Objetivos 

de la unidad.

Esta unidad didáctica tiene como objetivo adquirir el conocimiento de las siguientes materias:

1 Las diferentes fases y trámites esenciales del procedimiento administrativo.

2 Las singularidades del procedimiento administrativo "simplificado".

1. La  tramitación  del  procedimiento  administrativo:  iniciación,

instrucción y terminación.

1.1. La fase de iniciación del procedimiento.

El  procedimiento  administrativo  puede  iniciarse  de  oficio  o  a  instancia  del  interesado.  Hay
procedimientos  que  se  pueden  iniciar  tanto  a  solicitud  del  interesado  como  a  impulsos  de  la  propia
Administración (de oficio). Algunas veces, la decisión de incoar el procedimiento corresponde solo a la
Administración (por ejemplo, la convocatoria de unas oposiciones o la imposición de una sanción). En
otras  ocasiones,  se  precisa,  por  el  contrario,  la  solicitud  del  interesado  (así  ocurre,  con  carácter
general, cuando el interesado pretende el reconocimiento de un derecho, por ejemplo, la obtención de
una beca de estudios).

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1.1.1. Iniciación de oficio.

La  iniciación  de  oficio  corresponde  al  órgano  titular  de  la  competencia  sobre  la  materia  de  que  se
trate, pudiendo tener su origen en:

Su propia iniciativa.

Una orden del superior jerárquico.

La petición razonada de otro órgano.

La  denuncia  de  un  particular,  que  no  se  considera  iniciación  a  instancia  de  parte,  pues  el
denunciante no adquiere la condición de interesado, solamente facilita información al órgano
competente,  que  será  el  que  decida  sobre  la  apertura  o  no  del  procedimiento.  La  denuncia
tiene especial protagonismo en el ámbito de los procedimientos sancionadores.

El  procedimiento  se  inicia  formalmente  con  la  emisión  de  un  acto  administrativo  (denominado
acuerdo  de  iniciación),  que  debe  ser  notificado  a  los  interesados  (al  ser  un  acto  de  trámite  no  es
susceptible de impugnación independiente).

Con  anterioridad a la incoación  del  procedimiento,  el  órgano  competente  puede  abrir  un  periodo  de
información o actuaciones previas con la finalidad de conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciarlo (art. 55.1 LPAC).

Así,  por  ejemplo,  en  los  procedimientos  sancionadores,  ante  la  duda  sobre  si  los
hechos que se denuncian en relación con la actuación de un empleado público son o
no ciertos, el órgano competente puede abrir un periodo de información al objeto de
valorar si existen o no indicios que justifiquen la apertura del procedimiento.

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1.1.2. La solicitud del interesado (I).

La LPAC no establece requisitos especiales para las solicitudes de iniciación de estos procedimientos,
aunque sí fija el  contenido mínimo que han de tener (art. 66.1 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?
id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a66) ):

Identificación del interesado (y, en su caso, representante).
Identificación del medio electrónico o, en su defecto, del lugar físico en el que desea que se le
practiquen  las  notificaciones  (adicionalmente  puede  aportar  una  dirección  de  correo
electrónico y/o un dispositivo electrónico para el envío de avisos de notificación).
Exposición clara de los hechos, razones y petición que formula a la Administración.
Lugar y fecha de la solicitud.
Firma  del  solicitante  (o  acreditación  de  autenticidad  de  su  voluntad  expresada  por  cualquier
medio, incluido el electrónico).
Órgano, centro o unidad administrativa a la que  se dirige  con su  código de identificación (las
Administraciones  Públicas  han  de  tener  permanentemente  actualizado  este  código,  que  las
oficinas de asistencia en materia de registros habrán de facilitar al interesado).
Las demás determinaciones que, en su caso, puedan venir establecidas por las normas que
rijan el procedimiento de que, en cada caso, se trate.

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1.1.2. La solicitud del interesado (II).

Si  la  solicitud  carece  de  alguno  de  estos  requisitos,  la  Administración  deberá  requerir  al  solicitante
para que en el  plazo de diez días la subsane (corrigiendo o aportando los requisitos que falten). Este
plazo  puede  ampliarse  hasta  cinco  días  más  (salvo  que  se  trate  de  procedimientos  selectivos  o  de
concurrencia  competitiva,  por  ejemplo  un  procedimiento  para  el  acceso  al  empleo  público  o  para  la
concesión de ayudas en materia de fomento a la internacionalización de las empresas andaluzas). Si el
interesado  no  subsana  en  dicho  plazo  se  considerará  que  desiste  de  la  solicitud  (debiendo  dictarse
una  resolución  al  respecto,  art.  68  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a68) ). El plazo de subsanación paraliza el cómputo del plazo máximo del
que  dispone  la  Administración  para  resolver  el  procedimiento  (art.  22.1  a)  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a22) ).

Si  el  interesado  está  obligado  a  presentar  su  solicitud  electrónicamente  y  lo  hace  en  papel
(presencialmente),  se  le  requerirá  igualmente  para  que  la  subsane  mediante  la  presentación
electrónica,  tomándose  como  fecha  de  solicitud  esta  última  (art.  68.4  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a68) ).

El  interesado  puede  presentar  su  solicitud  en  la  forma  que  estime  conveniente.  No  obstante,  las
Administraciones  Públicas  pueden  establecer  modelos  y  sistemas  de  presentación  masiva  que
permitan  a  los  interesados  presentar  simultáneamente  varias  solicitudes,  y  que  estarán  disponibles
en sus sedes electrónicas y oficinas de asistencia en materia de registros. Su uso es voluntario  y  los
solicitantes  podrán  acompañarlas  de  los  elementos  que  estimen  convenientes  para  precisar  o
completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al
que  se  dirijan  (art.  66.4  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a66) ). No obstante, si la Administración, en un procedimiento concreto,
establece  expresamente  modelos  específicos  de  presentación  de  solicitudes,  éstos  serán  de  uso
obligatorio  por  los  interesados  (art.  66.6  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a66)  ).  Los  sistemas  normalizados  de  solicitud  podrán  incluir
comprobaciones automáticas de la información aportada respecto de datos almacenados en sistemas
propios o pertenecientes a otras Administraciones, u ofrecer el formulario cumplimentado, en todo o
en  parte,  con  objeto  de  que  el  interesado  verifique  la  información  y,  en  su  caso,  la  modifique  y
complete  (art.  66.5  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a66) ).

Es posible también que varias personas formulen una única solicitud cuando sus pretensiones tengan
un  contenido  o  fundamento  idéntico  o  sustancialmente  similar  (art.  66.2  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a66) ).

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 Por ejemplo, varios agricultores solicitan a la Administración el acceso a los recursos
hídricos  de  determinada  cuenca  hidrográfica  o  varios  ciudadanos  formulan  idéntica
petición en relación con determinadas ayudas.

Las  solicitudes  de  inicio  del  procedimiento  administrativo  han  de  presentarse  en  algunos  de  los
lugares  establecidos  en  el  artículo  16.4  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a16) (tal  y  como  se  estudió  en  la  Unidad  didáctica  III).  Los  interesados
tienen  derecho  a  obtener  un  recibo  o  copia  de  su  solicitud  que  acredite  la  hora  y  fecha  de
presentación  (art.  66.3  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a66) ). Esta fecha es importante en relación con el cómputo del plazo del
que dispone la Administración para dictar su resolución y notificársela al interesado. En este sentido,
conviene recordar que tal día será el inicial para dicho cómputo en los casos en los que la solicitud se
presente en el registro del órgano competente para tramitarla. Cuando, por el contrario, se presente
en un lugar diferente, dentro de los admisibles, el cómputo se iniciará el día que la reciba el órgano
competente para su tramitación (tal y como se estudió, igualmente, en la Unidad didáctica III).

Por  ejemplo,  si  el  interesado  utiliza  el  registro  de  un  Municipio  para  iniciar  un
procedimiento  sobre  el  que  tiene  competencia  la  Junta  de  Andalucía,  la  fecha  de
entrada  en  el  registro  municipal  servirá  para  acreditar  que  el  interesado  presentó  su
solicitud  y  que,  si  lo  hubiere,  lo  hizo  en  plazo,  pero  el  inicio  del  cómputo  del  plazo
para  resolver  y  notificar  el  procedimiento  se  producirá  cuando  dicha  solicitud  llegue
al  registro  autonómico,  al  que  lo  deberá  remitir  el  primero,  y  de  cuya  fecha  deberá
ser informado el interesado.

1.1.3.  Los  efectos  de  la  iniciación  del  procedimiento.  En  especial,  la
adopción de medidas provisionales (I).

El  acto de incoación  del  procedimiento  administrativo  (procedimientos  iniciados  de  oficio)  o  la  fecha
en  la  que  la  solicitud  tiene  entrada  en  el  registro  del  órgano  competente  para  su  tramitación
(procedimientos iniciados a instancia de los particulares) tiene consecuencias muy importantes:

Determina  el  orden  que  la  Administración  ha  de  seguir  en  la  tramitación  de  los  asuntos  de
"naturaleza homogénea", salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé una orden
motivada  en  contrario,  de  la  que  deberá  quedar  constancia  en  el  expediente  administrativo
(art.  71.2  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a71) ).

Puede determinar la prioridad en el otorgamiento de derechos.
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 Por ejemplo, con respecto al acceso a determinada actividad formativa, si las
plazas  están  limitadas,  los  admitidos  tendrán  que  serlo  de  acuerdo  con  el
orden  en  el  que  hayan  formulado  sus  solicitudes,  reconociéndose,  por
consiguiente, el derecho de acuerdo con dicho criterio temporal.

Permite a la Administración disponer la  acumulación de aquellos procedimientos que guarden
identidad  sustancial  o  íntima  conexión,  siempre  que  sea  el  mismo  órgano  el  que  deba
tramitarlos y resolverlos (art. 57 LPAC).

Por  ejemplo,  la  concesión  de  becas  de  estudio  solicitadas  por  varias
estudiantes pueden tramitarse y resolverse conjuntamente.

1.1.3.  Los  efectos  de  la  iniciación  del  procedimiento.  En  especial,  la
adopción de medidas provisionales (II).

El  acto de incoación  del  procedimiento  administrativo  (procedimientos  iniciados  de  oficio)  o  la  fecha
en  la  que  la  solicitud  tiene  entrada  en  el  registro  del  órgano  competente  para  su  tramitación
(procedimientos iniciados a instancia de los particulares) tiene otra consecuencia importante:

Permite a la Administración la adopción de  medidas provisionales  de acuerdo con las reglas

previstas  en  el  artículo  56  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a56)  .  Son  medidas  que  se  pueden  adoptar,  una  vez  iniciado  el
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, por el órgano competente para resolver y de
forma  motivada  y  con  el  objetivo  de  asegurar  la  eficacia  de  la  resolución  (art.  56.1  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a56) ).

Por ejemplo, la prohibición de derribo de un inmueble mientas se resuelve el
procedimiento  destinado  a  valorar  si  merece  o  no  la  condición  de
monumento.

Ha de tenerse en cuenta además que la Administración puede, incluso, adoptar medidas de
esta  naturaleza  antes  del  inicio  del  procedimiento.  Son  las  que  se  conocen  como  medidas
provisionalísimas,  que  pueden  ser  adoptadas  por  el  órgano  competente  para  iniciar  o
instruir  el  procedimiento,  de  oficio  o  a  instancia  de  parte,  en  aquellos  casos  de  urgencia
inaplazable  y  con  el  objetivo  de  proteger  provisionalmente  los  intereses  implicados.  Estas
medidas deben

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 ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que
debe emitirse dentro de los  quince días siguientes a la adopción de tales medidas. Quedarán
sin efectos si no se emite resolución de inicio de procedimiento en dicho plazo o el acto de
incoación no se pronuncia sobre ellas (art. 56.2 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­
A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a56) ).

Son  medidas  de  esta  naturaleza,  por  ejemplo,  el  apuntalamiento  del  edificio  que
amenaza  con  derrumbarse  o  la  suspensión  de  las  obras  que  se  realizan  sobre  un  bien
del que se sospecha que tiene un interés que merece su declaración como monumento.
En  ambos  casos,  la  decisión  de  la  Administración  debe  ir  seguida  de  la  incoación  del
procedimiento  de  declaración  de  ruina  o  del  de  declaración  como  bien  de  interés
cultural.

La LPAC establece una serie de reglas comunes a ambos tipos de medidas:

Nunca  se  podrán  adoptar  medidas  que  puedan  causar  perjuicios  de  difícil  o
imposible  reparación  a  los  interesados  o  que  impliquen  la  violación  de  derechos
amparados en las leyes.
Pueden  ser  alzadas  o  modificadas  durante  la  tramitación  del  procedimiento
administrativo, extinguiéndose, en todo caso, cuando surta efecto la resolución que
finalice el procedimiento.

La  LPAC  establece  un  listado  abierto  (son  perfectamente  posible  otras)  de  medidas
provisionales:  suspensión  temporal  de  actividades,  prestación  de  fianzas,  retirada  o
intervención  de  bienes  productivos,  o  suspensión  temporal  de  servicios  por  razones  de
sanidad, higiene o seguridad; cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas;
embargo  preventivo  de  bienes,  rentas  y  cosas  fungibles  computables  en  metálico  por
aplicación  de  precios  ciertos;  retención  de  ingresos  a  cuenta  que  deban  abonar  las
Administraciones públicas, etc.

1.2. La instrucción del procedimiento.

La fase de instrucción está formada por todos los actos necesarios para la

"determinación,  conocimiento  y  comprobación  de  los  datos  en  virtud  de  los  cuales  deba  pronunciarse  la
resolución"  (art.  75.1  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a75) ).

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Es  decir,  el  objetivo  de  esta  fase  es  analizar  y  comprobar  el  conjunto  de  extremos  conforme  a  los
cuales  el  órgano  administrativo  tomará  su  decisión,  proporcionándole  los  elementos  de  juicio
necesarios para la misma.

Se trata de una fase muy  flexible en la que pueden desarrollarse  cuantos trámites sean considerados

necesarios  para garantizar la legalidad y el acierto de la resolución administrativa. Ello significa algo
muy  importante:  que  no  todos  los  trámites  previstos  en  la  LPAC  han  de  desarrollarse  en  todos  los
procedimientos,  así  como,  de  otra  parte,  que  hay  muchos  procedimientos  en  los  que  son  necesarios
trámites  no  previstos  en  esta  ley.  Los  actos  de  instrucción  se  realizan  de  oficio  y  por  medios
electrónicos.  Los  interesados  tienen,  no  obstante,  derecho  a  proponer  aquellas  actuaciones  que
requieran  su  intervención  o  constituyan  trámites  legal  o  reglamentariamente  establecidos.  Los
interesados podrán actuar en esta fase  asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente para la
defensa  de  sus  intereses  (como  se  estudió  en  la  Unidad  didáctica  III).  El  órgano  instructor  ha  de
garantizar  el  respeto  a  los  principios  de  contradicción  e  igualdad  de  los  interesados  en  el
procedimiento.

Durante  esta  fase  se  elabora  el  denominado  "expediente  administrativo",  que  es  el  conjunto  de
documentos  que  se  generan  durante  la  tramitación  del  procedimiento  administrativo  (el  primero  de
ellos suele ser el acuerdo de iniciación del mismo o la solicitud del interesado, aunque también puede
serlo  el  acuerdo  por  el  que  se  adoptan  medidas  provisionalísimas).  El  expediente  administrativo
deberá tener  formato electrónico y en él figurarán, de forma ordenada y con índice numerado, todos
los  documentos,  pruebas,  dictámenes,  informes,  acuerdos,  notificaciones  y  demás  diligencias
generadas durante el procedimiento, además de, por supuesto, una copia electrónica certificada de la
resolución  adoptada  (art.  70  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a70) ).

A continuación se exponen los actos de instrucción previstos en la LPAC:

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1.2.1. Alegaciones.

Los interesados pueden formular alegaciones ­manifestaciones realizadas en defensa de sus intereses­
y aportar documentos u otros elementos de juicio en cualquier fase del procedimiento administrativo
anterior al trámite de audiencia.

Las  alegaciones  serán  tenidas  en  cuenta  por  el  órgano  instructor  al  redactar
su  propuesta  de  resolución  (art.  76  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?
id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a76) ).

1.2.3. Pruebas.

La  finalidad  de  la  actividad  probatoria  es  la  acreditación  de  los  hechos
relevantes  para  la  decisión  de  un  procedimiento  (art.  77.1  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a77) ).

Los hechos "podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho". No existe, por
tanto, un catálogo cerrado  de medios de prueba. Tanto la Administración como el interesado pueden
aportar  a  lo  largo  del  procedimiento  cuantas  pruebas  consideren  convenientes,  tales  como
documentos  públicos  o  privados,  pruebas  periciales,  medios  audiovisuales,  de  testigos,  etc.  No
obstante, el instructor del procedimiento  puede rechazar ­mediante resolución motivada­ las pruebas
propuestas por el interesado que considere manifiestamente improcedentes o innecesarias.

Tanto la Administración como el interesado  pueden aportar pruebas a lo largo prácticamente de toda
la  tramitación  del  procedimiento.  El  interesado,  concretamente,  puede  hacerlo  al  presentar  sus
solicitudes,  formular  alegaciones  o  con  ocasión  del  trámite  de  audiencia.  Ahora  bien,  el  órgano
instructor puede abrir un específico  periodo probatorio por un plazo que no podrá ser  inferior a diez
días ni superior a treinta,  "cuando no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la
naturaleza del procedimiento lo exija". El periodo de prueba también puede  abrirse a petición de los
interesados,  en  cuyo  caso  no  podrá  exceder  de  diez  días  (art.  77.2  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a77) ).

La  valoración  de  la  prueba  se  hará  conforme  a  los  criterios  establecidos  en  la  Ley  1/2000,  de  7  de
enero,  de  Enjuiciamiento  civil,  lo  que  significa  que,  con  carácter  general,  rige  el  principio  de  libre
apreciación de la prueba por parte del órgano decisor

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1.2.4. Información pública.

Es  un  trámite  que  da  la  posibilidad  de  participar  en  el  procedimiento  a  todas
las  personas,  con  el  objetivo  de  proporcionar  a  la  Administración  el  mayor
número posible de datos para su decisión.

Se acuerda por el órgano instructor cuando, a su juicio, la naturaleza del procedimiento lo requiere.
La  apertura  del  trámite  se  publica  en  el  Diario  Oficial  que  corresponda  según  cual  sea  la
Administración  que  tramita  el  procedimiento,  para  que  tenga  la  máxima  difusión  (art.  83  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a83) ). No obstante, hay
leyes  sectoriales  que  establecen  este  trámite  de  forma  obligatoria,  como  sucede,  por  ejemplo,  en  el
procedimiento de aprobación de planes urbanísticos.

Los  interesados  no  están  obligados  a  participar  en  este  trámite  (art.  83.3  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a83) ),  y  los  ciudadanos
y ciudadanas que intervienen en él  no adquieren la condición de interesados, aunque sí el derecho a
recibir  de  la  Administración  una  respuesta  razonada,  que  podrá  ser  común  a  todas  aquellas
alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

1.2.5. El trámite de audiencia.

Instruido  el  procedimiento,  e  inmediatamente  antes  de  redactar  la  propuesta  de  resolución,  se
pondrá  de  manifiesto  a  los  interesados,  para  que  aleguen  y  presenten  los  documentos  y
justificaciones  que  estimen  pertinentes  en  defensa  en  sus  derechos  e  intereses.  El  trámite  de
audiencia  no  es,  sin  embargo,  necesario  en  todos  los  casos.  Puede  prescindirse  de  él  cuando  "no
figuren  en  el  procedimiento  ni  sean  tenidos  en  cuenta  en  la  resolución  otros  hechos  ni  otras
alegaciones  y  pruebas  que  las  aducidas  por  el  interesado"(art.  82.4  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a82) ).

Por  ejemplo,  cuando  la  propuesta  de  resolución  sea  elaborada  con  base
exclusivamente  en  la  solicitud  del  interesado  y  en  las  pruebas  y  documentos  por  él
presentadas.

Tampoco será necesario cuando el interesado, antes del vencimiento del plazo, manifieste su decisión
de  no  formular  alegaciones  ni  aportar  nuevos  documentos  o  justificaciones  (art.  82.3  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a82) ).

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El  plazo  para  realizar  el  trámite  de  audiencia  será  el  que  determine  la  Administración,  no  pudiendo
ser  inferior  a  diez  días  ni  superior  a  quince  días  (art.  82.2  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?
id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a82)  ).  Su  omisión  determina  la  invalidez  del  acto
administrativo en aplicación del art. 48 LPAC en aquellos supuestos en que se genere  indefensión al
administrado, mermando de manera efectiva sus posibilidades de defensa, tal y como mantiene una
importante jurisprudencia en la materia.

1.2.6. La propuesta de resolución.

No  está  prevista  expresamente  cómo  trámite  procedimental  en  la  LPAC  salvo  para  los
procedimientos  de  naturaleza  sancionadora,  pero  se  alude  a  ella  al  establecerse  el
momento  límite  para  realizar  el  trámite  de  audiencia:  inmediatamente  antes  de  que  se
redacte la propuesta de resolución.

La  fase  de  instrucción  finaliza  así  cuando  el  órgano  instructor,  a  la  vista  de  toda  la  documentación
obrante  en  el  expediente,  emite  una  propuesta  de  resolución,  que  eleva,  junto  con  el  resto  del
expediente  administrativo,  al  órgano  competente  para  resolver  el  procedimiento  (si  no  coincidiesen
los órganos instructor y decisor, como ocurre en el procedimiento sancionador). En esta propuesta de
resolución se deberá razonar los hechos, fundamentos jurídicos y contenido de la resolución que, a su
juicio, proceda.

1.3. La terminación del procedimiento.

La terminación del procedimiento administrativo puede producirse de diversos modos, recogidos por
el artículo 84 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a84)
. Se puede diferenciar entre:

a. Modos "normales" de terminación: la Administración se pronuncia sobre el  fondo del asunto,
es decir, sobre el objeto del procedimiento:

a. Resolución.
b. Terminación convencional.

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 b. Modos "anormales" de terminación: el procedimiento termina sin que la Administración decida
sobre el fondo del asunto:

a. Desistimiento del interesado o de la Administración.
b. Renuncia al derecho en que se funda la solicitud.
c. Caducidad.
d. Imposibilidad material de continuar por causas sobrevenidas.

1.3.1. Resolución.

Es  el  pronunciamiento  expreso  de  la  Administración  sobre  el  objeto  del
procedimiento administrativo.

La Administración está obligada a dictar "resolución expresa en todos los procedimientos" (art. 21.1.
LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a21)  ).  La
resolución  se  dicta  electrónicamente,  garantizando  la  identidad  del  órgano  competente.  No  se  exige
una forma determinada para la resolución del procedimiento, pero sí unos  requisitos y un contenido
mínimo  (art.  88.3  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a88) ):

La resolución ha de estar  motivada (esto es, la Administración ha de explicitar, sucintamente,
los hechos y fundamentos de Derecho en los que se basa) en los supuestos previstos en el
artículo 35 LPAC (estudiados en la Unidad didáctica I).
Ha de ser congruente con la solicitud del interesado, es decir, deberá responder a todas las
cuestiones que plantee y a aquellas otras que deriven del procedimiento.

Página 12 de 23
 Igualmente, puede decidir sobre las  cuestiones conexas no planteadas por el interesado pero,
para  ello,  ha  de  ponerlo  previamente  en  su  conocimiento,  a  fin  de  que,  en  un  plazo  no
superior a quince días, el interesado pueda formular las alegaciones o aportar los medios de
prueba que estime pertinentes.
En los procedimientos iniciados a instancia de parte, la resolución nunca puede empeorar  la
situación  inicial  de  los  interesados  (prohibición  de  reformatio  in  peius),  si  bien  la
Administración puede iniciar otro procedimiento distinto si lo considera procedente.

Por ejemplo, si una persona que tiene reconocido un determinado grado de minusvalía solicita a
la  Administración  su  elevación  a  una  categoría  superior,  la  resolución  de  la  Administración
puede  denegar  esa  petición,  pero  no  rebajar  la  categoría  de  partida.  Sin  embargo,  la
Administración  sí  podrá  iniciar  otro  procedimiento  que  tenga  como  finalidad  la  revisión,  en  su
caso, de la situación de minusvalía reconocida anteriormente.

* Actuaciones previas a la resolución: Si el órgano competente considera que no tiene los elementos
de  juicio  necesarios  para  dictar  su  resolución  puede,  mediante  acuerdo  motivado,  ordenar  la
realización  de  las  actuaciones  complementarias  que  considere  indispensables  para  resolver  el
procedimiento.  Estas  actuaciones  se  deben  practicar  en  un  plazo  no  superior  a  quince  días
(suspendiendo  el  plazo  para  resolver).  El  acuerdo  que  decide  las  actuaciones  complementarias  se
debe  notificar  a  los  interesados,  concediéndoles  un  plazo  de  siete  días  para  formular  las  alegaciones
que  estimen  pertinentes  tras  la  realización  de  las  mismas  (art.  87  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a87) ).

1.3.2. Terminación convencional.

Es  la  finalización  del  procedimiento  mediante  acuerdos,  pactos,  convenios  o

contratos  entre  el  interesado  y  la  Administración  siempre  que  "tengan  por
objeto  satisfacer  el  interés  público  que  tienen  encomendado"  y  no  sean
contrarios  al  ordenamiento  jurídico  ni  versen  sobre  materias  no  susceptibles
de  transacción  (art.  86  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a86) ).

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 Este modo de finalización del procedimiento únicamente es posible cuando su normativa
específica  lo  permita.  El  periodo  de  negociación  suspende  el  plazo  para  resolver  el
procedimiento  (art.  22.1  f)  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a22)  ).  La  eficacia  de  estos  acuerdos  es  muy  desigual:  en
algunos casos, el acuerdo pone fin al procedimiento mientras que, en otros, requiere para
producir efectos, de la aprobación del órgano competente.

1.3.3.  Otras  formas  de  terminación  del  procedimiento.  Los  modos

"anormales" de terminación del procedimiento.

a) Desistimiento.

Consiste  en  la  declaración  de  voluntad  del  interesado  expresando  su  deseo  de  abandonar  la
pretensión  objeto  del  procedimiento  administrativo  (art.  94  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?
id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a94) ).

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 Por  ejemplo,  se  solicita  una  licencia  de  obras  y,  cuando  aún  no  se  ha  resuelto,  el
solicitante pone en conocimiento de la Administración que ya no está interesado en la
realización de la obra y que, por consiguiente, concluya el procedimiento iniciado.

También  es  posible  el  desistimiento  de  la  Administración,  que  puede  tener  lugar  en  los
procedimientos iniciados de oficio, de forma motivada y en los supuestos y con los requisitos previstos
en  las  leyes  (art.  93  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a93) ).

Por  ejemplo,  la  Administración  inicia  un  procedimiento  para  contratar  una
determinada  prestación  con  el  sector  privado  y,  a  causa  de  la  crisis  económica,
abandona  su  pretensión  y  por  tanto  desiste  del  procedimiento  iniciado,  en  vista  de
que no tendrá recursos económicos suficientes para ello.

Tanto  los  interesados  como  la  Administración  podrán  iniciar  posteriormente  un  nuevo
procedimiento basado en la misma pretensión de la que desistieron anteriormente.

Por  ejemplo,  en  los  supuestos  anteriores,  el  interesado  podrá  volver  a  solicitar  la
referida  licencia  de  obras  o  la  Administración  incoar,  de  nuevo,  el  procedimiento  de
contratación.

b) Renuncia.

A diferencia del desistimiento, en la renuncia el interesado no solamente abandona el procedimiento,
sino el derecho mismo en el que se funda su pretensión, por lo que posteriormente  no podrá volver a
iniciar  un  procedimiento  basado  en  la  misma  pretensión,  pues  el  derecho  que  la  fundamenta  ha
dejado de existir.

Por ejemplo, si la Junta de Andalucía decide vender un inmueble de su propiedad, el
propietario  colindante  tiene  derecho  a  adquirirlo  por  la  misma  cantidad  que  hubiese
pagado por ella un tercero ­es el denominado "derecho de retracto de colindantes"­.
Pues  bien,  iniciado  el  procedimiento,  este  propietario  puede  renunciar  a  ejercitar
dicho derecho, perdiéndolo para siempre.

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c) Caducidad.

Tiene lugar tanto en los procedimientos iniciados a instancia de parte como en los iniciados de oficio:

Los  procedimientos  iniciados  a  instancia  de  parte  caducan  cuando  se  paralizan  por  causa
imputable al interesado y transcurren tres meses desde que la Administración le advierte sobre
esta  situación,  requiriéndole  para  que  haga  desaparecer  los  obstáculos  que  impiden  la
tramitación  del  procedimiento.  La  caducidad  debe  ser  expresamente  declarada  por  la
Administración  (art.  95.1  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a95)  ).  La  caducidad  de  un  procedimiento  no  impide  que  el
particular pueda ejercitar nuevamente su derecho siempre que éste no haya prescrito.
Los  procedimientos  iniciados  de  oficio  caducan  cuando  tengan  como  objeto  la  emisión  de
actos  de  gravamen  o  desfavorables  para  los  interesados,  si  no  se  resuelven  en  los  plazos
establecidos  para  ello  (art.  25.1  b)  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a25)  ).  También,  en  este  caso,  la  Administración  podrá  volver  a
iniciar un nuevo procedimiento con el mismo objeto si no se ha producido la prescripción (art.
95.3 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a95) ).

Por  ejemplo,  si  un  procedimiento  sancionador  caduca,  la  Administración

podrá  iniciar  uno  nuevo  si  la  infracción  no  hubiese  prescrito,  esto  es,  si  no
hubiese  transcurrido  el  plazo  del  que  dispone,  de  acuerdo  con  la  Ley,  para
castigar esa infracción.

d) La  imposibilidad  material  de  continuar  el  procedimiento  por  causas

sobrevenidas.

Tiene  lugar  cuando  una  circunstancia  acaecida  con  posterioridad  a  la  incoación  del  procedimiento
impide  materialmente  continuarlo,  al  desaparecer  su  propio  objeto  (art.  21.1  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a21) ).

Por  ejemplo,  la  muerte  del  empleado  público  que  está  siendo  objeto  de  un  procedimiento
sancionador o el derrumbe de un edificio mientras se está tramitando el procedimiento destinado
a que la Administración dicte una orden de conservación.

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El órgano competente deberá dictar una  resolución motivada  en  la  que  exponga  los  motivos  por  los
que  resulta  imposible  la  continuación  del  procedimiento  (art.  84.2  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a84) ).

2. El procedimiento administrativo simplificado.

Una de las grandes novedades introducidas por la LPAC es la posibilidad de realizar una tramitación
simplificada  del  procedimiento  administrativo  cuando  razones  de  interés  público  o  la  falta  de
complejidad  del  procedimiento  así  lo  aconsejen  (art.  96  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?
id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a96) ).  Dados  los  términos  amplios  que  utiliza  la  Ley  ­
razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento­, la Administración dispone de
una  amplia  facultad  para  decidir  cuándo  procede  esta  modalidad  de  tramitación  procedimental.  Sus
principales características son las siguientes:

La  tramitación  simplificada  de  un  procedimiento  puede  acordarse  tanto  de  oficio  como  a
instancia de parte. En este segundo caso la Administración tiene un plazo de cinco días para
decidir  sobre  la  solicitud  del  interesado.  Si  no  responde  a  dicha  petición,  se  entiende
desestimada (silencio negativo).
Si  se  acuerda  de  oficio,  debe  notificarse  al  interesado,  y  si  éste  se  opone  expresamente,
deberá continuarse con la tramitación ordinaria. Esto es, la tramitación simplificada nunca se
llevará a cabo en contra de la voluntad del interesado.
La  decisión  de  tramitar  un  procedimiento  de  forma  simplificada  no  impide  que  durante  la
instrucción el órgano competente pueda acordar que se continúe con arreglo a la tramitación
ordinaria.
Los procedimientos tramitados de forma simplificada cuentan con los siguientes trámites:

Inicio del procedimiento,
Subsanación, en su caso, de la solicitud,
Alegaciones (plazo de cinco días),
Audiencia (sólo si la resolución fuese desfavorable al interesado),
Informe del servicio jurídico, del Consejo General del Poder Judicial, y del Consejo
de  Estado  o  Consejo  Consultivo  de  Andalucía  (en  los  casos  en  los  que  sean
preceptivos) ­este último suspende el plazo de resolución del procedimiento­,
Resolución.

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 Si un procedimiento exigiese la realización de un trámite que no se encuentra en este listado no podrá
ser objeto de tramitación simplificada, y obligatoriamente deberá ser tramitado de forma ordinaria.

El  plazo  para  resolver  los  procedimientos  de  forma  simplificada  es,  salvo  que  reste  menos
para su tramitación ordinaria, de treinta días.

3. El régimen del silencio administrativo.

La ausencia de pronunciamiento expreso por parte de la Administración, incumpliendo su obligación
de resolver y notificar la resolución, no puede dejar la decisión sobre un asunto en suspenso de forma
indefinida, pues atentaría contra la seguridad jurídica y contra la posición jurídica de los interesados,
que quedarían indefensos ante la falta de respuesta de la Administración. Por esta razón, al silencio
de  la  Administración  durante  un  plazo  determinado  se  le  atribuyen  unos  efectos  jurídicos  que
dependen de la forma de iniciación del procedimiento y del objeto del mismo.

3.1. ¿Qué plazo tiene la Administración para resolver y notificar?

El  plazo  para  resolver  y  notificar  se  establece  en  la  norma  reguladora  de  cada  procedimiento.  Para
aquellos procedimientos que no tengan establecido un plazo específico, la LPAC fija uno  supletorio de
tres  meses  (art.  21.3  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a21) ).

El momento de inicio del cómputo de este plazo, así como las posibilidades de suspenderlo, ampliarlo
o reducirlo fueron estudiadas en las unidades anteriores.

3.2. ¿Qué sentido ha de atribuirse a la falta de respuesta por parte de
la Administración?

La respuesta a esta pregunta depende de la forma en la que se haya iniciado el procedimiento.

Procedimientos iniciados a instancia de parte:

Como regla general, si la Administración no resuelve y notifica su resolución en el plazo establecido,
se  entenderá  estimada  la  solicitud  del  interesado  (silencio  administrativo  positivo)  (art.  24.1  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a24)  ).  Esta  regla
general  tiene,  no  obstante,  importantes  excepciones,  esto  es,  supuestos  en  los  que  la  falta  de
resolución y notificación en plazo implica que deba entenderse desestimada la solicitud del interesado
(silencio administrativo negativo). Son los siguientes:

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Procedimientos iniciados a instancia de parte:

Cuando una norma con rango de Ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o
del  Derecho  Internacional  establezca  el  silencio  negativo.  En  tales  casos,  si  el
procedimiento tiene por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la norma que establezca
el silencio negativo deberá fundamentarse en razones imperiosas de interés general.

Por  ejemplo,  el  Real  Decreto  Legislativo  7/2015,  de  30  de  octubre,  por  el
que  se  aprueba  el  texto  refundido  de  la  Ley  del  Suelo  y  Rehabilitación
Urbana  (https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE­A­2015­11723)  ,
prevé el silencio negativo para todas las licencias urbanísticas.

En procedimientos relativos al ejercicio del Derecho de petición (art.  29  de  la  Constitución

Española  (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­1978­
31229&p=20110927&tn=1#a29)  ):  consistente  en  peticiones  ciudadanas  no  fundadas  en
derecho  material  alguno;  esto  es,  meras  sugerencias  o  solicitud  de  iniciativas  a  la
Administración.

Por  ejemplo,  la  propuesta  de  mejora  de  un  servicio  público  que  un
ciudadano  plantea  a  la  Administración.  Si  ésta  no  contesta,  no  podrá
entenderse que acepta sus sugerencias y que queda vinculada por ellas.

Cuando su estimación tenga como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros
facultades relativas al dominio público o al servicio público.

Por ejemplo, si se solicita la instalación de un chiringuito en una playa, que
es un bien de dominio público afecto al uso de la ciudadanía.

Solicitudes sobre actividades que puedan dañar el medio ambiente.

Por ejemplo, si se pide permiso para realizar voladuras en una mina o para
el cambio de uso de un terreno forestal.

En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.
Son  los  procedimientos  que  tienen  por  objeto  la  indemnización  por  la  Administración  de  los
daños  que  los  particulares  sufren  como  consecuencia  del  funcionamiento  de  los  servicios
públicos.

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Procedimientos iniciados a instancia de parte:

Por  ejemplo,  los  causados  en  un  vehículo  particular  como  consecuencia  del  mal
estado de una vía pública.

En los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones (que serán estudiados en
la Unidad didáctica V).

En  los  procedimientos  de  revisión  de  oficio  iniciados  a  solicitud  de  los  interesados  (que
serán igualmente estudiados en la Unidad didáctica V).

Las Administraciones públicas tienen, a efectos puramente informativos, la obligación de publicar en
su portal web la relación de procedimientos de su competencia con indicación de los plazos máximos
de  duración  de  los  mismos  y  de  los  efectos  que,  para  cada  uno,  tenga  el  silencio  administrativo.
Igualmente, han de informar a los interesados sobre el plazo máximo de resolución del procedimiento
y  notificación  del  correspondiente  acto,  así  como  de  los  efectos  del  silencio  administrativo.  Esa
información tendrá que ofrecerse en la notificación del acuerdo de iniciación del procedimiento, si se
inició de oficio, o, en los iniciados a solicitud del interesado, en la comunicación que ha de dirigirle el
órgano  competente  para  su  tramitación  dentro  de  los  diez  días  siguientes  a  la  recepción  de  la
solicitud  (art.  21.4  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a21) ).

Procedimientos iniciados de oficio:

Si  se  trata  de  procedimientos  sancionadores  o  susceptibles  de  producir  efectos
desfavorables  o  de  gravamen  a  los  interesados,  la  falta  de  resolución  y  notificación  en  el
plazo  establecido  determina  la  caducidad  del  procedimiento  (art.  25.1  b)  LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a25) ).

Si  del  procedimiento  pudiera  derivarse  el  reconocimiento  o  constitución  de  derechos  u
otras situaciones jurídicas individualizadas, el silencio administrativo será negativo.

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3.3.  ¿Puede  la  Administración  dictar  resolución  fuera  del  plazo
establecido?

La Administración está siempre obligada a resolver por lo que sí podrá hacerlo. Ahora bien, cuestión
distinta  es  la  relativa  al  sentido  que  pueda  tener  la  resolución  dictada  fuera  del  plazo  establecido
(denominadas resoluciones tardías). Así, y en el caso de que el silencio cuente con un valor positivo o
estimatorio,  "la  resolución  expresa  posterior  a  la  producción  del  acto  solo  podrá  dictarse  de  ser
confirmatoria  del  mismo"  (art.  24.3  a)  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­
10565&p=20151002&tn=1#a24) ). En los supuestos, por el contrario, en los que el silencio tenga un
sentido  negativo,  la  resolución  expresa  posterior  "se  adoptará  por  la  Administración  sin  vinculación
alguna al sentido del silencio", es decir, no tiene que producirse en el mismo sentido que el silencio
(art.  24.3  b)  LPAC  (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE­A­2015­10565&p=20151002&tn=1#a24)
).

Resumen.

En  esta  unidad  didáctica  se  han  estudiado  las  diferentes  fases  del  procedimiento  administrativo
común: iniciación, instrucción y terminación; tratando los aspectos más importantes de cada una de
ellas.  También  se  ha  estudiado  una  de  las  novedades  de  la  LPAC,  consistente  en  la  posibilidad  de
tramitar  de  forma  simplificada  el  procedimiento  administrativo.  Por  último,  se  han  analizado  los
efectos  jurídicos  derivados  del  incumplimiento,  por  parte  de  la  Administración  pública,  de  su
obligación de resolver y notificar en plazo los procedimientos administrativos.

Referencia normativa.

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10565&p=20151002&tn=2) , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas (LPAC).
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Créditos

©  Instituto  Andaluz  de  Administración  Pública.  Consejería  de  Hacienda  y  Administración  Pública.
Todos los derechos reservados.

El  lenguaje  de  este  curso  ha  sido  adaptado  atendiendo  a  las  indicaciones  que  la  Junta  de  Andalucía
establece al respecto.

Instituto Andaluz de Administración Pública
Consejería de Hacienda y Administración Pública

A utor Prof. Dr. Alejandro Román Márquez.

Ayesa Advanced Technologies S.A. 
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