Introducción a la Gestión de

Contratos de Asociaciones
Público-Privadas
MÓDULO 2: SEGUIMIENTO Y
CONTROL DE LA
ADMINISTRACIÓN
ÍNDICE

1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................... 4
2 ELEMENTOS A CONTROLAR Y GESTIONAR ..................................................... 5
2.1 Durante toda la vida del contrato .................................................................... 5
2.1.1 Equilibrio económico-financiero del proyecto ........................................... 5
2.1.2 Gestión de pagos contractuales............................................................... 6
2.1.3 Gestión de contingencias ........................................................................ 6
2.2 Durante la fase de diseño y construcción ....................................................... 8
2.2.1 La complejidad de la construcción ........................................................... 9
2.2.2 Supervisión de los primeros pasos del Concesionario ........................... 11
2.2.3 Realización de los diseños .................................................................... 12
2.2.4 Facilitación de permisos, licencias y activos .......................................... 13
2.2.5 Supervisión de la construcción .............................................................. 13
2.3 Durante la fase de operación y mantenimiento ............................................. 16
2.3.1 Cambios en los accionistas de la sociedad vehículo.............................. 17
2.3.2 Refinanciaciones ................................................................................... 17
2.3.3 Renovación de activos ........................................................................... 18
2.3.4 Reversión de activos ............................................................................. 19
2.4 Conclusiones ................................................................................................ 19
3 MODALIDADES Y HERRAMIENTAS DE SEGUIMIENTO ................................... 21
3.1 Fase de construcción.................................................................................... 21
3.1.1 Programa de trabajo .............................................................................. 22
3.1.2 Relaciones valoradas ............................................................................ 22
3.1.3 Control de calidad .................................................................................. 23
3.2 Fase de operación y mantenimiento ............................................................. 23
3.2.1 Informe mensual de actividad ................................................................ 24
3.2.2 Informe anual......................................................................................... 24
3.2.3 Libro de control del mantenimiento ........................................................ 25
3.3 Conclusiones ................................................................................................ 25
4 GESTIÓN DEL BAJO RENDIMIENTO Y DEL INCUMPLIMIENTO ...................... 26
4.1 Fase de construcción.................................................................................... 26
4.2 Fase de operación y mantenimiento ............................................................. 27
4.3 Conclusiones ................................................................................................ 28
5 ANEXO 1 – EJEMPLOS DE INDICADORES ....................................................... 29
5.1 APP Ferroviaria ............................................................................................ 29

2
 5.2 APP Carretera .............................................................................................. 29
5.3 APP de transporte de pasajeros en autobuses ............................................. 31
6 ANEXO 2 – EJEMPLOS DE INCUMPLIMIENTOS .............................................. 37

3
1 INTRODUCCIÓN
Aunque una Administración proporcione un servicio por vía indirecta mediante una
APP, no puede delegar la responsabilidad asociada al mismo. Es muy posible que, en
caso de existir problemas con el servicio, los usuarios, de forma acertada, presenten
las quejas directamente ante la Administración y no ante el Concesionario, que en
muchas ocasiones puede ser hasta invisible para ellos.
Por ello es muy importante que la Administración realice las correspondientes labores
de seguimiento y control que permitan asegurar la correcta prestación del servicio, en
la cantidad y con la calidad que fueron pactadas con el Concesionario mediante el
contrato de APP. Este seguimiento y control requiere que la Administración disponga
de unos indicadores y herramientas que le permitan realizar el seguimiento del
proyecto y, en caso necesario, proporcionar los incentivos necesarios al Concesionario
para corregir posibles problemas que se produzcan.
Los objetivos de este módulo son los siguientes:
• Dar a conocer los principales elementos que se deben controlar en una APP, y
cómo gestionarlos, desde el punto de vista de la Administración.
• Explicar las modalidades y herramientas disponibles para el seguimiento y
control de una APP
• Poner de relieve cómo gestionar el bajo rendimiento y los incumplimientos del
Concesionario
El módulo se ha estructurado en tres capítulos, cara cubrir cada uno de los objetivos
anteriormente mencionados. En cada capítulo se diferencia entre la fase de
construcción y la fase de operación y mantenimiento, por existir particularidades en
cada una de ellas que deben ser tomadas en consideración.
Por último, se han incluido en Anexo algunos ejemplos de indicadores e
incumplimientos que ilustran de forma práctica lo que se ha explicado en el texto.

4
2 ELEMENTOS A CONTROLAR Y GESTIONAR
Los actores y los elementos a controlar y gestionar dependen, en gran medida, de la
fase en la cual se encuentre el contrato de APP: fase de diseño y construcción o fase
de operación y mantenimiento.

Gráfico 1 Fases de una APP

A modo de introducción se ofrece un resumen de los principales actores y elementos a

controlar y gestionar.

Tabla 1 Resumen de principales actores y elementos a controlar y gestionar en una APP

Fase de diseño y Fase de operación y

construcción mantenimiento

Principales actores Sector público: Administración Sector público: Administración

concedente (puede delegar) concedente (puede delegar)
Sector privado: Empresas Sector privado: Empresas
constructoras operadoras
Usuarios (puede ser la propia
Administración)

Principales elementos a Sector público: Visto bueno de Sector público: Supervisión del
controlar y gestionar los diseños y supervisión de la servicio y del estado de los
construcción activos
Sector privado: Gestión del Sector privado: Gestión del
riesgo de diseño y construcción riesgo de disponibilidad, riesgo
(soluciones definitivas de demanda y del estado de los
adecuadas, coste y plazo) activos

2.1 Durante toda la vida del contrato

2.1.1 Equilibrio económico-financiero del proyecto
Un elemento importante a controlar y actualizar durante toda la vida del contrato será
el plan económico-financiero. Deberán ir introduciéndose los cambios que se vayan
produciendo (por ejemplo un incremento en el coste de la mano de obra, una
disminución en el número de usuarios) para ver los efectos que se producirán en la
economía del proyecto y anticipar los posibles problemas que puedan surgir.
El Concesionario debe estar obligado contractualmente a remitir de forma periódica los
estados contables y financieros (cuenta de pérdidas y ganancias, balance y flujo de
caja) a la Administración. La Administración debería supervisar los niveles y evolución
de indicadores clave, como son:
• Nivel de tesorería
5
 • Nivel de endeudamiento o apalancamiento
• Ratio de cobertura del servicio de la deuda (RCSD)
• Tasa interna de retorno (TIR) esperada para los accionistas después de
impuestos
• Otros
Se deberá también comprobar las desviaciones respecto al plan económico-financiero
que acompañó la oferta del licitador adjudicatario del contrato. En el caso de que se
produzcan diferencias significativas, se deberán analizar detenidamente y actualizar
las proyecciones consecuentemente.

2.1.2 Gestión de pagos contractuales

Se debe disponer de un sistema que permita gestionar de forma eficiente el pago y
cobro de cantidades adeudadas: pagos por disponibilidad, re-equilibrios a favor o en
contra del Concesionario, sanciones y bonificaciones, etc. Este sistema debería incluir
al menos un registro así como procedimientos y herramientas para los procesos de
aprobación y ejecución de los pagos y cobros.
Un cálculo importante, en caso de que el proyecto encuentre problemas serios y se
pueda producir una terminación anticipada del contrato, es el pago final que deberá
realizar la Administración al promotor inversor. Este pago dependerá en gran medida
de las causas que han motivado dicha terminación anticipada.
Todos estos procedimientos deberían estar descritos de forma exhaustiva en el
contrato o en la ley. El criterio que se sigue por ejemplo en Europa, es que las
resoluciones anticipadas de contratos APP por causa imputable a la Administración
obligan a realizar un pago al Concesionario que es como mínimo equivalente al valor
de los activos pendientes de amortización financiera más un lucro cesante. Cuando la
resolución es por causas imputables al Concesionario, la cuantía del pago se ajusta al
“valor de mercado” de la infraestructura, que se suele calcular descontando el flujo de
caja libre que sería capaz de generar el proyecto en el plazo contractual restante. En
Colombia, la Ley 1882 de 15 de Enero de 2018 establece en su artículo 20 una
compensación que también depende del supuesto de resolución:
• Mutuo acuerdo o forma unilateral: el cálculo se realiza mediante fórmulas
matemáticas que deben ser incluidas en el contrato.
• Nulidad absoluta (declarada por una autoridad judicial, administrativa…): el
cálculo debe reconocer “el valor actualizado de los costos, las inversiones y los
gastos ejecutados por el contratista, incluyendo los intereses, menos la
remuneración y pagos recibidos por el contratista en virtud del cumplimiento del
objeto contractual.” El responsable de la nulidad deberá pagar sin embargo el
equivalente a la cláusula penal del contrato, o el 5% del valor del contrato en
caso de no existir dicha cláusula.

2.1.3 Gestión de contingencias

Una contingencia es un suceso que se plantea de forma imprevista, y que puede tener
importantes efectos económicos, por ejemplo un accidente durante la fase de
construcción.
Tanto el sector privado como el sector público deberían estar preparados para hacer
frente a las contingencias que puedan aparecer. Esto requiere una organización
previa.
Sector privado

6
Lo normal es que el sector privado añada a su estimación de costos en el escenario
más probable una serie de costos adicionales denominados reservas para
contingencias. Estas reservas permiten complementar, en caso de necesidad, el
presupuesto base con el que se cuenta para hacer frente a las obligaciones
contractuales. Se trata, en definitiva, de la parte del presupuesto con la que se cuenta
para hacer frente a eventos que se desconocen pero que se sabe que se producirán y
tendrán un efecto negativo en las cuentas, lo que en inglés se conoce como "known
unknowns".
Estas reservas pueden estar diseñadas para cubrir contingencias durante una
determinada fase o actividad o durante toda la vida del contrato. Pueden adoptar un
valor fijo, ser un porcentaje del presupuesto base, o calcularse mediante métodos
estadísticos. Cuanta mayor cobertura sobre los riesgos asumidos quiera tener el
promotor inversor, mayores serán las reservas que contemple en su propuesta. Estas
reservas, sin embargo, incrementarán el coste del proyecto y harán su oferta menos
competitiva, disminuyendo la probabilidad de que le sea adjudicado el contrato.
Según avanza el proyecto, estas reservas pueden utilizarse en caso de que afloren los
riesgos y el presupuesto de base no sea suficiente para hacer frente a los mismos,
reducirse según vaya disminuyendo el nivel de riesgo, e incluso llegar a eliminarse.
Sector público
No es normal que la Administración cree reservas para los riesgos que retiene en un
proyecto APP en particular, ya que no es una práctica que suela ser admitida en
contabilidad nacional 1.
Se parte, por lo tanto, de un presupuesto base que se va ajustando con carácter anual
o semi-anual en función de las contingencias que se van produciendo.
Esto no es incompatible, sin embargo, con la realización de una estimación de los
pasivos contingentes que adquiere una Administración a la hora de poner en el
mercado una APP. Se trata de una estimación de los recursos que potencialmente
tendrá que aportar la Administración, de forma realista, por los riesgos que ha
retenido, por ejemplo las expropiaciones o las garantías de ingresos mínimos, o en
caso de que se prevea una terminación anticipada del contrato, en ese caso el pago
final que habrá que realizar al contratista.
No existe una metodología universalmente aceptada para la estimación de estos
pasivos contingentes. Algunos países utilizan mecanismos como fondos de garantías
o fondos soberanos de reserva (FCEE en Colombia, FAP en Panamá) para reconocer
el costo de algunos de estos pasivos contingentes, y para hacer frente a su pago.
El equipo encargado de gestionar el contrato en nombre de la Administración debería
tener preparado un plan de contingencias como parte de su manual de gestión del
contrato. Este documento debe contemplar lo que puede suceder en caso de que el
socio privado no logre producir los servicios acordados, independientemente de que se
deba a causas internas –del propio promotor inversor o de sus sub-contratistas– o
externas. También debería incluir un plan de emergencia con las acciones a llevar a
cabo en caso de un incidente grave que afecte parcial o totalmente a la disponibilidad
del servicio o la infraestructura. Este plan no debería ser demasiado extenso o
complicado porque será implementado en momentos de mucha presión.

1En algunos países anglosajones, como Canadá, EEUU y Nueva Zelanda, el valor actual neto de las
garantías que se conceden a los proyectos APP se contabilizan en el año en el cual son emitidas dichas
garantías.

7
Elementos que debe contener un plan de contingencias 2
Sucesos que desembocarán en un fallo o suspensión del servicio
Impacto en el servicio, a corto y largo plazo
Soluciones y plazo de implementación
Medidas de emergencia en caso de un incidente grave
Estrategia de comunicación (interna y externa)
Personal y recursos que se necesitarán, y estrategia para movilizarlos en el corto
plazo
Pasos necesarios para la vuelta del proyecto a la situación previa a la crisis
Permisos y aprobaciones que serían necesarias, y quién puede proporcionarlos
Lista de personal clave, incluyendo su información de contacto y su papel y
responsabilidad

2.2 Durante la fase de diseño y construcción

La fase de diseño y construcción tiene lugar durante los primeros años de vida del
contrato. En esta etapa se construyen y adquieren los activos que servirán para
proporcionar el servicio a los usuarios.
Los principales actores del sector privado suelen ser empresas constructoras,
encargadas de la gestión de la construcción y de los riesgos asociados, sobrecostes y
retrasos principalmente.
La Administración Concedente se encarga principalmente de supervisar la elaboración
de los diseños y la construcción y adquisición de equipos, pudiendo delegar dicha
tarea en algún organismo público con experiencia en la materia.
Las principales actividades clave que el sector público desarrolla durante esta fase
son:
• Supervisar los primeros pasos del adjudicatario, por ejemplo la constitución de
la sociedad vehículo y el cierre financiero
• Verificar la conformidad de los diseños proporcionados por el Concesionario
con las especificaciones establecidas en el contrato
• Proporcionar los activos y gestionar las licencias y otros trámites a los que se
haya comprometido la Administración en el contrato
• Comprobar que el proceso de construcción se desarrolla de acuerdo con lo
establecido en el contrato y los diseños en plazo, calidad y cantidad, y sobre
todo en la capacidad de producir el servicio conforme a lo estipulado.
• Realizar los trámites de aprobación necesarios que permitan pasar de la sub-
fase de diseño al inicio de la construcción, y, al finalizar la construcción, a la
entrada en servicio de la infraestructura

2 Banco Mundial, PPP Certification Guide

8
2.2.1 La complejidad de la construcción
Uno de los riesgos más importantes a los que se enfrenta una Alianza Público-Privada
es el riesgo de construcción: la posibilidad de que se supere el coste, el plazo o el
coste y el plazo inicialmente previstos para la provisión de los activos necesarios para
prestar el servicio. Este riesgo será mayor cuanto mayor sea la complejidad de la
construcción asociada a su vez a varias áreas, como se ilustra en la siguiente tabla:

Tabla 2 Áreas de complejidad en un proyecto de construcción 3

Área Tarea
Planificación de la organización Organización
Organigrama
Matriz de competencias
Descripción de puestos
Gestión del contrato
Gestión de la calidad
Gestión de la seguridad
Gestión del personal
Compras
Contabilidad financiera
Contabilidad de costes
Comunicación
Correspondencia y archivo
Planificación del diseño Sub-contratación de los diseños
Coordinación de los diseños
Procedimiento de aprobación
Calendario para el diseño
Documentación
Preparación del trabajo Estimación del trabajo
Control
Subcontratación
Métodos de construcción
Calendario
Entregas
Planificación de la instalación en el emplazamiento
Logística
Preparación del emplazamiento Adquisición de los terrenos / expropiaciones
Permisos y estudios
Adquisición de plantas y equipos
Suministros
Oficinas, restaurante, baños, etc.
Gestión de residuos
Gestión de la construcción Proceso de producción
Control de la cantidad y calidad de los materiales
Control de la cantidad y calidad de los sub-
contratistas
Instalación de plantas y equipos
Despliegue de la fuerza de trabajo
Gestión de las desviaciones

Hay gran cantidad de estudios que analizan los sobrecostes a los cuales se enfrentan
los proyectos de infraestructuras cuando son gestionados de forma directa por el
sector público 4. Una parte importante del valor por dinero que generan las APP y que

3PPIAF (Banco Mundial)

4 Véase por ejemplo Chantal et al. (2013). Cost overruns in Large-Scale Transportation Infrastructure
Projects: Explanations and Their Theoretical Embeddedness. European Journal of Transportation
Research, 10(1): 5-18.

9
justifican su implementación reside precisamente en la transferencia de este riesgo y
su gestión al sector privado.
La utilización de una APP no significa, sin embargo, que este riesgo se elimine y no
pueda aflorar, o que la Administración no deba proceder con cautela para evitar que
vuelva a su balance.

Principales casusas de la materialización del riesgo de construcción en

proyectos APP viales
Un estudio interesante 5 preguntaba a varios financiadores que habían participado en
APP en proyectos viales sobre las principales razones por las cuales se materializó el
riesgo de construcción. Los resultados se recogen en el siguiente gráfico:

Gráfico 2 Principales razones por las que emerge el riesgo de construcción en APP de
carreteras 6

A juicio de los entrevistados la causa principal mencionada en un 25% de las

respuestas, fueron los cambios introducidos de forma directa o indirecta por la
Administración.

Un aspecto importante a controlar durante la fase de construcción son los cambios que
quiera introducir la Administración concedente u otro organismo público en el proyecto
con posterioridad a la adjudicación del contrato. Es necesario un cierto “auto-control”
para efectuar únicamente las modificaciones que son esenciales para el proyecto, y no
aquellas que, aunque puedan ser interesantes pueden causar problemas al proyecto.

5 Bain, R. (2007). PPP construction risk: International evidence from the roads sector. Proceedings of the

European Transport Conference 2007 held 17-19 October 2007, Leiden, the Netherlands.
6 Bain R. (2007)

10
2.2.2 Supervisión de los primeros pasos del Concesionario
En primer lugar, y dependiendo de la legislación vigente, es necesario asegurarse que
el Concesionario cumple todos los trámites administrativos y de otra índole necesarios
para poder comenzar con la ejecución del proyecto.
En algunos países, por ejemplo, la ley prevé una adjudicación provisional del
contrato, dando un plazo para la presentación de cierta documentación y la
adjudicación definitiva.

Ley Nº 18.786 Contratos de Participación Público-Privada para la realización de

obras de infraestructura y prestación de servicios conexos (Uruguay, julio de
2011)
Artículo 23.- Adjudicación de ofertas
[...]Previa conformidad de la Unidad de Proyectos de Participación Público Privada la
Administración Pública contratante, a través de su ordenador de gasto competente,
dispondrá la adjudicación provisional mediante resolución fundada que deberá
notificarse a todos los oferentes y fijará los términos definitivos del contrato.
La adjudicación definitiva, previa intervención del Tribunal de Cuentas (a quien se le
enviarán todos los antecedentes así como el proyecto de contrato a celebrarse), no
podrá realizarse antes de que transcurran 30 días hábiles contados desde la
notificación de la adjudicación provisional. Durante este plazo, el adjudicatario deberá
proporcionar toda la documentación cuya presentación se hubiera diferido para esta
etapa, así como constituir la garantía de cumplimiento de contrato cuando
corresponda. [...]
Cuando no proceda la adjudicación definitiva del contrato al oferente que hubiese
resultado adjudicatario provisional, por no cumplir este las condiciones necesarias
para ello, la Administración Pública contratante podrá efectuar una nueva adjudicación
provisional al oferente u oferentes siguientes a aquel, por el orden en que hayan
quedado clasificadas sus ofertas, siempre que ello fuese posible y que el nuevo
adjudicatario preste su conformidad. La nueva adjudicación provisional requerirá de
previo informe de la Unidad de Proyectos de Participación Público Privada. [...]

Uno de los requisitos posteriores a la adjudicación pero previos a la firma del contrato
es que el promotor inversor cree una sociedad vehículo que tendrá como único
propósito el desarrollo del contrato. La Administración debe verificar que se procede a
la constitución de esta sociedad, cumpliendo con todos los trámites necesarios.
Igualmente importante resulta el cierre financiero del proyecto. En ocasiones no es
necesario que los licitadores cuenten con financiación en firme a la hora de presentar
sus ofertas a la Administración, pudiendo proceder a la firma de los contratos de
financiación una vez que el proyecto ha sido adjudicado. Cuando esto sucede, la ley o
el contrato pueden condicionar el inicio del proyecto al cierre de la financiación. En
cualquier caso, la Administración deberá estar pendiente de si el promotor inversor ha
conseguido el cierre de la financiación del proyecto, y de las condiciones en las que se
ha obtenido dicha financiación, condiciones que pueden ser substancialmente
diferentes, en coste y plazo por ejemplo, de las inicialmente previstas. En el caso de
que haya modificaciones sustanciales en las condiciones de la financiación finalmente
obtenida, una Administración diligente deberá estimar cuáles son los impactos que
estos cambios producirán en la economía del proyecto para poder anticipar los

11
problemas que puedan surgir, tales como refinanciaciones tempranas, disminución
excesiva de la rentabilidad que obtendrá el Concesionario, aportaciones adicionales
que deberán realizar los socios de la sociedad vehículo o problemas de tesorería,
entre otros.

2.2.3 Realización de los diseños

Cuando se transfiere el riesgo de diseño al sector privado en una APP, le corresponde
al Concesionario transformar el anteproyecto proporcionado por la Administración
durante la fase de licitación, o los diseños conceptuales que el licitador incluyó en su
oferta, en unos diseños que permitan llevar a cabo la construcción.
Durante esta fase, la Administración debe verificar los siguientes puntos:
• Los diseños cumplen con los requisitos especificados en el contrato, en el
anteproyecto y en los diseños conceptuales. La infraestructura, una vez
construida, permitirá la correcta prestación del servicio objeto del contrato.
• Los diseños cumplen con la normativa vigente, respetando por ejemplo los
códigos y normativa técnica de aplicación.
• El promotor ha cumplido con los trámites necesarios y obtenido las
correspondientes autorizaciones relacionadas con los diseños, por ejemplo la
aprobación del Estudio de Impacto Ambiental.
Por lo general no se puede comenzar con la construcción hasta que la Administración
no ha revisado los diseños elaborados por el Concesionario y ha autorizado el
comienzo de las obras. En esta revisión, la Administración debe limitarse a emitir
recomendaciones y a señalar posibles incumplimientos de las especificaciones del
contrato, del anteproyecto, de los diseños conceptuales o de la normativa técnica de
aplicación. El contrato debe ofrecer un tiempo razonable para realizar esta revisión y el
trámite debe quedar debidamente documentado, por lo general mediante un informe
de revisión de los diseños. La fase de revisión concluye con la emisión de la
autorización de inicio de la ejecución.
Si la revisión por parte de la Administración no resulta satisfactoria, deberá remitirse
una notificación al concesionario en la que se detallen los motivos para no aprobar los
diseños fijando un plazo razonable para subsanar los defectos detectados y remitir los
diseños modificados para una nueva revisión. En ocasiones el proceso de revisión
genera retrasos en los proyectos, sobre todo si no se han fijado los plazos máximos
asociados o no se han definido de forma específica los responsables de la revisión 7.
No es raro que se produzca un interminable ir y venir de comentarios entre la
Administración y el concesionario. Esta situación no es deseable y puede estar
ocasionada por alguna de las siguientes causas:
• La Administración no está de acuerdo con la solución propuesta por el
concesionario aunque dicha solución cumple con los requisitos establecidos en
el contrato y en la Ley. Probablemente la Administración no ha definido
correctamente el alcance que desea que tenga el proyecto. A estas alturas
tiene dos opciones: aceptar la solución propuesta por el concesionario o
modificar el contrato por razones de interés general para que el proyecto se
adapte a lo que desea.
• El concesionario no adapta el proyecto a los requisitos contractuales. En ese
caso la Administración no debe discutir con el concesionario y permitir que el

7 Esta carencia sobre responsabilidades puede suplirse mediante el establecimiento de un organigrama

institucional, que incluso puede definirse e implantarse después de la adjudicación del contrato.

12
 proyecto se paralice en un ir y venir de documentos. Debe utilizar sus
prerrogativas para que se cumpla con lo fijado en el contrato y en el marco
regulatorio. Si el concesionario no está de acuerdo podrá reclamar como
corresponda.
Es importante señalar que la revisión por parte de la Administración de los diseños, y
la posterior autorización para el comienzo de la fase de construcción no debe suponer,
en ningún caso una “aprobación” de los mismos. Esta “aprobación” podría ser
interpretada como una transferencia del riesgo de diseño a la Administración,
entendiendo que cualquier error en los diseños que sea detectado con carácter
posterior a la aprobación de los mismos por parte de la Administración sería
responsabilidad de la Administración, que debió detectarlos en su momento. Nada
más lejos de la realidad: el riesgo de diseño debe permanecer en el balance del
Concesionario, de acuerdo con lo especificado en el contrato, al contrario de lo que
sucede cuando se utiliza una vía ordinaria de provisión. Resulta crucial cuidar la
terminología que figura para identificar estos trámites en el contrato y el que utiliza el
equipo supervisor para evitar interpretaciones interesadas y conflictos.

2.2.4 Facilitación de permisos, licencias y activos

Para poder comenzar con la construcción de la infraestructura, es posible que el
contrato estipule que el sector público realice una serie de tareas, como por ejemplo:
• Expropiaciones o puesta a disposición de terrenos que ya son propiedad de la
Administración
• Gestión o apoyo en la obtención de licencias y permisos
Aunque la responsabilidad última sobre la obtención de licencias y permisos haya sido
transferida al contratista, es importante que la Administración le brinde su apoyo para
facilitar y agilizar la tarea en la medida de lo posible. Es cierto que los posibles
retrasos perjudicarían en primera instancia al concesionario, pero también se verán
perjudicados los futuros usuarios de la infraestructura o servicio público. En última
instancia, si los retrasos obligasen a la resolución del contrato, la Administración sería
la perjudicada ya que tendría que hacerse cargo del proyecto inacabado y
eventualmente compensar económicamente al concesionario.
Adicionalmente, la Administración puede haber comprometido la aportación de
recursos económicos al proyecto, para facilitar, por ejemplo, el cierre financiero del
proyecto. Estos desembolsos deberán realizarse de forma gradual y estar
condicionados a la consecución de ciertos hitos constructivos. Se hará necesario, por
lo tanto, verificar que efectivamente dichos hitos constructivos han sido alcanzados,
documentarlo y asegurarse de que se sigue el procedimiento administrativo necesario
para autorizar el desembolso acordado, evitando retrasos innecesarios que puedan
generar tensiones en la tesorería del proyecto.

2.2.5 Supervisión de la construcción

La supervisión de las obras exige importantes conocimientos técnicos. En algunos
países la Administración suele realizar las labores de supervisión de la fase de
construcción a través de una empresa de ingeniería externa que puede ser pagada
directamente por la propia Administración o por el promotor inversor, según venga
reflejado en el contrato.
Verificación del replanteo e inicio de las obras
Antes de empezar la construcción se suele realizar un acto de comprobación del
replanteo. El objetivo es demostrar la disponibilidad de los terrenos y la viabilidad del
13
proyecto. Este acto es realizado por un representante del Concesionario, la dirección
facultativa de la obra y un representante de la Administración y suele conllevar la firma
de un acta.
Superado este trámite, la Administración dará la autorización para el inicio de las obras
de construcción. Por lo general, el plazo de ejecución de la obra comienza a contar
desde el día siguiente a la firma del acta de replanteo. Esta autorización suele constar
de forma explícita en la propia acta, quedando notificado el promotor inversor por el
hecho de suscribirla.
Si existen problemas que impiden la verificación del replanteo, quedará suspendido el
inicio de las obras, recogiéndose este hecho y su causa en el acta. La suspensión no
afectará a los plazos establecidos en el contrato a menos que los retrasos se
produzcan por causas que no sean imputables al promotor inversor. Una vez resuelto
el problema que motivó el retraso, la Administración dictará la resolución
correspondiente y notificará al promotor inversor.
El acta de comprobación del replanteo formará parte del contrato a efectos de su
exigibilidad.
Construcción
Durante la construcción propiamente dicha, lo normal es que el trabajo esté dividido en
fases o lotes que permitan ir alcanzando determinados hitos, como el replanteo
topográfico, el movimiento de tierras, las cimentaciones, etc.
Durante esta etapa, la Administración debe asegurarse de que el promotor inversor:
• Dispone en el proyecto de los sistemas, políticas, procedimientos y recursos
necesarios para cumplir con sus obligaciones según figura en el contrato APP
• Tiene un sistema de gestión de la calidad que incluye la realización de auto-
controles
• El resultado que se obtiene tiene la calidad y la cantidad especificados en el
contrato
El equipo encargado de la gestión del contrato por parte del sector público debe
realizar de forma periódica una supervisión de los siguientes elementos:
• Programa de trabajo
• Alcance de los trabajos y cualquier cambio introducido
• Desempeño y cumplimiento de las leyes y reglamentos que sean de aplicación
• Calidad y materiales
• Relación diaria con el contratista
• Informes producidos por el contratista y gestión de otras partes implicadas
• Control de presupuesto, en el caso de que haya aportaciones de recursos
públicos durante la fase de construcción
• Control y aprobación de las posibles modificaciones
La Administración debe asegurarse en todo momento de no poner en riesgo la efectiva
transferencia del riesgo de construcción al Concesionario. Puede ser que este riesgo
no se haya transferido de forma completa haciendo la tarea más compleja, por ejemplo
cuando la Administración garantizó la calidad de los materiales de construcción
procedentes de una cierta cantera o el tipo de sustrato sobre el que reposaría una
cimentación profunda. En proyectos con un importante riesgo geológico, por ejemplo
los que incluyen la ejecución de túneles, no es inhabitual que este riesgo sea
compartido por la Administración y el concesionario. La Administración puede por
ejemplo asumir los sobrecostes derivados de la aparición de una geología distinta a la
14
identificada a nivel de proyecto, como fallas o afloramientos rocosos. Ejemplos de
proyectos APP en los que el riesgo geológico ha sido compartido son la línea 2 del
Metro de Lima o las Autopistas 4G en Colombia.
Transición a la fase de operación
A la finalización de las obras de construcción de la infraestructura, el Concesionario
debe notificarlo a la Administración. Junto con la notificación, el Concesionario
presentará el Plan Definitivo de Explotación y Mantenimiento, para su aprobación por
la Administración.
Al igual que sucedía con los diseños realizados por el promotor privado, lo normal es
que no se pueda dar inicio a la fase de operación y mantenimiento hasta que la
Administración no haya realizado una inspección satisfactoria de la infraestructura
ejecutada. De nuevo la Administración debe limitarse a realizar recomendaciones y a
controlar que la infraestructura cumple con la normativa técnica vigente y con los
diseños definitivos, y que permite proveer el servicio acordado en el contrato. La
Administración no debe, en ningún caso, dar instrucciones sobre cómo realizar los
trabajos o imponer cambios en los mismos, algo que supondrían una modificación del
contrato y una posible reversión parcial del riesgo de construcción al sector público 8. El
trámite debe quedar documentado mediante un Acta de puesta a disposición y entrada
en funcionamiento de la infraestructura. Este Acta vendrá acompañada por 9:
• El detalle de las pequeñas deficiencias detectadas, así como los plazos para su
subsanación. Si transcurrido el plazo no se hubiesen corregido, lo normal es
que sea la Administración la que proceda directamente a su gestión, con cargo
al Concesionario.
• La relación valorada final de las obras.
• El proyecto de obra ejecutada, recogiendo las variaciones que se han
producido en los diseños durante el transcurso de los trabajos.
• Los libros de órdenes e incidencias en los que se haya documentado lo
acontecido durante la fase de construcción
• Las homologaciones, certificados, sellos, licencias y/o demás garantías que
deban conceder los organismos competentes de la Administración de los
materiales o elementos colocados en obra que lo requieran o lo posean
• Las características técnicas de todos los materiales, componentes, equipos y
recambios, incluyendo las máquinas, equipos y aparatos instalados,
adjuntando relación con los datos de sus empresas fabricantes o de suministro,
tales como denominación, razón social,...
• El libro o registro de subcontratación, donde se especificará la relación de
proveedores, fabricantes y procedencia de los materiales.
• Los proyectos de las instalaciones, verificados por los organismos
competentes, certificados y/o boletines de electricidad y agua.
• La documentación relativa al control de calidad de la obra, incluidas las
pruebas finales y de puesta en servicio de todas las instalaciones existentes en
la obra.

8 Esta provisión no entra en contradicción con la prerrogativa de la Administración de acordar cambios

unilaterales en los trabajos a realizar por razones de interés público. Se trata solo de no hacer de este
derecho una rutina que interfiera con los principios básicos en materia de transferencia del riesgo de
construcción al sector privado.
9 Sorni C., Gardeta E., Herrán S., Matute J.P. y Vitutia J. (2011). Seguimiento y monitorización de una

concesión. Máster en Gestión de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios, Universidad Politécnica de

Madrid.

15
 • La documentación técnica que haya sido necesaria para obtener cuantos
permisos, licencias y autorizaciones para la entrada en funcionamiento de la
obra ejecutada.
• Los certificados de garantía y los manuales de uso, mantenimiento y
conservación correspondientes a las instalaciones, máquinas y equipos que se
hubiesen instalado en la obra.
• La copia de las pólizas de los seguros indicados en el contrato.
Si la inspección por parte de la Administración no resulta satisfactoria, deberá
notificarse al Concesionario, junto con las razones por la cuales no se emitirá el Acta
de puesta a disposición y un plazo razonable para subsanar los defectos que se hayan
detectado. Se procederá entonces a una nueva revisión de la infraestructura.
A diferencia de lo que sucede en un contrato ordinario de obras, la infraestructura no
se debe “recepcionar” por la Administración al finalizar la fase de construcción. Esta
recepción podría ser interpretada de nuevo como una aceptación de la infraestructura
lo que supondría una reversión del riesgo de construcción a la Administración,
entendiendo que el sector público debería hacerse cargo de cualquier anomalía o
defecto que no hubiese sido detectada durante la inspección que precedió a la
autorización de puesta en servicio de la infraestructura. Una vez más, es importante
cuidar mucho el lenguaje que figura en el contrato y el que utiliza en la documentación
de supervisión.

2.3 Durante la fase de operación y mantenimiento

La fase de operación y mantenimiento comienza con la finalización de la fase de
diseño y construcción. Esta etapa se caracteriza por la puesta en servicio de los
activos construidos y/o adquiridos en la fase anterior, proporcionándose un servicio a
los usuarios.
Durante esta fase suelen perder peso las empresas constructoras 10, para dar paso a
las empresas de operación y mantenimiento. Serán las encargadas de prestar a los
usuarios el servicio en la cantidad y con la calidad fijadas en el contrato, con los
menores costes posibles y evitando sanciones por incumplimientos.
La Administración Concedente se encarga, principalmente, de verificar que la cantidad
y la calidad de los servicios prestados están en línea con lo fijado en el contrato, así
como de verificar el estado de los activos públicos. Esta tarea también puede ser
delegada a otro organismo público o a una empresa privada.
Durante la fase de operación la Administración debe controlar y gestionar varios
elementos clave de la Alianza Público-Privada:
• La cantidad y calidad de los servicios proporcionados por el sector privado
• El estado de los activos de titularidad pública
• Los cambios en el contrato
• Las disputas
• La reversión de los activos cuando el contrato termina
El contrato y el marco jurídico deben especificar de forma clara cuáles serán los
elementos que serán controlados durante la fase de operación y mantenimiento los

10No es raro que en esta fase las empresas constructoras vendan parcial o totalmente sus participaciones
en los proyectos APP a otros actores, por ejemplo a fondos de pensiones.

16
indicadores a utilizar, la frecuencia y metodología de medición, los umbrales de
valores aceptables, etc.
Tanto los indicadores de calidad y las metodologías para su verificación deberían ser
lo más objetivos posibles, preferiblemente mediante valores numéricos, si bien en
ocasiones puede no ser posible. Este es el caso, por ejemplo, de la calidad de la
comida en el restaurante de un edificio público, algo que podría evaluarse mediante la
realización de encuestas entre los usuarios del servicio.
Existen tres tipos de indicadores: de disponibilidad, de fiabilidad y de calidad. A modo
de ejemplo, se han incluido varios indicadores para diferentes tipos de infraestructura
en el Anexo 1.

2.3.1 Cambios en los accionistas de la sociedad vehículo

En una APP, ciertos riesgos y su gestión son transferidos al sector privado con la idea
de que, al manejarlos de forma más eficiente que la Administración, se genera valor
por dinero. Estos riesgos son de índole muy variada, requiriendo muchas veces que
sea un consorcio de empresas el que se haga cargo de un proyecto.
Además, algunos de estos riesgos se encuentran muy localizados en algunas etapas
del ciclo de vida de la APP. Es, por ejemplo, el caso del riesgo de construcción, que se
mitiga de forma sustancial una vez que se ha superado satisfactoriamente la fase de
diseño y construcción.
En estas circunstancias, es muy posible que ciertas empresas que participaron en la
APP en sus inicios no estén interesadas en permanecer en el accionariado de la
sociedad vehículo hasta el final del contrato. Llega un momento en el que no están en
disposición de aportar más valor a la APP con sus conocimientos y capacidades, y
pueden desear liberar los recursos financieros que tienen inmovilizados en este
proyecto para invertirlos en otro. Es el caso típico de las empresas constructoras.
El caso inverso también se da. Hay, por ejemplo, inversores que no pueden asumir los
niveles iniciales de riesgo de una APP ya que resultan excesivos para ellos. Una vez
que el nivel global de riesgo ha disminuido, pueden valorar el proyecto como una
excelente oportunidad de inversión. Es lo que sucede con los fondos de pensiones y
otros inversores institucionales.
El contrato suele permitir la salida y entrada de nuevos accionistas en el proyecto,
condicionada a la aprobación por parte de la Administración concedente. El objetivo de
la Administración debe ser verificar que se garantiza la correcta operación y
mantenimiento de la infraestructura o servicio tras la salida de un determinado
accionista. El procedimiento debería estar descrito, y convendría que incluyese al
menos una notificación formal por parte del accionista que desea vender su
participación en la que exponga las razones por las que desea abandonar el proyecto,
a quién y por cuanto venderá su participación, los cambios que implicarán su salida en
el proyecto y cómo se hará frente a los mismos.
En general, no es recomendable permitir un cambio de accionariado mientras existen
conflictos o disputas por resolver entre la Administración y la sociedad vehículo, al
poder complicarse más la gestión de los mismos, por ejemplo, con un cambio de
interlocutores a los que haya que poner al día de la situación o que pueden no
respetar los acuerdos alcanzados con el anterior equipo.

2.3.2 Refinanciaciones
Puede suceder que el Concesionario, durante la fase de operación y mantenimiento,
consiga modificar las condiciones de la financiación que obtuvo inicialmente: mayores
17
plazos, mejores tipos de interés, mayor nivel de endeudamiento, menores reservas
para hacer frente al servicio de la deuda, liberación de garantías constituidas por los
accionistas o terceras partes, etc.
Esta circunstancia puede producirse porque tanto la APP como los mercados
financieros evolucionarán, permitiendo introducir cambios ventajosos para el proyecto.
En principio, se trata de un acuerdo entre los promotores inversores y los
financiadores del que se beneficiarían los accionistas de la sociedad vehículo. El
promotor inversor está obligado, no obstante, a notificar a la Administración cualquier
cambio que se produzca en las condiciones de la financiación del proyecto, y puede
que se requiera aprobación por parte de la Administración. La Administración no
debería aprobar ninguna refinanciación que suponga un aumento del nivel de riesgo
que asume en el contrato.
Algunos contratos contienen provisiones para que la Administración pueda participar
en los beneficios que se generen en una posible refinanciación. Esto suele realizarse
mediante un pago extraordinario de la sociedad vehículo a la Administración
concedente o, en el caso de proyectos que tienen un pago por disponibilidad de la
Administración a la sociedad vehículo, mediante una reducción de dicho pago. El
cálculo del beneficio obtenido en la refinanciación así como la determinación del
porcentaje que debería corresponder a la Administración es algo que puede no
resultar sencillo, aunque debería estar contemplado en el contrato o en la regulación.
Una forma de estimar este beneficio es comparando los dividendos que obtienen los
accionistas de la sociedad vehículo en los escenarios anterior y posterior a la
refinanciación. Posteriormente se trae a valor presente la diferencia entre ambos
escenarios, utilizando una tasa de descuento apropiada, por ejemplo la exigida por los
accionistas, que a su vez es función del riesgo que asumen.

2.3.3 Renovación de activos

Parte de las obligaciones que normalmente adquiere el sector privado son el
mantenimiento y renovación de los activos con los cuales se presta el servicio. La
larga duración de los contratos, normalmente varias decenas de años, será superior a
la vida útil de algunos activos, como el material rodante en el caso de proyectos
ferroviarios, y obligará a realizar importantes actuaciones en otros para que se
mantengan en condiciones de prestar el servicio de forma adecuada, como por
ejemplo reparaciones e impermeabilización en túneles y la renovación de sus equipos
electromecánicos, pintado y acondicionamiento de edificios o re-asfaltado de
pavimentos.
Una parte de los ingresos que obtiene la sociedad vehículo durante la fase de
operación irá destinado a este fin. Es importante que dichos ingresos no sean
destinados a otros usos, como por ejemplo ser distribuidos a los accionistas del
proyecto, para que los recursos estén disponibles en el momento en el que sean
necesarios. Tampoco deben utilizarse para hacer frente a contingencias para las que
no estaban destinados, como por ejemplo la reparación de los desperfectos
ocasionados por unas grandes lluvias u otro fenómeno meteorológico. Si se utilizan los
recursos del fondo de renovación de activos para hacer frente a contingencias no
previstas los fondos no estarán disponibles cuando sean necesarios.
Lo normal es que el plan económico-financiero del proyecto contemple el
establecimiento de un fondo para la renovación de activos. Esto garantiza la
disponibilidad de los recursos que serán necesarios para realizar las correspondientes
inversiones. De esta forma se va ahorrando un poco cada año acumulando caja
suficiente para realizar desembolsos significativos en determinados años. Tanto los

18
financiadores como la Administración tienen interés en verificar que los niveles de
estas reservas se corresponden con los establecidos en los correspondientes planes y
que estos, a su vez, se actualizan en función del nivel de desgaste real de la
infraestructura.
La experiencia muestra que no siempre se dimensiona adecuadamente este fondo.
Las estimaciones iniciales se suelen realizar mediante ratios que pueden o no coincidir
con la realidad del proyecto. En el caso de que el fondo de renovación sea insuficiente,
el concesionario deberá buscar los recursos adicionales necesarios para poder llevar a
cabo la renovación de los activos e incrementar el tamaño del fondo de cara a la
siguiente renovación.

2.3.4 Reversión de activos

La Administración debe supervisar, durante toda la fase de operación y
mantenimiento, el estado de los activos que se utilizan para la prestación del servicio,
ya que son activos de titularidad pública. Como se explica en el apartado anterior,
debe comprobar que se realizan las necesarias reinversiones.
Cuando se acerca el momento de la finalización del contrato, el equipo encargado de
la gestión del contrato por parte de la Administración debe realizar una inspección
final. El objetivo es verificar que el estado en el que se encontrará la infraestructura en
el momento de la reversión de los activos es el pactado en el contrato. Esta inspección
debe hacerse con tiempo suficiente para que el promotor inversor tenga tiempo de:
• Llevar a cabo las medidas correctivas eventualmente necesarias.
• Preparar un informe sobre mantenimiento y reinversiones, con los costes y
pagos efectivamente realizados, las acciones de mantenimiento y renovación
que han sido aplazadas y están pendientes, y un plan actualizado con el
mantenimiento y renovaciones hasta la finalización del contrato.
Para infraestructuras que son complicadas de operar, el contrato puede prever
también un periodo de transición, que permita al promotor inversor formar al personal
de la Administración que se hará cargo del servicio, suponiendo que se pasará a una
gestión directa del mismo al finalizar el contrato.
Por último, si el estado de los activos no es el adecuado en el momento de la
reversión, el contrato suele permitir a la Administración recuperar ciertos recursos del
Concesionario para hacer frente a los trabajos necesarios, por ejemplo mediante la
incautación de la garantía o reteniendo el último o últimos pagos por disponibilidad.

2.4 Conclusiones
• La Administración debe seleccionar y controlar de forma periódica unos
indicadores claves de la evolución económico-financiera del proyecto. Las
proyecciones económico financieras deben actualizarse periódicamente.
• Es conveniente contar con un sistema de gestión de pagos en el que se
centralicen obligaciones, procedimientos, aprobaciones y ejecuciones.
• Es conveniente que el concesionario cuente con un fondo de reserva para
cubrir los sobrecostes derivados de posibles contingencias, de forma que su
materialización no afecte a la gestión ordinaria de la operación.
• Los problemas durante la fase de construcción están asociados al tamaño y la
complejidad intrínseca a este tipo de proyectos. Sus principales causas son los
cambios exigidos por la Administración, presupuestos o plazos demasiado
19
 ajustados y problemas con la disponibilidad de terrenos y licencias. La
Administración debe auto-controlarse imponiendo tan solo las modificaciones
estrictamente imprescindibles para que el proyecto cumpla su función.
• Las fases del proyecto tienen una serie de hitos que requieren de la
participación y/o autorización de la Administración concedente. El papel de la
Administración debe ser, en todo momento, el de supervisor del cumplimiento
del concesionario. Las decisiones sobre cómo cumplir con las obligaciones
contractuales corresponden al concesionario y los riesgos asociados deben
quedar siempre en su balance.
• Es razonable que el concesionario solicite la refinanciación del proyecto o
cambios en la composición accionarial de la Sociedad Vehículo. Estos cambios
afectan al equilibrio de riesgos del contrato y deben, por tanto, contar con el
visto bueno de la Administración. Si los cambios no suponen un perjuicio para
el proyecto o para el interés público, lo razonable es autorizarlos. No es
conveniente autorizar cambios accionariales mientras haya disputas
pendientes de resolución.

20
3 MODALIDADES Y HERRAMIENTAS DE
SEGUIMIENTO
El marco para efectuar el seguimiento del contrato APP durante las fases de
construcción y de operación y mantenimiento vendrá normalmente fijado en el propio
contrato.
La realización de la supervisión tiene unos costes asociados que pueden ser
importantes. Cuanto más intenso sea el seguimiento que se realice, más recursos
serán necesarios.

El archivo de la APP
Resulta crucial para poder gestionar una APP disponer de un archivo donde queden
documentados todos los aspectos del proyecto: ofertas que se recibieron, oferta
ganadora, contrato firmado, plan económico financiero, diseños elaborados por el
Concesionario, diseños efectivamente construidos, informes producidos por el
Concesionario, informes y auditorías producidos por entidades independientes,
comunicaciones, etc.
La Administración puede estar segura de que el promotor inversor dispondrá de un
archivo donde guardará toda la información relativa a la concesión, por lo que no
disponer de un archivo similar le situará en desventaja a la hora de controlar y
gestionar el proyecto.
Este archivo debe ser completo y accesible, estando ordenado para poder encontrar
de forma sencilla un documento en un momento determinado, o para ponerse al día
sobre un asunto en particular.

3.1 Fase de construcción

Lo normal es que el contrato disponga de una serie de provisiones mediante las cuales
el contratista esté obligado a realizar una serie de controles sobre sus actividades, por
ejemplo calidades de los materiales de construcción empleados, accidentes,
retrasos…, y elaborar informes periódicos para que la Administración esté al corriente
de cómo se desarrollan los trabajos. Una parte importante del trabajo de la
Administración consiste en la revisión y verificación de dichos informes para
comprobar su veracidad.
En particular, el Concesionario debería estar obligado a notificar la consecución de
hitos importantes en el desarrollo del proceso de construcción de la infraestructura, y a
la acreditación de que dichos hitos se han alcanzado y de que poseen una calidad
suficiente para prestar el servicio que se requerirá de forma satisfactoria.
Adicionalmente, el contrato debería también permitir al personal designado por la
Administración responsable del seguimiento del contrato acceder a la infraestructura.
Esto permitirá, al margen del seguimiento del avance de los trabajos a través de los
informes realizados por el contratista, la supervisión directa de dicho avance, mediante
visitas periódicas, programadas y acordadas con el contratista, y visitas no
programadas, que eviten una “preparación” de la obra de cara a la inspección de la
Administración

21
3.1.1 Programa de trabajo
Para que la Administración pueda verificar el ritmo de avance de las obras la empresa
Concesionaria dispondrá de un plazo, antes del inicio de las obras, para presentar el
programa de trabajo o plan detallado de ejecución de las obras.
El Concesionario estará, además, obligado a mantener actualizado dicho documento
cada vez que se produzca un cambio.

3.1.2 Relaciones valoradas

Para que la Administración pueda comprobar el ritmo de avance de los trabajos de
construcción y que se está procediendo conforme al programa de trabajo, el
Concesionario debe presentar, normalmente con carácter mensual, relaciones
valoradas a origen de las unidades de obra que se han ejecutado en el periodo,
utilizando el modelo o plantilla que haya establecido la Administración.
Las relaciones valoradas son un instrumento de seguimiento y control, y no
constituyen en ningún caso una aceptación o recepción de los trabajos realizados en
el periodo. La información que debe contener el informe periódico producido por el
Concesionario para reflejar el estado de la obra suele ser la siguiente 11:

1. Informe de seguimiento de la obra. El contenido del informe dependerá del

momento y la situación en la que se encuentre la obra, pero en líneas
generales su estructura debería permitir conocer de forma clara lo programado,
lo realizado, lo que queda por realizar y la previsión sobre el resultado. Los
apartados que debería tener como mínimo este informe son:
• Estado de las licencias, permisos, seguros y demás documentación
necesaria para el correcto desarrollo de las obras.
• Seguimiento del Programa de las obras, mostrando y analizando el
camino crítico.
• Estado de las sub-contrataciones según programación, empresas y
actividades a contratar a dos meses vista.
• Estado de Órdenes de cambio aprobadas, para aprobar y pendientes
de resolución, con su cuantificación económica y su impacto sobre el
presupuesto inicial de las obras, así como el impacto del
mantenimiento.
• Estado de No Conformidades emitidas por la Dirección Facultativa y/o
la Dirección Integrada.
• Actas de las reuniones entre las partes intervinientes en el proyecto
(Administración, Concesionario y eventuales terceras partes
interesadas).
• Volumen de obra ejecutada con una relación valorada emitida por la
Dirección Facultativa.
• Memoria técnica y descriptiva de la obra ejecutada durante el mes.
• Seguimiento de las compras y contrataciones efectuadas por el
Concesionario.
• Previsión de los próximos trabajos y contrataciones.
• Incidencias acaecidas en el periodo anterior y las previsiones para el
periodo siguiente.

11Sorni C., Gardeta E., Herrán S., Matute J.P. y Vitutia J. (2011). Seguimiento y monitorización de una
concesión. Máster en Gestión de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios, Universidad Politécnica de
Madrid.

22
 • Análisis de las variaciones producidas sobre los objetivos de
configuración, plazo, coste y calidad, así como de las medidas previstas
para la recuperación de los mismos.
• En especial, una estimación del coste final de la obra, para poder
identificar posibles desvíos y aplicar medidas correctoras de acuerdo
con la Dirección Facultativa y previa aceptación de la Administración.
• Resultados de control y del cumplimiento de los Planes de trabajo,
poniendo de manifiesto los problemas que la obra presenta o puede
presentar y las medidas tomadas o que se proponen para evitarlos o
minimizarlos.
• Reportaje fotográfico de la evolución de las obras.
2. Informe de seguimiento del Plan de Calidad y Medioambiente y del Plan de
Gestión de Residuos, con seguimiento del plan de ensayos y de las no
conformidades sucedidas en el periodo.
3. Informe de seguimiento del Plan de Seguridad y Salud.

3.1.3 Control de calidad

El Concesionario deberá llevar a cabo el control de calidad de la obra de acuerdo con
los criterios establecidos en el plan de control de calidad.
La Administración podrá realizar los reconocimientos, comprobaciones y ensayos de
verificación que considere oportunos en cualquier momento en presencia del
Concesionario, que tendrá que facilitar su ejecución. El coste de las verificaciones
realizadas por la Administración suele correr por cuenta del Concesionario, hasta un
límite máximo fijado en el contrato.

3.2 Fase de operación y mantenimiento

La supervisión del contrato durante la fase de operación y mantenimiento suele incluir
el auto-control por parte del promotor inversor, auditorías independientes, informes y
reuniones periódicas, y la utilización de sistemas inteligentes que automaticen los
procesos de recopilación de datos y elaboración de informes. Se suelen también
utilizar sistemas que permitan obtener información sobre el nivel de satisfacción de los
usuarios finales del servicio, por ejemplo encuestas de satisfacción.
En algunos contratos se instaura además un sistema de puntos. Cada incumplimiento
por parte del Concesionario lleva asociado un número de puntos en función de su
gravedad, de forma que cuanto más importante sea el incumplimiento, mayor número
de puntos se acumulan. Estos puntos están vigentes durante un cierto tiempo y son
acumulables, de tal forma que el promotor inversor se encuentra en todo momento con
una puntuación en función del número y de la gravedad de los incumplimientos que ha
tenido. Se pueden, de esta forma, establecer umbrales de puntos que impliquen avisos
sin penalizaciones, aumentos en el nivel de supervisión que se realiza por parte de la
Administración concedente, un aumento de las sanciones e incluso la terminación
anticipada del contrato 12. Este sistema funciona bien para limitar los incumplimientos
recurrentes por parte de un concesionario.

12La terminación anticipada del contrato es el último recurso que debe utilizarse. Se debe disponer por lo
tanto en el contrato de un umbral que sea razonablemente alto antes de que se llegue a este evento, y
también debe darse al contratista un plazo razonable para que solucione los problemas que le han llevado
hasta ese punto.

23
En cualquier caso, la supervisión del contrato debe ser constante durante esta fase
para asegurar una correcta prestación del servicio y un adecuado mantenimiento de
los activos por parte del promotor inversor.
Al igual que sucedía durante la fase de construcción, el equipo encargado del
seguimiento del contrato por parte de la Administración debe tener acceso a las
instalaciones en cualquier momento, pudiendo realizarse visitas programadas y no
programadas para verificar la veracidad de los informes producidos, incidencias
detectadas por los usuarios, el grado de cumplimiento del Concesionario y cualquier
otro elemento que se considere oportuno.
Existen numerosas herramientas informáticas para la gestión de infraestructuras que
pueden ser utilizadas por la Administración. Estas herramientas sirven para
sistematizar el seguimiento, control y documentación de los diferentes elementos a los
cuales se debe prestar atención.

3.2.1 Informe mensual de actividad

Durante la fase de operación y mantenimiento el Concesionario debe, con carácter
mensual, elaborar y remitir a la Administración un informe relativo a la explotación de
la APP en el mes anterior.
Estos informes contendrán información sobre lo que estaba programado realizar en el
mes, lo que finalmente se ha realizado, lo que queda por realizar y la previsión sobre
el resultado, y cubrirán, como mínimo, los siguientes temas 13:
• Descripción detallada de los trabajos realizados en general y por
especialidades, haciéndose referencia a su evolución en relación al Plan
Definitivo de Operación y Mantenimiento, con referencia a las desviaciones
reales o potenciales de los Programas de Operación, Mantenimiento y
Conservación.
• Seguimiento de las compras y contrataciones efectuadas por el Concesionario.
Informe que recoja los resultados del mes en curso del coeficiente de
disponibilidad y calidad, evolución de tráfico, etc. Previsión de los próximos
trabajos y contrataciones.
• Incidencias acaecidas en el periodo anterior y las previsiones para el periodo
siguiente.
• Análisis de las variaciones producidas sobre los objetivos de configuración,
plazo, coste y calidad, así como de las medidas previstas para la recuperación
de los mismos.

3.2.2 Informe anual

Al finalizar cada año natural del contrato, y durante la fase de operación y
mantenimiento, el Concesionario elaborará y remitirá a la Administración un informe
relativo a la explotación de la APP en el año anterior, que debería contener la siguiente
información:
• Declaración que muestre cualquier ajuste a los informes mensuales.
• Un resumen completo acumulado de cada mes del año anterior de la
información requerida en los informes mensuales, corregida según sea
necesario, con los totales del año respectivo.

13 Sorni C., Gardeta E., Herrán S., Matute J.P. y Vitutia J. (2011). Seguimiento y monitorización de una

concesión. Máster en Gestión de Infraestructuras, Equipamientos y Servicios, Universidad Politécnica de

Madrid.

24
 • Presupuesto de Costes de Conservación y Mantenimiento para los siguientes
doce meses, con un desglose mensual.
• Resumen de los estados financieros del año anterior, con mención específica a
la dotación de la Reserva Especial de Mantenimiento Mayor de las
instalaciones, así como a otras reservas obligatorias por la legislación mercantil
o comprometidas en los contratos de financiación.
• Informe que recoja los resultados del año en curso del coeficiente de
disponibilidad y calidad
• Actualización del Plan de Mantenimiento Mayor en función del deterioro real de
los activos sujetos a reposición.
• Todos aquellos informes que se consideren necesarios para el buen desarrollo
y control del mantenimiento, de acuerdo con las directrices del responsable de
mantenimiento.

3.2.3 Libro de control del mantenimiento

El Concesionario se encargará de tener al día un Libro de control del mantenimiento.
Este documento estará a disposición de la Dirección de mantenimiento de la
concesión, para que consigne las observaciones que estime oportunas. Se presumirá
que toda la información recogida en el Libro es conocida por la Concesionaria.
Solamente la Dirección de mantenimiento y las personas por él designadas mediante
comunicación previa al Concesionario podrán realizar anotaciones en el Libro. El Libro
de control del mantenimiento estará formado por hojas numeradas y selladas por la
Administración, y será abierto mediante la correspondiente diligencia por un
representante de la Administración.

3.3 Conclusiones
• La Administración debe mantener un archivo del contrato que recoja toda la
documentación que genere el proyecto de forma ordenada y fácilmente
localizable y accesible.
• El Concesionario debe proporcionar y mantener actualizados los planes de
trabajo y libros de seguimiento y control. También debe remitir informes
periódicos de seguimiento con referencias, entre otras cosas, a indicadores de
cumplimiento, costes, control de calidad y posibles desviaciones.
• La Administración debe estar facultada para corroborar la información que le
proporciona el concesionario mediante visitas programadas y no programadas
y mediante la realización de sus propias mediciones y controles de calidad.
• Se puede utilizar un sistema de puntos por incumplimientos asociado a
penalizaciones crecientes que penalicen los incumplimientos recurrentes.
• Cuanto más detallada y concienzuda sea la supervisión del concesionario,
mayor será su coste. Debe encontrarse un equilibrio entre nivel de control y los
costes incurridos.

25
4 GESTIÓN DEL BAJO RENDIMIENTO Y DEL
INCUMPLIMIENTO
Es casi seguro que en algún momento de la vida de una APP el Concesionario no
cumplirá con los estándares requeridos y no cumplirá con las especificaciones a las
que se comprometió en el contrato. A este suceso se le conoce como
“incumplimiento”. Es normal clasificar los incumplimientos según su importancia (por
ejemplo en graves y leves). En el Anexo 2 se proporciona un ejemplo de tipos de
incumplimientos.
La gestión del bajo rendimiento y del incumplimiento por parte del Concesionario suele
pasar por la aplicación de medidas que tienen un impacto financiero más o menos
importante en sus cuentas.
De la misma forma que el bajo rendimiento y el incumplimiento deberían tener
consecuencias negativas para el promotor inversor, el alto rendimiento y la superación
de las expectativas y umbrales establecidos en el contrato podrían implicar la
obtención de premios y bonificaciones, por ejemplo la extensión del plazo del contrato.

4.1 Fase de construcción

En esta fase de la APP el bajo rendimiento y el incumplimiento están relacionados con
el tiempo que se ha tardado en construir y adquirir los activos que se utilizarán para
prestar el servicio, así como en la calidad de los mismos.
El contrato deberá determinar las consecuencias que tiene un incumplimiento durante
la fase de construcción para el promotor inversor:
• Retrasos en la finalización de los trabajos: existen básicamente dos
modalidades para fijar las penalidades:
o Relacionándolas con el daño emergente que sufre la Administración o
los usuario como consecuencia directa de los retrasos. Por ejemplo, si
la Administración tiene que hacer frente a alquileres porque un edificio
en el que iba a alojar a sus funcionarios no está disponible.
o No relacionándolas con el daño emergente.
Los retrasos en los trabajos ocasionados por el Concesionario acarrearán
normalmente un retraso de la puesta en funcionamiento de la infraestructura
sin una extensión del contrato – lo que puede resultar muy doloroso para la
rentabilidad que obtenga del proyecto (pérdida de ingresos). Además, obligarán
muy posiblemente a modificar el calendario del servicio de la deuda que se
pactó con los financiadores, lo cual puede implicar necesidades adicionales de
capital y sanciones por parte de los financiadores. El Concesionario dispone en
definitiva de incentivos muy poderosos para terminar la fase de construcción a
tiempo.
• Calidad defectuosa: Lo normal es que el Concesionario deba reponer los
elementos defectuosos para que alcancen la calidad establecida en el contrato.
Si no se detectan a tiempo, esto puede a su vez ocasionar un retraso en los
trabajos, lo que puede suponer una tardía entrada en funcionamiento de la
infraestructura además de posibles sanciones como las anteriormente
descritas. En ocasiones, sin embargo, estos defectos no afectan
necesariamente a la calidad del servicio sino solo a los costes de operación o
mantenimiento, por ejemplo un recubrimiento térmico de peor calidad
conllevaría mayores costes de calefacción. En este caso la Administración
26
 debe valorar si es conveniente obligar a sustituir los elementos defectuosos en
ese momento o no, con independencia de las multas o sanciones que
correspondan.
Las herramientas más habituales de las que suele disponer el contrato para gestionar
el bajo rendimiento durante la fase de construcción, además del régimen sancionador
por retrasos, son las siguientes:
• Establecimiento de garantías por parte del promotor inversor, que pueden ser
incautadas por la Administración. Esto permite también al Concesionario exigir
el establecimiento de garantías similares al constructor, de tal forma que el
riesgo de construcción se pase a la parte que se encarga de gestionar la obra.
Aunque supone un coste adicional para el proyecto, constituye un seguro para
el mismo en caso de que se produzcan retrasos ya que permiten disponer de
los recursos para hacer frente, al menos parcialmente, a las consecuencias.
Existirán una serie de eventos de activación y un procedimiento para que la
Administración pueda incautar esas garantías.
• Apoyo de los accionistas de la sociedad vehículo al proyecto. La sociedad
vehículo no dispone de forma inherente de recursos humanos, experiencia y
tecnología para hacer frente a posibles imprevistos que ocasionen problemas
durante la fase de construcción. El apoyo de los accionistas queda reflejado en
el contrato mediante la obligación de alguno de los socios de proporcionar los
medios necesarios a los financiadores o a la sociedad vehículo para que esta
última pueda cumplir con sus obligaciones contractuales. Existirán una serie de
eventos de activación y un procedimiento para acceder a estos recursos
adicionales.
• Última fecha posible. Se puede además establecer en el contrato una fecha
límite en la que debe dar comienzo la prestación del servicio
independientemente de lo que haya sucedido durante la fase de construcción.
En el que caso de que esto no suceda, la Administración concedente iniciará la
resolución anticipada del contrato.
El equipo que gestiona el contrato por parte de la Administración es el encargado de
aplicar las sanciones conforme a su buen criterio y lo dispuesto en la ley y el contrato.
Excepcionalmente, para incumplimientos técnicos que no tienen ningún efecto material
sobre el contrato y no lo van a tener en el futuro, se puede considerar no aplicar
ninguna sanción. De la misma forma, una actitud laxa o no conforme a los
procedimientos establecidos puede poner en peligro la correcta aplicación de
sanciones resultando de facto en una reversión parcial del riesgo de construcción a la
Administración.

4.2 Fase de operación y mantenimiento

En caso de que el servicio prestado por el promotor inversor se encuentre por debajo
de los estándares establecidos en el contrato. En los contratos con pago directo por el
usuario, la Administración deberá aplicar sanciones. En los contratos con pago directo
por la Administración podrá aplicar deducciones.
La importancia económica de las sanciones dependerá de la gravedad e impacto del
incumplimiento y de su duración en el tiempo. En una APP de una escuela pública no
es lo mismo un incumplimiento por el retraso en una semana de la limpieza de los
grafiti de las paredes que estar un mes sin calefacción en las aulas en pleno invierno.
En definitiva, debe mantenerse el principio de proporcionalidad.

27
4.3 Conclusiones
• Los incumplimientos son inevitables en un contrato con la duración y la
complejidad de las APP. La gestión de los incumplimientos suele conllevar la
imposición de penalizaciones y sanciones, y en ocasiones también la de
bonificaciones y premios
• Los incumplimientos durante la fase de construcción suelen afectar al plazo o a
la calidad de la ejecución y se penalizan directamente, mediante sanciones, e
indirectamente, mediante una disminución del plazo de operación.
• Los incumplimientos en la calidad de la ejecución pueden afectar a la calidad
del servicio, a los costes de operación y mantenimiento, a ambos o incluso a
ninguno. La Administración debe valorar cada situación y tomar sus decisiones
sopesando cuidadosamente cómo afectarán a la prestación del servicio.
• Los incumplimientos durante la fase de operación y mantenimiento suelen
afectar directamente a la calidad del servicio y se miden mediante los
indicadores de calidad. La aplicación de penalizaciones y sanciones debe
regirse por el principio de proporcionalidad.

28
5 ANEXO 1 – EJEMPLOS DE INDICADORES

5.1 APP Ferroviaria

• Disponibilidad operacional. Mide la incidencia que tiene en la regularidad del
tráfico previsto la aparición de averías. Se mide de forma global, sin imputación
a ninguno de los subsistemas contratados.
𝑇𝑇𝑇𝑇
𝐷𝐷𝐷𝐷 =
𝑇𝑇𝑇𝑇
Siendo: Tp: Tiempo previsto en el itinerario para el tren, incluyendo la
marcha tipo con los márgenes asociados en el tramo y las
posibles paradas técnicas o comerciales.
Te: Tiempo efectivo para el tren.
• Disponibilidad funcional. Mide, para cada subsistema, la eficiencia de las
labores de mantenimiento.
• Tiempo de funcionamiento real: tiempo en el que la instalación está
operativa en el periodo valorado.
• Tiempo total de reparación: suma de tiempos en el periodo valorado, de
indisponibilidad por resolución de averías, computándose el tiempo
desde que se comunica al adjudicatario la incidencia hasta que se
soluciona la misma.
• Índice de fiabilidad. Está relacionado con la tasa de fallos o averías,
entendiendo el fallo o avería de un elemento como la pérdida de prestación de
la función para la cual fue diseñado, con independencia de que se produzca
afectación o no a la explotación.
• Índice directo de calidad. Se aplica a aquellos subsistemas y/o conjuntos
funcionales en los que se puede determinar el estado de los mismos con los
controles periódicos ordinarios.

5.2 APP Carretera

Los indicadores utilizados con mayor frecuencia pueden clasificarse en tres grupos:
indicadores ligados a la accidentalidad de la carretera, indicadores ligados a la
capacidad y al nivel de servicio de la carretera, e indicadores ligados al estado del
pavimento (IRI y CRT) y otros elementos de la vía como señalización o sistemas de
contención.
Adicionalmente, se introducen en ocasiones indicadores ligados a la opinión de los
usuarios e indicadores sociales (por ejemplo el porcentaje laboral fijo y femenino
durante la construcción y explotación).
A continuación se reproduce parte de los pliegos relativos a los índices de calidad en
una autopista.

“F.1. Auscultación de pavimentos y operaciones derivadas

[…]

29
F.1.1. Regularidad superficial
Se utilizará el Índice de Regularidad Internacional (IRI). Para ello, se dividirá cada
subtramo en lotes de 1.000 metros de longitud por sentido, y se tomarán mediciones
cada 100 metros en cada uno de ellos. Los resultados para cada lote deberán ser los
que a continuación se indican:
- Valor máximo de una medición = < 3.
- IRI medio de 10 mediciones = < 1,5.
- Desviación típica de la muestra de 10 mediciones = < 0,25.
La Administración proporcionará al concesionario los resultados de cada ensayo.
En el caso de que alguna de las tres especificaciones anteriores supere los valores
citados, el concesionario deberá, de forma inmediata, proponer a la Administración las
medidas que se tomarán para conseguir que los índices con valores superiores
alcancen las magnitudes exigidas. Cuando la Administración apruebe las medias
propuestas, el concesionario deberá ejecutarlas de forma inmediata, de acuerdo con
las condiciones meteorológicas.

F.1.2. Coeficiente de rozamiento

Se determinará el Coeficiente de Rozamiento Transversal (CRT). Para ello se dividirá
cada subtramo en lotes de 1.000 metros de longitud, efectuando 10 mediciones en
cada uno de ellos. Los resultados para cada lote deberán ser los que a continuación
se indican.
CRT > 45
La Administración informará al concesionario del resultado de cada ensayo en el
momento en que este obre en su poder.
En el caso de que el índice CRT medio medido resulte menor que 45 el concesionario
deberá, de forma inmediata, proponer a la Administración las medidas que se tomarán
para conseguir que el índice alcance la magnitud exigida. Cuando la Administración
apruebe las medidas propuestas, el concesionario deberá ejecutarlas de forma
inmediata, de acuerdo con las condiciones meteorológicas.

F.1.3. Deflexiones
Se medirá las deflexiones de los distintos subtramos de la Autovía, calculando
la deflexión característica. Se dividirá cada subtramo en lotes de 1.000 metros
de longitud por sentido. Los resultados para cada lote deberán ser los
siguientes:
Deflexión característica < 100
La Administración deberá informar al concesionario del resultado de cada ensayo en el
momento en que este obre en su poder.
En el momento en que la deflexión característica de un lote supere el valor de 100, el
concesionario deberá comunicar de forma inmediata las medidas que se tomarán para
conseguir que el índice no supere la magnitud exigida. Cuando la Administración
apruebe las medidas propuestas, el concesionario deberá ejecutarlas de forma
inmediata, de acuerdo con las condiciones meteorológicas.”

30
Y a continuación se incluyen ejemplos de indicadores de nivel de servicio para una
carretera:

“I 15 Limpieza de la calzada y arcenes

La superficie de la vía deberá estar siempre limpia y libre de tierra, escombros, basura,
animales muertos y cualquier otro obstáculo u objeto:
• Método medida: Inspección visual.
• Frecuencia de medida: Vigilancia diaria.
• Tiempo de respuesta para corrección desde que se conoce: 1 hora. Se
considerará que se ha incurrido en penalidad si no se cumple el tiempo de
respuesta o la frecuencia de media.”

“I 38 Atención a incidentes y accidentes

Siempre ante cualquier incidente/accidente, una patrulla se personará en el lugar con
la consiguiente señalización y balizamiento, labores de atención a heridos,
encauzamiento de tráfico, advertencia a los usuarios, asistencia a la policía y cualquier
otra necesidad:
• Medida frecuencia de media: Cada vez que ocurra un incidente/accidente.
• Tiempo de respuesta desde que se conoce:
o Atención, señalización y balizamiento: 1 hora.
o Reparaciones y sustituciones de la señalización, del balizamiento y de
los elementos de contención: 24 horas.
o Reparaciones y sustituciones que necesiten medios de construcción
adicionales: 1 semana.
Se considerará que se ha incurrido en penalidad si no se cumple cualquier
tiempo de respuesta.”

5.3 APP de transporte de pasajeros en autobuses

A continuación se reproduce parte de los pliegos relativos a los índices de calidad que
se utilizaron en la licitación de la concesión de un servicio urbano de transporte de
pasajeros en autobús.

“El servicio deberá cumplir una serie de requisitos de calidad que se verificarán
mediante el control de diferentes índices o indicadores que hacen referencia a la
calidad del servicio producido por el concesionario y a la calidad percibida por los
usuarios que hacen uso de dicho servicio:
a) Calidad producida/entregada: Agrupa los diferentes índices de calidad
correspondientes al servicio producido y que son niveles observables o medibles.
Entre ellos están el Índice de de Calidad Horaria (ICH), el Índice de Calidad en los
Autobuses (ICA), el Índice de Calidad de la Información (ICI), y el Índice de Calidad
del tratamiento de las Reclamaciones (ICR).

31
 b) Calidad percibida: Es el nivel de calidad que los clientes o usuarios del servicio
perciben, teniendo en cuenta el grado de importancia y la satisfacción que
manifiestan. Se valora a partir del Índice de Satisfacción del Cliente (ISC).
Los diferentes aspectos que forman parte de la calidad integral del servicio emanan de
la norma UNE-EN 13816 (Transporte. Logística y servicios. Transporte público de
pasajeros. Definición de la calidad del servicio, objetivos, y mediciones).

1.- Índice de Calidad Horaria (ICH): Índice de calidad que hace referencia al
cumplimiento del servicio programado y sus horarios de paso. Está formado por los
índices siguientes:
a) Índice de Expediciones realizadas (IE): Mide en tanto por ciento la relación
entre el número de expediciones programadas y efectivamente realizadas y el total
de expediciones programadas.
El requisito mínimo que se establece es IE ≥ 98%, siendo sustituido este valor de
requisito mínimo por el que presente el licitador en su oferta (IEc).
b) Índice de Puntualidad (IP): Mide en tanto por ciento la relación entre el número
de expediciones puntuales y el total de expediciones realizadas. La puntualidad se
mide en función del cumplimiento del horario de paso teórico en una serie de
puntos de control intermedios de las líneas, teniendo en cuenta unos márgenes de
desviación establecidos.
Estos puntos de control intermedios, hasta la implantación del SAE, serán puntos
preestablecidos con las siguientes características:
i) Serán puntos significativos de atracción / generación de viajes.
ii) Estarán separados entre sí un intervalo de 10 a 15 minutos, con un mínimo
de dos puntos por línea y sentido.
Los puntos de control, así como las horas teóricas de paso de cada una de las
líneas para los distintos tipos de horarios existentes, serán definidos por el
concesionario. El número y definición de estos puntos podrá ser modificado por la
Mancomunidad, estando obligado el concesionario a suministrar la información con
la nueva definición.
A partir de la implantación del SAE la verificación de puntualidad se extenderá a
cualquier punto de la red.
Se dice que una expedición es puntual si su horario de paso por un punto de
control intermedio cumple las siguientes características:
i) Su desviación con respecto al horario teórico está entre -1 y +2 minutos para
las líneas con intervalo de paso ≤ 6 minutos.
ii) Su desviación con respecto al horario teórico está entre -1 y +3 minutos para
las líneas con intervalo de paso > 6 minutos.
iii) Cuando un punto de control coincida con una parada terminal o cabecera,
los márgenes de desviación con respecto al horario teórico que se
considerarán serán entre 0 y +2 minutos y entre 0 y +3 minutos
respectivamente según el intervalo de paso de la línea sea ≤ 6 o > 6 minutos.
Estas mismas condiciones más estrictas podrán ser fijadas expresamente por
la Mancomunidad para algunos de los puntos de control no coincidentes con
una parada terminal o cabecera.

32
 El requisito mínimo que se establece es IP ≥ 85%, siendo sustituido este valor de
requisito mínimo por el que presente el licitador en su oferta (IPc).

2.- Índice de Calidad de los Autobuses (ICA): Índice de calidad que agrupa aquellos
aspectos del servicio producido que se pueden valorar mediante la observación de los
mismos en los vehículos. Está formado por los índices siguientes:
a) Índice de Limpieza (IL): Mide en tanto por ciento la relación entre el número de
observaciones que se han considerado correctas de la limpieza interior y exterior
de los vehículos, y el total de observaciones realizadas.
El requisito mínimo que se establece es IL ≥ 90%, siendo sustituido este valor de
requisito mínimo por el que presente el licitador en su oferta (ILc).
b) Índice de Conservación (IC): Mide en tanto por ciento la relación entre el
número de observaciones que se han considerado correctas de la conservación de
los autobuses y de sus elementos interiores, y el total de observaciones realizadas.
El requisito mínimo que se establece es IC ≥ 85%, siendo sustituido este valor de
requisito mínimo por el que presente el licitador en su oferta (ICc).
c) Índice de Atención al Cliente (IA): Mide en tanto por ciento la relación entre el
número de observaciones que se han considerado correctas de la atención al
cliente por parte del personal del concesionario, y el total de observaciones
realizadas.
El requisito mínimo que se establece es IA ≥ 90%, siendo sustituido este valor de
requisito mínimo por el que presente el licitador en su oferta (IAc).
d) Índice de Información en los autobuses (II): Mide en tanto por ciento la
relación entre el número de observaciones que se han considerado correctas de la
información y la señalización de los autobuses, tanto interior como exterior, y el
total de observaciones realizadas.
El requisito mínimo que se establece es II ≥ 85%, siendo sustituido este valor de
requisito mínimo por el que presente el licitador en su oferta (IIc).
e) Índice de Seguridad y Conducción (IS): Mide en tanto por ciento la relación
entre el número de observaciones que se han considerado correctas de la
seguridad de los usuarios y la conducción de los autobuses, y el total de
observaciones realizadas.
El requisito mínimo que se establece es IS ≥ 90%, siendo sustituido este valor de
requisito mínimo por el que presente el licitador en su oferta (ISc).
f) Índice de Ocupación de las líneas en hora punta (IO): Mide en tanto por ciento
el grado de ocupación máximo de una línea en hora punta.
Se define como:
i) Capacidad de una línea: Número de viajeros que una línea es capaz de
transportar en una unidad de tiempo, siendo la capacidad por vehículo las
plazas totales autorizadas en cada autobús considerando plazas de asiento y
plazas de pie, y que constan en el Anexo 11 denominado Material Móvil.
ii) Intensidad de viajeros: Número de viajeros que utilizan un tramo inter-
paradas de la línea en una unidad de tiempo.
iii) Tramo de mayor intensidad: tramo inter-paradas que registra, para un
período horario, la mayor intensidad de viajeros.

33
 iv) Grado de ocupación de una línea: Cociente entre la intensidad en el tramo
de mayor intensidad y la capacidad de la línea.
v) Grado de ocupación máximo (IO): cociente entre la intensidad máxima en la
hora punta en el tramo de mayor intensidad y la capacidad de la línea.
El grado de ocupación máximo de cada línea se obtendrá mediante el Sistema
de Ayuda a la Explotación, a partir del número de viajeros subidos en cada
parada obtenido del medio de pago, y del número de viajeros bajados en cada
parada obtenido mediante el sistema cuenta personas instalado en las puertas
de bajada.
El requisito que se establece para el grado de ocupación máximo de cada línea
en hora punta (IO) es el siguiente:
i) IO para los 60 minutos de mayor intensidad < 70%.
ii) IO para los 20 minutos de mayor intensidad < 80%.
Pueden existir situaciones excepcionales y extremas en que se admita un
grado de ocupación superior al anteriormente establecido: festividad de San
Fermín, grandes eventos con aglomeración de público, etc.

3.- Índice de Calidad de la Información (ICI): Índice de calidad que agrupa aquellos
aspectos de la información sobre el servicio que son realizados por el concesionario
en otro lugar diferente del vehículo. Está formado por los índices siguientes:
a) Índice de Información Permanente sobre el servicio en Paradas (IIP): Mide
en tanto por ciento la relación entre el número de observaciones que se han
considerado correctas de la información de carácter permanente en las paradas, y
el total de observaciones realizadas.
La información permanente en las paradas se regula según lo previsto en el
artículo 38.
El requisito mínimo que se establece es IIP ≥ 90%, siendo sustituido este valor de
requisito mínimo por el que presente el licitador en su oferta (IIPc).
b) Índice de Información de las Incidencias del servicio en Paradas (III): Mide
en tanto por ciento la relación entre el número de observaciones que se han
considerado correctas de la información sobre incidencias del servicio colocadas
en las paradas, y el total de observaciones realizadas.
Este aspecto se refiere a la información en las paradas afectadas por las
incidencias del servicio superiores a media hora de duración según el
procedimiento y formatos descritos en el artículo 38.
Se considerará que la información de una incidencia se ha realizado
convenientemente cuando cumpla los siguientes requisitos:
i) Se informe correctamente al viajero en la parada respetando los plazos así
como los formatos establecidos por Mancomunidad.
ii) Se informe previamente y en el plazo establecido a la Mancomunidad.
iii) Se retire la información de la parada puntualmente, una vez que la
incidencia haya vencido.
El requisito mínimo que se establece es III ≥ 90%, siendo sustituido este valor de
requisito mínimo por el que presente el licitador en su oferta (IIIc).

34
 c) Índice de Información en los paneles de información en Paradas del
Sistema de Ayuda a la Explotación (IISAE): Mide en tanto por ciento la relación
entre el número de observaciones que se han considerado correctas de la
información en los paneles de información en paradas del Sistema de Ayuda a la
Explotación, y el total de observaciones realizadas.
El requisito mínimo que se establece es IISAE ≥ 95%, siendo sustituido este valor de
requisito mínimo por el que presente el licitador en su oferta (IISAEc).
d) Índice de Información sobre el servicio en la página Web (IIWEB): Mide en
tanto por ciento la relación entre el número de observaciones que se han
considerado correctas de la información sobre el servicio en la página Web, y el
total de observaciones realizadas.
El requisito mínimo que se establece es IIWEB ≥ 95%, siendo sustituido este valor de
requisito mínimo por el que presente el licitador en su oferta (IIWEBc).
e) Índice de Información sobre el servicio por medios electrónicos (IIE): Mide
en tanto por ciento la relación entre el número de observaciones que se han
considerado correctas de la información sobre el servicio realizada mediante
mensajes a móviles y direcciones de correo electrónico, y el total de observaciones
realizadas.
El requisito mínimo que se establece es IIE ≥ 95%, siendo sustituido este valor de
requisito mínimo por el que presente el licitador en su oferta (IIEc).

4.- Índice de Calidad del tratamiento de las Reclamaciones (ICR): Índice de calidad
que mide en tanto por ciento el número de reclamaciones del servicio que se han
tramitado correctamente por el concesionario, y el número de reclamaciones totales.
La Mancomunidad tramitará ante el concesionario las reclamaciones recibidas debidas
al desarrollo del servicio. El proceso de tramitación se recoge en el artículo 37, y
comprenderá el conjunto de todas las reclamaciones (libro de reclamaciones,
telefónicas, escritas, correo electrónico, etc.).
Se considerará que una reclamación ha sido tramitada correctamente por el
concesionario cuando cumpla los siguientes requisitos:
i) Contestación dentro del plazo establecido.
ii) Utilización del tono y forma adecuados en la contestación, tanto a la
Mancomunidad como a los clientes.
iii) Explicación razonada, específica y coherente de la causa que motiva la
reclamación, así como documento que lo justifique salvo imposibilidad debido a
la propia naturaleza de la reclamación.
iv) Resolución efectiva del problema denunciado, o sistemática adoptada para
evitar sucesos similares.
El requisito mínimo que se establece es ICR ≥ 95%, siendo sustituido este valor de
requisito mínimo por el que presente el licitador en su oferta (ICRc).

5.- Índice de Satisfacción del Cliente (ISC): Los indicadores de la calidad percibida
por los usuarios se engloban en el Índice de Satisfacción del Cliente (ISC). Es un
indicador que recoge la importancia y la satisfacción declaradas por los usuarios en
relación a determinados atributos de calidad del servicio. La medición se obtiene a

35
través de la encuesta de satisfacción anual que realiza la Mancomunidad. De los
atributos consultados, solo forman parte del índice aquellos cuya responsabilidad
depende directamente del concesionario.
Este índice se mide en una escala de 1 a 10 con un decimal. El requisito mínimo que
se establece es ISC ≥ 7,0.

6.- El proceso de obtención de estos indicadores se detalla en el Anexo 20 para la

calidad producida, y en el Anexo 21 para la calidad percibida.”

36
6 ANEXO 2 – EJEMPLOS DE INCUMPLIMIENTOS 14

Fase del contrato Incumplimientos graves Incumplimientos leves

Generales Las demoras que pueden dar lugar a la resolución del La falta de respeto de los empleados para la
contrato en los términos previstos en el Pliego. construcción y mantenimiento de las Instalaciones con
los Directores de construcción y mantenimiento o
La demora, por parte de la sociedad vehículo, en el personal de o contratado por la Administración o que
cumplimiento de los plazos expresamente establecidos lleve a cabo tareas de seguimiento e inspección del
en el Pliego o impuestos por cualquier disposición legal contrato.
o reglamentaria, o resolución administrativa, cuando tal
demora se prolongue por más de la mitad del plazo No cumplir las disposiciones del Pliego en relación con
establecido para el cumplimiento. los locales e instalaciones de seguridad cuya
construcción, conservación y mantenimiento
Ceder, arrendar, subarrendar o traspasar la totalidad o correspondan a la sociedad vehículo siempre que dicho
parte de las prestaciones integrantes del contrato, bajo incumplimiento no fuere susceptible de afectar a la
cualquier modalidad o título, sin cumplir previamente disponibilidad y seguridad de las Instalaciones.
con los requisitos exigidos por el presente Pliego y sin
autorización expresa de la Administración.
La falta de contratación de las pólizas de seguro que la
sociedad vehículo está obligada a suscribir en cada una
de las fases del contrato, así como el incumplimiento de
las obligaciones relativas a las citadas pólizas, de
acuerdo con lo dispuesto por el presente Pliego.
El incumplimiento sustancial de las indicaciones y/o
instrucciones de la Inspección competente en el
proyecto (en su caso), en la ejecución de la obra o en el
mantenimiento de las Instalaciones objeto de contrato
siempre que, habiendo sido requerido por la Inspección
para el cumplimiento de sus indicaciones y/o
instrucciones, la sociedad vehículo no hubiese atendido
a las mismas).

14Sorni C., Gardeta E., Herrán S., Matute J.P. y Vitutia J. (2011). Seguimiento y monitorización de una concesión. Máster en Gestión de Infraestructuras, Equipamientos y
Servicios, Universidad Politécnica de Madrid.
El incumplimiento de las obligaciones relativas a la
garantía definitiva, en los términos dispuestos por el
Pliego.
Ser sancionado por infracción muy grave en materia de
seguridad y salud en el trabajo, de conformidad con lo
dispuesto en las Leyes y Regulaciones vigentes en
materia de Prevención de Riesgos Laborales.
Ser sancionado por infracción muy grave en materia
social, de acuerdo con lo dispuesto en la
correspondiente Ley sobre Infracciones y Sanciones en
el Orden Social.
La no solicitud o denegación de las licencias y
autorizaciones necesarias para la ejecución del contrato
APP.
Falsear la información que la sociedad vehículo debe
proporcionar a la Administración, de acuerdo con el
Pliego de Condiciones Particulares y el de
prescripciones técnicas particulares.
La falta de colaboración con los equipos de Protección
Civil, Administración, Comisión de Accidentes, Equipos
Sanitarios o cualquiera otros que hayan de intervenir en
caso de accidente para paliar sus consecuencias o
investigar sus causas.
Destinar medios humanos, maquinaria o materiales
adscritos al contrato a otros fines no relacionados con el
objeto del mismo y en contra de lo especificado en el de
Condiciones Particulares Pliego o en el de
prescripciones técnicas particulares.
El incumplimiento sustancial de cualquier otra
obligación establecida en el Pliego de Condiciones
Particulares o el de prescripciones técnicas particulares
de la licitación, o en la legislación aplicable, así como el
incumplimiento sustancial de los compromisos
contenidos en la oferta adjudicataria, en el Plan de
ejecución de las obras, en el plan de aseguramiento de

38
 la calidad, y, en el plan de mantenimiento.
La persistencia de la sociedad vehículo en el
incumplimiento de sus obligaciones, siempre que
hubiera sido requerida previamente y no las hubiera
cumplido en el plazo fijado.
Incumplimiento grave de las normas que rigen la
subcontratación y cesión, según lo dispuesto en los
Pliegos.
La reiteración de tres faltas leves no reguladas por
indicadores de calidad y disponibilidad de la puesta en
disposición de las Instalaciones objeto de contrato en el
plazo de 3 meses.
No llevar los adecuados controles de gastos y costes de
la actividad para que la Administración pueda conocer
el estado financiero de la sociedad vehículo en
cualquier momento del periodo de contrato.

Relativos a las obligaciones del adjudicatario o La infracción de las normas de organización,

adjudicatarios en su condición de accionistas de la funcionamiento y composición de los órganos de
sociedad vehículo administración de la sociedad vehículo en los términos
establecidos en el pliego.
El incumplimiento de la obligación contemplada en el
Pliego relativa al mantenimiento de una situación
patrimonial saneada de la SPV.
La reducción de la cifra de fondos propios o de capital
social por debajo de los mínimos establecidos en el
Pliego.
El falseamiento o inexactitud de los documentos
aportados a la Administración para obtenerla
autorización de transmisión de las acciones.
La no prestación de su mejor conocimiento y apoyo en
la gestión configurada como contraprestación accesoria
según pliego.

39
En la fase de construcción La realización de las obras de construcción sin Desobediencia de las instrucciones del Director del
ajustarse a los proyectos constructivos aprobados, o a Contrato o Director de Obra cuando la misma no afecte
las modificaciones debidamente autorizadas, por la a los resultados constructivos de la obra o a la
Administración. seguridad en la ejecución.
El incumplimiento de lo establecido en los respectivos Incumplimiento parcial de las obligaciones de
Proyectos constructivos y Plan de Aseguramiento de la señalización de las obras en los términos establecidos
Calidad. en los Pliegos que regulan el presente contrato.
No respetar los parámetros de calidad y seguridad Incumplimiento leve del programa de trabajo de manera
establecidos en los Pliegos, o realizar unidades de que no se afecte ni a la marcha ni a la seguridad de las
obras defectuosas, mal ejecutadas o no ajustadas a los obras.
Proyectos.
El incumplimiento por parte de la sociedad vehículo de
los plazos para el inicio y finalización de la ejecución de
alguna de las obras o de las tareas de mantenimiento
reflejadas en los planes operativos correspondientes,
por causas imputables al mismo.
No llevar a cabo las propuestas y soluciones ofrecidas
por el adjudicatario en su oferta y según las
instrucciones que le dirija la Administración.
Ejecutar las obras incumpliendo las instrucciones dadas
por el Director del Contrato o Director de Obra, salvo
que el incumplimiento se limite a los procedimientos de
trabajo y nos afecte a la calidad del resultado de la obra
construida o a la seguridad de la realización.
La obstrucción o no realización, por parte de la
sociedad vehículo o de las empresas subcontratadas
por ésta, de los ensayos y análisis de materiales
solicitados por la Administración, así como no asumir el
coste derivado de su realización.
La falta de puesta a disposición de los medios
auxiliares, servicios y personal exigidos por los Pliegos
y ofertados que regulan el presente contrato en los
términos establecidos por las instrucciones de la
Dirección de Construcción.
Incumplimiento de alguna de las previsiones

40
 establecidas en el programa de trabajo, salvo que no
tenga efectos directos sobre la marcha de las obras o la
seguridad de las mismas, en cuyo caso serán leves.
La obstrucción a la vigilancia e inspección de la
Administración del contrato, incluyendo la resistencia a
la entrega de los datos o informaciones, solicitados por
la Administración, relacionados con el objeto del
contrato, así como impedir el acceso al personal de la
Administración a las obras objeto del contrato.
Incumplimiento de las obligaciones laborales o sociales
en relación con sus trabajadores.
La falta de comunicación oportuna a la Administración
en el supuesto de que la sociedad vehículo encontrase
restos arqueológicos y similares, de acuerdo con lo
establecido en el Pliego, sin perjuicio del resto de
sanciones que corresponda según la legislación
aplicable.

En la fase de operación y mantenimiento El incumplimiento en la prestación del servicio de los El incumplimiento del valor umbral mínimo o máximo,
parámetros de calidad y seguridad establecidos en los según sea el caso, o de la frecuencia de medida de un
Pliegos y en la normativa aplicable. indicador de los recogidos en el PPTP, siempre que no
esté relacionado con la seguridad de las Instalaciones,
La existencia de tres faltas leves de incumplimiento del de acuerdo con lo indicado en la descripción del mismo.
valor umbral mínimo o máximo, según sea el caso, de
los indicadores de calidad y disponibilidad del servicio. El incumplimiento del plazo o tiempo de respuesta para
la corrección de un incumplimiento del valor umbral
El incumplimiento del valor umbral mínimo o máximo, mínimo o máximo, según sea el caso, de un indicador
según sea el caso, o de la frecuencia de medida de un de los recogidos en el PPTP, siempre que no esté
indicador de los recogidos en el Pliego de relacionado con la seguridad de las Instalaciones. Si
Prescripciones Técnicas Particulares (PPTP), siempre transcurrido dicho plazo o tiempo de respuesta no se ha
que esté relacionado con la seguridad de las procedido a la corrección de dicha falta, la sociedad
Instalaciones, de acuerdo con lo indicado en la vehículo volverá a incurrir en las penalidades
descripción del mismo. correspondientes y volverá a iniciarse el plazo o tiempo
El incumplimiento del plazo o tiempo de respuesta para de respuesta para la corrección de dicha falta.
la corrección de un incumplimiento del valor umbral
mínimo o máximo, según sea el caso, de un indicador
de los recogidos en el PPTP, siempre que esté
relacionado con la seguridad de las Instalaciones. Si

41
transcurrido dicho plazo o tiempo de respuesta no se ha
procedido a la corrección de dicha falta, la sociedad
vehículo volverá a incurrir en la penalidad
correspondiente y volverá a iniciarse el plazo o tiempo
de respuesta para la corrección de dicha falta. Si
volviera a transcurrir el plazo o tiempo de respuesta sin
procederse a la corrección de dicha falta la
Administración podrá optar por la resolución del
contrato.
La demora, por parte de la sociedad vehículo, en el
cumplimiento de los plazos expresamente establecidos
en los planes y programas de mantenimiento, cuando
excedan de la mitad de los inicialmente previstos.
La alteración de los sistemas de control de las
Instalaciones, o las interrupciones injustificadas totales
o parciales de la utilización de las Instalaciones objeto
de contrato, sin previa autorización de la
Administración, salvo cuando concurran circunstancias
debidamente acreditadas de fuerza mayor o las
previstas en el Pliego o en la legislación vigente.
El incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de las
obligaciones relativas al uso, policía –sin perjuicio de
aquellas que correspondan a la Administración‐
conservación y mantenimiento de las Instalaciones.
El incumplimiento de la sociedad vehículo de mantener
en buen estado de uso los bienes e instalaciones objeto
de contrato.
El incumplimiento de sus deberes en cuanto a
mantenimiento de la disponibilidad, seguridad vial,
seguridad laboral, atención a accidentes e incidentes y
conservación de las Instalaciones independientemente
de la subsanación por parte de la Administración
mediante terceros o medios propios.
La falta de adecuación sustancial de las instalaciones a
las normas de imagen corporativa y de cualquier otro
tipo establecidas en el presente Pliego, en el de

42
prescripciones técnicas o en la legislación vigente.
No informar a la Administración, por escrito y con la
debida antelación de las modificaciones que pretenda
introducirse en el mantenimiento, que deberán ser
autorizadas por el mismo en los términos previstos en el
presente Pliego.
Cualquier actuación que suponga interrupciones
injustificadas del servicio, sin previa autorización de la
Administración, salvo cuando concurran circunstancias
debidamente acreditadas de fuerza mayor.
No informar a la Administración debidamente de la
calidad y disponibilidad de las Instalaciones o falsear de
alguna forma la información a suministrar.
El incumplimiento de las Órdenes Circulares y Notas de
Servicio sobre cualquier tema que tenga incidencia en
la afección a la disponibilidad de las Instalaciones.
El incumplimiento de las obligaciones en materia de
publicidad en los términos previstos en el Pliego, en el
Pliego de prescripciones técnicas o en la legislación
vigente.
Obstrucción de las tareas de la inspección general y
fiscalización del servicio y la desobediencia a las
órdenes impartidas por la Administración u órgano con
competencias en el sector.
Impedir, en cualquier forma, la utilización de las
Instalaciones en condiciones de igualdad, universalidad
y no discriminación.
Incumplimiento por no disponer de los medios mínimos
exigidos de acuerdo con el Pliego y la oferta
adjudicataria.

43