Objetivos de la unidad.

Esta unidad didáctica tiene como objetivo adquirir el conocimiento de las siguientes materias:

1 Las diferentes fases y trámites esenciales del procedimiento administrativo.

2 Las singularidades del procedimiento administrativo "simplificado".

1. La tramitación del procedimiento administrativo: iniciación,

instrucción y terminación.

1.1. La fase de iniciación del procedimiento.

El procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a instancia del interesado. Hay

procedimientos que se pueden iniciar tanto a solicitud del interesado como a impulsos de la propia
Administración (de oficio). Algunas veces, la decisión de incoar el procedimiento corresponde solo a la
Administración (por ejemplo, la convocatoria de unas oposiciones o la imposición de una sanción). En otras
ocasiones, se precisa, por el contrario, la solicitud del interesado (así ocurre, con carácter general,
cuando el interesado pretende el reconocimiento de un derecho, por ejemplo, la obtención de una beca
de estudios).

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1.1.1. Iniciación de oficio.

La iniciación de oficio corresponde al órgano titular de la competencia sobre la materia de que se trate,
pudiendo tener su origen en:

Su propia iniciativa.

Una orden del superior jerárquico.

La petición razonada de otro órgano.

La denuncia de un particular, que no se considera iniciación a instancia de parte, pues el

denunciante no adquiere la condición de interesado, solamente facilita información al órgano
competente, que será el que decida sobre la apertura o no del procedimiento. La denuncia tiene
especial protagonismo en el ámbito de los procedimientos sancionadores.

El procedimiento se inicia formalmente con la emisión de un acto administrativo (denominado acuerdo

de iniciación), que debe ser notificado a los interesados (al ser un acto de trámite no es susceptible de
impugnación independiente).

Con anterioridad a la incoación del procedimiento, el órgano competente puede abrir un periodo de
información o actuaciones previas con la finalidad de conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciarlo (art. 55.1 LPAC).

Así, por ejemplo, en los procedimientos sancionadores, ante la duda sobre si los hechos
que se denuncian en relación con la actuación de un empleado público son o no ciertos,
el órgano competente puede abrir un periodo de información al objeto de valorar si
existen o no indicios que justifiquen la apertura del procedimiento.

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1.1.2. La solicitud del interesado (I).

La LPAC no establece requisitos especiales para las solicitudes de iniciación de estos procedimientos,
aunque sí fija el contenido mínimo que han de tener (art. 66.1 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?
id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a66) ):

Identificación del interesado (y, en su caso, representante).

Identificación del medio electrónico o, en su defecto, del lugar físico en el que desea que se le
practiquen las notificaciones (adicionalmente puede aportar una dirección de correo electrónico
y/o un dispositivo electrónico para el envío de avisos de notificación).
Exposición clara de los hechos, razones y petición que formula a la Administración.
Lugar y fecha de la solicitud.
Firma del solicitante (o acreditación de autenticidad de su voluntad expresada por cualquier
medio, incluido el electrónico).
Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige con su código de identificación (las
Administraciones Públicas han de tener permanentemente actualizado este código, que las
oficinas de asistencia en materia de registros habrán de facilitar al interesado).
Las demás determinaciones que, en su caso, puedan venir establecidas por las normas que
rijan el procedimiento de que, en cada caso, se trate.

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1.1.2. La solicitud del interesado (II).

Si la solicitud carece de alguno de estos requisitos, la Administración deberá requerir al solicitante para
que en el plazo de diez días la subsane (corrigiendo o aportando los requisitos que falten). Este plazo
puede ampliarse hasta cinco días más (salvo que se trate de procedimientos selectivos o de
concurrencia competitiva, por ejemplo un procedimiento para el acceso al empleo público o para la
concesión de ayudas en materia de fomento a la internacionalización de las empresas andaluzas). Si el
interesado no subsana en dicho plazo se considerará que desiste de la solicitud (debiendo dictarse una
resolución al respecto, art. 68 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=1#a68) ). El plazo de subsanación paraliza el cómputo del plazo máximo del
que dispone la Administración para resolver el procedimiento (art. 22.1 a) LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a22) ).

Si el interesado está obligado a presentar su solicitud electrónicamente y lo hace en papel

(presencialmente), se le requerirá igualmente para que la subsane mediante la presentación electrónica,
tomándose como fecha de solicitud esta última (art. 68.4 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a68) ).

El interesado puede presentar su solicitud en la forma que estime conveniente. No obstante, las
Administraciones Públicas pueden establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan
a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes, y que estarán disponiblesen sus
sedes electrónicas y oficinas de asistencia en materia de registros. Su uso es voluntario y los solicitantes
podrán acompañarlas de los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos
del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano alque se dirijan (art.
66.4 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015- 10565&p=20151002&tn=1#a66) ). No
obstante, si la Administración, en un procedimiento concreto, establece expresamente modelos
específicos de presentación de solicitudes, éstos serán de uso obligatorio por los interesados (art. 66.6
LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015- 10565&p=20151002&tn=1#a66) ). Los
sistemas normalizados de solicitud podrán incluir comprobaciones automáticas de la información
aportada respecto de datos almacenados en sistemas propios o pertenecientes a otras
Administraciones, u ofrecer el formulario cumplimentado, en todo o en parte, con objeto de que el
interesado verifique la información y, en su caso, la modifique y complete (art. 66.5 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a66) ).

Es posible también que varias personas formulen una única solicitud cuando sus pretensiones tengan
un contenido o fundamento idéntico o sustancialmente similar (art. 66.2 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a66) ).

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 Por ejemplo, varios agricultores solicitan a la Administración el acceso a los recursos
hídricos de determinada cuenca hidrográfica o varios ciudadanos formulan idéntica
petición en relación con determinadas ayudas.

Las solicitudes de inicio del procedimiento administrativo han de presentarse en algunos de los lugares
establecidos en el artículo 16.4 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=1#a16) (tal y como se estudió en la Unidad didáctica III). Los interesados
tienen derecho a obtener un recibo o copia de su solicitud que acredite la hora y fecha de presentación
(art. 66.3 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015- 10565&p=20151002&tn=1#a66) ).
Esta fecha es importante en relación con el cómputo del plazo delque dispone la Administración para
dictar su resolución y notificársela al interesado. En este sentido, conviene recordar que tal día será el
inicial para dicho cómputo en los casos en los que la solicitud se presente en el registro del órgano
competente para tramitarla. Cuando, por el contrario, se presente en un lugar diferente, dentro de los
admisibles, el cómputo se iniciará el día que la reciba el órgano competente para su tramitación (tal y
como se estudió, igualmente, en la Unidad didáctica III).

Por ejemplo, si el interesado utiliza el registro de un Municipio para iniciar un

procedimiento sobre el que tiene competencia la Junta de Andalucía, la fecha de
entrada en el registro municipal servirá para acreditar que el interesado presentó su
solicitud y que, si lo hubiere, lo hizo en plazo, pero el inicio del cómputo del plazo
para resolver y notificar el procedimiento se producirá cuando dicha solicitud llegue al
registro autonómico, al que lo deberá remitir el primero, y de cuya fecha deberá ser
informado el interesado.

1.1.3. Los efectos de la iniciación del procedimiento. En especial, la

adopción de medidas provisionales (I).

El acto de incoación del procedimiento administrativo (procedimientos iniciados de oficio) o la fecha en

la que la solicitud tiene entrada en el registro del órgano competente para su tramitación
(procedimientos iniciados a instancia de los particulares) tiene consecuencias muy importantes:

Determina el orden que la Administración ha de seguir en la tramitación de los asuntos de

"naturaleza homogénea", salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé una orden
motivada en contrario, de la que deberá quedar constancia en el expediente administrativo (art.
71.2 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=1#a71) ).

Puede determinar la prioridad en el otorgamiento de derechos.

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 Por ejemplo, con respecto al acceso a determinada actividad formativa,
si lasplazas están limitadas, los admitidos tendrán que serlo de acuerdo
con el orden en el que hayan formulado sus solicitudes, reconociéndose,
por consiguiente, el derecho de acuerdo con dicho criterio temporal.

Permite a la Administración disponer la acumulación de aquellos procedimientos que

guarden identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano el que
deba tramitarlos y resolverlos (art. 57 LPAC).

Por ejemplo, la concesión de becas de estudio solicitadas por varias

estudiantes pueden tramitarse y resolverse conjuntamente.

1.1.3. Los efectos de la iniciación del procedimiento. En

especial, laadopción de medidas provisionales (II).

El acto de incoación del procedimiento administrativo (procedimientos iniciados de oficio) o la

fecha en la que la solicitud tiene entrada en el registro del órgano competente para su
tramitación (procedimientos iniciados a instancia de los particulares) tiene otra consecuencia
importante:

Permite a la Administración la adopción de medidas provisionales de acuerdo con las

reglas previstas en el artículo 56 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=1#a56) . Son medidas que se pueden adoptar, una vez iniciado
el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, por el órgano competente para resolver
y de forma motivada y con el objetivo de asegurar la eficacia de la resolución (art. 56.1
LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a56) ).

Por ejemplo, la prohibición de derribo de un inmueble mientas se

resuelve el procedimiento destinado a valorar si merece o no la
condición de monumento.

Ha de tenerse en cuenta además que la Administración puede, incluso, adoptar

medidas deesta naturaleza antes del inicio del procedimiento. Son las que se conocen
como medidas provisionalísimas, que pueden ser adoptadas por el órgano competente
para iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en aquellos
casos de urgencia inaplazable y con el objetivo de proteger provisionalmente los
intereses implicados. Estas medidas deben

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 ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que
debe emitirse dentro de los quince días siguientes a la adopción de tales medidas. Quedarán
sin efectos si no se emite resolución de inicio de procedimiento en dicho plazo o el acto de
incoación no se pronuncia sobre ellas (art. 56.2 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-
A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a56) ).

Son medidas de esta naturaleza, por ejemplo, el apuntalamiento del edificio que
amenaza con derrumbarse o la suspensión de las obras que se realizan sobre un bien del
que se sospecha que tiene un interés que merece su declaración como monumento. En
ambos casos, la decisión de la Administración debe ir seguida de la incoación del
procedimiento de declaración de ruina o del de declaración como bien de interés cultural.

La LPAC establece una serie de reglas comunes a ambos tipos de medidas:

Nunca se podrán adoptar medidas que puedan causar perjuicios de difícil o imposible
reparación a los interesados o que impliquen la violación de derechos amparados en
las leyes.
Pueden ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento
administrativo, extinguiéndose, en todo caso, cuando surta efecto la resolución que
finalice el procedimiento.

La LPAC establece un listado abierto (son perfectamente posible otras) de medidas

provisionales: suspensión temporal de actividades, prestación de fianzas, retirada o
intervención de bienes productivos, o suspensión temporal de servicios por razones de
sanidad, higiene o seguridad; cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas;
embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por
aplicación de precios ciertos; retención de ingresos a cuenta que deban abonar las
Administraciones públicas, etc.

1.2. La instrucción del procedimiento.

La fase de instrucción está formada por todos los actos necesarios para la

"determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la
resolución" (art. 75.1 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=1#a75) ).

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Es decir, el objetivo de esta fase es analizar y comprobar el conjunto de extremos conforme a los cuales
el órgano administrativo tomará su decisión, proporcionándole los elementos de juicio necesarios para
la misma.

Se trata de una fase muy flexible en la que pueden desarrollarse cuantos trámites sean considerados
necesarios para garantizar la legalidad y el acierto de la resolución administrativa. Ello significa algo
muy importante: que no todos los trámites previstos en la LPAC han de desarrollarse en todos los
procedimientos, así como, de otra parte, que hay muchos procedimientos en los que son necesarios
trámites no previstos en esta ley. Los actos de instrucción se realizan de oficio y por medios
electrónicos. Los interesados tienen, no obstante, derecho a proponer aquellas actuaciones que
requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos. Los
interesados podrán actuar en esta fase asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente para la
defensa de sus intereses (como se estudió en la Unidad didáctica III). El órgano instructor ha de
garantizar el respeto a los principios de contradicción e igualdad de los interesados en el procedimiento.

Durante esta fase se elabora el denominado "expediente administrativo", que es el conjunto de

documentos que se generan durante la tramitación del procedimiento administrativo (el primero de
ellos suele ser el acuerdo de iniciación del mismo o la solicitud del interesado, aunque también puede
serlo el acuerdo por el que se adoptan medidas provisionalísimas). El expediente administrativo deberá
tener formato electrónico y en él figurarán, de forma ordenada y con índice numerado, todos los
documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias generadas
durante el procedimiento, además de, por supuesto, una copia electrónica certificada de laresolución
adoptada (art. 70 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=1#a70) ).

A continuación se exponen los actos de instrucción previstos en la LPAC:

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1.2.1. Alegaciones.

Los interesados pueden formular alegaciones -manifestaciones realizadas en defensa de sus intereses-
y aportar documentos u otros elementos de juicio en cualquier fase del procedimiento administrativo
anterior al trámite de audiencia.

Las alegaciones serán tenidas en cuenta por el órgano instructor al redactar

su propuesta de resolución (art. 76 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?
id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a76) ).

1.2.3. Pruebas.

La finalidad de la actividad probatoria es la acreditación de los hechos

relevantes para la decisión de un procedimiento (art. 77.1 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=1#a77) ).

Los hechos "podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho". No existe, por
tanto, un catálogo cerrado de medios de prueba. Tanto la Administración como el interesado pueden
aportar a lo largo del procedimiento cuantas pruebas consideren convenientes, tales como documentos
públicos o privados, pruebas periciales, medios audiovisuales, de testigos, etc. No obstante, el
instructor del procedimiento puede rechazar -mediante resolución motivada- las pruebas propuestas
por el interesado que considere manifiestamente improcedentes o innecesarias.

Tanto la Administración como el interesado pueden aportar pruebas a lo largo prácticamente de toda
la tramitación del procedimiento. El interesado, concretamente, puede hacerlo al presentar sus
solicitudes, formular alegaciones o con ocasión del trámite de audiencia. Ahora bien, el órgano
instructor puede abrir un específico periodo probatorio por un plazo que no podrá ser inferior a diez
días ni superior a treinta, "cuando no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la
naturaleza del procedimiento lo exija". El periodo de prueba también puede abrirse a petición de los
interesados, en cuyo caso no podrá exceder de diez días (art. 77.2 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a77) ).

La valoración de la prueba se hará conforme a los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de

enero, de Enjuiciamiento civil, lo que significa que, con carácter general, rige el principio de libre
apreciación de la prueba por parte del órgano decisor

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1.2.4. Información pública.

Es un trámite que da la posibilidad de participar en el procedimiento a todas

las personas, con el objetivo de proporcionar a la Administración el mayor número
posible de datos para su decisión.

Se acuerda por el órgano instructor cuando, a su juicio, la naturaleza del procedimiento lo requiere. La
apertura del trámite se publica en el Diario Oficial que corresponda según cual sea la Administración
que tramita el procedimiento, para que tenga la máxima difusión (art. 83 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a83) ). No obstante, hay
leyes sectoriales que establecen este trámite de forma obligatoria, como sucede, por ejemplo, en el
procedimiento de aprobación de planes urbanísticos.

Los interesados no están obligados a participar en este trámite (art. 83.3 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a83) ), y los ciudadanos
y ciudadanas que intervienen en él no adquieren la condición de interesados, aunque sí el derecho a
recibir de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común a todas aquellas alegaciones
que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

1.2.5. El trámite de audiencia.

Instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá

de manifiesto a los interesados, para que aleguen y presenten los documentos y justificaciones que
estimen pertinentes en defensa en sus derechos e intereses. El trámite de audiencia no es, sin
embargo, necesario en todos los casos. Puede prescindirse de él cuando "no figuren en el
procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas
que las aducidas por el interesado"(art. 82.4 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a82) ).

Por ejemplo, cuando la propuesta de resolución sea elaborada con base exclusivamente
en la solicitud del interesado y en las pruebas y documentos por él presentadas.

Tampoco será necesario cuando el interesado, antes del vencimiento del plazo, manifieste su decisión
de no formular alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones (art. 82.3 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a82) ).

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 El plazo para realizar el trámite de audiencia será el que
determine la Administración, no pudiendoser inferior a diez días ni superior a quince días (art. 82.2
LPAC (https://boe.es/buscar/act.php? id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a82) ). Su omisión
determina la invalidez del acto administrativo en aplicación del art. 48 LPAC en aquellos supuestos en
que se genere indefensión al administrado, mermando de manera efectiva sus posibilidades de
defensa, tal y como mantiene una importante jurisprudencia en la materia.

1.2.6. La propuesta de resolución.

No está prevista expresamente cómo trámite procedimental en la LPAC salvo para los
procedimientos de naturaleza sancionadora, pero se alude a ella al establecerse el momento
límite para realizar el trámite de audiencia: inmediatamente antes de que se redacte la
propuesta de resolución.

La fase de instrucción finaliza así cuando el órgano instructor, a la vista de toda la documentación
obrante en el expediente, emite una propuesta de resolución, que eleva, junto con el resto del expediente
administrativo, al órgano competente para resolver el procedimiento (si no coincidiesen los órganos
instructor y decisor, como ocurre en el procedimiento sancionador). En esta propuesta deresolución se
deberá razonar los hechos, fundamentos jurídicos y contenido de la resolución que, a sujuicio, proceda.

1.3. La terminación del procedimiento.

La terminación del procedimiento administrativo puede producirse de diversos modos, recogidos por el
artículo 84 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a84)
. Se puede diferenciar entre:

a. Modos "normales" de terminación: la Administración se pronuncia sobre el fondo del asunto,

es decir, sobre el objeto del procedimiento:

a. Resolución.
b. Terminación convencional.

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 b. Modos "anormales" de terminación: el procedimiento termina sin que la Administración decida
sobre el fondo del asunto:

a. Desistimiento del interesado o de la Administración.

b. Renuncia al derecho en que se funda la solicitud.
c. Caducidad.
d. Imposibilidad material de continuar por causas sobrevenidas.

1.3.1. Resolución.

Es el pronunciamiento expreso de la Administración sobre el objeto del

procedimiento administrativo.

La Administración está obligada a dictar "resolución expresa en todos los procedimientos" (art. 21.1.
LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a21) ). La
resolución se dicta electrónicamente, garantizando la identidad del órgano competente. No se exige
una forma determinada para la resolución del procedimiento, pero sí unos requisitos y un contenido
mínimo (art. 88.3 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=1#a88) ):

La resolución ha de estar motivada (esto es, la Administración ha de explicitar, sucintamente,

los hechos y fundamentos de Derecho en los que se basa) en los supuestos previstos en el
artículo 35 LPAC (estudiados en la Unidad didáctica I).
Ha de ser congruente con la solicitud del interesado, es decir, deberá responder a todas las
cuestiones que plantee y a aquellas otras que deriven del procedimiento.

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 Igualmente, puede decidir sobre las cuestiones conexas no planteadas por el interesado pero,
para ello, ha de ponerlo previamente en su conocimiento, a fin de que, en un plazo no
superior a quince días, el interesado pueda formular las alegaciones o aportar los medios de
prueba que estime pertinentes.
En los procedimientos iniciados a instancia de parte, la resolución nunca puede empeorar la
situación inicial de los interesados (prohibición de reformatio in peius), si bien laAdministración
puede iniciar otro procedimiento distinto si lo considera procedente.

Por ejemplo, si una persona que tiene reconocido un determinado grado de minusvalía solicita a
la Administración su elevación a una categoría superior, la resolución de la Administración
puede denegar esa petición, pero no rebajar la categoría de partida. Sin embargo, la
Administración sí podrá iniciar otro procedimiento que tenga como finalidad la revisión, en su
caso, de la situación de minusvalía reconocida anteriormente.

* Actuaciones previas a la resolución: Si el órgano competente considera que no tiene los elementos
de juicio necesarios para dictar su resolución puede, mediante acuerdo motivado, ordenar la realización
de las actuaciones complementarias que considere indispensables para resolver el procedimiento. Estas
actuaciones se deben practicar en un plazo no superior a quince días (suspendiendo el plazo para
resolver). El acuerdo que decide las actuaciones complementarias se debe notificar a los interesados,
concediéndoles un plazo de siete días para formular las alegaciones que estimen pertinentes tras la
realización de las mismas (art. 87 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a87) ).

1.3.2. Terminación convencional.

Es la finalización del procedimiento mediante acuerdos, pactos, convenios o

contratos entre el interesado y la Administración siempre que "tengan por objeto
satisfacer el interés público que tienen encomendado" y no sean contrarios al
ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción
(art. 86 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=1#a86) ).

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 Este modo de finalización del procedimiento únicamente es posible cuando su normativa
específica lo permita. El periodo de negociación suspende el plazo para resolver el
procedimiento (art. 22.1 f) LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=1#a22) ). La eficacia de estos acuerdos es muy desigual: en algunos
casos, el acuerdo pone fin al procedimiento mientras que, en otros, requiere para producir
efectos, de la aprobación del órgano competente.

1.3.3. Otras formas de terminación del procedimiento. Los modos

"anormales" de terminación del procedimiento.

a) Desistimiento.

Consiste en la declaración de voluntad del interesado expresando su deseo de abandonar la pretensión

objeto del procedimiento administrativo (art. 94 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?
id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a94) ).

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 Por ejemplo, se solicita una licencia de obras y, cuando aún no se ha resuelto, el
solicitante pone en conocimiento de la Administración que ya no está interesado en la
realización de la obra y que, por consiguiente, concluya el procedimiento iniciado.

También es posible el desistimiento de la Administración, que puede tener lugar en los procedimientos
iniciados de oficio, de forma motivada y en los supuestos y con los requisitos previstosen las leyes (art.
93 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015- 10565&p=20151002&tn=1#a93) ).

Por ejemplo, la Administración inicia un procedimiento para contratar una determinada

prestación con el sector privado y, a causa de la crisis económica, abandona su
pretensión y por tanto desiste del procedimiento iniciado, en vista de que no tendrá
recursos económicos suficientes para ello.

Tanto los interesados como la Administración podrán iniciar posteriormente un nuevo

procedimiento basado en la misma pretensión de la que desistieron anteriormente.

Por ejemplo, en los supuestos anteriores, el interesado podrá volver a solicitar la

referida licencia de obras o la Administración incoar, de nuevo, el procedimiento de
contratación.

b) Renuncia.

A diferencia del desistimiento, en la renuncia el interesado no solamente abandona el procedimiento,

sino el derecho mismo en el que se funda su pretensión, por lo que posteriormente no podrá volver a
iniciar un procedimiento basado en la misma pretensión, pues el derecho que la fundamenta ha dejado
de existir.

Por ejemplo, si la Junta de Andalucía decide vender un inmueble de su propiedad, el

propietario colindante tiene derecho a adquirirlo por la misma cantidad que hubiese
pagado por ella un tercero -es el denominado "derecho de retracto de colindantes"-.
Pues bien, iniciado el procedimiento, este propietario puede renunciar a ejercitar dicho
derecho, perdiéndolo para siempre.

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c) Caducidad.

Tiene lugar tanto en los procedimientos iniciados a instancia de parte como en los iniciados de oficio:

Los procedimientos iniciados a instancia de parte caducan cuando se paralizan por causa
imputable al interesado y transcurren tres meses desde que la Administración le advierte sobre
esta situación, requiriéndole para que haga desaparecer los obstáculos que impiden la
tramitación del procedimiento. La caducidad debe ser expresamente declarada por la
Administración (art. 95.1 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=1#a95) ). La caducidad de un procedimiento no impide que el
particular pueda ejercitar nuevamente su derecho siempre que éste no haya prescrito.
Los procedimientos iniciados de oficio caducan cuando tengan como objeto la emisión de actos
de gravamen o desfavorables para los interesados, si no se resuelven en los plazos establecidos
para ello (art. 25.1 b) LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=1#a25) ). También, en este caso, la Administración podrá volver a
iniciar un nuevo procedimiento con el mismo objeto si no se ha producido la prescripción (art.
95.3 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a95) ).

Por ejemplo, si un procedimiento sancionador caduca, la Administraciónpodrá

iniciar uno nuevo si la infracción no hubiese prescrito, esto es, si no hubiese
transcurrido el plazo del que dispone, de acuerdo con la Ley, para castigar esa
infracción.

d) La imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas

sobrevenidas.

Tiene lugar cuando una circunstancia acaecida con posterioridad a la incoación del procedimiento
impide materialmente continuarlo, al desaparecer su propio objeto (art. 21.1 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a21) ).

Por ejemplo, la muerte del empleado público que está siendo objeto de un procedimiento
sancionador o el derrumbe de un edificio mientras se está tramitando el procedimiento destinado
a que la Administración dicte una orden de conservación.

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El órgano competente deberá dictar una resolución motivada en la que exponga los motivos por los
que resulta imposible la continuación del procedimiento (art. 84.2 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a84) ).

2. El procedimiento administrativo simplificado.

Una de las grandes novedades introducidas por la LPAC es la posibilidad de realizar una tramitación
simplificada del procedimiento administrativo cuando razones de interés público o la falta de
complejidad del procedimiento así lo aconsejen (art. 96 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?
id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a96) ). Dados los términos amplios que utiliza la Ley -
razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento-, la Administración dispone de
una amplia facultad para decidir cuándo procede esta modalidad de tramitación procedimental. Sus
principales características son las siguientes:

La tramitación simplificada de un procedimiento puede acordarse tanto de oficio como a

instancia de parte. En este segundo caso la Administración tiene un plazo de cinco días para
decidir sobre la solicitud del interesado. Si no responde a dicha petición, se entiende
desestimada (silencio negativo).
Si se acuerda de oficio, debe notificarse al interesado, y si éste se opone expresamente, deberá
continuarse con la tramitación ordinaria. Esto es, la tramitación simplificada nunca se llevará a
cabo en contra de la voluntad del interesado.
La decisión de tramitar un procedimiento de forma simplificada no impide que durante la
instrucción el órgano competente pueda acordar que se continúe con arreglo a la tramitación
ordinaria.
Los procedimientos tramitados de forma simplificada cuentan con los siguientes trámites:

Inicio del procedimiento,

Subsanación, en su caso, de la solicitud,
Alegaciones (plazo de cinco días),
Audiencia (sólo si la resolución fuese desfavorable al interesado),
Informe del servicio jurídico, del Consejo General del Poder Judicial, y del Consejo de
Estado o Consejo Consultivo de Andalucía (en los casos en los que sean preceptivos)
-este último suspende el plazo de resolución del procedimiento-,
Resolución.

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 Si un procedimiento exigiese la realización de un trámite que no se encuentra en este listado no podrá
ser objeto de tramitación simplificada, y obligatoriamente deberá ser tramitado de forma ordinaria.

El plazo para resolver los procedimientos de forma simplificada es, salvo que reste menos
para su tramitación ordinaria, de treinta días.

3. El régimen del silencio administrativo.

La ausencia de pronunciamiento expreso por parte de la Administración, incumpliendo su obligación de

resolver y notificar la resolución, no puede dejar la decisión sobre un asunto en suspenso de forma
indefinida, pues atentaría contra la seguridad jurídica y contra la posición jurídica de los interesados,
que quedarían indefensos ante la falta de respuesta de la Administración. Por esta razón, al silencio de
la Administración durante un plazo determinado se le atribuyen unos efectos jurídicos que dependen
de la forma de iniciación del procedimiento y del objeto del mismo.

3.1. ¿Qué plazo tiene la Administración para resolver y notificar?

El plazo para resolver y notificar se establece en la norma reguladora de cada procedimiento. Para
aquellos procedimientos que no tengan establecido un plazo específico, la LPAC fija uno supletorio de
tres meses (art. 21.3 (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=1#a21) ).

El momento de inicio del cómputo de este plazo, así como las posibilidades de suspenderlo, ampliarlo
o reducirlo fueron estudiadas en las unidades anteriores.

3.2. ¿Qué sentido ha de atribuirse a la falta de respuesta por parte de

la Administración?

La respuesta a esta pregunta depende de la forma en la que se haya iniciado el procedimiento.

Procedimientos iniciados a instancia de parte:

Como regla general, si la Administración no resuelve y notifica su resolución en el plazo establecido, se

entenderá estimada la solicitud del interesado (silencio administrativo positivo) (art. 24.1 LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a24) ). Esta regla
general tiene, no obstante, importantes excepciones, esto es, supuestos en los que la falta de
resolución y notificación en plazo implica que deba entenderse desestimada la solicitud del interesado
(silencio administrativo negativo). Son los siguientes:

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Procedimientos iniciados a instancia de parte:

Cuando una norma con rango de Ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o del
Derecho Internacional establezca el silencio negativo. En tales casos, si el procedimiento
tiene por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la norma que establezca el silencio
negativo deberá fundamentarse en razones imperiosas de interés general.

Por ejemplo, el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que

se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana
(https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2015-11723) , prevé el
silencio negativo para todas las licencias urbanísticas.

En procedimientos relativos al ejercicio del Derecho de petición (art. 29 de la Constitución

Española (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-
31229&p=20110927&tn=1#a29) ): consistente en peticiones ciudadanas no fundadas en
derecho material alguno; esto es, meras sugerencias o solicitud de iniciativas a la
Administración.

Por ejemplo, la propuesta de mejora de un servicio público que un ciudadano

plantea a la Administración. Si ésta no contesta, no podrá entenderse que
acepta sus sugerencias y que queda vinculada por ellas.

Cuando su estimación tenga como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros

facultades relativas al dominio público o al servicio público.

Por ejemplo, si se solicita la instalación de un chiringuito en una playa, que es

un bien de dominio público afecto al uso de la ciudadanía.

Solicitudes sobre actividades que puedan dañar el medio ambiente.

Por ejemplo, si se pide permiso para realizar voladuras en una mina o parael
cambio de uso de un terreno forestal.

En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.

Son los procedimientos que tienen por objeto la indemnización por la Administración de los
daños que los particulares sufren como consecuencia del funcionamiento de los servicios
públicos.

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Procedimientos iniciados a instancia de parte:

Por ejemplo, los causados en un vehículo particular como consecuencia del mal
estado de una vía pública.

En los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones (que serán estudiados en

la Unidad didáctica V).

En los procedimientos de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados (que

serán igualmente estudiados en la Unidad didáctica V).

Las Administraciones públicas tienen, a efectos puramente informativos, la obligación de publicar en su

portal web la relación de procedimientos de su competencia con indicación de los plazos máximos de
duración de los mismos y de los efectos que, para cada uno, tenga el silencio administrativo.
Igualmente, han de informar a los interesados sobre el plazo máximo de resolución del procedimiento
y notificación del correspondiente acto, así como de los efectos del silencio administrativo. Esa
información tendrá que ofrecerse en la notificación del acuerdo de iniciación del procedimiento, si se
inició de oficio, o, en los iniciados a solicitud del interesado, en la comunicación que ha de dirigirle el
órgano competente para su tramitación dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud
(art. 21.4 LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=1#a21) ).

Procedimientos iniciados de oficio:

Si se trata de procedimientos sancionadores o susceptibles de producir efectos

desfavorables o de gravamen a los interesados, la falta de resolución y notificación en el
plazo establecido determina la caducidad del procedimiento (art. 25.1 b) LPAC
(https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a25) ).

Si del procedimiento pudiera derivarse el reconocimiento o constitución de derechos u

otras situaciones jurídicas individualizadas, el silencio administrativo será negativo.

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3.3. ¿Puede la Administración dictar resolución fuera del plazo
establecido?

La Administración está siempre obligada a resolver por lo que sí podrá hacerlo. Ahora bien, cuestión
distinta es la relativa al sentido que pueda tener la resolución dictada fuera del plazo establecido
(denominadas resoluciones tardías). Así, y en el caso de que el silencio cuente con un valor positivo o
estimatorio, "la resolución expresa posterior a la producción del acto solo podrá dictarse de ser
confirmatoria del mismo" (art. 24.3 a) LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=1#a24) ). En los supuestos, por el contrario, en los que el silencio tenga un
sentido negativo, la resolución expresa posterior "se adoptará por la Administración sin vinculación
alguna al sentido del silencio", es decir, no tiene que producirse en el mismo sentido que el silencio
(art. 24.3 b) LPAC (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20151002&tn=1#a24)
).

Resumen.

En esta unidad didáctica se han estudiado las diferentes fases del procedimiento administrativo común:
iniciación, instrucción y terminación; tratando los aspectos más importantes de cada una de ellas.
También se ha estudiado una de las novedades de la LPAC, consistente en la posibilidad de tramitar
de forma simplificada el procedimiento administrativo. Por último, se han analizado los efectos jurídicos
derivados del incumplimiento, por parte de la Administración pública, de su obligación de resolver y
notificar en plazo los procedimientos administrativos.

Referencia normativa.

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31229&p=20110927&tn=2) .
Ley 39/2015, de 1 de octubre (https://boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-
10565&p=20151002&tn=2) , de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
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Créditos

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El lenguaje de este curso ha sido adaptado atendiendo a las indicaciones que la Junta de Andalucía
establece al respecto.

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A utor Prof. Dr. Alejandro Román Márquez.

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