tanto desde el Gobierno Central como de los
impuestos y arbitrios de la ciudadanía. Inclusive, una división del distrito generaría que
El Porvenir deje de ser uno de los distritos con mayor población y mayores
expectativas de crecimiento demográfico y fiscal. Ante este escenario, la dirigencia de
Alto Trujillo señala que se presentaron varios impedimentos a lo largo del proceso de
distritalización que involucran a representantes del mismo Gobierno Central y del
gobierno local:

“Hay dos o tres factores [que han retrasado la distritalización de Alto

Trujillo], uno es que al gobierno no le interesa. Aquí vino el ministro del
interior Carlos Basombrío hace ya cinco años y dijo que no iban a crear
eso, que no, no les conviene y creo que al Ministerio de Economía y
Finanzas tampoco le interesa. ¿Por qué? Porque también supone un
desembolso de dinero. Entonces, esto lo han dejado claro. Pero, luego
lo hemos advertido también porque como que nos han estado un poco
paseando. Nosotros que estamos aquí en el Comité, estamos desde
noviembre de 2016 y pensábamos que, en un año, dos años, ya lo
íbamos a conseguir porque ahí también se dio el cambio de gobierno,
porque en el gobierno anterior [de Ollanta Humala] lo pusieron casi, casi
que se iba a hacer. ‘Si consiguen la ley de interés nacional, ya’, pero por
ahí se complicó. Entonces, había dos vías para ser distrito, la vía del
SDOT y la vía del interés nacional. Cuando entramos nosotros vemos la
posibilidad de que se agende el interés nacional. Conseguimos el apoyo
de un congresista y nos dijo que en 45 “se lo consigo” y bueno,
efectivamente lo consiguió. De hecho, todos los congresistas, los siete
congresistas, estaban a favor de que Alto Trujillo sea distrito. No ha
habido autoridad con cierto rango que no ha defendido la creación de
Alto Trujillo, yo creo que el único que se ha quedado fuera es el alcalde
de El Porvenir, aunque nunca dijo nunca, pero sí por los hechos”
(Hombre, representante del Comité Pro Distrito).

El segundo requisito para la distritalización es la realización de la consulta

vecinal, la cual se empieza a organizar a partir del 4 de setiembre de 2019, cuando la
PCM solicita al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) dicho encargo. De este modo, el
18 de setiembre el JNE aprueba el cronograma y estipula como fecha de la consulta el
domingo 16 de febrero de 2020. ¿Cómo se activa y cuál es el desarrollo de este
proceso de consulta vecinal? La activación responde directamente a la decisión
técnico-política de parte de la PCM durante el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski
(2016-2019), pues, a raíz de la normativa existente se estipuló que la creación de un
distrito en áreas metropolitanas debe pasar, necesariamente, por un proceso de
consulta vecinal. Sin embargo, la particularidad del caso de estudio evidenció que la
consulta ciudadana estuvo acompañada de una activa participación política de las
dirigencias barriales del centro poblado, quienes vieron la consulta, en primera
instancia, como un obstáculo (adicional) al proceso de distritalización, para
posteriormente convertirse en un canal legítimo para su demanda. ¿Qué explica este
singular proceso?
Se plantea que, a pesar de que la consulta ciudadana en Alto Trujillo se ubica
como un MDD de carácter obligatorio y que se origina de arriba hacia abajo, esta fue
adoptada como un espacio institucional legítimo que canalizó la demanda histórica de
la ciudadanía de Alto Trujillo de convertirse en un distrito. Así, más allá de ser un acto
meramente administrativo, la activación de este MDD estuvo acompañada de una
sustanciosa participación política de parte de las dirigencias barriales del centro
poblado.
A través de entrevistas a los principales actores y trabajo de campo in situ, se
plantea que esta constante y activa participación política en el proceso de consulta
vecinal para la distritalización de Alto Trujillo se explica por dos razones históricas:
primero, las dinámicas conflictivas entre los distritos de El Porvenir, Florencia de Mora,
y el centro poblado de Alto Trujillo, producto del proceso de crecimiento urbano
marginal acelerado en las últimas tres décadas; y, en segundo lugar, la existencia de
una promesa institucional latente de convertir el centro poblado de Alto Trujillo en
distrito municipal, lo cual fue determinante para la localidad, al encontrarse en medio
de una situación de abandono estatal y de demanda constante de servicios básicos. A
continuación, se detalla cada uno de estos procesos.

4.2 Los problemas limítrofes

La falta de acuerdo de límites distritales entre lo que sería el distrito de Alto Trujillo y
los distritos de El Porvenir y Florencia de Mora, ha sido señalado por la dirigencia
barrial de Alto Trujillo como una de las principales razones del retraso de la conversión
en distrito. Como se verá en este apartado, esta visión de la ciudadanía altotrujillana
no es casualidad, pues este tipo de problemas se remontan al nacimiento mismo de la
localidad. Desde su formación inicial ya se avizoraban problemas en torno a la gestión
territorial por parte de estos dos distritos colindantes. Posteriormente, estos problemas
se agudizarían en dos momentos: primero, en el año 2016, cuando la administración
de Paúl Rodríguez (Apra), del distrito de El Porvenir, entra en negociaciones con el
alcalde Wilson Toribio (Apra), de Florencia de Mora; y, segundo, entre los años 2019 y
2020, bajo la administración del alcalde Segundo Rebaza (APP) de El Porvenir.

4.2.1 Florencia de Mora y El Porvenir (2016)

En primer lugar, cuando se empezó a formar Alto Trujillo, fue la Municipalidad de
Florencia de Mora la que reclamó el dominio de estos territorios. Según argumentaba
la administración de ese entonces, estos sectores se ubicaban como la continuación
de su espacio geográfico ya que los primeros barrios creados (Barrios 1, 2 y 3) se
posicionaban en una de las partes extensivas del distrito. Esta situación se complejiza
cuando la institución encargada de la formalización de asentamientos humanos en
Trujillo, PLANDEMETRU, señala que estos nuevos barrios pertenecían al distrito de
Florencia de Mora. Esta situación inicial provocó una serie de disputas no solo entre
las alcaldías distritales, sino también entre la misma población, quienes
constantemente se enfrentaban al reclamar su pertenencia bien al distrito de El
Porvenir o bien al de Florencia de Mora. Según los dirigentes, estas riñas incluso
llegaban a enfrentamientos físicos.
La respuesta de la Municipalidad Provincial de Trujillo no se hizo esperar, y
bajo la administración del alcalde José Murgia, se anula el plano propuesto por
PLANDEMETRU y se oficializa el nacimiento de Alto Trujillo como un asentamiento
humano más del distrito de El Porvenir. Esta formalización incluía a los barrios 1, 2 y 3
que formaban parte del Asentamiento Humano Alberto Sánchez y el Barrio 4, llamado
Fujimori Fujimori.
Si bien este primer problema limítrofe fue rápidamente solucionado, en 2016,
cuando Alto Trujillo empezó a gestionar nuevamente su proceso de distritalización, el
alcalde distrital de El Porvenir negoció otorgarle parte del territorio de Alto Trujillo al
distrito de Florencia de Mora, específicamente las zonas de Nuevo Porvenir, Los
Laureles y Los Sauces. La principal razón para que El Porvenir cediera terrenos a su
distrito colindante se encontraba en que Alto Trujillo venía gestionando ya su
conversión a distrito.54

Aquí siempre ha habido problemas de límites entre los distritos, entre

Moche y Trujillo, entre El Porvenir y Laredo, entre El Porvenir y
Florencia, etcétera. Siempre ha habido problemas. Incluso, el problema
de límites entre El Porvenir y Florencia nos ha creado problemas para
esta consulta vecinal (…) Actualmente todo [Alto Trujillo] pertenece a El
Porvenir. Ahora, en el 2016 se junta el alcalde de El Porvenir y el
alcalde de Florencia; y el alcalde de El Porvenir le da a Florencia una
parte del territorio de Alto Trujillo (…) la parte de Nuevo Porvenir, Los
laureles y Los Sauces, se los da a Florencia de Mora. Eso generó un
desconcierto y disconformidad muy grande en Alto Trujillo porque les
54
Este deseo se podía avizorar con mayor claridad ya que distintos congresistas habían respaldado la
creación del distrito de Alto Trujillo.
 habían quitado una parte. Y no solo eso, a todo esto [las zonas más
altas de Alto Trujillo]55 le llamaron Alto Porvenir (Entrevista a Carlos
Urriza, presidente del Comité Pro Distrito).

De esta manera, para la dirigencia vecinal, la decisión de otorgarle una parte

territorial de Alto Trujillo a Florencia de Mora por el lado de la administración de Paúl
Rodríguez surgía, principalmente, de una decisión política de no perder el control de
Alto Trujillo. Al involucrar a Florencia de Mora en el proceso, El Porvenir creaba una
red de apoyo entre los alcaldes para ejercer presión y provocar el retraso de la
distritalización de Alto Trujillo.

Maliciosamente, el alcalde El Porvenir y el alcalde Florencia de Mora,

que han sido de la gestión anterior del Partido Aprista, dividen Alto
Trujillo. Un territorio que era netamente de El Porvenir, el alcalde de El
Porvenir le dice: “sabes qué, te regalo esta parte”. Le regala una parte
de Alto Trujillo, en un acuerdo de límites, en un acta de límites, le cede
algunos barrios de Alto Trujillo (…) y, ojo, ellos hacen este acuerdo de
límites cuando ya existía el pedido de distritalización (Entrevista a
Fernando Nuñuvero, exalcalde del centro poblado de Alto Trujillo).

Inclusive, para el dirigente barrial Carlos Urriza la consulta ciudadana

responde, más que todo,

“al acta que firmaron los alcaldes de El Porvenir y Florencia de Mora, al

conceder esos terrenos a Florencia” (Entrevista a Carlos Urriza,
presidente del Comité Pro Distrito).

Como veremos más adelante, estos problemas limítrofes no solo provocaron la

activación de la consulta, sino también obstaculizaron el desarrollo del proceso,
causando una serie de confusiones en la ciudadanía, ya que en el documento de
identificación de muchos electores figuraba el distrito de El Porvenir como su distrito
de residencia, cuando, en la práctica y para ojos de las entidades estatales, estos
ciudadanos eran parte de Florencia de Mora.56
Además de estos problemas limítrofes, la administración de Paúl Rodríguez
merece un acápite aparte, ya que para parte de la población altotrujillana esta fue la
gestión que puso mayores trabas al proceso de distritalización. En primer lugar, se
encargó de afectar la articulación de la dirigencia de Alto Trujillo, infiltrando a militantes

55
Este agregado es nuestro.
56
Ver la sección 3.2.3 La histórica consulta ciudadana en Alto Trujillo.
apristas a dichos espacios. Así, en palabras del dirigente Roger Villacorta, Paúl
Rodríguez afectó la organización que habían venido formando, pues logró que
internamente las dirigencias se dividieran por intereses partidarios. En palabras de
este dirigente:

El exalcalde Paúl Rodríguez nos desorganizó. Utilizó el término “divide y

reinas”. Nos desorganizó y él organizó dirigentes de su entorno, que en
todo estaban a favor de él. Entonces no había organización. Pero antes
de Paúl, los barrios estaban organizados por sus comités y los comités
tenían sus delegados de manzana. Cada manzana tenía su delegado.
Había una organización. (Entrevista a Roger Villacorta, dirigente de Alto
Trujillo).

Asimismo, la propia administración actual de El Porvenir reconoce que la

gestión de Rodríguez tuvo una actitud hostil hacia la Municipalidad del Centro Poblado
de Alto Trujillo desde que esta empezó su proceso de distritalización, ya que durante
sus años de gobierno no otorgó los recursos necesarios para el desarrollo de obras y
el pago a sus funcionarios. Además, su gestión aprobó recentralizar el cobro de
arbitrios de los centros poblados hacia la alcaldía distrital, los cuales eran uno de los
pocos sustentos económicos con los que contaba Alto Trujillo. Este comportamiento se
explicaría por los intereses políticos que tenía Paúl Rodríguez, puesto que, en ánimos
de conseguir votos para las elecciones congresales futuras, no pudo llegar a un
acuerdo con el alcalde del centro poblado, tomando represalias en la asignación de
recursos:

El exalcalde puso dificultades por razones, más que técnicas, de

carácter político. Sus intereses eran electorales: quería ser congresista.
A veces para ser congresista se usan [cuestiones] vedadas para poner
condiciones; parece que por ahí no funcionó. Comenzó con la primera
dificultad de no darle recursos económicos, comenzó a asfixiarlo”.
(Entrevista a Víctor Moya, ex alcalde distrital de El Porvenir y gerente de
Desarrollo Urbano del mismo distrito en 2018-2022).

Esta situación desencadenó una serie de protestas lideradas por la dirigencia

vecinal en el año 2016, reclamando recursos y una mayor atención del distrito de El
Porvenir para con su zona. Este levantamiento terminó en un pedido de revocatoria,
que tenía como principales demandantes a la población altotrujillana. Así, en octubre
de 2016, el Frente de Defensa de los Intereses del centro poblado Alto Trujillo inicia el
recojo de firmas para este propósito. Sin embargo, el proceso no concluyó y la
revocatoria no se llevó a cabo.57
Una característica adicional y de suma importancia de la población altotrujillana
es su capacidad de movilización. La población de Alto Trujillo ha realizado protestas
en repetidas ocasiones, caminatas e intervenciones públicas para generar presión
política, ubicándose como uno de los sectores poblacionales mejor organizados, en
comparación con otros asentamientos humanos de Trujillo. Así, desde su nacimiento
como centro poblado ha protagonizado movilizaciones hacia el distrito de El Porvenir,
bloqueo de carreteras58 y caminatas hasta la Plaza Mayor de la ciudad de Trujillo 59
para demandar servicios públicos. Esta fuerza organizativa es tan reconocida que
varias personas entrevistadas mencionan que una de las causas por las que el distrito
de Florencia de Mora no ha presentado obstáculos al proceso de distritalización es por
el temor de que la población de Alto Trujillo tome represalias contra este pequeño
distrito.

Imagen 3. Pedido de revocatoria del alcalde de El Porvenir, Paúl Rodríguez, de parte de la

población altotrujillana - 2016. 60

Fuente: Diario Correo.

La gestión de Paúl Rodríguez terminó en el año 2018 y fue fuertemente

criticada por posibles ocultamientos y malos manejos durante sus ocho años en la
alcaldía. Por esta razón, la gestión de Segundo Rebaza decidió en 2019 abrir una

57
Véase: https://www.onpe.gob.pe/modVenta-Kits/KitRevocatoria2017.pdf
58
https://diariocorreo.pe/edicion/la-libertad/pobladores-toman-carretera-para-protestar-por-contaminacion-
en-alto-trujillo-894262/?ref=dcr
59
“Trujillo: cientos de pobladores exigen obra de agua y desagüe”: https://rpp.pe/peru/la-libertad/trujillo-
cientos-de-pobladores-exigen-obra-de-agua-y-desague-noticia-997609
60
Véase: https://diariocorreo.pe/edicion/la-libertad/insisten-en-revocar-al-alcalde-de-el-porvenir-y-el-
responde-es-chantaje-701518/?ref=dcr
auditoría para su investigación.61 Con respecto al proceso de distritalización, la nueva
gestión de Rebaza, aunque discursivamente ha permanecido de acuerdo con el
proceso, para la dirigencia y la alcaldía altotrujillana esta gestión también se ha
mostrado contraria y ha seguido imponiendo obstáculos al proceso, principalmente por
motivos políticos.

4.2.2 El Alto Porvenir (2019-2020)

El segundo momento en que se encuentra otro conflicto territorial fue precisamente

entre el año 2019 e inicios de 2020, es decir, antes y en medio del proceso de la
consulta ciudadana. Por un lado, la Municipalidad de El Porvenir reclamaba una
extensión territorial denominada Alto Porvenir, que, según las autoridades ediles de
dicho distrito, se habría incluido erróneamente en la demarcación territorial de lo que
sería el distrito de Alto Trujillo, que se ubica en la parte más elevada de la localidad.

En la actualidad, su aspiración de ser un distrito, que es legítimo y que

comparto, he visto que no se ha definido con claridad cuál es el espacio
geográfico. Y a mi modo y a mi criterio, el espacio geográfico debe ser
el que originó el proyecto de la creación de Alto Trujillo porque eso es lo
que históricamente les pertenece (Entrevista a Víctor Moya, ex alcalde
distrital de El Porvenir y gerente de Desarrollo Urbano del mismo distrito
2018-2022).

Así, los funcionarios de El Porvenir se muestran de acuerdo con la creación del

distrito, pero con la extensión que les correspondía originalmente a inicios de los años
2000. El planteamiento actual (ver anexo 2) tendría efectos sustanciales en la
población de El Porvenir, pues se reduciría a casi la mitad y su expansión territorial
quedaría limitada.62 Víctor Moya, ex alcalde distrital y actual funcionario de la
municipalidad, señala que al menos la zona denominada como Alto Porvenir debería
permanecer como parte de este distrito. En contraste, desde el lado dirigencial de Alto
Trujillo se argumenta que Alto Porvenir fue nombrada de esa manera con un claro
objetivo político: reforzar la imagen de que dichos terrenos le pertenecen al distrito de
El Porvenir, cuando, en la práctica, son extensiones de Alto Trujillo, además de ser

61
Véase documento de Acuerdo de Consejo N.° 002-2019-MDEP:
https://drive.google.com/file/d/1_b5IDzGvy62l4MP7xQ6wAUU8iOuDOL8g/view. Asimismo, ver:
https://diariocorreo.pe/edicion/la-libertad/polemicas-decisiones-de-dos-alcaldes-y-sus-regidores-862934/ y
https://www.muniporvenir.gob.pe/concejo-municipal-aprobo-hacer-auditoria-de-los-8-anos-de-gestion-de-
paul-rodriguez/
62
Entrevista a Hernán Cabeza, alcalde de Florencia de Mora; entrevista a Carlos Urriza, presidente del
Comité Pro Distrito.
zonas con similares características sociales que el resto de la geografía de la
localidad.63
En general, parece no haber acuerdo en torno a este sector entre ambas
localidades. Mientras que El Porvenir apela a la pertenencia histórica de esta
demarcación en acuerdo anteriores, Alto Trujillo denuncia un uso político en la
denominación de este sector, a la vez que llama la atención su semejanza en las
condiciones socioeconómicas y demanda de servicios básicos en las dos últimas
décadas. La consulta ciudadana, tal como está delimitada geográficamente (ver anexo
2) busca conocer si las personas del Bloque I, aquellas que pertenecen a El Porvenir,
y las del Bloque II, aquellas pertenecientes a Florencia de Mora, están de acuerdo con
la formación del distrito de Alto Trujillo. Aunque la consulta se presenta como una
solución, la falta de debate, y quizás la poca apertura de algunas autoridades de parte
de la actual gestión de El Porvenir, ha generado que el proceso se considere como
apresurado y con poca información de ambas partes.64
Por el lado de Florencia de Mora, la situación es menos conflictiva, ya que solo
presenta algunos cuestionamientos a la creación del distrito. Como se vio
anteriormente, Florencia de Mora tuvo interés de controlar el territorio altotrujillano
desde el nacimiento de los primeros barrios. Luego, aceptó el trato con El Porvenir en
2016 de obtener ciertos territorios de Alto Trujillo. Actualmente, su cuestionamiento
con respecto a Alto Trujillo se centra en dos puntos: en primer lugar, consideran que
hay territorios que, por culpa de anteriores funcionarios, han pasado a manos de El
Porvenir y, en segundo lugar, aseguran que dentro de los territorios que pretenden
independizarse de Florencia de Mora existen personas que prefieren pertenecer a este
distrito y no pasar a lo que sería Alto Trujillo. El actual alcalde Hernán Cabeza resume
este parecer en la siguiente cita:

La mayoría tiene DNI de Florencia de Mora en el Alto Trujillo; hace poco

me han llegado juntas vecinales que quieren pertenecer a Florencia de
Mora. O sea, son florencianos, hijos de florencianos que conformen van
avanzando van haciendo sus casas en parte de Alto Trujillo, pero
bueno, bienvenido si quieren ser distrito (Entrevista a Hernán Cabeza,
alcalde de Florencia de Mora 2018-2022).

Como se ha mencionado, Florencia de Mora, a ojos de la dirigencia

altotrujillana, no se ha mostrado contrario al proceso. Más aún, no se identifican

63
Entrevista a Roger Villacorta, dirigente vecinal de Alto Trujillo.
64
Entrevista a Víctor Moya, ex alcalde distrital de El Porvenir y gerente de Desarrollo Urbano del mismo
distrito 2018-2022.
acciones concretas de parte de alguno de los alcaldes municipales desde el inicio del
proceso de distritalización. Este comportamiento poco conflictivo de Florencia de Mora
se explica, en primera instancia, porque la creación del distrito de Alto Trujillo no
conlleva que pierda grandes áreas territoriales, ni mucho menos pérdidas sustanciosas
de ingresos económicos, como es el caso de El Porvenir. Al ser un distrito pequeño, el
impacto de la distritalización es mínimo.
No obstante, a partir de las entrevistas a los actores sociales de Alto Trujillo se
puede sugerir que este comportamiento pasivo de Florencia de Mora responde a
algunos actos realizados por la dirigencia altotrujillana. Como se vio anteriormente en
2016, cuando El Porvenir decidió otorgarle determinados territorios a Florencia de
Mora, la sociedad civil organizada de Alto Trujillo empezó una serie de protestas.
Estas protestas fueron de tal magnitud que las autoridades de Florencia de Mora
prefirieron mantenerse al margen de la discusión y dejar que el proceso siga su curso:

Cuando El Porvenir firma el acta con Florencia de Mora (…) nosotros hicimos
una marcha masiva a Paúl, exalcalde El Porvenir. Muy masiva. Bajamos
caminando desde Alto Trujillo hasta El Porvenir, más o menos como dos mil
personas. Se asustó el alcalde de Florencia de Mora e inmediatamente firmó
un acta en la que renunciaba, que no quería los barrios. Renunciaba, y eso
está en el expediente. Porque él pensaba que igual íbamos a ir a Florencia de
Mora. Florencia de Mora es un distrito más pequeño y tenía miedo de Alto
Trujillo. (Entrevista a Roger Villacorta, dirigente de Alto Trujillo).

Antes de que hagamos la marcha vino el alcalde de Florencia y convoca una

asamblea para [hablar] sobre ese tema (…) Yo salgo a la asamblea y ahí le
pusimos un alto, lo botamos al alcalde y él pidió disculpas, porque, obvio, nos
molestamos. Entonces, parece que a partir de eso no intervino nunca más,
esa fue su única intervención en Alto Trujillo. (Entrevista a Roger Villacorta,
dirigente de Alto Trujillo).

Las citas hacen referencia precisamente al exalcalde florentino Wilson Toribio,

quien fue elegido por tres gestiones continuas en Florencia de Mora (del año 2006 a
2014). El actual alcalde Hernán Cabeza ha mantenido poco contacto con la dirigencia
de Alto Trujillo, manteniendo así una actitud poco conflictiva con el proceso. Si bien
tiene cuestionamientos respecto de los territorios que le correspondería a su distrito,
concretamente no tiene acciones que lo retraten como uno de los actores contrarios a
la distritalización.
 De este modo, los problemas de límites y control territorial han marcado el
rumbo del proceso de distritalización de Alto Trujillo, en tanto para la dirigencia
altotrujillana ese ha significado uno de los principales problemas durante el proceso.
Desde su nacimiento con los primeros barrios cercanos a Florencia de Mora, hasta su
expansión en los arenales hoy llamados Alto Porvenir, la MCP de Alto Trujillo ha tenido
que lidiar con los intereses de los principales distritos colindantes, dinámicas
conflictivas que supo resistir gracias a sus dirigencias barriales y al Comité Pro Distrito
creado en los últimos años.

4.3 La promesa institucional latente y las demandas históricas en Alto Trujillo

Ahora bien, además de que los conflictos limítrofes contribuyeron a la activación

política de las dirigencias barriales en el proceso de distritalización, desde el
nacimiento de Alto Trujillo existió el discurso, tanto desde la Municipalidad Distrital de
El Porvenir como desde la Municipalidad Provincial de Trujillo, de otorgarles
independencia y jurisdicción propia. Por ello, la consulta ciudadana del 16 de febrero
se posicionó como un proceso legítimo que condensó sus demandas históricas, en
medio de promesas incumplidas y un sistemático abandono estatal.
Cuando se concibió la idea de Alto Trujillo en 1995, ya se pensaba que estas
zonas de El Porvenir eventualmente formarían una jurisdicción independiente.
Inclusive, esta fue diseñada pensando en el modelo limeño de Villa El Salvador. 65
Como mencionamos anteriormente, ya para fines de los años noventa, los entonces
alcaldes de El Porvenir (Víctor Moya) y de la provincia de Trujillo (José Murgia)
concibieron la idea de formar el centro poblado de Alto Trujillo. Así, a inicios del año
2000, a través del Plan Estratégico de Desarrollo Integral y Sostenible de Trujillo, se
sostenía, entre otras cosas, que para el año 2021 Alto Trujillo se convertiría en un
distrito más de la provincia.
Así, el proyecto distrital responde, en primera instancia, a objetivos
institucionales contemplados dentro de la llamada Agenda 21, realizada por la propia
Municipalidad Provincial de Trujillo, con el acuerdo de la Municipalidad Distrital de El
Porvenir. Posteriormente, los alcaldes de El Porvenir se han manifestado de acuerdo
con el proyecto distrital. La visión de la distritalización de Alto Trujillo se configura
desde hace bastante tiempo. Como bien menciona el propio exalcalde de El Porvenir,
Víctor Moya:

“la aspiración de convertir en distrito a Alto Trujillo ha sido permanente.

Coincidimos todas las autoridades que han pasado de convertirlo”
65
Entrevista a Víctor Moya, Fernando Nuñuvero y Nover Cruz.
 (Entrevista a Víctor Moya ex alcalde distrital de El Porvenir (1998-
2002) y gerente de Desarrollo Social del mismo distrito (2018-2022).

Al igual que un dirigente local, “no ha nacido de un momento”, sino que “es una
proyección que se ha hecho en Alto Trujillo, desde antes de que sea Centro
Poblado”. (Entrevista a Roger Villacorta, dirigente vecinal de Alto Trujillo).

No obstante, a pesar de este aparente consenso, cuando la dirigencia

altotrujillana y el alcalde del centro poblado empezaron a materializar el proyecto, la
disposición de estos gobiernos locales no ha sido del todo abierta, destacando
principalmente su lentitud en el proceso de respuesta y su cuestionamiento indirecto al
proceso en sí mismo. Como se observó en la anterior sección, uno de los argumentos
recurrentemente utilizados por la Municipalidad de El Porvenir es que la dirigencia
altotrujillana no reconoce los límites que les corresponderían al distrito de Alto Trujillo.
Además de ello, los alcaldes del centro poblado no han probado una capacidad de
gasto eficiente de los recursos económicos que le son otorgados, a pesar de que,
según la administración de El Porvenir, año tras año se les ha venido otorgando una
mayor cantidad de dinero.

A Alto Trujillo siempre se le han incrementado los recursos. Esta gestión

también le está incrementando sus recursos, pero que lamentablemente no hay
respuesta de las autoridades de aquel entonces y de las actuales de
incrementar los recursos propios de sus vecinos. Esa es la tragedia no
solamente de Alto Trujillo, sino de todos los gobiernos locales. (Entrevista a
Víctor Moya, ex alcalde distrital de El Porvenir 1998-2002 y gerente de
Desarrollo Social del mismo distrito 2018-2022).

Estas afirmaciones son negadas por la alcaldía del centro poblado de Alto
Trujillo, la cual señala, al contrario, que las prerrogativas que ellos tienen son limitadas
y que muchos de los proyectos estancados se deben a la poca voluntad política de los
alcaldes distritales de El Porvenir. Principalmente, el alcalde independiente Nover Cruz
ha encontrado dificultades a la hora de emprender proyectos a favor de Alto Trujillo, ya
que el distrito de El Porvenir se ha encontrado dominado, primero por el PAP y luego
por APP. Por ello, para el alcalde Cruz parte de la negativa en el apoyo a la agilización
del proceso proveniente de estos municipios podría deberse a factores políticos

“[…] puedo pensar que, por las declaraciones, por los comentarios, por
sus actitudes, [esto procedía del] partido de Alianza para el Progreso.
Porque siempre manifestaban ellos que solamente ellos lo podían hacer
 el distrito de Alto Trujillo. Nadie más lo podía hacer. Y todo lo que
nosotros veníamos gestionando y avanzando eso era falso, mentira y
todo lo demás. Una contracampaña, pero ya ahora con estos resultados
no sé ahora cuál será su idea. Por ahí hay un tema. Y estoy más o
menos corrigiendo un tema a ver si guarda coherencia. El alcalde
provincial es de un partido político, el alcalde distrital es del mismo
partido, guarda cierta coherencia. (Entrevista a Nover Cruz, alcalde de
Alto Trujillo 2016-2020).

Como se ha repasado, estos partidos dominaron también la Municipalidad de

centro poblado de Alto Trujillo hasta el año 2014, cuando Nover Cruz gana la alcaldía
con el movimiento político independiente Fuerzas Unidas. Desde entonces, Cruz ha
lidiado con el alcalde aprista Paúl Rodríguez, quien negoció las tierras de Alto Trujillo
con Florencia de Mora; y posteriormente con el alcalde apepista Segundo Rebaza,
cuya administración ha entorpecido tanto la consulta vecinal como la elaboración del
sustento económico fiscal. Más aún, su gestión ha sido caracterizada por los
altotrujillanos como ineficaz por no brindar el apoyo suficiente para el desarrollo de
Alto Trujillo, según señala un representante de la dirigencia vecinal:

En los hechos, es que ellos nunca están de acuerdo en que Alto Trujillo
sea distrito. Ellos manifestaron por las redes sociales que están de
acuerdo, pero sus hechos hablan otra cosa. Alto Trujillo representa el
73,5% de El Porvenir, es decir, de los 200 000 ciudadanos de El
Porvenir, nosotros somos 67 000, según el último censo de 2017. Si
nosotros retiramos cifras, representamos en 33,5%. La Ley dice que la
proporción del Foncomun debe transferirnos de acuerdo a nuestra
población. Nos corresponde que nos transfieran 33,5%, pero, ¿cuánto
nos transfieren? Nos transfieren 13%, 85,7% en gastos corrientes y
2,3% en obras. Entonces, si a nosotros nos corresponde el 33%,
prácticamente están gastando la plata que nos corresponde a los
altotrujillanos en pagar su personal en El Porvenir. Entonces, a ellos no
les va a convenir porque van a recortar su presupuesto. Por eso ponen
trabas. (Entrevista a Roger Villacorta, dirigente vecinal de Alto Trujillo).

Por otro lado, la dirigencia reclama que durante el pedido de asistencia a la

Municipalidad Distrital de El Porvenir para la elaboración el informe fiscal, no se ha
recibido apoyo del exalcalde del centro poblado Fernando Nuñuvero, quien
actualmente es regidor distrital de El Porvenir. Según Villacorta, fue él uno de los
regidores que votó en contra de elevar el monto del Foncomun a Alto Trujillo. En
palabras del dirigente, Nuñuvero es considerado “traidor de Alto Trujillo”. Pese a que la
población reconoce su labor en la agendación inicial del proceso de distritalización,
también señalan que su trabajo en la Municipalidad de El Porvenir no ha rendido frutos
para agilizar o ayudar en el proceso.66
Otro de los argumentos que sostiene la administración de El Porvenir es que el
proceso de distritalización ha sido activado por intereses políticos, “de forma
demagógica”,67 por los congresistas de la República, y que la consulta no responde
necesariamente a una demanda de los mismos altotrujillanos. El actual gerente de
Desarrollo Social del municipio engloba las principales críticas al proceso en las
siguientes dos citas:

Estamos en una consulta que tiene una connotación política y necesidad

histórica, pero que no están preparados las autoridades ni son conscientes los
vecinos de que la creación del distrito significa también aporte de sus propios
recursos económicos y, lo que es más, se pretende mutilar la jurisdicción del
distrito de El Porvenir, lo que históricamente le pertenece y jamás hubo un
debate sobre este tema. (Entrevista a Víctor Moya ex alcalde distrital de El
Porvenir [1998-2002] y gerente de Desarrollo Social del mismo distrito [2018-
2022]).

No noto una efervescencia de la población para poder decir que estamos

cumpliendo un sueño de ser distrito, que les ha costado luchas. No les ha
costado. ¿Quiénes están más interesados? Son los grupos políticos y los
futuros aspirantes a ser regidores y a ser alcaldes, y el entorno que se está
preparando para asaltar la municipalidad para ocupar los puestos, ellos están
más interesados que el vecino común y corriente. (Entrevista a Víctor Moya, ex
alcalde distrital de El Porvenir (1998-2002) y gerente de Desarrollo Social del
mismo distrito (2018-2022).

A esta promesa latente se suma el abandono estatal y la ausencia de servicios

básicos en Alto Trujillo. Como se señaló anteriormente, los altos niveles de
inseguridad y el bajo índice de desarrollo humano en la localidad hacen más urgente el
establecimiento de políticas focalizadas hacia dicha población.
Así, contrario a lo que señalaba la Municipalidad de El Porvenir, la
distritalización de Alto Trujillo no ha sido un proceso guiado principalmente por
66
Discusión a través de los grupos focales realizados a vecinos y vecinas altotrujillanos.
67
Entrevista a Víctor Moya, ex alcalde distrital de El Porvenir (1998-2002) y gerente de Desarrollo Social
del mismo distrito (2018-2022).
 intereses políticos en medio de una población desinformada. La información recabada
a través grupos focales permite obtener un mejor registro de la petición de la
ciudadanía e identificar lo que realmente significa el proceso de distritalización para
ella. De acuerdo con información del Portal de Transparencia de la Municipalidad
Distrital de El Porvenir, solo se han ejecutado cuatro proyectos de obras públicas en
Alto Trujillo desde el año 2015.68

TABLA 6. Proyectos de obras públicas en Alto Trujillo consignadas por la Municipalidad de El Porvenir.
Fecha de
Monto de inicio y
CONCEPTO DE OBRA
inversión estado de la
obra

Construcción del servicio de transitabilidad vial en

la calle 59 entre barrio 4 y barrio 5 sector T2, 24/11/2015
S/. 569
tramo entre avenida 1 y avenida 2 DEL AA.HH. (COMPLETAD
560.15
Alto Trujillo, distrito de El Porvenir - Trujillo - La O)
Libertad

Ampliación de los servicios de atención integral

Cuna Más, para niñas y niños menores de 36
S/. 110 22/05/2018
meses de edad, AA.HH. Alto Trujillo barrio 1,
229.62 (COMPLETAD
distrito de El Porvenir - provincia de Trujillo -
O)
región La Libertad

Mejoramiento de los servicios de atención integral

cuna más para niñas y niños menores de edad, S/. 245 19/10/2018

AA.HH. Alto Trujillo 5a, distrito de El Porvenir- 097.92 (COMPLETAD

Provincia-Región La Libertad O)

Mejoramiento y ampliación de los servicios

educativos en la I.E. N.° 82049 Ramón Castilla
S/.2 282 11/12/2019
Marquesado ubicado en el AA.HH. Alto Trujillo,
799.26 (PARALIZADO
Sector T3, Barrio 3a, Distrito de El Porvenir -
)
Trujillo - La Libertad

Fuente: Portal de Transparencia (2020). Elaboración propia.

68
De un total de 114 obras registradas en el portal. Cabe precisar que no se ha encontrado información
sobre transferencia entre el municipio distrital y el de centro poblado.
 Esto denota una falta de mayor inversión pública para el mejoramiento de
servicios que gran parte de la población aún reclama. Por ejemplo:

Para salir de la pobreza y subdesarrollo se requiere educación, sin

educación no podemos. Nuestra gente, nuestros jóvenes, ¿a dónde se
van a estudiar? A Trujillo, cuando nosotros también bien podríamos,
siendo distrito, ver otra forma de organizarnos para tener un centro de
educación de estudios superiores. Gracias al trabajo que está haciendo
nuestro alcalde de Alto Trujillo [Cruz], ha hecho buenas cosas con
recursos propios (Hombre, sector 4B).

Por ello, desde la perspectiva de la población, la gestión de Nover Cruz se

caracterizó por su horizontalidad en el trato con ella, su empeño en convertir a Alto
Trujillo en distrito, y los constantes conflictos con la Municipalidad de El Porvenir.
Muchos de los altotrujillanos lo describen como un alcalde empeñoso pero que no ha
tenido el suficiente apoyo de la Municipalidad de El Porvenir para realizar obras en el
centro poblado.
Adicionalmente, se reconoce que la comunidad es consciente no solo del nivel
de pobreza, abandono y descuido en el que viven, sino que también del desigual
desarrollo en el que se encuentran con respecto a otras jurisdicciones de la ciudad de
Trujillo. Como se ha relatado en secciones anteriores, el llamado boom económico de
los últimos años no ha tenido efectos para este sector de la población. Sus niveles de
desarrollo siguen siendo los mismos, con leves mejorías. Incluso las autoridades
locales, como el actual alcalde de Florencia de Mora, reconoce que la principal razón
de la creación del centro poblado es la situación de vulnerabilidad, pobreza y
desigualdad que padecen los altotrujillanos:

Hay necesidades. La gente cuando camina hacia más allá, tú sabes que hay
más necesidades, el agua, la limpieza pública, para ellos es un poco difícil. Se
vuelve político, comienzan a reclamar, hacen sus juntas vecinales, ellos
también quieren mejorar. Porque ellos están ya más en la parte alta, no tienen
lo que tiene un distrito. Un distrito ya tiene limpieza pública, tiene agua,
alcantarillado y esa gente no lo tiene. (Entrevista a Hernán Cabeza, alcalde
Florencia de Mora).

Este sentimiento es compartido por los dirigentes locales:

Yo me acuerdo que cuando estábamos dirigiendo a los delegados de manzana,

en cada reunión yo preguntaba: díganme ¿qué mejoras han encontrado en el
 barrio en los últimos 6 años? La respuesta unánime era: ninguna. Después del
alcantarillado no había ninguna. Algunos decían en la recogida de basura (…)
pero esta es la repuesta de la población: ninguna mejoría. (Entrevista a Carlos
Urriza, presidente del Comité Pro Distrito).

Así, los principales problemas existentes en Alto Trujillo son la falta de servicios
públicos como agua potable y luz, así como la falta de centros de salud y de
comisarías que puedan dar abasto a todos los sectores dentro de la localidad. Por
ejemplo, la falta de centros de salud genera que los residentes deban madrugar para
poder conseguir alguna cita, la situación empeora en el caso de que se necesite
atención inmediata o en algún caso de emergencia, pues la falta de pistas adecuadas
genera retraso en llegar a otros centros de salud de la ciudad trujillana. A estos
problemas se añaden la falta de especialistas de la salud, las pocas citas que se
ofrece por persona, la falta de especialización en temas como salud mental, y la
atención, a veces, poco cordial que reciben en estos centros de parte del personal
médico. Entre algunas experiencias precisadas por la población, se señaló:

Mi hijo tenía fiebre, fuerte fiebre. Lo llevamos a las 10 de la noche, y algunas

trabajadoras paraban más en el celular, y les digo “mi hijo está con fiebre”, le
pusieron termómetro y se fueron, un gran rato. Luego los busqué y mi hijo ya
estaba en 38°, ahí recién lo atendieron. Mi prima también, en noviembre, por
poco le gana el bebe en el piso, porque ellos no nos ponen interés, están ahí,
se sientan, tenemos que estar ahí, ahí. (Mujer, Barrio 5B).

Hay una sola posta y ¡uy, para que te atiendan! Tienes que ir a la 1 o 2 de la
mañana para que te atiendan a las 10 u 11 de la mañana. Y a veces no
alcanzas y te hacen venir al otro día o que vuelvas en la tarde. (Mujer, Barrio
5).

“tenemos que estar muriéndonos para que nos atiendan” (Mujer, Barrio 5A).

“hay una sola posta, es lejos. Para que nos atiendan “¡uuf!” (Hombre, líder
vecinal Barrio 6 A).

Otro de los problemas identificados es que no existen espacios públicos

adecuados para que los niños puedan interactuar socialmente de forma segura, lo cual
se agrava al tener pocos patrullajes policiales, en uno de los distritos con mayor índice
de criminalidad. Por ejemplo,
 “La seguridad aquí es espantosa, tú no puedes salir aquí con un celular, en tu
propia esquina te roban” (Mujer, Barrio 2A).

Esta situación es puntualmente de mayor preocupación ya que mucho de los

padres deben de salir a laborar durante todo el día, dejando, muchas veces, a sus
hijos(as) al cuidado de sí mismos.

En esa misma línea, los participantes de los grupos focales de hombres

hicieron también énfasis en la seguridad de la localidad de Alto Trujillo, más
recordaron las diferencias entre la situación actual de la localidad y en sus inicios
cuando la actividad dirigencial estaba más organizada:

“Nosotros para que no nos roben, rondeábamos, pero había gente de otros
lados que venía a hacer daño. Pero así nosotros rondeábamos, dos pares
hasta la media noche y dos hasta las 5 de la mañana”. (Hombres, Barrio 5A).

Por otro lado, estos cambios en la dinámica social de Alto Trujillo habían tenido
sus inicios con la llegada de personas externas a los primeros habitantes que
buscaban obtener un territorio para otros fines no vinculados a la vivienda o residencia
en la zona:

Mucha gente de Florencia y de El Porvenir, y no solo de [ahí], 69 quieren

también conseguir su lote gratuito, y entonces, algunas invasiones ya no
son tan “legales” vamos a decir. Entonces, hay ranchos vacíos, donde
no viven. Pero no solo eso, sino que también ya después con el tiempo,
viene también el tráfico que se apoderan de una manzana entera.
Entonces ha cambiado ya de una cosa que iba guiada a un desorden y
yo creo que eso también [hace que] venga la delincuencia (líder vecinal,
representante del Comité Pro Distrito).

Así, muchas de las ciudadanas participantes de los grupos focales señalan

estar sorprendidas por las prácticas de “mal vivir” 70 que ha ido adoptando la juventud
que llegó siendo niños y niñas migrantes a Alto Trujillo. La explicación que suelen dar
a este tipo de comportamientos es que, como se mencionó, crecen “abandonados” no
solo por sus padres, sino, como ellas mismas han ido reconociendo, por los entes
estatales pues se le niegan servicios básicos y espacios públicos adecuados. Las
participantes de los grupos focales de mujeres fueron mucho más explícitas sobre la
identificación de este problema en la localidad:
69
Los agregados entre corchetes son nuestros.
70
Basado en testimonio de mujeres del sector 5.
 Lo que ves es que casi todos los niños de aquí paran en la calle, niños
de 7, 8 años, paran en la calle. Ellos miran lo que hacen los más
grandes y aprenden. Lo que sí quisiera es que haya talleres, porque
papá y mamá trabajan en empresas, creo que desde las 4 de la mañana
hasta las 8 de la noche. Entonces, ¿quién controla a los niños? (Mujer,
Barrio 5A).

Por otro lado, la ciudadanía altotrujillana también es consciente de que muchos

de los políticos quieren sacar provecho de esta consulta. Más aún, en Alto Trujillo
existe una crítica a los partidos que tradicionalmente los han gobernado, como el Apra
o APP, siendo así que han apostado en las últimas elecciones por un alcalde
independiente.

Nosotros no apoyamos a ningún partido. Nos interesa que Alto Trujillo

sea distrito porque el alcantarillado en esta zona se hizo en el año 2012,
o sea han pasado 17 años para tener alcantarillado. Y esta zona y más
zonas no tienen agua potable ni alcantarillado (lo que llamamos el Alto
Porvenir). Imagínese usted, si aquí vivimos mal porque hay muchísimo
polvo, muchísima contaminación, [encima] no hay agua potable ni
alcantarillado (Carlos Urriza, presidente Comité Pro Distrito).

Esta situación es bastante comentada por la dirigencia. Jorge Villacorta señala

que actualmente quien ha tenido más interés por la situación de Alto Trujillo ha sido el
partido de Alianza para el Progreso, sobre todo en torno a los conflictos desatados y al
control de las dirigencias barriales. Incluso, el exalcalde de la MCP Fernando
Nuñuvero, quien pertenecía a estas filas partidarias y para el año 2020 es regidor de la
Municipalidad de El Porvenir, mostró su disconformidad con el actual proceso, ya que
los comités creados por su gestión fueron cerrados.
Asimismo, la dirigencia altotrujillana también critica al rol de la prensa, pues
señalan que:

“Los medios de comunicación [los] han visto como el patito feo. Sólo han
difundido lo malo de Alto Trujillo y no han difundido su fortaleza” (Entrevista a
Roger Villacorta, dirigente vecinal de Alto Trujillo).

Entonces, es una crítica global hacia los principales actores influyentes de la

zona: políticos y medios de comunicación. No se trata de una ciudadanía pasiva que
se mueve al antojo de intereses políticos, más bien estamos presenciando una
ciudadanía que ha demostrado una conciencia crítica frente a su situación y ha
logrado organizarse para lograr su propósito.
Pero también existe una noción de identidad dentro de la población con
relación a su localidad. Se reconocen como parte de un grupo social, resaltan además
su ser migrante:

“la mayoría de la gente de acá viene de la sierra de La Libertad” (mujer, Barrio

5).

“Si hablamos de la característica social en campo a las ciudades, la gente de la

Sierra son gente trabajadora, mientras que acá gente de otras partes que
también ha venido, viene con otras características idiosincráticas. Dentro de
este campo, si nosotros hablamos de la población de un gran porcentaje,
podemos decir que un 85% es migrante” (hombre, Barrio 4B).

Dentro de estas opiniones se mencionan esas redes de apoyo migrante que

han sabido formar en sus años de residencia a partir de esos orígenes que comparten.
En conclusión, como se ha observado en el proceso de distritalización, las
organizaciones sociales han mantenido un rol clave, sobre todo la dirigencia barrial, la
cual se ha venido formando desde los primeros años de Alto Trujillo. Este rol de la
sociedad civil se potencia con la creación del Comité Pro Distrito, el cual, en alianza
con las dirigencias barriales, se encargó de la organización de las protestas, de ejercer
presión a las autoridades, de realizar actividades sociales en pos de favorecer a la
población y, al mismo tiempo, de canalizar el malestar y las ansias de ser distrito. Más
aún, uno de sus principales logros fue centrar la atención a la consulta ciudadana del
16 de febrero, logrando así resignificar dicho proceso: de un trámite administrativo
obstructor a un medio democrático por el cual hacer escuchar sus demandas y
fortalecer su pedido democrático.
 5. FEBRERO 2020. LA HISTÓRICA CONSULTA VECINAL DE ALTO TRUJILLO
5.1 La perspectiva de la población: la necesidad de la distritalización y la
consulta ciudadana

Todo el proceso hacia la demanda histórica por convertir a Alto Trujillo en un distrito
logra concretizarse aún más a través de la apertura del mecanismo de consulta
ciudadana en la localidad. Sin embargo, para la población, la distritalización de Alto
Trujillo no es —ni ha sido— un fin en sí mismo. En estas líneas, en la presente
sección, se aborda el significado de la distritalización y de la consulta ciudadana del 16
de febrero de 2020 desde la perspectiva de la ciudadanía y los efectos de los
resultados en ella. Mediante tal acercamiento se podrá comprender mejor cómo, lejos
de efectuarse como un pedido vacío y politizado, este proceso es visto más bien como
un medio para lograr un objetivo mayor: el desarrollo social y económico de Alto
Trujillo.
Como se ha visto en capítulos previos, existe una visión dividida entre
diferentes actores estatales respecto a la distritalización de Alto Trujillo. Por un lado,
algunos alegaban que el proceso podría obedecer a intereses políticos y que la
distritalización no llegaría a resolver los problemas estructurales de la ciudadanía. Sin
embargo, este proceso de distritalización no es el objetivo final para la población de
Alto Trujillo, sino el punto de inicio de un pliego de demandas históricas que, como
bien se ha documentado, no ha podido ser cumplido por la Municipalidad Distrital de El
Porvenir. En este sentido, a través de los grupos focales realizados en la localidad, se
observa que los ciudadanos y ciudadanas de Alto Trujillo tienen una idea clara sobre
los beneficios de ser distrito. Para ellos, es claro que esto no solucionará sus
problemas socioeconómicos, sino que este proceso más bien será una herramienta
importante para perseguir el desarrollo que les ha sido esquivo por más de dos
décadas. Por ejemplo,
 “No tenemos nada, pensamos que siendo distrito elevamos de
categoría, vamos a tener un presupuesto propio y con ello, nos conlleva
independizarnos y, […], que esto nos permitiría con nuestros propios
recursos, lo que se genera de la recaudación y de lo que nos puede
llegar puede que sea administrada bien por los altotrujillanos (hombre,
Barrio 5B).

Esta idea se puede observar a partir de dos respuestas críticas en torno a los
recursos económicos con los que cuentan. En primer lugar, una de las principales
razones por las que no han alcanzado desarrollarse en los últimos años es por la
actitud hostil de los alcaldes de El Porvenir en torno al presupuesto que se le asigna a
la municipalidad del centro poblado. Como señalan algunas ciudadanas altotrujillanas

“como Alto Trujillo no es distrito, no llega el presupuesto directamente, si

llegara directamente (…) el alcalde sí pudiera trabajar, pero con lo poco que
llega sí ha hecho algo” (Mujer, Barrio 6B).

“si el dinero llegara directamente, yo sí creo que se haría más, y si no lo hacen,

lo botamos” (Mujer, Barrio 5A).

Esto muestra que la ciudadanía del centro poblado no es indiferente a esta

problemática de la gestión económica, y más aún, tampoco creen que una asignación
directa sea la solución definitoria, ya que como muestra la anterior cita, ante una
posible decepción de su futuro alcalde, están dispuestos a “botarlo”.
La segunda respuesta crítica se refiere a los impuestos y arbitrios que están
obligados a pagar. Como se ha visto anteriormente, una de las críticas recurrentes de
parte de especialistas y burócratas locales es que la localidad posee una baja tasa de
pago de impuestos. Bajo esta línea argumentativa, esta debilidad tributaria haría que,
por tanto, el distrito no pueda sostenerse económicamente por sí mismo en caso de
que adquiera autonomía. Sin embargo, detrás de esa aparente morosidad, o la
presencia de miembros de la comunidad con poca responsabilidad económica, existen
ciertas lógicas y raciocinios a develar. Por ejemplo, durante el trabajo de campo se
pudo dar cuenta que, en algunos casos, los impuestos no son pagados pues la
ciudadanía adopta esta práctica como una respuesta a la ausencia de servicios
básicos. Señalan, por ejemplo:

“muchos de acá contribuimos, pero no vamos a estar pagando para que todo
se vaya al Porvenir” (Mujer, Barrio 5).
 o en el caso de otra ciudadana:

“yo por eso he esperado hasta que se haga distrito, sino por qué voy a pagar”.
(Mujer, Barrio 5).

Así, la poca recaudación de impuestos en Alto Trujillo podría deberse más a

una postura crítica o a un modo de protesta hacia sus autoridades antes que a una
irresponsabilidad ciudadana: ¿por qué estas personas, que viven en un contexto de
pobreza, desigualdad e inseguridad, cortarían parte de su limitado presupuesto para
obras inexistentes y sueldos de funcionarios públicos que no les brindan una mínima
calidad de vida? Viéndolo desde esta perspectiva, la poca recaudación de impuestos
parece ser una respuesta lógica y racional de la localidad. Para ejemplificar esta idea,
una ciudadana señaló:

La distritalización permitiría tener mayores servicios básicos, podría

haber agua en las zonas de más arriba, lo único que perderíamos es
que ya no pagaríamos impuestos más [a El Porvenir], eso sería lo único.
Al final pagamos y se invertiría aquí y no se va al Porvenir, aquí muchos
pagamos y todo se va al Porvenir y para acá nada y no hacen nada.
[Con la distritalización] va a haber presupuesto directo (Mujer, Barrio 5
A).

Así, esta perspectiva de la población de Alto Trujillo en torno al presupuesto y

el pago de impuestos da cuenta de que los discursos de especialistas y funcionarios
públicos en torno a este proceso deben tomar en cuenta la voz de la propia ciudadanía
para no caer en sentidos comunes basados en prejuicios sobre el comportamiento de
la población.
Del mismo modo, el trabajo de campo permite observar al proceso de creación
del distrito y la consulta ciudadana a través de sus objetivos: mientras que la primera
funcionaría como herramienta institucional para su desarrollo social, la segunda
funcionó como un canal institucional que les brinda voz, los dotó de agencia política
como actores centrales del proceso, y permitió aquello que en el Perú es poco
alentado desde las altas esferas públicas, a saber, la participación política. El uso del
voto para la toma de decisiones específicas que tienen implicadas en su vida
cotidiana. La consulta, a ojos de Alto Trujillo, se convierte en una herramienta de
legitimación: un mecanismo de democracia directa.
Acorde a esta idea, la ciudadanía ha demostrado un alto interés en el proceso
de consulta vecinal, principalmente por la posibilidad de ganar independencia
económica y presupuestal para tener mayores actividades. Por ejemplo, en palabras
de un vecino:

“Estamos de acuerdo con la consulta vecinal para poder hacer realidad [la
distritalización], ojalá se haga muy pronto, para que seamos independientes de
El Porvenir” (Hombre, Alto Trujillo, Barrio 6 A).

Ya se ha documentado anteriormente el rol decisivo de las dirigencias barriales y

del Comité Pro Distrito durante el proceso de distritalización. Asimismo, hemos tomado
cuenta que a pesar de que la activación de la consulta fue realizada por funcionarios
de la PCM, esta se entiende mejor dentro de un marco social y político, en la que los
actores sociales han tenido un rol protagónico. Sin embargo, poco se ha dicho sobre la
participación política de la ciudadanía en sí. Aunque en algunos pasajes, a partir de los
testimonios y entrevistas, se ha dado luces de la capacidad movilizadora que ha tenido
la localidad durante protestas y marchas, ¿cuál ha sido el grado de involucramiento de
la ciudadanía común de Alto Trujillo en el proceso de distritalización?

5.2 El desarrollo de la consulta y los vaivenes del proceso

El proceso de organización de la consulta vecinal involucró a una serie de actores

sociales e institucionales, entre los que resaltan los organismos electorales,
autoridades ediles y a la ciudadanía organizada. El primer paso para la organización
de la consulta fue la campaña de inscripción en el padrón electoral que fue organizado
por la Reniec. Pese a que el resultado de este proceso de empadronamiento dio como
resultado la inscripción de 13 516 personas en el padrón electoral, este número no
representó a una mayoría de la población de Alto Trujillo, dado que se presentaron
algunas complicaciones en el proceso de empadronamiento.
Gran parte de la población de Alto Trujillo no contaba con los requisitos
administrativos relacionados a la acreditación de vivienda, entre los que se distinguían
dos requisitos: ser mayor de 18 años y acreditar residencia en el ámbito involucrado
por lo menos dos años continuos previos a la convocatoria o, en todo caso, acreditar la
condición de propietario de inmuebles en dichos ámbitos. Esto último se sostuvo
considerando que se trata de una población mayoritariamente migrante de otras
regiones y zonas de La Libertad y la falta de disponibilidad de tiempo de la población
para empadronarse en el horario disponible. A estas limitaciones también se sumó las
dificultades para completar una campaña informativa eficaz a la mayoría de la
población, además que el mismo proceso se vio opacado por el desarrollo de las ECE
2020:
 Aquí si preguntas quién quiere ser distrito, todos te van a decir que sí,
pero no todos pueden participar en la consulta. Entonces, ahí viene el
problema. Inclusive los que no están empadronados, vienen y están a
favor y dicen “pero si yo cumplo”, y les preguntamos por qué no te
empadronaste” y te dicen “no, es que yo no estaba enterado, no había
venido”. Pero ahora ya no pueden, hay muchos que se han quedado así
pero ya no puedes hacer nada, solamente con los que se han
empadronado. Se han quedado bastante, se han quedado como unos
seis mil, pero tampoco vamos a estar esperándoles. Ahí sí faltó una
mayor difusión y que se dé un tiempito más. Unos 15 días más para que
la gente se informe (Nover Cruz, alcalde MCP Alto Trujillo (2016-2020).

Según lo expresado por la dirigencia y las autoridades electas, parecía haber

un consenso en la ciudadanía sobre el interés de alcanzar la distritalización de Alto
Trujillo; no obstante, se presentaron algunos obstáculos adicionales en el proceso de
consulta vecinal. En primer lugar, hubo falta de información y poco alcance de la
campaña para la consulta. A pesar de los continuos esfuerzos por parte del Comité
Pro Distrito, de los dirigentes barriales y del alcalde Nover Cruz; los factores
estructurales —despolitización de la sociedad civil y constricciones económicas—
pesaron y determinaron que no toda la población altotrujillana participe en la consulta
ciudadana del 16 de febrero. Tal como señalan algunos dirigentes:

El informe a la población ha sido bastante precario. Primero porque la

población no se implica mucho. Eso con la población, pero los dirigentes
sí, los dirigentes están a favor y te preguntan que cómo va esto. Se han
hecho algunas informaciones, pero han sido bastante minoritarias, es
más tienen una preocupación más curiosa, aunque todo el mundo
quiera que Alto Trujillo sea distrito (Entrevista a Carlos Urriza,
presidente del Comité Pro Distrito).

Nuestro problema es que tenemos el aparato de mano de obra, pero lo

que nos falta son recursos, logística. Nos hemos agenciado de estos
volantes, pero lo hemos hecho los mismos altotrujillanos, de sol a sol,
hemos hecho la colecta. Hemos hecho tres pintas, así grandes, lo han
hecho los vecinos. Yo creo que en Alto Trujillo sí hay personas, a pesar
de todo; creemos en nuestro centro poblado (Entrevista a Roger
Villacorta, dirigente de Alto Trujillo).
 Por otro lado, los problemas limítrofes reseñados anteriormente también
repercutieron durante el proceso de la consulta ciudadana. Así, muchos de los
ciudadanos altotrujillanos que vivían en El Porvenir tenían como dirección en su DNI a
Florencia de Mora. Es decir, aquellos ciudadanos que vivían en esa porción territorial
que años atrás El Porvenir otorgó a Florencia de Mora no habían realizado el cambio
de dirección. Esto produjo que los ciudadanos no supieran con certeza su local de
votación. Más aún, el día 9 de febrero —a una semana de la consulta ciudadana—
llegaron desde el Reniec unas cartas a parte de este grupo de ciudadanos,
solicitándoles la corrección de la dirección del número de su DNI, dándoles treinta días
hábiles para ello. Ante ello, los promotores tuvieron que aclarar que no era necesario
dicho cambio para participar en la consulta ciudadana, y que bastaba ver el padrón
electoral pues ahí se señalaba el lugar de votación de cada ciudadano.
Asimismo, pese a que muchos viven en la zona por varios años por no contar
con título de propiedad de sus lotes o casas, no podían inscribirse en el padrón, a
pesar de que contaban con constancias de posesión. Esto fue señalado por muchos
participantes de los grupos focales, dado que consideraban que esto limitó el registro
de un mayor número de altotrujillanos en el padrón electoral, principalmente porque los
horarios de empadronamiento no se adecuaban a la rutina de los residentes. Muchos
de ellos se encontraban lejos de la zona casi todo el día por sus compromisos
laborales.
Otro de los problemas identificados en el proceso de empadronamiento fue que
muchas personas residentes de Alto Trujillo no contaban con la dirección actualizada
en su DNI. Si bien uno de los requisitos que contaban los y las ciudadanas de Alto
Trujillo para inscribirse era el de acreditar una residencia no menor a los dos años,
dado que, como se mencionó en el Capítulo 2, buena parte de la población
altotrujillana era migrante. Siendo la mayoría de la sierra liberteña y cajamarquina,
muchos de ellos no habían procesado el cambio de dirección en su documento de
identidad; por lo que no podían participar en la consulta vecinal:

(…) hay personas que tienen ahí casas, comercio, negocio, viven ahí;
pero su DNI dice, por ejemplo, Julcán, Otuzco, provincias de la sierra,
porque allá postula su sobrino, su hermano, su paisano (…) entonces
no podían firmar por Alto Trujillo [sea] distrito. Ese es un tema que
tuvimos al inicio e hicimos inclusive varias campañas de cambio de
dirección con Reniec para poder menguar un poco ese tema (Entrevista
a Fernando Nuñuvero, exalcalde del centro poblado de Alto Trujillo).
 Por otro lado, también se evidenció una campaña de desinformación a la
población, la cual se manifestó claramente en los últimos días previos a la consulta
ciudadana, principalmente ocasionada por la Municipalidad Provincial de Trujillo.
Evidencia de ello fue el proceso de empadronamiento de la municipalidad provincial
para la realización de elecciones para la alcaldía de centro poblado. La organización
de estos comicios corresponde a las municipalidades provinciales, según la Ley N.°
30937. Inclusive, el mismo día de la consulta vecinal se pretendía movilizar a los
residentes de Alto Trujillo a otro centro poblado para inscribirse en el padrón electoral
para elegir a su próximo alcalde.
Ante esta situación, el Jurado Electoral de Trujillo, a través de sus
fiscalizadores, fue notificado e intervino, notificando a la municipalidad provincial sobre
la posibilidad de incurrir en una falta a la LOE si se continuaba con el proceso de
empadronamiento. De acuerdo al testimonio del secretario técnico del JEE-Trujillo,
previo al día de la consulta hubo

[…] desorientación respecto a la elección del centro poblado que están

haciendo paralelamente, que están empadronando del 16 al 17, justo en
las fechas que tenemos el proceso. Mediante oficio se le ha pedido al
alcalde provincial que se suspenda [el empadronamiento] hasta el
lunes, hasta ahora no hay respuesta. De haber una negativa del alcalde,
esto se deriva al Ministerio Público, […] porque no pueden estar
perturbando el desarrollo de un proceso y hay prohibiciones. El día
sábado no puede haber reuniones, de repente ellos pueden objetar que
tienen la Ley Orgánica de Municipalidades que los ampara para la
convocatoria de las elecciones de centro poblado, pero también está el
tema de la Ley Orgánica de Elecciones que precisa el rol de
funcionarios y su rol en un proceso. La Ley Orgánica señala que el
sábado y domingo no puede haber ningún tipo de reuniones cerca de
las instalaciones de votación. Está prohibido cualquier tipo de reunión
política, social, de cualquiera. Se le ha alcanzado a la [municipalidad
provincial] el cuadro de prohibiciones, está prohibido el mismo día
“ninguna reunión pública, de ninguna índole, ni siquiera política, está
prohibido a 100 metros de los locales de votación”. […], al empadronar
agrupan gente y eso es lo que está prohibido. (Entrevista a Óscar
Liendo, secretario técnico JEE-Trujillo 2020).
 De esta manera, el JEE, cumpliendo con su rol fiscalizador de los procesos
electorales y buscando garantizar el adecuado desarrollo del proceso de consulta
vecinal, presentó toda la información pertinente tanto a la municipalidad provincial
como al Ministerio Pública para el inicio de las diligencias correspondientes. Ante ello,
la presidenta del Jurado Electoral Especial de Trujillo señaló que “se viene realizando
una desorientación y confusión de electores debido al empadronamiento electoral que
viene realizando la Municipalidad Provincial de Trujillo, con motivo del cronograma
electoral de las elecciones de centros poblados 2020”. 71 Por ello, exhortaba que
evalúen el proceso de empadronamiento que iban a realizar el 15 y 16 de febrero en el
local de la Municipalidad de Centro Poblado de Alto Trujillo. Asimismo, el Ministerio
Público presentó una Disposición Fiscal N.° 01-2020-MP-FN/2FPPDT, en la que
señalaba que habría riesgo de estar incumpliendo con el principio de neutralidad, ya
que se estaría obstaculizando el proceso en pos de contravenir con la decisión
electoral objeto de la consulta ciudadana. Concretamente, se señalaba que se estaría
transgrediendo el Artículo 349.° de la Ley Orgánica de Elecciones, el cual prohíbe
eventos públicos el día de la elección. Además, se advertía que, en caso la
municipalidad provincial decida continuar con el proceso, estaría incurriendo en el
delito de resistencia a la autoridad.
El Comité Pro Distrito señaló que este empadronamiento estaba causando
confusión en la gente de Alto Trujillo, ya que, incluso, muchos de los vecinos
señalaban que los empadronadores daban a entender que ya no iba a haber consulta
ciudadana el domingo 16 de febrero. Es por ello que, Carlos Urriza como
representante del Comité solicitó a la Municipalidad Provincial de Trujillo la
reconsideración de este empadronamiento, y al JNE la revisión de este caso de
interferencia en contra del proceso electoral de la consulta vecinal.
Este impasse generó bastante confusión entre la población como lo señalan
participantes de los grupos focales.

Hubiera sido más adecuado que el proceso de empadronamiento para

las elecciones de alcaldes para los municipios de centros poblados sea
después de que pasaban las elecciones para elegir entre el sí o no,
después ya hubiese seguido empadronando para las elecciones de los
alcaldes, […], están confundiendo, […], dicen que eso solo para los
alcaldes del mes de mayo (Mujer, Barrio 5).

A pesar de estos problemas coyunturales, la consulta ciudadana en Alto Trujillo

se llevó a cabo sin cuestionamientos y con una votación rotunda por el SÍ, cerrando

71
Disposición Fiscal N.° 01-2020-MP-FN/2FPPTD.
así con uno de los principales requisitos requeridos por la PCM. De este modo, a la
población altotrujillana solo ha quedado a la espera que el Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) apruebe el informe técnico que sustente su autosostenimiento como
distrito.
El 16 de febrero de 2020 se llevó a cabo la consulta ciudadana con fines de
demarcación territorial para la creación del distrito de Alto Trujillo en los distritos de El
Porvenir y Florencia de Mora, la cual fue organizada por la Oficina Nacional de
Procesos Electoral (ONPE) y supervisada por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE)
luego de que la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM) oficializara el 4 de
setiembre de 2019 este pedido. Esta consulta ciudadana era uno de los requisitos que
debía cumplir el centro poblado de Alto Trujillo para probar que se contaba con una
opinión favorable y mayoritaria para la creación de esta unidad administrativa. Los
resultados de la consulta ciudadana serían determinados por mayoría de votos y, a
diferencia de otros procesos electorales, no requería de un porcentaje mínimo de
votos para la validación de los mismos.

TABLA 3. Número de electores en la Consulta Ciudadana para

la demarcación por sectores
Sector (Distrito) Electores %
Sector 1 (El Porvenir) 13 135 97,2%
Sector 2 (Florencia de Mora) 381 2,8%
100,0
Total 13 516
%
Fuente: JNE. Elaboración propia.

Como se evidencia en la Tabla 8, los resultados de la consulta ciudadana

fueron contundentes: del total de los 13 516 votantes inscritos en el padrón 10 251
votaron por el SÍ y solo 168 por el NO, en tanto los votos nulos sumaron 334 y los
blancos 28.72 Este resultado, aunque favorable para el proceso de distritalización, es
relativamente poco representativo de toda la población de Alto Trujillo, la cual alberga
a cerca de ochenta mil habitantes,73 puesto que, como se explicó anteriormente, hubo
limitaciones en el proceso de empoderamiento. Asimismo, las trabas políticas y
administrativas de parte de la Municipalidad Provincial de Trujillo y Distrital de El
Porvenir, repercutieron en el desarrollo de la consulta.

TABLA 4. Votos válidos en la consulta ciudadana para la demarcación del distrito de Alto
Trujillo.
OPCIÓN SÍ NO Votos
72
Resolución N.° 0132-2020-JNE.
73
No existe un registro único oficial sobre el número de habitantes de Alto Trujillo, pero a través de las
entrevistas con los dirigentes, autoridades y representantes las cifras oscilan entre 60 y 80 mil habitantes.
De acuerdo a testimonios de los dirigentes, en el último censo de 2017 se estimó que la población de Alto
Trujillo era de 68 mil habitantes.
 SECTORES Número % Número % válidos por
sector
Sector 1 (El Porvenir) 9964 98,44% 158 1,56% 10 122
Sector 2 (Florencia de 287 96,63% 10 3,37% 297
Mora)
Votos válidos por opción 10 251 98,39% 168 1,61% 10 419
Fuente: JNE. Elaboración propia.

A la par, se debe considerar que el desarrollo de las Elecciones Congresales

Extraordinarias 2020 quitó mucho protagonismo a este proceso de consulta vecinal, en
donde la existencia de más de veinte listas congresales en La Libertad canalizaba la
información y el interés de cierta parte de la población hacia otro foco. Si bien este
proceso culminó semanas antes de la consulta, su cercanía se volvió problemática
para la diseminación de información al votante.
Por otro lado, y quizás, de manera más importante, las confusiones generadas
por los alcaldes del distrito de El Porvenir y de la provincia de Trujillo también
mermaron la participación de los ciudadanos de Alto Trujillo. Según los datos que se
han evidenciado en la primera sección de este capítulo, la participación ciudadana en
la consulta del 16 de febrero fue relativamente baja. Las explicaciones que se
plantearon fueron el poco alcance estatal y los problemas de inscripción en el padrón
electoral como la ciudadanía sin DNI actualizado o trabas al proceso por actores
institucionales externos. Sin embargo, hay un problema adicional identificado y que ha
sido discutido extensamente por la literatura especializada, a saber, las variables
socioeconómicas como impedimento a una participación política sustantiva.
El caso de Alto Trujillo brinda luces sobre este fenómeno: individuos en su
mayoría migrantes, pobres y que ocupan días enteros laborando fuera de su distrito de
residencia. Esto generaría que no dispongan de tiempo para participar en política.
Como señala uno de los ex alcaldes del centro poblado:

(…) estas personas trabajan en Camposol, en estas agroindustriales, se

van 4 a 5 de la mañana y regresan a las 8 o 9 de la noche. Es difícil que
los puedas encontrar, empadronarlo, inclusive que se puedan enterar.
Desgraciadamente no hay esa cultura de preocuparme por el quehacer
social. Mucha gente se levanta, va a su trabajo, gana, cobra su sueldo,
vive, compra para su familia, hace su vida y no se empapa del entorno
social, de su realidad social de políticas en la que está, de sus
verdaderas condiciones (Entrevista a Fernando Nuñuvero, exalcalde del
centro poblado de Alto Trujillo).
 Lejos de romantizar la idea de sujetos constreñidos por factores económicos y
caer en un análisis pesimista en torno a la participación política, existe la necesidad de
llamar la atención sobre las medidas estatales que se deberían tener en cuenta para
procesos similares al de Alto Trujillo. Además, como señala la población, no es
totalmente cierto que aquellas personas que no participaron no tengan interés social y
solo viven su individualidad, sino que producto de razones mencionadas se vieron
imposibilitadas de inscribirse en el padrón electoral:

Ha ganado el sí, y eso que hay personas que no han ido a votar. Se han
quedado varios. Y es que no han podido empadronarse, pues hay gente
que vive realmente en Alto Trujillo, pero son personas que trabajan todo
el día (…) y luego han venido preocupadas preguntando cómo me
empadrono y ya no ha valido, ya era tarde. Eso un poco ha dificultado.
(Mujer, Barrio 5 A).

Sin embargo, la tasa de participación del electorado empadronado ascendió al

77% de votos válidos en total, lo cual demuestra que, a pesar de las limitaciones y las
dificultades del mismo proceso, hubo una participación importante de la ciudadanía
para decidir sobre el futuro de su localidad. Esto, además, se corrobora con los grupos
focales posteriores al proceso, en donde se mencionó que, dentro de la población
empadronada, la mayoría acudió a votar sin mayores dificultades fruto de la campaña
boca a boca entre las personas de Alto Trujillo.
Esto puede explicarse gracias a que la consulta ciudadana pasó por un
proceso de resignificación. Como se ha venido mencionando, la crítica de parte de
funcionarios de El Porvenir hacia el proceso de distritalización se sostenía en que esta
“no era razonable”, no se acomoda a lo técnicamente requerido y que funciona
básicamente por la demagogia y el interés de los políticos en medio de una ciudadanía
“no educada” y no contribuyente. Es por este discurso y por las acciones del Municipio
de El Porvenir que la consulta ciudadana fue vista como un proceso más que
estorbaba la distritalización del centro poblado de Alto Trujillo. Y no faltaba razón pues,
como se ha documentado, el conflicto por los límites territoriales ocasionado por El
Porvenir ha sido la principal razón de la activación de este mecanismo de democracia
directa.
A pesar de ello, la población encontró en este proceso una oportunidad para,
mediante su voto, hacerse escuchar y decidir que la distritalización de Alto Trujillo era
un reclamo legítimo en el centro poblado.
 La PCM de repente por poner trabas a la distritalización de Alto Trujillo
[realiza la consulta] —yo lo veía así, en un principio, como una traba—
porque no ameritaba hacer consulta vecinal acá (…) Pero hoy que
estamos en el campo, que estamos en la acción, lo veo que es muy
importante la consulta vecinal porque se expresa la clara intención de
convertir en un distrito (Entrevista a Roger Villacorta, dirigente vecinal
de Alto Trujillo).

Te permite ratificar, te permite decir sí o no. Finalmente, quién sabe si

finalmente solo un grupo de personas quiere que se cree y la mayoría
dice no. Pero hay un tema que no se está mencionando y es que
nosotros cuando empezamos la gestión para que nosotros seamos
distritos, la ley te dice “la voluntad popular” y cómo se expresa la
voluntad popular, mediante la recolección de firmas de todos los vecinos
altotrujillanos validado por el Reniec. Eso lo hicimos y cumplimos. Y por
eso iba mi pregunta. Pero sí, al inicio hemos recogido todas las firmas y
el Reniec las ha validado y las ha alcanzado. ¿Otra vez me vas a volver
a preguntar? Bueno, pues, si es que del 2017 a la fecha hayan
cambiado de parecer, […], pero bueno, nos permite ratificar. Nada más.
Bueno, y si hablamos del tema económico, sería más gasto para el
Estado (Entrevista Nover Cruz, alcalde del centro poblado de Alto
Trujillo).

A pesar de que inicialmente había una desconfianza del proceso de consulta

vecinal, esta se fue convirtiendo en una oportunidad para afirmar su deseo de
independencia jurisdiccional. Durante el trabajo de campo, a través de los grupos
focales, se pudo comprobar la situación en la que se encontraba la localidad, y cómo
esas promesas de conversión en distrito por ratos se fueron diluyendo. Sin embargo,
con el inicio de la consulta, la materialización de la misma se hacía más cercana. De
este modo, la consulta vecinal era una forma de escuchar directamente el sentir de la
ciudadanía del centro poblado. A pesar de que distintos factores ocasionaron que no
todos puedan participar en la consulta vecinal, la ciudadanía de Alto Trujillo tenía un
consenso: la distritalización de Alto Trujillo era una necesidad.
De esta manera, la consulta ciudadana y la distritalización, desde la perspectiva de
la sociedad altotrujillana, sirven como medios antes que fines. Para ellas y ellos, estos
procesos son solo el inicio de una lucha a largo plazo, es como deshacerse de un
orden administrativo que los mantuvo en la pobreza y el abandono; es abrirse paso a
un nuevo orden institucional, y si no funciona, están decididos a “botar” a los malos
agentes y a votar por otras alternativas.
 6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La literatura que aborda el funcionamiento y la activación de Mecanismos de

Democracia Directa (MDD) señala que estas tienen efectos en la democratización o no
de los países que las aplican, dependiendo principalmente de los actores encargados
de ella y del contexto institucional que los rodea. En la presente investigación se
estudió el proceso de activación de la consulta ciudadana para la distritalización del
centro poblado de Alto Trujillo en La Libertad. Si bien la materialización de la consulta
tuvo su activación producto de un procedimiento administrativo de la PCM, el proceso
estuvo acompañado de una activa participación política de las dirigencias barriales de
Alto Trujillo. Esta participación sustantiva encontró sus orígenes en dinámicas
conflictivas en torno al control territorial y económico de parte de las autoridades
locales y a una demanda histórica de los y las habitantes de Alto Trujillo de adquirir
independencia jurisdiccional a causa del sistemático abandono estatal. A esto se
añade una incipiente estructura administrativa y un bajo foco de atención de
demandas por lo que el proceso de consulta vecinal en Alto Trujillo posicionó como un
canal institucional legítimo ante las distintas problemáticas históricas entre los actores
políticos analizados.
De esta manera, el estudio tiene dos conclusiones teóricas referidas a los MDD
y tres prácticas que giran en torno a las problemáticas históricas del Estado y la
democracia peruana. En primer lugar, la activación de la consulta ciudadana en Alto
Trujillo muestra el funcionamiento de este tipo de mecanismos en contextos con bajos
niveles de institucionalización y en gobiernos subnacionales que muchas veces se
encuentran controlados por alcaldes que lindan con el caudillismo político, prácticas
patrimonialistas y actos de corrupción. El estudio mostró la importancia de una
sociedad civil medianamente organizada tanto en la activación del proceso como en el
desarrollo del mismo. Más allá de la obligatoriedad administrativa de cumplir con el
requisito de la consulta señalado por la PCM, se observó que los dirigentes barriales
de Alto Trujillo en conjunto con el Comité Pro Distrito de Alto Trujillo, tuvieron un rol
fundamental en el proceso de la consulta ciudadana.
Así, los problemas limítrofes entre los distritos de El Porvenir, Florencia de
Mora y la MCP de Alto Trujillo tuvieron como protagonistas a estos grupos sociales en
los tres momentos anteriormente identificados: 1) en el año 2003 frente a las
intenciones del alcalde de Florencia de Mora de apoderarse de sus barrios nacientes,
los primeros dirigentes barriales lograron presionar al alcalde provincial para cambiar
los planos aprobados por PLANDEMETRU; 2) frente a la repartición realizada entre los
alcaldes de El Porvenir y Florencia de Mora, la dirigencia barrial y la población
lograron, organizadamente, realizar protestas frente a la alcaldía de El Porvenir,
logrando el retiro de Florencia de Mora y la firma de un acta en la que este distrito
renunciaba a dichos terrenos; y, por último, 3) en el año 2020, el comité Pro Distrito y
la dirigencia barrial, lograron mantener la inclusión del Alto Porvenir dentro de la
consulta ciudadana, frente a los argumentos del distrito de El Porvenir. Aunque no se
encontraron referencias legales o institucionales, la decisión de incluir a Alto Porvenir
en la consulta ciudadana se inclinó a los intereses de los actores altotrujillanos, en
desmedro de los argumentos de la tecnocracia local de El Porvenir.
Asimismo, durante el desarrollo de la consulta ciudadana (meses previos a ella
y durante la misma), el Comité Pro Distrito y la dirigencia barrial de Alto Trujillo lidiaron
con una serie de entorpecimientos y obstáculos al proceso, sea por la falta de
capacidad o alcance de los organismos autónomos encargados de la consulta, o por
las malas prácticas realizadas por políticos interesados en la no distritalización del
centro poblado, como los alcaldes de El Porvenir y Trujillo. Es así que fueron estos
grupos sociales organizados quienes se encargaron de la difusión de la inscripción en
el padrón electoral, de la ubicación de los locales de votación frente a la confusión
generada por el lugar de residencia en el DNI, y de la campaña por el SÍ a la
distritalización de Alto Trujillo. Además, estos fueron quienes denunciaron ante al
Jurado Nacional de Elecciones las prácticas de obstrucción que venía realizando la
alcaldía provincial de Trujillo. El activismo y la vigilancia de actores sociales como los
dirigentes barriales y los miembros del Comité Pro Distrito fueron fundamentales en los
procesos contextuales de activación de la consulta ciudadana y en el desarrollo de la
misma.
Por ello, este primer hallazgo se inclina hacia la literatura que le otorga un rol
fundamental a la sociedad civil en la activación de MDD. Si bien dentro de la literatura
peruana se ha encontrado variados ejemplos de procesos de activación de MDD,
principalmente la activación de procesos de revocatorias de autoridades que reflejan
los bajos niveles de institucionalidad y el aprovechamiento político de individuos en
desmedro del bien común (Alva 2019; Tuesta 2014); el presente proceso matiza esa
idea, señalando cómo actores sociales medianamente organizados pueden superar
factores de corte institucional —poco alcance estatal y presencia de caudillismos
políticos— e, incluso, factores estructurales ligadas a la pobreza y la desigualdad
económica.
La segunda conclusión que discute con la literatura de MDD, es que la
comprensión de estos procesos políticos debe de ir más allá de la descripción
contextual momentánea, apostando por un entendimiento histórico de los procesos.
Una primera revisión contextual del caso de Alto Trujillo indicaría que el proceso de
activación de la consulta se debe a los funcionarios de la PCM, y por tanto es reflejo
de una consulta “obligada” (Lissidini 2015). No obstante, como se ha observado, esta
consulta fue acompañada de una activa participación política de las dirigencias
barriales, siendo incluso determinantes en la propia participación de la ciudadanía
altotrujillana y en evitar los obstáculos recurrentes de las alcaldías de El Porvenir y de
la misma Provincia de Trujillo.
Así, como consecuencia de las dinámicas políticas de los alcaldes distritales y,
sobre todo, la actuación de los grupos sociales, el proceso de la consulta ciudadana
en Alto Trujillo puede entenderse como el “producto de continuos e insistentes
ejercicios de presión [de parte de estos actores sociales] para involucrase y abrirse
paso en los ámbitos donde se confecciona y se decide la agenda” (Fung y Wright, en
García Chourio 2009: 188). Por ello, la Consulta Vecinal de Alto Trujillo se posiciona
en un punto medio entre aquellos MDD de carácter “obligatorio” y aquellos
catalogados como “proactivos”, en los que las organizaciones sociales y ciudadanas
tienen un rol activo previo y durante el proceso (Lissidini 2015: 142). Quedaría
pendiente observar si en otros procesos similares en Perú y en la región ocurre esta
caracterización intermedia, pues podríamos estar observando un nuevo tipo de MDD a
nivel local.
Este estudio también establece conclusiones prácticas, válidas sobre todo en el
contexto de la política local peruana. En primer lugar, el presente estudio aborda los
problemas de la descentralización en el Perú, particularmente en cuanto a la creación
de municipalidades distritales. En efecto, diversos estudios han señalado cómo las
Municipalidades de Centro Poblado han perseguido mayores recursos y un mayor
involucramiento en el desarrollo de políticas públicas, en donde muchas de estas han
optado por salidas institucionales y, en otras ocasiones, este deseo ha llevado a que
se activen conflictos sociales. El caso de Alto Trujillo se ubica como una de las salidas
institucionales novedosas, frente a una demanda histórica de distritalización,
caracterizada por dinámicas conflictivas y un recurrente abandono estatal.
En segundo lugar, el tema de las capacidades estatales es un tema transversal
al estudio. Las reformas de descentralización en un contexto de crecimiento
económico no han logrado un desarrollo urbano y de servicios básicos en las zonas
periféricas de las ciudades costeñas beneficiadas por el boom económico de los
últimos años. Por tanto, existe una ciudadanía descontenta que constantemente
demanda mayor presencia estatal: el caso de la distritalización de Alto Trujillo
responde precisamente a ello y abre nuevas interrogantes en torno a los gobiernos
subnacionales.
 De este modo, el caso de Alto Trujillo exige la apertura de una agenda poco
explorada desde las ciencias sociales peruanas: ¿qué explicación brinda la academia
sobre el aumento de municipalidades a nivel nacional? ¿Conlleva la politización del
local movido por intereses particulares? ¿O es que solo es un tema de ausencia o
limitado alcance estatal? El caso de Alto Trujillo sugiere que muchos centros poblados
no han alcanzado el desarrollo de servicios básicos mínimos en estos años de
sostenido crecimiento económico; sin embargo, esta demanda coexiste con un sentido
de pertenencia e identidad: se reconocen como migrantes, como una población
separada de esas urbes medianamente consolidadas. ¿Qué otros casos de creación
de distrito tienen más de este tipo de elementos identitarios? Más aún, ¿qué
diferencias podríamos encontrar entre la creación de distritos en ciudades urbanas
como Trujillo y en otras zonas rurales del Perú?
Como se sostuvo en el Capítulo 2, la creación de distritos en la última década
responde más a políticas nacionales del Estado que a la demanda de la población,
expresada a través de las declaratorias de interés promulgadas por el Congreso de la
República. Así, ninguna otra creación de distrito ha contemplado un proceso de
consulta vecinal, puesto que han mantenido la vía de interés nacional hasta 2016. Sin
embargo, cabe resaltar que Alto Trujillo representa un caso muy particular, dado que
es de los centros poblados con mayor número de población, mientras que otros
distritos se han creado para casos con menos de un tercio de la población total de Alto
Trujillo. La argumentación sobre la insostenibilidad fiscal por parte del MEF, último
requisito por cumplir para proceder con la distritalización, podría ser mejor entendida si
se considera que la población ha planteado como castigo social no contribuir a la
Municipalidad Distrital de El Porvenir, dado que no ven mejoras en su localidad y los
resultados de la consulta evidencian un deseo por esa independencia fiscal.
En tercer lugar, este estudio abre la discusión sobre la democracia directa en el
Perú. ¿Cuáles son los efectos de la activación de consultas ciudadanas de este tipo en
la democratización del país? Si bien este caso de estudio no tiene la suficiente validez
externa para generalizar los diversos casos de consultas ciudadanas futuras o que se
estén llevando a cabo en este momento, brinda algunas lecciones a tener en cuenta.
Por un lado, nos recuerda cómo la sociedad tiene un rol importante y decisivo
en qué tan democráticos terminan siendo estos procesos, en medio de prácticas
clientelistas, corruptas y hasta autoritarias. El problema que advertía Tanaka (2007)
sobre el copamiento de intereses particulares en el uso de estos mecanismos de
participación encuentra un balance a través del trabajo colectivo y organizado de los
actores sociales, por lo menos a nivel local.
 Por otro, la literatura relacionada a las revocatorias ha identificado bien las
prácticas poco democráticas llevadas a cabo por élites políticas locales, mientras que,
en el caso de Alto Trujillo, el proceso fue llevado principalmente por actores sociales,
brindando una mejor participación política sustantiva y un mayor grado de prácticas
democráticas.
Asimismo, la activación de este tipo de mecanismos democráticos permite
canalizar demandas de carácter social y económico que, en otros contextos, podrían
derivar en conflictos sociales, promoviendo una mayor participación política de la
población. Ya se ha anotado el surgimiento de conflictos sociales producto de la poca
apertura de las élites políticas a la demanda legítima de alcaldes de centro poblado,
por lo que los MDD deben ubicarse como uno de los principales medios institucionales
para mantener un gobierno mucho más horizontal, evitando caer en prácticas
autoritarias, clientelistas o patrimonialistas.
Finalmente, las conclusiones recabadas de este estudio nos permiten proponer
algunas recomendaciones para contribuir en un adecuado manejo de la activación de
otros Mecanismos de Democracia Directa por parte de las instituciones electorales,
específicamente en torno a los procesos de activación de consultas vecinales.
En primer lugar, los organismos electorales deben adaptar sus mecanismos o
herramientas de empadronamiento al contexto y necesidades de la ciudadanía que
participará en un proceso de consulta. Si bien los organismos electorales cumplen con
sus funciones para el establecimiento y organización del empadronamiento, se
requiere de mayor adaptación a las necesidades de la población para establecer
criterios de inscripción en un proceso de consulta ciudadana. Esto es importante
principalmente porque a través de este mecanismo se busca recoger el sentir de todo
un sector de la población. En el caso de Alto Trujillo, ignorar el problema de los DNI y
su falta de actualización fue una de las causales de la participación de un reducido
número de personas residentes de Alto Trujillo. Solucionar ese problema previamente
habría tomado quizás más tiempo, pero hubiese garantizado la participación política
de más ciudadanos y ciudadanas.
En segundo lugar, se recomienda disponer de un cronograma para un
empadronamiento adecuado a las necesidades de adaptación y familiarización de la
población al proceso de consulta, siempre y cuando se pudiese cumplir con el
cronograma electoral previsto.
En tercer lugar, en el marco de promover mayores espacios para la
participación política de la ciudadanía se debe considerar la apertura de espacios de
diálogo con la ciudadanía. El Estado, al momento de activar un Mecanismo de
Democracia Directa (MDD) debe tener en cuenta que el principal actor de ella son los
y las ciudadanas, y que por ello se debe priorizar su participación desde los inicios del
proceso. Es decir, la fecha de la consulta ha de ser la culminación de un proceso
participativo que haya incluido reuniones en las que se permita canalizar los
problemas que pueden aparecer durante el proceso. Como ha mostrado el caso de
estudio, los intereses políticos y las prácticas autoritarias son fenómenos comunes en
los espacios subnacionales; por ello, se debe mantener canales institucionalizados
durante el proceso: desde el llamado a la convocatoria hasta el día de la consulta.
Finalmente, aunque no menos importante, se propone la promoción de
medidas para reducir las brechas de género y promover la participación política de las
mujeres. El trabajo de campo realizado en Alto Trujillo mostró que son pocas las
mujeres dirigentes barriales, lo que ocasiona una baja participación política de las
mujeres en el proceso; a pesar de que sí existe interés político de las mujeres en la
distritalización de Alto Trujillo. Tal como señala una extensa literatura sobre feminismo
y política, los espacios públicos suelen ser espacios exclusivos de hombres, limitando
así la participación de la mujer. En ese sentido, la apertura de espacios de consulta
vecinal democráticos debe enfatizar el trabajo y la vocería igualitaria entre hombres y
mujeres para garantizar la verdadera representación de la localidad.
 7. EPÍLOGO: ALTO TRUJILLO POST CONSULTA Y EL IMPACTO DE LA
PANDEMIA POR LA COVID-19
La consulta vecinal de Alto Trujillo concluyó con un contundente apoyo de la población
a la distritalización del centro poblado; sin embargo, ocho meses luego aún no hay
mayores avances en el proceso. Por ello, esta sección contiene información
actualizada sobre el proceso de distritalización, además del impacto de la emergencia
sanitaria de 2020 en la localidad.
Hacia febrero de 2020, uno de los últimos requisitos que estaba pendiente de
aprobación era el informe de sostenibilidad fiscal que solicita el MEF, el cual había
recibido ya dos observaciones negativas. Su subsanación se vio retrasada por la
cuarentena obligatoria, debido al cese de actividades en los locales de las instituciones
públicas. Por otro lado, pese a que las municipalidades a nivel nacional permanecieron
en funcionamiento durante el período de cuarentena, particularmente para el caso de
la Municipalidad de El Porvenir, sus esfuerzos han estado enfocados en la atención de
la población afectada por la crisis sanitaria, por lo que no se ha completado hasta
ahora la revisión de los estados financieros de 2019 presentada por la Municipalidad
de Centro Poblado de Alto Trujillo. 74 La Municipalidad de El Porvenir tenía la
responsabilidad de verificar información de reportes de gastos e ingresos por parte de
Alto Trujillo.75
Con el levantamiento de la cuarentena y de algunas restricciones de tránsito,
se reanudaron coordinaciones entre la Municipalidad de El Porvenir y la del Centro
Poblado de Alto Trujillo. Entre fines de mayo e inicios de junio de 2020, representantes
de La Libertad ante el Congreso se sumaron al seguimiento de estas coordinaciones,
facilitando el desarrollo de reuniones entre estas partes y el MEF para la revisión del
informe de sostenimiento fiscal. Producto de estos encuentros, el MEF ha solicitado
información adicional sobre los estados financieros tanto de Alto Trujillo como de la
Municipalidad de El Porvenir desde 2016 hasta 2020. Dado que esta información no
fue solicitada ni prevista con anterioridad, ha generado malestar en los equipos
74
Esta documentación representaba el primer requisito solicitado por el MEF para la evaluación del
informe de sostenibilidad fiscal. El plazo inicial para la presentación de esta información en un inicio era
hasta el 31 de marzo del presente mes. Sin embargo, no se logró tener la información completa hasta
mediados de mayo y no ha sido corroborada por la Municipalidad de El Porvenir.
75
El informe de los estados financieros correspondientes al año 2019 aún sigue estando en observación
por parte de la Municipalidad de El Porvenir. Se había previsto una reunión entre los equipos técnicos de
ambas municipalidades el 20 de marzo; sin embargo, por la pandemia se vio suspendida.
técnicos de las municipalidades, dado que el acceso y consolidación de esta
información requiere de una capacidad técnica muy exigente y que ninguna de las
municipalidades puede cubrir ni costear por el momento. Por ello, se ha previsto una
nueva reunión de supervisión técnica con representantes del MEF para el apoyo en la
subsanación de posibles observaciones.76
Más allá de las restricciones de tránsito para el recojo de documentos en
oficinas, los principales problemas que se han presentado para el proceso de
distritalización de Alto Trujillo en el contexto de pandemia se han centrado en la falta
de capacidad técnica que posee el centro poblado y la Municipalidad de El Porvenir
para revisar la documentación financiera. En ese sentido, el proceso de distritalización
está siguiendo su propio curso.
No obstante, pese a que se mantienen activas las gestiones para el
cumplimiento del informe de sostenibilidad fiscal, la población altotrujillana, según
señalan las autoridades de la localidad, ha cuestionado por qué Alto Trujillo, pese a la
mayoritaria aceptación de la consulta vecinal, aún no sea distrito y no descartan la
protesta como medio de presión a las autoridades.
¿Cómo ha afectado la emergencia sanitaria en la calidad de vida de las y los
habitantes de Alto Trujillo? Anudado a la preocupación de la población por la demora
en la distritalización de su localidad, se encontró que la evidente carencia de los
gobiernos locales para la atención de las necesidades básicas de la población ha sido
acentuada por la pandemia. La Municipalidad de El Porvenir solo pudo destinar cerca
de seis mil canastas básicas entre la población de Alto Trujillo, número que no
representa ni un tercio de la población total de la localidad. Por ello, la población
recurrió a estrategias de autosostenimiento, con colectas barriales y organización
colectiva, para la recolección y entrega de alimentos. Asimismo, las autoridades del
centro poblado se encargaron de solicitar el apoyo de representantes del sector
privado para recolectar alimentos que pudiesen ser entregados a la ciudadanía y
contribuir a la organización de ollas comunes. A la fecha, la dirigencia barrial ha
ayudado a la organización de más de 400 ollas comunes.
Por otro lado, como se vio en secciones previas, la Municipalidad Provincial de
Trujillo estaba organizando el proceso de elecciones de los representantes a las
alcaldías de centro poblado, el cual estaba previsto a ser realizado en la segunda
quincena de mayo de 2020. Ante la declaratoria del estado de emergencia, la
municipalidad provincial suspendió esta elección hasta mayo de 2021. Por ello, Nover
Cruz permanece como alcalde del centro poblado de Alto Trujillo.

76
Esta reunión estaba prevista a ser realizada entre el 5 y 6 de octubre.
 A nivel institucional, la experiencia de la primera consulta vecinal también ha
conllevado proponer cambios al interior de la PCM en torno al reglamento para la
creación de distritos. Al no registrarse un procedimiento claro sobre los plazos que
deben establecerse para el cumplimiento de los requisitos en procesos de
distritalización iniciados por declaratorias de interés, la SDOT ha propuesto
modificaciones al reglamento. Uno de los principales cambios en dicha propuesta es
establecer el cumplimiento de todos los requisitos técnicos y fiscales antes de la
convocatoria de un proceso de consulta o de consenso por parte de la población, lo
cual incluiría la aprobación del informe de sostenibilidad fiscal como requisito previo a
la convocatoria de consultas vecinales.
De este modo, las consultas serían prácticamente el paso final del proceso de
creación de distritos, incrementando la legitimidad del proceso a través de la opinión
de la ciudadanía. Dichas modificaciones, de ser aprobadas en la PCM, podrían
aplicarse a los catorce otros distritos en vías de creación, lo cual avizora la activación
de nuevas consultas vecinales en el futuro cercano. Lamentablemente, en estos casos
la emergencia sanitaria sí ha jugado en contra, retrasando los casos en los que aún se
necesitaba hacer coordinaciones en campo.
Pese a las limitaciones presentadas en la recopilación de información y el
impacto de la emergencia sanitaria en la vida de la ciudadanía de Alto Trujillo, el
proceso de creación parecer seguir los pasos pendientes. La pandemia producida por
la Covid-19 ha desnudado las falencias estatales para atender las necesidades
básicas de la población, pero también ha incrementado el interés en la población de
que se concrete y oficialice el distrito de Alto Trujillo. Afortunadamente, las dirigencias
barriales junto a las autoridades locales han organizado actividades colectivas para la
entrega de alimentos, reafirmando el papel colectivo que se ha demostrado a lo largo
del pedido de distritalización.
Finalmente, a ocho meses de la consulta vecinal, la importancia de este
proceso de democracia directa, lejos de ser visto como un requisito que ralentiza la
distritalización, sigue radicando en la legitimización del pedido histórico de Alto Trujillo.
Así, el centro poblado va encaminado a convertirse en el primer distrito creado desde
2016, y a ser un ejemplo simbólico del uso de Mecanismos de Democracia Directa
(MDD) para otros casos similares en el Perú.
 ANEXOS
ANEXO 1: Mapa de ubicación de poblaciones vulnerables por inundación de la quebrada San Idelfonso, distrito El Porvenir - La Libertad.

Imagen 1. Elaboración: Autoridad Nacional del Agua.

ANEXO 2: Mapa de la Consulta Vecinal en Alto Trujillo
ANEXO 3: Proyectos de Ley propuestos que declaran de interés nacional la creación del
distrito de Alto Trujillo.
Número de Fecha de Título
Proponente
proyecto presentación
Ley que declara de necesidad
pública y de interés nacional la
Rosa Bartra
00694 25/11/16 creación del distrito de Alto Trujillo,
(FP)
ubicado en la provincia de Trujillo,
departamento de La Libertad
Ley que declara de carácter
prioritario y de preferencia social la
Gloria
creación de los distritos de Alto
00664 22/11/16 Montenegro
Trujillo y El Milagro en la provincia
(APP)
de Trujillo en el departamento de
La Libertad
Ley que declara de preferente
Multipartidaria. interés nacional la creación del
00649 16/11/16 Octavio distrito de Alto Trujillo en la
Salazar (FP) provincia de Trujillo del
departamento de La Libertad
Ley que declara como zona de
Elías interés nacional la provincia de
00609 10/11/16 Rodríguez Trujillo en el departamento de La
(Apra) Libertad para la creación de los
distritos de Alto Trujillo y El Milagro
Ley que declara de interés
Daniel nacional y necesidad pública la
00568 08/11/16 Salaverry creación del distrito de Alto Trujillo
(FP) en la provincia de Trujillo,
departamento de La Libertad
Ley que declara de necesidad
pública y de interés nacional la
Richard creación de los distritos de Alto
00089 19/08/16
Acuña (APP) Trujillo y El Milagro en la provincia
de Trujillo del departamento de La
Libertad
Ley que declara como zona de
Elías interés nacional la provincia de
05314 19/05/2016 Rodríguez Trujillo en el departamento de La
(Apra) Libertad para la creación de los
distritos de Alto Trujillo y El Milagro
Ley que declara de necesidad
Elías pública e interés social la creación
05294 12/05/2016 Rodríguez del distrito Alto Trujillo en la
(Apra) provincia de Trujillo en el
departamento de La Libertad

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https://www.cambridge.org/core/journals/latin-american-politics-and-
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Cf. https://doi.org/10.21678/978-9972-57-366-8-2016

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2007 La participación ciudadana y el sistema representativo. Lima: Programa
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Cf. https://www.politikaperu.org/la-participacion-ciudadana-y-el-sistema-
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http://www.actualidadambiental.pe/wp-content/uploads/2018/02/An
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Cf. https://www.ecologiapolitica.info/novaweb2/?p=1956

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https://www.researchgate.net/publication/267209310_La_dosis_hace_el
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_Estados_Unidos_y_Suiza

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https://www.vanderbilt.edu/lapop/ab2018/2018-
19_AmericasBarometer_Regional_Report_Spanish_W_03.27.20.pdf

Zovatto, Daniel
2018 "El estado de las democracias en América Latina a casi cuatro décadas
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Electoral (San José, Costa Rica), Tribunal Supremo de Elecciones, n.°
25, primer semestre, pp. 7-33.
Cf. https://issuu.com/revistaderechoelectoral/docs/rde_n_25

Entrevistados(as):
1. Juan Portilla (dirigente barrial de la MCP de Alto Trujillo). 21 de febrero de
2020.
2. Roger Villacorta (dirigente barrial de la MCP de Alto Trujillo). 13 de febrero de
2020.
3. Fernando Nuñuvero (Exalcalde de la MCP de Alto Trujillo). 13 de febrero de
2020.
4. Carlos Urriza (presidente del Comité Pro Distrito para la distritalización de la
MCP de Alto Trujillo). 12 de febrero de 2020.
5. Víctor Moya (ex alcalde distrital de El Porvenir 1998-2002 y Gerente de
Desarrollo Social del mismo distrito 2018-2022). 12 de febrero de 2020.
6. Benjamín Durand (politólogo de la Universidad Nacional de Trujillo). 11 de
febrero de 2020.
7. Hernán Hermes (alcalde de Florencia de Mora 2018-2022). 21 de febrero de
2020.
8. Nover Cruz (alcalde de la MCP de Alto Trujillo). 12 de febrero de 2020.
9. Nover Cruz (alcalde de la MCP de Alto Trujillo). 20 de febrero de 2020.
10. Integrantes del Jurado Electoral Especial - Trujillo.