Pinillos Collazos Daniela Fernanda 2014

Carta de Presentación Director del Programa
Bogotá, abril 9 de 2015
Señores
BIBLIOTECA GENERAL
Pontificia Universidad Javeriana
Ciudad
Respetados Señores,
Me permito presentar el trabajo de grado titulado ANÁLISIS EVALUATIVO DE LA

CAPACIDAD Y EL DISEÑO INSTITUCIONAL DEL PROGRAMA DE
PROTECCIÓN A VÍCTIMAS Y TESTIGOS DE LA LEY 975 DE 2005 DE
JUSTICIA Y PAZ, EN EL MARCO DEL DECRETO 1737 DE 2010, elaborado por
la estudiante Daniela Fernanda Pinillos Collazos, identificado con la Cédula de
Ciudadanía No. 1022368408 de Bogotá, para que se incluya en el catálogo de
consulta.
Cordialmente,
Sebastián Líppez de Castro
Ciencia Política
CARTA DE AUTORIZACIÓN DE LOS AUTORES
(Licencia de uso)
Bogotá, D.C. abril 9 de 2015
Señores
Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J.
Pontificia Universidad Javeriana
Cuidad
Los suscritos:
Daniela Fernanda Pinillos Collazos, con C.C. No 1022368408 de Bogotá
En mí (nuestra) calidad de autor (es) exclusivo (s) de la obra titulada:
ANÁLISIS EVALUATIVO DE LA CAPACIDAD Y EL DISEÑO INSTITUCIONAL

DEL PROGRAMA DE PROTECCIÓN A VÍCTIMAS Y TESTIGOS DE LA LEY 975
DE 2005 DE JUSTICIA Y PAZ, EN EL MARCO DEL DECRETO 1737 DE 2010
Tesis doctoral Trabajo de grado Premio distinción: Si No
Cual: _____________________________________________________________
Presentado y aprobado en el año 2014
Por medio del presente escrito autorizo a la Pontificia Universidad Javeriana para
que, en desarrollo de la presente licencia de uso parcial, pueda ejercer sobre mi
obra las atribuciones que se indican a continuación, teniendo en cuenta que en
cualquier caso, la finalidad perseguida será facilitar, difundir y promover el
aprendizaje, la enseñanza y la investigación.
En consecuencia, las atribuciones de usos temporales y parciales que por virtud

de la presente licencia se autorizan a la Pontificia Universidad Javeriana, a los
usuarios de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J., así como a los usuarios de
las redes, bases de datos y demás sitios web con los que la Universidad tenga
perfeccionado un convenio, son:
AUTORIZO SI NO
1. La conservación de los ejemplares necesarios en la sala de X

tesis y trabajos de grado de la Biblioteca.
2. La consulta física o electrónica según corresponda X
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4. La comunicación pública por cualquier procedimiento o medio

físico o electrónico, así como su puesta a disposición en X
Internet
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onerosos o gratuitos, existiendo con ellos previo convenio
perfeccionado con la Pontificia Universidad Javeriana para X
efectos de satisfacer los fines previstos. En este evento, tales
sitios y sus usuarios tendrán las mismas facultades que las aquí
concedidas con las mismas limitaciones y condiciones
6. La inclusión en la Biblioteca Digital PUJ (Sólo para la totalidad
de las Tesis Doctorales y de Maestría y para aquellos trabajos X
de grado que hayan sido laureados o tengan mención de
honor.)
De acuerdo con la naturaleza del uso concedido, la presente licencia parcial se

otorga a título gratuito por el máximo tiempo legal colombiano, con el propósito de
que en dicho lapso mi obra sea explotada en las condiciones aquí estipuladas y
para los fines indicados, respetando siempre la titularidad de los derechos
patrimoniales y morales correspondientes, de acuerdo con los usos honrados, de
manera proporcional y justificada a la finalidad perseguida, sin ánimo de lucro ni
de comercialización.
De manera complementaria, garantizo en mi calidad de estudiante y por ende
autor exclusivo, que la Tesis o Trabajo de Grado en cuestión, es producto de mi
plena autoría, de mi esfuerzo personal intelectual, como consecuencia de mi
creación original particular y, por tanto, soy el único titular de la misma. Además,
aseguro que no contiene citas, ni transcripciones de otras obras protegidas, por
fuera de los límites autorizados por la ley, según los usos honrados, y en
proporción a los fines previstos; ni tampoco contempla declaraciones difamatorias
contra terceros; respetando el derecho a la imagen, intimidad, buen nombre y
demás derechos constitucionales. Adicionalmente, manifiesto que no se incluyeron
expresiones contrarias al orden público ni a las buenas costumbres. En
consecuencia, la responsabilidad directa en la elaboración, presentación,
investigación y, en general, contenidos de la Tesis o Trabajo de Grado es de mí
competencia exclusiva, eximiendo de toda responsabilidad a la Pontifica
Universidad Javeriana por tales aspectos.
Sin perjuicio de los usos y atribuciones otorgadas en virtud de este documento,

continuaré conservando los correspondientes derechos patrimoniales sin
modificación o restricción alguna, puesto que de acuerdo con la legislación
colombiana aplicable, el presente es un acuerdo jurídico que en ningún caso
conlleva la enajenación de los derechos patrimoniales derivados del régimen del
Derecho de Autor.
De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el

artículo 11 de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el
trabajo son propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables,
imprescriptibles, inembargables e inalienables. En consecuencia, la Pontificia
Universidad Javeriana está en la obligación de RESPETARLOS Y HACERLOS
RESPETAR, para lo cual tomará las medidas correspondientes para garantizar su
observancia.
NOTA: Información Confidencial:
Esta Tesis o Trabajo de Grado contiene información privilegiada, estratégica,

secreta, confidencial y demás similar, o hace parte de una investigación que se
adelanta y cuyos resultados finales no se han publicado.
Si No
No. del
NOMBRE COMPLETO documento de FIRMA
identidad
Daniela Fernanda Pinillos Collazos 1022368408
FACULTAD: Ciencia Política y Relaciones Internacionales

PROGRAMA ACADÉMICO: Ciencia Política
BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J.
DESCRIPCIÓN DE LA TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
FORMULARIO
TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO
ANÁLISIS EVALUATIVO DE LA CAPACIDAD Y EL DISEÑO INSTITUCIONAL DEL

PROGRAMA DE PROTECCIÓN A VÍCTIMAS Y TESTIGOS DE LA LEY 975 DE
2005 DE JUSTICIA Y PAZ, EN EL MARCO DEL DECRETO 1737 DE 2010
SUBTÍTULO, SI LO TIENE
AUTOR O AUTORES
Apellidos Completos Nombres Completos
PINILLOS COLLAZOS DANIELA FERNANDA
DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO
Apellidos Completos Nombres Completos
CRUZ ARENAS DIONNE ALEXANDRA
FACULTAD
CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES
PROGRAMA ACADÉMICO
Tipo de programa ( seleccione con “x” )
Pregrado Especialización Maestría Doctorado
X
Nombre del programa académico
CIENCIA POLÍTICA
Nombres y apellidos del director del programa académico
SEBASTIAN LIPPEZ DE CASTRO
TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE:
POLITÓLOGA CON ENFASIS EN GESTIÓN PÚBLICA
PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención

especial):
CIUDAD AÑO DE PRESENTACIÓN DE NÚMERO DE

LA TESIS O DEL TRABAJO PÁGINAS
DE GRADO
BOGOTÁ 2014 78
TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” )
Dibujo Tablas, gráficos

Pinturas Planos Mapas Fotografías Partituras
s y diagramas
SOFTWARE REQUERIDO O ESPECIALIZADO PARA LA LECTURA DEL

DOCUMENTO
Nota: En caso de que el software (programa especializado requerido) no se

encuentre licenciado por la Universidad a través de la Biblioteca (previa consulta al
estudiante), el texto de la Tesis o Trabajo de Grado quedará solamente en formato
PDF.
MATERIAL ACOMPAÑANTE
DURACIÓ FORMATO
CANTIDA
TIPO N DV
D CD Otro ¿Cuál?
(minutos) D
Vídeo
Audio
Multimedia
Producción
electrónica
Otro Cuál?
DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS
Son los términos que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de
duda para designar estos descriptores, se recomienda consultar con la Sección de
Desarrollo de Colecciones de la Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J en el correo
biblioteca@javeriana.edu.co, donde se les orientará).
ESPAÑOL INGLÉS
Cadena de valor Value Chain
Capacidad institucional Institutional Capacity
Valor Público Public Value
Gobernanza Governance
Modelo racional de toma de Rational model of decision making

decisiones
RESUMEN DEL CONTENIDO EN: ESPAÑOL E INGLÉS
(Máximo 250 palabras - 1530 caracteres)
ESPAÑOL
El presente trabajo, está encaminado a la realización de un análisis evaluativo del
Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005 regulado por el
Decreto 1737 de 2010, teniendo en cuenta dos aspectos fundamentales, los cuales
corresponden al diseño del programa y a la capacidad institucional, con el fin de
determinar los aspectos que pueden ser objeto de modificaciones, para así
desarrollar una serie de recomendaciones que contribuyan al buen funcionamiento
del programa y de esta forma, preservar de manera integral los derechos de las
víctimas. Para analizar el diseño del programa, se hace uso de una herramienta
conocida como Cadena de Valor, la cual permite entender cada uno de los
componentes del programa, identificando los cuellos de botella que impiden su
adecuado funcionamiento. En tanto que, para el análisis de la capacidad institucional
tomaran en cuenta las entrevistas de tipo semiestructurado, realizadas a funcionarios
de la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior,
que servirán de insumo para dar cuenta tres dimensiones a través de las cuales se
verá reflejada la capacidad institucional: gobernanza, valor público y modelo racional
de toma de decisiones.
INGLES
This work is aimed at the realization of an evaluative analysis of the protection

program for victims and witnesses of Law 975 of 2005 regulated by Decree 1737
2010, taking two basic factors that correspond to the design of the program and the
institutional capacity, in order to determine what can be subject to modifications to
develop a series of recommendations that will contribute to the smooth functioning of
the program and thus, preserve the rights of the victims in a comprehensive way. To
analyses the design of the program, it used a tool known as Value Chain, which
allows understanding each one of the components of the program, by identifying the
bottlenecks that prevents its proper functioning. Whereas, for the analysis of
institutional capacity will be interviews of type semi structured, made to officials of the
Prosecutor General of the nation, the national police and the Ministry of the Interior,
which will serve as an input to give has three dimensions through which institutional
capacity will be reflected: governance, public value and rational model of decision
making .
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE POLITÓLOGA CON

ÉNFASIS EN GESTIÓN PÚBLICA.
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C.
2014.
DANIELA FERNANDA PINILLOS COLLAZOS
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE POLITÓLOGA

BOGOTÁ D.C.
2014
DANIELA FERNANDA PINILLOS COLLAZOS
TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE POLITÓLOGA
DIRECTORA DE TESIS
DIONNE ALEXANDRA CRUZ ARENAS
POLITÓLOGA CON ÉNFASIS EN GESTIÓN PÚBLICA – GRADO MBA

BOGOTÁ D.C.
2014
Para Asuka, por sorprender
mi vida con la mayor felicidad,
su amor incondicional.
Gracias por tu hermosa presencia.
AGRADECIMIENTOS
En primer lugar, quiero darle mi más sincero agradecimiento a Dios, por llenar mi
vida con sus más hermosas bendiciones durante este largo proceso. A mi mamá,
mi hermana y mi papá por volverse mi más valioso soporte en los momentos de
crisis, por apoyarme en cada decisión y por darme el mejor regalo de la vida, su
amor absoluto. A Daniel y mis amigos David, Wen, Julián, Caro, Tefa y Alejo, por
regalarme momentos de inmensa felicidad, por las risas, los abrazos y los
consejos más sinceros.
También quiero darle un profundo agradecimiento a mi directora de tesis, Dionne,

por sus lindos consejos y sobre todo por asumir este reto junto con cada uno de
los tropiezos que trajo consigo. A Adriana por comprender siempre mi situación y
ayudarme con lo que estaba a su alcance. Por último y no menos importante, a
cada uno de los profesores que me acompañaron en este procesos académico,
que soportaron mi perseguidera por la facultad pero que fin de cuentas, siempre
me dieron una voz de aliento.
Gracias a la Pontificia Universidad Javeriana por volverse mi segundo hogar.
A todos ustedes, les dedico.

TABLA DE CONTENIDO
RESUMEN .............................................................................................................. 2
PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN ......................................................................... 3
JUSTIFICACIÓN ..................................................................................................... 4
PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN ......................................................................... 5
HIPOTESIS DEL TRABAJO .................................................................................... 6
OBJETIVOS ............................................................................................................ 6
METODOLOGÍA...................................................................................................... 7
CAPÍTULO 1 ........................................................................................................... 8
Aproximación conceptual y teórica .......................................................................... 8
Las Políticas Públicas: Dimensiones y Características ........................................... 9
Los Postulados del Diseño Institucional para la Formulación de Políticas Públicas

Mediante la Estructura Metodológica de la Cadena de Valor ................................ 12
Gobernanza, Toma de Decisiones y Valor Público como determinantes de la

Capacidad Institucional. ........................................................................................ 21
CAPÍTULO 2 ......................................................................................................... 29
DISEÑO INSTITUCIONAL .................................................................................... 29
Implementación de la Cadena de Valor. ............................................................... 32
CAPÍTULO 3 ......................................................................................................... 45
CAPACIDAD INSTITUCIONAL ............................................................................. 45
REFLEXIONES FINALES ..................................................................................... 51
RECOMENDACIONES ......................................................................................... 54
Referencias Bibliográficas ..................................................................................... 55
ANEXOS ............................................................................................................... 60
1
RESUMEN
El propósito de este trabajo, es realizar un análisis evaluativo del Programa de

Protección a Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005 regulado por el Decreto
1737 de 2010, teniendo en cuenta dos aspectos fundamentales, los cuales
corresponden al diseño del programa y a la capacidad institucional, con el fin de
determinar los aspectos que pueden ser objeto de modificaciones, para así
desarrollar una serie de recomendaciones que contribuyan al buen funcionamiento
del programa y de esta forma, preservar de manera integral los derechos de las
víctimas. Para analizar el diseño del programa, se hace uso de una herramienta
conocida como Cadena de Valor, la cual permite entender cada uno de los
componentes del programa, identificando los cuellos de botella que impiden su
adecuado funcionamiento. En tanto que, para el análisis de la capacidad
institucional tomaran en cuenta las entrevistas de tipo semiestructurado,
realizadas a funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional y
el Ministerio del Interior, que servirán de insumo para dar cuenta tres dimensiones
a través de las cuales se verá reflejada la capacidad institucional: gobernanza,
valor público y modelo racional de toma de decisiones.
Palabras claves: neo-institucionalismo, cadena de valor, capacidad institucional,

diseño institucional, gobernanza, modelo racional de toma de decisiones, valor
público.
2
PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
Los diálogos y procesos de reconciliación entre los grupos organizados al margen

de la ley y el Estado colombiano, han sido un camino de aprendizajes y lecciones
que han incentivado diversas estrategias y políticas en pro de la construcción de la
paz. Es así, que durante el gobierno de Álvaro Uribe surge una iniciativa que
promovía la Ley de Justicia y Paz, la cual tenía como principal objetivo la
reincorporación a la vida civil, de personas que formaban parte de grupos armados
al margen de la ley, especialmente aquellos provenientes del paramilitarismo. El
surgimiento de esta norma está vinculado al procesos de incorporación de los
grupos de autodefensas en los distintos escenarios políticos, sociales, económicos
y militares que se hacen evidente en el gobierno del ex presidente Uribe,
generando un detrimento de la democracia y una inestabilidad institucional, que
dejó rezagos en las políticas y en la confianza de los ciudadanos, teniendo como
precedente que la Organización de las Naciones Unidas y la Organización de
Estados Americanos establecieron que el Estado colombiano era en parte
responsable del fortalecimiento de las estructuras paramilitares del país. Por tal
motivo, la Ley de 975 de 2005 o Ley de Justicia y Paz, abogó no solo por la
desmovilización de los actores armados, sino por la dignidad de las víctimas en
cuanto al esclarecimiento de las violaciones a los derechos humanos, teniendo en
cuenta los principios de verdad, justicia y reparación. Sin embargo, las críticas en
torno a esta ley, han obligado a sus implementadores a realizar modificaciones
con el fin de prestar una atención integral a las víctimas que se vinculen a la ley.
El Programa de Protección a Víctimas y Testigos, reglamentado por el Decreto

1737 de 2010, es resultado de las necesidades que han surgido a lo largo de la
implementación de la Ley, la cual tiene como objetivo principal “salvaguardar la
vida, integridad, libertad y seguridad de la población que se encuentre en situación
de amenaza o riesgo como consecuencia directa de su participación en la calidad
de víctima o testigo del proceso de Justicia y Paz” 1. Por tal motivo, el problema
central de este trabajo, radica en determinar dentro del diseño del programa, los
1
Ministerio del Interior (2013) Programa de Protección para Víctimas y Testigos en el marco de la
Ley 975 de 2005 – Anteproyecto Vigencia fiscal 2013
3
aspectos que impiden su adecuado funcionamiento y por otro lado, establecer si la
capacidad institucional del mismo es adecuada y es acorde con lo establecido por
la Ley 975 de 2005 y el Decreto 1737 de 2010, en tanto contribuyan a garantizar
de manera integral, los derechos de las víctimas y testigos que se vieron en la
necesidad de acudir al programa. Lo anterior, teniendo en cuenta los
antecedentes ya mencionados y el deber en el que se encuentra el Estado, de
recuperar la confianza de la ciudadanía en las instituciones y la necesidad de
construir nación a partir del respeto por los derechos humanos y la búsqueda de la
paz.
JUSTIFICACIÓN
El Programa de Protección a Víctimas y Testigos, reglamentado por el Decreto

1737 de 2010, no cuenta con un sistema de seguimiento, monitoreo o evaluación
articulado por parte de las entidades operantes. Por tal motivo, la importancia de
este trabajo, en primera medida, recae en la necesidad de evidenciar si
efectivamente se les están garantizando los derechos a las víctimas y testigos del
conflicto armado en Colombia, a través del Programa de Protección a Víctimas y
Testigos y de un adecuado nivel de institucionalidad.
En este sentido, para dar cuenta del cumplimiento, respeto y restablecimiento de

los derechos de las víctimas, se utilizan dos herramientas que permiten hacer un
análisis evaluativo que muestre la manera en la que está diseñado el programa y
por otro lado, que explore la capacidad institucional existente para dar respuesta a
las necesidades que el programa se propone resolver. La innovación de este
trabajo a nivel teórico y metodológico, reside en la implementación de dos
instrumentos: entrevista y la cadena de valor que ha sido utilizada por el
Departamento Nacional de Planeación para el diseño de los modelos de
4
evaluación, pero que sin embargo, no ha sido muy reconocida en trabajos
académicos. Razón por la cual, es pertinente para la ciencia política, la
profundización de herramientas y modelos de seguimiento, monitoreo y evaluación
de planes, programas, proyectos y políticas, que evidencien la capacidad del
Estado para responder a las necesidades de la ciudadanía, siempre teniendo
como precedente el cumplimiento y la garantía integral de los derechos humanos.
Los resultados de este trabajo buscan aportar significativamente al uso de

metodologías evaluativas en la ciencia política y en la gestión pública, que
permitan mejorar los procesos de toma de decisiones del gobierno y las
instituciones del Estado. Por otro lado, se espera también que los resultados
contribuyan en los estudios e investigaciones sobre la conjugación de otro tipo de
modelos de evaluación, seguimiento o monitoreo. Igualmente, las
recomendaciones al respecto del análisis, van encaminadas a la mejora del
Programa de Protección.
PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN
¿En qué medida el Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Ley 975

de 2005 regulado por el Decreto 1737 de 2010, ha contado con una adecuada
capacidad institucional y diseño institucional para responder a los objetivos
propuestos?
5
HIPOTESIS DEL TRABAJO
La capacidad institucional y el diseño institucional del Programa de Protección

para Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005, regulado por el Decreto 1737 de
2010, ha sido la adecuada debido a que la implementación se ha dado de manera
apropiada y por lo tanto se han podido garantizar los derechos a las víctimas y
testigos del conflicto armado en Colombia.
OBJETIVOS
Objetivo general
Analizar la implementación del Programa de Protección a Víctimas y Testigos

(Ley 975 de 2005), a partir del diseño institucional y su desarrollo alcanzado; y la
generación de capacidad institucional dispuesta para tal fin.
Objetivos específicos
- Analizar cada uno de los eslabones de la cadena de valor del Programa de

Protección, dando cuenta de los resultados que ha tenido a través de los
cuellos de botella que se encuentren a lo largo de la cadena.
- Establecer si el Programa de Protección cuenta con la suficiente capacidad
institucional para la consecución de los objetivos propuestos.
- Contrastar, mediante los resultados obtenidos con la Cadena de Valor y el
análisis de entrevistas, si la implementación del Programa de Protección a
víctimas y Testigos, ha sido acorde con los principios y con el objetivo que
establece el Decreto 1737 de 2010.
- Proponer una serie de recomendaciones para mejorar el proceso de
implementación del Programa de Protección para Víctimas y Testigos.
6
METODOLOGÍA
El diseño de investigación de este trabajo es de carácter cualitativo debido a que

se hará uso principalmente de tres herramientas de este tipo. Primero, se partirá
del desarrollo de un marco teórico que esbozará los conceptos y teorías que se
tendrán en cuenta a lo largo de la investigación y que permitirán la comprensión
del trabajo mismo. Como segundo aspecto, se considerará un estudio documental
para determinar el diseño institucional; y finalmente, se dará paso a la aplicación
de entrevistas semiestructuradas para analizar la capacidad institucional del
Programa de Protección para Víctimas y Testigos, desde la perspectiva de los
responsables de su implementación.
La estrategia de investigación del presente trabajo, se fundamenta inicialmente en

una metodología que hoy en día utiliza el Departamento Nacional de Planeación -
DPN, para el desarrollo de análisis evaluativos de los programas, proyectos y
políticas públicas que el Gobierno requiere valorar. Esta metodología corresponde
a la Cadena de Valor, un instrumento utilizado para “entender la lógica con la que
se creó e implementó un programa” (DNP, 2012, p. 13), y que consta de cinco
eslabones que sintetizan todos sus componentes: insumos, procesos, productos,
resultados e impactos. Esta herramienta también es utilizada para diseñar políticas
públicas, en tanto permite contar con todos los aspectos necesarios para llevar a
cabo una implementación adecuada, permitiendo que los actores involucrados en
la intervención, tengan claridad de sus funciones dentro de la política, y facilitando
un entendimiento común que les permita mediante procesos de coordinación,
cumplir con los objetivos y metas establecidas.
La segunda metodología que se implementará en el tercer capítulo, consiste en la
elaboración de preguntas basadas en las dimensiones de gobernanza, valor
público y modelo racional de toma de decisiones, las cuales permitan analizar la
capacidad institucional, teniendo en cuenta los resultados que arrojen las
entrevistas realizadas a funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, la Policía
7
Nacional y el Ministerio del Interior, tres entidades consideradas centrales en la
implementación del Programa objeto de análisis.
CAPÍTULO 1
Aproximación conceptual y teórica
El siguiente marco teórico tiene como propósito, establecer y profundizar los

conceptos y las teorías que sustentan los objetivos de esta investigación. Así, en
primer lugar, se presenta una discusión en torno a algunos conceptos y teorías
sobre políticas públicas y la adaptación del Programa de Protección para Víctimas
y Testigos de la Ley 975 de 2005, como parte de esta categoría. En segundo
lugar, se analiza el diseño institucional, a la luz del nuevo institucionalismo y
algunos de los conceptos claves en esta teoría. Seguido se procede a describir la
metodología a través de la cual es posible representar el diseño institucional, es
decir la Cadena de Valor, y las herramientas con las cuales se construye el
análisis de actores, con el fin de comprender la manera en la que se pensó el
Programa de Protección, y que posteriormente, permitirán elaborar una serie de
recomendaciones en cuanto a la manera en la que se ha implementado o
ejecutado el programa, teniendo como referentes los cuellos de botella
encontrados en cada uno de los eslabones de la Cadena de Valor.
Por último, se explica el desarrollo del concepto de capacidad institucional a partir

de las dimensiones de gobernanza, toma de decisiones y valor público, las cuales
brindan los elementos suficientes para determinar –desde la institucionalidad-, la
manera en que se están desempeñando los funcionarios del Programa de
Protección.
8
Las Políticas Públicas: Dimensiones y Características
Las políticas públicas hacen parte del entramado de herramientas que utilizan los
Estados para establecer una relación con sus ciudadanos, e intervenir los
principales problemas públicos al interior de la sociedad. Para la Ciencia Política
han significado un punto central en los estudios que giran en torno a la forma de
gobierno y al análisis de actores, en relación con las posibles alternativas que se
puedan plantear a una situación que se considera problemática para el Estado en
su totalidad, o para un grupo de personas en particular.
En este sentido, autores como Muller (2002, p.48) establecen que las políticas
públicas son arreglos sociales que se promueven con el objetivo de componer las
irregularidades que se puedan dar entre los miembros de diferentes sectores o
entre éstos y la sociedad global. Por lo tanto, el principal motor de las políticas
públicas corresponde a la administración de la relación global-sectorial, es decir, la
mediación entre una sociedad global -que comprende al Estado y a sus
ciudadanos- y un sector específico.
Otra de las teorías sobre políticas públicas, hace énfasis en las situaciones que se
consideran deseables y los procesos a través de los cuales se alcanzan dichas
situaciones. Roth (2002, p. 27) considera que las instituciones gubernamentales
son quienes orientan y determinan las acciones de otros actores para lograr
transformar un contexto que consideran inconveniente y que puede generar
situaciones complejas en un futuro. En concreto, el autor establece tres aspectos
característicos de una política pública:
a) Los objetivos colectivos que el Estado considera como deseables o

necesarios, incluyendo el proceso de definición y de formación de éstos, b)
los medios y acciones procesados, total o parcialmente, por una institución
u organización gubernamental, y c) Los resultados de estas acciones,
incluyendo tanto las consecuencias deseadas como las imprevistas. (p. 27)
9
La anterior definición, es clara en cuanto a la prioridad que le otorga a la
preservación de una situación ideal, que de verse interrumpida, el Estado
facilitaría las condiciones para restablecer el orden, mediante una serie de
procesos y alternativas que puede que sean positivas y alcancen lo propuesto, o
por el contrario, generen otros problemas.
Otro de los aspectos fundamentales de las políticas públicas, es la manera en la

que un problema entra a la agenda política, lo cual en primer lugar, puede hacerse
evidente mediante manifestaciones de la ciudadanía o de diversos grupos
sociales; también puede afectar de manera tal a un determinado grupo de
individuos de modo que las autoridades competentes se vean presionadas por la
falta de acciones al respecto, y por último, la intervención de la sociedad política
que puede inclusive no actuar frente a la situación (Muller, 2002, p.66).
Es menester tener en cuenta que las políticas públicas no son herramientas

elaboradas propiamente por un Presidente, sino que por el contrario, cualquier
dependencia del gobierno de carácter departamental, municipal o nacional, puede
diseñar e implementar una política pública de acuerdo a sus necesidades
(Velásquez, 2009, p. 163).
Las características comunes que manifiestan los autores anteriormente

enunciados, permiten entender las políticas públicas como las posibles
alternativas y procesos que se llevan a cabo por parte del Estado, con el fin de dar
solución a una situación que puede considerarse problemática para la relación que
se establece entre los individuos de una sociedad, y de éstos con el Estado,
entendido en su dimensión de institucionalidad. Esto cobra importancia en la
medida en que el Programa de Protección a Víctimas y Testigos, se creó bajo la
condición de política pública orientada por instituciones gubernamentales, que en
conjunto con otras entidades, promueven una serie de acciones para dar solución
a las situaciones de seguridad que fueron consideradas problemáticas; la creación
del Decreto 3570 de 2007 determina que un factor de riesgo es la ausencia de
10
garantías para el efectivo desarrollo de los derechos de las personas víctimas y
testigos del conflicto armado en Colombia, y que modificado por el Decreto 1737
de 2010 evidencia dificultades en cuanto a la implementación del enfoque
diferencial2.
La incursión en la agenda del problema que atañe a la creación del Programa de

Protección, se remite específicamente a la Ley 975 de 2005, que determina que la
protección de las víctimas y testigos debe estar a cargo de la Fiscalía General de
la Nación, exclusivamente para el momento de presentarse en un juicio 3. Esto se
convierte en una barrera que restringe el acceso de las víctimas y testigos para
ejercer libremente sus derechos, pues los espacios provistos de seguridad son
escasos. La limitación de las autoridades para brindar seguridad no solo en los
juicios, sino en todo momento, y la necesidad de recopilar y reglamentar las
disposiciones en materia de protección a víctimas y testigos4, motivó al gobierno a
2
El enfoque diferencial, de acuerdo con el Programa de Protección, hace referencia al
“Reconocimiento del Estado a las diferentes formas en que la violencia y las amenazas afectan a
determinados grupos sociales en relación con sus características particulares de edad, género,
etnia, salud, discapacidad u opción social” (Espejo Silva, Tatiana (2011) Programa de Protección
de Víctimas y Testigo en el marco de la Ley 975 de 2005 (Decreto 1737 de 2010) Ministerio del
Interior [Diapositiva de PowerPoint]) . Sin embargo, Acnur plantea un concepto más amplio en
cuanto al enfoque diferencial, indicando que “busca visibilizar vulnerabilidades y vulneraciones
específicas de grupos e individuos específicos, y prioriza acciones de protección y restauración de
los derechos vulnerados. Implica: identificar los vacios y riesgos de protección de cada grupo y
desarrollar herramientas para dar soluciones, promover la participación equitativa y planear y
ejecutar medidas afirmativas basadas en caracterizaciones sistemáticas para la garantía del goce
efectivo de los derechos de los diferentes grupos poblacionales” (Acnur, 2008, citado en Ministerio
de la Protección Social, 2011: 27)
3
Ley 975 de 2005, inciso cuarto del artículo 15.
4
El artículo 4 del Decreto 1737 de 2010, se estipulan las definiciones de víctima y testigo que se
tendrán en cuenta para la presente Ley. En primer lugar, víctima se entiende como la “Persona que
individual o colectivamente haya sufrido daños directos tales como lesiones transitorias o
permanentes que ocasionen algún tipo de discapacidad física, psíquica y/o sensorial (visual y/o
auditiva), sufrimiento emocional, pérdida financiera o menoscabo de sus derechos fundamentales
como consecuencia de acciones que hayan transgredido la legislación penal, realizadas por
grupos armados organizados al margen de la ley. También se tendrá por víctima al cónyuge,
compañero o compañera permanente, y familiar en primer grado de consanguinidad, primero civil
de la víctima directa cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. Lo anterior
en el entendido que lo aquí establecido no excluye como víctimas a otros familiares que hubieren
sufrido un daño como consecuencia de cualquier otra conducta violatoria de la ley penal, cometida
por miembros de grupos armados organizados al margen de la ley” y Testigo “Es la persona que
tiene conocimiento de la comisión de un delito perpetrado por grupos armados al margen de la ley,
en el marco de la Ley 975, y que en concepto del fiscal delegado de justicia y paz competente,
11
elaborar un programa completo, capaz de brindar las herramientas necesarias
para garantizar los derechos de las víctimas y testigos del conflicto armado.
Es así, que el Programa de Protección debe entenderse como una política pública
en todo sentido, pues se muestra como el curso de acción en respuesta a un
problema de carácter público, evidenciado por las víctimas, testigos y autoridades
competentes de garantizar su seguridad. Además, el programa recoge las
características sobre políticas públicas enunciadas por teóricos como Roth, Muller
y Velásquez.
Los Postulados del Diseño Institucional para la Formulación de Políticas

Públicas Mediante la Estructura Metodológica de la Cadena de Valor
DISEÑO INSTITUCIONAL
En primer lugar, es necesario establecer qué se entiende por instituciones, para lo

cual se tendrá en cuenta la definición que propone Guy Peters en su libro El nuevo
institucionalismo. Teoría institucional en Ciencia Política (2003). El autor parte de
los elementos que proponen otros autores como Gunther Teubner, Chester
Barnard y Glen O. Robinson, para construir el concepto de instituciones políticas,
que define como el “conjunto de reglas y rutinas interconectadas que definen las
acciones correctas en términos de relaciones entre roles y situaciones” (2003, p.
50). En conjunto, las instituciones generan una serie de sistemas que limitan el
comportamiento de los individuos, lo cual permite establecer un control que sirve
de insumo para predecir la interacción entre los mismos.
Peters concibe que para que una determinada actividad política sea considerada
como institucional, debe contar con una serie de elementos básicos como el rasgo
tenga o pueda tener un aporte sustancial a la investigación que adelanta y que afronte un riesgo
extraordinario o extremo para su vida e integridad personal”.
12
estructural de la sociedad o la forma de gobierno, la estabilidad a través del
tiempo, la incidencia en el comportamiento individual y el sentido de los valores
compartidos (2003, p. 36). Por lo tanto, se puede considerar que los fenómenos
que se dan al interior del programa de protección, permiten enmarcarlo como una
institución, pues en lo que compete a los funcionarios, tienen en común
determinados valores que permiten mantener y establecer un tipo de relaciones
específicas que dan paso al alcance de objetivos de manera coordinada e integral.
Asimismo, tiene una continuidad en el tiempo –a partir de la entrada en vigencia
del Decreto 1737-, que ha sido determinante para la realización de diferentes
actividades, y que además tiene implicaciones en el comportamiento tanto de los
funcionarios como de las víctimas y testigos que acuden o se vinculan al
programa, y que le concede un grado de estabilidad al mismo.
Continuando con la discusión sobre el institucionalismo, es relevante mencionar

que éste se encuentra constituido por dos momentos o corrientes. El primero,
conocido como viejo institucionalismo, está orientado hacia un enfoque más
normativo, que comprende la importancia de las leyes, la influencia de las
estructuras en el comportamiento de los individuo, los análisis de tipo normativo y
el historicismo. Mientras que el segundo momento se concentra en el nuevo
institucionalismo que de acuerdo con Powell y Di Maggio (1991), asienta sus
intereses en la forma en la que se encuentra estructurada la acción a través de un
sistema de reglas compartidas que igualmente restringen las tendencias y las
capacidades de los actores a la optimización, mientras que priorizan la
participación de grupos que cuentan con intereses asegurados por cuenta de las
sanciones y las recompensas (2000, p. 45). Este segundo momento se diferencia
de su antecesor por varios aspectos. En primer lugar, manifiesta un interés
particular por concebirle mayor importancia al desarrollo teórico y a los análisis de
tipo cuantitativo, pero principalmente a las estructuras y organizaciones en cuanto
a la necesidad de establecer una teoría o unos métodos de análisis concentrados
en tales aspectos, en tanto que el viejo institucionalismo procuraba describir
13
escuetamente las organizaciones, pues su interés se centraba en el
comportamiento individual.
Otros factores que se han adicionado al nuevo institucionalismo, son los análisis
del comportamiento real y los resultados que devienen de las decisiones tomadas
en las políticas públicas en torno a los beneficios y cargas que se generan a partir
de los gobiernos para con sus ciudadanos (Goodin, 1998).
En el nuevo institucionalismo, son objeto de estudio dos tipos de instituciones

(formales e informales), también abordadas en el viejo institucionalismo, aunque
tratadas de forma diferente en cada una de las dos escuelas. Las instituciones
informales son aquellas que analizan las pautas del comportamiento social a partir
de fenómenos como las costumbres, las tradiciones, los procesos de adaptación
el orden social y en general, todo aquello que resulta de los sistemas culturales.
Por otro lado, en lo que atañe a las instituciones formales, se tiene en cuenta la
definición ofrecida por Losada y Casas (2008), quienes las describe como
“soluciones contractuales a problemas de cooperación. Dichos problemas son
resueltos a través de mecanismos (contratos positivos) que incentiven el respeto
de los acuerdos y el cumplimiento de las obligaciones adquiridas” (p. 184).
La creación del programa de protección constituyó la consolidación de una serie

de reglas y normas que tenían como objetivo principal ejercer control en las
relaciones que se daban entre los actores –funcionarios- y los procesos llevados a
cabo para la consecución de los propósitos establecidos por el Decreto 1737 de
2010 y la dirección del programa. Lo anterior da por sentado que el programa se
puede entender desde el nuevo institucionalismo, más precisamente de carácter
formal en tanto está constituido como un mecanismo explícito que regula el
cumplimiento de una serie de pautas encaminadas a salvaguardar y garantizar los
derechos de las víctimas y testigos del conflicto armado, dentro de un entramado
de relaciones basadas en la cooperación.
14
Volviendo al concepto y las características del nuevo institucionalismo, es
importante resaltar que los intentos de diferentes disciplinas por adoptar y aplicar
este enfoque a contextos particulares, ha desembocado en la creación de
aproximadamente seis abordajes, los cuales son expuestos por Guy Peters:
- El primero corresponde al institucionalismo de carácter normativo, el cual parte
de la idea de que es posible entender la conducta de los individuos mediante
las normas y valores que orientan una organización, e igualmente quienes
pertenezcan a ésta, no tiene como objetivo principal buscar el beneficio propio,
sino que por el contrario desean actuar de acuerdo a los intereses y reglas que
promueve la misma (Peters, 2003).
- El institucionalismo de la elección racional esta guiado por la lógica de
maximización de beneficios propios para los individuos, quienes están
motivados por un sistema de incentivos. En este sentido, las instituciones
surgen como una estructura de control para equilibrar los intereses de los
individuos.
- Una de las primeras versiones que surgió del nuevo institucionalismo fue el
institucionalismo histórico, que da prioridad al legado que se construyó en un
pasado como fundamento de las decisiones del futuro, es decir, que se tienen
en cuenta los procesos y acuerdos institucionales iniciales –sucedidos- para
determinar el rumbo de las acciones futuras.
- El institucionalismo empírico se enfoca en el análisis de la estructura de
gobierno y el impacto que tiene en la forma cómo se adaptan y ejecutan las
políticas y las decisiones gubernamentales (Losada y Casas, 2008).
- El institucionalismo sociológico plantea una clara definición entre los procesos
de institucionalización y las instituciones como entidades. Se encarga de
analizar las relaciones presentes entre el Estado y la sociedad, sus
interacciones y la manera en la que se articulan y consolidan los vínculos dentro
y fuera del gobierno.
- Las instituciones de representación de intereses se basan en la influencia que
pueden llegar a tener las instituciones dentro de la vida política, en relación a la
manera en como los grupos de interés ejercían presión y control en diferentes
15
escenarios políticos, tal como ocurre en los casos de política electoral. Es
también importante el entramado de redes que se articulan al interior de las
instituciones, significándolas como espacios fundamentales para la interacción,
cooperación y coordinación.
- El institucionalismo internacional surge de un modelo que busca regular las
relaciones y establecer normas de comportamiento dentro del sistema
internacional, que permita a los Estados interactuar bajo los mismos
parámetros.
De acuerdo con los abordajes que expone Peters, el programa de protección

podría enmarcarse dentro del institucionalismo empírico, pero principalmente, en
una de las tendencias que surgen de este tipo de institucionalismo la cual
corresponde a Las instituciones y la puesta en práctica de políticas. Esto está
relacionado con la ejecución de políticas, los problemas estructurales sujetos a la
puesta en práctica y la disposición de las organizaciones que efectúan la ejecución
de políticas o programas de acuerdo a los intereses comunes y en ocasiones de
los implementadores. En esta corriente, es muy importante el diseño institucional,
ya que es necesario para el sistema de gobierno, tener absoluta claridad de la
manera en la que se construyen las políticas, y cóes este mo esto permitirá tender
puentes entre los grupos sociales y el gobierno para la consolidación de
alternativas de solución en la toma de decisiones. Otros de los aspectos que hace
indispensable el diseño institucional en esta corriente es la toma de decisiones
vinculantes con la sociedad, es decir, la posibilidad de permitirles a los ciudadanos
canalizar sus demandas en las decisiones políticas (Peters, 2003).
Por lo tanto, el diseño institucional se implementará mediante la metodología de

Cadena de Valor (conocida en inglés como Logic Model o Value Chain), la cual es
utilizada como un medio que le permite tanto al gobierno como a los ciudadanos,
entender la manera en la que se construye un programa, una política o un
proyecto, de modo que se puedan articular relaciones más solidas entre los
ciudadanos y el gobierno. El análisis del Programa de Protección a partir de la
16
Cadena de Valor, tiene un componente inicial que es fundamental a la hora de
entender el programa. La identificación sobre el tipo de actores y el conocimiento
que se tenga de los implicados directa o indirectamente, permite entender en
quiénes impactan las acciones del programa, y también quiénes son los que
hacen posible la ejecución del mismo, es decir quiénes son sus responsables.
En cuanto a la identificación del tipo de actores involucrados en el programa, se

comprenderá la clasificación que desarrolla Linda Morra Imas y Ray Rist, en su
libro The Road to Results (2009), en el cual elaboran una clasificación de actores
aplicado al análisis y evaluación de políticas públicas, específicamente para el
desarrollo de la Teoría de Cambio 5 . Los autores elaboraron una tabla para la
identificación de actores involucrados o stakeholders, que de acuerdo con su rol
se divide en: los que hacen política, los que toman decisiones operativas, los que
aportan a la evaluación, los que son beneficiarios y los interesados en el tema
únicamente.
Luego de establecer el rol de cada uno de los actores, se procede al análisis de

los mismos, para lo cual se tiene en cuenta uno de los métodos complementarios
para el desarrollo y la aplicación del marco lógico que utiliza el ILPES en su boletín
número quince del 2004, el cual comparte características similares con el análisis
de actores que también contiene la metodología de marco lógico. Este análisis
permite comprender las dinámicas que giran en torno a los intereses y la posición
de cada uno de los involucrados, esto con el fin de determinar el apoyo, las
relaciones y la articulación o cooperación que se creará para el logro de objetivos.
Asimismo, el análisis de involucrados permitirá la identificación de los actores que
se verán beneficiados o perjudicados por la intervención; reconocer sus
características y sus intereses; determinar de acuerdo a la posición de los
involucrados, qué problemas, intereses, necesidades o expectativas se podrían
5
Morra y Rist, comprenden la Teoría de Cambio como una herramienta que permite diseñar y
evaluar las iniciativas existentes sobre cambio social, que también proporciona los instrumentos
necesarios para alcanzar las metas y objetivos establecidos para el largo plazo (2009, p. 151).
17
generar; y finalmente, categorizarlos de acuerdo a los asuntos de interés (ILPES,
2004. p.34).
La estructura del análisis de involucrados según el ILPES, se construye mediante

una tabla que se divide en cinco apartados. El primero pertenece a los Grupos que
se compone del conjunto de individuos o actores que comparten un interés, de
modo que se logren agrupar. El siguiente punto, son los Intereses y Expectativas,
en las que se describen dichas características de cada uno de los actores o
grupos que se identificaron. Luego está la Valencia6 que se centra en el grado de
importancia de cada actor con respecto a los demás, para lo cual se asigna un
número. El cuarto apartado es la Fuerza, que mide el esfuerzo de cada actor para
defender sus intereses y al igual que la valencia, debe ser medida a través de una
asignación numérica. Por último mediante la multiplicación de la Valencia por el
Resultante, se establece el nivel de oposición o apoyo que se tendrá por parte de
cada actor o grupo involucrado (ILPES, 2004, p.35).
Luego de realizar el análisis de actores, se da paso a la descripción y definición de

Cadena de Valor. Esta herramienta conocida en inglés como Value Chain, fue
propuesta en sus inicios por Michael Porter en su libro Competitive Advantage:
Creating and Sustaining Superior Performance (1985), en el cual propuso un
modelo teórico aplicado al sector industrial, con miras a identificar las ventajas
competitivas. Dicha metodología está encaminada a describir las actividades que
se desarrollan a partir de eslabones interconectados que analizan las relaciones
de los ciclos de producción, los proveedores y la entrega de bienes o servicios que
finalmente pretenden generar valor a los clientes o receptores. Porter afirma que
las organizaciones cuentan con una variedad de actividades que procuran apoyar
la realización de los bienes o servicios que prestan. Las actividades deben agregar
un valor a la organización, lo cual permite la comprensión de sus ventajas
comparativas o competitivas, con el objeto de elaborar una dirección estratégica
clara y un foco de actuación más adecuado. El modelo de Cadena de Valor inicia
6
Valía o valoración
18
con las actividades primarias de la organización, que se componen de: la logística
interna, las operaciones, la logística externa, el marketing y las ventas, y por último
la asistencia técnica. Luego son identificadas las actividades secundarias o de
apoyo que cuentan con: compras, desarrollo de tecnología, gestión de recursos y
administración e infraestructura. Finalmente se establecen indicadores que
permitan observar el desempeño de la organización y valorar la realización de las
actividades primarias y secundarias (Martins y Marini, 2010, p.50).
Las ventajas que trajo consigo la metodología de Cadena de Valor, diseñada por
Porter, fueron: el poder determinar los valores que se generaron en cada etapa del
proceso, la importancia de la ejecución y consolidación de los procesos de apoyo
como base para la generación de valor en la organización, más específicamente
en los procesos, y la última ventaja se relaciona con la excelencia operacional,
que permite que la entrega de los productos se dé con mayor eficiencia y eficacia7.
Tiempo después, esta metodología fue sometida a importantes cambios y
transformaciones al interior de la administración pública, por parte de teóricos
como Morra, Rist, Heyer o incluso la fundación W.K. Kellogg, quienes aplicaron la
Cadena de Valor también denominada Modelo Lógico, a la evaluación, análisis y
diseño de políticas públicas. De acuerdo con la definición que da W.K. Kellogg
Foundation, la teoría del Modelo Lógico, es una representación visual de la
manera en la que funciona un programa a través de la descripción de los cambios
que generan determinadas actividades vinculadas a los resultados que se espera
alcanzar (2004, p. 2). La Cadena de Valor está compuesta por cinco eslabones
que son:
1. Insumos: se incluyen los recursos humanos, financieros, normativos,
materiales u organizacionales con los cuales cuenta el programa para poder
desarrollar el trabajo, las actividades o los procesos.
7
La eficiencia y la eficacia serán entendidas a partir de las dimensiones de resultado que esboza
Martins y Marini (2010). “Eficiencia se caracteriza como la relación entre los grupos generados
(outputs) y los insumos en la búsqueda de mejor desempeño de los procesos, actividades y
proyectos con relación al costo involucrado y al tiempo destinado” y “Eficacia es comprendida como
la cantidad y la calidad de productos y servicios entregados al usuario (beneficiario directo de los
productos y servicios de la organización); es determinada por los criterios de excelencia e
influenciada por la organización."
19
2. Actividades del programa o procesos: son todas aquellas acciones que se
hacen con los recursos o insumos con los que se cuenta, con el objetivo de
alcanzar los cambios propuestos inicialmente.
3. Productos: son los efectos que surgen a partir de los procesos del programa,
es decir, los bienes y servicios que surgen de la intervención y que permiten
lograr los resultados propuestos.
4. Resultados: son los cambios en las condiciones y el comportamiento de los
participantes del programa, ocasionados por los productos que surgen de la
intervención, y que pueden ser a corto, mediano y largo plazo.
5. Impactos: es el cambio intencional o no intencional que se da en los
beneficiarios como resultado de las actividades que se realizaron a lo largo del
programa, medidas en periodos de tiempo de siete a diez años de
intervención. Por lo general el impacto se produce después de que el proyecto
concluye o lleva un tiempo considerable de ejecución.
Figura 1.1 – Esquema teórico de Cadena de Valor
Fuente: W.K Kellogg Fundation (2004, p. 1)

La Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas (DSEPP) del
Departamento Nacional de Planeación (DNP) también hace uso de la Cadena de
Valor para realizar monitoreo y evaluación a las políticas públicas, programas y
proyectos, en el marco del Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y
Resultados, SINERGIA.
20
La importancia de la aplicación de la Cadena de Valor para el Programa de
Protección para Víctimas y Testigos radica en que permite visualizar y entender la
manera en la que se diseñó y se implementó, y como mediante las herramientas
con las que cuenta, puede alcanzar los objetivos propuestos.
Vale la pena señalar que la aplicación de la Cadena de Valor, contiene un aspecto

fundamental en su desarrollo, correspondiente a la identificación de Cuellos de
Botella, los cuales mediante el análisis de cada eslabón de la cadena, logran
determinar los posibles factores que potencialmente crearían una barrera en la
intervención, o que simplemente hagan falta para que la ejecución se dé de la
manera adecuada. Esto proporcionará un diagnóstico de la manera en la que se
ha llevado a cabo la intervención y de los aspectos que se pueden modificar o
efectuar tanto en el camino como al culminar alguna de sus etapas, para generar
cambios positivos en la política pública, programa o proyecto.
Situando el diseño institucional desde el institucionalismo empírico, es posible

adaptar la metodología de la Cadena de Valor, dado que suministrará las
suficientes herramientas para comprender no solo la manera en la que se está
llevando a cabo la intervención, sino cómo a partir de una política pública y desde
su institucionalidad, se está pensando en el cumplimiento de objetivos mediante
las acciones que realizan comúnmente y que están ligadas a la toma de
decisiones.
Gobernanza, Toma de Decisiones y Valor Público como determinantes de la

Capacidad Institucional.
En principio, el capítulo dos que se concentrará en la capacidad institucional del

Programa de Protección, contará con una ficha técnica que tendrá como objetivo
principal, el desarrollo de un resumen sobre los aspectos más importantes del
Decreto 1737 de 2010. Esta ficha es de elaboración propia y cuenta con los
21
siguientes componentes: Nombre del Decreto, Objeto, Principios, Resumen y
Normatividad. El propósito, es brindar un conocimiento previo sobre los detalles
más importantes que se deben exponer acerca del Decreto, para facilitar la
realización del capítulo y la comprensión del lector.
El punto de partida del siguiente apartado, corresponde a la capacidad

institucional entendida desde el Programa de Protección. Sonia Ospina en su texto
Construyendo capacidad institucional en América Latina: el papel de la evaluación
como herramienta modernizadora, desarrolla un breve análisis sobre el concepto
de capacidad institucional, partiendo de las diferentes interpretaciones, hasta las
transformaciones y las nuevas adaptaciones que ha tenido. La autora identifica la
evolución del concepto desde sus inicios en la década de los 80’s cuando se
adoptó la noción de “fortalecimiento institucional” para referirse al mejoramiento
organizacional, es decir, de la estructura interna que suponía la optimización de
las estrategias y de los sistemas de organización. A pesar de significar un
importante cambio en la esfera institucional, no fue lo suficientemente completa
como para adaptarse a los nuevos contextos y las dificultades que traían consigo.
Lo anterior, junto con los procesos de reajuste que posibilitaron la reducción del
Estado en los años noventa, dieron paso a un cambio de énfasis enfocado en el
“buen gobierno”, condicionado por la implementación de dinámicas de
transparencia, equidad, eficacia, bienestar social y efectividad en la respuesta a
las demandas de los ciudadanos. Es entonces cuando la capacidad institucional
surge como un mecanismo para promover el “buen gobierno” a través de un
sistema más amplio y flexible en cuanto a la adaptación de nuevos escenarios,
actores y dificultades (Ospina, 2002, p. 3).
Algunos de los autores más citados por Sonia Ospina son Merilee Grindle y Mary
Hilderbrand, quienes desarrollaron una clara definición de lo que se concibe por
capacidad institucional, entendida como “la habilidad para desempeñar tareas de
22
una manera efectiva, eficiente y sostenible 8 ”. El problema que se devela al
momento de aplicar la capacidad institucional al sector publico se encuentra en la
“gobernanza”, en tanto que puede generar problemas en lo concerniente a las
responsabilidades de las agencias públicas, en otras palabras, a la interlocución
que se establece entre los diferentes actores que operan en el Estado (Ospina,
2002, p. 4). Por lo tanto, Ospina propone una definición de capacidad institucional
que toma en cuenta diferentes alternativas para consolidar y responder a los
problemas que se dan al interior del sector público:
“La capacidad institucional se refiere a la habilidad de las organizaciones

para absorber responsabilidades, operar más eficientemente y fortalecer la
rendición de cuentas. Esta capacidad se construye fortaleciendo la
organización a través de su diversidad, pluralismo, autonomía e
interdependencia con relación a otras organizaciones en el sistema…
significa también promover y crear redes de interacción entre las
organizaciones del sector público, privado y las ONG9”
Si bien la definición cuenta con elementos importantes para responder a los

problemas que se dan al interior del sector público, también se están dejando de
lado otros aspectos fundamentales como el hecho de que los resultados que
produzca satisfagan las necesidades de los individuos mediante la priorización de
objetivos y los medios por los cuales se van a alcanzar.
En este sentido, para la presente investigación se propone entender la capacidad
institucional a la luz de la gobernanza, el modelo racional de toma de decisiones y
el valor público, que estaría definida como: la habilidad de las organizaciones para
8
Guillermo V. Alonso en su libro Capacidades estatales, instituciones y política social, toma
también como referente a Grindle y Hilderbrand para definir el concepto de capacidad institucional,
haciendo una aclaración en cuanto a lo que se puede entender por eficiente y efectivo. En
principio, el desempeño eficiente corresponde a los recursos que estén disponibles y a la función
económica de tiempo, en tanto que la efectividad se centra en la obtención de resultados en
articulación con los objetivos (2007, p. 208).
9
Para la construcción de esta definición, Sonia Ospina toma en cuenta los planteamientos de H.V. Savitch
en el texto Global challenge and institutional capacity: or, how we can refit local administration for the next
century (1998).
23
satisfacer las necesidades de la sociedad a través del establecimiento de
prioridades en cuanto a los objetivos y el desarrollo de operaciones más eficientes.
En su construcción, la consolidación de la organización se da mediante la
cooperación en la ejecución de objetivos, la adecuada facultad de dirección, la
participación de actores diversos y la articulación de redes de interacción
favorables para el entorno institucional.
A continuación se dará paso al desarrollo y explicación de cada una de las

dimensiones que conforman el concepto de capacidad institucional: gobernanza,
modelo racional de toma de decisiones y valor público.
Para comenzar, Luis F. Aguillar en su texto Gobernanza y gestión pública (2006)

desarrolla un amplio análisis sobre el concepto de gobernanza, sus inicios,
transiciones y nuevos desarrollos teóricos. La gobernanza surge de las nuevas
interacciones que se han ido gestando con el paso del tiempo entre la sociedad y
el Estado, donde comparten diferentes responsabilidades en cuanto a la solución
de problemas que se puedan presentar al interior de la sociedad. Experiencias
contrarias se veían reflejadas en las dinámicas que se daban al interior del Estado
burocrático contra organizaciones de la sociedad civil, donde solo uno de estos
actores –Estado- tenía la posibilidad y capacidad de suplir las necesidades de los
ciudadanos. No obstante, la perdida de facultades del gobierno para conducir a los
ciudadanos a un bienestar general, propició el establecimiento de relaciones de
interdependencia, complementariedad y cooperación con otros actores, dando
origen a la gobernanza. Es entonces cuando el gobierno logra comprender que no
es lo suficientemente grande como para suplir con todas las implicaciones de sus
acciones y las necesidades de sus ciudadanos y que por ello, requiere de la ayuda
de otros actores para dar solución a estos problemas.
Aguilar analiza la literatura existente sobre la gobernanza y encuentra dos
enfoques característicos de dicho concepto: el primero se enmarca en el Estado
céntrico pues busca determinar en qué medida el Estado cuenta con la capacidad
institucional y política para dirigir una sociedad, en concordancia con los intereses
24
de otros actores, en tanto que el segundo enfoque es de carácter sociocéntrico y
se basa en la coordinación, asociación y redes con otros actores.
Para la aplicación de la gobernanza como una dimensión de la capacidad

institucional en el marco del Programa de Protección, se tendrá en cuenta el
segundo enfoque que explica Aguilar, bajo el cual se concentra la siguiente
definición: “el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus
objetivos de convivencia –fundamentales y coyunturales- y las formas de
coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección”
(2006, p. 90).
Otra interpretación que se acerca a lo mencionado por Aguilar en cuanto a

gobernanza, la plantea Subirats, quien indica que “La gobernanza implica un
sistema de gobierno basado en la participación de actores diversos en el marco de
redes plurales” (2010, p.28). Esta definición está ligada a las dimensiones de
Gobierno multinivel 10 , participación social y la transversalidad, en cuanto al
sistema organizativo del sector público y su interrelación con organizaciones
públicas y departamentos. Por lo tanto, para el análisis del Programa de
Protección se tendrá en cuenta en la dimensión de gobernanza a la luz de Aguilar
y Subirtas, en lo que respecta a la capacidad de relación e interlocución entre los
diferentes actores vinculados a la ejecución del programa.
La segunda dimensión que parte de la capacidad institucional, corresponde a el

tipo de toma de decisiones o decisiones de policy, para lo cual se tendrá en cuenta
el texto “Decisiones públicas: análisis y estudios de los procesos de decisión en
políticas públicas” de Bruno Dente y Joan Subirats (2014). Las decisiones se
vuelven un asunto importante en la medida en que sus impactos inciden en la
sociedad. De ahí nacen las decisiones de policy entendidas como “procesos de
elección entre varias alternativas de solución en relación con un problema
10
“sistema en el cual los distintos niveles institucionales comparten, en lugar de monopolizar,
decisiones sobre amplias áreas competenciales” (2010, p. 29).
25
colectivo, y por lo tanto de transformación o de alteración de los modos mediante
los cuales éste es afrontado” (Dente y Subirats, 2014, p. 40).
En este sentido, los autores plantean la necesidad de establecer una serie de

modelos de toma de decisiones, los cuales dependen de los fenómenos que
rodeen un contexto determinado. Se pueden clasificar en:
- Modelo racional: en este modelo, se parte de que los individuos siempre buscan
elegir la solución que les permita la realización de sus intereses particulares,
teniendo en cuenta que dichas elecciones están sujetas a operaciones
racionales. La esencia del modelo racional radica en que el encargado de tomar
una decisión tenga en cuenta las prioridades en las que se enfoca, de manera
que pueda establecer un orden de acuerdo con los valores y los objetivos que
nacen de sus prioridades. Por otro lado, también debe tener claras las maneras
mediante las cuales espera lograr sus objetivos teniendo como precedente las
posibles consecuencias de cada alternativa, el coste u opciones disponibles y la
maximización de beneficios.
- Modelo de racionalidad limitada: este modelo tiene claro que los conocimientos
son imperfectos y por ende, suele suceder que se dé por sentado que la
primera solución es lo suficientemente buena, sin haber analizado otras
alternativas. Aun así el punto de partida de este tipo de modelo son los límites
que existen sobre las alternativas disponibles, la información, el entender que
no se pueden tener claros todos los temas, que la memoria es limitada y
principalmente, que se está sujeto a rutinas y costumbres.
- Modelo incremental: este modelo se centra en las interacciones que se dan
entre los diferentes tipos de actores, la cuales surgen del proceso de toma de
decisiones. En este sentido, la decisión recae en lo que es posible, debido a la
complejidad que limita los compromisos en los que se ven implicados los
intereses de los involucrados. De igual forma, el análisis de alternativas tiene
también limitaciones en la medida en que no tiene en cuenta las posibles
consecuencias, no introduce valores importantes y tampoco considera otras
alternativas.
26
- Modelo “cubo de basura”: en este modelo el tiempo es un aspecto significativo
ya que es éste el que regula la transición entre lo posible y lo imposible, y las
conexiones entre problemas y soluciones. Aquí el procesos de decisión “acaba
surgiendo del encuentro casual –influenciado además por la intervención de
factores coyunturales- entre problemas, soluciones, participantes y
oportunidades de elección” (Dente y Subirats, 2014, p. 64).
Teniendo como precedente los modelos de toma de decisión que proponen Dente
y Subirats, se tendrá en cuenta para la presente investigación el modelo racional
como una dimensión de la capacidad institucional, que permitirá determinar los
elementos que han hecho posible la adopción de determinadas decisiones al
interior del Programa de Protección, entendiendo que éste, cuenta con un criterio
decisional basado en la optimización, la certeza y la capacidad de los decisores de
consolidar las preferencias de manera ordenada para el alcance de los objetivos
propuestos.
La última dimensión que se desarrollará a partir de la capacidad institucional es el

concepto de Valor Público que también se plantea como una herramienta para
alcanzar la gobernanza. Este concepto es desarrollado por Jorge Hintze (2006)
quien los define como “la satisfacción de necesidades humanas presentes y
futuras asociadas a la vida mediante el esfuerzo humano organizado” (p. 1). De lo
anterior, también se puede sustraer la importancia del liderazgo que tienen las
instituciones públicas en cuanto a la producción de valor mediante diferentes
acciones como leyes, estrategias, regulaciones, servicios, arreglos con los
ciudadanos, entre otros. El valor creado debe tener como principal objeto, brindar
bienestar general a los individuos. Geoff Mulgan en su texto The Art of Public
Strategy. Mobilizing power and knowledge for the common good (2009), construye
un proceso a través del cual es posible obtener valor público. En primer lugar se
definen los propósitos, las aspiraciones, las realidades, los temores y las
necesidades públicas; el segundo es la estructura que se basa en el tiempo y las
relaciones entre actores; el tercero es el direccionamiento que corresponde a las
27
metas y objetivos, lo que se quiere lograr; el cuarto son las acciones que se refiere
a las estrategias que se deben llevar a cabo para alcanzar tales objetivos, y por
último está el aprendizaje que se pregunta por qué se debe o no se debe hacer y
el replanteamiento de las acciones y propósitos.
Otra interpretación de Valor Público, es desarrollada por Mark Moore citado en

Martins y Marini (2010), la cual se orienta principalmente en los gerentes públicos
y en la manera en la que estos son capaces de crear valor público. Por lo tanto, el
autor sugiere que para ello, es necesario abordar los siguientes enfoques: a) el
establecimiento de una filosofía de gestión pública, b) el establecimiento de
estructuras de diagnóstico para orientar a los gerentes, y c) identificar los tipos
especiales de intervención. Así pues, el ofrecer soluciones a las necesidades y
demandas que sean de carácter político, colectivo o que promuevan la generación
de trasformaciones y modificaciones sociales, se convertiría en valor público.
La creación de valor público se encuentra estructurada y fundamentada en un

triángulo estratégico, que se compone de (2010, p. 58):
- Gestión de la estrategia: en este aspecto, la estrategia debe ser lo
suficientemente valiosa como para que se generen productos de valor en
términos de dinero y autoridad.
- Gestión política: la estrategia debe ser legítima y sostenible, para que pueda
asumir los recursos del medio político autorizador ante el cual debe rendir
cuentas.
- Gestión de la eficiencia: la estrategia debe ser operacional y en términos
administrativos debe ser factible, en cuanto a las actividades que se llevan a
cabo en conjunto con otros actores que promueven también el cumplimiento de
metas de la organización.
De las anteriores interpretaciones planteadas, se tomará en cuenta para el

presente trabajo, la definición de valor público y los componentes que la
caracterizan, expuestos por Mark Moore, Martins y Marini (2010), pues los
28
aspectos de gestión y los enfoques que abarcan son mucho más amplios y
permiten desarrollar una análisis más profundo en torno al Programa de
Protección y su capacidad institucional.
CAPÍTULO 2
DISEÑO INSTITUCIONAL
El Programa de Protección a Víctimas y Testigos (PPVyT): Implementación

de la Metodología Cadena de Valor e Identificación de los Cuellos de Botella
FICHA TÉCNICA DEL DECRETO 1737 DE 2010

Por el cual se modifica el Programa de Protección para Víctimas y Testigos
NOMBRE
de la Ley 975 de 2005, creado mediante el Decreto 3570 de 2007.
“El Programa de Protección para Víctimas y Testigos, en el marco de la Ley
975 de 2005, tiene por objeto salvaguardar la vida, integridad, libertad y
OBJETO seguridad de la población que se encuentre en situación de riesgo como
consecuencia directa de su condición de víctima o testigo, dentro del proceso
de Justicia y Paz, o para impedir que intervenga en el mismo11” (Art. 1)
- Autonomía - Celeridad
- Colaboración Armónica - Confidencialidad
- Responsabilidad Territorial - Temporalidad
PRINCIPIOS
- Consentimiento - Proporcionalidad
- Concertación - Buena fe
- Factores Diferenciales - Salvaguarda de derechos
El Decreto 1737 de 2010, establece una serie de procesos estratégicos

RESUMEN ejecutados por parte diferentes entidades e instituciones del Estado, con el
objetivo de garantizar y salvaguardar los derechos fundamentales de todas
aquellas personas que se encuentren en situación de riesgo o que hayan
11
Colombia, Ministerio del Interior y de Justicia (2010, 19 de mayo), “Decreto número 1737 del 19
de mayo de 2010, por el cual se modifica el Programa de Protección para Víctimas y Testigos de la
Ley 975 de 2005, creado mediante el Decreto 3570 de 2007”, en Diario Oficial, núm. 47.714 de
mayo 19 de 2010, Bogotá.
29
sufrido daños directos e indirectos, por parte de grupos armados al margen de
la ley y que se encuentren o no, vinculadas al programa. Asimismo, presenta
las siguientes definiciones como pilares fundamentales en la implementación:
víctima, testigo, amenaza, vulnerabilidad, capacidad, enfoque diferencial,
riesgo, riesgo extraordinario, riesgo extremo, estudio de nivel de riesgo y
medidas complementarias de carácter asistencial. De los anteriores
conceptos, cabe resaltar la importancia del enfoque diferencial como factor
esencial para la aplicación de todas las medidas de protección, donde
sobresale la necesidad de brindar una atención específica a determinados
grupos sociales de acuerdo con sus características particulares.
Los principales órganos que integran el programa son: la Dirección del
Programa a cargo del Ministerio del Interior, los Grupos Interinstitucionales de
Apoyo, los Grupos Técnicos de Evaluación de Riesgo y los Grupos
Departamentales de medidas Complementarias. Estos órganos se encargan
de coordinar y articular el trabajo de otras instituciones (Policía Nacional de
Colombia - PONAL, Unidad para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas - UARIV 12 , Defensoría del Pueblo, Fiscalía, Gobernadores,
Secretarios de Despacho del Departamento y Procuraduría) para implementar
los dispositivos de protección que pueden variar entre medidas de carácter
general, dispositivos poblacionales y dispositivos individuales, de acuerdo con
el caso.
El Programa de Protección, proporciona tres dispositivos de protección:
1. Medidas de carácter general: aquellas que facilitan la creación de un
ambiente propicio para las víctimas, también el fortalecimiento institucional
y la información y sensibilización sobre los derechos de las víctimas y la
conservación de su dignidad.
2. Dispositivos colectivos y poblacionales: está enfocado en los municipios,
territorios colectivos y franjas poblacionales que resulten ser prioritarias de
acuerdo con el mapa de riesgo. Este dispositivo de protección está a cargo
del Grupo Departamental de medidas Complementarias, coordinado por el
Gobernador o el Secretario del Interior o de Gobierno, y están
acompañados por el Grupo Interinstitucional de Protección.
3. Dispositivos individuales: este dispositivo se centra en el conjunto de
actividades y medidas de protección específicas que se disponen para un
individuo determinado y que tienen como objetivo impedir que se
materialice el riesgo por el cual la víctima o testigo acudió al programa.
El dispositivo contempla las siguientes etapas:
- Asistencia inicial: consiste en la satisfacción de necesidades básicas e
inmediatas de la víctima o testigo solicitante, dentro de las cuales se
12
Unidad Para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
30
encuentran la salud, educación, comida, transporte, vivienda, entre otras,
tanto como para la víctima y su núcleo familiar.
- Evaluación y calificación de riesgo: consiste en la asignación de medidas
de protección de acuerdo a la necesidad de la víctima o el testigo
solicitante, por parte del Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo –
GTER.
- Determinación y ejecución de las medidas de protección: luego de la
determinación del GTER se podrán aplicar las siguientes medidas según
sea necesario: autoprotección, rondas de la Policía Nacional, Plan
Padrino, medios de comunicación, chalecos antibalas, esquemas
móviles, reubicación.
- Terminación de la protección: el Grupo Técnico de Evaluación de Riesgo
reevaluará el riesgo de las personas que ingresaron al programa cada
seis meses, con el fin de identificar si los dispositivos continúan siendo
pertinentes para la situación del vinculado (Lay 975 de 2005, capítulo IV).
En principio, el Decreto 1737 de 2010 se rige por lo señalado en la
Constitución de 1991. Sin embargo, el artículo que se tiene como pilar
fundamentales en la construcción y ejecución del Decreto, es el artículo 2°, el
cual establece que las autoridades de la República se encuentran en la
obligación de proteger a todas las personas que habitan el territorio nacional,
de manera tal que garanticen la efectividad de lo consagrado por la
constitución. Por otro lado, se encuentra el artículo 81 de la Ley 418 de 1997
–modificado y prorrogado por la Ley 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de
2006- que determina la obligación del Gobierno Nacional de crear y ejecutar
un Programa de Protección dirigido a las personas que ven vulnerados sus
derechos fundamentales por causa de grupos armados al margen de la ley.
NORMATIVIDAD La Ley 975 de 2005, dispone en el numeral 2 del artículo 13, la adopción de
medidas de protección para las víctimas y testigos que se presenten en
juicios o audiencias preliminares. Sin embargo, para ampliar el grupo de
beneficiarios de las medidas de protección y establecer procesos más
dinámicos y estratégicos, se dio paso a la creación del Decreto 3570 de 2007
con el fin de reglamentar el Programa de Protección para Víctimas y Testigos
de la presente ley y que posteriormente fue modificado por la Sentencia T-496
de 2008 de la Corte Constitucional.
Dicha sentencia, ordena la adopción de medidas de protección y garantía de
los derechos fundamentales de las personas, con especial énfasis en la mujer
y en el enfoque de género, permitiendo una respuesta diferenciada y
adecuada a las circunstancias de vulnerabilidad en las que se encuentran, lo
que dio paso al surgimiento del Decreto 1737 de 2010.
31
Figura 1.2 – Organigrama
Espejo Silva, Tatiana (2011) Programa de Protección para Víctimas y Testigo en el marco de la Ley 975 de 2005
(Decreto 1737 de 2010) Ministerio del Interior [Diapositiva de PowerPoint].
Implementación de la Cadena de Valor.

Análisis de actores
El primer componente de la cadena de valor, corresponde a la identificación de

actores dentro del programa. En esta medida, teniendo como referencia la
categorización que desarrolla Linda Morra y Ray Rist (2009), los actores del
programa se pueden clasificar por:
 Los que hacen la política: en este tipo de actores se encuentran los

Ministerios que estuvieron encargados de la creación del Programa de
Protección para Víctimas y Testigos, es decir, el Decreto 1737 de 2010, entre
los cuales se encontraba el Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Defensa Nacional.
32
 Los que toman decisiones operativas: las decisiones operativas se toman
desde la Dirección del Programa de Protección, la cual se encuentra dentro de
la Dirección de DDHH del Ministerio del Interior.
 Los que son beneficiarios: como principales destinatarios de los productos
que ofrece el programa, se encuentran las víctimas y testigos que hasta el 2013
cuenta con 50513 personas incorporadas. A partir de la creación del programa, se
han evaluado 3.679 casos, y han sido vinculados al programa 273 mujeres y 232
hombres, tan sólo el 14% de las solicitudes.
 Los interesados en el tema únicamente: se encuentra la Dirección del
programa junto con los grupos que la constituyen, los beneficiarios y todas las
personas, instituciones u organizaciones que participan en la intervención como
la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo,
el Ministerio de Hacienda, la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio
del Interior, las Gobernaciones y la Unidad de Atención y Reparación Integral a
las Víctimas.
Dado lo anterior, es importante reconocer la manera en la que se posesiona cada

uno de estos actores en torno a sus intereses y a los recursos o facultades que
poseen de acuerdo con las obligaciones establecidas por el Decreto 1737 de
2010. Para ello, se tomará como referencia el modelo que utiliza el ILPES sobre
el análisis de actores como método complementario para el desarrollo de la
metodología de marco lógico, la cual contiene los intereses de cada actor, el nivel
de importancia que tiene dentro del grupo (valencia o valía), y la fuerza que
tienen para defender sus intereses. La medida numérica que se utilizará para
determinar estos dos factores corresponde a una escala de 1 a 5, donde cinco
representará mayor importancia y fuerza, y uno, menor importancia y fuerza. El
resultante se obtiene de la multiplicación de la Valencia/valía y la Fuerza.
13
Espejo Silva, Tatiana (2013) Programa de Protección de Víctimas y Testigo en el marco de la
Ley 975 de 2005 (Decreto 1737 de 2010) Ministerio del Interior [Diapositiva de PowerPoint].
33
Tabla 1.1. Matriz de Actores Involucrados en el desarrollo del PPVyT
GRUPO INTERÉS O EXPECTATIVA VALENCIA FUERZA RESULTANTE

Obtener garantías de
seguridad y poder asistir a
Víctimas y los procesos contra los
5 3 15
Testigos paramilitares sin que sus
vidas y las de sus familiares
corran riesgo.
Garantizar que el Programa
Ministerio del
de Protección cumpla los 5 5 25
Interior
fines para el cual fue creado.
Garantizar la protección de
las víctimas mediante la
entrega de medidas de
Fiscalía General
protección y el cumplimiento 5 4 20
de la Nación
de las funciones de la
Secretaria Técnica del
programa.
Garantizar la protección de
las víctimas a través de los
dispositivos de Protección
Policía Nacional colectivos, la entrega de 5 4 20
medidas individuales y la
elaboración de estudios
técnicos de nivel de riesgo.
Estudiar los casos de
protección y dar garantías
Grupos Técnicos
frente a las solicitudes de
de Valoración de 5 4 20
protección por parte de las
Riesgo - GTER
víctimas que quieren acceder
al programa.
Grupos
Garantizar la asistencia
Departamentales
integral a las víctimas en el 5 4 20
de Medidas
marco del conflicto.
Complementarias
El Ministerio del Interior tiene bajo su cargo, la dirección del Programa de

Protección, motivo por el cual obtiene un mayor puntaje, pues es a partir de allí
desde donde se toman las principales decisiones en cuanto a la implementación y
el manejo del programa. Las entidades vinculadas en la ejecución del programa
dependen de las directrices que se establezcan en la dirección, por lo tanto la
34
fuerza que tienen a la hora de defender sus intereses es importante, pero no en la
misma magnitud que el Ministerio, ya que no recae en ellos la toma de decisiones,
pero si cuentan con las herramientas y los recursos necesarios para alcanzar sus
objetivos, sin inconveniente alguno.
Por último, son las víctimas las que tienen menor fuerza, a pesar de ser los sujetos
a los cuales está dirigido el programa, dado que dependen necesariamente de las
acciones y decisiones que tomen los demás actores, pues no poseen las
herramientas y las facultades para garantizarse por sí mismas, el derecho a la
seguridad ni su bienestar general; el resquebrajamiento del tejido social que los
soportaba en los territorios que habitaban o habitan, el miedo como fenómeno
psico – social en virtud a la amenaza, al amedrentamiento y a la violencia, el
desplazamiento, el asesinato sistemático a sus líderes más visibles, y la
consecuente fragilidad de las organizaciones defensoras de sus derechos son
algunas de las razones que explican este resultado.
Insumos
 Insumos normativos
- Constitución de 1991: la Constitución es el insumo principal a la hora de

diseñar el Decreto, pues se tiene como precedente la existencia de una
correlación normativa. Sin embargo el artículo 2° evidencia uno de los
parámetros principales que regulan el Decreto:
“Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos
en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional,
mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y
35
demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado y de los particulares”.
El artículo 113 dispone la articulación de competencias institucionales de

acuerdo con la estructura del Estado y las ramas del poder público. También
el artículo 83 que corresponde a los postulados de buena fe, bajo los cuales
se deben sujetar las acciones de las autoridades públicas y los particulares.
Los artículos anteriormente citados de las Constitución, deben tenerse en

cuenta en la aplicación de los principios de Buena fe y Colaboración Armónica,
que suscita el programa.
- Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación

de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que
contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se
dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”: en el numeral 2 de
artículo 13, se establecen las medidas de protección para las víctimas y
testigos en el curso de los procedimientos establecidos.
- Decreto 3391 de 2006 “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 975 de
2005”: en el artículo 21 se crea el Comité de Coordinación Interinstitucional de
Justicia y Paz.
- Decreto 3570 de 2007 “por medio del cual se crea el Programa de Protección
para Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005”
- Sentencia T-496 de 2008: promueve la adopción de medidas de protección de
la mujer frente a todo tipo de violencia, enmarcada en el enfoque de género
como propuesta diferenciada y adaptada al contexto de vulnerabilidad en el
que se encuentran las mujeres (Ministerio del Interior, 2013).
36
 Insumos financieros
Durante el periodo comprendido entre 2010 y 2013, el monto total asignado para
las entidades ejecutoras del programa sumó un total de $106.888.890 millones
de pesos, destinados de la siguiente manera:
Tabla 1.2. Consolidado de Ejecución Presupuestal del PPVyT vigencia 2010-

2013
POLICÍA FISCALÍA MINISTERIO TOTAL

VIGENCIA
NACIONAL GENERAL DEL INTERIOR CONSOLIDADO
2010
$ 22.856.199 $ 10.938.578 $ 1.007.251 $ 34.802.028
2011 $ 13.845.933 $ 8.420.865 $ 984.861 $ 23.251.659
2012 $ 14.394.615 $ 9.272.421 $ 1.622.840 $ 25.289.876
2013 $ 14.054.127 $ 6.483.200 $ 3.008.000 $ 23.545.327
TOTAL $ 65.150.874 $ 35.115.064 $ 6.622.952 $ 106.888.890
Colombia, Ministerio del Interior (2013) “Respuesta ejecución presupuestal Ley de Justicia y Paz”
[documento de trabajo].
 Insumos humanos
Ministerio del Interior
El personal de apoyo consta de treinta y cinco (35) personas que se ocupan de
las funciones administrativas y financieras en el nivel central, y asesorías
técnicas en los departamentos. También cuenta con tres consultores que se
encargan del seguimiento al Programa. Cuenta con un total de 38 personas que
apoyan la gestión del Ministerio del Interior14.
Fiscalía General de la Nación
La FGN cuenta con un personal de apoyo calificado para el cumplimiento de la
misión y visión institucional. Sin embargo, destaca la necesidad de incrementar
el recurso humano. Al 2013 cuentan con el siguiente personal:
14
Colombia, Ministerio del Interior (2013) “Programa de Protección a Víctimas y Testigos en el
marco de la Ley 975 de 2005 – Anteproyecto Vigencia Fiscal 2013” [documento de trabajo].
37
CARGOS NÚMERO
Abogados 12
Psicólogos 10
Trabajadores Sociales 6
Apoyo Administrativo 8
TOTAL 3615
Policía Nacional
La Policía Nacional opera con cincuenta (50) funcionarios Jefes de las oficinas
de Derechos Humanos a nivel país, y en la dirección de Carabineros y
Seguridad Rural tiene más de 8000 hombres, pero cuya destinación no es en
exclusivo para el Programa.16
Grupos Técnicos de Valoración de Riesgo
Los GTER cuentan con un delegado por cada institución (Policía Nacional,
Defensoría del Pueblo, Fiscalía, Procuraduría y UARIV) en las ciudades en las
que operan, es decir, treinta funcionarios a nivel nacional.
Grupos Departamentales de Medidas Complementarias
Los Grupos Departamentales se ejecutan en los treinta y dos departamentos
del país, donde trabaja un funcionario por cada institución (Gobernación, Policía
Nacional, Defensoría del Pueblo, Dirección Seccional de Fiscalías y Unidad de
Víctimas) por lo cual, cuenta con 160 personas dedicados al funcionamiento de
estos grupos.
 Insumos materiales
Fiscalía General de la Nación
Como parte de los insumos materiales que requiere la Fiscalía para la
adecuada ejecución de sus actividades, cuentan con: chalecos antibalas,
servicios de comunicación (teléfonos celulares), esquemas móviles (vehículo
preferiblemente blindado y un arma por servidor).
15
Ibíd.
16
Colombia, Ministerio de Defensa (2014) “Respuesta de Solicitud. Funcionarios vinculados al
Programa de Protección a Víctimas y Testigos” [documento de trabajo].
38
Ministerio del Interior
El Ministerio hace uso principalmente de elementos de oficina como útiles de
papelería.
Policía Nacional
La PONAL cuenta con los siguientes elementos: proyector multimedia portátil,
cámara fotográfica digital y cámara de video, computadores e impresoras
portátiles, vehículos, linternas Led, guantes de carnaza, navajas multi
herramientas, bolsos morral táctico con cameblack y porta documentos.
Procesos
Los procesos se realizan con respecto al organigrama que establece el Decreto
1737 de 2010, en cuanto a cada una de las acciones que llevan a cabo los grupos
que componen el programa. Aun así, se encuentran implícitas las funciones de la
Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio del Interior que
son las entidades principales encargadas de la ejecución del programa.
Dirección del Programa de Protección para Víctimas y Testigos

- Realizar estrategias de orientación, asistencia técnica y capacitación en el orden
territorial, a las entidades y autoridades vinculadas al programa sobre la
aplicación de los dispositivos de prevención y protección.
- Establecer, en todos los niveles territoriales, mecanismos de articulación y
coordinación entre las entidades e instituciones, para que de manera armónica
brinden atención integral a la población objeto de acuerdo con el enfoque
diferencial.
- Desarrollar las medidas de carácter general, en compañía de de las autoridades
nacionales, departamentales y municipales.
- Elaborar e impulsar planes y estrategias en el programa, que promuevan la plena
aplicación de los principios que esboza el Decreto.
- Elaborar informes cuatrimestrales dirigidos al Comité Interinstitucional de Justicia
y Paz, sobre el funcionamiento del programa.
39
- Diseñar estrategias que orienten las acciones de prevención que realizan las
entidades a nivel departamental y municipal, teniendo como marco de referencia
los Mapas de riesgo aprobados.
Grupo Técnico de Elaboración del Mapa de Riesgo

- Recoger información, realizar y actualizar el Mapa de riesgo, con el fin de que las
instituciones y órganos del programa puedan emplearlo como insumo en la toma
de decisiones.
Grupo Interinstitucional de Protección

- Realizar un documento bimestral sobre el análisis y seguimiento de la
implementación de las medidas de protección individual y colectiva.
- Realizar y aprobar los protocolos de protección colectiva e individual, teniendo en
cuenta el enfoque de género.
- Determinar por parte de las entidades encargadas de la ejecución del programa,
si se considera pertinente aplicar otras medidas de protección de acuerdo con el
caso.
- Realizar ajustes en la ejecución del programa de acuerdo con la experiencia
recogida y los informes de evaluación y seguimiento.
- Diseñar estrategias de difusión sobre la manera en que opera el programa,
dirigidas a la población víctima.
Grupo técnico de Evaluación de Riesgo –GTER

- Elaborar una evaluación para determinar el nivel de riesgo de las víctimas o
testigos.
- Diseñar las medidas preventivas y protectivas para las colectividades que se
encuentren en riesgo.
- Elaborar la evaluación y calificación del riesgo individual, mediante la Policía
Nacional o la Fiscalía General de la Nación.
40
- Elaborar respuestas a los recursos de reposición que se establezcan en contra
de las decisiones del GTER interpuestos sobre la vinculación y las medidas
adoptadas.
- Elaborar evaluaciones semestrales de los casos vinculados al programa.
- Realizar un informe mensual sobre la gestión y las decisiones que se han
tomado, dirigido a la Dirección del Programa y al Grupo Interinstitucional de
Protección.
- Realizar la reevaluación del riesgo de las víctimas y testigos vinculados al
programa.
Grupo Departamental de Medidas Complementarias

- Realizar una identificación de los factores de vulnerabilidad y potenciales
amenazas, en conjunto con las comunidades.
- Desarrollar las medidas para aplicar los dispositivos colectivos y poblacionales.
Productos
Dirección del Programa de Protección para Víctimas y Testigos

- Entidades y autoridades territoriales capacitadas sobre la aplicación de los
dispositivos de prevención y protección.
- Mecanismos de cooperación entre las entidades e instituciones de todos los
niveles territoriales.
- Informe cuatrimestral sobre el funcionamiento del programa.
- Planes estructurados de acuerdo a los principios del programa.
- Estrategias de prevención apoyadas en los mapas de riesgo.
Grupo Técnico de Elaboración del Mapa de Riesgo

- Mapa de riesgo.
Grupo Interinstitucional de Protección

- Documento bimestral de análisis y seguimiento de la implementación de las
medidas de protección individual y colectiva.
41
- Protocolos de protección colectiva e individual.
- Estrategias de difusión sobre la manera en que opera el programa.
Grupo técnico de Evaluación de Riesgo –GTER
- Documento evaluativo sobre el nivel de riesgo de las víctimas y testigos.

- Medidas preventivas y protectivas a las colectividades que se encuentren en
riesgo.
- Respuestas a los recursos de reposición interpuestos por las medidas
adoptadas.
- Informe semestral sobre los casos vinculados al programa.
- Informe mensual sobre la gestión y las decisiones que se han implementado.
Grupo Departamental de Medidas Complementarias
- Informe sobre la identificación de factores de vulnerabilidad y potenciales

amenazas.
- Dispositivos de protección colectivos y poblacionales, aplicados.
Resultados
Durante el periodo comprendido entre 2010 y 2013, se alcanzaron los siguientes

resultados:
- Miembros de los gabinetes departamentales y municipales que participan en la

atención de víctimas, capacitados.
- Víctimas capacitadas sobre la oferta institucional del Programa de Protección.
- Mejoramiento en la incorporación y aplicación del enfoque de género y diferencial
en las matrices de Evaluación de Riesgo y en los protocolos de atención.
- Ampliada la cobertura de los protocolos de protección individual y colectiva.
42
- Funcionarios de nivel nacional y de los Departamentos de Bolívar, Atlántico,
Santander, La Guajira, Valle del Cauca, Córdoba, Bogotá, Magdalena y Chocó,
capacitados sobre el funcionamiento y la ejecución del programa.
- Mejoramiento de los procesos logísticos, de coordinación y articulación
interinstitucional con las entidades que proveen atención integral a la población
beneficiaria.
- Grupos Departamentales de Medidas Complementarias de la Guajira, Atlántico,
Magdalena, Putumayo, Arauca, Antioquia, Sucre, Córdoba, Cesar, Chocó,
Santander y Boyacá, capacitados en lo referente a las rutas de atención, las
medidas y los protocolos de atención.
- Cumplimiento en las metas y objetivos establecidos en el Decreto 1737 de 2010
de los Grupos Departamentales de Medidas Complementarias.
- Incremento significativo en la capacidad de respuesta de los recursos de
apelación.
- Folletos sobre la ruta de la Protección en Justicia y Paz, entregados.
- Aumento de la asistencia técnica a las autoridades de orden territorial en cuanto
a la aplicación de los dispositivos de prevención y protección.
- Mejoramiento de los procesos de orientación de políticas y planes del Programa
de Protección para Víctimas y Testigos.
Identificación de Cuellos de Botella

A continuación se plantearán de forma esquemática, las dificultades encontradas a
lo largo de la implementación del Programa de Protección.
Insumos
 Materiales
- La oferta institucional en materia de protección en relación con las medidas que
se asignan, es insuficiente ya que no cuenta con una oferta amplia que permita
minimizar los riesgos de las víctimas.
43
 Humanos
- Insuficiente disponibilidad de personal especializado frente a los temas de
enfoque de género y enfoque diferencial.
- Falta de personal en el Ministerio del Interior, para hacerle seguimiento al
programa.
- Falta de personal en la Fiscalía General de la Nación para dar atención
psicológica y jurídica a las víctimas y testigos que acuden al programa y que se
vinculan.
- Carencia de personal por parte de la Fiscalía General de la Nación en cuanto al
apoyo administrativo y a los trabajadores sociales vinculados a la
implementación del programa.
- Carencia de funcionarios de los GTER y de los Grupos Departamentales de
Medidas Complementarias a nivel nacional, para dar atención adecuada de
acuerdo con la demanda del programa en cada departamento.
Procesos
- Ausencia de actividades que informen a la población sobre la ruta de atención a

la que deben recurrir en caso de ser víctimas o testigos, por parte del Grupo
Interinstitucional de Protección.
- Falta de conciencia frente a las medidas de asistencia inicial por parte de los
funcionarios encargados de implementarla.
- Carencia de la aplicación del enfoque de género por parte de los Grupos
Departamentales de Medidas Complementarias, en lo que respecta a la
identificación de factores de potencial amenaza.
- Ausencia de unificación de los informes de seguimiento o evaluación por parte
del GTER y el Grupo Interinstitucional de Apoyo.
Productos
- Escasez de víctimas y testigos capacitados sobre enfoque diferencial y la ruta
de atención, por parte de los Grupos Departamentales de Medidas
complementarias.
- Ausencia de planes estratégicos para la atención de la asistencia inicial.
44
CAPÍTULO 3
CAPACIDAD INSTITUCIONAL
En este capítulo, se pretende establecer si el Programa de Protección para

Víctimas y Testigo cuenta con la suficiente capacidad institucional, en cuanto a la
consecución de los objetivos propuestos, a través de un estudio de caso realizado
mediante entrevistas a funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, la Policía
Nacional y el Ministerio del Interior, debido a que son las principales entidades
encargadas de ejecutar lo concebido por el Decreto 1737 de 2010. Para ello, se
tendrán en cuenta las nociones principales con las cuales se construyó el
concepto de capacidad institucional, es decir, valor público, gobernanza y modelo
racional de toma de decisiones.
Análisis de Resultados
 Categoría: Gobernanza
En cuanto a la forma en la que se está llevando a cabo la gobernanza, se toman
en cuenta cinco preguntas realizadas a diferentes funcionarios de la Fiscalía
General de la Nación, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior. En este
sentido, en cuanto a lo que compete a los funcionarios de la Policía, se evidencia
una discrepancia en torno a éste, basado en la articulación interinstitucional, pues
por un lado, indican que los vínculos entre las entidades del programa no se
encuentran muy relacionados con los objetivos debido a la ausencia de trabajo
entre entidades, tampoco se tiene claridad quiénes trabajan en conjunto con el
PPVT en la consecución de objetivos, e incluso no hay suficiente conocimiento
sobre quiénes se encargan de la coordinación y dirección del programa; como lo
expresa uno de sus funcionarios “muchas veces la UNP 17 , no responde
oportunamente a los requerimientos que hacen los líderes del programa”
(entrevista 2). Aun así, otro de los funcionarios entrevistados señala que la
articulación entre instituciones para el logro de objetivos, y lo que corresponde a
17
Unidad Nacional de Protección
45
la dirección y coordinación de los encargados del programa, ha sido exitosa en la
medida en la que se ha contado con el liderazgo y el control riguroso de las
entidades a la hora de gestionar, articular e integrar a sus funcionarios y
entidades, con sus objetivos (entrevista 1).
Por otro lado, en lo que respecta a los funcionarios de la Fiscalía pertenecientes a

la dirección de Bucaramanga, manifiestan puntos de vista similares a los de la
Policía, sin embargo coinciden en que los problemas de articulación se hacen
visibles sobre todo con los Grupos Departamentales de Medidas
Complementarias y con los Grupos Técnicos de Evaluación de Riesgo –GTER,
quienes por falta de operaciones más coordinadas generan problemas en otras
directrices que comprometen de alguna manera la seguridad de las víctimas y
testigos.
En cuanto a la dirección y coordinación de los encargados del Programa, los

entrevistados manifiestan que ha sido positivo y acorde a las pautas del Decreto
1737 de 2010, aunque reclaman mayor presencia en las unidades regionales con
el objetivo de generar más “comunicación y retroalimentación en cuanto a la
normatividad” (entrevista 3).
El último componente de esta dimensión, es en cuanto a las entidades que están

vinculadas en la ejecución del PPVT, a lo cual los entrevistados respondieron que
es necesaria la intervención de más entidades, sobre todo de orden
departamental y municipal para una mayor cobertura, e igualmente se refieren a
la importancia de la participación de algunos Ministerios como el de Salud y
Educación (entrevista 4) para que puedan contribuir a la prestación de este tipo
de servicios a la población sujeto del Programa.
Para terminar con la categoría de gobernanza, se encuentran los funcionarios del

Ministerio del Interior, quienes coincidieron en muchas de las respuestas de las
preguntas realizadas respecto a este tema. En primer lugar, al indagar por la
46
articulación entre instituciones, uno de los entrevistados indica que “se han
generado sinergias institucionales importantes que contribuyen al cumplimiento
de los objetivos del programa” (entrevista 5), lo cual refleja que desde el Ministerio
se evidencian más los esfuerzos por crear vínculos con otras entidades que
contribuyan al funcionamiento adecuado del PPVT. El otro entrevistado de esta
entidad, también respondió de manera similar señalando que “Se observa
claramente que dentro del escenario interinstitucional se han venido desarrollando
las acciones necesarias para el cumplimiento de los parámetros establecidos en
el Programa de Justicia y Paz con el fin de dar las formas de protección a las
víctimas que hacen parte del programa” (entrevista 6).
En cuanto a la coordinación y dirección de los encargados del PPVT, los

entrevistados indicaron que ha sido adecuada y señalan la “planeación
estratégica” como un aspecto transversal en las acciones que se establecen para
el cumplimiento de metas y objetivos.
El último aspecto en cuanto a gobernanza, recae en la cantidad de entidades

vinculadas a la ejecución del programa, a lo que responden los entrevistados del
Ministerio, que se cuenta con un número significativo de instituciones en todas las
entidades territoriales que permiten un nivel muy alto en el cumplimiento de las
metas propuestas. Además cuentan como un componente importante, la
existencia de personal capacitado para responder adecuadamente a los
propósitos del programa.
En esta categoría se evidencia la falta de información sobre el funcionamiento del
programa por parte de funcionarios de la PONAL, quienes no tienen claridad sobre
la dirección del programa y sus líneas estratégicas. Por otro lado, los funcionarios
de la Fiscalía reclaman más participación de otras instituciones y también de la
dirección del programa, para poder establecer relaciones más sólidas y que
generen cambios positivos en la población sujeto del Programa. En tanto que los
funcionarios del Ministerio, ven de otra forma la articulación entre instituciones, la
dirección de los encargados y la participación de otras entidades, pues rescatan el
47
buen funcionamiento de cada uno de estos aspectos y valoran el trabajo que se ha
construido para generar sinergias que permitan la consecución de objetivos de la
mejor forma posible.
 Categoría: modelo racional de toma de decisiones

El modelo racional de toma de decisiones está sustentado en tres aspectos de
acuerdo con los cuales se crearon las preguntas para las entrevistas. El primero
corresponde a las prioridades sobre las cuales se va a desarrollar el trabajo, a lo
cual los miembros de la Policía señalaron que se establecen las prioridades de
acuerdo con el orden de llegada de las medidas preventivas, o que también
pueden variar según las directrices que se establezcan desde PPVT.
Por su parte los miembros de la Fiscalía discrepan en sus opiniones, ya que por
un lado uno de los funcionarios entrevistados concibe que las prioridades desde
su entidad no son establecidas como una directriz transversal en el trabajo en
grupo; en tanto que, el otro funcionario parece no tener clara la pregunta pues
estima que el contar con personal necesario es sinónimo de tener una línea para
priorizar las actividades laborales.
En lo que respecta a los funcionarios del Ministerio del Interior, comparten que la
entidad en la que trabajan, estructura de forma correcta las prioridades en el
desarrollo de sus actividades, debido a que se tienen líneas de acción claras que
permiten identificar los aspectos relevantes que merecen atención inmediata.
Continuando con el anterior aspecto se tiene en cuenta la relación de las

prioridades y los valores con los principios establecidos por el Decreto 1737 de
2010, donde los funcionarios de la PONAL concuerdan en que los principios
rectores de su accionar no solo están establecidos por el Decreto sino por los
códigos éticos de su entidad. Por lo tanto, cada una de las estrategias que
implementan están basadas en una serie de valores que regulan sus acciones.
48
Los funcionarios de la Fiscalía en concordancia con los de la PONAL, aseguran
estar de acuerdo con que la base de sus acciones está reglamentada por los
principios del Decreto 1737 de 2010, sin embargo, rescatan como primordiales los
principios de celeridad, confidencialidad y consentimiento.
Bajo las mismas condiciones se encuentran los funcionarios del Ministerio del
Interior, quienes resaltan la importancia de aplicar los principios contenidos en el
Decreto 1737 de 2010.
El siguiente aspecto del modelo racional de toma de decisiones son las

estrategias a través de las cuales se llevan a cabo los objetivos.
Los funcionarios de las tres entidades concuerdan en que para el funcionamiento

adecuado y el desarrollo de sus operaciones es prudente implementar medios
estratégicos y sistemáticos que conlleven a lograr los objetivos establecidos por
cada uno.
En cuanto al modelo racional de toma de decisiones, se puede establecer que al
interior de las entidades analizadas, no es lo suficientemente claro el orden y
establecimiento de las prioridades, aunque sí lo son los principios y los medios por
los cuales se realizan los requerimientos dirigidos al Programa de Protección para
Víctimas y Testigos.
 Categoría: Valor Público

La última dimensión que permite establecer la capacidad institucional es el Valor
Publico para el cual se tiene en cuenta la satisfacción de las necesidades de las
víctimas y testigos que recurren al programa.
En el análisis de las respuestas de los funcionarios de la PONAL se evidencia que
la entidad cuenta con los recursos humanos y financieros necesarios para brindar
la atención integral a las víctimas y testigos que recurren al PPVT. Que tienen un
interés especial en hacer el debido seguimiento a los afectados con el fin de
satisfacer y cumplir con las necesidades básicas acordadas desde un principio.
49
Las opiniones de los entrevistados de la Fiscalía afirman que al interior de su
Entidad se brinda en forma efectiva asistencia integral cuando se encuentran
vinculados al PPVT.
En el proceso de evaluación de las entrevistas a los funcionarios del Ministerio del
Interior, en la categoría relacionada, se observa la existencia de un compromiso
humanitario inmerso en cada uno, el cual genera un deber inmediato darle el
ofrecimiento integral de calidad a todos los involucrados en el PPVT.
En consecuencia se puede establecer que las tres Entidades generan un Valor

Público, en tanto satisfacen las necesidades básicas de los vinculados, además
de su protección y en cumplimiento al Decreto 1737 de 2010, pero especialmente
en lo referente a la activación de una ruta integral y a la atención que recibe la
población indígena.
50
REFLEXIONES FINALES
Haciendo un análisis del diseño institucional del Programa de Protección para

Víctimas y Testigos, se puede inferir que si bien es cierto el programa ha venido
atendiendo y protegiendo a las víctimas y testigos de amenazas en el territorio
colombiano, el programa presenta una serie de vacios de orden jurídico y
procedimental, que deben ser atendidos a través de la modificación del Decreto
1737 de 2010, que permita una atención integral, oportuna, eficiente y eficaz a las
víctimas que acuden a dicho programa.
En este sentido, al observar la oferta institucional frente a las medidas de

protección que se entregan por parte del Estado colombiano, se evidencia
claramente que las medidas de protección para el programa de víctimas y testigos
de la Ley 975 de 2005, son restrictivas y no han sido incorporadas en su totalidad
como si existen en otros programas de protección, entre los que se pueden
mencionar la reubicación temporal, el auxilio de transporte, los tiquetes aéreos, la
reubicación intraurbana y los apoyos económicos temporales.
Otro de los aspectos que denotan las falencias por parte de las tres instituciones
encargadas de operar el programa, es la falta de funcionarios capacitados en
temas de enfoque de género y enfoque diferencial, que se ve traducido en la
asignación de medidas de protección a las víctimas y testigos incorporadas al
programa sin tener en cuenta que pertenecen a poblaciones vulnerables o de
espacial protección como lo ha manifestado la Corte Constitucional en diferentes
sentencias y que conlleva a la vulneración de derechos y revictimización de las
personas.
En relación con los grupos departamentales de medidas complementarias se

evidencia que las entidades territoriales consideran que la atención integral a las
víctimas es y debe ser exclusivamente del gobierno central, lo que se refleja en la
falta de atención y políticas a nivel departamental y municipal que restituyan los
derechos de las víctimas.
51
Si bien es cierto, las instituciones que tienen bajo su responsabilidad el programa
de protección, tienen asignados a funcionarios para la atención de las víctimas, se
puede inferir que este personal es insuficiente en relación con el número de
18
víctimas que maneja la base de Justicia y Paz, principalmente a nivel
departamental, lo cual no permite una atención personalizada frente a los casos
que se presentan al programa.
En cuanto a la capacidad institucional, analizada mediante entrevistas a
funcionarios de las tres entidades operantes en el programa, se evidencia que no
existe unidad de criterio frente a los procesos y procedimientos que se deben
desarrollar por cada una de las instituciones que tienen a cargo el programa. En
algunos casos se vio reflejado un total desconocimiento de los fines y objetivos del
programa.
En la categoría de gobernanza, las entrevistas permitieron observar que existe

una buena gobernanza en tanto la capacidad de dirección del programa desde las
entidades y la misma dirección, es acorde con lo dispuesto por la normatividad.
Sin embargo, en lo que se refiere a la participación de actores que contribuyan a
mejorar las estrategias y los objetivos dispuestos por el Decreto, se encuentran
falencias institucionales, pues no se tiene claridad sobre el papel de otras
entidades o incluso, discrepan de la forma en la que se están llevando a cabo
diferentes labores por parte de estas entidades.
En cuanto al modelo racional de toma de decisiones, se encontró que existe un

vacío por la falta de claridad frente al establecimiento de prioridades y en algunos
casos, frente a la forma en la que se llevan a cabo las metas y objetivos
establecidos. Por lo tanto, se podría inferir que la toma de decisiones en las
entidades entrevistadas, no es lo suficientemente sólida y por consiguiente, puede
18
357.000 víctimas y testigos se han vinculado al programa hasta el 2013. Espejo Silva, Tatiana
(2011) Programa de Protección para Víctimas y Testigo en el marco de la Ley 975 de 2005
(Decreto 1737 de 2010) Ministerio del Interior [Diapositiva de PowerPoint].
52
generar problemas en la forma en la que se atiende a las víctimas y testigos que
acuden al programa.
Finalmente en la categoría de valor público, se puede ver que de acuerdo con la

normatividad y los parámetros establecidos por el Decreto 1737 de 2010, se está
cumpliendo a cabalidad lo especificado para cada una de las entidades y por lo
tanto, se están dando soluciones a las necesidades de las víctimas y testigos. Sin
embargo, teniendo en cuenta que las categorías anteriores no se dan de la
manera adecuada, se puede establecer que es necesario establecer una sinergia
y una articulación más sólida entre las entidades con el fin de que la capacidad
institucional mejore y permita brindar a las víctimas y testigos, una atención
integral en todos los niveles territoriales del país, donde cada una de las entidades
operantes se encuentre comprometida con su labor.
A nivel institucional es necesario reevaluar las operaciones que se están

efectuando con el objeto de implementar y diseñar mejores políticas públicas en
pro de contribuir al desarrollo de las víctimas y testigos del conflicto colombiano,
pues en la medida en que se generen mejores políticas, los ciudadanos tendrán
mayor posibilidad de confiar en las decisiones que toma el Estado en materia del
conflicto y en sus instituciones.
Por tal motivo, la hipótesis que se plantea al inicio de la investigación, queda

desvirtuada dado que el diseño institucional y la capacidad institucional son
parcialmente adecuadas en torno a la ejecución de lo propuesto por el Decreto y
por ello, en la garantía de los derechos de las víctimas y testigos del conflicto
armado en Colombia.
53
RECOMENDACIONES
De la anterior investigación se puede deducir que si bien es cierto, el programa ha

venido ejecutando las acciones para la atención a las víctimas, debe haber un
rediseño del mismo que permita el cumplimiento de los objetivos para el cual fue
creado, de modo que promueva la garantía de los derechos fundamentales de las
víctimas y testigos en el marco del conflicto. También es necesario fortalecer los
procesos de capacitación a nivel interinstitucional e incorporar nuevas medidas de
protección que se ajusten a las necesidades de la población objeto y elaborar una
estrategia de comunicaciones para que las victimas conozcan sus derechos y la
oferta institucional a cargo del Estado colombiano, en aras de que puedan hacer
uso de la misma. Pensar seriamente en post conflicto pasa por aumentar de forma
ostensible el presupuesto destinado al Programa, la calidad y transparencia en su
destinación con el apoyo de las redes y organizaciones defensoras de los
derechos humanos, particularmente de las víctimas del conflicto armado, y por una
estrategia robusta de sensibilización, formación y capacitación para enfrentar el
problema ofreciendo respuestas interinstitucionales y sociales, de carácter integral
a las víctimas, los testigos y sus familias. Los acuerdos recientes alcazados en la
Mesa de Negociación en la Habana, Cuba, así lo ratifican, indicando que el costo
de reparar integralmente a las víctimas exigirá la contribución de quienes fueron
responsables tanto del Estado como de los grupos al margen de la ley, y que la
participación de las víctimas resulta esencial en el proceso de paz.
54
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Protección para Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005, creado mediante el
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Testigos en el marco de la Ley 975 de 2005 – Anteproyecto Vigencia Fiscal 2013”
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Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005”, en Diario Oficial, núm. 46755 de
septiembre 18 de 2007, Bogotá.
58
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número 3391 de 2006, Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 975 de
2005”, en Diario Oficial, núm. 46406 de septiembre 29 de 2006, Bogotá.
Leyes
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Colombia, Congreso de la República (2005, 25 de Julio), “Ley 975 de 2005, Por la

cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos
armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la
consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos
humanitarios” en Diario Oficial 45980 de julio de 2005, Bogotá
Colombia, Congreso de la República (1997, 26 de Diciembre) “Ley 418 de 1997,

Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la
eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones” en Diario Oficial 43201 del 26
de diciembre de 1997, Bogotá.
Jurisprudencia
Corte Constitucional T-496 de 2008.
59
ANEXOS
La siguiente tabla, refleja cada uno los componentes que se derivan de los
conceptos que componen capacidad institucional, los cuales se toman como
referentes para la elaboración de cada una de las preguntas que se utilizaron en
las entrevistas de tipo semiestructuradas, a los funcionarios de la Policía Nacional,
la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio del Interior.
Dimensiones Características
- Decisión de objetivos
- Coordinación para la realización de
Gobernanza objetivos
- Capacidad de dirección
- Participación de diversos actores
- Prioridades en las que se enfocan las
estrategias y los funcionarios
Modelo racional de - Orden con los valores y objetivos de
toma de decisiones las prioridades
- Maneras mediante las cuales se
logran los objetivos
Valor Público - Satisfacción de necesidades humanas
Funcionarios de la Policía Nacional
Entrevista 1
Caracterización del entrevistado
- Nombre: José Domingo Barbosa Solano

- Institución: Policía Nacional
- Cargo: Coordinador Derechos Humanos DECES
- Fecha: 10 de abril de 2014
D.P: Me encuentro con el doctor José Domingo Barbosa, Coordinador de

Derechos Humanos del Departamento de Policía del Cesar.
60
Quisiera aprovechar su presencia aquí en el Ministerio del Interior, para realizarle
algunas preguntas sobre la capacidad institucional, particularmente aplicada a la
entidad a la que usted pertenece, en el marco del Programa de Protección para
Víctimas y Testigos basada en el Decreto 1737 de 2010.
Buenas tardes, Doctor José Domingo
D.P: En primer lugar, me gustaría saber si usted considera que existe una
adecuada articulación interinstitucional en cuanto al cumplimiento del
objetivo dispuesto por el Decreto 1737 de 2010. ¿Por qué?
J.B: Pienso que sí. Déjeme decirle, ninguna de las personas vinculadas al
programa ha sido re victimizada y tampoco los testigos han sido víctimas de
atentados, lo que indica que la articulación institucional es la adecuada pues de lo
contrario se presentarían problemas de diferente índole que troncarían la
ejecución de las estrategias establecidas para alcanzar los objetivos que nos
hemos propuesto desde un principio. Por eso, considero que las diferentes
entidades que se encuentran vinculadas en la consecución del objetivo, lo hacen
de forma articulada y coordinada.
Uno de los ejemplos más claros para explicarle esto, son por un lado, los 6000
policías oficiales y suboficiales que hemos capacitado o inclusive, los 2036
dispositivos individuales que hemos puesto en marcha. Eso apunta, al interés que
tiene la Policía Nacional de crear vínculos sólidos con el mejor equipo humano.
D.P: ¿Cree usted que la articulación interinstitucional se ha dado de manera

adecuada o ha sido de forma inapropiada? ¿Por qué?
J.B: Como complemento a lo anterior, el éxito del programa se debe básicamente

a la articulación interinstitucional, la cual ha sido realizada de forma constante y en
cumplimiento de la ley, por cada una de las entidades que tienen que ver con el
programa principalmente de parte del Ministerio del Interior. Otro punto que
considero importante referente a este aspecto, es el esfuerzo y el trabajo en
equipo que se denota en cada una de las reuniones que se concretan entre las
diferentes entidades, donde se nota la voluntad por unificar soluciones a los
problemas que se van generando a medida que surgen nuevos acontecimientos,
que pueden ser de carácter externo o interno.
D.P: ¿A qué se refiere con acontecimientos de carácter interno o externo?
J.B: Principalmente a los problemas o dificultades que se presentan entre los

mismos funcionarios, que la verdad son muy escasos, precisamente por lo que le
61
comentaba sobre las buenas relaciones que tenemos entre todos, pero que no
obstante, se dan en algunos casos. Y pues los externos, son propios de sucesos
que puedan tener que ver con los esquemas de protección, los recursos
económicos que a veces pueden ser escasos, eso variar dependiendo del
presupuesto que se nos asigne- o con el mapa de riesgo. En todo caso, no son
situaciones trascendentales ni que puedan comprometer a la Policía Nacional.
D.P: ¿Considera que la coordinación de la Dirección del programa de

protección ha sido apropiada? ¿Por qué?
J.B: Le contestaré lo siguiente, gracias a la vigilancia, supervisión y el liderazgo,

ha permitido no solamente el éxito del programa, sino además, el mejoramiento de
la imagen Nacional e Internacional. La coordinación de la dirección ha actuado de
manera coherente con la ley y ha sido clave en el cumplimiento de las metas
propuestas. Eso también se puede ver en la misma gestión de la policía en otras
partes del territorio nacional, que logrado cumplir con los resultados esperados
gracias a la gestión y coordinación que se instaura desde Bogotá.
D.P:¿Cómo considera la capacidad de dirección del encargado de coordinar

el programa de protección desde la entidad a la que pertenece?
J.B: pues en el Cesar desde Derechos humanos nos encargamos de que nuestra
tarea sea transversal a todo el proceso de gestión que se da en miras del
cumplimiento de los objetivos del programa. Es absolutamente fundamental
nuestro papel en el logro de las metas que queremos alcanzar, porque gracias a la
capacidad de direccionamiento que hemos desarrollado, se obtuvieron los
recursos humanos y logísticos muy importantes. Además, ha sido fundamental en
el proceso de garantizar la coordinación interinstitucional y generar buenas
relaciones, como le mencione antes.
D.P: ¿Considera que el programa dispone de la participación de suficientes

entidades para implementar de manera adecuada el programa de
protección? ¿Por qué?
J.B: Lamentablemente no, y por los mismo se hace necesaria la participación de

diferentes entidades para el desarrollo del programa, así tal vez haga falta un poco
de interés de algunos funcionarios que hacen parte del mismo, como por ejemplo
quienes están encargados de activar la ruta de Protección, como lo es la Fiscalía
General de la Nación. Y aunque ha habido cierta coordinación entre diversas
entidades, esta coordinación requiere de más entidades para poder implementar
62
mejor el programa. Si, las prioridades se tienen en el orden como se alegan los
requerimientos sobre las medidas preventivas de seguridad a implementar.
D.P: ¿Y cuales entidades considera usted que deberían estar vinculadas al

programa?
J.B: me parecería importante la participación del ministerio de Defensa, en los

casos donde se requieren esfuerzos más grandes de protección colectiva o que
según el mapa de riesgo son mucho más propensos a presentar acciones
violentas.
D.P: ¿Cree usted que desde su entidad se establecen de manera ordenada

las prioridades en las cuales se va a trabajar, en el marco del programa de
protección?
J.B: Si, las prioridades se tienen en el orden como se allegan los requerimientos
sobre las medidas preventivas de seguridad a implementar. En este caso, es algo
muy mecánico, aunque pueden haber situaciones en que diversos requerimientos
necesitan de atención inmediata, por lo general, se atienden en el orden en que
vayan llegando.
D.P: En el momento de tomar decisiones ¿Tienen en cuenta los principios

del Decreto 1737 de 2010?
J.B: Claro, se siguen los parámetros y principios establecidos en la normatividad,

en este caso del Decreto 1737 de 2010. En la institución, y en general todos los
funcionarios relacionados al programa, actuamos bajo los principios que nos dicta
la normatividad. Es fundamental regir cada una de las actividades y las decisiones
por lo que establece el Decreto, porque este es la base que nos asegura el
efectivo cumplimiento de nuestros objetivos, de lo contrario, la situación sería
distinta y no se aseguraría la goce de cada uno de los principios. De hecho no se
estaría dando cumplimiento a los principios institucionales que también determinan
nuestro actuar, que debe estar normalizado no solo por la legislación sino por las
nociones éticas de la Policía Nacional.
D.P: ¿Desde su entidad se establecen directrices y estrategias para cumplir

los objetivos que se proponen?
J.B: Claro, existen órdenes e instructivos generados al interior de la Institución

para lograr un buen desempeño en el desarrollo del programa. Esto, con el
objetivo de trabajar de forma más coordinada y organizada en el desarrollo de
nuestras tareas.
63
Siempre es necesario estar al tanto de las actividades o los cambios que se dan al
interior o que dicta la dirección del programa, para saber antes, que estrategias se
deben seguir o en un caso particular, como se debe guiar determinada acción.
D.P: ¿En qué considera que ha contribuido su entidad a mejorar la

protección de las víctimas y testigos?
J.B: Se cuenta con funcionarios policiales capacitados y con un alto grado de

conocimiento sobre el tema, el profesionalismo con que desarrollan sus funciones
y los recursos asignados para cumplir este propósito contribuyen con el
mejoramiento del programa. Además contamos con unas variables para la
elaboración del mapa de riesgo como los informes de riesgo, la advertencia de
presencia de riesgo, las influencias de las Bandas Criminales, lugar donde se
decepciona la denuncia, y otros puntos, que nos dan indicios de cómo llevar por
buen camino nuestra labor.
D.P: Finalmente, quisiera preguntarle si las víctimas y testigos cuentan con

una atención integral desde el momento en el que solicitan vincularse al
programa de protección.
J.B: Claro, en algunos casos que el beneficiario lo requiera es atendido

integralmente por un equipo de profesionales altamente capacitado, el cual está
para apoyar en todos los aspectos sin ningún contratiempo.
En lo que atañe a la asistencia inicial, por ejemplo, hemos ejecutado alrededor de
$ 2.400.000.000 millones de pesos, que nos han permitido cumplir con las
necesidades de las víctimas que recurren en primera instancia a la policía para dar
solución a las problemáticas que los aquejan.
D.P: Señor José Domingo, usted fue muy amable. Muchas gracias por su entera
colaboración.
Entrevista 2
- Nombre: Wilson Ceballos

- Institución: Policía Nacional
- Cargo: Funcionario Oficina DD.HH
64
D.P: Me encuentro con uno de los funcionarios de la oficina de Derechos

Humanos de la Policía Nacional, Wilson Ceballos.
La presente entrevista tiene como objetivo principal, realizarle algunas preguntas
respecto a la capacidad institucional, particularmente aplicada a la entidad a la que
usted pertenece y al trabajo que realiza en ella, en el marco del Programa de
Protección para Víctimas y Testigos basada en el Decreto 1737 de 2010.
Buenos días, Señor Wilson Ceballos
D.P: Teniendo como precedente en trabajo transversal que realizan las

entidades vinculadas al programa, quisiera saber si usted considera que
existe una adecuada articulación interinstitucional en cuanto al
cumplimiento del objetivo dispuesto por el Decreto 1737 de 2010. ¿Por qué?
W.C: Bueno. A decir verdad, debo confesarle que no existe una coordinación ni un
eje transversal referente al cumplimiento de objetivos dictados por el Decreto.
Vea, son varios los problemas que se nos presentan como el caso de los GTER
que no informa, ni responde oportunamente las comunicaciones que se les envía,
ocasionado traumatismos en los requerimientos y atrasos que comprometen la
vida y la integridad de las víctimas. Eso ya es bastante decir.
Las entidades que hacen parte del programa, hoy en día no están trabajando de
forma articulada, y si usted ve bien, incluso lo pactado en las reuniones que se
hacen constantemente, deja vacios en los procesos que se llevan a cabo y esto
también genera traumatismos.
Es compleja la situación con algunas entidades.
D.P: siendo así la situación, ¿Se podría entender que usted considera que la
articulación interinstitucional se ha dado de manera inapropiada? ¿Por qué?
W.C: ¡Exacto! Como le dije ahorita, no ha sido apropiada la articulación entre las
institucionales, aunque con esto no quiero generalizar, pero si ha habido
problemas con algunos grupos ya sea por porque constantemente cambian a los
funcionarios, ocasionando inestabilidad en los procesos o por la misma actitud de
ellos. A veces no tienen claro ni siquiera de que se trata el programa y se toman la
autoridad de hacer conjeturas que no les corresponden. Eso es cosa seria con esa
gente! Además, la gran mayoría de estos no tienen la capacitación adecuada,
ocasionado con esto desinformación en la atención no solo a las víctimas sino a
los mismos funcionarios, no los que llevamos tiempo, sino los que entran reciente.
Todo eso genera un sinfín de dificultades, que son un problema para arreglar.
65
D.P: En este sentido, y articulándolo con lo que hemos venido hablando, es
importante también el proceso de coordinación desde la dirección del
programa. ¿Usted lo considera apropiado? ¿Por qué?
W.C: En algunas ocasiones no ha sido el mejor, ya que muchas veces la UNP, no

responde oportunamente a los requerimientos que hacen los líderes del programa.
Además, otras entidades que intervienen en el proceso de coordinación, y que
hacen parte del panel de entidades del programa, no cumplen su parte a
cabalidad. Mejor dicho, eso cada quien hace lo que quiera y no piensan en que
otros dependen de sus decisiones. Eso es grave.
Hay que replantearse toda esa comunicación sobre todo con la dirección porque
ellos son los que más dificultades ocasionan por sus ausencias, demoras y falta
de coordinación con todos.
D.P: y desde la entidad a la que usted pertenece ¿Cómo considera la

capacidad de dirección del encargado de coordinar el programa de
protección?
W.C: A pesar de los inconvenientes antes mencionados en torno a la coordinación

y el manejo interinstitucional del programa solo puedo decir que ha sido una
dirección excelente.
Aquí donde yo trabajo no se ven tanto los problemas como si se ven en otras
entidades.
D.P: en cuanto a los objetivos y prioridades ¿Cree usted que desde su

entidad se establecen de manera ordenada las prioridades en las cuales se
va a trabajar, en el marco del programa de protección?
W.C: La policía siempre tiene un orden en su actuación. Además teniendo en

cuenta estas prioridades, es que se establecen los parámetros para desarrollar de
una forma adecuada el programa.
Aquí todos trabajamos unos objetivos concretos y las prioridades se imponen
desde un principio, para que todos sigan bajo la misma línea de trabajo.
D.P: En el momento de tomar decisiones la institución con la que trabaja y

usted, ¿Tienen en cuenta los principios del Decreto 1737 de 2010?
W.C: Por supuesto que sí, de lo contrario estaríamos realizando procedimiento no

acordes con la ley. Reitero, la policía siempre actúa y actuará dentro del marco de
66
la normatividad, en este caso, de los decretos que rige el programa, y por tanto, de
la ley.
D.P: Desde su entidad, ¿Se establecen directrices y estrategias para cumplir

W.C: Sí, siempre se están estableciendo diferentes directrices que ayudan a

priorizar situaciones específicas, y que dan orden y celeridad a nuestro trabajo.
Además se tiene la conciencia de la importancia del programa. Sino contáramos
con directrices para realizar nuestro trabajo, todo sería un desorden, y además no
estaríamos acogiéndonos a la ley.
D.P: Desde su entidad, ¿Se establecen directrices y estrategias para cumplir

W.C: Siempre, ya que son el pilar para la correcta atención a las víctimas.
Además, de los complementos que han sido emitidos por la Honorable Corte
Constitucional.

W.C: En el acompañamiento y orientación a las víctimas que permite a los

ciudadanos objeto del programa, volver a confiar en las entidades del Estado.
Además, siempre se tiene al equipo preparado para atender cualquier
consistencia, como ocurre con los esquemas que se ponen en acción cuando se
va a dar asistencia inicial. La Policía Nacional cuenta con un equipo comprometido
y muy valioso que vela por las garantías de las víctimas y testigos.
D.P: Por último quisiera preguntarle, ¿Cree usted que las víctimas y testigos
cuentan con una atención integral desde el momento en el que solicitan
vincularse al programa de protección?
W.C: En absoluto, una vez la persona se presenta en estas instalaciones y

manifiesta su calidad de víctima, se presta una atención integral, transversalizado
por el enfoque étnico y de género, evitando a toda costa la victimización
secundaria y buscando la satisfacción plena de su necesidad de seguridad,
extensivo a su vínculo familiar. Quiero hacer énfasis en esto último, ya que
nosotros no solo nos preocupamos por la persona de manera individual, sino que
entendemos que existe una familia detrás, la cual necesita todo nuestro apoyo, el
cual se realiza con un equipo de profesionales especializados.
67
D.P: Señor Wilson Ceballos, usted fue muy amable. Muchas gracias por su
disposición.
Funcionarios de la Fiscalía General de la Nación
Entrevista 3
Caracterización de la entrevistada
- Nombre: Yomaira Reyes Urrego

- Institución: Fiscalía DNPA Bucaramanga
- Cargo: Técnica investigadora
D.P: Me encuentro con la señora, Yomaira Reyes Urrego Técnica investigadora de

la Fiscalía Bucaramanga en teas del Programa de Protección para Víctimas y
Testigos.
Buenos días, señora Yomaira Reyes
D.P: La primera pregunta es ¿Considera que existe una adecuada

articulación interinstitucional en cuanto al cumplimiento del objetivo
dispuesto por el Decreto 1737 de 2010? ¿Por qué?
Y.R: No siempre. La articulación entre instituciones depende en gran parte del

servidor que está de turno porque aunque existen políticas claras, cada entidad
trabaja a su ritmo y muchas veces no se priorizan los casos estudiados en el
GTER o no se obtienen respuestas a la hora de oficiar.
D.P: ¿Cree que la articulación interinstitucional se ha dado de manera

Y.R: La verdad es que para mi concepto, es inapropiada y es porque no se

obtiene la misma respuesta por parte de las entidades pese a estar en el mismo
Departamento.
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D.P: ¿La coordinación de la Dirección del Programa de Protección ha sido
apropiada? ¿Por qué?
Y.R: Desde el inicio del Programa de Protección la dirección ha sido positiva

porque ha cumplido al pie de la letra lo que la norma dicta y al estar en Bogotá
permite tener imparcialidad en cada decisión que se toma.
D.P: ¿Qué concepto tiene sobre la capacidad de dirección del encargado de

coordinar el Programa de Protección, desde la entidad a la que pertenece?
Y.R: Su desempeño ha sido acorde y adecuado, aunque sería bueno tener una
mayor presencia en las unidades regionales. Es importante considerar tener más
comunicación y retroalimentación en cuanto a la normatividad que actualiza.

entidades para implementar de manera adecuada el Programa de
Protección? ¿Por qué?
Y.R: Bueno, le puedo decir, aunque parezca contradictorio, si y no, y le explico la

razón, es que considero que sería bueno que en cada comité otras entidades de
orden departamental y municipal hicieran presencia activa y esto con el fin de dar
mayor cobertura a la población objeto.

protección?
Y.R: Lamentablemente no, ya que los servidores de mi entidad desarrollan de

manera simultánea diferentes funciones que hacen que lo prioritario se defina en
el día a día y no hay una atención especial al Programa de Protección de Justicia
y Paz.

Y.R: Absolutamente, los principios del Decreto 1737 de 2010, son derroteros y la
base al momento de abordar cada caso en estudio.

69
Y.R: Como lo menciono antes, definitivamente no. En mi entidad el Programa de
Protección de la Ley de Justicia y Paz no tiene la importancia que se merece, es
poca la ilustración que se tiene frente a la norma que regula el programa y es
lamentable que esto esté sucediendo.

Y.R: Como complemento a lo que le he manifestado anteriormente. En el marco

de la Ley de Justicia y Paz se cumple la labor encomendada conforme al Decreto
1737 de 2010, mientras que en mi entidad no se proponen actividades diferentes
para abordar el tema.
D.P: ¿Las víctimas y testigos cuentan con una atención integral desde el
momento en el que solicitan vincularse al Programa de Protección?
Y.R: Bueno, en este caso le comento que siempre han contado con apoyo integral
al momento de su vinculación al Programa de Protección. La verdad no tengo
claro como se lleve a cabo en otras instituciones, pero aquí si se les brinda la
atención que requieren.
D.P: Señora Yomaira Reyes, usted fue muy amable. Muchas gracias por su
disposición.
Entrevista 4
- Nombre: Javier Alberto Leal Pinto

- Institución: Fiscalía - DNPA - Bucaramanga
- Cargo: Abogado – contratista
D.P: Me encuentro con el señor, Javier Alberto Leal Pinto, abogado de la Fiscalía
en Bucaramanga en materia del PPVT.
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Buenos días, señor Javier Leal
D.P: ¿Considera que existe una adecuada articulación interinstitucional en

cuanto al cumplimiento del objetivo dispuesto por el Decreto 1737 de 2010?
¿Por qué?
J.L: Bueno en la ciudad de Bucaramanga sí, ya que en cada sesión del GTER se
cuenta con la presencia de las entidades que deben intervenir, pero aun así, se
hace necesario fortalecer los lazos con los grupos departamentales de medidas
complementarias.
D.P: ¿La articulación interinstitucional se ha dado de manera adecuada o ha

sido de forma inapropiada? ¿Por qué?
J.L: Ha sido adecuada porque permite que cada caso se estudie y la decisión a
ejecutar se dé dentro de un marco de respeto por los derechos de la población
objeto, se brindan más garantías al tomar una decisión colegiada.
D.P: ¿Estima que la coordinación de la Dirección del Programa de

Protección ha sido apropiada? ¿Por qué?
J.L: Si ya que conforme al decreto 1737 cumple de manera adecuada con las
actividades asignadas.
D.P: ¿Cómo considera la capacidad de dirección del encargado de coordinar

el Programa de Protección desde la entidad a la que pertenece?
J.L: Me parece buena, pues la comunicación en los eventos requeridos fluye de

manera óptima.
D.P: ¿Desde su punto de vista, considera que el programa dispone de la

participación de suficientes entidades para implementar de manera
adecuada el Programa de Protección? ¿Por qué?
J.L: Sinceramente me parece que no es suficiente, pues considero que debieran

intervenir mas entidades que permitan brindar una protección de manera más
integral abarcando temas de factores sociales como educación, salud y otras.
D.P: ¿Qué otras entidades considera usted que deberían intervenir en el

Programa de Protección a Víctimas y Testigos?
71
J.L: Pues como le dije, sería útil que en temas de salud y educación, los
Ministerios correspondiente tuvieran mayor intervención.
las prioridades en las cuales se va a trabajar, en el marco del Programa de
Protección?
J.L: Si, ya que el hecho de contratar personal externo que desarrolle las funciones
dadas permite inferir que se prioriza el tema de alguna u otra forma.
D.P: En el momento de tomar decisiones ¿tienen en cuenta los principios del

Decreto 1737 de 2010?
J.L: Si, en especial los principios de celeridad, confidencialidad y consentimiento.

J.L: Si, las que emite el director del programa de protección y asistencia.
D.P: ¿En qué ha contribuido su entidad a mejorar la protección de las

víctimas y testigos?
J.L: En mucho, pues abarca el tema de atención a la población desde el mismo

momento de llevar a cabo la evaluación hasta el momento de ejecutar cualquiera
de las medidas.
J.L: Si, la atención la reciben desde el mismo momento en que se recibe la

solicitud hasta cuando se culmina el proceso o ruta de atención.
D.P: Señor Javier Leal, usted fue muy amable. Muchas gracias por su
colaboración.
Funcionarios del Ministerio del Interior
Entrevista 5
Caracterización del encuestado
72
- Nombre: Javier Andrés Riaño
- Institución: Ministerio del Interior
- Cargo: Asesor - Profesional Especializado
D.P: Me encuentro con el señor, Javier Andrés Riaño Asesor en la Dirección de

Derechos Humanos de Ministerio del Interior, en materia del PPVT.
en torno a la capacidad institucional, particularmente aplicada a la entidad a la que
usted pertenece, en el marco del Programa de Protección para Víctimas y
Testigos basada en el Decreto 1737 de 2010.
Buenas tardes, señor Javier Riaño
D.P: La primera pregunta que tengo es: si usted considera que existe una
adecuada articulación interinstitucional en cuanto al cumplimiento del
objetivo dispuesto por el Decreto 1737 de 2010. ¿Por qué?
J.R: Yo pienso que ha hecho un ejercicio de coordinación y organización muy

positivo, que ha dado paso a una muy buena articulación entre las entidades,
porque se han generado sinergias institucionales importantes que contribuyen al
cumplimiento de los objetivos del programa y a la razón de ser del mismo.
Lo que se puede observar es que la articulación se ha logrado gracias a que todas
las entidades participantes cuentan con profesionales comprometidos en la
protección de las víctimas.
D.P: ¿Considera que la articulación interinstitucional se ha dado de manera

J.R: Creo que se ha hecho una articulación adecuada, teniendo en cuenta que el
hecho de que varias entidades actúen de forma coordinada y precisa no es fácil.
Dentro de los resultados se puede evidenciar el aumento de las medidas y eso es
producto de un trabajo articulado.
D.P: ¿Considera que la coordinación de la Dirección del Programa de

Protección ha sido apropiada? ¿Por qué?
J.R: Sí ha sido la adecuada, porque desde una planeación estratégica se articulan

las acciones que van encaminadas a cumplir lo ordenado en los decretos
reglamentarios. Además, se enfoca en la razón de ser del programa y en
garantizar los derechos de los beneficiarios.
73
Quisiera resaltar lo referente a la planeación estratégica, ya que siempre se están
buscando los mejores caminos para conseguir las metas planteadas, obviamente,
siempre desde el marco de la normatividad que nos rige.
D.P: ¿Cómo considera la capacidad de dirección del encargado de coordinar

el Programa de Protección desde la entidad a la que pertenece?
J.R: Pienso que el coordinador ha sido y ha tenido una actuación eficiente y

eficaz. Siempre demuestra desde un saber experto un manejo idóneo del
programa y ha resuelto inconvenientes que se han presentado con bastante
celeridad.

entidades para implementar de manera adecuada el Programa de
Protección? ¿Por qué?
J.R: La naturaleza del programa permite contar con la participación de todas las
entidades que atienden víctimas a nivel institucional. Esto ha hecho que el
programa se caracterice por su alto nivel de cumplimiento de las metas
propuestas, además que se cuenta con el personal adecuado para resolver
cualquier inconveniente.
D.P: ¿Cree usted qué desde su entidad se establecen de manera ordenada

las prioridades en las cuales se va a trabajar, en el marco del Programa de
Protección?
J.R: Desde luego que sí! El Ministerio del Interior, como entidad clave dentro del
programa, tiene unos protocolos estrictos que facilitan el establecimiento de las
prioridades a trabajar dentro de la participación que nos corresponde en el deber y
cumplimiento de los objetivos y metas que propone el programa,

J.R: Los principios contenidos en el Decreto 1737 de 2010, son el fundamento

para garantizar el adecuado funcionamiento del programa. Entonces (…) en cada
una de nuestras decisiones, y sin falta, se encuentran manifiestos estos principios,
los cuales garantizan que nuestras decisiones sean ajustadas a la normatividad, y
asegurando siempre la protección del beneficiario
74
J.R: Pues primero, una vez se han analizado las situaciones y se han ponderado,
se generan las respectivas estrategias para llegar al objetivo propuesto en cada
caso. En el caso del Ministerio del Interior, siempre hay directrices que nos indican
actuar de una u otra forma de acuerdo al contexto o la situación particular que se
esté presentando
D.P: ¿Cuál considera que ha sido el aspecto más importante en el cual ha

contribuido su entidad a mejorar la protección de las víctimas y testigos?
J.R: lo que resalto más del programa ha sido la ejecución e implementación de

proyectos de prevención de violaciones a los derechos humanos para pueblos
indígenas, cuyos miembros se encuentran en un mayor grado de vulnerabilidad.
Esos proyectos han ayudado a garantizar el goce efectivo de derechos y a reducir
los atentados y hechos violentos contra cada uno de nuestros protegidos
J.R: Absolutamente! inmediatamente se activa la ruta de acción integral a la cual

concurren todas las entidades involucradas, que tienen profesionales
especializados en la atención integral a cada uno de nuestros beneficiarios.
D.P: Señor Javier Riaño, usted fue muy amable. Muchas gracias por su
colaboración.
Entrevista 6
- Nombre: Oscar Vergara Collazos

- Institución: Ministerio del Interior
- Cargo: Asesor - Profesional Especializado
D.P: Me encuentro con el señor Oscar Vergara Collazos, Asesor en la Dirección

de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, en materia del PPVT.
75
en torno a la capacidad institucional, particularmente aplicada a la entidad a la que
usted pertenece, en el marco del Programa de Protección para Víctimas y
Testigos basada en el Decreto 1737 de 2010.
Buenas tardes, señor Oscar Vergara
D.P: La primera pregunta que le quisiera formular es, si usted considera que
existe una adecuada articulación interinstitucional en cuanto al
cumplimiento del objetivo dispuesto por el Decreto 1737 de 2010. ¿Por qué?
O.V: Si, porque viendo los resultados arrojados por el programa es evidente que sí
existe una articulación institucional, los resultados alcanzados hasta el momento
así lo demuestran. Se observa claramente que dentro del escenario
interinstitucional se han venido desarrollando las acciones necesarias para el
cumplimiento de los parámetros establecidos en el Programa de Justicia y Paz con
el fin de dar las formas de protección a las víctimas que hacen parte del
programa.
Una evidencia importante de lo que le estoy comentando es que hasta el día de
hoy, no existe una sola persona que se encuentre en el programa y que haya sido
víctima de algún atentado o asesinato.
D.P: continuando en el mismo sentido ¿Considera que la articulación

interinstitucional se ha dado de manera adecuada o ha sido de forma
inapropiada? ¿Por qué?
O.V: Como le comenté ahora, la articulación institucional ha sido adecuada, pero

sucede que en ocasiones se han presentado dificultades con funcionarios de otras
entidades que operan el programa, que no han sido trascendentales y por eso se
han podido solucionar de manera positiva y sin ningún inconveniente o agravante.
D.P: ¿Usted considera que la coordinación de la Dirección del programa de

protección ha sido apropiada? ¿Por qué?
O.V: yo creería que si ha sido apropiada porque eso se hace evidente en los
resultados, además, se tiene una línea clara y definida frente a lo que deben
hacerse para el cumplimiento de los objetivos del Programa de Protección y se ha
difundido a las entidades que trabajan en el mismo.
76
Por ejemplo, a nivel departamental y municipal se han realizado aproximadamente
32 acciones de prevención desde que se inicio el programa.
D.P: continuando con el mismo eje ¿Cómo considera la capacidad de

dirección del encargado de coordinar el programa de protección desde la
entidad a la que pertenece?
O.V: A nivel profesional es una persona que conoce suficientemente el tema y la

situación del país, se le adiciona su vasta experiencia la cual ha sido demostrada,
lo que garantiza el logro de los objetivos del Programa.
Como persona, tiene una calidez que lo hace todavía más apto para ocupar el
cargo, porque se compromete de lleno con las causas y se apropia de ellas. Eso
es lo que le hace falta a muchas personas que trabajan aquí en el ministerio y que
no procuran tener un poco más de tacto en estos temas de víctimas y testigos que
son tan delicados.

entidades para implementar de manera adecuada el programa de
protección? ¿Por qué?
O.V: Absolutamente! Porque al programa concurren las entidades encargadas de

la atención a las víctimas y los órganos de control que deben hacer seguimiento a
los fines del Estado. Las entidades que actualmente participan son aquellas que
dentro de sus funciones misionales aportan con un criterio objetivo las medidas
pertinentes a las garantías de protección a las víctimas que hacen parte del
programa.

protección?
O.V: Estoy seguro que así es. Primero se parte desde los protocolos existentes.
Igualmente, para su desarrollo se realiza una planeación estructurada y eso
permite darse cuenta del horizonte en relación a las acciones que se pretenden
desarrollar.
D.P: En el momento de tomar decisiones ¿tienen en cuenta los principios del

Decreto 1737 de 2010?
77
O.V: Por su puesto, es que son el fundamento para garantizar el adecuado
funcionamiento del programa, es el norte para desarrollar el programa.

O.V: yo creo que es necesario partir de que el conocimiento que la Dirección de

Derechos Humanos del Ministerio del Interior es quién coordina el Programa, es
quien dicta las directrices y propone estrategias que permiten cumplir con los
objetivos del Programa; nosotros como funcionarios adscritos y vinculados a este
programa, debemos desarrollar todas nuestras actividades acorde a lo que se
promulga desde un nivel superior.
Aunque no siempre es evidente las clases de estrategias utilizadas, la mayoría de
los casos ya tiene como un marco principal, unas directrices bajo las cuales
nosotros actuamos.

O.V: En algo muy importante para los ciudadanos afectados, y es la contribución

en el restablecimiento de los derechos vulnerados, pero la verdad, lo principal está
en que desde la Dirección de Derechos Humanos se realiza toda la gestión de
coordinación intersectorial que funciona como el punto de inicio del Programa de
Protección para Víctimas y Testigos.
D.P: ¿Usted cree que las víctimas y testigos cuentan con una atención
integral desde el momento en el que solicitan vincularse al Programa de
Protección?
O.V: Efectivamente así es, desde que empiezan a formar parte del Programa
reciben la atención integral necesaria. Además de protección a su integridad
personal, las víctimas pueden acceder a la satisfacción de sus necesidades
básicas tales como: salud, educación, vivienda, alimentación y vestuario.
Definitivamente se les brinda una atención humana y de calidad, consciente de la
situación del otro y comprometida con ella.
D.P: Señor Oscar Vergara, usted fue muy amable. Muchas gracias por su
atención.
78

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Carta de Presentación Director del Programa

Bogotá, abril 9 de 2015

Pontificia Universidad Javeriana

Me permito presentar el trabajo de grado titulado ANÁLISIS EVALUATIVO DE LA

Sebastián Líppez de Castro

Bogotá, D.C. abril 9 de 2015

Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J.

Pontificia Universidad Javeriana

Daniela Fernanda Pinillos Collazos, con C.C. No 1022368408 de Bogotá

En mí (nuestra) calidad de autor (es) exclusivo (s) de la obra titulada:

ANÁLISIS EVALUATIVO DE LA CAPACIDAD Y EL DISEÑO INSTITUCIONAL

Tesis doctoral Trabajo de grado Premio distinción: Si No

Presentado y aprobado en el año 2014

En consecuencia, las atribuciones de usos temporales y parciales que por virtud

1. La conservación de los ejemplares necesarios en la sala de X

3. La reproducción por cualquier formato conocido o por conocer X

4. La comunicación pública por cualquier procedimiento o medio

De acuerdo con la naturaleza del uso concedido, la presente licencia parcial se

Sin perjuicio de los usos y atribuciones otorgadas en virtud de este documento,

De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el

NOTA: Información Confidencial:

Esta Tesis o Trabajo de Grado contiene información privilegiada, estratégica,

Daniela Fernanda Pinillos Collazos 1022368408

FACULTAD: Ciencia Política y Relaciones Internacionales

TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO

ANÁLISIS EVALUATIVO DE LA CAPACIDAD Y EL DISEÑO INSTITUCIONAL DEL

Apellidos Completos Nombres Completos

PINILLOS COLLAZOS DANIELA FERNANDA

DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO

Apellidos Completos Nombres Completos

CRUZ ARENAS DIONNE ALEXANDRA

CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES

Tipo de programa ( seleccione con “x” )

Pregrado Especialización Maestría Doctorado

Nombres y apellidos del director del programa académico

SEBASTIAN LIPPEZ DE CASTRO

TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE:

POLITÓLOGA CON ENFASIS EN GESTIÓN PÚBLICA

PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención

CIUDAD AÑO DE PRESENTACIÓN DE NÚMERO DE

TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” )

Dibujo Tablas, gráficos

SOFTWARE REQUERIDO O ESPECIALIZADO PARA LA LECTURA DEL

Nota: En caso de que el software (programa especializado requerido) no se

DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS

Cadena de valor Value Chain

Capacidad institucional Institutional Capacity

Valor Público Public Value

Modelo racional de toma de Rational model of decision making

RESUMEN DEL CONTENIDO EN: ESPAÑOL E INGLÉS

(Máximo 250 palabras - 1530 caracteres)

This work is aimed at the realization of an evaluative analysis of the protection

TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE POLITÓLOGA CON

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES

CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA

DANIELA FERNANDA PINILLOS COLLAZOS

TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE POLITÓLOGA

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA