NUEVO MUNICIPALISMO Y GOBERNANZA

PARTICIPATIVA EN ESPAÑA. UN ANÁLISIS

DESDE EL ENFOQUE ESTRATÉGICO
RELACIONAL

CAPÍTULO 1 4
1.1. (Problematización de la investigación; porque es necesario hacer esta
investigación) LA OLA MUNICIPALISTA: UNA OPORTUNIDAD PARA
TRANSFORMAR LAS RELACIONES ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD .......... 4
1.1.1. Desafección política .............................................................................. 12
1.1.2. Crisis régimen......................................................................................... 12
1.1.3. Municipalismo y nueva política ............................................................ 12
1.1.4. Limitantes del proyecto ......................................................................... 12
1.2. OBJETIVOS E HIPÓTESIS (OPERACIONALIZAR OBJETIVOS): ........... 13
1.2.1. Objetivos................................................................................................... 13
1.2.2. Hipótesis..................................................................................................... 13
1.3. GUÍA DE LECTURA ...................................................................................... 14
CAPÍTULO 2 .................................................................................................... 15
2.1. EL ESTADO: UNA RELACIÓN SOCIAL ...................................................... 16
2.1.1. PRINCIPALES CONCEPCIONES DEL ESTADO............................... 16
2.1.2 EL ENFOQUE ESTRATÉGICO RELACIONAL Y LA SELECTIVIDAD
ESTRATÉGICA DEL ESTADO ......................................................................... 35
2.2. DEL GOBIERNO A LA GOBERNANZA EN RED PARTICIPATIVA ........ 44
2.2.1. EL AUGE DEL NEOLIBERALISMO COMO NUEVA RAZÓN DE
ESTADO ................................................................................................................ 46
2.2.2. LA NGP COMO MODELO DE GESTIÓN NEOLIBERAL ...................... 48
2.2.3. LA RED COMO MARCO PARA EL ANÁLISIS DE LA GOBERNANZA:
POLICY NETWORK Y NETWORK GOVERNANCE ............................................ 50
2.2.4. LA CRÍTICA AL ENFOQUE DE RED ...................................................... 56
2.2.5. DE LA GOBERNANZA EMPRESARIAL A LA GOBERNANZA EN RED
PARTICIPATIVA .................................................................................................. 59
2.3. MARCO ANALÍTICO DE LA INVESTIGACIÓN .......................................... 68
2.3.1. MODO DE ARTICULACIÓN INSTITUCIONAL ................................... 70
2.3.2. MODOS DE INTERVENCIÓN ................................................................ 83

1
 2.3.3. MODOS DE REPRESENTACIÓN ....................................................... 101
2.3.4. SÍNTESIS MARCO ANALÍTICO............................................................... 113
CAPÍTULO 3 .................................................................................................. 119
3.1. Evolución de la estructura organizativa del Estado en España desde un
enfoque municipal .................................................................................................. 120
3.1.1. Introducción ................................................................................................ 120
3.1.2. El papel del municipio en la historia del Estado español ........................... 122
3.2. Evolución del gobierno local y modelos de gobernanza participativas
desde la Transición (1978-2015)......................................................................... 133
3.2.1. Introducción ................................................................................................ 133
3.2.2. Bases normativas de la participación en España: 1978-1985 ..................... 134
3.2.3. El modelo de consejos como selectividad estratégica: 1985-2003............. 143
3.2.3. La inserción de nuevos mecanismos participativos: ¿una nueva selectividad
estratégica? 2003-2008 ......................................................................................... 149
3.2.5. Austeridad y crisis participativa: 2008-2015 .............................................. 156
3.2.6. Síntesis ........................................................................................................ 162
3.3. LA NUEVA OLA MUNICIPALISTA .......................................................... 165
3.3.1. Surgimiento del nuevo municipalismo ................................................... 165
3.3.2. Impacto del municipalismo en el sistema electoral ................................ 172
3.3.3. Principales características del nuevo municipalismo ................................. 1
3.3.4. El municipalismo institucional: organización y agenda ............................. 5
3.3.5. Una mirada panorámica de la participación institucional en los
Ayuntamientos del Cambio .................................................................................... 13
4. CASOS DE ESTUDIO .................................................................................. 23
4.1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................... 23
4.1.1. Selección de casos ........................................................................................ 23
4.1.2. Contexto socioeconómico y sociopolítico .................................................... 28
4.1.3. Evolución modelo de gobernanza participativa........................................... 30
4.1.4. Análisis mecanismo participativo ................................................................. 33
4.2. ZARAGOZA ....................................................................................................... 36
4.2.1. CONTEXTUALIZACIÓN ....................................................................... 36
4.2.2. EVOLUCIÓN MODELO DE GOBERNANZA PARTICIPATIVA EN
ZARAGOZA .......................................................................................................... 48
4.2.3. ESTRATEGIA PARTICIPATIVA DE ZARAGOZA EN COMÚN ....... 72
4.2.4. LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN ZARAGOZA ........... 104
4.2.5. CONCLUSIONES .................................................................................. 140

2
 4.3. VALLADOLID ............................................................................................. 147
4.3.1. CONTEXTUALIZACIÓN ..................................................................... 147
4.3.2. EVOLUCIÓN MODELO DE GOBERNANZA PARTICIPATIVA EN
VALLADOLID .................................................................................................... 156
4.3.3. ESTRATEGIA PARTICIPATIVA DE VTLP ....................................... 169
4.3.4. LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN VALLADOLID ....... 190
4.3.5. CONCLUSIONES .................................................................................. 217
4.4. COMPARACIÓN .......................................................................................... 222
Contextualización ................................................................................................. 222
Articulación institucional ..................................................................................... 222
Modo de intervención ........................................................................................... 223
Modo de representación........................................................................................ 223
REFLEXIONES FINALES .............................................................................. 224
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................. 224

3
CAPÍTULO 1

1.1. (Problematización de la investigación; porque es necesario

hacer esta investigación) LA OLA MUNICIPALISTA: UNA
OPORTUNIDAD PARA TRANSFORMAR LAS RELACIONES ENTRE
ESTADO Y SOCIEDAD

Esta investigación nace de una ilusión y una preocupación. La ilusión, el

movimiento municipalista. La preocupación, la falta de democratización de las
instituciones. De forma inesperada, en mayo de 2015, muchas de las
principales ciudades de España pasaron a estar gobernadas por confluencias
municipalistas, un proyecto político que apenas se había constituido meses
antes. Las confluencias venían a dar respuesta institucional a los anhelos
democratizadores expresados cuatro años antes con la irrupción del 15-M,
movimiento ciudadano que ocuparía las plazas de las principales ciudades del
país.

Los resultados de las elecciones locales de Mayo de 2015 constató la crisis

que atravesaba el sistema bipartidista español. Esto fue especialmente
notorio en las grandes ciudades, precisamente aquellas donde el 15-M había
tenido más fuerza. Tras más de treinta años de gobiernos del PSOE y del PP,
ciudades como Madrid, Barcelona, Zaragoza, Cádiz o A Coruña, comenzaron a
estar gobernadas por candidaturas municipalistas1. En el conjunto de las
capitales de provincia, el bipartidismo pasó de contar con más del 80% de los
concejales, al 58%, reduciendo con creces los peores resultados obtenidos en
1987, cuando consiguió el 65% de los puestos electos2.

Las candidaturas municipalistas gobernaron en dieciséis capitales de

provincia: cinco en solitario, una en coalición y alcaldía, y diez en coalición

1
En Barcelona, el Partido de los Socialistas de Cataluña (PSC), partido regional del PSOE en la región,
había estado al frente en todas las legislaturas anteriores exceptuando la del 2011-2015, gobernada por
Convergència i Unió (CIU), partido nacionalista conservador de Cataluña.
2
Para las elecciones locales fundacionales de 1979, se ha considerado incluir a UCD como parte del
sistema bipartidista, quien será sustituido a las elecciones siguientes por Alianza Popular, partido
referente de la derecha española refundado en 1989 como Partido Popular (PP).
4
pero sin alcaldía. Un total de 121 concejales gestionaran áreas directas del
gobierno municipal. En el plano demográfico, una quinta parte de la población
estuvo administrada por los Ayuntamientos del Cambio, que será así como se
darán a conocer mediáticamente los nuevos gobiernos municipalistas.

Tabla 1: Gobiernos municipalistas en las capitales de provincia3

Forma de Ciudad Candidatura Concejales Población

gobierno municipalista obtenidos
En solitario Madrid Ahora Madrid 20 3.223.334
Barcelona Barcelona en 11 1.820.343
Comú
Zaragoza Zaragoza en 9 660.880
Común
A Coruña Marea Atlántica 10 244.850
Alcaldía en Cádiz Por Cádiz si se 8 116.979
coalición puede
Sin Alcaldía Valencia Valencia en 9 791.413
en coalición Comú
Palma de Més per Palma 5 409.661
Mallorca
Las Palmas Si Se Puede 6 378.517
de Gran
Canaria
Córdoba Ganemos 4 325.926
Córdoba
Alicante Ganar Alicante 6 331.557
Valladolid Valladolid Toma 4 298.866
La Palabra
Oviedo Somos Oviedo 6 220.020
Pamplona Aranzadi 5 199.066

3
En la tabla no se han incluido aquellas candidaturas municipalistas que no tuvieron áreas de gobierno.
Por ejemplo, en el caso de Huesca, además de Aragón Si Se Puede, se presentó Cambiar Huesca, otra
candidatura municipalista que pese a obtener 4 concejales, no formó parte de la coalición de gobierno.
5
 Toledo Ganemos Toledo 4 84.282
Huesca Aragón Si Se 4 52.463
Puede

Fuente: Elaboración propia

Unos meses después, en las elecciones generales de Diciembre de 2015, el

declive del bipartidismo se trasladó al ámbito estatal. Tanto PP como
PSOE, obtuvieron los peores resultados de su historia, perdiendo cuatro y
millón y medio de votos respectivamente, pasando de obtener el 73,4% de los
votos en las elecciones de 2011, a un 50,7%. A su vez, supuso el surgimiento
de dos nuevo partidos; Ciudadanos, en el espectro centro derecha, y Podemos,
a la izquierda del PSOE, quienes ocuparon casi un tercio de la cámara
legislativa.

Si bien, ha existido una tendencia, fundada especialmente por los medios de

comunicación, a equiparar Podemos con las confluencias municipalistas,
conviene aclarar que son proyectos políticos con una naturaleza distinta. Es
cierto que ambos nacieron como respuesta institucional al ciclo de
movilizaciones ciudadanas iniciada en 2011 con el 15-M. No obstante, su
composición y sus aspiraciones políticas no fueron las mismas.

Podemos se constituyó en 2014 a partir de un grupo de politólogos de la

Universidad Complutense de Madrid. Tomó fuerza gracias a su inserción en los
espacios televisivos de gran audiencia. Siguiendo la propuesta neopopulista de
Ernesto Laclau y Chantal Mouffe (1987), consideraban la comunicación de
masas como principal mecanismo para acceder al poder. Para este tipo de
propuesta política, la figura del líder, encarnada en Pablo Iglesias, era esencial.
A través de él canalizaron las demandas, las incertidumbres y el espacio de
representación, construyendo un lenguaje dicotómico entre el ellos y el
nosotros: pueblo VS casta, vieja política VS nueva política, etc. Su objetivo
central era el acceso al gobierno central aunque para ello necesitase tener
presencia en administraciones intermedias como Comunidades Autónomas o
municipios.

6
Pese a que en la asamblea constituyente de Vistalegre (Madrid, octubre de
2014), Podemos se presentó como “el partido más deliberativo de la historia”4,
se han demostrado grandes déficits democráticos en su organización. Las
bases del partido, denominadas círculos, han tenido un papel más bien
simbólico y las direcciones generales regionales han quedado subordinadas a
la cúpula central instalada en Madrid (Rodríguez López, 2016). En lo que se
refiere a la toma de decisiones, éstas se han visto reducidas a consultas
plebiscitarias donde no hay espacio para el debate. Muestra del dirigismo de
las propuestas es que la postura de la dirección ha mantenido un apoyo
cercano al 90% en casi todas las convocatorias5.

En el caso de las confluencias municipalistas, el propio nombre hace alusión

a la heterogeneidad vivida desde sus inicios. Pese a que la composición de
cada candidatura varió en función del contexto organizativo de cada ciudad,
todas ellas estuvieron compuestas por diversos partidos políticos y
movimientos sociales. En cuanto a los partidos, destacan Izquierda Unida,
antiguo referente de la izquierda al PSOE a nivel estatal, y Podemos. Estas
agrupaciones no siempre formaron parte de las confluencias municipalistas y
dependerá de la capacidad de negociación de los grupos locales en cada
ciudad. Además, se incluyeron otros partidos de menor peso político surgidos
al calor del 15-M como Equo (ecologista) o Partido X (tecnopolítica), así como
otros partidos de ámbito regional y local. En lo que se refiere a movimientos
sociales, se llevó a cabo una suma de culturas de acción preexistentes y
emergentes.

Los preexistentes provenían de diferentes ámbitos de lucha social como la

vivienda, el antimilitarismo, la solidaridad internacional, el movimiento de
globalización o el estudiantil. En cierto sentido, el municipalismo consiguió
aglutinar diferentes organizaciones reivindicativas de los últimos veinte años
(Calle, 2015). Entre los emergentes, provienen especialmente de una nueva
cultura militante surgida al calor del 15-M.

4
Frase emitida por Carolina Bescansa, una de las fundadoras de la organización, durante el primer
congreso del partido en Vistalegre, Madrid, octubre de 2014.
5
Existen dos consultas en que la posición contraria a la dirección obtendrá alrededor del 30%. Uno será en
la consulta sobre la continuidad de Iglesias y Montero a raíz del escándalo del chalet de Galapagar, y otro
sobre la coalición de gobierno entre el PSOE y Unidad- Podemos.
7
Mientras en algunas confluencias, los partidos mantuvieron una presencia
mayoritaria, en otras personas independientes a estructuras de partido
fueron las que ocuparon puestos protagónicos en la organización.
Algunos de ellos respondieron a un nuevo perfil que concuerda con lo que
Walliser (2013) ha denominado Nuevos Activistas Urbanos, un híbrido entre
activistas y profesionales. De acuerdo a este autor, los Nuevos Activistas
Urbanos son personas extremadamente formadas, provenientes de una nueva
generación de clase media en crisis, con grandes dificultades de acceso al
mundo laboral y altamente precarizada (Rodríguez López, 2016). Este perfil
encontró en el 15-M un espacio de experimentación y generación de redes,
tanto presenciales como digitales, siendo trascendental para la configuración
de las confluencias municipalistas cuatro años después. Asi mismo, como
veremos posteriormente, de estas redes tecnopolíticas surgieron las
propuestas para la implementación de nuevos mecanismos de participación
online desarrollados en diferentes Ayuntamientos del Cambio (Walliser & De la
Fuente, 2018).

En varias ocasiones, se ha hecho referencia a la relación entre los años 80‟s y

la actualidad. No solo por la posibilidad de una segunda transición sino por las
similitudes en el acceso al poder de los movimientos sociales. En el primer
caso, fueron los movimientos vecinales quienes en muchos casos se vieron
cooptados por las instituciones, asumieron sus agendas y perdieron la
capacidad de transformación, pasando a ser meros gestores de la
administración en calidad de técnicos y asesores (funcionarios o
pseudofuncionarios). ¿Qué pasará en este nuevo proceso de
institucionalización?

Trabajos recientes como el de Martinez-Palacios (2018) apuntan que la nueva

ola de institucionalización de la participación no hace más que confirmar una
tendencia burocratizante de ésta. Asimismo, añade que si bien en la década
de los ochenta los pérfiles burocráticos de la participación correspondían a
antiguos militantes provenientes de movimientos vecinales, en la actualidad el
perfil es mucho más tecnocrático, resultado de una profesionalización de la
participación que ha supuesto una elitización de la misma. Esto coincide con la

8
caracterización de los Nuevos Activistas Urbanos realizada por Walliser
(2013), como activistas a la vez que profesionales, formando parte de una red
social de personas muy formadas a la vez que precarizadas. De acuerdo a
Rodriguez, la llegada al poder de “los ayuntamientos del cambio” supone la
creación de cinco a seis mil nuevos cargos ocupados en su mayoría por
jóvenes profesionales que se han visto afectados por la precarización de la
clase media (2016, pág. 168).

Villasante en su libro (1995) indica como “la cooptación por los partidos y los
municipios de muchos profesionales dejó bastante desvaidos a los
movimientos populares” (Villasante, Las democracias participativas. De la
participación ciudadana a las alternativas de la sociedad, 1995, pág. 24), algo
que se puede comparar con el 15M y su proceso de intitucionalidad.

Para articular todo este mosaico de organizaciones y corrientes políticas, se

diseñó un entramado organizativo que pretendía romper con las formas de
partido tradicional basadas en lógicas jerárquicas, dogmáticas y
presidencialistas. Algunos de los mecanismos más destacados en esta línea
fueron: 1) Primarias abiertas confeccionadas a través de un método que
permitiera integrar las diferentes sensibilidades existentes. 2) Modelos de toma
de decisión basados en lógicas descentralizadas, asamblearias y de consenso,
incluyendo para ello vías de participación electrónica. 3) Criterios de
transparencia establecidos a través de un estricto código ético que recogiera
tanto la limitación salarial como de mandatos.

Algo que compartían tanto el proyecto de Podemos como las candidaturas

municipalistas, era frenar la emergencia social generada tras el inicio de la
crisis económica en 2008 y la instauración de políticas de austeridad basadas
en la reducción del gasto social y la externalización de servicios. De alguna
manera, los Ayuntamientos se convierten en la última trinchera de las políticas
sociales para cubrir las necesidades sociales básicas. La impotencia generada
tras varios años de protesta social sin aparente transformación en las políticas,
hizo que se decidiera apostar por la vía institucional.

9
Esto suponía establecer una relación con el Estado completamente
diferente. Suponía pasar de la protesta social a la propuesta institucional. Si en
la primera, existía una relación de exterioridad en que la sociedad organizada
(esfera social) presionaba a la institución por medio de diferentes mecanismos
de acción colectiva no formalizada para modificar la orientación de ciertas
políticas (gráfico 1), en la segunda, suponía el ingreso a espacios
institucionalizados en donde la lógica de acción se establecía a través de unos
cauces reglados (gráfico 2). En definitiva, la entrada de la agencia en las
instituciones.

Gráfico 1: Escenario de relación informal: Acción colectiva

Elaboración propia

10
Gráfico 2: Escenario de relación formal: institucionalización

Elaboración propia

Sin embargo, la manera de hacer frente a la emergencia social ha sido distinta.

Desde la visión estatista de Podemos, se debe hacer a través de políticas
redistributivas universalistas, proteccionistas y garantistas. Desde este
planteamiento, la ciudadanía se concibe como un receptor de servicios. En
cambio, la mirada municipalista considera que las políticas redistributivas
deben ir acompañadas de una implicación de la ciudadanía en la definición y
resolución de las políticas públicas. El hecho de que vivamos en sociedades
cada vez más complejas y diversas, supone que las soluciones no puedan ser
estandarizadas y homogéneas para toda la población. Por tanto, para que las
políticas se ajusten a las necesidades reales, el ciudadano ser un sujeto activo
en la producción de dichas políticas.

El ámbito para hacer efectiva esta nueva relación es lo local, considerando el

municipio como la administración más propicia para que la ciudadanía pueda
influir en la toma de decisiones. Frente la impotencia que se genera cuando se
trata de incidir en escalas gubernamentales superiores, el ayuntamiento se
considera la institución más oportuna para poder participar y decidir de forma
cotidiana.

11
Desde la perspectiva municipalista, lo público no se reduce a lo estatal sino que
incluye nuevas lógicas de colaboración. Para ello es necesario crear una nueva
institucionalidad basadas en nuevas formas de relación tanto a nivel interno, es
decir, en el plano de la administración municipal, como a nivel externo, en las
formas de relación entre la institución y la ciudadanía.

“(…) aquí no adquiere especial protagonismo la reivindicación democrática de

fondo [en relación a los movimientos tradicionales], de hacer mejores o peores
políticas públicas, más o menos aceptables por los grupos o movimientos sociales,
sino sobre todo la de hacer política de una forma distinta dentro de las propias
instituciones; introducir mayor participación, mayor protagonismo tanto de grupos
sociales, de movimientos, como de sus propios nuevos partidos en el proceso
decisorio convencional” (Ibarra, 2018, pág. 18).

1.1.1. Desafección política

1.1.2. Crisis régimen
1.1.3. Municipalismo y nueva política
1.1.4. Limitantes del proyecto

12
1.2. OBJETIVOS E HIPÓTESIS (OPERACIONALIZAR OBJETIVOS):

1.2.1. Objetivos

Principal

 Analizar la selectividad estratégica de los espacios de gobernanza

generados a partir de la implementación de los mecanismos
participativos promovidos por los Ayuntamientos del Cambio de
Zaragoza, Valladolid, A Coruña y Pamplona

Secundarios

 Analizar la arquitectura institucional del ayuntamiento

 Analizar los modos de representación social
 Analizar los modos de intervención institucional

1.2.2. Hipótesis

La implementación de nuevos mecanismos de participación promovidas por los

Ayuntamientos del Cambio ha supuesto la institucionalización de nuevos
espacios de gobernanza. Estos espacios se caracterizan por la inclusión de
nuevos actores históricamente excluidos y la posibilidad de participar y tomar
decisiones en todo el proceso de elaboración de políticas públicas. La
institucionalización de la participación permite que la canalización de demandas
no se haga a través de medios informales en donde suelen imperar relaciones
clientelares, sino a través de mecanismos formales abiertos a toda la
ciudadanía.

Investigar en qué medida los instrumentos de participación institucional

introducidos por los llamados “Ayuntamientos del Cambio” han supuesto una
transformación en las formas de participación anteriores. ¿Qué continuidades y
13
cambios plantea frente al modelo de participación de consejos? El reto de los
ayuntamientos del cambio es que el nuevo modelo de gobernanza cree una
nueva selectividad estratégica que permita una nueva redistribución del poder –
capacidad de decisión- y de los capitales- no solo el económico. Aunque es
evidente que si no viene acompañada de otros políticos que doten de mayor
igualdad y posibilidad de ejercer la participación es imposible.

1.3. GUÍA DE LECTURA

- Contenidos principales de cada capítulo y su justficiación en diálogo con los

objetivos
- Cómo leer esta tesis en función de los intereses del lector.

14
CAPÍTULO 2

Como se ha señalado en el apartado anterior, el objetivo de la siguiente

investigación es analizar los cambios y continuidades del modelo de
gobernanza participativa en los Ayuntamientos del Cambio a partir de los
mecanismos de participación implementados. De esta manera, este estudio se
inscribe en el campo de la gobernanza local y la participación
institucional. Concretamente, forma parte de la línea de investigación
centrada en el estudio de las redes participativas implementadas por la
administración local.

Para analizar las redes participativas, se ha propuesto un marco analítico que

combina el «Enfoque Estratégico-Relacional (EER)» de Bob Jessop (2017
[2016]), inspirado en el neoestructuralismo marxista, y los estudios sobre
redes políticas (Marin & Mayntz, 1991; Kenis & Schneider, 1991; Marsh &
Rhodes, 1992; Jordana, 2007 [1995]) y gobernanza participativa (Blanco &
Gomá, 2002; Ibarra, Martí, & Gomá, 2002; Subirats, Parés, & Blanco, 2009),
desarrollados desde el marco neoinstitucionalista.

Pese a que provienen de escuelas teóricas distintas, el hecho de que ambas

conciban el Estado como una relación, permite su complementariedad. El
hecho de que el EER esté pensado para explicar una teoría general del Estado,
lleva a que se le dé un mayor peso a las estructuras desde un alto nivel de
abstracción, El de redes políticas, con un carácter más operativo, presenta una
dimensión más centrado en el agente. La combinación de ambos enfoques,
permite construir un marco de análisis, a mi modo de ver, más rico en cuanto a
su análisis, reduciendo las limitaciones y ampliando las fortalezas de cada uno
de los planteamientos.

Antes de presentar el sistema de variables construido, es pertinente explicar

cuál ha sido el camino para llegar hasta allí. Para ello, la sección se divide en
cuatro partes:

15
 1. Presentación de las principales concepciones del Estado, haciendo
hincapié en la teoría relacional del Estado, base desde el cual se
desarrolla el marco analítico de la investigación. Explicación del EER,
dando especial relevancia al concepto de «selectividad estructural»
formulado por el autor.
2. Introducción a la teoría de redes políticas. Para ello, se explicará la
transición del modelo de gobierno jerárquico al modelo de gobernanza
en red participativo.
3. Presentación de la propuesta operativa elaborada para el análisis
empírico compuesto de las dimensiones institucionales del EER, de las
cuales se derivan las variables, sus valores, técnicas metodológicas y la
causalidad hipotética planteada. Un marco analítico basado en el
principio de unidad y relación; pese a que a partir del análisis de cada
dimensión se obtiene unos resultados determinados (una determinada
selectividad estructural), su potencial explicativo depende de su relación
con las otras dimensiones. Del análisis conjunto de todas ellas, se
establece un tipo de determinado de selectividad estratégica
participativa que permitirá caracterizar la gobernanza participativa de
cada uno de los Ayuntamientos del Cambio seleccionados.
4. Exposición de los objetivos de la investigación y la hipótesis en función
del marco analítico previamente presentado.

2.1. EL ESTADO: UNA RELACIÓN SOCIAL

2.1.1. PRINCIPALES CONCEPCIONES DEL ESTADO

Para analizar las prácticas participativas impulsadas desde el Estado, lo

primero que hay que preguntarse es: ¿qué se entiende por Estado? Él interés
no es hacer una descripción exhaustiva sobre su genealogía y evolución

16
histórica,6 sino presentar algunas de los principales enfoques analíticos que
han permitido estudiar su naturaleza en su versión contemporánea. Durante el
siglo XX, se han desarrollado diferentes enfoques a la hora de analizar el papel
del Estado moderno en la sociedad. Tanto desde los estudios del desarrollo,
las teorías sobre democracia, la historia comparada y económica, la
antropológica o la economía política (Skocpol, 1992), la discusión ha pivotado
sobre dos ejes centrales: 1) la naturaleza del Estado 2) la relación entre Estado
y sociedad. Para el primer eje, algunas de las preguntas esenciales planteadas
han sido: ¿Es el Estado un ente autónomo racional guiado por criterios
técnicos, objetivos y neutrales? ¿O bien se considera un instrumento utilizado
en provecho de determinadas clases o grupos sociales? Para el segundo eje,
en cambio, se han interrogado por: ¿Son Estado y sociedad esferas
independientes? Suponiendo que así lo sean: ¿qué efectos produce la relación
entre ambas esferas? ¿De qué manera pueden las diferentes fuerzas sociales
influir en la orientación de las decisiones estatales? ¿Hasta qué punto el
Estado puede condicionar las formas de relaciones producidas en la sociedad?

En base a estos dos ejes centrales y a las preguntas derivadas de ellos, a

continuación se incorpora una pequeña discusión que recoja algunas de las
tradiciones teóricas generales desde las cuales se han desarrollado otros
marcos conceptuales más específicos sobre el Estado. Éstas las he divido en
tres enfoques o formas de concebir al Estado: (1) “El Estado como objeto”,
propio del enfoque weberiano, (2) “el Estado como sujeto”, propuesto por
Foucault y (3) “el Estado como relación social”, propuesto por el enfoque
marxista estructuralista de Poulantzas y ampliado posteriormente por Jessop.

Si bien, la línea explicativa sigue un razonamiento deductivo –de lo general a lo

concreto- que finaliza con la explicación del Estado relacional como enfoque
seleccionado para la investigación, es necesario señalar que tanto el enfoque
weberiano como el foucaultiano tienen elementos analíticos que serán tenidos
en cuenta. En este sentido, el enfoque teórico sobre el Estado no pretende

6
Para conocer sobre el surgimiento, formación y evolución del Estado moderno, se recomienda leer:
Coerción, capital y los estados europeos, 990-1990, Charles Tilly (1992); El Estado Absolutista, Perry
Anderson (2011); States and citizens: History, Theory and Prospects, Skinner & Strat (2003); y La
prístina cultura del capitalismo. Un ensayo histórico sobre el Antiguo Régimen y el Estado Moderno,
Ellen Meiksins Wood (2018 [1991]).
17
limitarse a una sola teoría sino, partiendo de su condición relacional, recatar
elementos de otras teorías que permitan analizarlo de una manera más
integral. Por ejemplo, el enfoque del Estado, hace énfasis en comprender
organización interna. En cambio, el Estado como sujeto se centra en
comprender los dispositivos desplegados hacia la sociedad. Pero estudiar el
Estado desde estas dos dimensiones no es suficiente. Ambos enfoques
presentan limitaciones que a mi juicio el enfoque relacional consigue superar,
como justificaré a continuación.

El objetivo de este capítulo es presentar el marco analítico-metodológico

utilizado para los estudios de caso. Si bien, a continuación se incluye una
discusión teórica sobre el Estado desde diferentes enfoques, hay que advertir
que no es objeto de esta investigación llevar a cabo una explicación exhaustiva
del Estado y sus diferentes corrientes teóricas, sino más bien justificar en qué
medida la aproximación a la teoría del Estado como relación social, es útil para
analizar los espacios de gobernanza. En concreto, aquellos promovidos por la
implementación de mecanismos participativos. En este sentido, hay que aclarar
que la investigación tiene un carácter primordialmente empírico, basado en el
análisis de la gobernanza participativa en un contexto concreto: la llegada al
poder de los Ayuntamientos del Cambio en 2015.

No obstante, esto no significa que no se considere el marco teórico una pieza

fundamental. La discusión entre empirismo y abstracción forma parte de un
debate clásico de las ciencias sociales y la teoría del Estado en particular. Para
los empiristas, también llamados conductistas, las grandes teorías del Estado
abusan de la abstracción terminológica y les falta rigor metodológico y
operacional (Almond, 1999). En cambio, los conductistas serán criticados por la
ausencia de un marco teórico que permita analizar los cambios históricos,
dando demasiada importancia a las relaciones entre diferentes agentes y
olvidando la naturaleza y composición cambiante de cada uno de ellos,
especialmente del Estado (Nordlinger, Lowi, & Frabbrini, 1988). Tratando de
buscar un punto medio entre estas dos perspectivas, la siguiente investigación
quiere evitar caer en una mera descripción de las políticas desarrolladas por los

18
Ayuntamientos del Cambio y llevar a cabo un análisis profundo de ellos y, para
tal fin, es necesario construir un marco analítico adecuado.

Antes de comenzar a explicar los diferentes enfoques sobre el Estado,

conviene establecer unos parámetros iniciales. Primero de todo hay que
advertir que el Estado no tiene una definición precisa e inamovible. Como
sentenció Nietzsche y más tarde recoge Foucault, solo es definible aquello que
no tiene historia (Foucault M. , 1979). A medida que ha evolucionado el Estado,
se han desarrollado nuevas teorías en torno a él. Por lo tanto, no hay que tratar
de comprender el Estado como un ente fijo, al que se le atribuyen unas
determinadas propiedades, sino más bien como un producto histórico que ha
de ser revisado en función de cada contexto (Hall & Ikenberry, 1993 [1991]). Es
así que no existe una sola teoría del Estado, sino que cada una es fruto del
contexto histórico desde la que ha sido desarrollada.

Por ejemplo, si durante la segunda mitad del siglo XIX la mayor parte de los
estudios políticos se sustentaban en el “Estado” como objeto de estudio central
desde el cual explicar la realidad política y social, un siglo después, la escuela
norteamericana va a considerar más adecuado analizar el “sistema político” en
su conjunto, concibiendo al Estado como un ente más articulado a un conjunto
de nuevas instituciones políticas como los partidos políticos, grupos de interés
o medios de comunicación masivos, además de otras instituciones sociales
como la familia, la escuela o la iglesia (Easton, 1989 [1965]) . Sin embargo,
entre la década de los setenta y los ochenta, el Estado va a ser recuperado de
nuevo como eje central de las agendas de investigación. El desarrollo del
Estado del bienestar y su capacidad de intervención en la sociedad, supondrá
su recuperación como término de análisis debido a su papel clave en la
configuración del orden social (Nordlinger, Lowi, & Frabbrini, 1988).

Teniendo en cuenta lo anterior y siguiendo con las premisas iniciales de la

investigación, se puede afirmar que el Estado no tiene una lógica de
funcionamiento mecánica sino que es un ente en movimiento. Cambia su forma
e identidad en función del contexto en el que se desarrolla. Aunque muchas
veces parezca ir varios pasos por detrás, el Estado es contemporáneo a la
realidad social. “El Estado se mueve impulsado por la sociedad y, al tiempo,
19
impulsa a la sociedad para que se mueva (o para que se quede quieta)”
(Jessop, 2017 [2016], pág. 10).

Por poner un ejemplo de ello, nadie podría concebir hoy en día las
transformaciones asociadas a la administración pública digital asociadas a los
que se ha denominado “gobierno abierto”, si previamente no se hubiese
producido una revolución en los medios tecnológicos y de la información. De la
misma manera, los cambios establecidos por la administración municipal, lleva
consigo que la ciudadanía tenga que adecuarse a los nuevos canales
existentes, sustituyendo la tradicional práctica de la ventanilla por nuevas
plataformas telemáticas. La descripción de esta pequeña práctica social
demuestra la lógica relacional entre Estado y sociedad: la sociedad modifica al
Estado y éste a su vez modifica a la sociedad. Un principio que será tenido en
cuenta durante todo el desarrollo de la investigación.

Tras estos primeros rasgos, uno podría inferir que el enfoque planteado parte
de un escenario en que las relaciones entre Estado y sociedad son constantes.
No obstante, antes de ahondar en esa reflexión, es necesario presentar, de
forma esquemática, los tres enfoques básicos desde los que se puede concebir
el Estado: El Estado como objeto, el Estado como sujeto y el Estado como
relación.

La perspectiva weberiana: El Estado como objeto

Uno de los referentes a la hora de estudiar el Estado como objeto es Max

Weber, considerado padre fundador de la ciencia administrativa. Para el autor
alemán, el Estado es una estructura compuesta por una compleja maquinaria
burocrática que, dependiendo de su forma de organización, procede de una
determinada manera (Weber, 2002 [1922]). En los estados modernos, las
organizaciones administrativas, jurídicas, recaudatorias y coercitivas
constituyen el núcleo del Estado. Desde esta posición, la preocupación no es
tanto los efectos (o fines) derivados de la acción estatal sino los “medios”
20
mediante los cuales hace efectivo el control sobre el territorio y la población
que lo habita.

La estructura de organización básica del Estado es la burocracia. Para Weber,

la burocracia es una máquina viva que para su correcto funcionamiento debe
estar basada en una lógica racional (ibíd.). Una lógica que se basa en la
especialización del trabajo profesional, la delimitación de competencias y un
modelo de organización jerárquica sustentado en los principios de obediencia y
delegación. De acuerdo a este autor, la manera de proceder del sujeto
burocrático debe corresponder con criterios técnicos desprovistos de cualquier
rasgo ideológico. Para Weber, el éxito de cualquier Estado no depende del
gobierno, que al fin y al cabo es temporal, sino de que la estructura burocrática
esté debidamente articulada y proceda de acuerdo a los principios racionales
comentados.

Desde este enfoque, Estado y sociedad se conciben como dos esferas

completamente separadas. No existe convergencia entre administración y
sociedad. Por un lado, se encuentra la esfera política, asociada al Estado,
quien se encarga de los asuntos públicos y actúa de manera autónoma y
unitaria. Por otro lado la esfera económica, correspondiente a la sociedad civil,
quien se encarga de atender a los asuntos privados a partir de sus propias
lógicas de funcionamiento. De esta manera, se dan aparentemente una división
de funciones estrictamente delimitadas.

En la esfera política, la relación entre el funcionario y el ciudadano debe ser

neutral y objetiva, basada en una lógica relacional administración-usuario. El
funcionario presta unos servicios al usuario a través de un procesamiento
estandarizado y mecánico. Solo de esa manera, plantea, es posible obrar de
una manera imparcial. Desde esta perspectiva, la ciudadanía es un número
más en el registro del Estado, independientemente de sus atributos sociales.
En el momento en que la lógica de funcionamiento se basa en emociones y

21
aspectos ideológicos es cuando la maquinaria burocrática se vuelve irracional,
dando pie a relaciones desiguales7.

De acuerdo a este enfoque, el objetivo del Estado es establecer una relación

efectiva con la sociedad que permita legitimar un determinado tipo de
dominación, condición para la estabilidad de cualquier tipo de orden social. Por
tanto, la preocupación no es comprender la calidad democrática derivada de
las relaciones entre Estado y sociedad, sino si estas relaciones están basadas
en criterios racionalmente efectivos –mejores resultados- y eficientes –menos
recursos-.

Es precisamente la lógica de la acción racional, la separación entre la esfera

política y la esfera social, y los principios de eficiencia y eficacia sobre los que
se ha construido el modelo administrativo del Estado. Un modo de
funcionamiento hegemónico que ha sido característico tanto en estados
liberales como intervencionistas. Asimismo, la perspectiva weberiana ha sido
objeto de inspiración para el desarrollo de diversas teorías del Estado durante
la segunda mitad del siglo XX. Entre ellas destacan las pluralistas-
funcionalistas y el neoestatismo estructuralista desarrollado por la sociología
histórica (Simón, 2004).

Comprender la estructura organizativa, su articulación o la forma en que se

movilizan los recursos al interior de la misma, son aspectos esenciales a
estudiar desde este análisis. Una dimensión que se asociada con el primero
de los objetivos secundarios de esta investigación centrada en el análisis
de los modos de articulación institucional que se establece a partir de la
implementación de mecanismos participativos.

La perspectiva foucaultiana: El Estado como sujeto

7
Como se verá más adelante, esta visión de la técnica como razón de neutralidad ha sido fuertemente
cuestionada, considerando que en la práctica esconde relaciones que privilegian a determinados intereses
en detrimento de otros.
22
Partiendo de los trabajos de Michael Foucault (1988; 1999 [1994]), el Estado se
comprende como un conjunto de dispositivos de control que intervienen sobre
el territorio y la población. A diferencia del enfoque weberiano, que concibe al
Estado como un objeto neutral, desde esta perspectiva el Estado es
comprendida como un sujeto con intereses políticos concretos. Unos intereses
que están mediados por un conjunto de prácticas y estrategias, proyectos y
modos de calcular que se despliegan desde las instituciones estatales,
concebidas como un ensamblaje en constante cambio (Foucault M. , 1999
[1994]). A diferencia del enfoque weberiano, en que el interés es conocer cómo
se estructura el Estado “hacia adentro”, para el enfoque foucaultiano, el interés
es comprender como despliega sus prácticas “hacia afuera”. Si para el primero,
lo interesante conocer cómo se organiza el Estado, para el segundo es
comprender los efectos del poder estatal.

Desde esta perspectiva, la función del Estado es administrar las diferentes

poblaciones en todas las facetas de la vida. No solo en la esfera pública, como
sucedía en el caso de la visión weberiana, sino en la esfera privada. A partir de
un despliegue de diferentes tipos de micropolíticas, define lo que está dentro y
fuera de su dominio competencial. Establece cuáles son las reglas del juego y
delimita el marco de acción de la sociedad. El interés desde este enfoque es
analizar las «estrategias del poder» implementadas por el Estado (Foucault M. ,
1988). Una serie de dispositivos de control desplegados sobre la población que
modifican tanto sus condiciones materiales como subjetivas. Es lo que Foucault
llama «biopolítica» (1999 [1994]).

A diferencia de Weber, el estado (con minúscula) para Foucault no es unitario,

sino que está fragmentado y distribuido irregularmente en el territorio,
ejerciendo diferentes formas de control. Es precisamente a través de la
territorialización descentralizada de su poder, que logra incidir en la esfera. El
Estado tiene un carácter móvil con múltiples «gubernamentalidades»,
entendidas como un conjunto de estrategias de poder. Estudiar la
gubernamentalidad significa estudiar las diferentes formas del poder estatal en
una relación de prácticas cambiantes sin atributos predefinidos (Foucault M. ,
1999 [1994]; Jessop, 2007).

23
Dentro de esta perspectiva, la esfera social no dispone de ninguna autonomía
ya que de una manera u otra, está influenciada por el Estado. Por lo tanto, la
agencia social siempre estará condicionada a las relaciones de poder
establecidas por el Estado. Frente a ello, la sociedad puede tratar de construir
estrategias de resistencia que modifiquen las relaciones de poder, pero nunca
eliminarlas (Foucault M. , 1988).

Además del poder totalizador del Estado, Foucault plantea que existen otras
“múltiples e interdependientes poderes que se refuerzan, limitan e
incluso, a veces, se anulan” (Foucault M. , 1988, pág. 18). Esto supone que
al igual que el Estado se presenta de una manera fragmentada, la sociedad
también. Así, las formas en que se expresa el poder dependen directamente de
las formas en que se expresa tanto el Estado como la sociedad, generando una
infinidad de posibilidades. Desde esta perspectiva, el poder no hay que verlo
únicamente concentrado en un punto. El poder está en todos lados. No porque
lo abarque todo, sino porque proviene de todas partes. (Jessop, 2007, pág. 37).
No obstante, a diferencia de ciertos enfoques pluralistas en que el Estado es un
“agente” más en las redes de poder, desde el punto de vista foucaultiano, el
Estado siempre ocupa un lugar privilegiado y estratégico en la codificación y
reorganización de las relaciones de poder (íbid).

Desde el punto de vista foucaultiano, la gobernanza participativa se entendería

como un dispositivo más de disciplinamiento y control social. En este sentido, la
búsqueda de consensos sociales no se ve como un medio para democratizar
las relaciones entre el Estado y la sociedad sino como un medio de legitimación
y anulación del disenso. Mediante una forma de relación vertical, es el Estado,
en cualquiera de sus formas, quien decide cuando se lleva a cabo un proceso
de participación social, de qué manera y cuáles son los resultados que se
pretenden extraer de esa acción. Por mucho que se quiera incorporar
diferentes visiones y propuestas, quien tiene la última palabra sigue siendo el
Estado, poseedor de plena soberanía. Por lo tanto, la participación avanza
hasta donde quiera el Estado, en el momento en que ponga en riesgo las
reglas marcadas por éste, debe ser neutralizada. Desde esta perspectiva, los

24
avances tecnológicos en los nuevos dispositivos participativos, no haría más
que sofisticar las técnicas de dominación gubernamental.

Ahora bien, hemos dicho que además de las relaciones de poder emanadas
desde el Estado, también se establecen relaciones paralelas de poder entre los
diferentes agentes sociales. En el caso de un proceso participativo, no tiene la
misma capacidad de decisión el portavoz de una organización afín al gobierno,
que la de una persona que ha asistido a nivel individual y que desconoce los
códigos de interacción que se establecen en ese tipo de espacios. Desde esta
suposición, la relación de poder que pueda establecerse entre la organización y
el individuo, no se construye de forma autónoma, sino que está mediada por el
Estado quien, a través de su poder de reconocimiento (y desconocimiento),
condiciona las interacciones entre los diferentes agentes.

En síntesis, si aplicamos esta concepción del Estado al objeto del estudio, el

objeto sería analizar las formas de intervención estatal generadas a partir de
los dispositivos participativos implementados, así como las relaciones de poder
que se establecen entre los actores involucrados en las redes de gobernanza
participativa. De esta manera, habría que identificar de qué manera el diseño
de los procesos participativos y las prácticas desarrolladas durante el mismo,
condiciona un determinado tipo de relaciones de poder tanto de la
administración con los participantes, como entre los propios participantes. Una
tarea que se articula con el segundo de los objetivos secundarios planteados
(modo de intervención).

La perspectiva marxista: El Estado como relación social

En lo que atañe a la naturaleza del Estado, esta perspectiva muestra claras

diferencias con los dos modelos anteriores. A diferencia del planteamiento de
Weber y Foucault, que entienden al Estado como un ente con plena autonomía
para definir sus propios intereses, desde el enfoque marxista, el Estado
representa la materialización y condensación de las relaciones de fuerza que
25
se dan en la sociedad. De esta manera, en vez de responder a sus intereses
corporativos, el Estado trata de satisfacer a los grupos sociales con mayor
capacidad de influencia.

Esto nos lleva a replantear la relación entre Estado y sociedad. Si para Weber y
Foucault, es el Estado quien incide sobre la esfera social, para el marxismo es
la esfera social la que condiciona la esfera política. Por tanto, el interés de
estas teorías radica en analizar las relaciones de fuerza que se dan entre las
diferentes facciones de la sociedad, su capacidad para transformar los
aparatos estatales, dotarlos de una identidad determinada y, finalmente,
identificar de qué manera sus políticas les benefician, dejando en un plano
secundario el papel de la estructura y las actividades del Estado (Skocpol, 1995
[1985]), como habíamos visto en las dos perspectivas anteriores. Ante la
aparente neutralidad política del Estado y su búsqueda por lograr el “interés
general” de forma desinteresada, el objetivo de cualquier análisis marxista es
desenmascarar los símbolos legitimadores (interés general, bien común, etc.),
eliminar la ilusión de que el Estado es una institución desprovista de intereses
políticos y dar cuenta de cómo los intereses de clase en disputa se expresa en
el aparato estatal, favoreciendo de manera desigual el acceso al poder del
Estado (Jessop, 1999, pág. 47).

Este enfoque relacional entre el Estado y la sociedad no solo ha sido defendida

por la perspectiva marxista, sino que también la comparten otras tradiciones
como por el pluralismo tradicional (Dahl, 1956). La diferencia entre el pluralismo
tradicional y el marxismo radica en que, para el primero, la posibilidad de
influencia de los actores en el Estado se basa en el principio de competencia
perfecta mientras que para el segundo, la posibilidad de incidencia de cada uno
de los actores responde a la estructura del modo de producción capitalista
(Poulantzas, 2007 [1969]). En este sentido, desde el marxismo clásico, el
Estado se ha concebido como una herramienta en favor de las clases
dominantes (Simón, 2004).

No obstante, a partir de los años sesenta va a surgir una nueva corriente

denominada marxismo neoestructural. Junto a Louis Althusser, el máximo
representante de esa nueva corriente va a ser el autor ateniense Nicos
26
Poulantzas (1979; 2007 [1969]). Inspirado en las lecturas existencialistas de
Sartre, el estructuralismo de Althusser, los apuntes metodológicos de Foucault
sobre el poder y una lectura a fondo de Marx y Gramsci (Jessop, 1999, pág.
42), Poulantzas plantea la necesidad de comprender al Estado más allá de las
tesis estatistas (el Estado determina la sociedad) o societales (la sociedad
determina el Estado), y tratar de comprenderlo como una “relación social”, lo
que va a suponer una romper una ruptura con las tesis anteriormente
presentadas.

Si bien, afirma Poulantzas, el principio que guía la actividad del Estado

capitalista es asegurar la reproducción ampliada del capital, siguiendo así con
línea marxista clásica, la naturaleza de sus instituciones son el resultado de la
concentración, condensación y encarnación de las luchas entre diferentes
clases sociales (Poulantzas, 1979). Es lo que define como “institucionalidad
material” (ibíd.) forma y funciones del Estado que varían de acuerdo a las
relaciones existentes. Éste carácter cambiante del Estado le otorga una
potencialidad de transformación que le aleja de las tesis deterministas del
marxismo clásico. Esto supone que si bien, en el Estado capitalista, el principio
que guía la naturaleza del Estado es la acumulación del capital, si existiese una
correlación de fuerzas diferente el Estado podría modificar su naturaleza y
responder a otros principios, como la equidad, el decrecimiento o cualquier otro
principio contrapuestos al capitalismo que consideremos. Por tanto para
Poulantzas, lejos de caer en una definición a priori del Estado, de debe analizar
en función de los intercambios entre las diferentes maneras de producción
social y las formas estatales, una relación dialéctica y en constante cambio.

Otra aporte del pensamiento de Poulantzas a la corriente marxista es que, a

diferencia de las tesis tradicionales, considera que el Estado puede adoptar
una “autonomía relativa” frente a las clases dominantes (Poulantzas, 2007
[1969]). De acuerdo al autor ateniense, el Estado adquiere una condición semi
autónoma que le permite mediar entre las divisiones inherentes del propio
sistema capitalista y mantener cierta coherencia de acción. Frente a un
contexto de disputa por el poder entre las diferentes facciones de la sociedad,
uno de los principios estructurales del Estado es buscar la cohesión social de

27
manera que pueda cumplir con su principio sistémico: la acumulación de
capital. Sin embargo, en ocasiones las contradicciones de clase generadas son
a veces tan intensas que es incapaz de lograr dicha cohesión (Poulantzas,
1979).

La autonomía del Estado es relativa porque está condicionada a los efectos de

la acción de los agentes sociales. Desde este planteamiento, no existe una
separación entre la esfera política y social sino que ambas están
interrelacionadas. Estado y sociedad se complementan en una relación
dinámica y dialéctica. Las acciones del Estado acaban repercutiendo sobre la
sociedad y viceversa. Así como el Estado define a la sociedad, la sociedad
define al Estado. A diferencia de ciertas tesis marxistas que ven en el Estado
un mero instrumento de clase, Poulantzas piensa que no tiene sentido atribuirle
a la sociedad y al Estado unas funciones específicas ya que éstas nunca
pueden ser asumidas con exclusividad. Por tanto, para comprender de una
manera integral el comportamiento del Estado, hay que atender a los efectos
producidos entre ambas esferas en cada momento histórico.

A pesar de que el Estado desempeña una función clave en la definición

de la identidad de una sociedad, su propia identidad es rebatida a su vez
por fuerzas arraigadas en otras esferas. Por un lado, el territorio y la
sociedad sobre los que un Estado ejerce su dominio llegan a identificarse
con ese Estado; y, en los asuntos exteriores, que van desde la diplomacia
y la guerra hasta el deporte y los intercambios culturales, se considera
que el Estado representa a la sociedad. Por otro lado, una multitud de
fuerzas no estatales dentro y fuera del sistema político lucha para
(re)construir el Estado y redefinir sus proyectos. Esto provoca ciclos
continuos de definición y redefinición en los que los estados dan forma a
la sociedad y las fuerzas sociales dan forma al Estado (Jessop, 2017
[2016], pág. 141)

Sin renunciar al carácter estructural del Estado, el aporte de Poulantzas a la

teoría marxista es que las instituciones no vienen determinadas por una clase
28
social (estructura), sino que están determinadas por una relación social
(agencia), condicionada a un contexto específico. Por ende, el estudio de las
instituciones debe responder a una metodología centrada tanto en la
especificidad como en la generalidad, base de la cientificidad teórica (Gramsci,
2009 [1971]). De lo anterior se deriva que, a diferencia de la tesis weberiana,
en que el Estado es un objeto neutro, o la foucaultiana, en el que Estado es
plenamente soberano, en el enfoque marxista realizado por Poulantzas, el
Estado es una relación social, que va cambiando su identidad en función de las
dinámicas históricas generadas entre la esfera institucional y social.

Esta visión relacional del Estado desde el pensamiento marxista, va a ser

recogida, revisada y ampliada por el autor británico Bob Jessop (Jessop, 1999;
2001; 2014 [2010]; 2017 [2016]). Uno de las críticas principales que se les ha
realizado a las corrientes estructuralistas neomarxistas surgidas a partir de la
década de los sesenta ha sido la tendencia a generalizar características o
funciones de los Estados, siendo difícil dilucidar en qué medida influyen las
variaciones de las estructuras y acciones entre un Estado y otro (Skocpol, 1995
[1985], pág. 98). Frente a ello, el principal aporte de este autor a esta corriente
es dotar al enfoque relacional de herramientas analíticas que permitan analizar
el comportamiento y las prácticas del Estado. Es decir, seguir contribuyendo a
desenmascarar la autonomía relativa del Estado y ver a qué intereses
responde.

Para Jessop, así como el Estado va configurando su rostro en función de cada

época y lugar, su sistema interno también está compuesto por varias caras. Si
desde una perspectiva histórica, el Estado se puede comparar como un ser
vivo que durante su ciclo de vida va tomando diferentes caras, también se
puede representar como un mineral en el que se cristalizan varias formas
simultáneas. De esta manera, el Estado guarda un doble carácter polifórmico
en función del proceso histórico y de sus diferentes facciones.

Al igual que Foucault, Jessop concibe al Estado como un conjunto de

instituciones cuyas políticas carecen de unidad o dirección predeterminada. Si
desde las tesis weberianas se concibe el Estado como una unidad monolítica,
desde el planteamiento marxista neoestructural se concibe como un «aparato»
29
definido como: “un conjunto ensamblado de instituciones y organizaciones más
o menos unificadas que, además, están reguladas socialmente y empotradas
en la sociedad” (Jessop, 2017 [2016], pág. 93). Cada aparato, sección y nivel
se constituye como centros de poder disputados por diferentes facciones o
alianzas de facciones (Jessop, 1999, pág. 48), una perspectiva similar a la
desarrollada por los enfoques de las policy network que se verá en el siguiente
capítulo.

Como se planteó anteriormente, el Estado no responde a un solo principio.

Dentro de su estructura, puedan existir diferentes alianzas que respondan a
diferentes principios y que, en ocasiones, pueden llegar a ser contradictorios.
Por poner un ejemplo, desde el área de medioambiente se puede estar
impulsando, junto con el apoyo de fuerzas ecologistas, una serie de políticas
regulatorias que permiten reducir la emisión de gases nocivos y a su vez, en el
área de industria y transporte, se está negociando junto al sector
automovilístico el desarrollo de subvenciones para impulsar un modelo de
movilidad que promueve la emisión de gases contaminantes.

Pese a su fragmentación, continua Jessop, el Estado tiene cierta coherencia de

acción. Es decir, pese a que no está determinada por unas fuerzas sociales
que le impulsan en una única dirección, sí tiene una orientación política,
condicionada por una serie de formas institucionales, redes y normas que
benefician la reproducción de unas determinadas formas de relación social. A
diferencia de las tesis pluralistas que piensan que el acceso al aparato estatal
se lleva a cabo a través de una lógica de libre competencia, desde el enfoque
planteado tanto por Poulantzas como Jessop, está mediado por relaciones de
poder desiguales marcadas por los modos de producción capitalistas.
Siguiendo con el ejemplo anterior, así como para acceder a los espacios de
decisión se requieren una serie de recursos organizativos y materiales, el peso
que tiene la industria automovilística sobre la ambiental es mucho mayor
debido principalmente a su influencia en el modelo económico.

Pero así como existe un rechazo a concebir el Estado como un ente unificado,
sucede lo mismo con la esfera social. Para Jessop, referirse a la sociedad
como unidad de análisis genera más confusión que claridad. En muchas
30
ocasiones, de forma intuitiva y sin ninguna reflexión, se suele apelar a la
sociedad civil como algo homogéneo. Sin embargo, este autor defiende que la
sociedad es diversa, desigual y cambiante, compuesta por un conjunto de
subsistemas con sus propias lógicas de acción. Esto lo denomina
«societalización» (Jessop, 1999): la familia, la comunidad, la religión o el arte,
son algunos de estos subsistemas.

La autonomía de las fuerzas sociales y órdenes institucionales que componen

estos subsistemas, depende de la capacidad de intervención que el Estado
tiene sobre ellos. De esta manera, puede facilitar su funcionamiento y
reproducción, así como obstaculizarlos, modificarlos, debilitarlos o, incluso,
destruirlos (Jessop, 2017 [2016], pág. 92). La capacidad que tiene el Estado
para influir en la sociedad, Jessop lo denomina «estatalidad» (Jessop, 2008
[2002]). Un enfoque similar a la concepción del Estado tocquevilliano, centrado
en analizar cómo las configuraciones organizativas del Estado y sus acciones,
influyen en la cultura política colectiva, las formas de organización de la
sociedad civil y la formulación de demandas (Tocqueville, 2016 [1911]).

Pensemos por ejemplo en la “Ley de protección de seguridad ciudadana”, más

conocida como “Ley mordaza”, aprobada en por el Congreso de los Diputados
en 2015. Esta ley otorga más libertades a la acción policial mientras restringe el
derecho a manifestarse, ente otras cosas. Mediante la organización y
movilización de determinado tipo de recursos del Estado, en este caso las
fuerzas policiales y los órganos judiciales, se puede reducir la movilización
social y su capacidad de protesta. Por otro lado, a su vez, el Estado también
puede movilizar determinados recursos para que la sociedad tenga una mayor
posibilidad para el encuentro y el debate público, como puede ser a través del
impulso de procesos participativos, fortaleciendo el tejido asociativo de un
determinado territorio.

Síntesis principales concepciones del Estado

Una investigación sólida sobre el Estado, debe ir más allá de una interpretación
de la organización como un conjunto institucional (tesis weberiana) o una serie
de dispositivos de control (tesis foucaltiana). De acuerdo al enfoque
31
investigativo defendido en esta tesis, El Estado no es ni un objeto, ni un sujeto.
O mejor dicho, son las dos cosas a la vez en su relación con la sociedad. Pese
a que también se trata de comprender la lógica de funcionamiento de la
arquitectura institucional, a diferencia del enfoque weberiano, no se aborda
desde un análisis meramente procedimental, aislado y desligado de la realidad
social, sino en constante fricción con ella. Por otro lado, al igual que la
perspectiva foucaultiana, el enfoque relacional también pone atención a las
políticas desarrolladas sobre el territorio y la población, así como los efectos
desiguales que genera en la sociedad. Sin embargo, no solo se centra en los
efectos producidos por los mecanismos estatales sino también incluye la
incidencia que los agentes sociales puedan tener en la implementación de esas
políticas. Es decir, pese a que analíticamente se puede analizar cada esfera
por separado, el potencial explicativo es analizarlo en su conjunto.

Con tal de sintetizar lo explicado anteriormente, en la tabla 2 se ha sintetizado

las diferentes perspectivas del Estado en función de los dos ejes centrales de
discusión sobre el Estado: la naturaleza del Estado y la relación Estado-
sociedad. Sobre este segundo aspecto, se han incluido tres gráficos (gráfico 3,
4 y 5) que permiten gráficamente visibilizar las relaciones que se establecen
desde cada perspectiva.

Tabla 2: Concepciones del Estado: naturaleza y relación Estado-sociedad

Concepción del Naturaleza del Estado Relación Estado-

Estado sociedad
Objeto Estructura institucional Esferas separadas
neutral guiada por criterios basadas en una lógica de
técnicos-racionales relación administración-
usuario
Sujeto Conjunto de dispositivos de Esferas separadas
control que intervienen guiadas por relaciones de
sobre el territorio y la poder en base al Estado

32
 población
Relación social Sistema institucional Esferas interrelacionadas
polifórmico, con cierta basadas en una relación
coherencia de acción, dialéctica y compleja
regulado socialmente

Elaboración propia

Tanto desde el enfoque weberiano como foucaultiano, el Estado sería la

variable independiente y la sociedad la variable dependiente. Esto significa que
en función de la forma organizativa (Weber) o los dispositivos de poder
establecidos por el Estado (Foucault), la sociedad se comporta de una manera
determinada (gráfico 3).

Gráfico 3: Relación Estado-sociedad: perspectiva weberiana y foucaultiana

ESTADO VI

SOCIEDAD VD

Elaboración propia
33
Para el marxismo clásico, así como la tradición pluralista, el Estado sería la
variable dependiente y la sociedad la variable independiente. En función de las
interacciones generadas en la esfera social, el Estado tiene una determinada
forma y orientación política (gráfico 4).

Gráfico 4: Relación Estado-sociedad: perspectiva marxista tradicional

ESTADO VD

SOCIEDAD VI

Elaboración propia

En cambio, para la visión revisada del marxismo en que el Estado se concibe

como una relación social, no existe una variable dependiente e
independiente definida. Ambas esferas son variables dependientes e
independientes al mismo tiempo. El Estado condiciona la acción de la sociedad
y al mismo tiempo se ve condicionado por la capacidad de acción de la
sociedad. Desde esta manera, tanto la esfera política como la esfera social
están doblemente condicionadas de forma simultánea por la capacidad de
agencia de cada una de ellas, definiéndose en una relación dialéctica
constante.

34
A partir de esta perspectiva teórica, el objetivo esta investigación es analizar los
espacios de interacción entre el Estado y la sociedad en el marco de la
gobernanza en red participativa. De esta manera, se pretende comprender
cómo determinadas formas estatales, constituidas a través de la
implementación de mecanismos participativos concretos, permiten la
conformación de redes políticas con diferentes grados de inclusión y capacidad
decisional sobre las políticas del Estado, en este caso, locales.

Gráfico 5: Relación Estado- Sociedad: perspectiva marxista neoestructural

ESTADO
VD/VI

ÁREA DE ESTUDIO
(gobernanza en red
participativa)
SOCIEDAD

VD/VI

Elaboración propia

2.1.2 EL ENFOQUE ESTRATÉGICO RELACIONAL Y LA SELECTIVIDAD

ESTRATÉGICA DEL ESTADO

Para comprender con mayor profundidad la lógica relacional del Estado,

Jessop desarrolla lo que ha llamado el «Enfoque Estratégico Relacional»
35
(EER) (2001; 2014 [2010]; 2017 [2016]). El EER es una caja de herramientas
teórica y metodológica que permite estudiar la variación del Estado en sus
formas, funciones y efectos. Una tarea nada sencilla ya que, como se ha
planteado, el Estado muestra tantos rostros como contextos puedan existir.

Con el objetivo de obtener una mejor comprensión del EER, primeramente es

necesario desagregarlo conceptualmente, definiendo de forma separada
“estrategia” y “relación”. En el anterior apartado, se explicó con detenimiento el
concepto relacional del Estado. Pero, ¿a qué se refiere Jessop con
“estrategia”? Para explicar el sentido de este concepto, acude a la teoría
regulacionista francesa y a la teoría de sistemas de Luhman (Simón, 2004)8.
Veamos esquemáticamente cada uno de ellos.

De acuerdo al planteamiento regulacionista francés, el modo de organización

social no se lleva a cabo de manera automática, sino que es producto de una
totalidad de formas institucionales, normas asimiladas y redes consolidadas
que propician que los agentes adquieran un determinado modo de conducta
(ibid, pág. 336). En este sentido, la estrategia –o acciones- de la agencia, ya
sea estatal o social, está constreñida por un orden social que a su vez es
resultado de las estrategias seguidas por los actores a lo largo del tiempo. De
esta manera, los agentes sociales son tanto regulados como reguladores.

La teoría de sistemas de Niklas Luhman proveniente del campo de la biología.

El aporte central de esta teoría es que no existe un centro dominante o de
coordinación que regule toda la sociedad, sino que está conformada por
distintos subsistemas que responden a sus propios principios. Cada
subsistema tiene su propio orden interno basado en un lenguaje, temática,
códigos y prácticas precisas. Esto es evidente en sistemas que requieren de
una comunicación especializada, como puede ser en el ámbito económico, del
derecho o el religioso. El hecho de que exista un determinado orden
institucional para cada uno de los subsistemas, supone que se creen

8
De la teoría de sistemas de las ciencias naturales, proveniente algunas de las obras centrales de la teoría
de sistema de las ciencias sociales como son la “teoría de la acción” de Talcott Parsons (1989 [1951]) o,
más aplicada al Estado, la desarrollada por David Easton (1989 [1965]), quien defiende el uso del
concepto de “sistema político” frente al de Estado por su carácter integral.
36
mecanismos de inclusión y exclusión de acuerdo a la capacidad de integración
de las personas en cada uno de esos subsistemas.

Fruto de la articulación de estas dos teorías, surge el concepto de

«selectividad estratégica»9, nodo central del EER y pieza clave para esta
investigación (Jessop, 2017 [2016]). La primera persona que se refiere a este
concepto es Clause Offe durante los años sesenta, haciendo mención a las
relaciones favorables que el Estado concede a las fuerzas capitalistas (Offe,
1974). Posteriormente, Poulantzas lo incorpora en su trabajo y es Bob Jessop
quien profundice en él.

La selectividad estratégica se define como el conjunto de mecanismos

institucionales y prácticas políticas que permiten favorecer (u obstruir) a
determinados intereses de clase (Jessop, 1999, pág. 57). Esta selectividad
estratégica se expresa a través de dos vías que son a su vez complementarias:
1) la facilidad de ciertas fuerzas sociales a penetrar en los aparatos del Estado
2) la representación de los intereses dominantes por parte de las instituciones
estatales (Jessop, 1999, pág. 58). De nuevo, se puede observar el énfasis del
autor por articular la variable estructural y la del agente.

En el caso de Estado, la selectividad estratégica es la cristalización de un

conjunto acumulado de estrategias pasadas y presentes. En función de la
forma institucional adoptada y las estrategias desplegadas, ciertas fuerzas
sociales se ven privilegiadas frente a otras, lo que facilita que puedan influir en
la toma de decisiones. De esta manera, la acción estatal condiciona las
disputas entre las diferentes clases sociales, beneficiando y perjudicando de
manera diferenciada. Además, la estrategia selectiva del Estado, condiciona las
estrategias del resto de los actores, incidiendo en la correlación de fuerzas
sociales (Jessop, 1999, pág. 51). De lo anterior se deduce que el Estado no es
un objeto neutro, sino que las estrategias que implementa se rigen por
parámetros de desigualdad que condicionan el modo de actuar de los agentes.

9
Durante el texto, nos referiremos indistintamente a “selectividad estratégica”, “selectividad estructural”
o “estrategia selectiva”.
37
Desde una perspectiva histórica, la selectividad estratégica del Estado ha
tendido a privilegiar ciertos grupos sociales en función de la clase, el
género y la raza (Monedero, 2018, pág. 184). A través de ciertos lenguajes,
símbolos y formas de relación, establece estructuras y relaciones asimétricas
de inclusión y exclusión. Pese a que en un principio, todos los ciudadanos
tienen los mismos derechos de representación y participación, en la práctica
observamos que no todo el mundo goza de esos derechos y, si los tiene, no
puede ejercerlos en condiciones de igualdad. Por ejemplo, una persona
inmigrante que no esté empadronada, no es reconocida como ciudadana y por
tanto, queda excluida automáticamente de cualquier proceso de participación
institucional. De la misma manera, no tienen las mismas oportunidades un
campesino o ama de casa, que un profesor de derecho o un empresario. Hay
una serie de factores legales, económicos y culturales que condicionan la
posibilidad de acceder e influir en el sistema institucional. Por lo tanto, cuando
se habla de participación y acceso al Estado, hay que reconocer y analizar de
manera multidimensional de qué manera la “interseccionalidad” (Collins, 2017),
es decir, las formas de opresión en función de la raza, el género, la clase, la
edad y el capital cultural se interconectan e influyen en la construcción de la
selectividad estratégica.

Sobre la selectividad estratégica, Monedero afirma que:

“[…] opera en la tradición familiar que reproducen juristas, abogados,

notarios, diplomáticos, y también en el ámbito simbólico donde los
sectores de poder marcan tanto el vestir, el actuar, el lenguaje, las formas
y, por supuesto, el acceso” (Monedero, 2018, pág. 174).

Existe una tendencia histórica a que la administración esté acostumbrada a un

determinado modo de proceder. Un «habitus», en palabras de Bourdieu
(1997)10. El habitus viene condicionado por la tradición, un conjunto de
creencias y prácticas adquiridas en el proceso de socialización que es
transmitido de generación en generación durante largos periodos (Sztompka,

10
Este concepto acompañará toda la investigación ya que tiene que ver con unas formas interiorizadas de
acción que son fundamentales para entender tanto la propia acción institucional como la relación con la
ciudadanía. El objetivo será a través del análisis de los casos estudiados identificarlos y observar los
posibles cambios.
38
1995 [1993], pág. 255). Es lo que llamaría Gramsci «sentido común»:
comportamientos asimilados de manera acrítica que son reproducidos
sistemáticamente en el seno de la sociedad y de la administración (Gramsci,
2009 [1971]). Esto genera una selectividad estratégica determinada tanto a
nivel interno (al interior de la administración), como externo (de la
administración hacia la sociedad) que genera privilegios y condiciona los
comportamientos de los diferentes actores. El interés analítico es estudiar en
que medida las estrategias del Estado, expresado tanto en sus formas,
contenido y acciones, privilegia a ciertos actores, identidades, estrategias,
horizontes espaciales y temporales, ciertas acciones sobre otras y la manera
en que los actores, ya sean individuales o colectivos, aprovechan su privilegio
estratégico a través de determinadas acciones (Jessop, 1999, pág. 51).

No obstante, la selectividad estructural no es unidireccional sino que

tiene un carácter relacional. Así como la selectividad estratégica del Estado
establece un determinado modo de representación social, la acción de los
agentes sociales pueden modificarla, por lo que se establece un margen para
que las acciones “superen, eludan o socaven las limitaciones estructurales”
(Jessop, 2017 [2016], pág. 100). Siguiendo con el ejemplo anterior; si bien la
selectividad estratégica tiende a discriminar al campesino o ama de casa, estos
a su vez pueden llevar a cabo determinadas estrategias selectivas que les
permita acceder e influir en un sistema, a priori hostil. Por eso, es importante
subrayar que el Estado “tiende a”, pero no “determina el”.

De lo anterior se deriva que pese a que las estructuras son

“estratégicamente selectivas”, no son “absolutamente restrictivas”
(Jessop, Ibíd.). Pese a que existe una selectividad estratégica heredada (path
dependence) o cultura política que hace que determinados grupos de poder
tengan más posibilidades de influir en las decisiones del Estado, la selectividad
no es permanente sino que está condicionada tanto por la forma y estrategia
del Estado en un determinado momento, como por la capacidad de acción de
los sujetos sociales. Es decir, la selectividad estratégica está determinada por
el carácter relacional del Estado. Esto plantea que la selectividad estratégica es

39
temporal y que por tanto es necesario analizar cada periodo para comprender
las formas de representación e intervención específicas.

No puede decirse por tanto que las políticas del Estado privilegien
automáticamente y de forma estática a una determinada clase o grupo
social sino que su selectividad estratégica está condicionada a cada
contexto. Un determinado modelo institucional, en el momento “t”, privilegia
determinadas estrategias en detrimento de otras, que a la vez puede ser
modificadas (Simón, 2004, pág. 366). Diferentes tipos de Estado benefician
diferentes tipos de actores y estrategias (Jessop, 1999, pág. 62). De la misma
manera, pese a que un tipo de Estado tiende a favorecer los intereses de
determinados agentes sociales, su eficacia está condicionada por la capacidad
y estrategia de las fuerzas sociales. Una relación que depende tanto de la
acción como de la inacción de los sujetos. Tanto si es un agente social que no
aprovecha su posición de privilegio, como si, sabiendo de las condiciones de
partida desfavorables, establece una estrategia movilizadora que le permitan
transformar el contexto inicial. Así, un determinado modelo institucional, en el
momento t, puede verse modificado debido a la acción de determinados
actores, generando un nuevo modelo institucional que para el momento “t+1”
que puede establecer un nuevo tipo de relaciones.

En este sentido, Skocpol afirma:

“(…) la expresión política de los intereses y los conflictos de clase nunca

está determinada automáticamente o económicamente sino que depende
de las capacidades de las clases para conseguir concientización,
organización y representación, [aunque] directa o indirectamente, las
estructuras y actividades de los Estados condicionan profundamente esas
capacidades de clase” (1995 [1985], pág. 127)

En definitiva, es la condición dialéctica de la selectividad estratégica entre la

estructura y la agencia, la que define las estructuras de poder del Estado –
como ensamblaje- y las relaciones políticas y sociales. A diferencia el
planteamiento de Foucault, el Estado no es un sujeto que ejerce poder de
manera autónoma, sino que su capacidad siempre está condicionada por la
40
capacidad de acción de los sujetos sociales en determinadas coyunturas. Es
por ello que el Estado y sus estructuras de poder son relacionales y
condicionales (Jessop, 1999, pág. 56).

Si bien el Estado liberal ha tendido a establecer ciertos criterios de

representación y relación con la sociedad, estos pueden verse modificados a
través de pequeñas reformas que, en ciertos momentos, pueden ser más
abruptas. Todo dependerá de las estrategias y capacidad llevadas a cabo por
el Estado y los actores sociales. Para ver cómo opera este sistema conceptual
en la interpretación de la realidad pondremos dos ejemplos asociados al
contexto de la investigación.

En mayo del 2011, el Movimiento de los Indignados puso en cuestionamiento el

sistema de representación establecido en la Constitución de 1978, un anclaje
institucional que se ha venido a denominar “Régimen del 78”. Desde la posición
del Movimiento, era necesaria una transformación del sistema que permitiera
establecer un nuevo marco de relación entre el Estado y la sociedad: un nuevo
contrato social.

Frente a esta reivindicación, el discurso oficialista planteaba que si querían

modificar las estructuras existentes, debían utilizar los cauces legales
establecidos para ello, es decir, las elecciones. Para ello, debía constituir un
partido político y, cuando fuese el momento, presentarse a las elecciones. Sin
embargo, el movimiento social no estaba de acuerdo con la estrategia
normativa propuesta por el Estado y, a partir de un repertorio de estrategias al
margen del sistema convencional, puso en jaque el sistema política bipartidista
que había gobernado en España durante cuarenta años. La forma y conducta
del Estado marcaba una determinada selectividad estratégica pero la agencia
social, lejos de aceptar esas normas, decidió establecer su propia estrategia,
posibilitando la transformación de la forma estatal anterior entendida en su
sistema de representación.

A través de las conductas expresadas por el gobierno y el Movimiento de los

indignados, se puede reflejar cómo operan las estrategias desde un acumulado
histórico. Por un lado, desde la esfera política, reproduciendo las formas de
41
articulación entre Estado y sociedad basado en el modelo de representación
tradicional. Por otro, desde la esfera social, desplegando una serie de
repertorios de acción que no responden a una mera acción espontánea sino
que son resultado de un acumulado de experiencias movilizadoras anteriores.
Así, de la misma forma que el modo de proceder del Estado responde a una
lógica heredada, la sociedad también.

El segundo ejemplo tiene que ver con el sistema de participación institucional

en España. Como veremos más adelante, éste se ha caracterizado por un
modo de selectividad estratégica basada en los consejos consultivos, del que
existe bastante literatura al respecto (Font & Medina, 2001; Parés & Resende,
2009; Font, Pasadas, & Fernández-Martínez, 2019). Decir que de manera
sintética, los consejos consultivos son órganos formales de participación en el
que tienden a participar de forma consultiva un tipo de actores específicos en
base a criterios bastante restrictivos. Este modelo ha establecido un “sesgo
participativo” en el que se ha tendido a favorecer a asociaciones vecinales
cercanas al partido de gobierno, configurando un modo de representación de
tipo corporativo (Navarro C. , 2000; 2001).

Desde la lógica que estructura la acción administrativa, puede resultar más

estratégico negociar con una persona que, en un principio, aglutina los
intereses de todo el barrio, a un conjunto heterogéneo de población con
diferentes intereses, códigos, lenguajes o pretensiones. El resultado de este
modo de proceder es el establecimiento de un sistema de canales (formales e
informales) de comunicación, representación e influencia entre el Estado y la
sociedad. Es decir un determinado modelo de selectividad estratégica.

Sin embargo, como hemos visto, las estrategias selectivas del Estado no son
absolutamente restrictivas. Fruto de las interacciones llevadas a cabo por los
actores estatales y sociales, puede presentarse un escenario en el que el modo
de relación entre gobernantes y gobernados se vea modificado. Las formas de
relación entre la ciudadanía y la administración local no han sido siempre las
mismas si no que han variado en función de diferentes contextos históricos. El
objetivo central de esta investigación es analizar hasta qué punto las políticas
participativas introducidas por los Ayuntamientos del Cambio modifican la
42
selectividad estratégica heredada y, por tanto, el modelo de gobernanza
participativo imperante.

A partir de lo anterior, surge una pregunta para la investigación: ¿Cómo medir

los cambios y continuidades de la selectividad estratégica? Para ello es
fundamental atender a dos factores: el elemento espacial (local, regional,
estatal, internacional) y el temporal (corto, medio, largo placo). Para Jessop,
todas las estrategias selectivas del Estado tienen un carácter espacio-temporal
determinado (Jessop, 1999, pág. 66). Por lo tanto, es muy importante delimitar
el espacio, en este caso las ciudades gobernadas por los ayuntamientos del
cambio, y el tiempo, el cual equivale a la legislatura desarrollada entre 2015 y
2019. A partir de esta delimitación, ya se pueden establecer comparaciones
con otras temporalidades institucionales anteriores.

Pero además de la delimitación del sistema institucional que se quiere analizar,

es necesario establecer un marco que permita evaluar estos sistemas. Si bien,
en este capítulo se ha definido, de forma genérica el concepto de Estado, es
necesario acotarlo hacia un modelo operativo. Una de las limitaciones del EER
es su poca concreción metodológica, aplicándose más como marco general
más abstracto desde el cual explicar las grandes transformaciones y las crisis
del Estado-nación como forma típica del capitalismo (formas de Estado, tipos
de régimen político, etc.) (Jessop, 1999, pág. 65), que desde un marco analítico
que permita investigar empíricamente los cambios más específicos a nivel
institucional y sus efectos a escala local (Jordana, 2007 [1995]; Simón, 2004).

Pese a que existen algunos estudios que han tratado de aplicar el enfoque
estratégico-relacional de Jessop al estudio empírico tanto a escala local (Jonas,
While, & C.Gibbs, 2004; Rossotto, 2012) como internacional (Raza, 2016), éste
no ha sido apenas desarrollado operativamente, limitándose a una visión
general de las dinámicas generales entre Estado y sociedad. Con tal de salvar
este vacío metodológico, en esta investigación se ha establecido un marco
analítico que combina el EER de Jessop con la teoría sobre redes participativas
desarrollada por los estudios sobre gobernanza local. Un marco operativo que
permite identificar los cambios producidos en la selectividad estructural. Antes
de presentar la combinación de ambos enfoques, en el siguiente apartado se
43
presenta el origen de la evolución de la teoría de redes y su adaptación al
contexto de las políticas de participación institucional.

2.2. DEL GOBIERNO A LA GOBERNANZA EN RED PARTICIPATIVA

Una vez presentado el marco teórico general desde el que se desarrolla la

investigación, es necesario aterrizar los conceptos macro de manera que se
pueda disponer de elementos operativos que permitan medir/evaluar los
mecanismos participativos a estudiar. Para ello, junto al EER, incorporo el
marco analítico sobre el estudio de redes políticas. De esta manera, se busca
articular un marco asociado a la teoría del Estado como es el EER, con la
teoría de redes que, desde un enfoque neoinstitucionalista y pluralista del
Estado, analiza cómo se elaboran las políticas públicas en función de las
interacciones generadas entre los diferentes actores involucrados o los
diferentes intereses puestos en juego. En concreto, aplico de forma actualizada
las dimensiones de análisis propuestas por Marsh y Rhodes durante los años
noventa (Marsh & Rhodes, 1992), y que posteriormente serán incorporadas y
adaptadas al contexto español para el análisis de las políticas de participación
impulsadas por las instituciones estatales, fundamentalmente aquellas
impulsadas por los gobiernos locales (Blanco & Gomá, 2002; Ibarra, Martí, &
Gomá, 2002; Subirats, Parés, & Blanco, 2009). Fruto de la relación entre estas
dos perspectivas, en el último apartado del bloque teórico, presento mi
propuesta de marco analítico, conformada por una serie de dimensiones y
variables que me permitirán analizar, de forma operativa, las redes de
gobernanza participativa promovidas por los Ayuntamientos del Cambio
seleccionados.

El objetivo para este apartado es presentar la evolución histórica y teórica que

permiten el origen de la teoría de redes en un proceso que transita del modelo
de administración tradicional de gobierno a la gobernanza como nueva
paradigma para la construcción de políticas públicas. Es decir, el gobierno pasa
de ser el único actor involucrado en la producción de políticas públicas, a ser
uno más en el proceso, incorporando otros agentes sociales en la toma de
44
decisiones. En un contexto marcado por la nueva era postindustrial asociada a
las nuevas formas de relacionamiento global, se genera una nueva
gobernabilidad en la que el Estado necesita la colaboración de otras fuerzas
sociales para llevarlo a cabo (Kenis & Schneider, 1991). Es en este proceso de
reestructuración de los modelos organizativos del Estado que la gobernanza
comienza a ser un objeto de estudio central.

En paralelo al desarrollo de la gobernanza, la red se convierte en un elemento

central para su estudio, proveniente de los estudios ligados a las teorías sobre
capital social y el institucionalismo sociológico (Davies J. , 2012, pág. 2690).
Tal es la relación que se establecen entre el concepto de gobernanza y red,
que hay algunos autores que los consideran sinónimos, llegando utilizarlos
indiscriminadamente (Rhodes, 2007).

Para el tema que se aborda en la investigación, es de especial interés el

desarrollo de la gobernanza en red, y más concretamente el de la gobernanza
en red participativa, objeto de estudio central de la tesis. Para analizar esta
evolución, se ha dividido la sección en cuatro partes:

(1) En la primera se explica el contexto en el que el Estado deja de tener un

papel monopólico en la producción de políticas públicas, fenómeno asociado a
la consolidación del neoliberalismo como nueva forma de organización y acción
del Estado.

(2) A continuación, se presenta las características principales de la Nueva

Gestión Pública (NGP), modelo de organización característica de la nueva
época neoliberal.

(3) Seguidamente, se introduce la perspectiva de red como marco analítico

principal para el estudio de la gobernanza, incluyendo las dos perspectivas
sobresalientes (policy network y network governance).

(4) En este subapartado se exponen las principales críticas al enfoque de red,

cuestionando la presunta neutralidad, horizontal, eficacia, eficiencia e
inclusividad que plantea tener este nuevo modelo de gestión.

45
(5) Finalmente, se presentan los tipos de gobernanza en red completamente
opuestas; el modelo de gobernanza empresarial y el de gobernanza en red
participativa desde el cual, tanto en un plano normativo como analítico, se
desarrolla esta investigación.

2.2.1. EL AUGE DEL NEOLIBERALISMO COMO NUEVA RAZÓN DE ESTADO

En la década de los setenta, la crisis económica mundial producida por el pico

del petróleo y la incapacidad de los Estados-nación para afrontar los retos de la
nueva sociedad globalizada, fue aprovechada para el impulso de la estrategia
neoliberal como nuevo modelo hegemónico de organización social. Aunque
sus orígenes teóricos se forjan en la primera mitad del siglo XX, especialmente
en las escuelas liberales de Chicago y Viena (Ahedo & Tellería, 2020), sus
políticas no se asentarán hasta la década de los ochenta del siglo pasado.

A nivel teórico, el Informe Huntington (1975) sintetizada lo que serán las bases
teóricos del programa neoliberal, desarrollado más de una década más tarde
en el famoso documento sobre el Consenso de Washington (1989). En estos
documentos se plantea que el nuevo mundo globalizado y postindustrial ha
llevado a una crisis de gobernabilidad que debe combatirse a través de una
propuesta modernizadora que permita: 1) Reducir el Estado en nombre de la
eficiencia; 2) Tecnificar la política; y 3) Premiar lo individual sobre lo colectivo
(Monedero, 2012, pág. 306).

A nivel práctico, la agenda neoliberal comienza a experimentarse a través del

Golpe de Estado en Chile (1973) y se consolida a escala mundial con la llegada
al poder de los gobiernos de Margaret Thatcher en Gran Bretaña (1979-1990) y
Ronald Reagan en EEUU (1981-1989). A este proceso de expansión de la
agenda neoliberal, hay que sumar los programas de ajuste estructural liderados
por el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), así como
los programas de la Unión Europea desarrollados a principios de la década de
los noventa (Raza, 2016). La reproducción de los mismos postulados por la
socialdemocracia por el laborismo inglés de Tony Blair (1997-2007)11 y el

11
El sociólogo británico Anthony Giddens, cercano al primer ministro Tony Blair, teorizará este
movimiento como “tercera vía” (1999)
46
gobierno demócrata de Bill Clinton (1993-2001), demostrarán la imposición de
un modelo de Estado hegemónico basado en los parámetros neoliberales.

En un célebre discurso realizado por Margaret Thatcher en el Congreso del

Partido Conservador de 1983, se plantea que las formas de organización
tradicionales, propias del modelo weberiano, basadas en la estandarización, las
estructuras jerárquicas y centralizadas características del Estado-nación, se
han convertido más en un problema que en una solución 12. La administración
tradicional no tiene la capacidad de atender a la complejidad de la nueva
sociedad postindustrial, postmoderna y postfordista. Esto se debe a que la
racionalidad tradicional se basa en concebir al ciudadano como un número más
(como plantea el enfoque weberiano del Estado), y no como un cliente con sus
propios gustos y deseos. En la nueva era postindustrial, la masa se ha
disgregado en un conjunto de individuos con intereses y necesidades
diferenciados. Por lo tanto, las soluciones no deben estar orientadas en
términos colectivos sino individuales. Con su famoso lema “there is no
alternative”, Thatcher considerará que el único actor que tiene la capacidad de
satisfacer los múltiples deseos de los individuos es el mercado o, en su
defecto, un nuevo modelo de gobierno basado en criterios empresariales
(Osborne & Gaebler, 1994 [1992]).

No obstante, el posicionamiento neoliberal no se opone tajantemente a la

intervención del Estado, sino que su lógica de acción debe basarse en
salvaguardar la esfera privada, concebida como “libertad individual”, así como
garantizar la extensión de las lógicas mercantiles y corregir los errores del
mercado. De esta manera, este modelo supone una intensificación de la
coerción y el disciplinamiento de las formas de intervención del Estado con tal
de imponer las reglas del mercado en todos los ámbitos de la vida social
(Brenner, Peck, & Theodore, 2010).

Es desde esta perspectiva que se lleva a cabo un programa privatización del

sector público que supone la pérdida del rol protagónico del Estado en el plano
económico y social que había asumido durante la construcción del Estado de

12
Para poder ver el discurso íntegro, consultar: “Thatcher: There is no such thing as public money” en
https://www.youtube.com/watch?v=xvz8tg4MVpA [Consultado el 20 de Agosto de 2020).
47
bienestar keynesiano (Ahedo & Tellería, 2020). De esta manera, de la
concepción del poder concentrada en el Estado-nación, se pasa a una nueva
geometría del poder basada en la relación dialéctica entre lo global y lo local.
En este sentido, la escala nacional comienza a perder peso y se produce un
reescalamiento de las estructuras del Estado en dos direcciones: (1) hacia
arriba, articulándose con nuevas esferas globales y supranacionales, y (2)
hacia abajo, trasladando ciertas responsabilidades históricamente asumidas
por el gobierno central a las esferas políticas más locales (Brenner, Peck, &
Theodore, 2010). Un proceso combinado al que algunos autores le han
denominado «glocalization» (Swyngedouw, 2004; Brenner, 2017).

Los cambios en los modos de producción asociados a la globalización, la

deslocalización económica, los nuevos modelos de comunicación, la
concentración de la población en las ciudades y los cambios en los estilos de
vida, generará un nuevo modelo de administración adaptado a la nueva
sociedad globalizada. La descentralización, privatización y externalización de
servicios realizados anteriormente de forma íntegra por el Estado, pasa a ser
asumida por nuevos actores, “vaciándose de poder” y desacreditándose del
papel central que había obtenido tras el periodo de las grandes guerras y la
construcción del Estado de Bienestar (Peters, 1993 [1994]). Desde la
perspectiva neoliberal, la función del Estado ya no es “proveer” a la sociedad
de los recursos necesarios, sino “facilitar” la articulación de los diferentes
agentes de la sociedad. Es precisamente esta nueva función, uno de los pilares
desde los que se construye la Nueva Gestión Pública (NGP) y el paradigma de
la gobernanza.

2.2.2. LA NGP COMO MODELO DE GESTIÓN NEOLIBERAL

De acuerdo a los nuevos postulados neoliberales, la complejidad de la

sociedad postindustrial requiere un nuevo modelo organizativo que permita
resolver las problemáticas emergentes. Conceptos como flexibilidad, eficiencia,
eficacia y rentabilidad, provenientes del mundo empresarial, sustituyen a
rigidez, formalidad, jerarquía o legalidad, antiguos criterios en los que se
basaba la administración tradicional (Osborne & Gaebler, 1994 [1992]).

48
Si bien la NGP se presenta como un modelo completamente innovador, es el
resultado de una confluencia de corrientes anteriores situadas entre la teoría
administrativa y la gestión pública (Gruening, 2001). El nuevo modelo de
organización administrativa demanda una organización descentralizada y
policéntrica basada en la autonomía del gestor (Osborne & Gaebler, 1994
[1992]). Es por eso que a la NGP, también se le denomina gerencialismo
(manageralism), gobierno emprendedor (intrepeneural government), o
administración pública basada en el mercado. Frente al Estado bunker en que
el funcionario se rige en función de políticas reguladas y estandarizadas, en la
NGP el objetivo es satisfacer las demandas de la ciudadanía por parte del
manager, mas asimilable a un profesional o un experto que a la lógica
autómata del funcionario tradicional (Dente & Subirats, 2014, pág. 112).

Una característica central de este modelo es la planificación por objetivos,

siendo éstos evaluados en función de criterios fundamentalmente económicos.
El objetivo es asegurar la máxima prestación de servicios al mínimo coste
administrativo posible (Hughes, 1996 [1994]). Para lograrlo, plantean, es
necesario establecer una forma de relación que reconozca las especificidades
del cliente, pasando de una lógica jerárquica y procedimental a una basada en
la flexibilidad y las personas.

Con tal de caracterizar la NGP, a continuación se incluye una lista con los
puntos más emblemáticos de este modelo de gestión: (Gruening, 2001, pág. 2)

- Recortes presupuestarios
- Privatización
- Evaluación por desempeño
- Descentralización organizativa basa en un modelo policéntrico
- Enfoque basado en la satisfacción del consumidor (de ciudadanos a
clientes)
- Incorporación de valores competitivos
- Incentivos de personal
- Medición del rendimiento
- Contratación externa

49
 - Separación entre provisión y producción
- Separación entre política y administración
- Incorporación de rendición de cuentas y gestión financiera
- Mayor uso de las TIC‟s
- Planificación estratégica
- Mejora de la regulación
- Análisis de políticas públicas y evaluación
- Inclusión de nuevos actores a través de procesos participativos

La nueva forma de gobierno que plantean las tesis neoliberales y la NGP, en su

versión gestora, supone un cambio tanto en la naturaleza del Estado como en
las relaciones entre el Estado y la sociedad. Una nueva forma de gobernar que
va más allá del Estado (governance beyond the state), involucrando a toda una
red de actores estatales, empresariales y de la sociedad civil (Kooiman, 2003;
Swyngedouw, 2005; Rhodes, 2007). Este nuevo marco supone la aparición de
un mosaico de nuevos actores que pasan a formar parte de la gestión tanto
desde arriba (internacionalmente), desde abajo (mercantilización) como desde
los lados (aparición de nuevas agencias y cuerpos paraestatales) (Rhodes,
2007, pág. 6). A este nuevo modelo de gobierno se le ha denominado
“gobernanza”.

2.2.3. LA RED COMO MARCO PARA EL ANÁLISIS DE LA GOBERNANZA: POLICY

NETWORK Y NETWORK GOVERNANCE

Desde mediados de siglo XX, la descomposición del modelo de Estado-nación

predominante y la consiguiente pérdida del monopolio de la soberanía
territorial, fue acompañada del surgimiento de nuevas concepciones teóricas.
Entre ellas destacan la corriente pluralista y corporativista. Ambas
consideraban la necesidad de estudiar más allá de la estructura administrativa
del Estado (Estado como objeto). Para ello, señalan la importancia de
comprender las relaciones establecidas entre el gobierno, las administraciones
públicas en sus diferentes niveles y las organizaciones de interés (Lindblom,
1977; Richardson & Jordan, 1985). En este nuevo modelo de gobierno, las
organizaciones de interés habrían incrementado su influencia en la elaboración

50
de políticas públicas, teniendo un rol fundamental en la obtención de las metas
planteadas por el ejecutivo (Kenis & Schneider, 1991). Esto supuso pasar de
una concepción hermética y estática del Estado a una concepción abierta y
flexible del mismo. Es lo que se ha llamado el tránsito del modelo de gobierno
al modelo de gobernanza.

En su libro Governing as governance (2003), Kooiman establece tres modelos

de gobierno en función de las interacciones entre los diferentes actores: 1)
Autogobierno, concebido como la capacidad de las entidades sociales de
gobernarse por sí mismas de manera autónoma. 2) Gobierno jerárquico,
basado en un tipo de interacción vertical y unidireccional. 3) Co-gobierno,
formas organizativas de gobierno interdependientes basadas en la
colaboración y la cooperación. De acuerdo a esta clasificación, el co-gobierno
(o gobernanza) sería el nuevo modelo de gestión emergente.

Dentro del paradigma de la gobernanza la clave no reside en la gestión interna

de las organizaciones sino en gestionar las interacciones entre éstas, la
sociedad civil y el sector privado. Por tanto, una de los principios de este
modelo es la “interdependencia”, siendo necesaria la cooperación para lograr
los objetivos de los diferentes actores (Prats i Catalá, 2005, pág. 13). Un nuevo
modelo de gestión en el que se pasa de la elaboración de políticas públicas
desarrolladas exclusivamente por el gobierno centralizado a una gobernanza
societaria descentralizada, del control jerárquico a la coordinación horizontal,
de organizaciones formales a acuerdos informales (Kenis & Schneider, 1991,
pág. 38).

Este nuevo escenario de estudio caracterizado por la proliferación de actores

implicados en la gestión pública, permite el desarrollo de un nuevo marco
centrado en la “red” como forma de analizar la gobernanza, siendo utilizado por
algunos autores como conceptos sinónimos (governance as networks)
(Rhodes, 2007). De acuerdo a esta corriente, si el mercado o la burocracia se
basaban en la competitividad de los precios, las redes de gobernanza se basan
en virtudes éticas como la simpatía, la reciprocidad, las normas, los valores o la
obligación. En este sentido, el factor crítico para un buen gobierno debería
saber gestionar de una forma adecuada las redes existentes, consiguiendo
51
cultivar una confianza entre diversos actores como técnicos, empresarios o
activistas comunitarios (Prats i Catalá, 2005, pág. 181). Influenciado por la
teoría de capital social o el institucionalismo sociológico, el enfoque de redes
plantea que se puede cultivar una confianza afectiva entre diversos grupos de
actores como técnicos, empresarios o activistas comunitarios. De esta manera,
las redes se convierten en objeto de estudio para analizar los procesos de
producción política y las diferentes preferencias en el marco de la gobernanza.

Dentro de esta línea dedicada al estudio de las redes, es necesario diferenciar

dos corrientes principales: las “redes de políticas públicas” (policy network) y “la
gobernanza en red” (governance network). Ambas disciplinas comparten la
preocupación por analizar las redes políticas que van más allá del gobierno, y
la manera en que los diferentes actores intercambian recursos y conocimientos.
En este sentido, los dos enfoques cuestionan que el Estado sea el único
responsable de la producción de políticas. Del mismo modo, consideran la
reciprocidad y la confianza como elementos básicos para el desarrollo de las
redes, frente a la autoridad y las reglas, propias del modelo tradicional, o los
precios y la competición propios del mercado. Sin embargo, existe cierta
confusión en la academia que es necesario distinguir ya que pese a que
comparten un marco de estudio similar, existen diferencias tanto en sus
antecedentes teóricos, sus postulaciones como los objetos de investigación
(Blanco, Lowndes, & Pratchett, 2011).

En diálogo con el concepto de gobernanza, la teoría sobre redes de políticas

públicas o policy network aparece en contra de la idea de un Estado monolítico
que controla el proceso de producción de políticas públicas (Marin & Mayntz,
1991; Kenis & Schneider, 1991; Marsh & Rhodes, 1992; Jordana, 2007 [1995]).
En función de la temática tratada (policy Issue), se generan subsistemas
compuestos por actores y formas de relacionamiento específicos. Esto nos
conectado con el carácter polifórmico del Estado desarrollado por el enfoque
neoestructuralista de Poulantzas y Jessop. De acuerdo a esta corriente, más
que una teoría en sí misma, es una caja de herramientas para describir y medir
formas de interacción política en diferentes contextos, ya sean regímenes
internacionales, asociaciones nacionales y regionales, como redes más

52
localizadas. Para ello, se dedica a estudiar diferentes dimensiones analíticas
(ver tabla 3) como tipo de actores, ámbito de actuación, funciones, estructura
de relaciones entre actores, grado de institucionalidad, distribución del poder o
estrategias entre los actores (Jordana, 2007 [1995], págs. 506-510). Pese a la
variedad de temas analizados, los estudios empíricos sobre policy networks
han tendido a concentrarse en aspectos tradicionales de la política a nivel
nacional como agricultura, industria o salud.

Aunque suele estar desprovisto de un contenido normativo, en función de los

resultados obtenidos, la policy network se puede interpretar como un problema
(elitismo, opacidad, falta de representatividad) o como una solución a la
complejidad social (pluralismo, participación, innovación). De hecho, esta
perspectiva suele ser crítica con los avances democráticos de las redes,
considerándolas muy limitadas a la participación, delimitando la temática a
tratar, regulando las conductas y privilegiando determinados intereses en
oligopolios como si fuera una especie de ‘cosa nostra’ (Blanco, Lowndes, &
Pratchett, 2011, pág. 303). En este sentido, se asocia a los enfoques
neopluralistas o neocorporativistas que consideran que el acceso al Estado no
responde a una lógica abierta y competitiva, sino que está atravesada por
relaciones de desigualdad y privilegio (Lindblom, 1977; Richardson & Jordan,
1985). No todos los actores poseen iguales oportunidades de acceso al aparato
del Estado. Como plantea Schattsmcheider de forma irónica: “En el paraíso
pluralista, el coro canta con un fuerte acento de clase” (Parsons W. , 2007
[1960], pág. 35). En este sentido, el enfoque de la policy network es muy
cercano al modelo de poder elitista (Blanco, Lowndes, & Pratchett, 2011, pág.
303).

Una de las tipologías más conocidas de policy network es la planteada por

Heclo (Heclo, 1978) en un inicio y desarrollada posteriormente por Marsh y
Rhodes (Marsh & Rhodes, 1992). Estos autores plantean dos tipos de redes de
políticas públicas: la Policy Community y el Issue Network. La primera se
caracteriza por ser una red cerrada de actores (stakeholders), basada en
relaciones personales y códigos compartidos en donde la confianza juega un
papel central. Son redes estables, con una interdependencia vertical y una

53
articulación limitada. Este tipo de red sería la más típica dentro del enfoque de
las policy network. La Issue network, por el contrario, correspondería con una
red amplia, compuesta por un heterogéneo mapa de actores conectados a
través de canales formales e informales. Si bien, son espacios en donde las
formas de participación suelen ser más intensas que en el anterior modelo, a
su vez son redes inestables, poco institucionalizadas, sujetas a constantes
cambios y con una interdependencia vertical limitada (ibíd.).

Tabla 3: Dimensiones de las policy network

Dimensión Descripción

Tipo de actores Actores estatales o sociales que intervienen en la red

Ámbito de Área o sector en el que se desarrolla la red
actuación
Funciones Competencias y objetivos asignados en la red
Estructura de Formas de intercambio de recursos e información
relaciones entre los
actores
Grado de Capacidad de persistencia de la red en el tiempo
institucionalidad de
la red
Reglas de conducta Formas de proceder que definen los procesos de
negociación
Distribución del Actores con mayor y menor peso en la red
poder
Estrategias de los Habilidades de los actores a la hora de influir en las
actores espacios de decisión

Elaboración propia a partir de Jordana, 2007 [1995], p.506-510

Tanto la Policy Community como la Issue Network son dos modelos ideales de
red, lo que significa que en la práctica, muchas de las redes comparten
características de ambos modelos. Como veremos más adelante en el capítulo
dedicado a la evolución de la gobernanza participativa en España, este
esquema ha sido utilizado por diferentes autores a la hora de caracterizar los
54
diferentes modelos de gobernanza participativa implementados. La Policy
Community estaría asociado a los órganos estables de participación y la Issue
Network a los procesos participativos delimitados en el tiempo (Navarro C. ,
2000; Navarro C. , 2001; Blanco & Gomá, 2002; Parés, 2009). Sin embargo,
pueden existir experiencias participativas más ligadas a las Issue Network que,
al institucionalizarse en el tiempo, acaben compartiendo más elementos de las
Policy Community.

Una vez explicada las principales características del enfoque de policy network
y sus principales tipologías, es el momento de explicar las principales
características de la governance network. A diferencia de la policy network, que
bebe de teorías anteriores sobre administración y gestión pública, la
gobernanza en red se presenta como un paradigma nuevo elaborado en un
contexto postindustrial que, como hemos mencionado anteriormente
refiriéndonos al neoliberalismo y la NGP, se caracteriza por la reducción de los
recursos públicos (especialmente sociales), la inclusión de nuevos actores en
la producción de políticas públicas, y la aparición de nuevas actitudes políticas
que van más allá de las formas de representación anteriores, buscando formas
de influencia directa aparentemente más inclusivas (Blanco, Lowndes, &
Pratchett, 2011, pág. 304).

Como se comentó anteriormente, el enfoque de las policy network ha estado

más centrado en analizar áreas tradicionales como industria, agricultura o
sanidad. Sin embargo, en el caso de las governance network, los estudios se
han orientado al estudio de áreas de políticas emergentes, también conocidas
como wiked problems (Head, Wicked Problems in Public Policy, 2008). Por
wiked problems, Head se refiere a políticas asociadas a temas emergentes
relacionados con una sociedad cada vez más diversa, así como asuntos
ambientales que históricamente habían quedado relegados de la agenda
pública. Debido a la complejidad de los asuntos a tratar, se necesita de un
abordaje integral, teniendo que generar mesas de trabajo transversales tanto a
nivel territorial como sectorial, un reto para una administración que ha estado
acostumbrada a trabajar de forma compartimentada.

55
Desde este enfoque, la gobernanza en red se considera una vía para
democratizar la toma de decisiones de forma innovadora, inclusiva y eficiente
(Blanco, Lowndes, & Pratchett, 2011, pág. 303). En este sentido, si las policy
network se suelen considerar un modo de relación cerrado, jerárquico y
privilegiado, las governance networks se plantean como redes relativamente
abiertas con la posibilidad de incorporar actores no convencionales, lo que ha
posibilitado asociar la gobernanza con nuevas formas de toma de decisiones
participativas en donde se incluyen instrumentos innovadores que permiten
incluir nuevos perfiles de participación tanto a nivel colectivo como individual.

2.2.4. LA CRÍTICA AL ENFOQUE DE RED

No obstante, se ha desarrollado toda una corriente crítica que cuestiona que el

enfoque de redes haya supuesto una innovación en las formas de gobierno y
mucho menos una democratización, fortaleciendo incluso las formas de
desigualdad que existían previamente (Swyngedouw, 2005; Rhodes, 2007;
Davies J. , 2012; Jessop, 2017 [2016]). En este sentido, Davies da cuenta de
una gran cantidad de estudios empíricos a nivel de todo el planeta que
demostrarían como las desigualdades en la toma de decisiones que se
producen hoy en día, son similares a las de 1900 o 1945 (Davies J. , 2011).
Desde un enfoque gramsciano, Davies (2012) se pregunta: ¿Por qué la
perspectiva en red se ha vuelto tan influyente en los estudios de gobernanza?
¿En qué sentido la proliferación de redes significa una transformación en las
formas de gobierno? ¿Hasta qué punto se puede afirmar que la gobernanza se
basa en la confianza y en la coordinación entre diferentes? ¿Son las redes
realmente un marco para analizar los modos de gobernanza contemporáneos?

Desde esta serie de planteamientos, Davies (2012) afirma que la “red” como
metáfora para explicar las formas de gobernanza contemporáneas (Downding,
1995), se ha convertido en una ideología hegemónica. Es decir, se ha llegado a
dar por supuesto que las redes garantizan eficacia, horizontalidad, confianza e
interdependencia. Sin embargo, muchas de las estructuras se asemejan al
orden jerárquico al que pretendían reemplazar. Redes de gobernanza “as
usual” que replican jerarquías, exclusiones y desigualdades pasadas. Es más,
lejos de reforzar la integración entre diferentes, agravan una desconfianza
56
endémica. Para este autor, la gobernanza en red se ha convertido en una
estrategia compensatoria para obtener consenso que, junto a la coerción, de
acuerdo al planteamiento gramsciano, son los dos pilares que tiene la clase
dominante para construir hegemonía.

Para demostrar este proceso, Davies pone de ejemplo la experiencia de Gran

Bretaña vivida a partir de los años ochenta. De acuerdo a su visión del proceso
de transformación estatal en el país anglosajón, la gobernanza en red se
convirtió en el principal medio para pacificar las relaciones entre el estado y los
sindicatos, permitiendo lograr de forma efectiva la privatización de servicios
estratégicos. De esta manera, en vez de generar espacios de escucha
heterogéneos e integradores, las redes se convirtieron en vehículos para un
nuevo modelo de gestión basado en el paternariado social que excluía tanto a
los sindicatos como a cualquier voz crítica que cuestionara el nuevo modelo
implementado (Davies J. , 2012).

En una línea crítica similar, Jessop considera que la gobernanza en red puede
llegar a ser un mecanismo de control mucho más eficaz y eficiente que las
antiguas formas de coerción del Estado (Jessop, 2017 [2016], pág. 241). A
través de la generación de espacios “amables” de interacción se pueden
generar métodos de dominación mucho menos costosos social y
económicamente que los policiales o tributarios. Un planteamiento que
coincidiría con el enfoque foucaultiano, concibiendo la red como un dispositivo
de control gubernamental que permite asegurar el consenso social a la vez que
evitar su disenso.

En contra de las posiciones asociadas a la NGP y la gobernanza, estos autores

cuestionan la supuesta retirada del Estado y afirman que sigue teniendo un
papel esencial en las diferentes formas de gobernanza. A través de diferentes
“jerarquías en la sombra”, se siguen manteniendo muchas de las relaciones
asimétricas del anterior modelo (Rhodes, 2007; Jessop, 2017 [2016]). Por lo
tanto, a diferencia de lo que plantean las diferentes teorías sobre gobernanza y
redes, no hay que entender al Estado como un ente técnico, encargado
únicamente de “facilitar” las relaciones entre las diferentes partes, sino como un
agente central en la configuración de nuevas redes, con intereses políticos bien
57
concretos y que a través de su accionar selectivo, establece formas de relación
desiguales (Swyngedouw, 2004). Una línea que comparte mucho de los
aspectos comentados por el enfoque foucaultiano del Estado que hemos
descrito anteriormente.

Desde la perspectiva crítica de la gobernanza como mecanismo de

legitimación, Davies (2012) plantea que las redes pueden servir como un
mecanismo para instrumentalizar y lograr determinados objetivos, marginalizar
determinados actores a través de alianzas entre determinados actores, así
como plantear un aparente cambio, permitiendo reforzar las viejas estructuras
de poder. Es decir, nuevas formas de gobernanza pero viejas elites,
permitiendo de esta manera favorecer la institucionalización de los actores
decisionales. Una línea que tiene que ver con la mirada crítica de las policy
networks (Downding, 1995; Head, Wicked Problems in Public Policy, 2008;
Marsh & Rhodes, 1992), planteando como aparentes Issue networks, en la
práctica funcionan como viejas policy communities.

Para Davies, una de las contradicciones de la gobernanza en red como modelo

hegemónico de gestión es que sí, teóricamente se basa en la unidad y en el
consenso, el hecho de que se mantengan modelos de gestión jerárquica,
acotada a una serie de actores y basados en relaciones de opacidad y
desconfianza, puede generar importantes procesos de resistencia y
movilización que pongan en peligro esta estabilidad y, por ende, dicha
hegemonía (Davies J. , 2011, pág. 2700).

Otro de los cuestionamientos sobre estas teorías serían los efectos generados
por la descentralización en las nuevas formas de gestión. Como hemos dicho,
tanto la NGP como la gobernanza plantean una redistribución de las
responsabilidades del Estado, derivando a otros organismos y escalas las
tareas asumidas anteriormente por el Estado centralizado. De acuerdo a estas
teorías, esto dota de mayor autonomía a órganos externos, pudiendo mejorar la
eficiencia y a eficacia. Sin embargo, algunos autores plantean que,
paradójicamente, la descentralización puede convertirse en un fuerte
mecanismo de centralización. Anteriores modos de organización que operaban
al margen del Estado, pueden acabar siendo colonizadas por lógicas
58
organizativas y procedimentales burocráticas homogeneizadoras, perdiendo su
autonomía de acción (Rodríguez López, 2018; Mérida, 2019). Por otra parte, en
momentos de crisis, la necesidad de sanear las cuentas públicas, la
descentralización se puede convertir en un mecanismo para legitimar la
externalización de servicios empresas y fundaciones de carácter social,
reduciendo así las responsabilidades del gobierno (Guarneros-Meza, Tellería,
Blas, & Pill, 2018).

En síntesis, una de las principales recomendaciones de los estudios críticos

sobre la gobernanza es que el análisis de las redes debe ir más allá de una
mirada procedimentalista basada en las “maneras de gestión”, “organización” y
“tecnología depositada”, y tener en cuenta fundamentalmente la “cuestión del
poder” (Swyngedouw, 2005). En este sentido, antes de preestablecer que las
redes son formas de gestión horizontales, abiertas, integradoras y eficaces, hay
que verificar cómo operan las relaciones de poder en cada contexto
espaciotemporal. Pero además de verificar las relaciones de poder, la riqueza
del análisis va más allá de su mera afirmación sino que es necesaria explicar
porque las formas de exclusión se mantienen y que elementos les hace
mantenerse (ibíd.).

2.2.5. DE LA GOBERNANZA EMPRESARIAL A LA GOBERNANZA EN RED

PARTICIPATIVA

Desde una mirada crítica, la gobernanza en red sería la continuación de un

modelo de dominación que en la etapa neoliberal, se ha denominado
“gobernanza empresarial” (Harvey, 2007 [2001]) o, más recientemente,
“gobernanza austericista” (Peck J. , 2012; Davies & Blanco, 2017). De acuerdo
a estos autores, la gobernanza empresarial es un modelo de gobierno que ha
ido cuajando desde la década de los años ochenta, a raíz del desarrollo del
movimiento neoliberal y el capitalismo flexible en contra de las políticas
keynesianas. Básicamente, este modelo supone la intensificación de la
coerción y el disciplinamiento en las formas de intervención del Estado, con tal

59
de imponer las reglas del mercado en todos los ámbitos de la vida (Brenner,
Peck, & Theodore, 2010).

Para estos autores, las crisis económicas se convierten en una ventana de

oportunidad para introducir este tipo de políticas. Bajo el discurso de la
inevitabilidad, un fenómeno al que Naomi Klein se ha referido como “doctrina
del shock” (2011), los gobiernos legitiman la necesidad de llevar a cabo
importantes transformaciones administrativas en las que se traspasa
responsabilidades del ámbito público al empresarial, a la vez que se incorporan
lógicas de acción en base a la especulación. De esta manera, el riesgo es
asumido por el sector público mientras que los beneficios recaen en el sector
privado (Harvey, 2007 [2001], pág. 374). Este proceso no solo reduce las
funciones sociales llevadas a cabo por el Estado del bienestar, sino también
otros servicios que parecerían indispensables para asegurar el orden social
como las políticas de seguridad o de prisiones (Wacquant, 2015 [2001]). Un
proceso de “destrucción creativa” en que el estado social local va siendo
reemplazado por la empresa privada (Peck J. , 2012, pág. 5).

De acuerdo a Peck (2012, págs. 19-20), la implementación del modelo

austericista desde la crisis internacional del 2008 ha supuesto: (1) la reducción
del peso de los gobiernos locales, (2) la hipertrofia del estado social, haciendo
las tareas del estado del bienestar en la sombra (shadow welfare state”) un
conjunto de organizaciones sociales y entidades sin ánimo de lucro que
tratarían de cubrir, en la medida de lo posible, las ausencias del Estado, (3) la
intensificación del proceso de privatización y la consolidación de paternariados
público-privados, y (4) la incorporación por parte de los gobiernos locales de
lógicas competitivas empresariales basadas en la generación de alicientes para
la inversión extranjera. Además, añade Davies y Blanco (2017), este contexto
de austeridad habría erosionado las redes de participación y culturas de
colaboración desarrolladas en las últimas dos décadas.

No obstante, frente a la crítica de la gobernanza desde una lógica neoliberal,

también existen otros autores que han destacado cómo las redes pueden ser
una oportunidad para mejorar la calidad democrática de nuestras instituciones.
Así pues, no es lo mismo hablar del modelo de gobernanza neoliberal, que un
60
modelo de gobernanza (en red) participativa. Si la primera se caracteriza por
un modelo de gobernanza en el que las empresas son las protagonistas de la
gestión de los bienes comunes (Harvey, 2007 [2001]), la segunda se basa en
modelos de gestión compartidos entre las instituciones estatales y la
ciudadanía (Subirats, 2016; Martínez, Cruz, Blanco, & Salazar, 2019). Nuevas
instituciones dotadas de una selectividad estratégica más democráticas
configuradas a partir de procesos de participación abiertos. Dentro de este
campo de estudios asociado al planteamiento de la teoría sobre network
governance, se puede diferenciar dos enfoques (González, 2018): (1) la
gobernanza en red participativa como modelo normativo deseable (2) y la
gobernanza en red participativa marco analítico para analizar y caracterizar las
redes de gobernanza.

Desde un plano conceptual-normativo, la gobernanza participativa se inscribe

en el paradigma de la «democracia radical» concebida como una forma de
gobierno basada en la participación ciudadana como eje central en la
elaboración de políticas públicas (Ibarra, Martí, & Gomá, 2002; Ibarra, 2011;
Ibarra, 2018). A diferencia de otros modelos de democracia con un carácter
más representativo, esta perspectiva de la democracia se basa en la
participación directa de los ciudadanos en al ámbito institucional, laboral y
comunitario (Held, 1991 [1987]).

En esta línea, Ibarra asocia la gobernanza en red participativa con la

“democracia relacional” (Ibarra, 2011), una propuesta que quiere ir más allá de
los conceptos de democracia participativa, directa o deliberativa. Para este
autor, la democracia relacional se basa en una forma de gobernar marcada por
el establecimiento sistemático de una serie de articulaciones entre
representantes y representados a través de espacios deliberativos dirigidos a
lograr coincidencias en la toma de decisiones políticas (ibíd., pág. 4). Desde
esta línea, solo se puede hablar de un sistema democrático, cuando
ciudadanos y gobernantes construyen y definen, de forma habitual, los diversos
intereses en común. Para ello, continúa, es necesario la construcción de
espacios deliberativos de calidad, algo que depende de la voluntad de los
actores implicados. Los mecanismos de participación son concebidos como

61
una herramienta que permite gestionar el conflicto (Laclau & Mouffe, 1987). A
diferencia del enfoque foucaultiano, esto no significa que el único objetivo sea
anular el disenso, sino encontrar soluciones consensuadas a problemas
complejos en donde existen una multiplicidad de intereses contrapuestos.

La gobernanza en red participativa no solo da cuenta de una transformación

en la elaboración de las políticas públicas transitando de un modelo clásico en
donde el Estado tenía el monopolio a una modelo en red plural basado en una
red de relaciones interdependientes, sino que además esta red se caracteriza
por ser participativa y de proximidad (Blanco & Gomá, 2002; Subirats, Parés,
& Blanco, 2009). El sujeto que debe resolver las necesidades sociales no es el
Estado (visión burocrática tradicional), ni el mercado a través de
colaboraciones público-privadas (Nueva Gestión Pública), sino una suma entre
las institucionales estatales de proximidad y la ciudadanía movilizada (Subirats,
2016). Desde este planteamiento, comparte parte del relato de la gobernanza
tradicional en cuanto a que los problemas sociales no pueden resolverse a
través de los instrumentos convencionales del sistema representativo
tradicional (elecciones y partidos políticos). Sin embargo, a diferencia de las
tesis neoliberales, la vía para resolverlos no es través de la externalización de
los servicios a empresas privadas sino a través de la constitución de nuevos
canales de participación basados en la identificación y resolución de problemas
de forma conjunta. A diferencia del modelo participativo tradicional, asociadas a
las policy communities, estas redes no pueden tener un carácter corporativo,
cerrado y restringido, sino que tienen que basarse en un modelo abierto y
plural, siendo la proximidad el ámbito más adecuado para que la ciudadanía
pueda incidir de manera efectiva en la solución de los problemas cotidianos.

Frente al modelo de democracia y gestión neoliberal y austericista imperante, la

propuesta de este modelo de gobernanza es crear nuevas formas de
institucionalidad basadas en construir arquitecturas institucionales capaces de
activar, reforzar y ampliar derechos sociales y de ciudadanía (Martínez, Cruz,
Blanco, & Salazar, 2019). Una nueva selectividad estratégica que democratice
las relaciones entre la sociedad civil y las instituciones a partir de la
transformación de las estructuras tradicionales de participación, creando

62
nuevas formas de participación política que permitan la coproducción de
políticas públicas y la corresponsabilidad en la toma de decisiones. La hipótesis
planteada en esta investigación es que la llegada al poder de los
Ayuntamientos del Cambio, supuso el desarrollo de un nuevo modelo de
gobernanza en red participativa (una nueva selectividad estratégica) más
democrático, constituyéndose como alternativa al modelo empresarial y
austericista reforzado a partir de la crisis de 2008 (Peck J. , 1998; 2012; Davies
& Blanco, 2017; Guarneros-Meza, Tellería, Blas, & Pill, 2018).

Pero además del enfoque normativo, existe todo un campo de estudio desde
el que evaluar los modelos de gobernanza participativos instaurados
(Blanco & Gomá, 2002; Subirats, Parés, & Blanco, 2009). En base a los marcos
de análisis desarrollados previamente por los estudios neoinstitucionales sobre
policy network y governance network, el estudio de las redes de gobernanza
participativa pretende caracterizar cada una de ellas en función de una serie de
dimensiones e indicadores específicos. Desde este planteamiento, las redes de
gobernanza son percibidas como instituciones propias, siendo una variable
explicativa tanto de los sistemas de interacción generados en la red como de la
toma de decisiones que se llevan a cabo en ella. Así, en función de las
características de la red, se establecen unas determinadas relaciones y
decisiones. Si bien, esta línea de investigación considera que las acciones
llevadas a cabo desde la arena social influyen de la misma manera que las
institucionales (Peters, 2003 [1999]) considera que para analizar las redes debe
ser prioritario analizar, en un primer término, las características de la institución,
es decir, el propio diseño de la red.

A partir de las dimensiones de la policy network anteriormente descritas (ver

tabla 3), se ha recogido una serie de dimensiones, indicadores y valores
adaptado al análisis de las redes participativas, como se detalla en la siguiente
tabla.

Tabla 4: Dimensiones para analizar una red de gobernanza participativa

Dimensiones Variables Valores

63
Configuración básica Densidad de actores Baja (-actores)/Alta
de la red (+actores)
Complejidad Homogénea/Heterogénea
Intensidad relacional Sistemática /Puntual
Relaciones internas Capacidades de Simétricas/Asimétricas
de poder incidencia
Tipo de recursos Materiales/Simbólicos
predominantes
Distribución de Posiciones iniciales Acuerdo/Conflicto
intereses y reglas del Estrategias internas Dialogo/Confrontación
juego
Relaciones con el Impacto políticas Bajo/Alto
entorno en la red Permeabilidad Baja/Alta
Impacto mediático Reducido/Elevado

Elaborado a partir de Blanco & Gomá, 2002, pág. 27; Subirats, Parés, & Blanco, 2009,
pág. 376

Desde este planteamiento, y en función de cada una de las dimensiones

planteadas, las redes de gobernanza participativa con mayor calidad
democrática son aquellas que cumplen los siguientes criterios (Blanco & Gomá,
2002, pág. 27; Subirats, Parés, & Blanco, 2009, págs. 376-377):

1) Que la configuración básica de la red sea permeable, densa, plural y

heterogénea.

2) Que las relaciones internas de poder puedan transformar las estructuras de

poder, alterando los patrones de asimetría iniciales, evitando situaciones de
captura de red y generando formas de relación equitativas entre los actores

3) Que la distribución de intereses y reglas en juego incida sobre los valores y

percepciones, estableciendo marcos y universos de referencia comunes en
base a la deliberación.

64
4) Que las relaciones en torno a la red permitan incluir necesidades manifiestas
por los participantes y éstas a su vez se conviertan en políticas concretas con
un impacto mediático que permita valorar este tipo de prácticas

Al igual que el EER, el enfoque de la gobernanza en red participativa analiza

el Estado desde una perspectiva relacional. Es decir, no concibe el Estado y la
sociedad como esferas individuales sino como espacios articulados entre sí. En
este sentido, pese a que las redes de gobernanza participativa forman parte de
iniciativas promovidas por las instituciones locales, esto no niega su lógica
relacional. La creación de espacios de interacción entre la administración y la
sociedad no solo es producto de la voluntad del gobierno, sino que pueden
surgir a raíz de mecanismos de presión promovidos por determinados
colectivos sociales: “El estado se mueve impulsado por la sociedad y al mismo
tiempo impulsa a ésta para que se mueva (o se quede quieta)” (Jessop, 2017
[2016], pág. 10). Lo importante desde esta perspectiva no es analizar cada una
de sus esferas sino las formas de relación entre ambas, influencias tanto por
las características de las instituciones como de los agentes. De la misma
manera que el EER, el Estado no se considera como un actor unificado, sino
que su forma, comportamiento y objetivos depende de una multiplicidad de
actores conectados por una serie de estructuras cambiantes. Por lo tanto, el
objeto de estudio no son los actores sino el tipo de interacciones que se
establecen entre los diferentes actores en determinados campos u órdenes
institucionales. En este caso: las redes de participación institucional.

Una de las críticas que se ha hecho al enfoque de las redes de gobernanza es

que se concentra excesivamente en la caracterización de la red y el protocolo
llevado a cabo, dejando de lado el contorno que lo envuelve. Esta perspectiva
excesivamente procedimental, hace que se pierda la capacidad de
interpretación de la red, así como la forma de explicar el cambio frente a modos
de gobernanza anteriores, ya que no puede compararse con ellas. Por lo tanto,
a la hora de llevar a cabo un análisis de las redes de gobernanza participativa,
se debe tener en cuenta elementos contextuales como el sistema político, la
cultura organizativa o los procesos de participación institucional anteriormente
desarrollados. Todo ello nos permitirá interpretar y evaluar a la red de una

65
manera más adecuada, pudiendo definir la calidad democrática en cada una de
ellas.

En síntesis, podemos concluir que pese a que pueda existir una aspiración
normativa de las redes de gobernanza participativa como elementos
democratización institucional, es necesario no caer en juicios de valor a priori y
analizar las relaciones de poder que se construyen en cada una de ellas. Esto
nos lleva de vuelta al carácter selectivo del Estado. En contra de la supuesta
neutralidad del Estado, las formas de gobernabilidad, sus lógicas y dinámicas,
generan relaciones asimétricas, estableciendo campos específicos de
interacción que benefician y perjudican a determinados grupos sociales.

Se ha llegado a la conclusión de que tanto el EER como la teoría sobre

gobernanza y redes políticas comparten la visión del Estado como una relación
social (Jessop, 2017 [2016], pág. 46). Pero, ¿cómo operacionalizar los cambios
en la selectividad estratégica? Para ello, se ha combinado algunos de los
indicadores propuestos por las teorías sobre gobernanza en red participativa
(Blanco & Gomá, 2002; Subirats, Parés, & Blanco, 2009; Gomá, González,
Ibarra, & Martí i Puig, 2018), con las tres dimensiones institucionales del EER
escogidas. Fruto de esa combinación, a continuación se presenta el marco
analítico utilizado en la investigación.

66
Fuente: (González, 2018, pág. 43) a partir de Kjaer 2009: 140

67
2.3. MARCO ANALÍTICO DE LA INVESTIGACIÓN

Una vez presentadas las diferentes concepciones del Estado, el EER y su

selectividad estratégica, así como el enfoque de redes y su utilidad operativa,
en el siguiente apartado se presenta el marco analítico, fruto de la combinación
de las dos perspectivas anteriores. Para ello, se ha establecido una matriz
compuesta por tres dimensiones del EER con sus respectivos indicadores,
valores y relaciones causales, los cuales me permitirán analizar cada uno de
los espacios de gobernanza participativos seleccionados.

De acuerdo a la propuesta analítica de Bob Jessop, el marco analítico del EER

consta de seis dimensiones o ámbitos para el estudio del Estado. Cada
dimensión revela diferentes facetas. Al mismo tiempo, cada una de estas
dimensiones tiene su propia selectividad estratégica. Pese a que cada
dimensión se puede analizar de forma aislada, todas ellas se superponen en la
práctica (Jessop, 2017 [2016], pág. 105). Por tanto, el potencial metodológico
es saber analizar por un lado, cada una de sus dimensiones por separado y, a
su vez, saber identificar los aspectos relacionales existentes entre ellas.

Para Jessop, el EER sirve como una caja de herramientas para analizar el
Estado desde diferentes ámbitos y en todo tipo de realidades espaciales y
temporales. Tanto desde una dimensión amplia, asociado a disciplinas como
las relaciones internacionales y la geopolítica, como desde dimensiones
estatales más básicas, analizando la organización de las instituciones locales y
sus formas de relación con la sociedad. Asimismo, sirve tanto para analizar el
Estado en su dimensión ampliada, en relación con la sociedad civil, como en su
dimensión interna, asociado al carácter organizativo y competencial de la
estructura administrativa.

Las seis dimensiones de análisis del EER se pueden agrupar en dos grandes
bloques: el institucional y el sustancial. Las “dimensiones institucionales” tienen
que ver con los aspectos formales del Estado y se dividen en tres: “modo de
articulación institucional”, “modo de representación política” y “modo de

68
intervención estatal” (Jessop, 2017 [2016], pág. 104). De acuerdo a las
características de cada una de las dimensiones, se establece una determinada
forma de relación entre Estado y sociedad. En otras palabras, en función de las
formas organizativas que se establecen al interior del Estado
(interdepartamentales, intergubernamentales, etc.), los grupos sociales
representados y la manera en que el Estado se relaciona con el entorno social,
se establece un determinado modo de selectividad estratégica. Como veremos
a continuación, estas dimensiones incluyen elementos analíticos que provienen
tanto del enfoque del Estado como relación social, como de aquellas
concepciones que analizan el Estado como objeto y como sujeto.

Las “dimensiones sustanciales” tienen que ver con conceptos más genéricos
utilizados para la teoría general sobre el Estado. Son dimensiones que
permiten caracterizar tipos de regímenes políticos en su totalidad y en relación
con el sistema global. Las dimensiones sustanciales son: “base social del
Estado”, “proyecto de Estado” y “visión hegemónica”.

Como el objeto de análisis son las redes de gobernanza participativas

promovidas por los gobiernos locales, se ha escogido únicamente las
dimensiones institucionales, las cuales tienen que ver con la arquitectura
institucional y sus formas de relacionarse con la sociedad a la hora de llevar a
cabo determinadas funciones. Es lo que Jessop llama «efectos de Estado»
(Jessop, 2017 [2016], pág. 89), un tipo de selectividad estratégica condicionado
por las relaciones establecidas con los agentes sociales.

No obstante, a los elementos internos, hay que incorporar aquellos que son
externos al propio Estado, como son los entornos socioeconómicos. Es este
sentido, el éxito de las políticas no solo dependen de la capacidad para
organizar y movilizar los recursos administrativos, sino del apoyo externos de
los grupos sociales. Por lo tanto, un análisis completo exige no solo el examen
de la organización y los intereses del Estado, sino el análisis de los intereses
de los actores externos al Estado y las relaciones complementarias y
conflictivas generadas entre los actores estatales y sociales (Skocpol, 1995
[1985], pág. 121). De esta manera, pese a que el foco está puesto en la
iniciativa institucional, esta no es ajena al comportamiento llevado a cabo por
69
los actores sociales que, como se ha venido planteando, puede modificar la
selectividad estratégica inicial. Por tanto, a la hora de caracterizar dichos
espacios, es necesario poner atención a ambas esferas y, sobre todo, a las
relaciones que se establecen entre ellas. Es por ello que la investigación se
aborda desde un enfoque relacional.

El carácter cambiante de esta selectividad, hace que sea necesario incorporar

la variable temporal como elemento explicativo, de manera que podamos
conocer los cambios y continuidades que la aplicación de determinados
mecanismos participativos institucionales promueven. Asimismo, es importante
conocer las condiciones de partida desde los que se desarrollan los
mecanismos participativos ya que como se ha comentado, toda selectividad
estratégica está condicionada por una selectividad estratégica pasada.

A continuación, se presentan cada una de las dimensiones del EER por

separado, incluyendo los indicadores, valores, técnicas metodológicas
utilizadas e hipótesis causales. Para ello, se ha incorporado la teoría sobre
gobernanza en red, permitiendo de esa manera operacionalizar las
dimensiones generales presentadas por Jessop. El objetivo es proponer un
marco construido desde el EER que permita analizar las formas de gobernanza
en red participativas.

2.3.1. MODO DE ARTICULACIÓN INSTITUCIONAL

Esta dimensión centra su ámbito de estudio en la organización interna de la

administración. Siguiendo el enfoque weberiano, trata de comprender el
funcionamiento interno del Estado, es decir, cómo se articula el aparato
institucional a la hora de implementar sus políticas. Para ello, hay que atender
al modo de organización administrativo, la distribución de competencias, la
relación entre cada una de sus partes y la manera en que se movilizan los
recursos.

La organización institucional presenta la base para el desarrollo de las acciones

políticas. Es la estructura desde la cual se despliegan las diferentes políticas
70
que pretenden dar cuenta de los objetivos presentados por el gobierno. El
aparato institucional es el campo más estático de las tres dimensiones
analizadas. Producto de un acumulado histórico, la arquitectura institucional
permite al Estado tener cierta coherencia de acción. Sin embargo, esto no
quiere decir que no pueda modificarse. Constantemente la administración sufre
modificaciones en su estructura, reorganizando la división del trabajo entre sus
partes, añadiendo nuevos niveles, priorizando y excluyendo temas, así como
eliminando y creando nuevos departamentos.

Como se ha dicho anteriormente, cada orden institucional es producto de su

pasado por lo que a la hora de analizar cualquier sistema administrativo, uno
de los aspectos que hay que tener en cuenta es el contexto en el que se
desarrolla. Esta es la única manera de identificar los cambios reales entre las
estructuras selectivas pasadas y presentes. En este sentido, como
analizaremos en algunos de los casos, existían Ayuntamientos que partían de
una infraestructura participativa inexistente.

No obstante, cualquier transformación en la selectividad estratégica de esta

dimensión, requiere de una reorganización del sistema administrativo que
permita respaldar un cambio duradero (Jessop, 2017 [2016], pág. 116). La
capacidad del Estado para llevar a cabo sus políticas depende de los recursos
económicos, personales o los mecanismos institucionales de los que dispone.
Además, la redistribución de los recursos entre las diferentes áreas no son las
mismas, por lo que habrá que atender a la relación entre los objetivos y
capacidades del área, en este caso, la de participación.

Otro de los aspectos a tener en cuenta en el modo de articulación institucional

es la manera de proceder del propio funcionariado. Esto tiene que ver con las
formas de relación del funcionariado tanto al interior de la administración como
con la sociedad, una lógica de acción a la que Bourdieu (1997) se refiere como
la forma de “habitar la institución”. Históricamente, la condición racional que ha
operado en la burocracia, así como el razonamiento jurídico o en la
interpretación constitucional, se ha basado en una fuerte separación entre la
administración y la mayoría social, lo que ha promovido una selectividad
estratégica elitista (Monedero, 2018, pág. 167). El conocimiento experto se
71
ha constituido como discurso legitimador (neutralidad de la ciencia) y exclusivo
a la vez, ya que dejaba al margen a todos aquellos que no lo son (Brugué &
Gallego, 2001).

En este sentido, surgen las preguntas: ¿Cómo transformar unas

administraciones que han funcionado históricamente con unas formas de
proceder basadas en el código civil francés, es decir, una administración sin
rostro y que funciona de manera autónoma? ¿Cómo generar una “nueva
institucionalidad”13 que permita la toma de decisiones compartida entre la
administración y sectores amplios de la sociedad? ¿Cómo diseñar
institucionalmente esa nueva institución?

Una de las cuestiones que plantea el enfoque de redes es que, en función de

las características de éstas, se tiende a beneficiar a unos determinados
actores. No obstante, en esta relación entre institución y actores interesados,
se suele dejar al margen del análisis los intereses propio funcionariado. En este
sentido, cabe preguntarse: ¿a quién representa el propio funcionariado?
¿Cuáles son sus intereses?

Como se ha explicado anteriormente, de acuerdo a la mirada idealista de Max

Weber, la burocracia se rige por una lógica de acción desideologizada y
neutral. Sin embargo, la realidad es que el funcionariado tiene interiorizadas
unas determinadas formas de acción que benefician una serie de agendas
personales, partidistas y territoriales, promoviendo relaciones clientelares y
corporativas (Peters & Pierre, 2004). De acuerdo a la mirada marxista, el
funcionariado sería un canal de transmisión de los intereses de clase. Skocpol
va un paso más allá y plantea que no solo tiene que ver con defender los
intereses de un determinado grupo, sino los suyos propios. Una orientación
corporativa que se orienta a sobrevivir como institución (Skocpol, 1995 [1985],
pág. 122). En esta línea, Monedero plantea: “(…) los funcionarios no pondrán
en marcha una transformación, si la recompensa material o simbólica no es
mayor que el esfuerzo o el castigo presente o futuro” (Monedero J. C., 2018,
pág. 167).

13
Por nueva institucionalidad se entienden las “arquitecturas institucionales que promueven, refuerzan y
amplían derechos sociales y de ciudadanía”. (Martínez, Cruz, Blanco, & Salazar, 2019, pág. 2)
72
Esto demuestra el papel clave del funcionariado a la hora de llevar a cabo
cambios importantes en la estrategia selectiva ya que son ellos los encargados
de articular las políticas. De esta manera, la burocracia puede suponer un gran
escollo a la hora de modificar la selectividad estratégica heredada,
principalmente para aquellos proyectos políticos que pretenden modificar la
forma en la toma de decisiones sin una base normativa que lo respalde
(Jessop, 2017 [2016], pág. 16; Vilaregut, 2018). De esta forma, la posibilidad
del éxito de un gobierno puede estar mediada por contar con unos funcionarios
competentes y de confianza.

En síntesis, el modo de articulación institucional permite dar un mayor valor al

rol del Estado. Como hemos comentado en el anterior apartado, a diferencia de
ciertas perspectivas sobre la gobernanza que tienden a otorgar al Estado un
papel secundario como un actor más de la red, desde nuestra perspectiva
sigue teniendo un rol protagonista en la conformación de redes de política
pública por lo que hay que dedicarle una atención especial. De acuerdo al EER,
la organización interna del sistema estatal tiene una función clave en el
desarrollo de las estrategias de representación e intervención (Jessop, 2017
[2016], pág. 105). Una de las hipótesis planteadas en la investigación es que la
nueva forma de hacer política propuesta por los Ayuntamientos del Cambio
pasó por una transformación de la estructura administrativa que permitió unas
nuevas formas de relación con la ciudadanía.

Para determinar el grado de transformación de los modos de articulación

institucional se han tenido en cuenta los siguientes indicadores:

1) Jerarquía administrativa
2) Tipo de reglamentación
3) Recursos destinados
4) Grado de transversalidad

A continuación, se pasa a describir cada uno de ellos, incluyendo los

principales asuntos de debate al respecto.

73
Jerarquía administrativa

A la hora de caracterizar la estructura administrativa de un Estado, uno de los

elementos más importantes es atender a cómo está distribuido el poder entre
las diferentes áreas de actuación política (Skocpol, 1995 [1985], pág. 117).
Históricamente, la participación se ha considerado un área marginal dentro de
la estructura administrativa. En general, ha quedado delegada en otras áreas
de mayor envergadura, reduciéndose a una sección con pocos recursos y
competencias limitadas y limitándose a la gestión de subvenciones a entidades
culturales.

El interés de este indicador radica en conocer el lugar jerárquico que ocupa la

participación dentro del organigrama municipal: si es un área independiente, si
está articulada a otros asuntos municipales o cuál es el grado de influencia que
tiene dentro del equipo de gobierno. Por ejemplo, no es lo mismo si ocupa el/la
concejal ocupa la tenencia de alcalde, a si tiene una posición menos importante
en el equipo de gobierno. Ello puede ser decisivo a la hora de priorizar
proyectos en la agenda de acción del gobierno. Además, también conviene
conocer cuáles son sus competencias y los programas implementados desde
su dirección.

De acuerdo a la hipótesis planteada, si el área de participación tiene un lugar

prioritario en el organigrama del gobierno municipal, se le atribuyen
competencias y dispone de varios programas coordinados desde su dirección,
se considerará que la participación tiene un papel relevante en la arquitectura
institucional municipal.

Tipo de reglamentación

Además de la composición organizativa, otra de las instancias que permiten

caracterizar el modo de articulación institucional es la estructura normativa y
legal. En el plano participativo, el reglamento de participación establece
normativamente cuáles son los canales formales de interacción entre la
institución y la ciudadanía. En él se indica la composición de los espacios de

74
interacción, los roles de los participantes, las maneras de proceder y los fines
de cada uno de los canales establecidos.

La existencia de un reglamento de participación debería garantizar que antes

de elaborar determinadas políticas, se tenga en cuenta a la ciudadanía,
permitiendo la institucionalización de ciertos modos de relación entre la
estructura administrativa y la ciudadanía más allá de la orientación política del
gobierno de turno. De esta manera, la reglamentación puede servir como una
herramienta para limitar el poder de acción tanto del ejecutivo como del
legislativo. En este caso, del gobierno y el pleno municipal. Pero así como
puede constituirse como una herramienta de control de otros poderes
municipales, puede ser utilizada por el ejecutivo como una estrategia para
legitimar determinadas medidas que pudiesen tener dificultades para salir
adelante. Por ejemplo, si se cuenta con un reglamento de participación
innovador, éste puede ser una oportunidad para implementar mecanismos de
participación directa cuestionados por otras fuerzas políticas. Sin embargo, si el
reglamento es obsoleto, puede ser un impedimento a la hora de llevar a cabo
políticas innovadoras en materia de participación, pudiendo ciertas fuerzas
aferrarse a un texto jurídico que defiendo modelos de participación basados en
lógicas representativas. Por lo tanto, el reglamento de participación se puede
convertir tanto en un aliado como un obstáculo para los planes del gobierno.
Como afirman Dente y Subirats: “La ley es un recurso que puede ser utilizado
selectivamente y cuyo uso depende en último término de los intereses y de los
objetivos que se quieren perseguir” (2014, pág. 94);

A la hora de establecer los criterios para analizar este indicador, uno de los
aspectos a tener en cuenta es si existe un reglamento de participación y
cuando ha sido la última vez que ha sido renovado. Además, se valorará el
contenido del reglamento en sí. Es decir, se analizará cual es la concepción
sobre participación esgrimida, así como las formas de participación
incorporadas. Esto es especialmente relevante ya que el hecho de que un
Ayuntamiento cuente con un reglamento de participación, no quiere decir que
los canales de relación entre la administración y la ciudadanía sean en sí
mismo incluyentes y tengan una incidencia real en las decisiones políticas. Por

75
lo tanto, a la hora de valorar el modo de reglamentación de cada uno de los
ayuntamientos seleccionados, se pondrá atención a si los Ayuntamientos del
Cambio han promovido la aparición de una nueva generación de reglamentos
que establezcan cambios normativos que supongan un modificación en la
concepción tradicional de la participación institucional en España.

Como se verá más tarde en el apartado dedicado a presentar las diferentes

formas de gobernanza participativa que han existido en España, se observará
que, si bien los reglamentos participativos llevan en vigor desde la década de
los ochenta, en la práctica han tenido un papel reducido en el funcionamiento
de la administración, constituyéndose en ocasiones como un mero trámite
legislativo sin traducirse en una modificación en la estructura administrativa, en
los recursos destinados y los programas promovidos.

En este sentido, varios trabajos empíricos sobre la participación institucional en

España (Villasante & Alberich, 1993; Villasante, 1995; Pindado, 2005; Pindado,
2009; Vilaregut, 2018) plantean la elaboración de la norma, no garantiza el
ejercicio de su derecho. Es decir, independientemente de que sea más
innovadora o tradicional, la reglamentación en sí misma no asegura una
extensión de redes de gobierno participativas. Es más, una norma demasiado
estricta basada en largos procesos burocráticos puede incluso limitar la
participación.

En esta línea, Pindado señala que no es suficiente el mero enunciado del

derecho o su inserción en los reglamentos sino que hay que dotarla de
recursos (medios técnicos y económicos), así como una planificación que
establezca unos objetivos claros que tengan en cuenta el contexto donde se
quiere implementar (Pindado, 2005). Por lo tanto, para ampliar a gobernanza
en red participativa no solo se requiere un marco normativo adecuado, sino
voluntad política que demuestre una apuesta real por un nuevo modelo de
gestión política.

Además, no hay que olvidar el carácter subordinado de la norma municipal

sobre otras disposiciones de mayor jerarquía normativa como leyes orgánicas o
la propia Constitución. Un ejemplo que muestra esta jerarquía normativa fue la
76
anulación del nuevo Reglamento de Participación de Barcelona por el Tribunal
Superior de Justicia de Cataluña en referencia a las consultas ciudadanas y la
falta de coherencia con la norma estatal14.

El debate sobre los límites y potencialidades de la reglamentación como

mecanismos para profundizar en los modelos de gobernanza participativos se
entronca con una cuestión de mayor calado como es la tensión entre el poder
constituyente y el poder instituyente (Castoriadis, 1976; Negri, 2015 [1992];
Laval & Dardot, 2015). Una de las preguntas centrales en este debate es: ¿son
las reglas de derecho una herramienta para institucionalizar nuevas formas de
comportamiento?

Desde este planteamiento, cuestionan el potencial transformador de la

reglamentación si no viene acompañada de prácticas que lo posibilitan. Así, la
ley no puede convertirse en un fin, sino en un medio para institucionalizar
nuevas formas de comportamiento. Si bien, no se puede decretar una
costumbre, sí se pueden instaurar reglas capaces de convertirse en costumbre
a fuerza de ser puestas en práctica. Para estos autores, la ley solo tiene
capacidad potencial de institucionalización si es apropiada y aplicada por los
actores implicados. Es la práctica la que introduce nuevos hábitos: la
participación como verbo y no como orden o conjunto de reglas.

“(…) el verdadero poder creador no es el poder legislativo, ni siquiera el

poder constituyente, que confiere el poder legislativo y al poder ejecutivo
sus lugares respectivos en la constitución, sino el poder de instituir
significaciones imaginarias en tanto que participable para todos” (Laval &
Dardot, 2015, pág. 482)

En este sentido, cuando abordemos los estudios de caso, veremos que la

tensión entre la institucionalización en base a la norma o la práctica, ha sido un
debate recurrente a la hora de encontrar la manera de implementar nuevas
formas de participación en los Ayuntamientos del Cambio. Si bien, para
algunas áreas de participación, han considerado prioritario establecer un
14
Ver en: https://www.lavanguardia.com/local/barcelona/20191107/471444865837/catalunya-el-
gobierno-de-colau-recurrira-el-fallo-del-tsjc-que-declara-nulo-el-reglamento-de-
consultas.html?facet=amp&__twitter_impression=true
77
reglamento que les otorgara ciertas garantías de acción institucional, para otros
ha sido la puesta en práctica de mecanismos participativos el punto de partida.

En definitiva, si bien la reglamentación de la participación es un indicador que

se tiene que tener en cuenta a la hora de evaluar los posibles cambios
implementados en las formas de gobernanza participativa, existen otros
aspectos claves para medir la capacidad transformadora de este indicador.
Más allá de la norma, habrá que identificar de qué manera se pone en práctica.
Esto supone diferenciar entre el “constitucionalismo metodológico” y el
“constitucionalismo empírico” (Dente & Subirats, 2014, pág. 75). El primero se
basa en que la ley es la descripción precisa del proceso mientras que el
segundo analiza los procesos en función de los efectos reales, superando las
constricciones normativas. Para ello, habrá que tener que tener en cuenta,
aspectos como los recursos movilizados, o los mecanismos desde los cuales
se lleva acabo.

Esto demuestra que, al igual que las dimensiones del EER, los indicadores no
se pueden analizar de forma aislada sino en relación con el resto de
indicadores incluidos en el marco analítico presentado. Una de las preguntas
que habrá que contestar es: ¿en qué medida la reglamentación influye en la
conformación de una determinada selectividad estructural de la participación?
¿Hasta qué punto la reglamentación permite institucionalizar el cambio
participativo?

Recursos destinados

Un factor indispensable para que el Estado pueda alcanzar sus objetivos es la

capacidad financiera, la cual te permite crear o reforzar el sistema organizativo
de la administración, ampliar la plantilla y promover programas concretos
(Skocpol, 1995 [1985], pág. 117). Para este indicador, se ha decidido incluir
tanto el porcentaje de presupuesto municipal destinado a cubrir las políticas
promovidas por el área de participación, como el personal con el que cuenta
cada área. El criterio a tener en cuenta a la hora de valorar este indicador será
el aumento o disminución del porcentaje de inversión en participación en el

78
presupuesto municipal anual y los recursos de personal existente en
comparación con las legislaturas anteriores.

Para el porcentaje de inversión en participación en el presupuesto municipal, se

tendrá en cuenta el porcentaje medio invertido durante los cuatro años de la
legislatura 2011-2015 y 2015-2019 en relación con el presupuesto total y la
inversión total. La fuente utilizada para medirlo será el Ministerio de Hacienda,
el cual dispone de una base de datos que recopila los presupuestos
desagregados de los municipios en España en función de una serie de
indicadores homogéneos, lo que facilita su comparación.

Hay que aclarar que para este indicador solo se tendrá en cuenta la cifra
referida al gasto en la casilla de “participación ciudadana”. Pese a las
limitaciones que pudiese tener esta referencia, pudiéndose generar ingresos
destinados a la participación desde otras áreas y programas, se justifica debido
a que es el criterio comparativo más riguroso del que se dispone tanto a nivel
temporal (entre legislaturas) como de lugar (entre ayuntamientos). Además,
una de las hipótesis es la importancia que adquiere el área de participación
durante las legislaturas gobernadas por los Ayuntamientos del Cambio por lo
que el área a analizar será exclusivamente la de participación.

En cuanto a los recursos de personal, se medirá el número de funcionarios

inscritos al área de participación en cada una de las legislaturas. Para ello, se
tendrá en cuenta el número de funcionarios contratados en el último año de
legislatura. La fuente consultada para este indicador será la Relación de
Puestos de Trabajo elaborada por cada municipio.

Hay que señalar que en España, la administración municipal ha sido la

institución estatal más infradotada, constituyendo un 13% del presupuesto
estatal, muy por debajo del 37% que gestionan las comunidades autónomas.
En comparación con países de la UE donde el gasto asciende al 20%,
demuestra las pocas capacidades de gasto con las que cuenta la
administración (Blanco & Gomá, 2002, pág. 23). A esto hay que sumar las
leyes de restricción presupuestarias aprobadas en el contexto de austeridad
(Modificación del artículo 135 de la Constitución -2011-, Ley de Estabilidad
79
Presupuestaria y Estabilidad Financiera -2012-, Ley de racionalización y
sostenibilidad de la Administración Local -2013-), las cuales redujeron más si
cabe la capacidad de gasto de los municipios del Estado.

En este sentido, el presupuesto destinado a participación en la administración

municipal, apenas ha supuesto un 2 %. En los mejores años de los
presupuestos participativos en Brasil durante los años 90, el porcentaje que se
llegó a destinar en algunos municipios alcanzó hasta el 20%, una cifra
completamente excepcional pero que nos da una imagen de la importancia que
supone el presupuesto a la hora de desarrollar una política pública ambiciosa
(Banco Interamericano del desarrollo, 2005; Ganuza & Francés, 2012). Por lo
tanto, una modificación en el techo de gasto de la participación, supondría
romper con una lógica heredada en que la participación siempre ha tenido una
prioridad presupuestaria marginal.

En cuanto a los recursos de personal, el desequilibrio entre administraciones es

igualmente sustancial. Mientras que las administraciones municipales, cuentan
con el 21,9% de los empleados públicos de todo el Estado, en las comunidades
autónomas esta cifra al 58,3%. De acuerdo a los datos del Ministerio de
Hacienda, entre 2011 y 2019, las administraciones locales no solo no han
aumentado su plantilla sino que la han reducido un 12%. Unos datos realmente
significativos no solo porque demuestra que la acción pública reposa
fundamentalmente en las CCAA, sino porque una gran parte de los límites de
personal con los que cuentan las administraciones municipales han sido
resueltos a través de la externalización de servicios, siendo uno de los efectos
históricos del proceso de neoliberalización de larga data que comentamos en el
anterior apartado.

A lo anterior hay que añadir las fuertes restricciones en la contratación que

tienen las administraciones locales. La Ley de Contratos del Sector Público
(Ley 9/2017) incorpora lo que se ha denominado la “tasa de reposición”, la cual
plantea que la única manera de contratar empleados públicos es a través del
relevo de plantilla, sin poder aumentarla. En la práctica, esto ha supuesto una
fuerte reducción de plantilla de las administraciones locales, así como la

80
externalización de muchas de las tareas realizadas, siendo en muchas
ocasiones la única vía para cubrir ciertos servicios.

Finalmente, indicar que así como se ha visto en indicador asociado al “tipo de

reglamentación”, este indicador también tiene un carácter relacional,
necesitando de otros indicadores para que sus efectos se potencian o, en
cambio, se reduzcan. En este sentido, o por el hecho de que existan más
recursos económicos y humanos en materia de participación, se puede afirmar
que existe una ampliación de las redes de gobernanza participativas. Por tanto,
dependerá de cuál es su relación con otros indicadores y dimensiones del
marco analítico elaborado para interpretar la capacidad transformadora
existente.

Grado de transversalidad

El último de los indicadores recogidos en la dimensión referida al modo de

articulación institucional, se centra en analizar las formas de articulación interna
de la propia administración. En particular, trata de analizar en qué medida la
gobernanza en red participativa incide en otras áreas de la administración. Más
allá de identificar la grado de relevancia de la participación en el organigrama
municipal o la capacidad de recursos que es capaz de movilizar, lo que nos
interesa saber de este indicador es la capacidad de incidencia que tiene el área
de participación en otras áreas. Es decir, su grado de transversalidad. Por
tanto, si identificamos que el área de participación consigue traspasar sus
fronteras operativas y logra influir en otras áreas a través de planes de
participación coordinados con otras áreas y relaciones estables, se considerará
que la gobernanza en red participativa tiene un carácter transversal. En
cambio, si sus acciones no van más allá de los departamentos asignados a su
área, querrá decir que la participación tiene un radio de acción reducido a su
propio compartimento.

Así como sucede en los otros indicadores, el grado de transversalidad

dependerá de cómo se combinan con otros indicadores de esta dimensión. A
priori, el hecho de que el área de participación se constituya como un área
aparte, disponga de recursos y tenga un plan de participación elaborado, son
81
condiciones que permiten que el grado de transversalidad pueda ser mayor. No
obstante, existen otros elementos como la capacidad de articular alianzas con
otras áreas, que pueden incidir de manera sustancial pese a no contar otros
indicadores favorables como la disposición de recursos altos.

A la hora de analizar este indicador, habrá que tener en cuenta la selectividad

estructural heredada. Si bien, en el anterior apartado se apuntaba que la Nueva
Gestión Pública (NGP) supuso un cambio en la forma de organización
administrativa, rompiendo muchas de las lógicas jerárquicas anteriores, en la
práctica, el hecho de que muchas de las lógicas de acción se sigan
sosteniendo en la ley, hace que ciertos principios de la racionalidad burocrática
pervivan (Dente & Subirats, 2014, pág. 112). En este sentido, hay que apuntar
que históricamente, la administración se ha caracterizado por tener un fuerte
grado de segmentación y verticalidad (Brugué & Gallego, 2001). Inspirado en el
modo de organización racional weberiano basado en los principios de
especialización y división de funciones, el funcionariado ha tendido a trabajar
de forma aislada sin contar con un método de trabajo que le permitiera
coordinarse y colaborar con otras áreas (ibíd., pág.23).

Al igual que sucede con la reglamentación, la transversalidad no se consigue

por decreto o en base a la elaboración de un documento estratégico. En este
sentido, la capacidad de instituir un modelo de organización administrativa
transversal no depende únicamente de su regulación o planificación, sino de su
capacidad de ponerlos en práctica y que sean apropiados por el mismo cuerpo
burocrático. En este sentido, suele ser habitual que los diferentes servicios
municipales desconozcan completamente la existencia de un reglamento de
participación y aun conociéndolo, al no considerarlo una obligación, no suele
ser tenido en cuenta (Villasante, 1995, pág. 38). Para algunos autores, el
desarrollo de nuevos instrumentos tecnológicos, es una oportunidad para
canalizar esfuerzos y mejorar los niveles de eficiencia. (Brugué & Gallego,
2001).

Las fuentes principales para medir este indicador serán tanto el análisis de
documentos elaborados por el área de participación (documentos estratégicos,
planes de intervención, etc), como entrevistas realizadas a responsables
82
políticos y técnicos, lo que me permitirá comprender las formas de relación que
se dieron al interior de la infraestructura administrativa durante la legislatura.
Aquí, el hecho de que se generen espacios permanentes de coordinación
técnicos, políticos o mixtos, será una variable a tener en cuenta.

2.3.2. MODOS DE INTERVENCIÓN

Esta dimensión se centra en analizar las formas de interrelación entre el

Estado y la sociedad, una perspectiva asociada a la teoría del actor-red y a
los modelos de gobernanza comentados anteriormente. Estas teorías parten
del marco de gestión basado en la inclusión de nuevos actores en los espacios
de toma de decisión.

Si la primera dimensión (modo de articulación institucional) se focaliza en las

relaciones establecidas al interior del aparato administrativo, el modo de
intervención del Estado enfatiza en las dinámicas que se generan entre Estado
y sociedad. De esta manera, el foco de análisis transita de la centralidad del
aparato administrativo, a la desconcentración de las prácticas estatales
desplegadas sobre el territorio y la población. En este sentido, no solo es
importante conocer qué fuerzas de la sociedad están representadas, sino
cuáles son las relaciones de poder que se establecen entre los diferentes
actores. En primera instancia, entre el Estado y la sociedad. En segunda, entre
los diferentes agentes sociales. En otras palabras, lo que se pretende en esta
dimensión es analizar cómo se configuran las geometrías de poder entre los
diferentes actores involucrados en la red de gobernanza participativa.

El modo de intervención establecido por el Estado pueda condicionar tanto el

tipo de actores que tienen acceso a los espacios de decisión como el grado de
incidencia de cada uno de ellos. La interacción generada entre las redes tiene
que ver con las formas en que se configuran las geometrías del poder. Desde
esta perspectiva asociada al enfoque foucaultiano, el poder no se concibe
como algo estático o concentrado en ciertas instituciones, sino como una
83
relación desigual que se dan en función del tipo de interacciones entre los
actores. Una mirada del poder de abajo a arriba que permite explorar como
determinadas interacciones específicas, situadas en un espacio-tiempo
determinado, se instituyen en mecanismos de dominación más concretos
asociados unas formas concretas de producir conocimiento (Jessop, 2007, pág.
36).

Si se traslada esta dimensión al campo de estudio de esta investigación, por

modos de intervención se entiende el marco de interacción entre los diferentes
actores creado a partir de la implementación de los mecanismos participativos
promovidos por la administración. En este sentido, los elementos a tener en
cuenta serán: el diseño del proceso participativo, las reglas del juego
existentes, los roles asignados para cada uno de los actores, así como el papel
de mediación atribuido al Estado. En función de todos estos elementos, se
establece un modo de selectividad estratégica que, como sucede en las
dimensiones anteriores, permite redistribuir el poder entre las partes. Un marco
inicial que puede ser modificado en función de las estrategias llevadas a cabo
por los actores implicados.

Para medir esta se han establecido tres indicadores: diseño de la red,

distribución del poder y permeabilidad. El primero tiene que ver con la
estructura del marco de interacción. Es decir, la forma en la que el Estado
plantea el escenario de participación entre el la administración y los sectores
sociales involucrados. El segundo analiza las formas de interacción generadas
entre los diferentes actores. Por útimo, el tercero se centra en identificar el
grado de incidencia del modelo de gobernaza. Al igual que en los casos
anteriores, todos los indicadores son interdependientes y en función de su
interrelación se establece una determinada selectividad estratégica para esta
dimensión.

84
Diseño de la red

Este indicador tiene que ver con la propiedad de los canales de interacción que
establece el Estado para relacionarse con la sociedad civil. Dependiendo de la
naturaleza de las interacciones, se tiende a favorecer la representación de una
serie de actores, promoviendo unos determinados resultados. Es decir, se
establece un determinado modo de selectividad estratégica. Un aspecto que no
puede desligarse de la estructura de posibilidades de participación existente en
la sociedad (Dente & Subirats, 2014, pág. 138) .

El diseño de la red tiene que ver con la cuestión de la autoridad y el poder

político, por lo que es fundamental comprender las dinámicas e interacciones
establecidas. De acuerdo al diseño de la red, se pueden establecer cuatro tipos
o formas de red (ver gráfico x). La primera correspondería con un tipo de red
jerárquica en que los actores están tienen una comunicación unidimensional
con el Estado. La segunda es más compleja y se dan una serie de relaciones
intermedias que influyen al poder central. La tercera correspondía a la más
horizontal, donde todos los actores interactúan entre sí. Finalmente, la cuarta
tiene una forma policéntrica, basada en relaciones más o menos horizontales,
generando distintos polos de poder.

85
Gráfico 1. Formas de interacción

Fuente: Dente & Subirats, 2014, pág. 133

Desde que la participación ciudadana se integrase en el modo de producción

de políticas públicas, se han desarrollado múltiples mecanismos de
participación en función de su representatividad, el ámbito al que iba destinado,
su escala, forma de toma de decisiones o impacto social (Font, Blanco, Gomá,
& Jarque, 2000; Gomá & Font, 2001). En función de la tipología planteada por
Marsh y Rhodes (1992), se han clasificado dos grandes modelos: los órganos
estables de participación y los procesos participativos (Parés, 2009).

Los órganos estables de participación se caracterizan por su carácter

restringido tanto en el tipo de participantes, temas y modo de abordarlos. Son
espacios permanentes de información y consulta a actores reconocidos por el
Estado. Los procesos participativos, en cambio, se caracterizan por tener
una duración delimitada, estar compuestos por una mayor heterogeneidad de
actores y unas reglas de interacción más flexibles en donde el grado de
incidencia de los actores involucrados tiende a ser mayor (ibíd.). No obstante,
hay que tener en cuenta que la realidad es mucho más compleja y que en la
práctica estas características pueden verse modificadas. Ciertos mecanismos
que en un principio pueden ser considerados procesos participativos, pueden

86
llegar a constituirse como órganos estables de participación, como ha sucedido
en algunos casos con los presupuestos participativos.

Como se ha comentado anteriormente, en España históricamente el modelo de

participación más extendido ha sido el de los consejos territoriales y
sectoriales. Reconocidos en los primeros reglamentos de participación, ha sido
el principal canal formalizado de interacción entre la administración y la
ciudadanía. En general, han sido espacios de participación restringida a
organizaciones barriales y asociaciones sectoriales especializadas. Se
caracterizan por ser espacios en los que se requiere bastante tiempo,
información y capacidad discusiva para participar, lo que reduce la participación
a una pequeña capa de la población capacitada para ello.

Esto ha llevado a que se produzcan ciertas críticas hacia este modelo,

considerando que las asociaciones : 1) no suelen ser suficientemente
representativas de la sociedad 2) no tienden a rendir cuentas a sus propias
organizaciones, propiciando un presidencialismo autónomo 3) falta de
renovación y envejecimiento de los representantes de las mismas asociaciones
4) tendencia a favorecer asociaciones con capacidad de gestionar servicios
externalizados de la administración 5) exclusión de la mayoría social en un
contexto de debilidad organizativa. (Font J. , 2001).

Conscientes de las limitaciones del modelo de gobernanza imperante, a partir

de finales de siglo XX, los gobiernos locales, en convivencia con el modelo de
participación anterior, comenzaron a implementar nuevos mecanismos
participativos importados de experiencias participativas de otros lugares. Los
jurados ciudadanos o los presupuestos participativos fueron algunos de los
nuevos mecanismos implementados. Estos nuevos instrumentos pretendían
modificar el sujeto de participación tradicional. Si anteriormente, se había
restringido a un sector organizado de la sociedad, lo que se buscaba era
ampliar la convocatoria al conjunto de la ciudadanía con tal de que la
representación pudiese aumentar. Además, la transformación de los métodos
de deliberación y decisión, logró que las nuevas experiencias llevadas a cabo
consiguieran superar la lógica informativa y consultiva del modelo de consejos

87
predominante, permitiendo un mayor grado de incidencia (Ganuza & Francés,
2012).

No obstante, parece que los mecanismos de participación anteriores no

logaron superar alguna de las limitaciones existentes. En cuanto al grado
de representatividad, el hecho de que los nuevos mecanismos participativos
abrieran su participación al conjunto de la población, no se tradujo en un
aumento de la representatividad. Si bien, logró un aumento del número de
participantes, siguieron participando los mismos sectores de la sociedad que lo
hacían anteriormente (Ganuza & Francés, 2012), volviéndose a producir
sesgos pasados. En síntesis: nuevos espacios de participación, mismas
desigualdades.

Debido a la reproducción de muchos de los limitantes anteriores, en los últimos

años se ha buscado sortear estos obstáculos a través de la participación
digital. Desde el punto de vista de sus defensores, la participación digital logra
supera uno de los grandes limitantes del los modelos anteriores: el grado de
representación. Esto se consigue en dos sentidos: tanto en el número absoluto
de participantes como en el tipo de participantes. Nuevos métodos de
participación no tan exigentes como los anteriores permiten incluir a nuevas
capas de la sociedad y romper los sesgos anteriores. A través de lo que se ha
llamado participación anfibia (Signorelli, 2015) o democracia híbrida (Bermejo,
2019), los defensores de estas teorías plantean que la incorporación de nuevas
formas de participación digital, no supone una sustitución de los anteriores,
sino un enriquecimiento. Mediante la combinación de canales presenciales y
digitales se busca extraer lo mejor de cada uno: el foro deliberativo presencial y
la democracia directa digital (ibíd.).

No obstante, pese a que estos nuevos modelos suponen una extensión del
número de participantes, también se ha señalado que la estratificación digital,
entendida como el desigual acceso al lenguaje, la cultura y las tecnologías
digitales, también puede implicar un sesgo en el perfil de quienes participan a
través de estas tecnologías. De acuerdo al CIS 3028 del 2014, existía una
brecha digital asociada a las personas con menos estudios, mayores, con
menos ingresos y que vivían en pequeños municipios (Alarcón, Font, & Madrid,
88
2015, pág. 15). Por tanto, no se ha demostrado que se dejen de reproducir
las brechas de participación heredadas. En este sentido, es necesario
plantearse: ¿Quién tiene los recursos para utilizar las nuevas plataformas
digitales? ¿Qué actores tienen la capacidad de conseguir el apoyo suficiente?
A su vez, no existen evidencias claras de cómo se combinan estas
metodologías híbridas y todavía no parece existir un método digital que
asegure procesos de deliberación de calidad (Nez & Ganuza, 2020).

De esta manera, es de sentido común el hecho de que las interacciones cara a

cara hagan mejorar los resultados de la interacción, tanto a la hora de
compartir la información, como a generar empatía y por tanto confianza, algo
fundamental en cualquier proceso de negociación y toma decisional: “El
intercambio directo, la comunicación no verbal, el lenguaje corporal, la
posibilidad de reacción inmediata y demás, son todos ellos elementos
considerados insustituibles” (Dente & Subirats, 2014, pág. 136).

Es más, algunas voces (Martínez-Palacios, 2019) han criticado que el modelo

de participación promovido a través de las plataformas digitales, puede
fortalecer las lógicas individualistas basadas en el rational choice con un
marcado carácter neoliberal. Una forma de concebir la democracia como
mercado desde una lógica empresa- cliente donde se generan espacios de
demanda individual y corporativa en el que sino son satisfechos, genera
frustración. Consideran que las dinámicas telemáticas basadas en relaciones
bidireccionales producidas en la esfera privada, impiden la posibilidad de tejer
redes de encuentro, reconocimiento, y contraste de visiones, elementos
indispensables para construir comunidad. Además, el hecho de que no se
generen espacios de reflexión, puede facilitar el control del proceso por parte
del ejecutivo, fragmentando a la población y evitando que surjan
planteamientos cuestionadores.

Precisamente en esta línea, Poulantzas, inspirado en las tesis foucaltianas,

plantea que uno de los roles fundamentales del Estado es generar unidad a
partir de la atomización de las prácticas ciudadanas (Jessop, 1999). Un
proceso que Delgado lo ha conceptualizado como “ciudadanismo” (Delgado,
2016). Según este autor, el ciudadanismo es una corriente contemporánea
89
heredera el republicanos burgués y de ciertos movimientos de la democracia
radical. El principio fundamental de este movimiento es la consideración del
sujeto-ciudadano racional como la figura que promueve la democracia. Lo que
ocurre, cuestiona Delgado, es que para que para un gran número de personas,
ese galardón –el del ciudadanismo-, no sirve de nada cuando su género, edad,
calor de piel, o vestimenta, o simplemente su incapacidad para manejar los
modales de la clase media los inhabilita. Así, frente a la falta promesa de la
ciudadanía universal, lo que acaba de promoviendo este tipo de proyectos es la
desarticulación de la acción colectiva y la integración en órdenes institucionales
marcados por el Estado. Por lo tanto, desde esta posición, los nuevos
mecanismos de participación funcionarían como un método de control social
más que una vía para democratizar las relaciones entre gobierno y sociedad.

Más allá de las posiciones a favor o en contra de los nuevos dispositivos

digitales y los proyectos políticos que lo encarnan, se puede afirmar que el
mero hecho de incorporarlos no asegura que los inconvenientes que existían
con los métodos tradicionales desaparezcan. Esto nos plantea que no existe un
mecanismo o metodología ideal y que hay que tener en cuenta otro tipo de
factores como por ejemplo, el sistema de incentivos generado y de que manera
permite que determinados actores sociales se movilicen.

Tabla 6: Elementos a considerar en el diseño de un mecanismo

participativo

Sujeto participativo Asociativo Individual Mixto

Canal de relación Presencial Digital Mixto

Elaboración propia

Además, es necesario no caer en una especie de procedimiento determinista.

Por mucho que se trate de replicar el mismo instrumento con los mismos
recursos y atendiendo a la misma normativa, los efectos del mismo nunca
serán iguales ya que el contexto político y social son distintos. Lo que puede
ser exitoso para un ayuntamiento, puede no serlo para el otro. O puede que los

90
buenos resultados conseguidos en un barrio, no lo sean para el otro. Esto es
así porque las condiciones en que se dan son diferentes. En otras palabras: “La
innovación exitosa no puede ser resultado de aplicar un protocolo sino que
surge en contextos que la favorecen” (Carrera, Brugué, Casademont, & Serra,
2019, pág. 13). Las características socioeconómicas de la población, el tejido
asociativo existente y el sistema de participación heredado en cada ciudad son
factores que sin duda condicionan el éxito y fracaso de los procesos
participativos implementados. Si bien, el éxito de ciertas fórmulas puede
demostrar su viabilidad, no asegura su infalibilidad (Pindado, 2009, pág. 131).
Es así que frente a enfoques demasiados procedimentalista, no hay que perder
de vista el contexto existente y ver de que manera se relaciona instrumento y
realidad social. Parafreando una metáfora utilizada por el politólogo Fernando
Vallespín, aveces se tiende a concentrarse excesivamente en mirar el canal si
deternerse a revisar si hay agua dentro.

La fuente principal para analizar este documento será los reglamentos

diseñados para los mecanismos de participación en el que se define tanto el
objeto del mecanismo, el tipo de participantes al que va destinado, los roles de
los participantes y el procedimiento a seguir para la toma de decisiones. A
partir de su caracterización, se podrá establecer si es un diseño que favorece la
inclusión de actores o en cambio promueve espacios restringidos.

Distribución de poder

Una vez diseñado el marco normativo que regula la red de gobernanza

participativa, es importante conocer cuáles son las relaciones de poder que
llevan a cabo entre administración y los actores sociales implicados, así como
entre los propios participantes. Esto nos debe permitir conocer que actores
sociales tienen más capacidad de incidir en las decisiones finales y atender a
las razones que producen esas asimetrías. Ya se ha comentado que no es lo
mismo que se dice en una norma que lo que sucede en la realidad. Por lo que
es necesario ir más allá del análisis normativo y comprobar que sucede durante
el transcurso del proceso participativo.

91
Pese a que inicialmente existen una serie de relaciones de poder desiguales
entre los participantes, la capacidad de agencia de los actores puede
transformarlas. A partir de la regulación de determinadas acciones, se puede
influir en la manera de movilizar ciertos recursos y conductas, generando
obstáculos y abriendo posibilidades que pueden cambiar el contexto de partida.
De la misma manera, atendiendo al escenario de acción marcado por la
administración, los actores pueden adecuar sus estrategias para poder incidir
de una manera más efectiva.

Una de los aspectos fundamentales a tener en cuenta en este indicador son las
formas en que se toman las decisiones. Esta se divide en dos grandes
formas de toma de decisión: la agregativa o la deliberativa. En la agregativa
las decisiones se toman en base a la suma de las posiciones individuales y
parten de posiciones previamente tomadas. A través del voto, se suman las
diferentes posiciones y la opción más votada es la tenida en cuenta. En
cambio, la deliberativa, es una forma de toma de decisiones basada en el
consenso y parte de la base de que las posiciones son cambiantes. Es decir,
los procesos colectivos e intersubjetivos desarrollados durante la deliberación
permiten cuestionar la posición inicial, desmontando la idea de elección
racional o el planteamiento corporativo en el que las decisiones están tomadas
de antemano. Desde una perspectiva habermasiana, las preferencias
individuales se forman (y trans-forman) a través del debate, modificando los
intereses preexistentes (Habermas, 1996 [1992]).La deliberación es una vía
para buscar soluciones comunes a problemas comunes. Sin deliberación, es
más fácil caer en una participación competitiva que tiende a enfrentar a
diferentes intereses e impide llegar a consensos. No obstante, los actores de
una red de gobernanza se insertan con un bagaje de valores, creencias,
experiencias y costumbres formadas fuera de ese proceso. Esto supone que la
deliberación tiene sus limitaciones y es imposible que permite redefinir
completamente la identidad, las preferencias y las posiciones de los actores
(Dente & Subirats, 2014, pág. 80)

Para garantizar un proceso de deliberación eficaz, se tienen que cumplir las

siguientes condiciones: 1) Capacidad comunicativa de las instituciones a la

92
hora de explicar los objetivos del espacio de gobernanza abierto 2) Capacidad
de escuchar y responder a las diferentes posturas existentes 3)
Reconocimiento y respeto entre los diferentes actores (Brugué, 2009). Desde
este posicionamiento, el rol fundamental de la administración es facilitar;
ayudar a que la ciudadanía puede participar en tiempos y espacios adecuados,
estableciendo unas reglas del juego claras en el proceso y un sistema de
garantías (Pindado, 2005).

De acuerdo a Brugué y Gallego (2001) para que se dé un proceso deliberativo

de calidad, se debe actuar desde el principio de red y no desde el de
universalidad, ya que es imposible que miles o millones de personas puedan
llevar a cabo un proceso deliberativo de calidad. Desde un plano
procedimental, esto pondría en cuestión los nuevos mecanismos de
participación masiva implementados en los últimos años y basados en la
participación digital.

En los últimos años, las formas de combinar la participación y la participación

se ha convertido en uno de los grandes retos y temas de estudio (Barandiaran,
y otros, 2017; Aragón, Gómez, & Kaltenbrunnery, 2017). Partiendo de que
ninguna tecnología podrá replicar la intensidad emocional de la cercanía cara a
cara (Bermejo, 2019, pág. 45), ¿hasta qué punto los mecanismos digitales
permiten generar consensos basados en la diversidad? ¿En qué medida
permiten modificar las relaciones de poder generadas en la deliberación
presencial? ¿Qué nuevas formas de desigualdad se generan? Sin duda,
todavía preguntas difíciles de responder.

Una de las garantías fundamentales para cualquier proceso de participación es

la información. Sin información, es muy difícil poder tener una posición
formada en el asunto. Bajo el imperativo “conocer para deliberar”, es
imprescindible el conocimiento para poder participar de una manera efectiva
(Dente & Subirats, 2014, pág. 102). De acuerdo al estudio dirigido en Joan Font
sobre la muestra de 551 mecanismos participativos en España realizada entre
2010 y 2012, un tercio de los procesos se desarrollaron sin provisión de
información (Alarcón, Font, & Madrid, 2015, pág. 47). Pero así como informar
es un principio esencial de cualquier proceso participativo, hay que saber cómo
93
informar. La accesibilidad a información de forma desbordante es inoperativa
ya que en vez de procesar información, se consume (Garcés, 2017). La
información debe ser clara y precisa; tanto comprensible como aprensible. Solo
se consigue diversidad e inclusión si se transita de un lenguaje técnico y
especializado a un lenguaje que pueda ser comprendido por todo tipo de
participantes (Subirats, 2001). Por lo tanto, lo primero que hay que hacer en
cualquier proceso es seleccionar adecuadamente la información y generar
espacios en donde esa información se pueda procesar.

Además de garantizar un acceso adecuado a la información, otro de los

elementos esenciales en la deliberación es el rol de los facilitadores.15 Su
objetivo es garantizar que las desigualdades de partida se logren reducir. Para
ello, existen determinadas metodologías que pueden lograr que grupos con
menos capacidades, puedan ser escuchadas y tengan más posibilidades de
influir en las decisiones tomadas en las redes de gobernanza. Además, puede
servir como enlace de conexión entre los participantes en los órganismos
técnicos. En el mismo estudio de Font referido en el anterior párrafo, solo el
40% de los mecanismos contaron con facilitadores.

Para Subirats, Parés y Blanco, aquellas redes participativas que consigan

reducir las desigualdades de partida mediante mecanismos de deliberación e
incentivos, será un proceso de mayor calidad democrática. (2009, pág. 383). Es
precisamente este criterio el que tendremos en cuenta a la hora de valorar este
indicador.

No obstante, la posibilidad de que los procesos participativos sean

instrumentalizados es muy factible. Uno de las formas más utilizadas es a
través del ocultamiento de intereses políticos por medio de criterios técnicos,
concebidos como neutrales. Es por tanto, que sino se lleva a cabo un oportuno
control, existen grandes posibilidades de que los espacios participativos
acaben siendo controlados por determinados grupos, ya sean partidos políticos
o determinadas fuerzas sociales, cooptando los espacios participativos e

15
Estudios anteriores plantean que el hecho de que el facilitador provenga de la administración o que sea
contratado por una agencia externa, no condicione los resultados del proceso (Font J. , 2001; Alarcón &
Font, 2014)
94
 introduciendo las mismas dinámicas de los espacios parlamentarios, lo que
puede promover la apatía de los participantes.

En definitiva, para garantizar que los mecanismos de participación logren ser

más inclusivos, no solo debe existir un diseño del proceso que promueva la
participación de todo tipo de población, sino que las formas de toma de
decisiones permitan que todos los participantes cuenten con las mismas
garantías. De acuerdo al estudio realizado por Ganuza y Francés sobre los
presupuestos participativos en España, el sesgo participativo es mucho mayor
en la asistencia que en la deliberación, (Ganuza & Francés, 2012). De acuerdo
a ese estudio, el 75% de los asistentes a espacios deliberativos de los
presupuestos participativos pertenecen a asociaciones, reproduciéndose los
mismos sesgos de asistencia que anteriores que anteriores redes de
participación. Sin embargo, una vez se forma parte del proceso, las personas
que se implican activamente es mayoritario, de lo que se infiere que existe una
mayor desigualdad socio-económico y socio-política en el “acceso” que en el
“proceso” (Ganuza & Francés, 2012).

En función de las estrategias llevadas a cabo por los diferentes actores

implicados en la red de gobernanza, Pindado (2009) plantea los siguientes
escenarios: despotismo ilustrado, normativista, ciudadano-cliente y estratégico
(ver tabla 7). Para este autor, el escenario ideal sería el estratégico, aquel en el
que la participación se convierte un eje transversal en la actividad municipal y
en donde las relaciones entre la administración y las asociaciones se
construyen en base a relaciones de horizontalidad y autonomía entre las
partes.

Tabla 7: Actitudes de los actores frente a participación ciudadana

Modelos Asociaciones y
Políticos Técnicos
/Actores ciudadanía

95
  No hace falta  Ya sabe hacerlo todo.  Las asociaciones se
compartir el poder Rinde cuentas solo a consideran las únicas
los políticos. representantes

 Si alguien quiere
participar que se  La ciudadanía ha de  Utilizan canales
presente a las adaptarse a su informales
elecciones lenguaje y a sus
Despotismo tiempos
ilustrado
 Centradas en la
obtención de
subvenciones

 Se quejan de que la
gente no quiere
participar

 Se ajustan a la  Relación amable con  Se limitan a ser actores

norma asociaciones consultivos pero no
propositivos

 Modelo de  La participación se
consejos reduce al área social.  Se convierten en
Normativista
Existe dificultad que pseudofuncionarios;
otras áreas entiendan dedican más tiempo en
su trabajo la administración que al
 Más discursiva
activismo barrial
que real (modelo
jerárquico)

 Buen servicio de  Función de relaciones  Utilizan locales

Ciudadano- información y públicas; tratan al municipales y tienen
Cliente orientación. ciudadano como un una completa
dependencia del

96
 cliente municipio

 El ciudadano es
un cliente que hay
que contentar  Más que información,  Tienen más clientes que
propaganda, haciendo socios
uso de las TIC‟s

 La participación  Los reglamentos y  Buscan formas de

es eje transversal órganos se construyen autonomía para no ser
en la actividad en base a los dependientes a las
municipal objetivos planteados, administraciones
a través de procesos
amplios incluyendo
diferentes saberes
Estratégico  Líneas de trabajo  Centran su trabajo en el
y objetivos claros territorio y buscan
aumentar el tejido social

 Gran pacto
político para ello

Elaboración propia a partir de Pindado, 2009

Para analizar este indicador, se recurrirán tanto a informes elaborados por la

autoridad competente en la materia, como entrevistas realizadas a los
diferentes actores involucrados. Los informes nos permiten identificar quien
propone y cuáles son las propuestas aprobadas. Las entrevistas nos permiten
identificar que percepción tienen los participantes sobre las relaciones
establecidas entre los diferentes actores y el grado de incidencia de cada uno
de ellos.

Permeabilidad

97
El último de los indicadores está asociado al grado de incidencia que tiene la
participación en las políticas públicas. Dicho de otra manera, la capacidad de
que los consensos adoptados en las redes participativas sean traducidos a
acciones concretas por parte del gobierno. Es decir, que haya un compromiso
real de las instituciones políticas en aplicar los acuerdos llevados a cabo en lo
proceso participativo en red. Estudios anteriores (Head, 2007; Smith, 2009) han
señalado que la mayoría de procesos participativos no alteran las decisiones
políticas, promoviendo el desinterés de la ciudadanía y generándose una idea
instrumental de los mismos. En este sentido, el estudio cuantitativo dirigido por
Font en relación a una muestra de 551 procesos participativos impulsados por
las instituciones españolas entre 2010 y 2012, señaló que más del 70% de las
experiencias se limitan a consultar a la ciudadanía (Alarcón, Font, & Madrid,
2015, pág. 47).

Para medir este indicador, se ha de tener en cuenta tanto elementos objetivos,

como el nivel de ejecución de una propuesta acordada, como aspectos
subjetivos, asociados a la percepción que tienen los participantes sobre el
mecanismo participativo. En este sentido, la valoración de los mecanismos
participativos es un elemento indispensable a la hora de legitimar cualquier
proceso participativo ya que es fundamental que los participantes se apropien
de la red para que exista una confianza que permita reproducir exitosamente
las redes desplegadas (Pindado, 2009).

Para valorar este indicador, se recurrirá a informes evaluativos de los

mecanismos estudiados, así como entrevistas realizadas a los participantes de
la red, tratando de recoger una muestra lo más diversa posible.

El grado de permeabilidad se entronca con el debate sobre la concepción de la

participación institucional como medio o fin; si la implementación de
determinados mecanismos participativos es un dispositivo utilizado por los
gobiernos para legitimar ciertas políticas o, si por lo contrario, sirve como una
herramienta de control por parte de la ciudadanía que permite influir en la toma
de decisiones políticas y, por ende, promueve la redistribución del poder. Como
dice Tomás Villasante, la participación debe servir más como un mecanismo
para “emponderar” que para “empoderar”.
98
El primero de los planteamientos está asociado al enfoque foucaultiano de los
dispositivos del poder. Desde esta posición, la participación es concebida como
un mecanismo “máscara” o un “cosmético” (Ibarra & Blas, 2006) que
esconde formas de control social, cooptación y mitigación del conflicto
(Villasante, 1995; Guarneros-Meza, Tellería, Blas, & Pill, 2018). Esta visión
maquiavélica o foucaultiana de la participación, vendría a reafirmar la visión de
que los gobiernos solo pondrán en funcionamiento determinadas redes
participativas si tienen las garantías de controlar los resultados obtenidos
(Aguiar & Navarro, 2000).

La prioridad para los gobiernos que ponen en marcha este tipo de mecanismos
no es la transformación sino la legitimación. Una línea que acompañó la
mayoría de reformas sobre participación que se introdujeron en Europa y
diferentes organismos internacionales en la década de los noventa y de los
dos mil. Éstas vieron en la participación, una vía para recuperar la legitimad
pérdida de las instituciones liberales, sin hacer alusión a un objetivo
redistributivo (Ibarra & Blas, 2006; Ganuza & Francés, 2012).

De acuerdo a Boltanski (Fraser, Boltanski, & Corcuff, 2019, pág. 63), una de las
especificidades de la NGP o el modelo de gestión gerencial instaurado en
Europa desde la década de los noventa, es su capacidad de tolerancia frente a
la crítica, a condición de que esa crítica permanezca confinada en el orden del
discurso y que sus consecuencias prácticas ni siquiera puedan ser
contempladas. Las formas antiguas de gestión que antes temían a la crítica,
ahora han sido sustituidas por formas de gobernanza capacidades de
incorporar ciertos elementos de crítica cuidadosamente seleccionados sin
necesidad de movilizar formas de control represivas.

Desde el enfoque asociado a la democracia radical, la participación se

concibe como un mecanismo que permite abrir canales de interrelación con la
ciudadanía y ampliar las oportunidades para poder incidir en las decisiones
políticas. A su vez, la puesta en marcha de redes de gobernanza participativa
permite romper las lógicas monopolíticas, corporativas y clientelares
decisionales, modificando de esta manera las relaciones de poder
estructurales.
99
Desde este planteamiento, no existe una dicotomía entre legitimación y
transformación sino que son elementos que deben complementarse. Si no
existe legitimación en el proceso de gobernanza, la capacidad redistributiva
queda reducida. Incluso para aquellos posicionamientos que ven únicamente la
participación como un mecanismo para reforzar decisiones ya tomadas, si
pierde legitimación, puede generar más contrariedad de la que inicialmente
existía.

El hecho de que exista un alto grado de permeabilidad en la política no

garantiza que el impacto redistributivo de la riqueza vaya a ser elevado. Las
limitaciones de la institución en general y los mecanismos participativos en
particular, muestran la dificultad de llevar a cabo cambios profundos en la
sociedad. Los pocos recursos con los que suelen contar este tipo de
iniciativas, pone de manifiesto su limitada capacidad redistributiva (Levine,
Fung, & Gastil, 2005; Ganuza & Francés, 2012).

Además, las contradicciones inherentes de la democracia representativa y

participativa pone de manifiesto la dificultad a la hora de compaginar
determinadas decisiones. ¿Cómo articular el programa de un partido político
con las decisiones tomadas en un espacio de gobernanza participativa? Si los
votantes escogieron al partido político por una determinada línea política,
¿cómo legitima posiciones que se contradicen a las del programa?

Algo en lo que se ha venido insistiendo durante toda la exposición, es el

carácter relacional del marco analítico. Es en su relación con las otras
dimensiones e indicadores, que se encuentra el carácter explicativo de cada
uno de los indicadores. De esta manera, es difícil que el grado de
permeabilidad de una red de gobernanza participativa sea alta si no se cuenta
con recursos o no existe voluntad real de que el espacio trascienda de una
función meramente legitimadora.

En esta línea, el contenido del último apartado tiene como objeto sintetizar todo
lo anterior identificando algunas de las posibles formas de relación del EER.

100
2.3.3. MODOS DE REPRESENTACIÓN

De acuerdo al EER de Jessop, el modo de representación es una dimensión

clave a la hora de analizar el modelo de gobernanza participativa. En función
de la manera en que está organizada la arquitectura administrativa y los
dispositivos de relación que se establece con la sociedad civil, ciertos actores
tienen más oportunidades de que sus intereses acaben estando representados
en el Estado. En este sentido, el objetivo para esta investigación es identificar
la composición social de las redes de gobernanza participativa tanto desde un
plano cuantitativo (número de actores) como cualitativo (tipo de actores).16
Dependiendo de los resultados obtenidos, se establece un modo de
representación caracterizado por un determinado grado de inclusión.

Así como el modo de representación supone que determinados actores puedan

incorporar sus intereses a los espacios de decisión, también influye en la
organización e identidad de las fuerzas sociales (Jessop, 1999, pág. 62). En
función de la estructura selectiva establecida por el Estado, las fuerzan sociales
deben adaptarse y reorganizarse a las coyunturas específicas de manera que
puedan canalizar sus intereses. Desde la dimensión relacional, la selectividad
estratégica del modo de representación no se rige únicamente en función de la
acción estatal sino que también depende de las estrategias llevadas a cabo por
los distintos actores sociales. Esto incluye una serie de repertorios de acción
(Tarrow, 1997) llevados a cabo tanto a través de canales formales de
participación como informales.

Aunque para esta investigación solo nos centraremos en analizar los espacios
de gobernanza participativos formales, hay que tener en cuenta que más allá
de los espacios reglados de interacción entre el Estado y la sociedad, se
establecen comunicaciones paralelas que pueden ser igual o más efectivas
(Jessop, 2017 [2016], pág. 108). Estas pueden ser desde una llama telefónica,
al desarrollo de un ciclo de movilizaciones en la calle. Por lo tanto, pese a que

16
Por “actores” entendemos aquellos agentes que toman partida en el proceso de toma de decisiones y
está involucrada, emprendiendo acciones para determinar o influir en su resultado. De esta manera, hay
que diferenciarlo de las partes interesadas que, aun pudiendo verse beneficiadas o perjudicadas en el
proceso de toma de decisiones de una determinada política pública, no se implican en el proceso (Dente
& Subirats, 2014, pág. 73).
101
existe una estructura que privilegia determinados actores, la acción de estos
puede modificar el escenario de partida. Es por ello que se cumple lo que
plantea Jessop de que la selectividad estructura es restrictiva pero no absoluta.

Modos de representación

Por definición, el sistema democrático liberal se ha construido en base al modo

representativo parlamentario. De acuerdo a este modo de representación, los
intereses de la sociedad se canalizan a través de los partidos políticos. Una
forma de representación basada en la participación indirecta de la ciudadanía.
Es a través del voto que la ciudadanía cede la soberanía al partido político
quien se encarga de defender sus intereses.

Además del modo representativo parlamentario, Jessop apunta otros cinco

modelos de representación. Todos ellos son modelos ideales y en la práctica
se combinan, pudiendo reforzarse, limitarse o incluso anularse entre ellos. Los
modos de representación descritos por el autor inglés son: clientelismo,
corporativismo, pluralismo y raison d’Etat (Jessop, 2017 [2016], pág. 107).

El clientelismo es un modo de representación simple basado en una forma de

relación jerárquica. A cambio de determinado apoyo político, un patrón le
otorga a un cliente una serie de recursos que necesita. En este modo de
representación, las relaciones siempre están basadas en criterios de
desigualdad y subordinación (ibíd., pág. 107). En una revisión bibliográfica
sobre las diferentes formas de concebir el Estado, Skocpol apunta que en
función de las formas de Estado y la cultura política arraigada, es más fácil o
más complicado que se den estas lógicas (Skocpol, 1995 [1985], pág. 127). Por
ejemplo, en Alemania o en Francia, plantea, el hecho de la administración
existiera antes de la configuración de la implementación de las elecciones
democráticas, posibilitó que se constituyera una administración relativamente
autónoma y menos dependiente de los intereses de los partidos sociales y de
las organizaciones sociales. Sin embargo, en Italia, EEUU o en Gran Bretaña,
la construcción paralela del Estado-nación, la administración y los partidos, hizo
que se generaran coaliciones formadas por burócratas y organizaciones

102
políticas, facilitando que los votantes fuesen atraídos a través de prácticas
clientelares.

El corporativismo nace como contrapartida al modelo parlamentario. En

contra de la visión monopólica en la que los partidos son los únicos
representantes de la sociedad, el corporativismo considera que es necesario
incluir nuevos actores en los espacios de decisión. Esta representación se
constituye en base a un arreglo institucional promovido por el Estado quien es
el responsable de organizar y articular los intereses de la sociedad civil
organizada. En los modelos corporativos, los grupos de interés representan
exclusivamente determinados intereses socioeconómicos funcionales y, a
través de la legitimidad otorgada por el Estado, consiguen un estatus público
que les da el derecho a participar en la elaboración de políticas públicas y
constituirse como el principal intermediador entre Estado y sociedad (Skocpol,
1995 [1985], pág. 126). Pese a que existen multitud de formatos corporativos,
todos ellos comparten las siguientes características: 1) Existencia de un
número limitado de actores representativos. 2) Limitación de funciones y ámbito
de representación. 3) Relación de reconocimiento mutuo e interdependencia
entre el Estado y la corporación representada. (Schmitter, 2007 [1974], pág.
620).

Tanto el modo de representación clientelar como el corporativo se basan en

relaciones de interés “económico-empresariales” y “civil-corporativas”
institucionalizadas. Sin embargo, este modelo de representación tiene sus
limitaciones. En momentos de cambio político, las organizaciones que se ven
favorecidas por un determinado modelo de selectividad estratégica, pueden
quedar excluidas de los espacios de representación y decisión (Jessop, 2017
[2016], pág. 108), un marco que se puede trasladar al campo de las políticas
participativas.

Como ya se apuntó en el apartado 2.1.1., el pluralismo es un modelo de

representación basado en la competencia entre determinados actores por el
acceso a los espacios de decisión. Al igual que el corporativismo, considera
que más allá de los actores parlamentarios, existe una serie de organizaciones
de la sociedad civil que tratan de incluir sus intereses en los espacios de
103
decisión estatales. Sin embargo, a diferencia del corporativismo, el modelo
pluralismo no considera que haya que limitar el número de actores, sino que
cuantos más haya más democrática será el sistema (Schmitter, 2007 [1974],
pág. 619). En función de la capacidad de movilización de recursos, unos
actores tienen más capacidad de acceder al Estado que otros.

Al modo de representación pluralista, se podría añadir una actualización que ha

venido a denominarse como pluralista. El neopluralismo es una actualización
del anterior modo de representación. A diferencia del pluralismo, no
considera que el acceso al poder se rija por criterios competitivos equitativos,
sino que exista un carácter desigual que permite que ciertos actores tengan
mayores posibilidades frente a otros. Una visión que se asemeja a la planteada
por la selectividad estratégica de Jessop. Sin embargo, a diferencia del EER de
Jessop, este enfoque deja de lado el papel que juega el Estado a la hora de
definir estas interacciones.

Finalmente, la raison d’Etat es un modo de representación monopolizado por

el ejecutivo en el que desaparecen los canales formales de representación
político y social17. A través del principio ilusorio del interés general, el Estado,
representado en el gobierno, se ve legitimado sin necesidad de mediar con
partidos y organizaciones sociales (Abrams, 2015 [1977]). Aludiendo al
principio de seguridad, puede extralimitarse en sus competencias asignadas,
declarando estados de emergencia o excepción (Jessop, 2017 [2016], pág.
110).

Tabla 5: Modos de representación planteados por Jessop

Modo de Descripción
representación
Parlamentario Representación monopolizada por los partidos
políticos

17
Hay que anotar que la Raison d’Etat es un principio relativamente moderno que no tiene precedente
hasta el siglo XVIII. La Raison d’Etat sustituye a la Razón dynastique. Esto supone un cambio
transcendental ya que se sustituye a las personas como poseedores de la soberanía, reflejada en la famosa
frase de Luis XIV de “l’Etat, c’est moi”, por la institución, separándolo la soberanía de los hombres que
lo ejercen por el propio Estado (Baqués, 2015).
104
Clientelar Representación marcada por formas de relación
jerárquicas cliente-patrón
Corporativo Representación estable formada por sectores del
Estado y la sociedad civil
Pluralista Representación variable en función de la
capacidad de los diferentes grupos sociales por
integrar sus intereses
Raisón d’Etat Representación monopolizada por el ejecutivo

Elaboración propia a partir de Jessop, 2017 [2016], pág. 107.

A los cinco modelos de representación presentados por Jessop, habría que

agregarle el “modo de representación participativo”, un modo basado en la
promoción de mecanismos de interrelación entre la ciudadanía y el Estado. A
diferencia del corporativismo o el pluralismo, el modo de representación
participativo se presenta como un modelo de representación abierto a toda la
ciudadanía. Un modo de participación directa que, en el modelo de democracia
parlamentaria actual, convive con formas de representación indirectas. Desde
este enfoque normativo, el modo de representación participativo se caracteriza
por una amplia apertura social en los procesos de toma de decisiones públicas.

Sin embargo, bajo el supuesto principio de universalidad, se esconden

relaciones de desigualdad que pueden contener componentes característicos
del modo de representación corporativo o clientelar. Desde esta perspectiva,
Nancy Fraser cuestiona el sentido universal de participación y deliberación
otorgado por Habermas, al referirse a la participación como un derecho en la
práctica reducido a la clase burguesa del momento. Como afirma Fraser
(1985), “el mundo no es un salón ilustrado”.

Desigualdad estructural

La desigualdad responde tanto a razones estructurales como a la propia

estatalidad (Font J. , 2001). Por desigualdad estructural participativa se
entiende las diferentes capacidades que tiene la población a la hora de formar
105
parte de los espacios de gobernanza. En cambio, por desigualdad en función
de la estatalidad, nos referimos a las acciones llevadas a cabo por parte del
Estado. La relación entre ambas determina las condiciones para la
participación, aspecto fundamental que debería ser tenido en cuenta en
cualquier estudio sobre participación. No obstante, no hay que ver estos dos
ámbitos como algo separado, sino que se retroalimentan de forma constante.
Como plantea Fraser, las normas culturales están institucionalizadas en el
Estado y en la economía simultáneamente. Las desventajas económicas
impiden la participación y a su vez la ausencia de sectores sociales en la
construcción del Estado, lo que hace que éste tenga un sesgo representativo
que acaba constituyendo un círculo vicioso de subordinación (Fraser, 2016
[2000])

Uno de los consensos en los estudios sobre participación es que existe una
clara relación entre desigualdad social y desigualdad política. Diversos estudios
tanto a nivel internacional como estatal, han demostrado que las personas con
menos nivel educativo, ingresos bajos o socialmente aisladas y desmotivadas,
tienden a participar menos (Alarcón, Font, & Madrid, 2015). A ello hay que
sumar otras condiciones que tienen que ver con la interseccionalidad generada
entre renta, clase social, edad, nivel educativo, género o raza (Collins, 2017).
Además, habría que añadir la disponibilidad de tiempo, un recurso que
depende de los anteriores. Estas desigualdades en torno a las posibilidades de
participación, supone que el tipo de representación social tienda a concentrarse
en grupos reducidos, pudiendo llegar a cuestionar la legitimidad del propio
proceso (Font J., 2001, págs. 19, 20).

En este sentido, diferentes estudios realizados en España indican que las

personas que más participan en los espacios de gobernanza promovidos por la
institución son hombres de clase media-alta, edad adulta (entre 30-60 años) y
pertenecientes a alguna asociación (Ganuza & Francés, 2012; Alarcón & Font,
2014; Alarcón, Font, & Madrid, 2015), un perfil muy similar al de los
participantes en las elecciones o en las asociaciones (Montero, Font, & Torcal,
2006; Font, Pasadas, & Fernández-Martínez, 2019). Así mismo, quien menos
suelen implicarse en procesos participativos son tanto los estratos altos de la

106
sociedad, quienes resuelven sus necesidades por medio del mercado, como
los estratos bajos, quienes no cuentan de los recursos disponibles para ello
(Blanco & Nel·lo, 2018).

La desigual estructural de partida, puede derivar en la siguiente paradoja: pese

a que el modelo de representación participativo, tiende a concebirse como un
modo de representación redistributiva, el hecho de que las personas que más
participan correspondan a personas con un nivel medio alto de recursos, puede
hacer que se reproduzcan o aumenten las desigualdades representativas de
partida (ibíd.). De lo anterior surgen las siguientes preguntas: ¿es inevitable la
participación elitista? ¿Pueden los subalternos estar representados? Si
consideramos la participación como un acto que va más allá de la acción
racional individualista basada en el establecimiento de una serie de
preferencias conscientes, se podría considerar que ciertos estratos de clase
media pueden incorporar los intereses de otros grupos no representados. Sin
embargo, ¿cómo asegurar que esto vaya a suceder? ¿Es necesario que la
clase media haga de ventrílocuo? ¿Deben estar condenados los sectores
subalternos a que cierta vanguardia les brinde oportunidades?

En el texto clásico de Gayatri Spivak titulado “¿Puede hablar el sujeto

subalterno?” (1998), la filósofa india plantea las dificultades que encuentran las
personas subalternas para poder ocupar espacios de interlocución directa,
siendo sustituidas por otras personas que hablan en su nombre como
ventrílocuos. Para la autora, la subalternidad está construida en función de la
clase, la raza y el género, una dimensión asociada al enfoque interseccional
planteado en el apartado 2.1.. Desde la posición de esta investigación, un
modelo de gobernanza inclusivo será aquel que tenga en cuenta las
desigualdades de partida, promoviendo espacios en los que pueda participar
los sectores infrarrepresentados.

Además de los factores interseccionales señalados, otro de los aspectos que

condicionan la participación es el “sesgo asociativo”. De acuerdo a algunos
autores (Font, Blanco, Gomá, & Jarque, 2000), a la administración le resulta
más operativo negociar con las asociaciones ya que: (1) son concebidas como
interlocutores válidas de los intereses, necesidades y demandas de la
107
ciudadanía, (2) es más fácil negociar con grupos organizados que con
ciudadanos desinformados y sin posiciones claras y (3) son grupos con una
considerable capacidad de influir y movilizar a la opinión pública, por los que
son los primeros en ser escuchados para evitar un conflicto posterior.

Además del sesgo asociativo, también se señala el “sesgo ideológico” en la

representación de los procesos de participación ciudadana. De acuerdo a
varios estudios (Navarro C. , 2000; Ganuza & Francés, 2012), quien más
participa en los espacios de gobernanza participativa, son aquellas
asociaciones que resultan ser más afines a la ideología del gobierno que
impulsa los procesos participativos. Por el contrario, las asociaciones que se
sitúan en posiciones ideológicas contrarias, tienden a desacreditar el proceso
participativo implementado. Esto nos lleva a plantear que en ciertas ocasiones,
el modo de representación participativo puede estar subordinado y ser
funcional al modo de representación parlamentario. No obstante, estudios
empíricos también apuntan que a medida que el instrumento participativo se
consolida en el tiempo, se da un reemplazo de participantes con una posición
ideológica más heterogénea (Ganuza & Francés, 2012, pág. 294).

De acuerdo a Navarro (2000) el principal objetivo de un partido es ganar las

elecciones por lo que los procesos participativos implementados deben ser
funcionales a ese objetivo. La manera de conseguirlo es que las
organizaciones afines tengan más opciones, generándose una relación de
interdependencia entre el partido, que consigue el apoyo electoral, y la
asociación, que consigue sus intereses, como puede ser la obtención de
subvenciones. Por lo tanto, de acuerdo a esta postura, los procesos
participativos no son democráticos ya que tienden a favorecer a una élite
cercana al poder (ibíd.). De este planteamiento se puede concluir que, pese a
que la gobernanza participativa se presenta como un modo de representación
abierto, en la práctica esconde formas de relación propias del modo de
representación corporativo o clientelar.

Para refutar este planteamiento, habría que aceptar la premisa de que las
políticas de participación influyen en los resultados electorales. No obstante, la

108
participación ha solido tener un impacto intrascendente en las elecciones (Font
J. , 2001, pág. 21).

En síntesis, así como existe segregación participativa en función de los

recursos económicos y culturales, también se podría incluir otros factores como
el asociativo o ideológico. Esto nos lleva a concluir que, a pesar de que la
gobernanza participativa se basa en un principio de universalidad, no está
exenta de relaciones de dominación y asimetría. Todos ellos, son factores que
se relacionan y entrecruzan, definiendo la estrategia selectiva del Estado.

Desigualdad promovida por la estatalidad

Además del papel que juegan los factores estructurales en las formas de
representación participativas, hay que incluir el rol que juega la propia
estatalidad. Una estatalidad que depende tanto de los elementos asociados a
la arquitectura institucional, primera de las dimensiones del EER, como los
modos de intervención, tercera de las dimensiones que será comentada en el
siguiente apartado. Por lo tanto, si bien es verdad que existen unas condiciones
estructurales que condicionan los modos de representación, las estrategias del
Estado pueden modificar esa estructura y permitir que se abran, restrinjan y
anulen posibilidades a determinados actores.

En este sentido, la aparición de nuevos mecanismos participativos puede

modificar las formas de representación anteriores. Como se verá más adelante,
la introducción de los presupuestos participativos en varios municipios de
España a principios de los dos mil, modificó los canales tradicionales de la
gobernanza participativa en España, pasando de la lógica de la
“representación” a la de “presentación” (Ganuza & Francés, 2012). Es decir, se
pasó de un modelo participativo copado por asociaciones representativas tanto
a nivel territorial como sectorial, a un modelo abierto en el que pertenecer a una
asociación no era un condicionante.

La posibilidad de incorporar nuevos actores sociales a los espacios de decisión

gubernamental, permite abrir el debate sobre la legitimidad de la
representación. La lucha por la legitimidad está asociada a la capacidad de

109
generar consenso. Para lograr el consenso, un actor debe tener la capacidad
de transmitir al entorno social la importancia del papel de sus acciones, lo que
depende de su capacidad de comunicación y resolución de problemas (Dente &
Subirats, 2014, pág. 110). En el caso de la lucha por la legitimidad por la
representación colectiva e individual existen dos posturas. Por una parte,
algunas asociaciones, temiendo perder la condición de privilegio que habían
tenido anteriormente, alegan que su voz tiene más peso ya que representaban
a todo un colectivo y conocen en mayor profundidad las el tema a tratar. Por
otro lado, existe la visión de que la participación debería ser abierta a cualquier
persona independientemente de su vinculación. Desde esta visión se
preguntan. ¿Hasta qué punto las asociaciones son representativas de los
intereses de un colectivo? ¿A quién realmente están representando? ¿Qué
mecanismos de control y participación tienen en su interior? En este sentido, de
acuerdo a la encuesta del CIS (2450), menos del 1% de las personas que
participan en asociaciones toman decisiones.

En síntesis, pese que hay que tener en cuenta las desigualdades estructurales
que condicionan las posibilidades de participación social, el diseño de los
mecanismos participativos por parte del Estado también influyen en el tipo de
representación existente en las redes de gobernanza. Por tanto, para esta
dimensión, los interrogantes que se debe tratar de responder son: ¿de qué
manera la implementación de los nuevos mecanismos de participación
introducidos por los ayuntamientos del cambio favorecen o perjudican a unos
actores frente a otros? ¿En qué medida modifica el modo de representación
anterior? ¿Hasta qué punto las desigualdades estructurales son tenidas en
cuenta a la hora de diseñar los nuevos mecanismos participativos? Esto
supone cuestionar los supuestos democratizadores de la gobernanza en red y
analizar las formas de jerarquía en la sombra. En otras palabras,
desenmascarar la selectividad estratégica del Estado. Y es que como dice
Jessop, el objetivo esencial para cualquier teoría del Estado es desvelar de qué
manera sus instituciones favorecen a determinados intereses (Jessop, 2017
[2016], pág. 112).

110
Para analizar qué tipo de representación se establece en las redes de
gobernanza participativa, me centraré en identificar cuánta gente participa y
que sectores de la población se ven representados. Esto permite analizar el
grado de inclusión de los mecanismos implementados. Así, cuanto más
numerosa y diversa sea la participación, más grado de inclusión tendrá el
mecanismo participativo. Además, con tal de comprender los cambios
producidos, será necesario compararlo con el modelo de participación
institucional anterior, ya que como se ha mencionado en varias ocasiones, la
selectividad estratégica presente está condicionada por la selectividad
estratégica pasada.

Número de participantes

Este indicador esté asociado al número de personas que participan en los

mecanismos de participación analizados. Para ello, se tendrá en cuenta tanto el
número absoluto de participantes en el proceso, como el porcentaje de
participantes en relación al censo total de personas que pueden participar. En
el caso de que los mecanismos de participación implementados tengan una
extensión a escala de ciudad, se desagregarán los datos a nivel distrital/barrial.
Ello permitirá cruzar los datos socioeconómicos con los índices de
participación, de manera que se pueda interpretar en qué medida la
desigualdad estructural comentada anteriormente afecta al nivel de
participación. Cuanto mayor sea el número de participantes tanto en términos
absolutos como relativos, mayor legitimidad tendrá el proceso.

Tipo de actores (cómo está compuesta la red)

A través de este indicador, se pretende dar cuenta del tipo de composición

social de las redes de gobernanza participativa, de manera que se puede
conocer que actores tienen un mayor nivel de representación. Como se ha
dicho anteriormente, por actor entendemos aquel agente a nivel individual o
colectivo que toma partida en el proceso de toma de decisiones, emprendiendo
acciones para influir en la toma de decisiones (Dente & Subirats, 2014, pág.
73). Esto lo diferencia de las partes interesadas que, pudiendo verse afectada
por la política pública desarrollada, no se inmiscuye en el proceso. Un actor se
111
caracteriza por tener una cierta coherencia interna en sus objetivos. En este
sentido, si el Estado tiene diferentes intereses y objetivos, no se le puede
considerar un actor monolítico sino habrá que fragmentarlo y dividirlo en
función de los intereses. Desde su carácter polifórmico, el Estado está formado
por un conjunto de sujetos institucionales diferentes, cada uno dotado de cierto
grado de legitimidad con misiones y orientaciones incluso divergentes (ibíd. ,
pág. 96).

A la hora de clasificar los modos de representación, hay que diferenciar entre

los actores involucrados, que incluiría tanto agentes institucionales como de la
sociedad civil, con tipos de participantes, donde solo se incluiría a éste último.
Con tal de descifrar el tipo de composición de los actores participantes, se
tratará de lograr información en función de diferentes atributos sociales como
género (% de hombres y mujeres que participan), edad (% franjas de edad),
origen (%de extranjeros), nivel de estudios (% con estudios superiores), nivel
de renta o pertenencia a una asociación.

Además de medirlo en términos absolutos, se tratará de desagregar los datos

en función del distrito o barrio. La comparación con el peso representativo total
de cada uno de estos grupos, nos permitirá identificar cuál es el nivel de
sobrerrepresentación e infrarrepresentación de los diferentes sectores sociales.
Por otra parte, se tratará de cruzar varios indicadores de manera que se pueda
obtener más información sobre los sectores favorecidos y desfavorecidos (ej.
Sexo y edad). Otro de los indicadores a tener en cuenta será la relación entre
democracia representativa (% de votos) y participativa (participación espacios
de gobernanza) por territorio y sector social.

Para acceder a dichas fuentes, se recurrirá a los datos sobre procesos

participativos recogidos por el propio municipio. No obstante, hay que anotar
que en la mayoría de los casos no se dispone de toda la información indicada,
por lo que las categorías a analizar dependerán de los datos existentes.

En un principio, este indicador se valorará en función del grado de diversidad

representativa que la red puede recoger. Es decir, cuanto más diversa sea,
significará que ha tenido una mayor capacidad inclusiva. Ello sin embargo,
112
puede llevar a que la toma de decisiones sea más compleja. De acuerdo a
Dente y Subirats (2014), la capacidad para tomar decisiones se complejiza
tanto en redes con una diversidad reducida como en redes con una diversidad
muy amplia, por lo que es necesario buscar una red intermedia.

2.3.4. SÍNTESIS MARCO ANALÍTICO

El objetivo de este capítulo ha sido proponer un marco analítico que permita

investigar las redes de gobernanza participativa implementadas por los
Ayuntamientos del Cambio. Para ello, se ha combinado el EER de Jessop, el
cual permite concebir a gobernanza desde una lógica relacional entre Estado y
sociedad, y la teoría de redes participativas, la cual aporta la dimensión más
operativa del marco analítico. El resultado es la construcción de un sistema
analítico compuesto por nueve variables distribuidas en tres dimensiones
relacionales: el modo de articulación institucional, el modo de representación y
el modo de intervención (ver tabla 8).

El modo de articulación institucional se encarga de analizar la dimensión

interna de la administración. Recoge los aportes del concepto de Estado de
Weber presentados al comienzo del capítulo. El interés es analizar en qué
medida la implementación de los mecanismos de participación permiten una
transformación tanto en la estructura administrativa como en las formas de
proceder del propio funcionariado. Además, permite identificar en qué medida
la participación se conciba como un aspecto prioritario y transversal en la
administración municipal.

El modo de representación nos indica el grado de densidad y complejidad

participativa que tiene la red. Es decir, el número y tipos de personas que la
integran en función de sus atributos socioeconómicos. En esta dimensión, es
crucial identificar que modificaciones se establecen frente a patrones de
participación anteriores. Un alto grado de inclusión indicará que los

113
mecanismos participativos implementados han conseguido superar el sesgo
participativo de anteriores modelos de gobernanza.

El modo de intervención permite identificar en qué medida las prácticas

llevadas a cabo por el Estado, en este caso la administración, aumentan o
reducen las desigualdades estructurales de partida. Esta dimensión, se asocia
el enfoque foucaltiano del Estado, centrado en analizar la incidencia de los
diferentes dispositivos del Estado en las relaciones de poder. La hipótesis
planteada es que si se construye un diseño inclusivo que favorezca la
participación de la población con menos capacidad de acceso a los espacios
de decisión, la administración ejerce una función de intermediación favorable a
la inclusión de las voces más excluidas y exista la posibilidad de que se
ejecuten los consensos acordados, la legitimidad democrática de la red será
mayor.

Como se puede apreciar, las tres dimensiones están atravesadas por la

cuestión del poder y la desigualdad. Así, una de las preocupaciones centrales
es analizar en qué medida las redes de gobernanza participativa permiten una
redistribución del poder inclusiva que reduzca los desequilibrios de poder
existentes en las formas de relación parlamentaria, clientelar, corporativa,
pluralista y raison d’etat.

Sin excluir del análisis el comportamiento societal, este estudio se centra

principalmente en el análisis de la estatalidad. Es decir, en las formas y
prácticas que el Estado desarrolla, las cuales permiten que determinadas
fuerzas puedan acceder al Estado. Un acceso desigual que viene condicionado
por la selectividad estratégica del Estado.

Como se muestra en el gráfico 6, las dimensiones institucionales del EER están

interrelacionadas. De esta manera, las características de una modifican la otra.
Dependiendo de la arquitectura institucional, se pueden desplegar una serie de
mecanismos de intervención que a su vez condicionan el modo de
representación existente. De la misma manera, el tipo de representación
modifica las relaciones entre los actores y puede llegar a modificar el sistema

114
organizativo de la administración. Y así se podrían plantear diferentes lógicas
interrelacionales.

Gráfico 6: Dimensiones institucionales del EER

Modo de
Articulación
Institucional

Selectividad
Estratégica

Modo de
Modo de
Intervención
Representación

Elaboración propia

La clave de este marco analítico es, por un lado, saber comprender cada una
de sus dimensiones de forma unitaria, y por otro, identificar como se relacionan
cada una de las dimensiones entre sí. De acuerdo al juego de variables
dependientes e independientes se establece una batería de causalidad entre
ellas que permite explicar la configuración de un determinado modo de
selectividad estratégica. Conocer que elementos tienen mayor peso a la hora
de establecerse esa selectividad es una de las prioridades de análisis a llevar a
cabo.

115
Además del relacional, otro aspecto fundamental para interpretar el marco
analítico propuesto, es la inclusión del tiempo como variable explicativa. Algo
en que enfatiza constantemente Jessop. La selectividad estratégica presente
viene condicionada por la selectividad estratégica pasada. Por lo tanto, a la
hora de analizar las redes de gobernanza participativa, se tendrá en cuenta el
modelo de heredado en cada uno de los municipios seleccionados.

Finalmente, añadir que para cada uno de los indicadores, se han establecido
una serie de fuentes de información que incluyen tanto revisión documental,
entrevistas semiestructuradas a los distintos participantes de la red y
observación participante de los procesos de participación investigados (ver
tabla x). Una triangulación de técnicas que permite contrastas y complementar
la información obtenida.

116
Tabla 8: Marco analítico para investigar las redes participativas

Escenarios EER Variables Valores Fuente Causalidad

Modo de Jerarquía Única/ · Si el área de participación tiene peso
articulación administrativa Compartida Documentación en la estructura organizativa del
institucional Tipo de Tradicional/ · ayuntamiento, está respaldado por
reglamentación Innovador Documentación un marco normativo innovador,
cuenta con recursos y consigue
· Entrevistas trascender de su propia área, tendrá
Recursos Incrementa/ ·Documentación una mayor capacidad de transformar
destinados Disminuye la estructura organizativa de la
Grado de Bajo/Medio/Alto ·Documentación administración
transversalidad
·Entrevistas
Modo de Número de Alto/Bajo ·Documentación Cuanto más numerosa y diversa es
representación participantes la participación, mayor nivel de
Tipo de actores Homogéneo/ ·Documentación inclusión tendrá la red
Heterogéneo
·Observación
Modo de Diseño de la red Abierta/Cerrada ·Documentación Cuanto más abierta sea la estructura
intervención de relaciones diseñada, más

117
 Relaciones Simétrica/ ·Documentación equitativas sean las relaciones entre
internas de Asimétrica los actores y más capacidad
poder ·Entrevistas permeabilidad tenga, mayor
legitimidad tendrá la red
·Observación
Permeabilidad Baja/Alta ·Documentación

·Entrevistas

Elaboración propia

118
CAPÍTULO 3

Este capítulo tiene como objeto contextualizar las dos temáticas centrales de
esta investigación: municipalismo y participación institucional. Para ello, el
capítulo se ha estructurado en dos bloques:

El primero se centra en la conformación del Estado en España desde sus

primeros procesos anexionadores a comienzos del siglo XV, hasta el
establecimiento del modelo organizativo del Estado definido en la Constitución
Española de 1978. En este bloque se da cuenta de las principales dinámicas
centralizadoras y descentralizadoras durante esa época y demuestra cómo, a
medida que se vaya expandiendo el Estado-nación, se reducirán las
soberanías locales existentes en el territorio. De la misma manera, el apartado
señala cómo el papel del municipio, central en la discusión sobre la
conformación del Estado hasta inicios del siglo XX, será sustituido por el de las
regiones, que pasará a ser el principal foco de disputa en relación a las
soberanías territoriales.

En el segundo bloque, se lleva a cabo una genealogía de la participación

institucional en España desde la Transición hasta el 2015, año en que las
candidaturas municipalistas asumen el gobierno local de muchas de las
principales ciudades españolas. A partir del análisis de las principales leyes
referentes a las administraciones locales, y la revisión de diferentes
publicaciones sobre la materia, se establece una evolución de las diferentes
fases de la participación institucional en España. Para ello se ha hace una
caracterización de cada una de ellas en función de la concepción sobre la
participación promovida por el Estado y los principales mecanismos de
participación implementados, dedicando especial atención a los presupuestos
participativos, centrales en la investigación empírica. Asimismo, la evolución de
la participación institucional estará en diálogo permanente con la evolución de
la estructura administrativa del Estado y las modificaciones de las capacidades
de los gobiernos locales, un factor que ha tenido una gran influencia en el
desarrollo de la participación institucional.

119
3.1. Evolución de la estructura organizativa del Estado en España desde
un enfoque municipal

3.1.1. Introducción

España ha sido considerado un país altamente descentralizado. Su régimen de

autonomías establecido en la Constitución de 1978, basado en la
descentralización de competencias a nivel regional por parte del Estado central,
se ha constituido como un referente en los estudios comparados sobre
descentralización (Ibarra H. , 2000). Si bien es cierto que el régimen de
autonomías dotó de un margen de maniobras relativamente amplio a las
Comunidades Autónomas, que se ha ido erosionando desde el momento en
que se constituyó, como se verá más adelante, a nivel local la distribución de
competencias ha sido mucho menor.

Muestra de ello es que si bien, las Comunidades Autónomas tienen una

capacidad de gasto del 37% del presupuesto estatal, los ayuntamientos
disponen únicamente del 13% (Álvarez, 2015, pág. 7). Una diferencia que se
ha ido ampliando desde 1978 ya que mientras las CCAA han aumentado un
17% sus ingresos, los ayuntamientos solo lo han hecho un 3% (íbid.). En gran
parte, esto se debe al papel jugado por los partidos regionales en el
parlamento, siendo desde la década de los noventa un elemento clave a la
hora de asegurar la gobernabilidad del sistema bipartidista (Domènech, 2020).

Además del reducido margen de maniobra a nivel financiero, a nivel

competencial también existen fuertes restricciones en campos esenciales como
salud, educación, vivienda, empleo o servicios especializados. Si a ello se le
suma las leyes austericistas promovidas a partir de la crisis del 2008 18, en las
que se profundizará más adelante, se concluye que la capacidad de acción de
los municipios es bastante reducido. Un escenario de partida que hay que tener
en cuenta a la hora de considerar las capacidades transformadoras del nuevo
municipalismo.

18
Modificación del artículo 135 de la Constitución (2011), Ley de Estabilidad Presupuestaria y
Estabilidad Financiera (2012) y Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local
(2013).

120
En clave comparativa, se se revisa el papel de los municipios en otros países,
vemos que España se sitúa en una posición intermedia. En los países
federales de la UE el porcentaje de gasto alcanza el 20%, mientras que en
países como Gran Bretaña o EEUU, en donde el régimen de acción municipal
es prácticamente inexistente, la capacidad es mayor (Blanco & Gomá, 2002,
pág. 24).

De acuerdo al censo del 2019, en España existen 8131 municipios con un

carácter demográfico altamente fragmentado y desigual. La media poblacional
por municipio corresponde a cinco mil habitantes. El 80% de los municipios
concentran menos del 20% de población en España (Carrera, Brugué,
Casademont, & Serra, 2019). Además, existe una tendencia cada vez mayor de
concentración poblacional en las grandes urbes. Si en el año 1960 la relación
de población que vivía en las ciudades era de un 56%, en 2018 alcanzó el 80%
(UN DESA, 2018). Asimismo, esta urbanización demográfica no se ha dado de
forma equilibrada sino que ha tendido a concentrarse en ciudades con un
carácter cada vez más metropolitano. Prueba de ello es que solo las áreas
metropolitanas de Barcelona y Madrid, concentran 11 millones de habitantes, lo
que equivale a casi una cuarta parte de la población del país. Esta tendencia va
a más; de acuerdo a las últimas predicciones19, en quince años uno de cada
tres habitantes vivirán en las metrópolis de Barcelona o Madrid.

De lo anterior se puede deducirse que, si bien la transformación demográfica

otorga un papel cada vez más importante a las ciudades, especialmente las
grandes metrópolis, no existe una transformación administrativa que otorgue
mayores capacidades administrativas a los gobiernos locales. Por lo tanto, se
da la contradicción de que mientras los ayuntamientos han tenido que
enfrentarse a la gestión de sociedades cada vez más complejas, las
herramientas gubernamentales han seguido siendo muy similares a las de hace
cuarenta años. Esta realidad choca con las aspiraciones municipalistas que,
precisamente, consideran el ámbito local como el escenario proclive para
generar relaciones más democráticas entre la ciudadanía y el Estado.

19
Ver en Remacha, Belén y Ordaz, Ana (27 de febrero de 2019), Casi un tercio de la población española
vivirá concentrada en Madrid y Barcelona dentro de 15 años, El Diario.es. Recuperado en:
https://www.eldiario.es/sociedad/Espana-vaciada-poblacion-Madrid-Barcelona_0_871763660.html

121
Pero, ¿en qué momento quede subordinado la figura del municipio en el
sistema institucional del Estado español? ¿Fue así desde su constitución?
¿Existen antecedentes municipalistas anteriores o es un movimiento
contemporáneo? Si atendemos al marco teórico presentado, el Estado se
define como un ente variable y polifórmico, resultado de un acumulado
histórico, fruto de las luchas intrínsecas entre la estructura institucional y los
agentes sociales. Por lo tanto, si se precisa conocer su naturaleza actual,
previamente es necesario hacer un pequeño repaso sobre la evolución y
diferentes formas históricas que ha presentado, teniendo en cuenta las
diferentes tensiones centralizadoras y descentralizadoras. De esa manera, se
podrá comprender de mejor forma las limitaciones y potencialidades de acción
de los gobiernos locales en la actualidad.

3.1.2. El papel del municipio en la historia del Estado español

Si bien los gobiernos locales tienen actualmente un papel considerablemente

subordinado en la estructura organizativa del Estado, esto no fue siempre así,
sino que se debe a un proceso de centralización de larga data iniciado con la
construcción del Estado absolutista a comienzos del siglo XV y reforzado con el
proyecto de Estado liberal surgido en el siglo XIX.

El objetivo de este apartado es explicar los hitos más importantes del proceso
de centralización comentado, así como las reacciones frente a la concentración
del poder, identificando los principales proyectos descentralizadores,
considerados antecedentes históricos del municipalismo de nuevo cuño que se
instaurará a partir del 2015.

*******

Antes del periodo absolutista, el territorio peninsular tenía una estructura

organizativa fragmentada, compuesta por diferentes señoríos y fueros locales.
En un inicio, el fuero fue una figura jurídica creada por la monarquía con el
objetivo de generar incentivos para la repoblación cristiana (Blesa, 2005).
Además, los fueros permitían garantizar por escrito ciertos derechos
comunales, muchos de ellos existentes anteriormente, garantizándose lo que
se ha llamado el derecho consuetudinario o tradicional. Si bien los fueros
122
podían ser un instrumento legal que garantizara ciertos derechos compartidos,
su naturaleza dependía de la realidad de cada territorio, pudiendo servir como
un mecanismo para asegurar privilegios a ciertos actores locales. Además de
definir la forma de acceso a los recursos, los fueros establecían las formas de
organización de la propia comunidad. El principal mecanismo de toma de
decisiones era el Concejo Abierto, asambleas populares en donde se decía de
forma conjunta la gestión de los bienes comunales, una forma de democracia
directa y autogobierno que irá perdiendo su autonomía a medida que el Estado
se vaya desarrollando, quedando como un ente residual sin prácticamente
capacidad de acción en la actualidad.

Por tanto, a diferencia de la historia oficial recogida en la mayoría de textos, en

la Península Ibérica (España todavía no existía como tal), el Antiguo Régimen
no se componía únicamente de un sistema señorial caracterizado por una
estructura social estamental basada en relaciones de vasallaje, sino que
también existían comunidades libres con sus propias formas de organización y
gestión territorial (Fernández, 2019).

Este Estado caracterizado por basarse en un modelo fragmentado de

organización territorial, comenzó a transformarse a partir de la fusión de los
reinos de Aragón y Castilla por parte de los Reyes Católicos (1474-1516). Esto
dio inicio a lo que se ha denominado el periodo absolutista, el cual se extendió
hasta el siglo XVIII. Un periodo que el historiador británico Perry Anderson
(2011) ha denominado como “primera modernidad”, haciendo alusión al
proceso de expansión del Reino de Castilla tanto a nivel peninsular como hacia
las Américas. Proceso de expansión que permitió asentar las bases del
sistema-mundo capitalista (Wallerstein, 2004).

Las reformas centralistas promovidas por las nuevas monarquías absolutistas y

el desarrollo de las oligarquías locales fortalecidas por las pujantes relaciones
comerciales internacionales, supuso que los sistemas de organización comunal
fueran reduciéndose. A nivel administrativo, los concejos abiertos trataron de
ser sustituidos por agentes periféricos del Estado como los corregidores reales,
responsables de la Corona en las poblaciones de cierta relevancia, los cuales

123
jugaron un papel administrativo central no solo en el territorio peninsular sino
en las nuevas colonias adheridas al Imperio español.

Los anhelos centralizadores del Estado absolutista chocaron muy pronto con
los regímenes localistas asentados en el territorio. Una de las confrontaciones
más destacadas será la sublevación comunera acaecida en la Corona de
Castilla entre 1520 y 1522, a comienzos del reinado de Carlos I (1516-1556). Si
bien el Reino de Castilla se extendió de sur a norte de la península, los
principales focos de la revuelta se concentraron en la meseta central,
especialmente en Toledo y Valladolid (Martínez M. , Comuneros. El rayo y la
semilla (1520-1521), 2021).En un comienzo, las reclamaciones giraron en torno
al reconocimiento de Carlos I debido a su procedencia flamenca y las tasas
tributarias que debían asumir los gremios castellanos. Sin embargo, a medida
que se fue desarrollando el conflicto, las protestas ampliaron su visón,
cuestionando el régimen señorial en su conjunto y dejando de reconocer a los
poderes reales en el territorio. Esto llevó a la creación de un sistema político
paralelo denominado el “juntismo”, primera experiencia de corte federalista en
la península basado en la creación de un poder paralelo a la Corona
representado por la Junta Nacional. Tras varias batallas, las tropas
monárquicas se impondrán a dicho movimiento, aniquilando los últimos
resquicios comuneros. Esta derrota supondrá que Castilla se convierta en el
primer territorio peninsular sometido a la monarquía hispánica, modelo
centralizador que será replicado posteriormente en el resto de territorios.

Ya en el siglo XVIII, la victoria de los borbones durante la Guerra de Sucesión

(1701-1715), supondrá un nuevo impulso centralizador que seguirá
erosionando la autonomía local. Entre 1707 y 1716 se aprueben los Decretos
de Nueva Planta. El 29 de junio de 1707, el rey Felipe V ordenará: “He juzgado
conveniente (…) reducir todos mis reynos [sic] de España a la uniformidad de
unas mismas leyes, usos, costumbres y tribunales, gobernándose todos
igualmente por las leyes de Castilla” (Buldain, 2011, pág. 39). Ello supondrá la
abolición de los fueros, exenciones, privilegios y libertades en los reinos de
Valencia, Aragón, Mallorca y Cataluña, así como la supresión de los concejos
abiertos en esos territorios. En el caso de las provincias vascas y el Reino de

124
Navarra, el apoyo al borbón, les permitirá conservar sus fueros, privilegio que
se han mantenido hasta el día de hoy (Domènech, 2020).

En el resto de los territorios, el régimen foral se sustituyó por un modelo

administrativo local propio de los municipios castellanos, régimen local tutelado
por una serie de poderes delegados de la Corona como el corregidor, los
alcaldes y los regidores. No obstante, la implementación de este nuevo modelo
administrativo no será inmediata. La falta de personal y el desconocimiento
para poner en práctica una estructura administrativa territorial altamente
burocratizada, llevó a la necesidad de generar un régimen de connivencia con
las oligarquías locales (Blesa, 2005). Es así que a inicios de siglo XIX, la
incapacidad de implementar un modelo centralista de Estado, permitió el
mantenimiento de formas de organización propias del Antiguo Régimen.

****

El inicio del siglo XIX llevará consigo el fin del Antiguo Régimen y el comienzo
del Estado moderno. El declive del Imperio colonial y la llegada de los idearios
liberales provenientes de la Revolución Francesa (1789-1799), pondrá en
cuestionamiento el modelo de soberanía absolutista que había regido hasta
ese momento. De acuerdo a las premisas liberales, la soberanía no debía
residir en el monarca sino en la nación, principio esencial del Estado moderno.
De acuerdo a estos postulados, el cuerpo en donde reside la voluntad
(soberanía) de toda la nación es el parlamento y sus integrantes son los
encargados de velar por los intereses de toda la población. De aquí se deriva
que así como soberanía y nación forman parte del momento constituyente del
Estado moderno, el carácter representativo del mismo tiene su punto de partida
en el concepto de soberanía nacional. En otras palabras: “El modelo
representativo no se comprende sin la existencia previa de la nación, y la
nación solo adquiere verdadera existencia a través del mecanismo de
representación política” (Cebrián, 2015, pág. 55). Este ideario liberal del
Estado-nación será reflejado en la primera Constitución española aprobada en
las Cortes de Cádiz de 1812.

125
El nuevo concepto de soberanía nacional, reforzado al calor de la Guerra de la
Independencia contra los franceses (1808-1814), no solo cuestionaría el
carácter absolutista del Antiguo Régimen, sino que de manera más o menos
indirecta, las formas de organización local. Así como la idea de nación puso en
jaque el concepto de soberanía asociada al monarca, también supondría que
se desligase del territorio, en un proceso de desterritorialización y paralela
centralización en el que se delegó la soberanía de las comunidades locales a
los representantes de las cortes centrales (Carmona, 2015, pág. 44). Así, con
la creación del Estado-nación, las formas de participación directa y decisión
local se redujeron considerablemente, siendo sustituidas por formas de
representación legislativas. En este sentido, de acuerdo al historiador Xavier
Domènech, la primera mitad de siglo XIX supuso que, “[…] uno de los reinos
con mayor diversidad cultural de Europa –aún no definida en términos
nacionales- articulará uno de los Estados más centralistas” (Domènech, 2020,
pág. 21).

Influenciado por el modelo jacobino en plena expansión, el nuevo Estado liberal

modificará su estructura institucional en base a nuevas formas de derecho
constitucional, civil, penal y administrativo (Observatorio Metropolitano de
Madrid, 2014, pág. 26). Para ello, requerirá de un cuerpo burocrático mucho
más amplio. Muestra de ello es que en un siglo (entre 1797 y 1897) triplicó su
cuerpo administrativo, pasando de contar con 30 mil funcionarios a 90 mil.

En esta reorganización administrativa, el municipio consolidó su rol

subordinado. Siguiendo con el modelo tutelar anterior, la figura del alcalde pasó
a estar controlada por los jefes políticos y gobernadores, delegados del
gobierno central en el territorio con la capacidad de nombrar y sustituir las
autoridades locales en función de sus intereses (Bernardo, 1998). De esta
manera, los ayuntamientos, término surgido durante la ocupación francesa e
implementado en las poblaciones de más de 1000 habitantes, se constituyeron
como un órgano auxiliar del Estado con una función meramente recaudatoria.

Además de las reducidas competencias otorgadas, las desamortizaciones

liberales desarrolladas a mediados de siglo XIX por el Estado, afectaron
drásticamente a los municipios. A diferencia del relato histórico hegemónico, la

126
expropiación de grandes territorios no solo afectó al clero, sino también a los
municipios y comunidades, privándoles de gran parte de su patrimonio. La
subasta de tierras expropiadas permitió, por una parte, financiar el proceso de
expansión burocrática del Estado y, por otro, liberar el traspaso de la tierra a
grandes propietarios, únicos capaces de adquirir los lotes subastados,
promoviendo de esa manera el latifundismo en el país. Así, en cuarenta años,
tres cuartas partes de las tierras pertenecientes a la Iglesia, municipios y
comunidades, pasaron a manos privadas (Preston, 2019, pág. 34). En este
sentido, algunos historiadores (Martí Gilabert, 2003; Rodrigo Mora, 2010),
apuntan que las desamortizaciones liberales generaron el despojo
municipal/comunitario más importante de la era moderna en España,
expoliando no solo territorios colectivos, sino molinos, lagares, hornos,
mesones o edificios públicos (íbid).

En lo que se refiere a la organización del reciente Estado moderno, destaca la

creación de las diputaciones provinciales durante el trienio liberal (1820-1823) y
la creación constitución de 50 provincias en 1833, división muy similar a la
actual. Éstas estaban regentadas por los gobernadores civiles, puestos
asignados directamente desde Madrid.

En líneas generales, hasta bien entrado el siglo XIX, las discusiones entre
moderados y progresistas, principales grupos parlamentarios de la época, se
reducirá a las formas de elección de alcalde y concejales (elección por
instancias superiores VS sufragio censitario), sin plantear la posibilidad de
dotar de un mayor peso a los gobiernos locales.

La ley de los Ayuntamientos de Isabel II, disponía, contra la Constitución, que

los alcaldes serán nombrados por el gobierno central. Una especie de nuevos
corregidores.

No será hasta la declaración de la Primera República (1873-1874) que se

plantee un modelo de organización del Estado alternativo al que había
imperado desde comienzos de siglo. En la Constitución de 1873, influenciada
notoriamente por el movimiento federalista encabezada por Pi i Margall,
España se definirá como “una nación compuesta por diferentes Estados”, una

127
visión que inspirará a los redactores de la Constitución cien años después,
cuando en 1978 se formule el Estado de las autonomías, vigente hasta la
actualidad (Buldain, 2011). Para Pi i Margall, el Estado debía dividirse en
múltiples soberanías representadas por una federación de municipios y
provincias. De esta manera, la Constitución de 1873 reconocerá a los
municipios como entes poseedores de cierta autonomía. Asimismo, las
legislaciones adoptadas durante le época promoverán la elección de todos los
cargos municipales, así como el sufragio universal. No obstante, la Carta
Magna propuesta durante la Primera República nunca llegará a aplicarse.

La falta de cumplimiento de muchas de las propuestas, principalmente aquellas

asociadas a la reforma agraria y a la consiguiente redistribución de la tierra,
pendiente desde la Constitución de 1812, generará un clima de descontento
por parte de los grupos federales más radicales, desembocando en la
insurrección cantonal (julio 1873-enero 1874). El movimiento cantonal,
heredero del “juntismo20” e inspirado en los cantones suizos, será la expresión
municipalista más importante del siglo XIX. Desarrollado principalmente en
Andalucía, País Valenciano y Murcia, reivindicará el control directo del poder
municipal por parte de sus habitantes, promoviendo mecanismos de
democracia directa y generando un contrapoder frente a las oligarquías locales.
Sin embargo, la represión ejercida por el gobierno republicano acabará con el
proyecto cantonal, sumiendo a la República en una grave crisis política que
obligará a dimitir a Pi i Margall, restaurándose poco después el régimen
monárquico borbónico en 1876. De acuerdo al historiador Xavier Domènech, la
instauración de la Primera República reprsentó la última posibilidad de construir
un modelo de Estado alternativo al que se había comenzado a gestar a
comienzos de siglo XIX (2020, pág. 87).

Con la vuelta de la monarquía, las diputaciones permanecerán subordinadas a

los gobernadores civiles y los ayuntamientos seguirán sometidos a la tutela del
Estado central, pudiendo intervenir tanto en la designación y sustitución de las

20
Además del papel central que tuvo durante la sublevación comunal de 1520, el juntismo tuvo una
relevancia especial durante la resistencia a la ocupación francesa. Autoorganizadas en milicias populares,
serán una de las primeras expresiones del federalismo que se desarrollará durante el siglo XIX y que
pondrá en jaque al proyecto centralista durante todo el siglo (Domènech, 2020).

128
autoridades municipales, como en las políticas promovidas desde estas
instancias. El aumento del poder de los caciques locales durante el final del
siglo XIX y comienzos del XX, promoverá la construcción de una amplia red
clientelar articulada a los poderes del Estado central establecidos en el
territorio.

Sobre los intentos de modernización del Estado, el historiador Paul Preston

sentencia:

“Las formas antiguas de política, de influencia social y de patrimonio,

como el caciquismo o el clientelismo, se impusieron a cualquier tipo de
maquinaria política moderna, envenenando el desarrollo incipiente de la
política electoral y dejando al Estado débil sin más recursos que su
capacidad de coerción” (2019, pág. 28).

********

A comienzos de siglo XX, una de las principales reformas será la planteada

durante el gobierno de Maura (1907-1909). Fruto de un intenso debate entre
conservadores, republicanos, catalanistas y carlistas, el proyecto sentará los
pilares para el fortalecimiento de las bases locales frente a la lógica caciquil
imperante (Orduña, 2005). Además, la ley municipal redactada contemplará la
derogación de las amortizaciones, así como la municipalización de diferentes
servicios (ibíd.). Conectado al ideario maurista, durante la Dictadura de Primo
de Rivera (1923-1930) se aprobará el Estatuto Municipal. Éste planteaba
ensanchar las competencias municipales, una propuesta discursiva que en la
práctica tendrá poco impacto, contradiciéndose con el carácter autoritario y
centralista del régimen (Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local, pág.8947).

Con la proclamación de la Segunda República, el debate sobre el régimen

municipal quedará eclipsado por las discusiones en torno al encaje de las
diversidades nacionalidades (especialmente Cataluña), las congregaciones
religiosas o la reforma agraria (Orduña, 2005). Si bien, la Constitución
republicana de 1931, recogerá elementos centrales como el sufragio universal

129
y directo, la elección de autoridades locales y el reconocimiento al Concejo
Abierto (elementos también incorporados en la Constitución de 1978), su
desarrollo normativo será irrelevante, con pocas aportaciones respecto a las
leyes planteadas a inicios de siglo (ibíd.).

Al margen de las diferentes reformas locales llevadas a cabo a nivel

institucional, durante la primera mitad del siglo XX el movimiento municipalista
se verá representado fundamentalmente por el federalismo libertario
(Observatorio Metropolitano de Madrid, 2014, pág. 38). En contra de las ideas
conservadoras centradas en el individuo y la familia de Pi i Margall, el
federalismo libertario, desarrollado en las zonas en donde más vigencia había
tenido el republicanismo federal (Cataluña, País Vasco y Andalucía), apostará
por un proyecto de transformación social y político integral. Una de las obras
referentes de esa pensamiento será "Los Municipios Libres”, escrito en 1932
por Juan Montseny21, bajo el pseudónimo de Federico Urales. Inspirado en las
ideas libertarias de Piotr Kropotkin (2016 [1902]), los municipios libres
deberían basarse en estructuras estructuras comunitarias y cooperativas. En
contra de la visión jerárquica del Estado, el municipio no debía concebirse
como el último escalón de la estructura organizativa, sino la piedra angular
desde la que articular las diferentes federaciones. Frente al modelo de
delegación propuesto por el sistema representativo liberal, este modelo
planteará la participación directa de toda la población local como vía para
asegurar la administración colectiva de los bienes comunes. Unas ideas que
tendrán su plasmación práctica durante la Guerra Civil Española (1936-1939),
cuando se lleve a cabo todo un procesos de colectivización tanto en el ámbito
urbano como rural, fundamentalmente notorio en Barcelona, Aragón, Valencia y
Murcia. No obstante, la victoria del bando golpista y la consiguiente
instauración de la Dictadura, acabará con todo intento de propuesta
descentralizadora y municipalista durante cuarenta años.

El carácter centralista y autoritario del Régimen Franquista (1939-1975),

supondrá un retroceso respecto a los pequeños avances descentralizadores
acometidos. La Reforma Administrativa (1956-1958) de López Rodó, ministro
21
Juan Montseny es padre de Federica Montseny, histórica sindicalista anarquista y ministra en tiempos
de la Segunda República.

130
tecnócrata encargado de acometer el proyecto de modernización administrativa
del Régimen, reforzará el proceso de centralización del Estado (Iglesias, Martí-
Costa, Subirats, & Tomàs, 2011). Un modelo basado la constitución de un
Estado monárquica, católica y corporativo con un aparato administrativo
tecnificado desvinculado del Partido del Régimen. La creación de la Secretaría
Técnica con rango ministerial estará centrada en la unificación y coordinación
de la estructura administrativa, proceso de modernización organizativa que ha
dejado huella hasta el día de hoy (Cañellas, 2010).

No será hasta 1979, con la convocatoria de las primeras elecciones

municipales tras la Dictadura, que multitud de iniciativas locales representadas
mayoritariamente por el PSOE y el PCE ocupen puestos en los ayuntamientos,
promoviendo en algunos casos interesantes procesos de participación popular
desbordantes que irán perdiendo su fuerza a medida que se vayan
institucionalizando (Villasante T. , 1976). Durante estos primeros años de
democracia, el debate sobre la descentralización se centrará en las
reivindicaciones de autonomía regional, excluyendo en la discusión el papel del
régimen local en el nuevo sistema democrático.

Unos años después, la aprobación de leyes y normas locales permitirá que el

debate sobre las capacidades de gestión municipal tome fuerza en la agenda
pública. En el siguiente apartado, me centraré en las discusiones sobre el rol
jugado por las administraciones locales desde el retorno de la democracia y las
primeras normativas municipales, hasta las leyes de austeridad y de gobierno
abierto aprobadas en los años previos al 2015, fecha en que comienza el
periodo de análisis de los casos de estudio. Si bien, el relato construido tendrá
de telón de fondo el debate sobre las capacidades de gestión del régimen local,
me centraré especialmente en el ámbito de la participación y los modelos
desarrollados desde este nivel de gobierno, eje central de mi investigación.

131
Gráfico x. Evolución hitos centralizadores y descentralizadores en España (s.XVI-s.XX)

Elaboración propia

132
3.2. Evolución del gobierno local y modelos de gobernanza participativas
desde la Transición (1978-2015)

3.2.1. Introducción

Como se ha señalado en el capítulo teórico, el Estado no es un ente fijo al que

se le atribuyen unas determinas formas y características inamovibles, sino que
es un ente cambiante, definido por las relaciones constantes entre Estado y
sociedad. Esto significa que la configuración del Estado siempre está sujeta a
una dimensión espacio-temporal.

Si bien, la apuesta por la gobernanza participativa será uno de los elementos

característicos de las nuevas plataformas municipalistas, la participación
promovida desde las instituciones en España no es algo reciente sino que tiene
un largo recorrido. Así, con tal de evitar cierto “adanismo”, hay que aclarar que
la participación forma parte de las bases constitucionales desde la restauración
de la monarquía parlamentaria en 1978. Por lo tanto, con tal de conocer qué
aspectos tienen en común y difieren el modelo de gobernanza participativo
implementado por los Ayuntamientos del Cambio con los modelos de
participación anteriores, es necesario hacer un breve repaso sobre la
evolución de la participación institucional en España desde 1978, restauración
de la democracia parlamentaria en España, hasta 2015, año en que acceden al
gobierno local las fuerzas municipalistas.

El contenido de este apartado se divide en cuatro etapas. En la primera, se

presentan las bases normativas de la participación en España que servirán
para desarrollar posteriormente el modelo de participación en España durante
las primeras dos décadas de democracia. Además, se incluye una referencia a
las capacidades que la Constitución de 1978 y la Ley Orgánica Municipal de
1985 le otorga a las administraciones locales. La segunda etapa se centra en
caracterizar el modelo de consejos, principal instrumento de participación
existente, haciendo mención a los nuevos instrumentos que se desarrollarán a
finales de los noventa. Sobre su expansión y proceso de experimentación se

133
trata en la tercera etapa, poniendo especial énfasis en los Presupuestos
Participativos, mecanismo de participación estrella de los Ayuntamientos del
Cambio a partir de 2015. Finalmente, la última etapa de este repaso histórica
de la participación institucional en España, se centra en el impacto que tendrán
las leyes de austeridad aprobadas tras la crisis financiera de 2008 en las
administraciones locales y el sistema participativo institucional existente.

3.2.2. Bases normativas de la participación en España: 1978-1985

En España, la herencia del franquismo dejó una estructura organizativa

altamente centralizada que negaba cualquier tipo de autonomía territorial. En
este sentido, uno de los ejes en los que se centraron las reivindicaciones
políticas durante el proceso constituyente fue la creación de estatutos de
autonomía regional, promoviendo lo que se vendrá a denominar como el
“Estado de las Autonomías”. Un modelo difícil de encuadrar en los marcos
clásicos de descentralización, al no componerse por federaciones con idénticas
atribuciones, sino por Comunidades Autónomas (CCAA), nueva figura
administrativa con diferentes grados de autonomía definida en función de las
características históricas de cada región. Así, el artículo 2 de la Constitución
Española22 reconoce el derecho de autonomía de nacionalidades y regiones,
pero a su vez establece la indisolubilidad de la Nación española, regida bajo
una monarquía parlamentaria (art.1.3 CE).

Si bien, como hemos apuntado ya a inicios de este capítulo 3, el Estado de las

autonomías se ha considerado como uno de los modelos más descentralizados
del mundo, el proceso de configuración organizativo-territorial iniciado tras la
Constitución, impuso un modelo mucho más centralizado que lo planteado en
la Constitución y en los estatutos autonómicos, los cuales quedaron
subordinados a las leyes orgánicas. En este sentido, la Ley Orgánica de
Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) de 1982 y su reactualización
en 1991, aprobadas por el modelo bipartidista español, sumado a las distintas
sentencias del Tribunal Constitucional, han negado el ejercicio del autogobierno

22
CE de aquí en adelante

134
regional. La supuesta autonomía, de esta manera, se ha convertido en un
proceso descentralizado decidido en cada momento por el Estado central,
llegando a su mayor crisis con aplicación del artículo 155 de la CE en octubre
de 2017, lo cual llevará a suspender el régimen de autonomía de Cataluña
hasta junio de 2018 (Domènech, 2020).

Además de las CCAA, la Constitución de 1978 establece que el Estado se

compondrá de provincias y municipios, figuras administrativas que ya existían
previamente. Todos los entres administrativos señalados, poseerán autonomía
para gestionar sus propios intereses (Art. 137 CE). De acuerdo al Tribunal
Constitucional, y en diálogo con la Carta Europea de autonomía local de
Estrasburgo de 1955, ratificado por España en 1988, se distinguen diferentes
tipos de autonomía: (1) La del Estado, como único soberano , (2) la de las
CCAA, a las que se les atribuye una autonomía de carácter “político”, lo que les
faculta para dictar normas con rango de ley, y (3) la de las instituciones locales,
con una autonomía de carácter “administrativo” que les impide dictar normas de
rango de ley, reduciendo su capacidad normativa en la elaboración de
reglamentos y ordenanzas. Una estructura claramente jerarquizada en la que
se establece el carácter subordinado de los entes locales existente hasta la
actualidad.

En lo que se refiere específicamente a las administraciones locales, la CE

reconoce en los artículos 140-142, que son entes territoriales con autonomía
propia para la gestión de sus propios intereses. Además, la CE establece que
los municipios están gobernados por el Ayuntamiento, compuesto por el
alcalde, elegido por los concejales, quienes a su vez son elegidos mediante
sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, unas características ya
existentes en la Segunda República como se comentó en el apartado 3.1.2.
Para acometer la autonomía administrativa, las haciendas locales deberán
disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la
ley atribuye. Además, el Concejo Abierto como órgano de autogobierno
territorial, se seguirá conservando para las pequeñas poblaciones.

Para concretar lo establecido en la vaga definición de la CE, se aprueba la Ley

Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), Ley 7/1985, norma
fundamental que establece la estructura organizativa, delimitará las
135
competencias de las administraciones locales y dictará cuáles serán las
relaciones entre la ciudadanía y los municipios españoles. Las competencias
municipales se clasifican en tres secciones:

1. “Competencias propias”: urbanismo, vivienda, medioambiente, servicios

sociales, actividades culturales y deportivas, seguridad y tráfico, agua y
alumbrado, gestión de residuos, transporte público y apoyo a los
servicios de educación y sanidad

2. “Competencias delegadas”: funciones derivadas a otras

administraciones siempre que se mejore la eficacia en la gestión pública
y la participación23.

3. “Competencias compartidas”: gestionadas directamente entre varias

administraciones, especialmente en materias de salud, educación,
vivienda, medio ambiente o protección de la mujer. Esta sección será
derogada en la modificación de la Ley 27/2013.

Asimismo, el artículo 25.1 de la LRBRL sentencia que cualquier competencia

municipal deberá ajustarse a la legislación estatal y de las CCAA, corroborando
el carácter subordinado y tutelado de las administraciones locales,
especialmente las de menor población, que deberán de gestionar menos
competencias. Además, como veremos más adelante, las administraciones
locales se verán mermadas especialmente a partir de las limitaciones
presupuestarias promovidas a partir de las leyes de austeridad de 2012 y 2013,
así como la tasa de reposición, incluida desde 2007 a través del Real Decreto
120/2007 donde se plantea que las nuevas contrataciones se reducirán a
reemplazos y nunca a aumentos de plantilla.

Así, se puede considerar que si bien la vuelta a la democracia permitirá

recuperar la elección directa de los representantes locales, no supondrá un
gran avance en cuanto a los marcos normativos previos al franquismo. En gran
parte, esto se debe a que el debate sobre la estructura del Estado durante la

23
En la Ley Orgánica 27/2013, se añadirá el criterio de “sostenibilidad”, desde una lógica meramente
fiscal.

136
Transición, estará centrada en el carácter autonómico de las regiones,
restándole importancia a la discusión sobre la autonomía local, que quedará
vagamente definida y con una gran dependencia tanto de las leyes
autonómicas como de la ley básica estatal (Muñoz, 2011).

Una vez aclarada la estructura organizativa del Estado, a continuación se

pasará a explicar el marco legal de la participación ciudadana en España. Para
ello, se hará mención a las primeras normas de participación, las cuales
establecerán las bases normativas y políticas de la participación institucional.

En primer lugar, hay que señalar que la CE en su artículo 23.1, señala dos
modalidades para el ejercicio de la participación ciudadana: (1) directa o (2) a
través de representantes. En concreto, plantea: “Los ciudadanos tienen el
derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio
universal”. Para asegurar el ejercicio de esa participación, el artículo 9.2
menciona: “Corresponde a los poderes públicos […] facilitar la participación de
todos los ciudadanos en la vida pública, económica, cultural y social”. De esta
manera, la Carta Magna garantiza el “derecho de participar” y, en la medida de
lo posible, “facilitar” que sean en igualdad de condiciones.

Pese a que de una primera lectura, se podría considerar que tanto la

participación directa como la realizada a través de representantes están al
mismo nivel, un análisis de la CE en su conjunto puede demostrar cómo la
balanza se inclina claramente en favor de la vía representativa. Una muestra
evidente de ello es lo dispuesto en el artículo 6, el cual plantea: “Los partidos
políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y
manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la
participación política”. En esta línea, diversas sentencias del Tribunal
Constitucional refuerzan lo anterior, como se puede observar en la sentencia
119/1995: “[…] la participación política […], normalmente se ejerce a través de
representantes y, excepcionalmente, puede ser directamente ejercida por el
pueblo […] para determinados asuntos”. Esto demuestra como para el principal
órgano del poder judicial, el modo de participación es la elección de
representantes políticos, reduciendo la participación directa a “situaciones
excepcionales”. Una visión coherente si tenemos en cuenta que el régimen
137
político español constituido en la CE se define como una Monarquía
Parlamentaria, siendo los partidos políticos los encargados de representar la
pluralidad de intereses que existen en la sociedad.

La regulación de los instrumentos de participación directa demuestra su

reducida capacidad de influencia. De una manera genérica, la CE plantea dos
instrumentos concretos: la Iniciativa Legislativa Popular (ILP) (art.87.3) y el
Referéndum Consultivo (art.92 y 149 nº32). En ambos la CE aclara que la
competencia recae exclusivamente en el Estado. Con el objetivo de
desarrollarlos, se aprueba la Ley Orgánica 2/1980 para el caso del Referéndum
y la Ley Orgánica 3/1984 para la ILP.

En el caso del referéndum, la ley sentencia que el único órgano competente

para convocar un Referéndum es el Estado. Además, tiene un carácter
estrictamente consultivo. Prueba del poco uso de este instrumento es que
hasta la actualidad, solo se han celebrado tres referéndums a nivel estatal: (1)
La ratificación de la Constitución Española (1978), (2) el ingreso de España en
la OTAN (1986)24, y (3) la ratificación de la Constitución Europea (2005). En
todos ellos, el “sí” ha obtenido la victoria con un 91,8%, 52% y 76%
respectivamente. A nivel de participación, los índices han sido del 67%, 59% y
42%.

En cuanto a lo que a CCAA se refiere, se han realizado siete referéndums

asociados a la aprobación de Estatutos de Autonomía. En el caso de los
municipios, en 2010 los ayuntamientos habían solicitado 127, concediéndose
únicamente en 28 casos (Camps, 2010). En cuanto a los temas preguntados,
han sido de diferente índole. En la mayoría de las ocasiones se han convertido
en una vía para resolver problemáticas no resueltas por otros medios políticos
más convencionales (Brugué, Casademont, Grifeu, & Prieto-Flores, 2018). En
cuanto a los resultados de las consultas a nivel municipal, llama la atención que
excepto en una ocasión25, en todos ellos el “sí” ha sido el resultado mayoritario
(ibíd.). Esto demuestra que tiende a ser un instrumento de legitimación para
ratificar decisiones ya tomadas.
24
Referéndum no vinculante
25
En el 2014, el Ayuntamiento de Manresa preparo una consulta sobre si la ciudadanía estaba a favor de
que del teatro municipal se situara dentro de una plaza y el resultado fue de solo un 13,3%. No obstante,
la participación fue apenas de un 9% (Brugué, Casademont, Grifeu, & Prieto-Flores, 2018, pág. 4).

138
Además del Referéndum, el otro mecanismo de democracia directa que
reconoce la CE, es la ILP, regulado por la ley orgánica 3/1984. El proceso de la
ILP es inverso al referéndum. Si en el referéndum son los gobiernos quienes
llevan a cabo la iniciativa y preguntan a la sociedad sobre un determinado
tema, en la ILP, es la ciudadanía quien promueve una propuesta de ley y
espera a que sea respaldada por los representantes electos. Para tramitar una
ILP, se han de cumplir los siguientes procedimientos: (1) Recogida de al menos
500 mil firmas por la comisión promotora en un plazo de nueve meses. (2)
Validación por parte de la Junta Electoral Central tanto de las firmas, como del
contenido de la proposición. (3) Aval de la Mesa del Congreso26 en una primera
instancia, y del Parlamento, en una segunda, siguiendo la tramitación ordinaria
de cualquier ley. Tanto a nivel de CCAA como a nivel municipal, la ILP se
regulará entre la década de los ochenta y noventa, siendo una mera traslación
de lo esgrimido en la ley orgánica expuesta (Alarcón, Font, & Madrid, 2015,
pág. 34).

En cuanto a su aplicación, el extenso proceso de tramitación que conlleva,

dificultará que se constituya como un instrumento eficaz de participación.
Muestra de ello es que de las 122 iniciativas propuestas hasta 2016, solo había
sido aprobada una27. La ILP que más impacto mediático tendrá, será la
promovida por la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) en 2010.
Apoyados por otras entidades sociales y sindicatos, reclamaban la eliminación
de la dación en pago con efectos retroactivos, la paralización de los desahucios
y el fomento del alquiler social. Pese a conseguir prácticamente el triple de
firmas requeridas, el procedimiento legislativo posterior reducirá el contenido
sustancial de la misma, lo que llevará a la PAH a retirar la propuesta. Este

26
La Mesa del Congreso es el órgano rector y de representación colegiada de la Cámara. Sus miembros
son elegidos por la Cámara al comienzo de la legislatura. A la Mesa le corresponde el gobierno interior y
la organización del trabajo parlamentario. La Mesa de la Cámara es el órgano encargado de definir y
supervisar los contenidos de la información que será objeto de publicidad activa a través del Portal de
Transparencia; de adoptar criterios, recomendaciones, directrices o guías de buenas prácticas en materia
de transparencia y acceso a la información del Congreso y de resolver los recursos presentados frente a
toda resolución expresa del Secretario General en materia de acceso a la información sobre la actividad
del Congreso sujeta a Derecho Administrativo. Consultado en:
http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Organos
27
Esta ley fue aprobada en diciembre de 2011 y se refería a la protección de enfermos de fibromialgia y
síndrome de fatiga crónica-encefalitis mialgia. Sin embargo, su aprobación no tuvo ningún resultado
legislativo ni normativo posterior.

139
caso, demuestra las dificultades que presenta este mecanismo, necesitando no
sólo reunir las firmas, sino obtener el consentimiento de la Cámara legislativa.
Así, pese a que la ILP es considera como un instrumento de democracia
directa, su aprobación y contenido final debe tramitarse en la cámara
legislativa, lo que refuerza la visión esgrimida en el artículo 6 de la CE sobre el
papel prioritario de los partidos políticos.

En cuanto al uso diferenciado de referéndum y consulta, Expósito (2013)

plantea que existe una gran confusión. Si bien, en un principio, la diferencia
básica es que el referéndum parte de una norma constitucional muy concreta
ajustada a unos requisitos básicos homogéneos, y la consulta tiene un carácter
menos normativizado, siendo potestad de cada gobierno local llevarla a cabo,
en la práctica los requisitos exigidos han tendido a ser los mismos. De acuerdo
a la autora, si las consultas no se conciben como referéndums, tal y como
planteó el Tribunal Constitucional en 2008, su autorización no debería recaer
en la presidencia del gobierno o el gobierno autonómico, sino que debería
tramitarse de manera autónoma por el municipio, una garantía reconocida en la
CE y en la LRBRL.

Añadido a lo anterior, se deberá sumar el uso asociado a las tensiones

territoriales en España, especialmente con Cataluña y País Vasco, lo que
polemizará en mayor medida las posibilidades de celebrar referéndums. Tras la
aprobación del Plan Ibarretxe en 2003 en donde se plantea el “derecho a
decidir” como una posibilidad de dotar de un nuevo Estatuto Político a la
Comunidad Autónoma de Euskadi, el gobierno español presidido en ese
entonces por Jose María Aznar reaccionará un año después a través de una
reforma del Código Penal en 2004 en donde se incluirá como delito de cárcel la
convocatoria de referéndums, cualquiera que sea el contenido, sin autorización
del gobierno central. Pese a que posteriormente con la llegada del PSOE al
gobierno, se derogará la reforma, tanto el referéndum como la consulta
pasarán a ser un mecanismo extremadamente controlado por las autoridades
centrales.

Un ejemplo de ello es fallo del Tribunal de Justicia Superior de Cataluña en

noviembre de 2019, que anulará el Reglamento de participación de Barcelona
aprobado en 2017 precisamente por su referencia a las consultas. En concreto,
140
el fallo señala: “ […] es evidente que el reglamento aprobado no respeta lo
establecido en dicho precepto por cuanto tan solo prevé la aprobación de la
iniciativa ciudadana por parte del Consejo Municipal, pero omite toda referencia
a la necesidad de recabar la autorización del Gobierno de la Nación […]”28.
Esto supondrá la anulación de las dos consultas proyectadas ese año
relacionado con la remunicipalización del agua y el cambio de nombre de una
plaza de la ciudad.

Además de las leyes de referéndum e ILP, la ley orgánica fundamental que

estructura las bases normativas de la participación del nuevo Régimen del ‟78
será la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local (LRBRL). Junto con las
leyes autonómicas desarrolladas posteriormente, esta ley marca la guía que
permitirá implementar los reglamentos municipales de participación.

Los instrumentos de participación regulados por la LRBRL son las iniciativas

ciudadanas (colaboración ciudadana, iniciativa normativa, iniciativa para
convocar consultas), audiencias, consultas populares y encuestas ciudadanas.
Para el ejercicio de estos instrumentos, la ley resalta que los ayuntamientos
deberán facilitar la más amplia información (art 69.1), dándole especial
protagonismo a las asociaciones, quienes se les facilitará el uso de medios
públicos y ayudas (art.72).

Además del rol protagónico de las asociaciones vecinales, otro de los

elementos que refuerza la ley es la conexión entre proximidad, eficiencia y
participación. Un enfoque constante en el ámbito normativo que marcará las
tendencias futuras. El hecho de que el municipio sea la administración más
próxima al ciudadano, facilita que su participación sea más efectiva. Para
llevarla a cabo, la ley propone la creación de órganos desconcentrados a los
que el gobierno local deberá dotar de funciones y competencias.

Durante esos años, el discurso de investidura del expresidente de Gobierno

Adolfo Suárez el 30 de marzo de 1979, es premonitorio de la concepción que
se le dará a la participación ciudadana por parte de las instituciones estatales:

28
Ver en Catalunya Press, (7 de noviembre de 2019), Nuevo revés judicial a Colau: el TSJC declara nulo
su reglamento de 'multiconsultas', Catalunyapress. Recuperado en: https://www.catalunyapress.es/texto-
diario/mostrar/1623019/nuevo-reves-judicial-colau-tsjc-declara-nulo-reglamento-consultas-ciudadanas

141
 El acercamiento de la Administración a los ciudadanos como condición de
eficacia y abaratamiento de los costes de la gestión administrativa. La
desburocratización de las diferentes instancias de decisión y la atribución
a la gestión municipal, provincial y regional de los niveles de
responsabilidad que mejor se ajusten a las conveniencias del interés
ciudadano. La participación del pueblo en las instituciones públicas a
todos los niveles. (…) El Estado centralista experimenta en todos los
países avanzados una aguda crisis por su creciente incapacidad para
administrar racionalmente desde un único centro de decisión los asuntos
de millones de personas que hoy reclaman del Estado la garantía de su
seguridad en todos los órdenes de la vida. (Discurso de investidura de
Suárez, 30 de marzo de 1979, en Martínez-Palacios, 2019, pág. 91).

En este sentido, tanto la descentralización como la participación son

concebidas como medios para mejorar la gobernabilidad y la eficacia de un
sistema burocrático franquista altamente deficiente. En el discurso de Suárez,
se puede identificar como se incorporan términos insignia como
desburocratización, eficacia o participación, los cuales serán centrales en el
modelo de la Nueva Gestión Pública (NGP) consolidado durante esa época.

No obstante, si algo comparten todos los documentos legales sobre la

participación en esa primera etapa es el carácter restringido de los mecanismos
establecidos, desproveyéndoles de toda eficacia. Este carácter consultivo y
nunca decisivo, se trasladará a las normas y órganos de gobierno inferiores
durante esa época, promoviendo un modelo de participación basado en el
“interés por el desinterés” (Martínez-Palacios, 2019). Es decir, se promueve
todo un sistema de participación que al fin y al cabo tiene muy poca capacidad
de incidencia en las políticas públicas.

Sobre esos primeros años de normativa participativa, Expósito plantea que:

“Se neutralizó [tanto por el legislador como por el Tribunal Constitucional ]

el riesgo que encerraba la posibilidad que se ofrecía al ciudadano a
intervenir con mayor asiduidad e intensidad en los procesos de adopción
de decisiones colectivas de presentarse como una alternativa al modelo
de democracia representativa –y con ello, el papel de intermediación de
los partidos políticos- que los constituyentes, primero, y el legislador,
después, tuvieron especial interés en consolidar” (2013, pág. 370)

142
3.2.3. El modelo de consejos como selectividad estratégica: 1985-2003

Tras la aplicación de la LRBRL, comenzará un proceso de institucionalización

de la participación ligado a la aprobación paulatina de reglamentos de
participación locales. Esto se llevará a cabo por medio de dos vías: (1) A través
de la inclusión de una sección especial en el reglamento orgánico general de la
administración local, o (2) constituyendo un reglamento específico de
participación (Expósito, 2013, pág. 379). A finales de la década de los ochenta,
dos terceras partes de los municipios con más de 100 mil habitantes, habían
optado por la segunda vía (Villasante T. , 1995)29. Una cifra que para los
municipios menores era mucho más reducida. Para 2002, solo el 42% de los
municipios con más de 5 mil habitantes contaba con reglamento de
participación (Martínez-Palacios, 2018, pág. 13).

Pese a que en los municipios de tamaño medio y grande se aprobarán

reglamentos y se nombrarán concejalías de participación, en la mayoría de los
casos no se contará con una infraestructura adecuada para llevarlo a cabo. La
posición periférica de las concejalías en el organigrama municipal, cuando no
en un departamento adjunto, la falta de recursos y personal, supondrá que en
la mayoría de casos tenga una presencia testimonial (Villasante T. , 1995). Esto
supondrá que la inclusión de reglamentos de participación en el marco
normativo municipal, no influirá en el modo de elaboración de las políticas
públicas locales. Más que un medio para democratizar las relaciones entre las
instituciones locales y la ciudadanía, algunos autores consideran que en la
mayoría esta primera etapa de la participación institucional en España se
convertirá, en un mero trámite burocrático para “contentar y contener” las
demandas exigidas por los movimientos sociales (Pindado, 2005). De esta
manera, más que una virtud necesaria, la participación se concebirá como un
problema que ha de regularse (ibíd.).

En términos generales, el contenido de los reglamentos estará compuesto de:

(1) Derechos de participación, (2) Organización municipal, (3) Órganos de
participación y (4) Metodologías participativas. Esta estructura se reforzará en

2929
Si de acuerdo al censo del INE de 1991, había 51 ciudades que superaban los 100 mil habitantes en
España, esto significaba que alrededor de 17 ciudades contaban con reglamento de participación
ciudadana por ese entonces.

143
2001, cuando la Federación Española y Municipios y Provincias (FEMP),
establezca un reglamento-tipo compuesto por las secciones comentadas
(Expósito, 2013, pág. 379).

Será el tercero de los apartados dedicado exclusivamente a los órganos de

participación, lo que dará pie al desarrollo del “modelo participativo de
consejos”, principal instrumento de participación en España desde mediados de
los ochenta hasta la actualidad (Font J. , 2001; Parés & Resende, 2009; Font,
Pasadas, & Fernández-Martínez, 2019). Los consejos consultivos son órganos
estables de carácter consultivo en donde se tratan temas tanto a nivel sectorial
como territorial. Un modelo establecido a nivel estatal, de CCAA y municipal.
De acuerdo a los estudios macro realizados durante época, a comienzos de los
noventa, solo el 35% de los municipios contaban con consejos sectoriales de
forma generalizada, estando la mayoría de ellos concentrados en servicios
sociales y cultura, mientras que los de economía y vivienda eran los menos
frecuentes. Los sectoriales estarán más extendidos y tendrán una naturaleza
más formal y restrictiva que los territoriales (Villasante T. , 1995). En cuanto a
éstos últimos, únicamente un 18,9% de los municipios con reglamento de
participación contaba con juntas de distrito, un 14,9% con consejos de barrio,
un 8,1% con consejos de juntas rurales y 16,2% con un órgano a nivel de
ciudad, denominado también consejo general de entidades ciudadanas o
consejo de ciudad (Navarro, 1994, 35-41 en Martínez-Palacios, pág.259). El
hecho de incluir con un reglamento de participación, no aseguraba la aplicación
de una infraestructura para ello, teniendo menor presencia los consejos
territoriales que los sectoriales, reducidos a una serie de temas con menor
trascendencia.

Tabla x: Porcentaje de consejos según tipología en los años noventa

Consejo Tipo de consejo Porcentaje

Sectorial Consejos sectoriales 35
(especialmente
Servicios sociales y
cultura)

144
 Territorial* Juntas de Distrito 18,9
Consejos de Barrio 14,9
Juntas Rurales 8,1
A nivel ciudad 16,2
Elaboración propia a partir de Navarro, 1994; Villasante, 1995
*Porcentaje ligado a los municipios con reglamento municipal

En cuanto a la caracterización de los consejos, hay que decir que en general

son plenarios compuestos por entre 20 y 80 personas. Los temas a discutir son
normalmente sugeridos por las autoridades convocantes. La composición suele
ser reducida, formada por políticos, técnicos y grupos de intereses (también
llamados stakeholders) (Font, Pasadas, & Fernández-Martínez, 2019), un
“modelo de participación por invitación” que plantea importantes limitaciones a
lo que participación inclusiva se refiere, ya que posibilita el acceso en función
de una interpretación discrecional sobre la figurado del “interesado”,
establecida por parte de quien lidera y gestiona directamente el procedimiento
(Martínez-Palacios, 2019, pág. 189). Esta composición coincide con el modelo
de Policy Community expuesto en el apartado 2.2.3, el cual se caracteriza por
ser una red cerrada de actores, basada en relaciones personales y códigos
compartidos, con una interdependencia vertical y donde la confianza juega un
papel primordial (Marsh & Rhodes, 1992). Un marco que se relaciona con el
enfoque elitista tradicional el cual plantea que hay ciertos grupos sociales y
políticos que controlan el proceso de toma de decisiones (Mills, 1973 [1956]).

Pese a que en un principio, los reglamentos establecen que el sujeto con

derecho a participar corresponde a cualquier persona mayor de edad,
permitiendo en algunos ocasiones la participación a partir de 16 años y de
personas migrantes sin registro del padrón, la realidad es que los reglamentos
y la acción gubernamental han tendido a darle un papel central a las entidades
sociales, especialmente a las vecinales, quienes se constituyeron como
principal “grupo de interés” en los consejos territoriales y sectoriales. En este
sentido, hablar de participación ciudadana durante la década de los ochenta y
noventa era prácticamente equiparable a hablar de asociaciones vecinales
(Rebollo y Pindado, 2005, en Martínez-Palacios, 2019, pág. 259).

145
Los consejos permitirán la perpetuación de espacios de relación entre la
administración y algunos colectivos vecinales, lo cual comportará un cierto nivel
de clientelismo basado en el reconocimiento recíproco y en la generación de
una cierta expectativa de privilegio a cambio de lealtad. De acuerdo a varios
autores (Villasante T. , 1995; Pindado, 2005), esto supuso la cooptación de una
gran parte de las asociaciones más combativas e influyentes durante los
primeros años de la democracia, siendo incorporadas a la propia
administración como una especie de pseudofuncionarios, lo cual supondrá que
pasen a concentrar sus energías en los espacios institucionales, dejando de
lado las actividades asociadas al ámbito comunitario.

De acuerdo al estudio realizado por Navarro a mediados de la década de los

noventa sobre sistemas de participación local, además de que el modelo de
consejos demostraba tener un sesgo participativo, reduciendo la asistencia a
un número restringido de asociaciones, tendrá un “sesgo ideológico”. Esto
significa que se tenderá a invitar a asociaciones afines al grupo político
impulsor (Navarro C. , 2000, pág. 125), lo que supondrá una
sobrerepresentación de determinados colectivos, no solo en los consejos de
participación, sino a la hora de acceder a subvenciones, una vía que permitirá
mantener económicamente a la asociación, profesionalizando a una parte de
ella.

Para explicar este tipo de relación, Navarro hace uso de la metáfora market for
lemons, equiparando la participación ciudadana a un mercado de segunda
mano en la que el cliente solo comprará un producto cuando confié que le va a
dar buen resultado. Es decir, el gobierno de turno solo impulsará la
participación siempre y cuando se asegure un rédito electoral. De la misma
manera, el interés por participar de las asociaciones, se reducirá a los
beneficios que puedan extraer por parte de la administración a modo de
subvenciones u otros privilegios. Por tanto, para este autor, el interés por
democratizar la democracia deberá supeditarse al interés corporativo (ibíd.,
pág. 96).

Además del sesgo ideológico planteado por Navarro, Font apunta tres razones
por las cuales a la Administración le resulta más conveniente generar un

146
modelo de participación restringida a determinadas asociaciones: (1) Son
concebidas como interlocutoras válidas de los intereses, necesidades y
demandas de la ciudadanía. (2) Es más fácil negociar con grupos organizados
que con ciudadanos desinformados y sin una posición clara. (3) Son grupos
con una considerable capacidad de influir y movilizar a la opinión pública, por lo
que son los primeros en ser escuchados, evitando de esa manera un conflicto
posterior (Font J. , 2001).

En definitiva, si atendemos al marco analítico planteado por esta investigación,

sintetizado en la tabla 8 del apartado 2.3.4, el modelo de participación de
consejos está marcado por una selectividad estratégica excluyente, basado en
un modelo de representación reducido y homogéneo. Así mismo, el carácter
informativo y consultivo de los mismos, configura una estructura jerárquica con
poca capacidad de influencia en la toma de decisiones. En este sentido, de
acuerdo a una investigación reciente sobre consejos consultivos en España, la
poca relevancia política de dichos espacios, hace que sea percibido como un
espacio más proclive para generar redes que para influir realmente en los
resultados de las políticas públicas (Font, Pasadas, & Fernández-Martínez,
2019). En cuanto a su modo de articulación institucional, el peso de la
participación en la estructura municipal será reducido. El desarrollo de un
marco normativo asociado a la participación, no incluirá una infraestructura
administrativa tanto a nivel organizativo como de recursos que permita
desarrollar la participación de manera orgánica, teniendo un papel meramente
testimonial en la mayoría de casos.

No obstante, es necesario matizar la interpretación de los estudios de

participación comentados. En ocasiones, los enfoques adoptados han tendido a
establecer un marco extremadamente utilitarista en el que tanto individuos
como colectivos, actúan de acuerdo a un interés concreto predefinido e
inalterable en el tiempo. Sería una ilusión pensar que todo lo que acontece en
nuestras relaciones sociales, es intencionado y reconocido por sus miembros.
Hay fenómenos sociales que los individuos no pueden controlar, siendo
inconscientes de los resultados generados por otros agentes como por ellos
mismos (Sztompka, 1995 [1993], pág. 250). En este sentido, la teoría

147
deliberativa nos advierte como la interacción entre diferentes sujetos puede
redefinir los intereses más acotados, posibilitando ciertos consensos en torno a
un interés común. El enfoque basado en la teoría de la acción racional parte de
un supuesto egoísmo antropológico del ser humano en el que todo agente
actúa en busca del beneficio propio y no del común. Así, desde ese
planteamiento, es muy corriente identificar todo tipo de relaciones clientelares.

Precisamente, desde una perspectiva de la participación como actividad

pensada para lograr el bien común, Martínez-Palacios denuncia cómo se han
tendido a ignorar experiencias participativas llevadas a cabo durante la década
de los ochenta que fueron pioneras en el desarrollo de procesos comunitarios
basados en la colaboración entre militantes y agentes municipales. Localizados
fundamentalmente en Andalucía, la autora destaca experiencias como la
elaboración colectiva del reglamento participativo de Córdoba y sus planes
urbanísticos participativos30 (Villasante & Alberich, 1993), el modelo
asambleario de gestión municipal en la Marinaleda, o la experiencia de cuidado
mutuo vecinal en el pueblo de Lebrija (Martínez-Palacios, 2019, pág. 261).

Ya durante la segunda mitad de la década de los noventa, la consolidación de

espacios formales de consejos y la ampliación del modelo de gestión gerencial
y de externalización, propio de la NGP, coincidirá con la implementación de
nuevos mecanismos participativos (Blanco & Gomà, 2016). La proliferación de
iniciativas en otros países como Inglaterra o Brasil, serán recogidas por
diferentes administraciones en España de manera desigual en función de la
región y el tamaño del municipio. En especial, destacan Cataluña y País Vasco,
y las ciudades de tamaño medio y grande (Gomá & Font, 2001). Entre los
nuevos instrumentos participativos impulsados durante esa época, destacan los
planes estratégicos, las agendas locales 21(ibíd.), los jurados ciudadanos (Font
& Medina, 2001) o los procesos de regeneración urbana, promovidos por los
programas europeos (FEDER y URBAN) que tendrá especial impacto en
Cataluña gracias a la aprobación de la Ley de Barrios en 2004 (Martí, Blanco,
Parés, & Subirats, 2016). Todo un repertorio de diferentes fórmulas de
participación recogidos en la siguiente tabla x. Sobre esta nueva era de la
30
A su vez, Córdoba será el primer municipio en llevar a cabo los Presupuestos Participativos en España
en el año 2001

148
participación iniciada en los albores del siglo XX, y los efectos en el modelo de
participación español, es que se concentra el siguiente apartado.

Tabla x: Mecanismos participativos desarrollados a finales de 1990 en España

Fuente: Gomá & Font, 2001, pág. 70

3.2.3. La inserción de nuevos mecanismos participativos: ¿una nueva selectividad

estratégica? 2003-2008

El impulso de la participación ciudadana a finales de siglo XX, continuará a

inicios de siglo XXI. Como se apuntó en el anterior apartado, este vendrá
promovido tanto por las transformaciones democráticas producidas en América
Latina, siendo Brasil el principal referente, como en Europa, a través de las
nuevas recomendaciones recogidas por los países miembros, incluida España.

149
Sin embargo, la naturaleza de las propuestas y la adaptación al contexto
peninsular, serán de diversa naturaleza, como veremos a continuación.

Durante la década de los noventa, América Latina vivirá una época de agitación
social marcada por las políticas de ajuste neoliberal y los consiguientes
procesos de resistencias. Unas resistencias que se expresarán de diversas
formas; impulsadas desde abajo, a través de multitudinarias movilizaciones con
un claro componente indígena, como desde arriba, mediante la puesta en
práctica de reformas institucionales. Uno de los mecanismos más relevantes
serán los „Orçamentos Participativos’ (Presupuestos Participativos). Iniciados
en 1988 en la ciudad de Porto Alegre, se extenderán a otros municipios de
Brasil gobernados por el Partido de los Trabajadores, de manera que para el
año 2000 ya se contabilizan un total de 200 experiencias en el país (Blanco &
Ballester, 2011).

La idea inicial de los Presupuestos Participativos (PsPt) era clara: personas

corrientes decidiendo sobre presupuestos públicos que afectaban a sus vidas.
Para ello se estableció un proceso compuesto por varias etapas que tendían a
prolongarse durante un año y en las que se combinaban métodos agregativos y
deliberativos sobre la base de criterios redistributivos. (Ganuza & Francés,
2012, pág. 288). El objetivo principal en este sentido era la redistribución de los
bienes públicos a través de un mecanismo transparente que asegurara la
participación de todas las personas, evitando canales informales que
propiciaran relaciones clientelares entre representantes sociales y políticos. Es
así que los PsPt se convertirán en la principal vía de comunicación entre la
administración y la sociedad (Baiocchi & Ganuza, 2014). Además del carácter
inclusivo, este mecanismo logró tener efectos sustanciales en las políticas
públicas, consiguiendo con éxito resolver necesidades básicas de los barrios
más excluidos como alcantarillado, pavimentación o servicios educativos (De
Sousa Santos, 2004).

A nivel europeo, la Recomendación dictada por el Comité de Ministros del

Consejo de Europa el 6 de diciembre de 2001 (Rec 2001/19) señala la
desafección creciente de la política por parte de la ciudadanía, la dificultad por
implicarla en los asuntos públicos y, de forma más genérica, la situación de

150
debilidad en la que se encontraba la democracia representativa. Por ello,
apunta el informe, que recomienda a los estados miembros estimular la
participación, promoviendo la reglamentación de mecanismos participativos. No
obstante, a diferencia de los PsPt brasileños, en donde la participación se
concibe como un medio redistributivo que permite equilibrar las desigualdades
estructurales, para la UE la implementación de estos instrumentos debe tener
como principal fin recuperar la confianza perdida hacia las instituciones y
mejorar así la eficacia política. En síntesis, redistribución VS legitimidad.

Como consecuencia de las directrices europeas, a comienzos de los 2000, se

llevarán a cabo reformas tanto a nivel normativo como administrativo en países
como Gran Bretaña (2000), Francia (2000) u Holanda (2002). Todas ellas con
el objetivo de reforzar la legitimación política a través de instrumentos de
rendición de cuentas (accountability) y de participación (Ganuza & Francés,
2012, pág. 284). Además, se llevarán a cabo programas a nivel europeo como
el URBACT -desarrollo de intercambios locales sobre mecanismos
participativos, especialmente PsPt-, URBELAC –red de Ciudades Europeas,
Latinoamericanas y del Caribe-, el Programa de la Agenda 21, la Red Municipal
de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) o el Observatorio
Internacional de Democracia Participativa (OIDP).

Durante esos años, la semántica de la participación, al igual que lo será más

tarde el discurso de la “sostenibilidad” o la “resiliencia”, se incorporará a la
retórica institucional, incluyéndose en todo tipo de organismos, como la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), a través
de su informe citizens as partners (2001), el Banco Mundial o diferentes
agencias de la ONU. De lo anterior se deriva que la participación se convertirá
en un concepto paraguas incluido en cualquier tendencia política. Si bien
inicialmente será planteado desde instituciones gobernadas por partidos de
izquierda, se extenderá a todo tipo de contextos políticos, disociándose de los
objetivos de justicia social y ligándose a otros aspectos como la transparencia,
la eficacia o la idea de gobernanza innovadora (Baiocchi & Ganuza, 2014). En
este sentido, la participación se ha consagrado como un instrumento que sirve
tanto para conseguir transformar la desigualdad estructural, como para

151
legitimar y reproducir el statu quo predominante, es decir, mecanismos
“cosméticos” que no cuestionan las relaciones de poder sistémicas (Ibarra &
Blas, 2006). Desde este último sentido, algunos autores consideran que la
participación puede constituirse como un dispositivo que, a modo de “Caballo
de Troya”, puede servir para restar responsabilidades al Estado y neutralizar el
conflicto (Leal, 2007).

En 2003 España, siguiendo las recomendaciones del citado informe del

Consejo de Ministros Europeos, aprobará la Ley Orgánica 57/2003 de medidas
para la modernización del gobierno local, conocida también como “Ley de
grandes ciudades, y que será la principal reforma de la LRBRL de 1985 hasta
ese momento31. Entre los motivos expuestos por la ley, se plantea la necesidad
de aumentar la capacidad del ejecutivo para actuar de forma más eficaz, una
mayor flexibilidad normativa, respondiendo a la diversidad municipal (en
España hay más de ocho mil municipios) atendiendo especialmente a la
realidad de las grande urbes, y finalmente, la necesidad de tratar en mayor
medida la participación ciudadana. Sobre éste último punto, la ley señala:

[…] existe una clara tendencia continental a reforzar las posibilidades de

participación y de incidencia de los ciudadanos en el gobierno local, para
evitar o corregir, en el contexto de un mundo globalizado, el alejamiento
de los ciudadanos de la vida pública (Ley Orgánica 57/2003, de 16 de
diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, pág. 3).

Una concepción de la participación que coincide con los postulados esgrimidos

unos años antes por la UE. Para ello, se plantea la necesidad de incorporar
reglamentos de participación en todos los municipios e impulsar los
mecanismos adecuados para hacerla efectiva32. En concreto, se hace mención
a las “iniciativas ciudadanas”, las cuales pueden dar lugar, según la ley, a la
realización de consultas populares, que, como ya se ha comentado
anteriormente, tendrán una incidencia muy reducida. Por otro lado, se propone
el consejo social de la ciudad, integrado por los representantes de las
organizaciones económicas, sociales, sociales y de vecinos más

31
Anteriormente, ya se habían dado reformas con implicaciones importantes como la 11/1999, la cual
reforzaba las figuras del alcalde en aras de la eficiencia, así como la ampliación de concesión de bienes y
servicios a empresas privadas.
32
En el caso de Zaragoza, la modificación del Reglamento Participativo se aprueba en 2005

152
representativos, especificando la necesidad de tratar grandes proyectos
urbanos y planes estratégicos para la ciudad (art.131.). Además, un punto a
destacar es la alusión a las Tecnologías de la Información y la Comunicación
(TIC‟s), consideradas como una herramienta para facilitar la participación (art.
70 bis). Desde ese momento, lo digital como medio para facilitar la información
y la participación, irá ganado relevancia hasta el día de hoy, en que
prácticamente no se concibe un proceso participativo sin el uso de plataformas
digitales.33

De acuerdo a la misma Ley Orgánica 57/2003, otro elemento indispensable

para el desarrollo de la participación, será la desconcentración de los órganos
municipales. En este sentido, se plantea la creación de los distritos como
“instrumento esencial para el impulso de políticas de proximidad y participación
en los municipios altamente poblados, tanto desde la perspectiva de la
desconcentración de funciones como desde la participación ciudadana,
dotándole de los recursos necesarios para poder realizar sus funciones” (Ley
Orgánica 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del
gobierno local, pág. 5). Por último, junto a la inclusión de los medios digitales y
la desconcentración como elementos potenciadores de la participación, se
crearán las figuras de las entidades públicas empresariales, medio para
asegurar, de acuerdo a la ley, la gestión de los servicios sociales. De esta
manera, se puede observar la coexistencia del discurso neoliberal y de la
participación (Clarke & Newman, 1997). Postulados que no difieren de los que
dos décadas atrás había pronunciado el expresidente Adolfo Suárez.

Una vez aprobada esta ley y siguiendo las recomendaciones europeas, se

iniciará una nueva fase de institucionalización de la participación en España.
Esto influirá en la inflación de normativas locales y regionales, la creación de
áreas administrativas, así como la inclusión de la retórica la participación y la
regeneración política en las organizaciones políticas. De la misma manera, el
reconocimiento a la necesidad de regenerar las instituciones, suponía de

33
Como muestra del papel cada vez más importante de lo digital, no solo en la participación institucional
sino en las administraciones en general, destaca la Ley 11/2007 sobre acceso electrónico a los servicios
públicos, lo que obligará a las administraciones a dotarse de nuevas estructuras. Además, la ley 19/2013
sobre transparencia, acceso a la información y buen gobierno, promoverá el modelo de plataforma.

153
manera directa o indirecta, un cuestionamiento al modelo de participación
existente hasta la fecha (Ganuza & Francés, 2012).

El impulso de los nuevos mecanismos participativos, coincidirá con el

nacimiento de un incipiente movimiento municipalista promovido por
plataformas ciudadanas en pequeños municipios, especialmente en Cataluña y
País Vasco, donde se implementarán procesos con un carácter más inclusivo y
vinculante (Ureta, 2017; Ubasart, 2018).

Durante esta nueva fase de institucionalización, aparecerán los procesos de

participación frente al modelo de consejos imperante (Parés & Resende, 2009).
Si los consejos se caracterizaban por una estructura en red similar a la policy
Community, los procesos participativos se relacionan con la Issue network, un
tipo de red más amplia e inestable, compuesta por un heterogéneo mapa de
actores con un tipo de relación más horizontal (Marsh & Rhodes, 1992). Entre
los nuevos mecanismos, destacan las Agendas 21 locales34 (Font & Subirats,
35
2000; 2001), los planes comunitarios (Martí, Pascual, & Rebollo, 2005), los
planes estratégicos, las políticas de cooperación al desarrollo y, haciéndose
eco de la repercusión a nivel mundial, los presupuestos participativos.

El éxito de los PsPt en Brasil supuso la extensión de este mecanismo a nivel

mundial. Así, para el año 2005, ya existían alrededor de 200 experiencias en el
resto del planeta, 500 en 2008 y 1500 en 2010, un crecimiento considerable
que se concentrará especialmente en Latinoamérica y el Sur de Europa
(Baiocchi & Ganuza, 2014). Sin embargo, siguiendo con la orientación sobre la
participación establecida en Europa, en su viaje al viejo continente, se
mostrarán diferencias sustanciales. En primer lugar, en Europa los PsPt no
serán un instrumento impulsado por los movimientos sociales sino por las
instituciones, siguiendo las directrices europeas. En segundo lugar, el perfil de

34
La Agenda 21 nace en 1992 durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo (CNUMAD), más conocida como la “Cumbre de Río”. En España comenzarán a introducirse a
finales de los noventa. Impulsadas desde los gobiernos locales, se convertirán en una estrategia para
combinar desarrollo y sostenibilidad a través de procesos participativos y teniendo en cuenta los factores
socioambientales del territorio.
35
Los Planes de Desarrollo Comunitario se desarrollaran a partir de la segunda mitad de la década de los
noventa. El objetivo será la articulación de procesos comunitarios en barrios a través del diagnóstico y
planificación conjunta entre técnicos de diferentes áreas y asociaciones vecinales (Martí, Pascual, &
Rebollo, 2005).

154
los participantes será diferente. Si en los casos brasileños el perfil
predominante correspondía con participantes de clase popular, en Europa la
mayoría pertenecerán a clase media. Por último, así como los PsPt en Brasil
tenían un carácter vinculante, es decir, había una conexión entre los espacios
de deliberación y los centros de decisión y acción municipal, en la mayoría de
casos europeos serán únicamente de carácter consultivo (Ganuza & Baiocchi,
2012).

Dentro del panorama europeo, España será el país en donde más se lleven a
cabo este tipo de procesos participativos (Sintomer, Ganuza, Herzberg, &
Röcke, 2011). Comenzará en Córdoba en el año 2001 y se irá extendiendo a
otras localidades. Para 2007, ya se contabilizaban 24 municipios situados en
entornos rurales y coronas metropolitanas (Ganuza & Francés, 2012). A
diferencia del resto de Europa, el modelo implementado en España mayores
similitudes con el caso brasileño. Fundamentalmente, ello se deberá al carácter
vinculante y el diseño inclusivo de los mismos.

No obstante, esto generará reticencias tanto por parte de algunas

administraciones, reacias a abrir nuevos canales de decisión, como por parte
de ciertas organizaciones civiles, que verán peligrar sus espacios de privilegio y
poder. No hay que olvidar que el modelo de participación en España se había
caracterizado por tener un componente especialmente asociativo. Así, la
apertura a nuevos actores con diferentes características al tradicional
(stakeholders), generará conflictos de representación entre actores
organizados y no organizados (Ganuza & Nez, 2012). Estos últimos serán
reconocidos normativamente como sujeto participativo a través de las
sentencias 247/2007 y 31/2010 del Tribunal Constitucional, lo que abrirá una
nueva senda a los procesos participativos, rompiendo con el rol protagónico de
las asociaciones históricamente.

Pese al carácter vinculante de los PsPt, las limitaciones financieras y

competenciales de las administraciones locales supondrán que, a diferencia del
notorio impacto material que los PsPt habían tenido en Brasil, en España sea
mucho más reducido. No hay que olvidar que en España desde un inicio, los
PsPt, al igual que el resto de mecanismos participativos, no se concebirán

155
como instrumentos de redistribución sino como una vía de reforma
administrativa e implicación ciudadana. Por otro lado, algunos estudios apuntan
que el proceso de inclusión de demandas, tenderá a estar instrumentalizado.
Es decir, se llevará a cabo una implementación selectiva de demandas en
función de lo más conveniente para los gobiernos, un fenómeno que ha sido
denominado como cherry picking (Font, Alarcón, Galais, & Smith, 2017, pág.
161).

En definitiva, se puede concluir que la nueva fase de experimentación

democrática iniciada a comienzos de siglo XXI, supondrá una modificación
parcial de la selectividad estratégica heredada del modelo de consejos, los
cuales convivirán con los nuevos instrumentos. Esta modificación será
especialmente notoria en el modo de representación, al incluir nuevos actores
no organizados disociados de los stakeholders tradicionales. De la misma
manera, las proclamas modernizadoras permitirán una nueva articulación
institucional, modificando el marco normativo y la estructura administrativa de
participación. Sin embargo, la orientación tecnocrática asociada a los valores
de la NGP, reducirán los efectos sustanciales, distanciándose de los resultados
redistributivos logrados inicialmente en las experiencias latinoamericanas.

El inicio de la crisis financiera de 2008 supondrá un retroceso de las

experiencias promovidas durante esta etapa. Las leyes de austeridad
aprobadas durante la época limitarán la capacidad de acción de unos entes
locales ya de por sí constreñidos. En el siguiente apartado, se señalan los
elementos más importantes de la etapa de austeridad en materia de
participación local, presentando el contexto heredado más inmediato que
deberán afrontar los Ayuntamientos del Cambio a partir de 2015.

3.2.5. Austeridad y crisis participativa: 2008-2015

La crisis financiera iniciada en 2008, llevará consigo un paquete de medidas

promovidas por las instituciones europeas que tendrán importantes
repercusiones sobre el régimen local y de participación en España. En

156
concreto, las leyes de 2012 y 2013, derivadas de la modificación del artículo
135 de la CE en 2011, supondrán un claro retroceso en los recursos y
competencias de las administraciones locales, ya de por sí con grandes
limitaciones, como se ha venido justificando durante todo el capítulo. A
continuación, se presentan los elementos más destacados de estas leyes en
cuanto a capacidad municipal y participación institucional se refiere. A modo de
síntesis, en los últimos párrafos de este apartado, se subrayarán los aspectos
más relevantes del proceso de institucionalización de la participación local en
España, enumerando los principales retos a los que se deberán enfrentar los
Ayuntamientos del Cambio en esta materia a partir de 2015.

El 23 de agosto de 2011, el para entonces Presidente del Gobierno Jose Luis

Rodríguez Zapatero, propondrá en el Congreso de los Diputados la
modificación del artículo 135 de la CE, referido a la disposición presupuestaria
y la emisión de deuda de las administraciones del Estado. Con los votos a favor
de su propio partido, el PSOE, y el PP, la propuesta será aceptada el mes
siguiente. Era la segunda vez en la historia que se reformaba la CE tras la
reforma del artículo 13.2 en 1992, referida a la inclusión del país en el Tratado
de Maastricht.

La ley 2/2012 de estabilidad presupuestaria y financiera, también conocida

como “Ley Montoro”, haciendo alusión al ministro de hacienda del PP de ese
momento, sustituirá a la anterior Ley de Estabilidad Presupuestaria de 2007, y
tendrá como objetivo desarrollar lo planteado en el artículo 135 en relación a
limitar el déficit y la deuda pública. Para ello, establecerá el “techo de gasto”, es
decir, ninguna administración pública podrá aumentar sus gastos por encima
de la tasa de crecimiento del PIB. En el caso de que los ingresos superen a los
gastos, estos deberán destinarse íntegramente a reducir la deuda, que nunca
deberá ser superior al 60%, asegurando de esa manera, plantea la ley, la
estabilidad presupuestaria y garantizando la confianza de inversores y
proveedores. Este techo de gasto, será especialmente estricto para las
administraciones locales, quien no podrá tener déficit alguno, mientras que
para CCAA y Estado, las condiciones serán más flexibles, estableciendo un
0,14% y 0,26% respectivamente. Se calcula que para 2018, los remanentes
generados por las administraciones y destinados íntegramente al pago de la

157
deuda serán aproximadamente cinco mil millones de euros (Blanca & Ganuza,
2018, pág. 6).

El cumplimiento de las cuentas será requisito indispensable para que el

Ministerio de Hacienda autorice tanto emisiones de deuda como concesión de
subvenciones o suscripción de convenios. Unas condiciones que serán
cuestionadas por la FEMP con la firma de más de 3000 municipios, quienes
reclamará que el superávit de las administraciones locales pueda destinarse no
solo a la reducción de la deuda, sino a áreas como políticas sociales, empleo,
igualdad o ambiente.

La ley 27/2013 de racionalidad y sostenibilidad de la administración local

(LRSAL) sustituirá a la LRBRL de 1985, lo que supondrá la mayor modificación
de la administración local hasta ese momento. Dando continuidad a la Ley de
Modernización establecida en 2003 y complementando la Ley 2/2012,
propondrá la modificación del régimen organizativo de las administraciones.
Siguiendo de nuevo las recomendaciones europeas, el proyecto de ley
planteará. Entre ellas, destaca: (1) Fusionar de manera obligatoria los
municipios más pequeños, y (2) vaciar de competencias a todos los municipios
de menos de 20 mil habitantes. Si bien, en la aprobación final esto no se llevará
a cabo, si supondrá igualmente el inicio de un ciclo de recortes y
externalización de servicios (Boix, Apuntes sobre algunas consecuencias de la
reforma local de 2013, 2015).

Entre sus principales cometidos, la ley destaca: (1) Clarificar competencias y

evitar duplicidades con otras administraciones bajo el imperativo de “una
administración, una competencia”, (2) racionalizar la estructura organizativa
bajo los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad, garantizando un
control más riguroso del presupuesto, y (3) favorecer la iniciativa económica
privada.

En cuanto al primero de los objetivos, la ley plantea derogar el artículo 28

referido a las competencias compartidas. Esto supondrá una reducción de los
servicios complementarios asociados a educación, sanidad o dependencia que
el ayuntamiento brindaba (Boix, 2015). En muchas ocasiones, la duplicidad
había servido para complementar servicios que las administraciones superiores

158
no cubrían. Así, la negación del principio básico de subsidiaridad, basado en
que toda política ha de tratar de desarrollarse en el nivel de gestión más
cercano al ciudadano como garantía de control democrático, se pondrá en
cuestión. Una vulneración de la autonomía local que podría considerarse hasta
inconstitucional (ibíd. , pág. 47)

De acuerdo al segundo de los objetivos, la LRSAL considera que la

racionalización deberá estar enfocada a resolver una estructura administrativa
en ocasiones “sobredimensionada”. Es por ello que se plantea la reducción de
organismos que no sean eficientes. En este sentido, la LRSAL propone la
disolución de los concejos abiertos o cualquier ente territorial inferior al
municipio, lo que supondrá que por primera vez en la historia, se trate de
eliminar por razones meramente economicistas una institución que había
perdurado más de 500 años.

Finalmente, el tercer objetivo plantea: “(…) para favorecer la iniciativa

económica privada, evitando intervenciones administrativas
desproporcionadas, se limita el uso de autorizaciones administrativas para
iniciar una actividad económica (…) y se suprimen monopolios municipales que
venían heredados del pasado y que recaen sobre sectores económicos
pujantes hasta la actualidad” (Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, pág.7).

De nuevo, la sobredimensión organizativa, el exceso interventor y las

limitaciones económicas, se constituirán como argumentos para reducir la
capacidad de acción estatal y externalizar servicios. Un mantra proveniente de
la NGP de carácter neoliberal que acompañará el sentido de las reformas
administrativas desde los años ochenta, intensificadas durante la etapa
austericista. Las restricciones administrativas facilitarán en algunas ocasiones,
y obligarán en otras, la externalización de servicios gestionados anteriormente
por los municipios.

Para 2015, las haciendas locales representaban el 6% del PIB frente al 11,1%
de los países de la UE. De 2008 a 2015, un descenso del gasto local de 7,7%
del PIB (Informe Final Comisión de Expertos para la revisión del modelo de
financiación local, 2017, en (Blanca & Ganuza, 2018).

159
No obstante, Carmona considera necesario cuestionar el relato de que los
gobiernos locales no tienen capacidad económica36. De hecho, para el año
2012 el superávit de los municipios llegaba a los 2 mil millones de euros. Es
más, entre 2007 y 2016, las arcas de los municipios locales pasarán de 8006
millones a 13459 millones. Este aumento, afirma, podría haberse destinado a
necesidades imperante como la inversión de infraestructuras y gasto social,
remunicipalización de servicios o contratación de personal. Sin embargo, el
discurso hegemónico austericista y las leyes implementadas, privilegiarán el
pago de la deuda. Un discurso que ha permitido vaciar las administraciones
locales. En este sentido, la aplicación de la tasa de reposición, supondrá que
entre 2007 y 2017, se lleve a cabo una reducción de 47 mil puestos públicos.

Como había sucedido en el pasado, las restricciones que las administraciones

públicas deberán asumir, serán especialmente perjudiciales para los entes
locales. Las restricciones en el techo de gasto, irán acompañadas de una
estricta supervisión del gobierno central a los presupuestos municipales. En
muchas ocasiones, los informes emitidos por los entes superiores, contendrán
una alta discrecionalidad política en función de quién gobierne. Uno de los
casos más sonados sucederá durante la legislatura gobernada por la
confluencia municipalista Ahora Madrid en el Ayuntamiento de la capital. En el
año 2017, el Ministerio de Hacienda de Montoro, amparado en la Ley orgánica
2/2012, intervendrá las cuentas del consistorio alegando que el gobierno se
había excedido tanto en el los gastos como en las competencias realizadas 37.

Racionalidad y sostenibilidad se convertirán en eufemismos de privatización y

recortes, una necesidad que las instituciones españolas presentarán como
requisito exigido por la UE. Sin embargo, Boix apunta a que no todos los países
miembros asumirán la misma vía adoptada por España. En el caso de Francia
e Italia, se llevará a cabo un incremento de competencias y atribuciones a
escala local, apostando por relaciones plurales y flexibles de acción municipal
en coordinación con otros entes gubernamentales (Boix, Apuntes sobre
algunas consecuencias de la reforma local de 2013, 2015, pág. 43). Una

36
Carmona, Pablo (1 de febrero de 2020), Claros y oscuros del municipalismo del cambio. Viento Sur.
Recuperado de : https://vientosur.info/claros-y-oscuros-del-municipalismo-del-cambio/
37
Sobre este suceso, ver Sánchez & Garzón (2019), La contienda con Montoro, acoso y derribo en el
Ayuntamiento de Madrid en 919 días ¡Sí se podía!, Akal:Madrid

160
reestructuración integral organizativa que, en el caso de las leyes españolas,
quedará completamente al margen, dejando de lado el debate sobre el papel
de CCAA y diputaciones (ibíd.).

Ante este contexto de regresión administrativa tanto a nivel competencial como

de recursos, ¿cuál será la evolución de las instituciones participativas locales?
¿Serán reducidas a un tipo de acciones llevadas a cabo únicamente en
tiempos de bonanza o se plantearán como una vía para solucionar periodos
convulsos mediados por la exigencia de un mayor número de demandas?
Estas son las preguntas que se plantean Font, Alarcón, Galais y Smith en un
artículo publicado en el año 2017. A través de una evaluación de las políticas
participativas desarrolladas entre 2007 y 2011 en 25 municipios de Andalucía,
Cataluña y la Comunidad de Madrid, el estudio resuelve que durante la crisis se
llevará a cabo una reducción de procesos participativos. Así mismo, los
procesos participativos llevados a cabo, tenderán a reducir los recursos
dedicados, seleccionando, a modo de cherry picking, las propuestas que
menos coste implicaban. En este sentido, el estudio concluye: “La crisis
interrumpió una dinámica de diversificación y mejora de los procesos
participativos en España” (Font, Alarcón, Galais, & Smith, 2017, pág. 165). Una
conclusión compartida por otros estudios realizados en esa época (Davies &
Blanco, 2017; Guarneros-Meza, Tellería, Blas, & Pill, 2018) que apuntan a que
las políticas de austeridad aplicadas, erosionarán las prácticas y culturas
participativas que durante la década de los noventa y dos mil se habían
desarrollado. Unos efectos que tenderán a ser menores en aquellos lugares
donde haya una mayor resistencia institucional y social (ibíd.).

Pese a la reducción de prácticas participativas desde las instituciones, la

semántica de la participación seguirá conviviendo con las políticas de
austeridad neoliberal. De acuerdo a Davis y Blanco (2017), a partir de la crisis
de 2008, el debate se articulará alrededor de tres ejes: austeridad,
neoliberalismo y gobernanza. Las políticas de austeridad supondrán recortes
en el presupuesto público, que a su vez generará el traslado de servicios
llevados a cabo previamente por el Estado a la esfera del mercado y al de la
sociedad civil, presentándose en algunos casos como nuevas formas de
gobernanza en red participativa.

161
Martínez-Palacios (2019) apunta que paradójicamente, la crítica al
sobredimensionamiento de la administración proclamado por las leyes
austericistas, vendrá acompañado en la práctica con un proceso de
burocratización de la participación. Las exigencias europeas de mayor
transparencia y participación, derivará en una inflación de normas participativas
redactadas durante esta época, principalmente a nivel autonómico. La falta de
funcionarios especializados en participación y las dificultades para ampliar la
plantilla, provocará la contratación de “especialistas de la participación”
externos promoviendo de esa manera un mercado de la participación en torno
a ello. Para esta autora, este proceso de profesionalización de la participación,
ha supuesto una desradicalización de estas prácticas, en la medida en que se
ha desconectado participación de democratización. Así, se ha pasado de un
modelo de artesanía de la participación ligado procesos comunitarios más
integrales y desarrollados a medio y largo plazo, a otro de producción en masa
a corto plazo, alentado por los nuevos medios tecnológicos, que permiten
cumplir el expediente pero que no conlleva una involucración sostenida con la
comunidad.

3.2.6. Síntesis

A modo de conclusión, se puede establecer que la evolución de la participación

en España desde la Transición hasta 2015, año en el que acceden al gobierno
local las candidaturas municipalistas, ha pasado por diferentes etapas y
selectividades estratégicas. Si en un primer momento, el modelo participativo
se limitó a órganos excesivamente formalizados restringidos a determinadas
asociaciones, a partir de finales de la década de los noventa, la influencia de
experiencias llevadas a cabo en otras partes del mundo permitirá que se
implementen nuevos instrumentos participativos con una selectividad
estratégica más inclusiva. No obstante, los elementos más redistributivos
ligados a las reivindicaciones de justicia social promovidas desde América
Latina, quedarán desvirtuadas en su viaje a Europa, donde se le otorgará una
mayor importancia a la recuperación de la legitimidad de las instituciones. El
comienzo de la crisis financiera de 2008 y la instauración de las políticas de

162
austeridad supondrá una reducción de estas experiencias, lo que no evitará
que un mercado ligado a la participación y a la transparencia siga
desarrollándose.

Es en esta situación, marcada por un proceso de centralización de larga data

en el que los gobiernos locales se encuentran altamente limitados, que los
Ayuntamientos del Cambio asumirán el gobierno en el 2015. Siendo la
democratización de las instituciones uno de las principales carta de
presentación de las candidaturas municipalistas, la participación se convertirá
en uno de los ejes discursivos y de acción política. El objetivo del siguiente
capítulo es determinar, a través del marco analítico desarrollado para esta
investigación, qué modelo de gobernanza participativa o selectividad
estratégica se estableció durante esos cuatro años. Para ello, el estudio se
centrará en el análisis de las cuatro ciudades seleccionadas –Zaragoza,
Valladolid, A Coruña y Pamplona-, de las cuales se escogerán una serie de
procesos participativos estudiados en profundidad.

Tabla x: Característica de la participación institucional en España (1978-

2015)

ETAPAS 1978-1985 1985-2003 2003-2008 2008-2015

Escenarios EER
Modo de Bases Desarrollo Desarrollo Incremento
articulación normativas reglamentos infraestructura regulación
participativa
Papel Reducción
testimonial recursos
Modo de Asociativo Asociativo Mixto Mixto
representación (desarrollo (desarrollo
ciudadanismo) ciudadanismo)
Modo de Consultivo Consultivo Apertura diseño Reducción
intervención (policy (policy (issue procesos,
community) community) networks) inclusión TIC‟s
Hitos CE 1978 Desarrollo Ley 57/2003 Leyes de
principales reglamentos Modernización austeridad
LRBRL participativos y 2/2012 y
1985 modelo de Implemetación 27/2013
consejos nuevos
mecanismos Reducción
procesos

163
 participativos

Elaboración propia

164
 3.3. LA NUEVA OLA MUNICIPALISTA

El acceso de las confluencias municipalistas al gobierno de las principales

ciudades españolas en las elecciones locales de 2015, permitió un
replanteamiento del modo de construcción histórico del Estado-nación y del
papel jugado por el municipio hasta la fecha. Un episodio que a riesgo de
parecer pretencioso, podría estar a la altura de grandes proyectos
descentralizadores como el juntismo o el federalismo (sobre la historia de estos
procesos, ver el capítulo 3.1 “Evolución de la estructura organizativa del Estado
en España desde un enfoque municipal”). Como nos enseñan episodios
anteriores, los procesos descentralizadores han venido acompañados de
reacciones centralizadoras. En el caso tratado, como se ha explicado
anteriormente, el nuevo municipalismo surgirá en un contexto de centralización
del Estado y reducción de las capacidades locales promovido por las políticas
de austeridad (ver capítulo 3.2.5 “Austeridad y crisis participativa: 2008-2015”).

Con tal de comprender en mayor medida la nueva ola municipalista en España,

a continuación se repasan algunos de los elementos centrales. Para ello, se ha
dividido el subcapítulo en cuatro apartados: (1) surgimiento y contexto del
nuevo municipalismo, (2) impacto del municipalismo en el sistema electoral, (3)
principales características del nuevo municipalismo, (4) El municipalismo
institucional: organización y agenda.

3.3.1. Surgimiento del nuevo municipalismo

La naturaleza de los movimientos sociales de cada época están condicionados

por los ciclos de capital y las crisis de cada época (Harvey, 2012). Dicho de
manera inversa, en función del sistema económico se dan unas formas de
comportamiento y estructuras organizativas singulares (Niño-Becerra, 2020).
Así como no se pueden comprender las revueltas campesinas del siglo XVI sin
el carácter del sistema feudal o las movilizaciones obreras del siglo XIX y XX
sin el desarrollo del capitalismo industrial, el caso del nuevo municipalismo está
condicionado por el proceso de financiarización de la economía y la crisis
global producida a partir de 2008. El ciclo de protestas producido en ciudades

165
como Nueva York (Occupy Wall Street), Atenas, Reikiavik, Madrid o Barcelona
(Movimientos de los Indignados), son respuestas comunes frente a la
austeridad caracterizada por un proceso de precarización e incertidumbre y un
aumento en la desconfianza de las instituciones (della Porta, Fernández, Kouki,
& Mosca, 2017; Swyngedouw, 2018).

Un elemento que caracteriza a todas estas protestas es su carácter

eminentemente urbano (Harvey, 2012). El rol cada vez más importante jugado
por las ciudades en la economía (Sassen, 1999), en el que unas pocas
ciudades suman la mitad del PIB mundial (Tarinski, 2018), supone que los
efectos de las crisis económicas tenga un mayor impacto en los lugares donde
se producen. Frente a la urbanización de la sociedad, existe toda una corriente
de autores que consideran que el devenir de la sociedad se juega en las
ciudades (Lefebvre, 1976; Harvey, 2012).

Aunque en este ciclo de protestas existe un denominador común asociado a la

reacción frente a los efectos globales del capital, cada caso tiene sus propias
particularidades. En España, estas tendrán dos elementos principales: (1) el
rechazo a las políticas de austeridad promovidas por la Troika (UE, BM y FMI)
y el gobierno de España, y (2) el reclamo a una democratización de un sistema
institucional anclado en lo que se vino a llamar como „Régimen del 78‟,
instituido a partir de la aprobación de la Constitución Española de 1978 (López,
2015; Ramiro & González, 2019) con graves casos de corrupción.38

No se puede comprender el “asalto” institucional del nuevo municipalismo sin el

15-M. El ciclo de protestas iniciado en 2011 fue condición de posibilidad del
nuevo ciclo político iniciado en 2014 (Calle, 2016) 39. Una denominada “nueva
política” representada fundamentalmente en Podemos y las confluencias
municipalistas. Bajo el slogan de “no nos representan”, el movimiento 15-M o
de los indignados, supuso una repolitización de la sociedad en base a prácticas
de democracia directa y deliberativa. Así, aunque pueda resultar paradójico, el
15-M, surgido como un movimiento desligado de los partidos políticos,
cuestionador de la democracia representativa y a favor de mecanismos de
38
El barómetro del CIS de 2016, apuntaba que la corrupción y el fraude se habían convertido en la
segunda preocupación de los españoles después del desempleo.
39
La emergencia de fuerzas políticas tras distintos ciclos de protesta es algo que ha sido estudiado
ampliamente en el contexto latinoamericano (Roberts, 2009; Van Cott, 2005).

166
decisión asociados con la democracia directa, se convertirá en el principal
referente de la nueva política institucional (Mir, 2018).

De la misma manera que en cada país, el ciclo de movilizaciones

antiaustericistas tuvo sus propias características, el carácter e intensidad de las
movilizaciones en el ciclo de protesta iniciado en 2011 será diverso. El grado
de intensidad de la protesta dependerá del contexto sociopolítico y la cultura
asociativa precedente en cada lugar. Un proceso que Ángel Calle lo ha
denominado “cultivos sociales” (2016). De acuerdo con el autor, el ciclo de
protestas iniciado en 2011 no puede entenderse como algo espontáneo fruto
del malestar del momento, sino que es la materialización de una acumulación
de luchas compartidas contra las políticas neoliberales en curso que tendrán en
el movimiento antiglobalización su principal nexo de unión. Una interpretación
que iría de la mano de gran parte de la literatura sobre movimientos sociales
que apuntan cómo la conformación de determinados movimientos viene
precedida de relaciones de confianza, reciprocidad e identidades culturales y
políticas compartidas (Tarrow, 1997; Diani & McAdam, 2003).

Será precisamente en las ciudades donde mayor intensidad tenga el ciclo de

protestas, donde el ciclo político municipalista comience a fraguarse. Uno de
los momentos fundacionales será la presentación de la “Carta por la
Democracia” en 2014, resultado de un año de trabajo con cuarenta talleres
celebrados en siete ciudades españolas (Málaga, Barcelona, Zaragoza,
Pamplona, Valladolid, Sevilla y Valencia). En ésta se afirma: “ante la creciente
separación entre gobernantes y gobernados, parece pues que solo cabe una
salida: una profunda ampliación de la democracia basada en el control
40
ciudadano sobre el control político” . Para ello, se establecen una serie de
propuestas articulados por los siguientes ejes: derechos y garantías,
democracia política, democracia económica y democracia territorial. Una
especie de programa que cualquier apuesta institucional debería incluir si
atendía a un proceso amplio de movimiento (Fernández S. , 2019). Junto a la
Carta, otro de los hitos en estos primeros momentos del nuevo municipalismo
será la publicación del libro “La Apuesta Municipalista” (Observatorio

40
Ver manifiesto completo en: http://blogs.traficantes.net/wp-
content/blogs.dir/9/files/2014/03/Carta_por_la_Democracia_1pag.pdf

167
Metropolitano de Madrid, 2014). En él se plantea la necesidad de llevar a cabo
proyectos políticos promovidos desde los territorios más cercanos, creando
nuevos canales de interrelación entre las instituciones y la ciudadanía.

Es así que aproximadamente un año antes de las elecciones locales de mayo

de 2015, “las candidaturas del cambio” comenzarán a gestarse. De esta
manera, se pasa de un clima de rechazo frontal a la representación política a la
decisión, por parte de muchos movimientos sociales, de concurrir a las
elecciones. Un nuevo ciclo político que se había iniciado en mayo de 2014
cuando en las elecciones europeas, Podemos aparece en la escena política
española obteniendo el 8% de los votos. Una tendencia que será confirmada
un año después en las Elecciones Generales al lograr el 15%, llegando a
acumular un voto del 25% en regiones como Cataluña, País Vasco o Galicia.

Tabla 1: Resultados elecciones europeas 2014 y españolas 2015

Elecciones/Fecha Resultados (%votos obtenidos)

PP PSOE IU Podemos UPyD C’s

26 23 10 8 (↑8) 6(↑3)
Europas 2014
(↓16) (↓15) (↑6)

Total 26 22 (↓7) 4(↓3) 21 (↑21) 0 (↑5) 14

(↓16) (↑14)

Cataluña 11 16 0 (↓3) 25 (↑25) 0 (↓1) 13

España (↓10) (↓11) (↑13)

2015 País 12 13 (↓9) 3 (↓1) 26 (↑26) 0 (↓2) 4 (↑4)

Vasco (↓6)

Galicia 37 21 (↓7) ---41 25 (↑25) 1 (=) 9 (↑9)

(↓14)

Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio del Interior

41
Se presenta con Podemos

168
Como relata Santi Fernández, el hecho de que en junio de 2014 se filtrara que
Ada Colau, portavoz de la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) con
una gran visibilización mediática, iba a encabezar una candidatura ciudadana
en Barcelona, y a la vez Podemos, todavía en proceso de constitución,
anunciaba que no se iba a presentar en los comicios locales, abrió una
“ventana de oportunidad” en la que todo el mundo se precipitó (Fernández S. ,
2019, pág. 77). A contrarreloj, personas y agrupaciones muy diversas con un
gran cúmulo de experiencias compartidas, comenzaron a encontrarse con el
objetivo de aunar fuerzas.

A diferencia de coaliciones anteriores, estas articulaciones se configuraron

como confluencias, consideradas como un instrumento de transformación más
allá del partido tradicional, explorando nuevas formas de organización política,
muchas de ellas extraídas del ciclo de protestas anterior, y priorizando el
proyecto común sobre las voluntades e intereses de cada parte (Monterde,
2019, pág. 40).

Si bien, existen referentes anteriores de este tipo de candidaturas, desde las

candidaturas a las elecciones locales de 1979 (Villasante, 1976), a iniciativas
locales concentradas especialmente en pueblos y ciudades pequeñas del País
Vasco (Ureta, 2017) y Cataluña (Ubasart, 2012), las candidaturas de 2015
supusieron un “salto de escala” (Ubasart, 2018), propagándose desde las
principales ciudades del Estado al resto de centros urbanos.

169
Gráfico 2: Candidaturas municipalistas presentadas en las elecciones
municipales de mayo de 2015

Fuente: Pablo Rivas (27 de febrero de 2015). “El mapa estatal del asalto
municipalista”, Diagonal. Recuperado de:
https://www.diagonalperiodico.net/global/25880-mapa-estatal-del-asalto-
municipalista.html

La conformación de las confluencias no responde a un proceso “natural”

derivado del ciclo de protestas anterior. La composición, formas organizativas y
tipos de liderazgo de cada una de las candidaturas dependen del contexto
sociopolítico de cada ciudad y las formas de articulación de actores generadas
en cada proceso de confluencia (Subirats, 2015). Muestra de la singularidad de
cada una de las confluencias repartidas en la geografía española es que se
presentaron con diferentes nombres y siglas: Ganemos, En Común, Ahora,
Somos, Sí se Puede, Participe, Cambiemos, En Moviment, Imagina, etc.

Mientras que en algunas confluencias, los partidos lograrán una presencia

mayoritaria, en otras las personas independientes serán las que ocupen los
puestos más visibles. A nivel de partidos, destaca la presencia de Izquierda
Unida, antiguo referente a la izquierda del PSOE en el Estado español, y
nuevos partidos surgidos en el nuevo ciclo político como Podemos y otros de
menor peso como el partido ecologista Equo, el Partido X proveniente de la
rama tecnopolítica del 15-M, y otros de ámbito regional y local. En lo que se
refiere a los movimientos sociales, se llevará a cabo una suma de culturas de
acción preexistentes (vivienda, antimilitarismo, solidaridad internacional,
movimiento antiglobalización o estudiantil) y emergentes (mareas de sanidad y

170
educación, pensionistas, iaioflautas o auditorías de la deuda). Además, también
se incorporaron personas sin experiencia previa en otras organizaciones.

Hay que destacar que muchos de los nuevos liderazgos que asumirán
posteriormente cargos públicos pertenecían a una joven clase media
profesional precarizada desligada de los partidos políticos tradicionales
(Rodríguez, 2016). Un perfil que Andrés Walliser ha denominado como
“Nuevos activistas urbanos” (Walliser, 2013), un híbrido entre activistas y
profesionales. Este grupo poblacional encontrará primero en el 15-M y luego en
las nuevas confluencias, un espacio de experimentación y generación de
redes, tanto presenciales como digitales. Será precisamente de estas redes
tecnopolíticas de donde surgirán la mayoría de propuestas para la
implementación de nuevos mecanismos y plataformas de participación online
desarrollados en las áreas de participación de los Ayuntamientos de Cambio
(Walliser & De la Fuente, 2018).

Como se ha mencionado, el proceso de negociación de las candidaturas en

cada ciudad será diferente y no estará exenta de conflicto. Tensiones que se
producirán no tanto a la hora de definir la agenda política, sino en los debates
ligados a las formas de organización: conformación de listas, tipo de primarias,
formas de financiación o estrategias de campaña. De hecho, en algunas
ciudades, la incapacidad de llegar a acuerdos supondrá que no se terminen de
conformar las confluencias, presentándose los diferentes partidos por
separado, lo que acabará afectando en los resultados electorales de esos
municipios.

Como se ha podido observar en el trabajo de campo, la posibilidad de

confluencia estuvo marcada por las afinidades forjadas en el ciclo de protestas
anterior. De esta manera, el papel de determinados personas como conectores
será clave a la hora de constituir las confluencias, como explica una de las
personas entrevistadas durante el trabajo de campo realizado.

(…) la juventud la pasé en los movimientos alternativos de resistencia

altermundista, los antiglobi. Aquí en el movimiento de resistencia global
de Zaragoza. Estuve en Praga, en Barcelona, y en torno a eso creo que
se tejió una red de personas y una generación que creo que políticamente

171
 tiene importancia. Porque esa generación es la que hoy dio resultados.
Fíjate que yo no identifico exactamente el 15-M como el inicio de este
proceso de cambio, creo que si en cuanto a la acumulación de procesos,
pero creo que es un poco antes en los movimientos de antiglobalización,
donde se generan los liderazgos que luego dan lugar a este tipo de
movimientos. Allí conocí a Pablo Iglesias en Praga, porque era uno de los
líderes que estaba potente. Ada Colau también estuvo en la misma. Justo
esa misma generación. (…) En el momento en el que se crea Zaragoza
en Común, creo que hay una clave importante y es que, en muchos sitios,
como en Zaragoza, se intentan procesos similares. ¿Por qué en Zaragoza
triunfan y en otros no? Pues mi análisis es porque había mucho trabajo
hecho, y hay varios momentos que está a punto de romperse. Y de hecho
Zaragoza en Común se rompe cuando era Ganemos Zaragoza. Se rompe
en momentos muy concretos y se vuelve, pero todo eso acaba
reverdeciendo otra vez por que las relaciones personales de confianza
ganadas hace mucho tiempo, hacen que todos con un poquito tiremos de
nuestras organizaciones hacia el proceso de confluencia (Z_P_CU).

En lo que se refiere a la relación entre las diferentes candidaturas

municipalistas, Madrid y Barcelona liderarán los encuentros, permitiendo
generar sinergias que retroalimentarán el proceso, sin que ello suponga perder
la autonomía organizativa en cada una de las ciudades. Será precisamente la
pérdida de esa autonomía y el aumento de la influencia de los partidos de corte
estatal, que verán en esas candidaturas un objeto de deseo, lo que llevará a la
fractura de muchas de las confluencias en los comicios electorales de 2019.

3.3.2. Impacto del municipalismo en el sistema electoral

Los resultados de las elecciones municipales del 24 de mayo de 2015,

supusieron un hito en el sistema electoral local español. Los comicios
constataron dos hechos remarcables: (1) la crisis del sistema bipartidista
institucional y (2) el acceso al gobierno de las candidaturas municipalistas.

PP y PSOE perdieron más de tres millones de votos y casi 4500 concejales

(Monterde, 2019, pág. 28). En el conjunto de capitales de provincia, el
bipartidismo pasó de contar con más del 80% de los concejales en 2011, al

172
58% en 2015, empeorando con creces los peores resultados de su historia,
obtenidos en 1987 cuando consiguió el 65% de los puestos locales.42

Tabla 2: Candidaturas municipalistas ciudadanas con más de 900 votos y

con representación de concejales.

Fuente: Monterde, 2019, pág.28

Las candidaturas municipalistas pasaron a situarse como tercera fuerza a nivel

estatal. Tras más de treinta años de turnismo político entre los dos principales
partidos, ciudades tan notorias como Madrid, Barcelona, Valencia o Zaragoza,
serán gobernadas por candidaturas municipalistas. En total, 15 capitales de
provincia estarán encabezadas por lo que se vinieron a denominar como
“Ayuntamientos del Cambio” (ver tabla x). Una quinta parte de la población del
país pasó a estar administrada por el nuevo municipalismo. No obstante, hay
que destacar que ninguna de las candidaturas logrará mayoría absoluta,
obligando a estas a pactar con otros partidos considerados de la “vieja política”,
ya sea de manera estable, formando coaliciones de gobierno, o puntual,
gobernando en solitario y llegando a acuerdos en determinadas temáticas. Los
principales socios serán PSOE, IU e ICV (en el caso de que no formaran parte
de la confluencia), Compromis, ERC y Bildu (Monterde, 2019, pág. 29).

Tabla 3: Capitales de provincia gobernadas por fuerzas municipalistas

(2015-2019)

Forma de Candidatura Concejales

Ciudad Población
gobierno municipalista obtenidos
En solitario Madrid Ahora Madrid 20 de 57 3.223.334

42
Para las elecciones locales fundacionales de 1979, se ha considerado incluir a UCD como parte del
sistema bipartidista, siendo sustituidos por Alianza Popular en las elecciones siguientes, partido referente
dela derecha española que será refundado en 1989 como Partido Popular (PP).

173
 Barcelona en
Barcelona 11 de 41 1.820.343
Comú
Zaragoza en
Zaragoza 9 de 31 660.880
Común

A Coruña Marea Atlántica 10 de 27 244.850

Alcaldía en Por Cádiz si se

Cádiz 8 de 27 116.979
coalición puede
Valencia en
Valencia 9 de 33 791.413
Comú
Palma de
Més per Palma 5 de 29 409.661
Mallorca
Las Palmas
de Gran Si Se Puede 6 de 29 378.517
Canaria
Ganemos
Córdoba 4 de 29 325.926
Córdoba
Sin Alcaldía
Alicante Ganar Alicante 6 de 29 331.557
en coalición
Valladolid Toma
Valladolid 4 de 29 298.866
La Palabra

Oviedo Somos Oviedo 6 de 28 220.020

Pamplona Aranzadi 5 de 27 199.066
Ganemos
Toledo 4 de 25 84.282
Toledo
Aragón Si Se
Huesca 4 de 25 52.463
Puede

Elaboración propia

174
Tabla 4: Evolución alcaldías 1979-2015

Ciudad 1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007 2011 2015
Madrid PSOE PSOE PSOE PP PP PP PP PP PP
Barcelona PSOE PSOE PSOE PSOE PSOE PSOE PSOE PSOE CIU Alcaldía en
Zaragoza PSOE PSOE PSOE PSOE PP PP PSOE PSOE PSOE solitario
A Coruña UG/UCD PSOE PSOE PSOE PSOE PSOE PSOE PSOE PP
Alcaldía en
Cádiz PSOE PSOE PSOE PSOE PSOE PP PP PP PP
coalición
Valencia PSOE PSOE PSOE PP PP PP PP PP PP
Palma de
PSOE PSOE PSOE PP PP PP PP PSOE PP
Mallorca
Las Palmas
de Gran UPC PSOE CDS CDS PP PP PP PSOE PP
Canaria
Sin alcaldía
Córdoba PCE PCE IU IU PP IU IU IU PP
en coalición
Alicante PSOE PSOE PSOE PSOE PP PP PP PP PP
Valladolid PSOE PSOE PSOE PSOE PP PP PP PP PP
Oviedo UCD PSOE PSOE PP PP PP PP PP PP
Pamplona PSOE PSOE UPN UPN CDN UPN UPN UPN UPN
Toledo UCD PSOE PP PSOE PP PP PP PSOE PSOE
Huesca UCD PSOE PSOE PSOE PAR PSOE PSOE PSOE PP
Elaboración propia

175
En términos históricos, los resultados del nuevo municipalismo son
comparables con el éxito obtenido por los partidos de izquierda en las primeras
elecciones municipales de 1979 tras la Dictadura. Remontándose todavía más,
se podrían asemejar con las primeras elecciones locales de 1931 en las que se
pudo votar por sufragio universal y directo. En ellas, 45 capitales de provincia
pasaron a ser gobernadas por partidos socialistas y republicanos, lo que en la
práctica supuso un plebiscito a la monarquía, declarándose la Segunda
República apenas dos días después de los comicios (Preston, 2019, pág. 249).

Si se suman todos los gobiernos locales en los comicios de 2015, el

municipalismo obtuvo 1153 concejales. A estos hay que añadir asesores y
otros cargos públicos elegidos sin necesidad de concurso, lo que supuso la
elección de entre cinco mil seis nuevos cargos (Rodríguez, 2016, pág. 168). Un
proceso de institucionalización similar al vivido en la década de los ochenta,
cuando gran parte de las asociaciones vecinales más reivindicativas se
introduzcan en los espacios de gestión municipal (Janoschka & Mota, 2020).

Como indica Tomás Villasante en su investigación sobre la institucionalización

de la democracia local durante la década de los ochenta e inicios de los
noventa (1995), la inclusión de líderes sociales en partidos y puestos
administrativos, dejó bastante desvaídos a los movimientos populares. A
diferencia de ese momento, para Martínez-Palacios (2018), los líderes sociales
que se incorporan a las instituciones tendrán un perfil diferente. Si durante la
transición, los militantes provenían en su mayoría de organizaciones vecinales
con un claro carácter popular, en la actualidad la mayoría pertenecen a una
clase media profesional precarizada con referentes y prácticas políticas muy
distintas. De esta manera, se corrobora la tesis relacional señalada al comienzo
de este subcapítulo: el sujeto social está condicionado por las características
del sistema económico que lo envuelve.

3.3.3. Principales características del nuevo municipalismo

Una vez explicado el origen del nuevo municipalismo en España y su acceso a

las instituciones locales en 2015, a continuación se presentan las

1
características centrales del nuevo municipalismo. Como ya se ha podido
apreciar, el carácter autónomo de cada uno de los proyectos dificulta
establecer unos parámetros comunes. Sin embargo, es importante identificar
ciertos criterios a riesgo de que se relativice el concepto.

En este sentido, no se debe confundir los proyectos “municipalistas”, de los

proyectos “municipales”. El hecho de que existan acciones promovidas desde
las administraciones locales, no significa que sean municipalistas. Existen
redes como la Federación de Municipios y Provincias en España (FEMP) o la
Red de Ciudades y Gobierno Locales (CGLU) que reivindican mayores
competencias y recursos para los gobiernos locales. Sin embargo, no
cuestionan la forma en que se ejerce el poder desde el municipio ni las políticas
que se implementan.

Lo primero que es necesario subrayar a la hora de caracterizar el nuevo

municipalismo, es que aparece como una alternativa al modelo de urbanismo
neoliberal (Brenner, Peck, & Theodore, 2015), profundizado durante la crisis
financiera iniciada en 2008 y las políticas de austeridad introducidas a partir de
entonces (Blanco, Salazar, & Bianchi, 2019; Janoschka & Mota, 2020). A
grandes rasgos, el nuevo municipalismo se puede definir como una estrategia
que busca la democratización de la sociedad y la socialización de la producción
(Thompson, 2020).

Esta alternativa se basa en dos esferas centrales: económica y social. Ambas

esferas están directamente relacionadas y no se pueden entender la una sin la
otra. A nivel económico, la alternativa supone desglobalizar los flujos
económicos, acercarlos a procesos colectivos de mayor control, creando
economías circulares y relocalizando las cadenas de producción y consumo
mediante formas de organización colaborativas y cooperativistas. A nivel social,
supone redistribuir el poder y acercar el centro de las decisiones a la
ciudadanía.

En este sentido, un punto crucial a la hora de definir el nuevo municipalismo en

la relación entre el qué y el cómo, entre el contenido y la forma, entre los
medios y los fines. Desde esta perspectiva, la socialización de la producción
solo es posible mediante una democratización de la sociedad. Como dice Santi

2
Fernández aludiendo a una célebre de Julio Anguita: “el programa, programa,
programa es papel mojado sin el método, método, método” (Fernández S. ,
2019, pág. 18).

Para lograr este doble objetivo económico y social, el municipalismo considera

que la escala local es la más adecuada para lograrlos. Ante la impotencia
surgida a raíz de los procesos de globalización y la sensación de que las
decisiones se toman en espacios cada vez más alejados, la proximidad se
concibe como una vía para recuperar las diferentes soberanías (Subirats, 2016;
Martínez I. , 2018). Desde esta visión, la proximidad tiene dos virtudes
principales: (1) Mejorar la gestión y (2) ampliar la participación.

Si se entiende lo local como la escala en donde se materializan las dinámicas y

contradicciones de lo global, debe ser precisamente desde allí donde mejor se
pueden gestionar los cada vez más complejos y diversos problemas sociales
(Castells & Borja, 2002). Frente a las lógicas del Estado-nación que tienden a
homogenizar, segmentar y simplificar la realidad, el Estado local como
institución más cercana al territorio, tiene más capacidad para atender y
resolver las diversidades existentes (Roth, 2019). El municipalismo parte del
principio de subsidiaridad, el cual considera que quien está más próximo al
problema tiene mayores probabilidades de éxito en la búsqueda de una
solución.

En lo que se refiere a la participación, el municipalismo considera que la

proximidad facilita el encuentro y el contacto directo entre sus habitantes. De
acuerdo a Murray Bookchin, uno de los principales referentes teóricos del
municipalismo actual, lo que hace posible los vínculos en la vida social, no son
el parentesco, los lazos étnicos o los espacios comunes en el trabajo, sino la
proximidad residencial y los problemas e intereses compartidos que surgen de
la cotidianidad concreta (Biehl & Bookchin, 2013). Es por ello que la proximidad
se convierte en un factor de transformación en sí mismo. Como dice Yayo
Herrero:

El municipalismo emerge en todo el mundo para acercar la toma de

decisiones a los lugares donde se viven las consecuencias de dichas
decisiones, para reconstruir vínculos y reaprender lo colectivo (…) porque

3
 desde la proximidad y con la participación de la gente somos capaces de
construir la realidad que queremos (VVAA, 2018, págs. 6-7).
La idea de lo local como ámbito más proclive para la democracia no es una
idea reciente. Ya en los principios sobre la democracia moderna esgrimidos por
Rousseau (2012 [1762]) planteaba que una de las condiciones para la
soberanía popular es a través de un Estado pequeño en que el pueblo pueda
reunirse con el resto, contribuyendo a la voluntad general. En tiempos más
cercanos, Robert Dahl (1967), uno de los principales teóricos sobre la
democracia contemporánea, afirmaba que cuanto menor es el ámbito de la
democracia, más fácil resulta la participación plena de la ciudadanía en la toma
de decisiones.

No obstante, es necesario evitar caer en una idealización de la proximidad ya

que ésta puede ser perversa. Si bien el roce hace el cariño, determinado cariño
puede generar tratos de favor desiguales que profundicen las brechas sociales.
El ámbito local también puede ser un espacio proclive para que se produzcan
lógicas caciquiles, oligárquicas, elitistas y clientelares, como ha sucedido en
España en varios momentos de su historia (ver capítulo 3.1.2. sobre “El papel
del municipio en la historia del Estado español”). Además, es bien sabido que
en los espacios más próximos, se producen frecuentemente situaciones de
hostilidad y conflicto, por lo que hay que contar con mecanismos para gestionar
y resolver dichos conflictos (Iglesias, 2010).

Un famoso artículo publicado por Newton con el sugerente título “Is small really
so beautiful? Is big so ugly?” (1982) plantea que el ámbito local no asegura una
mejor gestión y participación. De acuerdo al estudio, para lograr una mayor
justicia socioespacial, es necesario contar con un ente central que permita
realizar una buena redistribución de los servicios. Además, según este autor, la
proximidad no asegura más democracia, sino que incluso puede promover
relaciones jerárquicas y excluyentes, dificultando el disenso.

Más allá de pretender buscar un consenso sobre el debate, el objetivo es

incorporar estos argumentos de manera que permitan tenerlos en cuenta
cuando se haga referencia a las virtudes de lo próximo.

4
En síntesis, el nuevo municipalismo se puede definir como una estrategia que
busca la democratización de la sociedad y la socialización de la democracia
mediante relaciones de proximidad. Con tal de concretar esta propuesta, en el
siguiente apartado se desarrollará las principales características del
municipalismo institucional (Roth, Monterde, & Calleja, 2019), también llamado
municipalismo de plataforma (Thompson, 2020), que tiene como principal
propuesta política la construcción de una nueva institucionalidad. Para ello se
pondrá atención tanto a su forma como su contenido, es decir, a la forma en
que se organiza como a la agenda desarrollada por los Ayuntamientos del
Cambio durante el primer ciclo institucional.

3.3.4. El municipalismo institucional: organización y agenda

Características principales

A raíz de la nueva ola municipalista, en los últimos años se ha tratado de

clasificar los posibles municipalismo existentes (Murgui & Ubasart, 2010; Calle,
2015; Roth, 2019; Thompson, 2020). Todos ellos se pueden agrupar en: (1)
municipalismo social y (2) municipalismo institucional.

Por “municipalismo social” se entiende el conjunto de prácticas políticas

promovidas desde la proximidad, las cuales incluyen el gobierno como una de
las líneas de acción pero no la única. El municipalismo social va más allá de las
lógicas del poder y el voto, englobando una serie de prácticas participativas
que permiten una gestión común del territorio. De acuerdo a Calle (2015), el
municipalismo se resume en las 3 “D”: decidir, dignidad y desglobalizar. En
este grupo se incluiría lo que Thompson (2020) ha venido a llamar
“Municipalismo autonomista” o Roth “Municipalismo Autárquico” (2019), un
proyecto basado en la autogestión y la relocalización de la economía en base a
prácticas de democracia directa.

El “municipalismo institucional” o de plataforma se basa en un proyecto y praxis

política de ampliación democrática, empoderamiento y reconexión de las
instituciones al bien común (Blanco & Gomà, 2016). Este tipo de municipalismo

5
es el más conocido y el que más se ha extendido en los últimos años,
fundamentalmente a partir del logro electoral en España en 2015. En este
sentido hay que destacar que las confluencias municipalistas en el Estado
español se han convertido en un referente que ha servido de inspiración para
muchos otros proyectos en todo el mundo. Redes como la Fearless Cities,
inaugurada a través de un encuentro en junio de 2017 en Barcelona, donde se
reunieron alrededor de 180 ciudades de 40 países de los cinco continentes,
han sido claves para ello43.

Inspiradas en los postulados de la democracia radical y la gobernanza en red

participativa (ver 2.2.5. “De la gobernanza empresarial a la gobernanza en red
participativa”), las plataformas municipalistas se presentan como un nuevo
modelo de institucionalidad que pretende romper con la dicotomía entre
representantes-representados, funcionarios-usuarios, público-privado. Una
nueva forma de gobernanza marcada por la coproducción de políticas por parte
de la ciudadanía y el gobierno local desde la proximidad. Desde esta
perspectiva, lo público no se agota en lo institucional-estatal, sino que se define
en función de la gestión de los problemas de forma colectiva (Subirats, 2016).

El nuevo municipalismo se presenta como una tercera vía frente al Estado y el

Mercado (Fraser, 2013). Esta tercera vía supone una transformación de las
instituciones estatales, transitando de un carácter regulador-garantista, a otro
habilitador-participativo (Subirats & Rendueles, 2016; Martínez, Cruz, Blanco, &
Salazar, 2019). Desde estos planteamientos, desburocratizar el Estado-bunker,
no supone promover la empresarialización del mismo (NGP), sino socializarlo
con entidades que se rigen de acuerdo a criterios de economía social, logrando
de esa manera una mayor eficiencia y participación.

En este proceso, el ciudadano deja de ser considerado como un objeto

receptor de políticas, a un sujeto capaz de identificar los problemas y ayudar en
su solución. Uno de los problemas históricos en los procesos de transformación
institucional, es que tras un proceso constituyente (ciclo de protesta), el nuevo
poder constituido (ciclo político) ha tendido a separarse de lo social (Laval &
Dardot, 2015, pág. 473). Para el nuevo municipalismo, el poder constituido

43
Para saber más sobre proyectos municipalistas desarrollados en todo el mundo, ver MINIM,
Observatorio Municipalista: https://minim-municipalism.org/database

6
debe seguir siendo un habilitador de los procesos constituyentes, evitando de
esa manera la ruptura entre individuos e institución. En los procesos de
coproducción propuestos por el nuevo municipalismo, la participación debe
superar los mínimos legales, reducidos a la consulta y la alegación,
incorporando procedimientos integrales de implicación ciudadana que pasan
por la definición del problema, el diseño de las propuestas, su ejecución y la
evaluación posterior (Subirats, 2016). En definitiva, una hibridación entre lo
institucional y lo social que supone apostar por una institucionalidad alternativa
dispuesta al desborde y la aceptación de establecer una tensión permanente
entre el adentro y el afuera, entre lo instituido y lo instituyente, entre el templo y
el ágora.

El nuevo partido-movimiento

Pero además de la nueva propuesta relacional de la institución con la sociedad,

el municipalismo se caracteriza por establecer un modelo de organización
interno diferente a la de los partidos tradicionales.

Si se establece una breve secuencia histórica de los distintos modelos de

partido existentes a partir del siglo XX, se pueden identificar los siguientes
modelos: partido de masas, partido catch-all y partido cartel (Katz & Mair,
1995). En la primera mitad del siglo XX, el partido de masas se constituyó
como correa de transmisión de los intereses de clase en la sociedad industrial.
Ya en la segunda mitad de siglo, la aparición del partido catch-all supuso un
proceso de desideologización, convirtiéndose en máquinas electorales con una
tendencia profesionalizante. Desde la década de los setenta, el partido cartel
surge como una reactualización del partido catch-all, incorporando nuevas
estrategias de marketing empresarial. Es este modelo, el partido deja de ser un
instrumento de clase a ser un instrumento del propio Estado. Su objetivo no es
ser el interlocutor de la sociedad, como planteaba el partido de masas, sino
sobrevivir como parte integrante del propio Estado.

7
De acuerdo a Calvo y Diego (2019), el objetivo de la “nueva política”,
representada en Podemos y las confluencias municipalistas, es recuperar la
interlocución entre el adentro y el afuera, propio del partido de masas.

Pero a diferencia del partido de masas neopopulista que representa Podemos,

el nuevo municipalismo, pretende ir más allá y romper con la diferenciación
entre la clase dirigente y las bases (Roth, 2019). En el nuevo municipalismo se
trata de que sean las propias bases las que tomen las decisiones. Es lo que se
ha venido a denominar como partido-movimiento (Kitschelt, 2006). Para ello de
nuevo es fundamental la dimensión de proximidad ya que posibilita la
participación directa y la toma de decisiones colectiva.

Si en el partido de masas el Estado-nación es la referencia para la construcción

política, en el partido-movimiento es la localidad. Para la nueva versión del
partido de masas, la estrategia se basa en la comunicación y la representación
(Laclau & Mouffe, 1987)44. Para el partido-movimiento municipalista es el
desarrollo de procesos participativos. Así, la diferencia entre el neopopulismo
de Podemos y el partido-movimiento municipalista no es tanto el contenido sino
la forma, un aspecto que como se ha ido comentando durante todo el
subcapítulo, es esencial para el proyecto municipalista.

Debido a la diferencia en la estrategia, la composición de las organizaciones

también difiere. En el partido de masas, el intelectual ocupa un lugar central
mientras que en el partido-movimiento el peso de la ciudadanía es mucho
mayor. A nivel de la estructura organizativa, el partido de masas tiende a
mantener una estructura jerárquica con liderazgos fuertes y la decisión
concentrada, mientras que en el partido-movimiento la toma de decisión está
más desconcentrada en grupos de trabajo, incorporando mecanismos de
participación interna como consultas y procesos deliberativos donde se
incluyen las nuevas tecnologías (Calvo & de Diego, 2019).

44
Si bien es cierto que en la Asamblea inaugural de Vista Alegre, Podemos se presentó como “la
organización más democrática, capaz, deliberativa y transparente” de la historia del país , posteriormente
ha tenido grandes problemas para asegurar la democracia interna, reduciendo la participación a
plebiscitos que buscaban reafirmar la posición oficial más que generar un debate profundo entre sus
bases. Prueba de ello es que las consultas realizadas han mantenido un apoyo cercano al 90%. Los
círculos, espacios planteados como la base desde donde construir la organización, han mantenido un
papel simbólico y las estructuras regionales se han mantenido subordinadas a la cúpula central instalada
en Madrid.

8
En síntesis, si el sujeto transformador para Maquiavelo era el príncipe y para
Gramsci el partido (Gramsci, 2009 [1971]), para el municipalismo es el
ciudadano. Se presenta como un partido movimiento que más allá de ser un
instrumento a favor de las mayorías sociales, pretende cambiar las formas de
hacer política, estableciendo una estructura organizativa basada en la
participación ciudadana.

Tabla 5: Caracterización de la nueva política: Podemos y confluencias

municipalistas
Partido de masas Partido-movimiento
neo-populista: municipalista:
Podemos Confluencias

Dimensión Estado-Nación Municipio

Estrategia Discursiva Participativa

Composición Intelectuales Ciudadanía

Estructura Concentrada Desconcentrada

Organizativa

Toma decisiones Centralizada Dispersa

Elaboración propia

La nueva agenda municipalista y sus límites

Una vez definido el nuevo municipalismo institucional tanto en su forma de

relación con la esfera social, como a nivel organizativo, a continuación se
apuntan las principales propuestas políticas desarrolladas por los
Ayuntamientos del Cambio durante la legislatura 2015-2019, una agenda
desarrollada en la mayoría de los casos a través de programas colaborativos.
La pregunta central para este apartado sería: ¿Qué continuidades y rupturas ha
supuesto la agenda establecida por los Ayuntamientos del Cambio?

Históricamente, la agenda municipal española se ha conformado en torno a

tres pilares básicos: la construcción, el turismo y la externalización de servicios
(Naredo, 2017). Entre 1990 y 2016, los asentamientos urbanos crecieron un

9
40% mientras que en algunos municipios de la costa llegó hasta el 80%
(Piñeira , Lois, & González , 2018). Para 2016, la construcción y el turismo
supusieron el 15% del PIB español, lo que supuso un 4,5% más que la media
mundial (ibíd.). Paralelamente, el giro gerencialista introducido a partir de la
década de los noventa, promovió un proceso de externalización de servicios y
estimulación de las entidades público-privadas que ha conllevado a una
reducción del peso de la administración en la gestión de servicios. Prueba de
ello es que entre 2000 y 2008, la presencia del sector privado en la gestión de
servicios públicos, aumentó un 90% (Ganuza & Francés, 2012, pág. 157).

En este contexto, uno de los principales retos de la nueva agenda municipalista

será funcionar como un freno a las dinámicas políticas heredadas (Lascoumes,
1996), destacándose tres temáticas centrales en la agenda: (1) La reducción de
la urbanización expansiva y la reinversión en la ciudad mediante la
recuperación del espacio público, las políticas de rehabilitación, la movilidad
sostenible y la defensa del derecho a la vivienda; (2) lasas políticas de rescate
social y reducción de la desigualdad en medio de contexto de austeridad y
crisis económica y (3) las “Soberanías de proximidad” que tiene que ver con
todos aquellos aspectos relacionados con la gestión de los bienes comunes
como el agua, la energía, la alimentación, los datos tecnológicos o la economía
colaborativa, social y solidaria. Sobre todas ellas, el feminismo se convertirá en
un discurso transversal a incorporar.

La ampliación de la agenda y el reenfoque de las temáticas, supondrán

paralelamente una reconfiguración de la arquitectura institucional y el modelo
de gestión. (1) A nivel del organigrama municipal, se crearán nuevas áreas de
gobierno y renombrarán concejalías en función de los temas emergentes de
género (cuidados, feminismo, diversidad), medio ambiente (ecología, cambio
climático, energías renovables, consumo sostenible, alimentación
agroecológica), políticas sociales (equidad, justicia social, inclusión, lgtbi),
urbanismo (desarrollo sostenible, regeneración, rehabilitación) y transparencia
y participación (gobierno abierto, innovación social, cooperación público-
comunitaria y derechos de ciudadanía) (Fernández, Morán, & Prats, 2018). (2)
A nivel de gestión, el reto principal será la reducción de la influencia del sector
privado, promoviendo la remunicipalización de servicios privatizados durante

10
las administraciones anteriores. (3) Finalmente, destaca la regeneración
democrática. El fortalecimiento de canales de control público, la participación
ciudadana y la coproducción mediante la inclusión de nuevas herramientas
tecnológicas tendrán un papel central en las administraciones de los
Ayuntamientos del Cambio. Es en este último eje en el que se centra la
investigación y en el que es necesario explicarlo con más detalle..

Tabla 6: Principales ejes de la nueva agenda municipalista

1. Urbanismo de proximidad VS urbanismo growth

machine
Temáticas
2. Rescate social
3. Soberanías de proximidad
1. Reestructuración arquitectura institucional
Modelo de Gestión 2. Remunicipalización VS externalización
3. Regeneración democrática
Elaboración propia

Sin embargo, los anhelos de transformación tendrán que enfrentar a varias

limitaciones tanto externas como internas.

En cuanto a las limitaciones externas, un tema central es la reducida capacidad

de los gobiernos locales, asunto central que lleva siendo objeto de debate
desde hace décadas, como ya se ha señalado en el capítulo 3.2. sobre
“Modelos de gobernanza participativas y evolución del gobierno local desde la
Transición (1978-2015)”. Así, la falta de personal, presupuesto y competencias
de las administraciones locales dificultará abordar los complejos problemas
municipales. Como dice Subirats (2016), gobiernos en minúscula para
problemas en mayúscula. A las limitaciones estructurales, hay que sumar las
presiones realizadas por las élites económicas y políticas interesadas en
reducir la capacidad de impacto de la agenda municipalista. Además, el hecho
de que ninguno de los Ayuntamientos del Cambio logré mayorías amplias,
reducirá su capacidad de gobernabilidad. Dos razones que han sido esgrimidas

11
en artículos recientes sobre los gobiernos municipalistas de Barcelona y Madrid
(Blanco, Salazar, & Bianchi, 2019; Janoschka & Mota, 2020).

A nivel interno, los Ayuntamientos del Cambio deberán enfrentar una estructura
administrativa basada en un habitus institucional compartimentado y un
funcionario no acostumbrado a trabajar de forma trasversal y participativa
(Brugué & Gallego, 2001). Por otro lado, el reducido conocimiento de la
administración por una gran parte de los nuevos cargos públicos,
acostumbrados a trabajar en espacios ajenos a la administración, será otro
hándicap que el nuevo municipalismo deberá de enfrentar. Finalmente, la
incapacidad de gestionar los conflictos internos de las confluencias, también
será un elemento que reducirá la capacidad de incorporar nuevos temas en la
agenda municipal.

Tabla 7: Principales limitaciones en la implementación de la agenda

municipalista

Capacidad limitada administraciones

locales
Limitaciones externas Oposición elites económicas y
políticas
Gobierno en minoría
Habitus administrativo heredado
Desconocimiento esfera
Limitaciones internas administrativa por parte de los nuevos
cargos
Conflictos internos confluencias
Elaboración propia a partir de Blanco, Salazar, & Bianchi, 2019; Janoschka & Mota,
2020
En conclusión, en un contexto de urbanismo neoliberal basado en la
financiarización del capital, la erosión del Estado-nación, la intensificación de la
competencia interespacial y el desarrollo desigual (Brenner & Theodore, 2002),
¿qué capacidad tienen las instituciones locales para enfrentarse a estas
dinámicas? Según la alcaldesa de Barcelona Ada Colau, hay que asumir que la
institucionalidad no está asociada a la posibilidad de ruptura, sino a la
posibilidad de gobernar lo posible, afirmación que hay que tener en cuenta a la

12
hora de analizar los cambios y continuidades introducidos por los
Ayuntamientos del Cambio en el ciclo analizado.

En el siguiente apartado, se presenta una panorámica general de las

principales políticas de participación promovidas por los Ayuntamientos del
Cambio, eje central en el que se centra la investigación.

3.3.5. Una mirada panorámica de la participación institucional en los

Ayuntamientos del Cambio

Para identificar los avances realizados por los Ayuntamientos del Cambio en
materia de regeneración democrática, se ha considerado examinar cuáles han
sido los avances en dos campos: 1) arquitectura institucional de la
participación; 2) Principales mecanismos de participación implementados. Dos
campos que se relacionarían con el modo de dimensión simbólica y dimensión
substantiva introducido en el estudio de Ajangiz y Blas (2008). A estas dos
dimensiones, incluyen la dimensión operativa, referida al análisis concreto de
los mecanismos de participación implementados, el cual se llevará a cabo en el
estudio en profundidad de los ciudades de estudio seleccionadas.

Para abordar los dos campos escogidos, se ha realizado un análisis

panorámico de las 15 capitales de provincia gobernadas por confluencias
municipalistas. Además se tendrá en cuenta la dimensión temporal,
comparando alguno de los datos respecto a la legislatura anterior (2011-2015).
Se considera que el contexto desde el que parten los Ayuntamientos del
Cambio es importante ya que como se ha dicho con anterioridad, la
selectividad estratégica presente está condiciona por la selectividad estratégica
pasada.

Arquitectura institucional

Lo primero que se puede destacar en cuanto a la arquitectura institucional es

que todas las áreas/departamentos de participación municipal estarán
gestionados por concejales pertenecientes a las confluencias municipalistas.

13
Independientemente de que el Ayuntamiento del Cambio sea gobernado en
solitario o en coalición con otros partidos, en el reparto de las diferentes áreas
de gestión, las confluencias decidirán hacerse cargo de la participación, lo que
demostrará su apuesta por generar un nuevo modelo de gestión municipal.

A su vez, ello tendrá consecuencias directas en la configuración de los nuevos

organigramas municipales de 2015. Históricamente, el área de participación
había tenido un papel marginal dentro de la estructura administrativa municipal.
Exceptuando algunos casos como el Ayuntamiento de Barcelona o de Córdoba
(Villasante & Alberich, 1993; Gomá & Font, 2001), con un recorrido extenso en
materia de participación institucional, en la mayoría de ciudades, el área de
participación se encontraba integrada de forma subordinada en áreas
administrativas más amplias de todo tipo: Familia y Servicios Sociales (Madrid),
Presidencia, Interior, Seguridad y Movilidad (Barcelona), Empleo y Empresa (A
Coruña) o Juventud y Deporte (Pamplona). En algunos casos, como en el
Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, Oviedo o Toledo ni existía un
área adscrita a participación. Sin embargo, a partir de 2015, el área de
participación pasará a ocupar un nivel destacado en la estructura administrativa
municipal, constituyéndose como área autónoma en la mayoría de los
Ayuntamientos del Cambio y teniendo un papel central en el equipo de
gobierno.

La nomenclatura de las nuevas áreas es variada y está sujeta a las nuevas

corrientes ligadas a la participación. En este sentido, la adjudicación de ciertos
conceptos no es baladí, dependiendo en gran parte del perfil de los concejales,
quienes imprimirán diferentes enfoques durante la legislatura y que, en ciertas
ocasiones, serán motivo de conflicto entre las partes interesadas, como se
profundizará en los casos de estudio. Estos se pueden dividir en dos grandes
bloques: por un lado se presenta un enfoque más tradicional, asociado a la
participación asociativa y el desarrollo de metodologías presenciales más
asentadas en el territorio y, por otro, un enfoque asociado a la tecnopolítica,
caracterizado por la implementación de formas de participación digital más
individuales, desligadas de los barrios y que tendrá en el laboratorio o lab, su
principal espacio de desarrollo. Un ejemplo paradigmático de estas dos formas
de concebir la participación se visibilizará en el Ayuntamiento de Madrid

14
cuando en 2015 se creen dos áreas nuevas. Por un lado, el Área de Gobierno
de Coordinación Territorial y Cooperación Político-Social dirigida por el antiguo
Presidente de la Federación Regional de Asociaciones de Vecinos de Madrid
(FRAVM) y, por otro, el Área de Participación Ciudadana, Transparencia y
Gobierno Abierto, gestionado por un ciberactivista con gran implicación en las
nuevas formas de participación digital desarrolladas al calor del 15-M.

Tabla 8: Jerarquía administrativa participación institucional

Ciudad 2011-2015 2015-2019
Madrid Dirección General de Área de participación
Participación Ciudadana y ciudadana, transparencia y
Voluntariado adscrito al gobierno abierto
área de Familia, Servicios Área de Gobierno de
Sociales y Participación Coordinación territorial y
Ciudadana cooperación público
Barcelona Comisionado de Comisionado de
Participación Ciudadana y Participación, adscrito al
Asociacionismo adscrito al Área de derechos de
área de Presidencia, ciudadanía, cultura,
Régimen Interior, Seguridad participación y
y Movilidad transparencia
Zaragoza Área de Participación Área de participación,
Ciudadana y Régimen transparencia y gobierno
Interior abierto
A Coruña Participación ciudadana Área de participación e
adscrita al área de empleo y innovación democrática
empresa
Cádiz Departamento de Área de Transparencia,
Participación adscrita al Participación Ciudadana y
Área de Familia y Seguridad Fiestas
Ciudadana
Valencia Delegación Área de participación,
Descentralización y derecho e innovación
participación ciudadana democrática
adscrita al Área de
Administración Electrónica,
Personal, Descentralización
y Participación
Palma de Área de gobierno, trabajo, Área de participación
Mallorca juventud y participación ciudadana y coordinación
territorial
Las Palmas de Inexistente Área de gobierno de

15
 Gran Canaria barrios y participación
ciudadana
Córdoba Área de Presidencia, Área de participación,
Participación y Políticas políticas territoriales y
Territoriales y Transversales transversales
Alicante Inexistente Inexistente
Valladolid Área de atención y Área de participación
participación ciudadana ciudadana, juventud y
deportes
Oviedo Inexistente Área de información y
participación
Pamplona Participación ciudadana, Área de
juventud y deporte participación y
empoderamiento social
Toledo Inexistente Bienestar Social y
Participación Ciudadana
Huesca Área de participación Área de Democracia
ciudadana y barrios rurales participativa y
transparencia
Elaboración propia a través de las webs municipales

El protagonismo del área de participación en el organigrama municipal se

traducirá en el aumento de recursos destinados tanto a nivel presupuestario
como de personal. Si bien, en la mayoría de ayuntamientos del cambio se
producirá un aumento generalizado en el área, destacan Zaragoza, A Coruña,
Las Palmas de Gran Canaria y Pamplona, donde el incremento respecto a la
legislatura pasada será especialmente notorio. Las ciudades que más
presupuesto total destinarán serán Zaragoza, Córdoba, Pamplona y Valladolid
(ver tabla x). Además, hay que destacar el presupuesto destinado a programas
concretos como los Presupuestos Participativos o el Plan de Barrios, los cuales
compartirán partidas con otras áreas como urbanismo y servicios sociales. En
este sentido, destacan el 15% de las inversiones anuales dedicadas en los
presupuestos participativos de Valladolid (edición 2018-2019) y A Coruña
(edición 2018) o el 12% de la inversión destinada al Plan de Barrios de
Barcelona (edición 2016, 2017 y 2018). Finalmente hay que destacar el número
de personal administrativo adherido al área de participación. Pese a que no se
ha podido obtener los datos a la legislatura anterior, destaca el alto volumen
existente en Madrid, con 51 funcionarios asociados a la Dirección de
Participación, los 20 funcionarios en Palma de Mallorca y Zaragoza, 15 en
16
Pamplona o 9 en las Palmas y A Coruña, donde anteriormente solo existía una
persona destinada.

Tabla 9: Porcentaje del presupuesto total anual dedicado al área de

participación
Ciudad 2011-2015 2015-2019
Madrid 0,13 0,23
Barcelona 0,31 0,5
Zaragoza 0,3 2,4
A Coruña 0,04 0,6
Cádiz 0,5 0,8
Valencia 0,5 1,1
Palma de Mallorca 1,1 0,6
Las Palmas de Gran 0,4 1,28
Canaria
Córdoba 1,6 1,9
Alicante 0,3 0,3
Valladolid 1,6 1,6
Oviedo 0,06 0,2
Pamplona 0,3 1,7
Toledo 0,02 0
Huesca 0,5 0,6

Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio de Hacienda y Administraciones

Públicas

En lo que se refiere a avances reglamentarios, no se identifica una

transformación generalizada como en el organigrama y en la asignación de
recursos. En gran parte, esto se deberá a que en ninguno de los
Ayuntamientos del Cambio, las fuerzas municipalistas tendrán mayoría, lo que
les impedirá aprobar en el pleno propuestas como la comentada. Por otro lado,
hay que recordar que uno de los aspectos más desarrollados de la
participación institucional en España había sido la elaboración y aprobación de
una gran cantidad de reglamentos de participación llevados a cabo en dos
grandes etapas: 1) La década de los ochenta y noventa a raíz de la aprobación
de la Ley de Bases de Régimen Local en 1985. 2) A partir de los 2000
motivado por la Recomendación 2001/19 del Comité de Ministros del Consejo
de Europa, traduciéndose en España con la Ley de Modernización del
Gobierno Local en 2003. Estos reglamentos se habían destacado por

17
establecer al consejo (territorial o sectorial) como principal espacio de
participación ciudadana, estableciéndose un modelo de policy community
caracterizado por su carácter restringido a unos pocos actores (stakeholders)
invitados por la administración (ver apartado x). Además se incluían otros
mecanismos de participación como la consulta o la iniciativa ciudadana que,
debido a las trabas en su procesamiento, apenas habían tenido relevancia.

Durante la legislatura 2015-2019, seis ciudades modificarán su reglamento:

Madrid, Barcelona, Cádiz, Oviedo, Pamplona y Toledo. No obstante, solo
Barcelona y Pamplona incorporarán aspectos innovadores respecto al modelo
tradicional. En primer lugar, destaca la actualización de los mecanismos de
participación ya existentes, permitiendo una estructura más abierta y
simplificando el procedimiento de consultas e iniciativas ciudadanas. En
segundo lugar, supone la incorporación de procesos participativos más ligados
al modelo de issue networks, caracterizados por ser espacios más amplios y
horizontales. En este sentido, los reglamentos hacen una mención explícita a la
desigualdad en el acceso a la participación y a la necesidad de tener en cuenta
a los grupos sociales excluidos. Además, se incluye aspectos completamente
innovadores respecto a reglamentos anteriores como la inclusión del
seguimiento y evaluación participativa de los procesos puestos en marcha, la
inclusión de plataformas digitales con software libre que permiten facilitar y
coordinar la información y la participación, o la posibilidad de generar marcos
de colaboración público-social para distintos fines como la cesión y gestión
comunitaria de equipamientos públicos, constituyéndose como base para una
nueva institucionalidad.

No obstante, hay que apuntar que en el año 2019, el Tribunal de Justicia

Superior de Cataluña derogará el Reglamento de Participación al considerar
que en la sección dedicada a la celebración de consultas, no se hacía
referencia a la necesidad de ratificación por parte del gobierno central,
aludiendo al artículo 71 de la Ley 7/1985 reguladora de las Bases de Régimen
Local. Este caso, aunque no sea objeto de estudio de esta investigación, pone
manifiesto la subordinación de la democracia participativa local a la democracia
representativa central.

18
Tabla 10: Reglamentos de participación y modelos

Ciudad Último reglamento Modelo

aprobado
Madrid 2004 (modificación Tradicional
parcial 2018)
Barcelona 2017 Innovador
Zaragoza 2005 (modificación Tradicional
parcial 2018)
A Coruña 2004 Tradicional
Cádiz 2017 Tradicional
Valencia 2020 Innovador
Palma de Mallorca 2004 Tradicional
Las Palmas de Gran 2011 Tradicional
Canaria
Córdoba 2003 Tradicional
Alicante 2005 Tradicional
Valladolid No tiene ---
Oviedo 2004 (modificación Tradicional
parcial 2019)
Pamplona 2019 Innovador
Toledo 2016 Tradicional
Huesca 2011 Tradicional

Elaboración propia

Principales mecanismos de participación implementados

En cuanto a los mecanismos de participación introducidos por los

Ayuntamientos del Cambio, se destaca dos grandes áreas: 1) regeneración de
los mecanismos de participación tradicionales: consejos, consultas y modos de
transparencia; 2) Desarrollo de nuevos mecanismos de participación, los cuales
a su vez se pueden clasificar en: a) presupuestos participativos; b) plataformas
digitales; c) laboratorios; d) formas de colaboración público-privadas; e)
Observatorios ciudadanos.

En lo que se refiere a los mecanismos de participación tradicionales, destaca la

reactivación y ampliación de los órganos formales de participación (Mesas
ciudadanas y foros locales en Madrid o ampliación de consejos en Valencia), la
potenciación de rendición de cuentas (escaño ciudadano y Dillo ti en A Coruña,

19
Café con el Alcalde y desde los Barrios en Zaragoza), o la proliferación de
planes y estrategias participativas (PGOU de Valladolid, Plan Estratégico-
Urbano 2030 en Pamplona o la Delimitación de Distritos en A Coruña), la
activación de consultas ciudadanas (regeneración urbana Madrid y
remunicipalización del agua en Barcelona) o la mejora de los portales de
transparencia, gobierno abierto y atención al ciudadano (Barcelona ,Valencia y
Zaragoza).

Los presupuestos participativos se convertirán en el mecanismo estrella a partir

de 2015, no solo en las capitales de provincia gobernadas por confluencias
municipalistas sino en muchas otras. Prueba de ello es que en 24 de las 50
capitales españolas se llevarán a cabo este tipo de experiencias (Dias,
Enríquez, & Júlio, 2019). Si bien en España los presupuestos participativos se
habían aplicado anteriormente (Pineda, 2009; Ganuza y Francés, 2012), esta
será la primera vez que se lleve a cabo en grandes ciudades, incorporando
formas de participación digital para ello. Valencia será el único proceso que
será puramente digital, mientras que ciudades como Madrid, Zaragoza, A
Coruña o Valladolid combinarán formas de participación digitales como
presenciales.

Las plataformas digitales serán promovidas por la corriente del hacker

activismo. Éstas destacan por ser de software libre y código abierto, lo que
supone que pueden ser utilizadas y adaptadas por diferentes administraciones
y organizaciones (Barandiaran, y otros, 2017). Las más destacables son
Decidim en Barcelona y Consul en Madrid, que a su vez será utilizado por A
Coruña, a través de la Plataforma Porta Oberta, o Erabaki en Pamplona.
Además de convertirse en herramientas más transparentes con un mayor
acceso a la información, se convertirán en instrumentos para la democracia
directa y deliberativa. Así, a través de estas plataformas se podrá elaborar,
debatir y revisar propuestas sobre políticas municipales, permitiendo a su vez
dar seguimiento a los procesos participativos en marcha.

Los laboratorios ciudadanos se convertirán en espacios de formación y

experimentación democrática en donde se diseñarán prototipos que, mediante
operaciones de prueba-error, podrán posteriormente ser replicables en distintos
territorios, pudiendo de esa manera trascender el ciclo electoral (Bermejo,
20
2019). Entre los laboratorios desarrollados por los gobiernos municipalistas
entre 2015 y 2019 destacan el MediaLab Prado en Madrid, que ya existía
anteriormente pero que será potenciado, o el Kolaboratorio de Pamplona,
creado durante la legislatura municipalista.

La colaboración público-comunitaria estará orientada al uso y gestión

comunitaria de equipamientos y otros recursos urbanos a través del apoyo de
las instituciones municipales. En este sentido, destaca la Ordenanza público-
social de Madrid, el plan estratégico 2019-2023 de Patrimonio Ciudadano y
Comunes Urbanos de Barcelona, la cesión de uso de locales de titularidad
pública en Valencia o experiencias más concretas como la cesión de un
antiguo colegio público en Zaragoza o la antigua cárcel provincial en A Coruña.
Quizá uno de los casos más paradigmáticos en el complejo industrial de Can
Batlló en Barcelona, un espacio de 13 mil metros cuadrados que ha sido cedido
a diferentes colectivo durante cincuenta años, constituyéndose en un referente
en lo que se refiere a este tipo de colaboraciones público-comunitarias.

Finalmente, el observatorio ciudadano. Pese a que este tipo de experiencia

participativa solo se llevará a cabo en el Ayuntamiento de Madrid durante
apenas unos meses, merece la pena destacar su puesta en práctica ya que
junto a los presupuestos participativos, es uno de los instrumentos de
participación institucional que más protagonismo ha cobrado a nivel mundial
(OECD, 2020). Si bien en España ya había sido aplicada anteriormente (Font y
Medina, 2001), el nuevo modelo se diferenciará de los anteriores tanto en la
forma de elección de los participantes como en su integración al sistema de
participación existente. A través de una elección aleatoria de 49 personas en
función de diferentes criterios como edad, sexo y área de residencia, se les
convocará en varias sesiones a deliberar sobre una serie de las propuestas
más votadas por la ciudadanía a través de la plataforma digital. Las decisiones
tomadas por el observatorio, serían aceptadas por el gobierno. Sin embargo, el
cambio de gobierno en 2019 impidió ver su evolución. Los defensores plantean
que este modelo logra superar los sesgos participativos, característico en las
formas de participación institucional, dotándole de una representación más
equitativa. Así mismo, la posibilidad de garantizar un tiempo y espacio
adecuado nutrido por la aportación de expertos en la materia y facilitado por

21
profesionales, permite mejorar la calidad deliberativa (Ganuza y Menundez-
Blanco, 2020; Ganuza y Mendiharat, 2020). Habrá que ver si en el futuro
existen experiencias en el país.

Tabla 11: Principales mecanismos de participación introducidos por los

Ayuntamientos del Cambio
Mecanismo Ayuntamientos
participativos

Órganos formales de Madrid, Valencia

participación

Rendición de cuentas A Coruña, Zaragoza

Regeneración
Planes y estrategias Valladolid, Pamplona y
mecanismos
A Coruña
tradicionales
Consultas ciudadanas Madrid y Barcelona

Portal de Transparencia Barcelona, Valencia y

Zaragoza

Presupuestos Valencia, Zaragoza,

participativos Valladolid, A Coruña

Plataformas digitales Barcelona, Madrid, A

Coruña. Pamplona
Nuevos mecanismos
Laboratorios ciudadanos Madrid, Pamplona
de participación
Colaboración público- Madrid, Barcelona,
comunitaria Valencia, Zaragoza, A
Coruña

Observatorio Ciudadano Madrid

Elaboración propia

22
4. CASOS DE ESTUDIO
4.1. INTRODUCCIÓN

4.1.1. Selección de casos

En el siguiente capítulo se presentan los resultados de análisis de los casos de estudio

investigados. El objetivo es caracterizar el modelo de gobernanza participativa
implementado por cada Ayuntamiento del Cambio y definir la selectividad estratégica
participativa en función del marco analítico propuesto, comparándolo tanto a nivel
temporal (cambios y continuidades respecto a la selectividad estratégica anterior de
cada municipio) como entre ciudades (semejanzas y diferencias entre las selectividades
estratégicas de cada dimensión del EER).

La decisión de analizar la gobernanza participativa en varias ciudades tiene como objeto

la comparación como enfoque investigativo. La comparación, además de ser una
estrategia analítica de la ciencia política (Caramani, 2020 [2013]), es una forma común
de pensamiento (Dogan & Pelassey, 1990). El ser humano construye conocimiento a
través de referencias. Mediante la comparación se logra evitar caer en el etnocentrismo,
es decir, en la interpretación de generalidades a través de una realidad muy concreta.
Así, el objetivo de la investigación comparativa es precisamente traducir fenómenos
sociales concretos en reglas generales. La comparación permite establecer una síntesis
que, más que un resumen, es una generalización surgida a raíz de las averiguaciones
empíricas, su comparación e interpretación.

Para comparar se requiere de un marco analítico común (Ragin, 1987). A diferencia de

un estudio de caso aislado en el que las categorías de análisis se pueden ir construyendo
a medida que se avanza en la investigación, en los estudios comparativos se requiere
una serie de variables generales predefinidas que permitan abarcar la diversidad de los
casos, como se ha hecho con el marco analítico presentada en el capítulo 2.3.4. Esto no
significa que no existan elementos particulares de cada fenómeno que hay que tener en
cuenta, sino que es necesario tener un marco que permita clasificar e interpretar los
datos recopilados de forma común.

23
Una de las grandes dificultades del estudio comparativo, es lograr datos comparables en
el tiempo y entre lugares. De este modo, la disponibilidad de datos estadísticos relativos
a cada una de las variables establecidas condicionan en gran manera los resultados
obtenidos. Como veremos en los casos presentados, a diferencia de otros procesos de
participación política asentados como es la participación electoral (Castillo, 1994;
Anduiza & Bosch, 2004), en los proceso participativos no existe una tradición
evaluadora que permita aglutinar la información sobre cuánta gente participa, quien y de
qué manera, lo que dificulta el análisis tanto de caso como comparativo.

Como se reflejó en el capítulo 3.3., referido a presentar la nueva ola municipalista, en

2015 existieron multitud de candidaturas que lograron acceder al gobierno local. A nivel
de capitales de provincia, en 15 de las 52 existentes, el nuevo municipalismo estuvo en
el gobierno: cuatro en solitario, una con alcaldía y en coalición y diez sin alcaldía y en
coalición (ver tabla x). Debido a la incapacidad investigativa para abordar en el análisis
el modelo de gobernanza participativa de cada una de ellas, se decidió escoger cuatro en
función de los siguientes criterios:

A la hora de seleccionar los Ayuntamientos del Cambio a analizar, se han tenido en

cuenta los siguientes criterios:

1) Que el Ayuntamiento del Cambio gobernase en una capital de provincia

Las confluencias surgidas en 2015 tuvieron un carácter eminentemente urbano, siendo

impulsadas por las principales ciudades del país (Roth, Monterde, & Calleja, 2019). En
estas mismas fue donde unos años antes, en mayo de 2011, más incidencia tuvo el 15-
M, movimiento ciudadano considerado referente y condición de posibilidad del nuevo
municipalismo. Es por ello que se decidió poner atención a la condición urbana y de
referencia en la región en cada una de ellas.

2) Que el Área de Participación estuviera regida por una concejalía perteneciente a

una confluencia municipalista.

Como se ha mencionado en el apartado anterior, uno de los ejes principales del

municipalismo es la regeneración democrática. Es por ello que se ha considerado
fundamental que el área de participación estuviese gestionada por una concejalía
perteneciente a una confluencia municipalista, de manera que se pudiese caracterizar las

24
políticas participativas introducidas y ver en qué medida el discurso supuso a su vez una
transformación en el modelo de gobernanza participativa.

Muestra del interés en gestionar la participación ciudadana, en todas las capitales de

provincia gobernada por los Ayuntamientos del Cambio, el Área de Participación estará
gestionada por una concejalía perteneciente al municipalismo. Si bien este criterio no
permite hacer un proceso de filtrado respecto al criterio anterior, sí que indica la
relevancia de la participación en la agenda municipalista.

3) Que la capital de la provincia correspondiese a una ciudad intermedia

Como se plantea en el apartado 3.3.3., dedicado a presentar las principales

características de la nueva ola municipalista, uno de los elementos centrales es la
proximidad como condición de posibilidad de una participación ciudadana cotidiana.
Una idea presentada por autores clásicos como Rousseau (2012 [1762]) (2012 [1762]) o
Dahl (Dahl, 1967), quienes consideraban que cuanto menor es la localidad, más fácil le
resulta a la ciudadanía participar en las decisiones públicas. Pese a las posibles
discrepancias que pueden existir (ver debate apartado 3.3. sobre las principales
características del municipalismo), se ha decidido incluir el tamaño poblacional como
criterio a tener en cuenta.

De acuerdo al CGLU, se considera ciudad intermedia aquella población de entre 50 mil

y 1 millón de habitantes. De esta manera, se descartan las grandes metrópolis como
Madrid y Barcelona que superan ese tamaño.

Además, bajo este criterio, existe otra razón a considerar. La mayoría de estudios sobre
gobernanza participativa (y en general todo tipo de estudios) se han concentrado en las
grandes capitales, por lo que dedicar el análisis de la gobernanza participativa a otras
ciudades apenas estudiadas aporta una información relevante al campo de estudios de la
participación.

Tabla 12. Criterios de elección para los casos de estudio

1. Que el Ayuntamiento del Cambio gobernase en una capital de provincia

2. Que el Área de Participación estuviera regida por una concejalía perteneciente a
una confluencia municipalista.

25
 3. Que la capital de la provincia correspondiese a una ciudad intermedia
Elaboración propia

A estos tres criterios, hay que sumar el elemento de accesibilidad investigativa. Si bien
no se puede considerar un criterio científico en sí mismo, se considera que no debe ser
obviado y requiere explicitarlo a la hora de justificar la elección de los casos de estudio.
El hecho de vivir en Zaragoza y tener contacto directo con actores clave del resto de
ciudades escogidas, fue un elemento a considerar en la elección de los casos de estudio,
lo que me permitió disponer de una cuantiosa y valiosa información de análisis.

Así, finalmente de las 15 capitales de provincia, se decidió escoger cuatro: Zaragoza,

Valladolid, A Coruña y Pamplona. De esta se manera se lograba analizar ciudades
comparables y abarcables para un estudio de tesis doctoral.

Las cuatro ciudades se sitúan al norte de España (ver gráfico 1). Además de ser capitales
de provincia, son las urbes más pobladas de sus respectivas Comunidades Autónomas,
generando una gran influencia política y económica sobre la región. En lo que se refiere
al escenario político-institucional, la llegada al poder de las candidaturas municipalistas
en estas ciudades, supuso un cambio profundo en el sistema de partidos local de todas
ellas, rompiendo con el turnismo bipartidista reinante desde los años ochenta. Si bien,
en todas estas ciudades las candidaturas municipalistas accedieron a puestos de
gobierno, en ninguno lograron gobernar con mayoría absoluta, lo que les llevó a tener
que gestionar el ayuntamiento en minoría (Zaragoza y A Coruña) o en coalición, a partir
de pactos con otros partidos (Valladolid y Pamplona). Este aspecto, como se verá más
adelante, condicionará muchas de las políticas introducidas, incluyendo aquellas
provenientes del Área de Participación.

26
Gráfico 3. Localización geográfica casos de estudio

Elaboración propia

Tabla 13. Escenario político-institucional ciudades de estudio

Ciudad Población Nombre de la Nº de Gobierno Partido en el

(Censo Organización concejales y Ayto. del gobierno
INE 2017) % votos Cambio anterior
(Elecciones legislatura
2015) (2011-2015)

Zaragoza 664938 Zaragoza en 9 de 31 (29%) En solitario con PSOE

Común (ZEC) apoyo de
investidura del
PSOE y CHA

Valladolid 299715 Valladolid 4 de 29 (13%) En coalición PP

toma la palabra con el PSOE,
(VTP) sin alcaldía

27
A Coruña 244099 Marea 10 de 27 En solitario con PP
Atlántica (37%) apoyo de
investidura del
PSG y BNG

Pamplona 197138 Aranzadi 5 de 27 (19%) En coalición UPN

con EH Bildu,
Geroa Bai e
Izquierda
Ezkerra, sin
alcaldía

Elaboración propia

Una vez definidos los casos de estudio, a continuación se presenta el índice de

contenido general establecido para cada uno de ellos.

4.1.2. Contexto socioeconómico y sociopolítico

Uno de los aspectos fundamentales a la hora de analizar los espacios de gobernanza

participativa desplegados por los Ayuntamientos del Cambio seleccionados, es conocer
las condiciones estructurales sobre los que se desarrollan.

Como se apuntaba en el apartado 2.3.2., los espacios de gobernanza están atravesados

por relaciones de desigualdad que condicionan la capacidad de la población a la hora de
acceder a esos espacios. Además, existen acciones del Estado que pueden ampliar o
reducir las posibilidades de participación de la ciudadanía. Es por ello que decimos que
existe una desigualdad en función de la estructura socioeconómica y una desigualdad en
función de la estatalidad. La relación entre ambas condiciona las formas de
representación de la gobernanza participativa.

De acuerdo a lo anterior, la contextualización de cada caso es fundamental para

comprender las condiciones de posibilidad sobre las que se desarrollan los espacios de
gobernanza participativa promovidos por los Ayuntamientos del Cambio, recordando
nuevamente que la selectividad estratégica presente está condicionada por la
selectividad estratégica pasada. Esta path dependence, es explicada de forma acertada
por Laval y Dardot, quienes plantean:

28
 Toda creación histórica tiene lugar sobre, en y mediante lo instituido, sobre
condiciones concretas que lo rodean (…) Ninguna praxis puede ahorrarse tener
que luchar para superar la inercia propia de las condiciones heredadas del pasado,
ninguna puede imaginarse crear lo absolutamente nuevo a partir de la nada,
simplemente porque (…) la creación de lo absolutamente nuevo nunca es una
creación absoluta. (Laval & Dardot, 2015, pág. 498).

Con tal de contextualizar de forma socioeconómica y estatal los casos de estudio

analizados, las dimensiones y variables escogidas asociadas a sus respectivas fuentes. A
la hora de seleccionar entre las múltiples variables existentes, se ha tenido en cuenta
aquellas que permitiesen describir adecuadamente la ciudad y las posibles desigualdades
existentes (dimensión socioeconómica), así como su ideología y capacidad organizativa
existente (dimensión sociopolítica). Además también se ha tratado que la información
de cada una de las variables fuera accesible en todas las ciudades de modo que facilitara
la comparación entre ellas.

Tabla 14. Dimensiones y variables casos de estudio

DIMENSIÓN VARIABLE FUENTE

Evolución población en INE y Webs autonómicas y

función del sexo, municipales
densidad, índice
https://www.ine.es/dynt3/ineb
envejecimiento y
ase/es/index.htm?padre=517
migración
&capsel=525 (actual)

Extensión geográfica INE

Socioeconómico 45
https://es.wikipedia.org/wiki/A
nexo:Municipios_de_Espa%
C3%B1a

Tasa de paro anual por INE

provincia 2002-2019
https://www.ine.es/jaxiT3/Tab
(primer trimestre)
la.htm?t=3996&L=0

Índice GINI INE

45
Gran parte de las variables y fuentes han sido seleccionadas a partir del estudio de Ricardo Méndez,
Luis Abad y Carlos Echaves (2015) Atlas de la Crisis. Impactos socioeconómicos y territorios
vulnerables en España. Valencia :Tirant Humanidades

29
 https://inespain.maps.arcgis.
com/apps/MinimalGallery/ind
ex.html?appid=c8b41b2c471
845afbc8f8eb20c54382e#

http://www.ine.es/experiment
al/atlas/exp_atlas_tab.htm

Ejecuciones INE
hipotecarias por https://www.ine.es/jaxiT3/Tab
provincia (2014-2017) la.htm?t=10743

Sociopolítica Evolución sistema Ministerio del Interior

electoral 1979-2015

Tasa de asociacionismo Censo municipal de

asociaciones

Número de Anuario estadístico Ministerio

manifestaciones por del Interior
provincia (1998-2020) http://www.interior.gob.es/we
b/archivos-y-
documentacion/anuario-
estadistico-de-2018

Elaboración propia

4.1.3. Evolución modelo de gobernanza participativa

Como parte de la contextualización previa al análisis de las políticas participativas

desarrolladas por cada uno de los Ayuntamientos del Cambio seleccionados, es
necesario dedicar un capítulo específico a la evolución del modelo de gobernanza
participativa en cada una de las ciudades. Si aplicamos el Enfoque Estratégico
Relacional (EER) (Jessop, El Estado: Pasado, Presente y Futuro, 2017) al campo de la
participación, se puede afirmar que cada modelo de gobernanza participativo está
caracterizado por una selectividad estratégica en un momento dado, lo cual a su vez está
condicionada por la selectividad estratégica heredada. Así, antes de analizar el modelo
de gobernanza participativa en cada uno de los Ayuntamientos del Cambio, es

30
fundamental caracterizar el modelo pasado. Una cultura participativa institucional que
condiciona las posibilidades de transformación y que es esencial para comprender los
cambios y continuidades.

En el capítulo 3.2. se describió de forma genérica la evolución del modelo de

gobernanza participativa en España. Sin embargo, no todas las administraciones han
evolucionado de la misma manera. En este apartado se pretende transitar de la
generalización a la concreción en cada una de las ciudades. Para caracterizar el modelo
de gobernanza participativa en cada ciudad, se tendrá en cuenta cuatro aspectos: 1) la
evolución de la participación en el organigrama municipal; 2) la evolución de los
presupuestos municipales en la participación; 3) la evolución del reglamento
participativo; 4) la evolución de los mecanismos de participación. En todos ellos se
recurrirá a fuentes municipales así como a información destacable que pudiese surgir de
las entrevistas realizadas a actores clave. En el caso del presupuesto municipal, la Ley
de Estabilidad Presupuestaria de 2012 (art 15.3), señala que las corporaciones locales
deberán remitir cada año el presupuesto municipal. De esta manera, existe una base de
datos disponible en la web del Ministerio de Hacienda en donde se puede consultar el
presupuesto municipal dedicado a participación en cada una de las ciudades de estudio,
una fuente que permite equiparar cifras que normalmente son difíciles de comparar.

En lo que se a la evolución de los mecanismos de participación implementados, hay que

diferenciar entre dos grandes tipos. Por un lado, están los “órganos o consejos de
participación”, caracterizados por tener una estructura permanente y con una
participación selectiva de actores, y por otra los “procesos de participación”, con un
tiempo determinado de duración y abierto a más participantes (Parés & Resende, 2009).

Tabla 15. Elementos de análisis evolución gobernanza participativa

Elementos de análisis Fuentes

Evolución participación organigrama municipal Municipales

Evolución presupuesto municipal participación MINHAP

Evolución reglamento participativo Municipales

31
Evolución mecanismos de participación Municipales y entrevistas

Elaboración propia

4.1.4. Estrategia participativa Ayuntamientos del Cambio

Ya entrando en el análisis del modelo de gobernanza participativo introducido por cada

uno de los Ayuntamientos del Cambio, una primera parte se dedicará a la estrategia
participativa, teniendo en cuenta: 1) composición de confluencia; 2) programa electoral;
3) modo de articulación institucional de la participación institucional; y 4) Mecanismos
de participación implementados.

Como se dijo en el anterior apartado, debido al carácter plural de las confluencias

municipalistas, la composición de los cargos variará considerablemente en función de
las características organizativas en cada ciudad. Así, en este apartado se detallará la
adscripción política de los concejales elegidos en cada una de las ciudades de estudio
para las elecciones locales de 2015. Además, se revisarán los programas electorales con
los que se presentarán ese año, poniendo atención a las principales propuestas en
materia de participación.

Seguidamente, se dibujará un mapa de los principales mecanismos de gobernanza

promovidos por el Área de Participación, comparándolo con las propuestas planteadas
en los programas electorales e identificando los cambios y continuidades respecto a
modelos anteriores. Para ello, se profundizará en las variables referidas al modo de
articulación institucional desde una perspectiva amplia del modelo de gobernanza
participativa: jerarquía administrativa, recursos destinados, marco legal de la
participación institucional y grado de transversalidad.

Una vez presentados el conjunto de los mecanismos de gobernanza promovidos por

cada una de las áreas de participación, se escogerá uno de ellos para el análisis en
profundidad. Para ello, se tendrá en cuenta los siguientes criterios:

1. Que sea impulsado por el Área de Participación

2. Que a nivel discursivo, la confluencia municipalista lo presente como el
mecanismo principal para promover la democracia participativa

32
 3. Que corresponda con mecanismos participativos innovadores en la ciudad,
distanciándose de los modelos de gobernanza tradicional anteriores. Para la
elección, se privilegiará procesos participativos. En especial, presupuestos
participativos, mecanismo que si bien tomó cierto impulso a comienzos de los
dos mil, principalmente en Andalucía. A partir de 2015 se relanzará,
incorporando formas de participación digital46.
4. Que sean mecanismos participativos comparables entre sí. En este caso los
procesos, caracterizados por espacios abiertos a la participación, con fases
delimitadas en cuanto al diseño, planificación, ejecución y evaluación, permiten
tener criterios analíticos comparables.

4.1.4. Análisis mecanismo participativo

Tras elegir el mecanismo participativo a analizar, se aplicará el marco analítico

propuesto para esta investigación (ver apartado 2.3.4). A partir del Enfoque Estratégico
Relacional (EER) de Bob Jessop (2017), el objetivo es definir la selectividad estratégica
participativa para cada una de las dimensiones, teniendo en cuenta la dimensión interna
(modo de articulación institucional) y externa (modo de intervención y modo de
representación). Tres dimensiones que se analizan de forma separada y relacional al
mismo tiempo, estableciéndose causalidades entre ellas. En función de las
características de cada una de las dimensiones, en el apartado de conclusiones de cada
caso, se establece un determinado tipo de selectividad estratégica participativa o modo
de gobernanza, identificando los aspectos innovadores frente al contexto anterior en
cada una de las ciudades.

Finalmente, en el último apartado de este capítulo, se llevará a cabo una comparación

entre cada una de las ciudades en función de las dimensiones del EER y la selectividad
estratégica desarrollada.

Tabla 16. Estructura para cada uno de los casos de estudio

Apartados Sub-apartados Criterios de análisis

46
Barandela, Marta (21 de mayo de 2017). Se multiplican los presupuestos participativos en España. El
Diario.es. Extraído de: https://www.eldiario.es/politica/presupuestos-participativos_1_3413259.html

33
 Contexto socioeconómico - Población en función del
sexo, índice envejecimiento y
% población extranjera
- Extensión geográfica
- Tasa de desempleo
- Mediana por unidad de
consumo
- % población por debajo del
50% de la mediana por unidad
de consumo en función del
sexo, la edad y la
Contextualización nacionalidad
-% población por encima del
200% de la mediana por
unidad de consumo en
función del sexo, la edad y la
nacionalidad
- GINI
- Ejecuciones hipotecarias

Contexto sociopolítico - Evolución sistema electoral

- Tasa de asociacionismo
- Movilización social

Organigrama

Evolución modelo de Recursos destinados

gobernanza Reglamento
participativa
Mecanismos de
participación

Composición confluencia

Programa electoral
Estrategia
Modos de articulación -Jerarquía administrativa
participativa
institucional -Recursos destinados
Ayuntamientos del
-Marco legal
Cambio
-Grado de transversalidad

Mecanismos de
participación y selección

Análisis mecanismo Modo de articulación - Recursos empleados

participativo institucional - Reglamento

34
 - Grado transversalidad
Modo de intervención - Diseño
- Relaciones
- Permeabilidad
Modo de representación - Número de actores
- Tipo de actores
Elaboración propia

35
4.2. ZARAGOZA

4.2.1. CONTEXTUALIZACIÓN

Contexto socioeconómico

De los cuatro Ayuntamientos del Cambio recogidos, Zaragoza es la ciudad estudiada

con mayor población. Según el censo municipal, en el año 2015, la capital aragonesa
contaba con 664.953 habitantes, siendo la quinta ciudad más poblada de España. Su
término municipal con 1060 km², es el octavo más grande de España, concentrándose el
96% de la población en solo el 25% del territorio, lo que supone que su densidad sea
relativamente alta en relación a otras ciudades del país. El área metropolitana contiene
un 7% de la población de la ciudad, lo que ha supuesto que apenas se haya desarrollado
una estructura administrativa, a excepción del transporte público (Díaz, Lourés, &
Martínez, 2018). En relación a la Comunidad Autónoma de Aragón, la población de
Zaragoza representa el 54% de toda la región, lo que significa que en apenas un 0,5% de
su superficie se concentre más de la mitad de la población, dato que demuestra un claro
desequilibrio territorial, considerándose una de las regiones más despobladas de España
y de Europa (Del Molino, 2016).

El descenso de la tasa de natalidad, el aumento de la esperanza de vida y la emigración

constante de población hacia los principales polos económicos del país, especialmente
Barcelona y Madrid, ha producido un estancamiento de la misma. Muestra de ello es
que en el año 2012 será la primera vez en doscientos años que la población sufra un
ligero decrecimiento. A su vez, el envejecimiento de la población ha ido aumentando.
En 2019 un 20% de la población contaba con más de 65 años, especialmente notorio en
los barrios obreros tradicionales como Delicias o San José (Ebrópolis, 2019). Tanto el
decrecimiento como el envejecimiento de la población ha logrado ser paliado gracias al
incremento de la población extranjera, que ha pasado de constituir un 6,8% de la
población en 2004, a un 15,3% en 2019, siendo la nacionalidad rumana la más
numerosa, seguida de la nicaragüense, la marroquí y la china (ibíd.).

36
Gráfico 4. Población Municipio de Zaragoza 1887-2019

700000

600000

500000

400000

300000

200000

100000

0
1887 1990 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1981 1991 2001 2011 2019
Elaboración propia a partir de datos del IAEST y el INE

Gráfico 5. Índice de envejecimiento y tasa de población extranjera 2004-2019

Zaragoza

23

21

19

17

15

13

11

5
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Índice de Envejecimiento Tasa de población extranjera

Elaboración propia a partir de los datos del censo municipal

En lo que se refiere al desarrollo económico de la ciudad, la industria ha jugado un

papel central, especialmente la automovilística desde que en 1981 se instalara la fábrica

37
de General Motors. Además, destacan otras empresas como BSH, Ámbar o La Casa, lo
que ha supuesto que sea considerada la tercera ciudad con el índice de industrialización
más elevado de España tras Madrid y Barcelona (Anuario Económico de la Caixa en
Martí-Costa & Mérida, 2015, pág. 164). Sin embargo, en los últimos años el sector
industrial ha ido perdiendo peso en favor de la logística que se ha convertido en el
sector económico con mayor crecimiento. Su posición estratégica, situada
aproximadamente a 300 km de Barcelona, Madrid, Bilbao y Valencia, y el desarrollo
de infraestructuras de conexión adecuadas, ha supuesto que se haya convertido en una
de las principales centralidades logísticas del país. En 2020, el aeropuerto de Zaragoza
había alcanzado el 27% de la carga de toda la red de aeropuertos del Estado, siendo
superado únicamente por Barajas (Madrid) y El Prat (Barcelona)47.

En cuanto a la evolución urbana, la Exposición Universal de 2008 tuvo un papel crucial

(Martí-Costa & Mérida, 2015). Al igual que ha sucedido en otros lugares, dicho
megaevento se convirtió en un dispositivo discursivo fundamental para legitimar
grandes operaciones inmobiliarias a comienzos de siglo (Díaz, Lourés, & Martínez,
2018). Muestra de ello es que el modelo de ciudad compacta establecido en el Plan
General de Ordenación Urbana (PGOU) de 2001, fue modificado en 38 ocasiones
(A_zofra, 2013), provocando un crecimiento del suelo urbanizable del 58%, seis veces
mayor que el producido a nivel poblacional (De Miguel, 2014). La mayoría de las
nuevas operaciones inmobiliarias se desarrollarán al sur de la ciudad, destacando
especialmente el caso de Arco Sur, proyecto urbanístico de 21.500 viviendas de las que
en 2020 solo se había construido 238948. Mucha de las viviendas que se proyectaron en
este proceso de ampliación urbanística fueron Vivienda Protegida, promoviendo de esta
forma el éxodo de las nuevas generaciones a los nuevos barrios periféricos y
provocando, paralelamente, el envejecimiento y abandono de los más antiguos.

47
[9 de noviembre de 2020] Aeropuerto de Zaragoza y TMZ afianzan su posición nacional en carga. El
Periódico de Aragón. Recuperado de https://www.elperiodicodearagon.com/el-
mostrador/2020/11/09/aeropuerto-zaragoza-tmz-afianzan-posicion-46488136.html
48
Muñoz, I. [20 de octubre de 2020]. Arco Sur licita la urbanización de cuatro parcelas para construir
650 pisos. Heraldo de Aragón. Consultado en
https://www.heraldo.es/noticias/aragon/zaragoza/2020/10/20/arcosur-licita-la-urbanizacion-de-cuatro-
parcelas-para-construir-650-pisos-1400969.html?autoref=true

38
Gráfico 6. Urbanización de Zaragoza 1927-2018

Fuente: Cátedra de Territorio, Sociedad y Visualización Geográfica, Universidad de Zaragoza

Esta expansión acelerada de la ciudad hacia la periferia urbana, vino acompañada de un

incremento de los centros comerciales, pasando de 183 mil m2 en el año 2000, a 464 mil
m2 en 2010. De esta manera, Zaragoza pasó a ser la ciudad de España con más
superficie de centros comerciales por habitante (Marco & Buil, 2010). Este hecho unido
al crecimiento de la ciudad dispersa supuso que el transporte privado aumentase un 14
% en poco más de una década (Zazo, 2010).

Otra de las consecuencias directas de la celebración de la Expo fue el endeudamiento de

las arcas municipales. Esta deuda se elevó a 475 millones de euros. Una deuda que el
consistorio deberá de pagar a los prestamistas, en su mayoría privados, hasta el año
203849. De acuerdo al informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad, en

49
Eduardo Bayona [5 de junio de 2019]. Zaragoza todavía tardará dos décadas en saldar la deuda de la
Expo. Arainfo. Recuperado de: https://arainfo.org/zaragoza-todavia-tardara-dos-decadas-saldar-la-deuda-
la-expo/

39
2015, Zaragoza era la única de las grandes ciudades españolas que su ratio de
endeudamiento superaba el 110% (Díaz, Lourés, & Martínez, 2018, pág. 6).

Gráfico 7. Evolución del paro Provincia de Zaragoza y España. 2002-201950

30

25

20

15

10

Paro España Paro Zaragoza

Elaboración propia a partir de los datos del INE

El final de la Expo y el comienzo de la crisis financiera internacional a partir de 2008,

provocará un incremento constante del paro, alcanzando en 2013 la cifra más elevada
con un 26,24%, niveles relativamente inferiores al paro registrado en el conjunto del
país, como se muestra en el gráfico anterior. Por otro lado la distribución de los ingresos
muestra una marcada desigualdad territorial. Mientras que en distritos como
Universidad y Centro la renta media anual alcanza aproximadamente los 50 mil euros,
Delicias, Las Fuentes, Caso Viejos o Torrero La Paz, distritos históricamente obreros,
apenas alcanzan los 20 mil euros, lo que genera importantes bolsas de pobreza urbana y
exclusión social (Ebrópolis, 2019, pág. 41). El índice de GINI, encargado de mostrar la
diferencia entre los ingresos más altos y más bajos, entre 2015 y 2017 alcanza cifras
entorno al 31 y 33 %, ligeramente inferior al conjunto del Estado51.

50
Debido a la inexistencia de datos municipales, los datos del paro corresponden al nivel provincial. Con
tal de extraer datos comparables, se ha elegido los datos provenientes del primer trimestre de cada año.
51
Hay que indicar que a nivel de la Unión Europea, España posee uno de los índices de GINI más altos,
solo superado por seis países.

40
A continuación, se muestran una serie de datos socioeconómicos desagregados
territorialmente, una referencia que se tendrá en cuenta en el análisis posterior sobre la
participación en los PsPt.

Gráfico 8. Datos socioeconómicos por distrito y barrio rural

Distrito/Barrio Índice de Tasa de % estudios Renta per

Rural envejecimiento población superiores cápita
extranjera

Delicias 224,7 22% 11,3 11822

El Rabal 100,1 10% 10,2 15054

San José 22,2 17,20% 12,3 12959

Actur-Rey 84,5 5,30% 14 12573

Fernando

Centro 267,8 9,30% 30,4 18629

Universidad 214 12% 28,3 11067

Casco Histórico 166,4 22% 16,5 12369

Casablanca 39,2 5,30% 25,3 11191

Las Fuentes 213,7 16,80% 6,9 10846

Torrero La-Paz 134,7 14% 9,8 15612

Oliver- 82,6 12,20% 12,2 13894

Valdefierro

La Almozara 208,9 12,74% 11,3 12882

Santa Isabel 53,7 5,40% 10,8 12381

Miralbueno 36,7 6,50% 22,3 12628

Distrito Sur 11875

41
Casetas 126,8 21,90% 3,9 10799

Garrapinillos 124,5 8,70% 11,8 12946

Montañana 140,4 7,80% 7,7 12202

Movera 124,2 12% 9,8 12430

Juslibol-El 162,9 5,40% 19,1 15858

Zorongo

San Juan de 78,5 6,30% 11,8 13306

Mozarrifar

La Cartuja Baja 142,1 6,40% 8,9 9265

Monzalbarba 142,9 8,50% 7,6 11117

Peñaflor 100 17,20% 8,1 11648

Venta del Olivar 315 12% 19,1 20958

San Gregorio 110 4,52% 10,5

Alfocea 81,1 15,50% 7,7

Villarrapa 76,7 17% 1,5 10539

Torrecilla de 350 0 5,9

Valmadrid

Zaragoza 144,8 13,40% 15,2 12633

Elaboración propia a partir de datos de Ebrópolis

Finalmente, si apuntamos al número de ejecuciones hipotecarias, observamos que en

2014, año en que se comienza a recoger estos datos por parte del INE, se produjeron
2171 ejecuciones hipotecarias, cifra que ha tendido a disminuir hasta 2019, siendo
sustituidas por ejecuciones por impago del alquiler, de las que desgraciadamente no se
tienen datos a nivel provincial.

42
Gráfico 9. Nº de ejecuciones hipotecarias provincia de Zaragoza 2014-2019

2.500

2.000

1.500

1.000

500

0
2014 2015 2016 2017 2018 2019

Elaboración propia a partir de datos del INE

En síntesis, en lo que se refiere al contexto socioeconómico de la ciudad de Zaragoza, se

pueden resaltar los siguientes aspectos:

1. El desequilibrio demográfico y la concentración territorial, coincide con una

tendencia al estancamiento poblacional de la capital zaragozana, que se
caracteriza a su vez por el envejecimiento de la misma y el incremento en las
últimas dos décadas de la población migrante. A su vez, la expansión urbanística
vivida en la ciudad en las últimas dos décadas, ha hecho que se produzca una
redistribución sociodemográfico desigual entre los distritos de la ciudad,
marcada por la movilidad de las nuevas generaciones hacia los nuevos distritos,
así como el envejecimiento y aumento de la migración en los barrios
tradicionales obreros.
2. El peso histórico de la industria zaragozana, principalmente automovilística, está
siendo sustituido por la logística, sector que ha consolidado a la ciudad como
una de las principales centralidades de transporte de mercancías del país.
3. La Expo de 2008 intensificó el crecimiento urbanístico de la ciudad, ya iniciado
en años anteriores, modificando del anterior modelo de ciudad compacta y

43
 promoviendo un nuevo estilo de vida caracterizado por el aumento del uso del
transporte privado motorizado y el consumo en grandes superficies.
4. La celebración de la Expo supuso el endeudamiento de las arcas municipales,
situación de la que todavía no ha logrado recuperarse.
5. La crisis económica del 2008, al igual que en el resto de España, afectó
considerablemente a la ciudad, con una incidencia notable en los barrios
populares, mostrándose una ligera mejoría a partir del 2014.

Contexto sociopolítico

En lo que se refiere a la evolución del sistema de partidos a nivel municipal, se ha

caracterizado por un predominio del PSOE en el gobierno de Zaragoza a excepción del
intervalo 1993-2003, liderado por el PP. Además del carácter bipartidista, hay que
destacar que no han existido grandes mayorías. Exceptuando la legislatura 1983-1987,
gobernada por el PSOE con mayoría absoluta, todos los gobiernos han necesitado lograr
pactos con otros partidos para asegurar la gobernabilidad durante la legislatura. En estos
pactos, el papel de los partidos regionalistas (PAR y CHA) han sido claves,
constituyéndose como “partido bisagra” en la mayoría de las ocasiones.

Los resultados electorales de 2015 mostraron el declive del sistema bipartidista

tradicional. Especialmente notorio fue el caso del PSOE, que igualó los peores
resultados de su historia en 1995, siendo superado por primera vez por una fuerza
política a la izquierda de su espectro electoral. Así, ZEC logró ser la segunda fuerza más
votada, siendo superada únicamente por el PP en apenas siete mil votos. Pese a obtener
únicamente 9 de 31 concejales en juego, decidirá gobernar en solitario con el apoyo en
la investidura del PSOE y la CHA. De esta manera, ZEC se convertirá en el primer
partido que gobierne con tan pocos concejales, situación que condicionará en gran
medida la gobernabilidad durante toda la legislatura.

44
Gráfico 10. Nº concejales elecciones locales Zaragoza 1979-2015

20
Número de concejales 18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007 2011 2015
AP/PP 7 8 5 7 15 15 11 12 10 10
PSOE 11 18 13 15 6 10 12 13 15 6
PAR 7 4 8 6 4 2 2 2 0 0
PCE/IU 4 1 2 3 4 0 0 1 3
CHA 2 4 6 3 3 2
ZEC 9
C's 4

Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio del Interior

En lo que se refiere a los movimientos sociales, históricamente Zaragoza ha tenido una

gran vida asociativa y reivindicativa. Entre los movimientos más importantes, destaca el
legado anarcosindicalista de la ciudad durante la primera mitad del siglo XX, el
movimiento antifranquista y vecinal de la década de los setenta y ochenta, los colectivos
pacifistas e de insumisión de los ochenta, el movimiento antiglobalización de los
noventa e inicios de los dos mil, y el surgimiento de nuevos movimientos sociales como
el colectivo ciclista o el movimiento ecologista, el cual promoverá una de las más
grandes movilizaciones que ha vivido la ciudad entre 2000 y 2003 contra el trasvase del
río Ebro ( (Colectivo Zaragoza Rebelde, 2009). A partir de 2011, la importancia del 15-
M en la ciudad promoverá la (re) activación de diferentes movimientos, destacándose
especialmente Stop Desahucios y las mareas de educación y sanidad (Díaz, Lourés, &
Martínez, 2018).

El incremento de movilizaciones durante el ciclo de protestas en el contexto de la crisis

(2008-2013), se visibilizan a partir de los datos del anuario estadístico del Ministerio del
Interior (ver gráfico 6). Estas cifras se disparan a partir de 2012, convocándose durante
tres años seguidos un número superior a 1000 manifestaciones por año. Las causas

45
pueden atribuirse fundamentalmente a dos aspectos: 1) el recrudecimiento de la crisis y
la implementación de las políticas de austeridad; 2) la visibilización del descontento
ciudadano a partir del 15-M, momento en el que se iniciará un ciclo de protestas entorno
a la sanidad, la educación, la vivienda y las reivindicaciones por una mayor democracia.
A partir de 2014, el número de manifestaciones comienza a decaer, lo que puede
explicarse tanto por la ligera recuperación socioeconómica como por el proceso de
institucionalización de una parte de los impulsores del ciclo de protestas iniciado en
2008. Aun así, se mantienen cifras similares a las del 2008-2011.

Gráfico 11. Número de manifestaciones provincia de Zaragoza 1998-201952

2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1998
1999
2000
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019

Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio del Interior

En lo que se refiere a la evolución de la tasa de asociacionismo en la ciudad (número de

asociaciones registradas respecto al total de la población), el gráfico siguiente muestra
un incremento constante. Las asociaciones más numerosas son las culturales y
deportivas, seguidas de padres y madres, vecinos, jóvenes y mayores (Ebrópolis, 2019).
Hay que destacar que el protagonismo de las asociaciones de vecinos, cruciales en la
vida reivindicativa de los barrios durante la década de los setenta, ochenta y noventa, ha
ido reduciéndose, aspecto compartido con el resto de urbes del país (Gutiérrez &
Rodríguez-Villasante, 2001).

52
No existen datos para el año 2001 y 2002.

46
Gráfico 12. Tasa de asociacionismo Zaragoza 2009-2018

4,5
Nº asociaciones/1000 habitantes

3,5

2,5

1,5

0,5

0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Elaboración propia a partir de Informes Ebrópolis 2011-2018

47
4.2.2. EVOLUCIÓN MODELO DE GOBERNANZA PARTICIPATIVA EN ZARAGOZA

Una vez presentado el contexto socioeconómico y sociopolítico de la ciudad, este

apartado se centra en caracterizar el modelo de gobernanza participativa implementado
por el Ayuntamiento de Zaragoza desde los años ochenta hasta el 2015. Para
caracterizar este proceso, se tienen en cuenta cuatro aspectos: 1) evolución del marco
normativo de la participación ciudadana; 2) papel del Área de Participación dentro del
organigrama municipal; 3) presupuesto destinado a la participación ciudadana; y 4)
principales mecanismos de participación implementados hasta 2015. De esta manera, se
pretende lograr una visión integral que permita comprender la cultura participativa
institucional existente antes de la llegada al gobierno de Zaragoza en Común. Un
contexto de partida que se debe tener en cuenta a la hora de analizar los cambios y
continuidades del modelo de gobernanza participativo y las transformaciones en la
selectividad estratégica municipal.

Evolución del marco normativo de la participación ciudadana en Zaragoza

En paralelo al desarrollo normativo de la participación por parte del Estado central, a

comienzos de los ochenta, el Ayuntamiento de Zaragoza comenzó a desarrollar su
marco normativo en materia de participación ciudadana. En 1981 aprobó la delimitación
del término municipal en 12 distritos, 10 urbanos y 2 rurales (BOA, Decreto 19 de
octubre de 1981) y un año después, comenzó la elaboración de un marco normativo que
establezca los canales formales de relación entre la institución y la ciudadanía. Para ello,
creó una comisión conformada por todos los miembros de los partidos políticos
representados en el pleno, a la que se sumaron las aportaciones de la Federación de
53
Asociaciones de Barrio de Zaragoza (FABZ) , reconocida como el interlocutor
principal de la sociedad civil con la administración local.

53
Pese a que la asamblea constitutiva es de 1979, las asociaciones vecinales llevaban funcionando como
“asociaciones de cabeza de familia” desde los años sesenta, con un papel central en el tejido vecinal y en
la reivindicación de servicios, derechos civiles y políticos.

48
Fruto de esta comisión, en 1982 se aprobó el primer reglamento de participación
ciudadana de la ciudad (BOP, nº98, p.1019-1022). En su apartado introductorio se
menciona:

(…) mientras se termina de redactar la Ley de Régimen Local en el

Congreso de los Diputados, es necesario establecer, con carácter
provisional, órganos de descentralización políticas y administrativa y cauces
estables de participación ciudadana que acerquen la gestión municipal al
pueblo, y permitan consolidar y desarrollar la democracia municipal (BOP,
nº98, p.1019).

En este documento se planteaban tres ejes principales: 1) la necesidad de informar y

recoger la opinión de la ciudadanía, 2) la constitución de comisiones mixtas sectoriales
y 3) la creación de consejos de distrito. Pese a su carácter provisional, se puede entrever
desde un inicio un modelo de participación protagonizado por los consejos (sectoriales
y territoriales) con un claro protagonismo de las asociaciones, especialmente vecinales,
asumiendo un carácter subordinado (con voz pero sin voto) respecto a los representantes
políticos.

Tras la aprobación de la Ley Orgánica Reguladora de Bases Locales en 1985, y en base

a su artículo 2, que plantea la gestión municipal de acuerdo a los principios de
desconcentración y proximidad, en 1987 se creó una nueva comisión para la elaboración
de un nuevo reglamento con la misma composición que el anterior. Dos años después,
el 1 de enero de 1989, se publicó en el BOP el nuevo “Reglamento de Juntas
Municipales, Juntas Vecinales y Participación Ciudadana”, derogándose el de 1982.
Siguiendo la orientación del primero, el nuevo reglamento permitió regular con mayor
concreción las competencias y funcionamiento de las juntas municipales y vecinales,
constituidos como los principales órganos de desconcentración municipal y
participación ciudadana frente a las comisiones mixtas sectoriales que, a diferencia del
primer reglamento, quedaron relegadas en un segundo término.

En total, se constituirán diez juntas municipales y una vecinal, que aglutinarán a su vez
a once barrios rurales. Las juntas municipales, órganos de desconcentración de los
distritos urbanos, estarán compuestas por un presidente-concejal elegido por el alcalde,
los vocales de los partidos distribuidos en función de la representación alcanzada en las
elecciones municipales, así como la participación de representantes vecinales que
podrán participar en las juntas pero no tendrán derecho a voto. A nivel de junta vecinal,

49
referidas a barrios rurales, estará presidida por el alcalde rural, elegido por el alcalde de
la ciudad, y los vocales, nombrados por el mismo.

En sintonía con el contenido de la Ley Orgánica Reguladora de Bases Locales aprobada

en 1985, las juntas se encargarán de gestionar las nuevas competencias asumidas por los
gobiernos locales como son: gestión, conservación y mantenimiento de centros cívicos,
casas de juventud, instalaciones deportivas, servicios sociales y centros de salud, 50%
partida conservación y vías públicas, 50% del alumbrado, animación sociocultural,
conservación de edificios y solares, policía de barrio, limpieza pública, y parques y
jardines. A su vez, “todas las juntas municipales se mantendrán bajo la tutela de los
órganos centrales del Ayuntamiento” (art. 6.2.c., Reglamento 1989)54. Con la finalidad
de asegurar el carácter centralista de la estructura municipal, se apunta:

“(…) el alcalde podrá suspender los acuerdos de los órganos de las juntas
municipales y vecinales cuando vulneren el ordenamiento jurídico o para
garantizar la unidad de gobierno de gestión del municipio” (art.26.3,
Reglamento de Juntas Municipales, Juntas Vecinales y Participación
Ciudadana, 1989).
Además de los órganos estables de participación, el reglamento de 1989 introdujo la
“iniciativa ciudadana” (art.52), y la “consulta popular” (art.55), instrumentos de
participación complementaria que pese a su reconocimiento normativo, no tuvieron una
aplicación práctica posterior, un elemento característico del conjunto del Estado
español, como se señaló en el apartado 3.2.2. “Bases normativas de la participación en
España: 1978-1985”.

Por otro lado, se creará la figura de “entidad de interés público”, permitiendo a aquellas
asociaciones reconocidas como tal, acceder a medios públicos (art. 36). La primera
entidad en recibir dicho reconocimiento será la FABZ, incorporada en las disposiciones
transitorias del propia reglamento de participación de 1989, consolidándose así su papel
como interlocutor prioritario con la administración, y “garantizar su presencia, opinión,
colaboración e información” en las políticas públicas desarrolladas por el consistorio. El

54
Por órganos centrales se refieren al alcalde, los tenientes alcalde, el pleno y las comisiones de gobierno
(art. 7.d, Reglamento de Juntas Municipales, Juntas Vecinales y Participación Ciudadana, 1989).

50
reconocimiento a las “entidades de interés público” irá ampliándose hasta la actualidad
en donde existen 73 reconocidas55.

Gráfico 13. Estructura de participación ciudadana propuesta en el Reglamento de

1989

Elaboración propia a partir de Reglamento de Juntas Municipales y de Participación Ciudadana,

1989

La década de los noventa estuvo marcada por la consolidación de las juntas municipales
y vecinales. Durante esta época, comenzaron a gestionar su propio presupuesto,
constituyéndose una oficina administrativa en cada una de ellas. Además, se
desarrollaron diferentes consejos sectoriales (ver tabla 7). Con la finalidad de regular su
funcionamiento, en 1996 se aprobó un reglamento específico (BOPZ, 24 de octubre de
1996), definiéndose los consejos sectoriales como “órganos de participación, de
naturaleza consultiva, informativa y asesora (…) con la finalidad y objetivo de facilitar
la participación de los ciudadanos y canalizar la información de las entidades
asociativas en los asuntos municipales”.

55
Para ver la lista de las entidades asociativas de interés público reconocidas, consultar:
https://www.zaragoza.es/ciudadania/gobierno-
abierto/participar/buscar_Asociacion?&categoria_smultiple=Inter%E9s%20P%FAblico

51
Tabla 17. Consejos sectoriales aprobados en la década de los noventa

Año Consejo sectorial

1991 Consejo Social de Bienestar Social
1996 Consejo Sectorial de Transporte
Comisión Local de Juventud
Consejo Sectorial de Participación Ciudadana
1997 Consejo Sectorial de Seguimiento del Plan Integral del Caso Histórico
(PICH)
Consejo Sectorial de Participación Ciudadana
1998 Consejo Sectorial de Seguimiento del Plan Integral del Barrio Oliver
(PIBO)
Consejo Sectorial del Deporte
Consejo Sectorial de Medio Ambiente56
Consejo Sectorial de Acción Social
Elaboración propia a partir de la información disponible en la web municipal

En noviembre de 1996, se constituyó el primer “Consejo de Participación Ciudadana”,

germen de lo que más tarde pasará a llamarse “Consejo Consultivo de Entidades” en el
año 2002, y finalmente “Consejo de Ciudad” en el año 2007. En un inicio, se compuso
por representantes políticos, el director y los técnicos de la secretaría de participación,
así como los representantes de la FABZ y la Unión Vecinal Cesaraugusta 57, federación
de vecinos que desde entonces pasará a ser incluida en los espacios de participación al
mismo nivel que la FABZ. Además, las diferentes entidades inscritas en el Registro
Municipal podían designar un representante en el Consejo.

En 1999, con el objetivo de adaptarse a las leyes aprobadas tanto a nivel central
(modificación de la Ley Orgánica Reguladora de Bases Locales, 2 de abril de 1999)
como regional (Ley 7/1999 de la Administración Local de Aragón, 9 de abril de 1999),
el Consejo de Participación Ciudadana creó una mesa de trabajo para el estudio de la
reforma del reglamento de 1989. Paralelamente, se constituyó la Escuela de
Participación Ciudadana que, a través de un convenio del Ayuntamiento con la

56
A partir del 2 de junio de 2004, el Consejo Sectorial de Medio Ambiente pasa a denominarse Consejo
Sectorial de Agenda 21 Local.
57
La Unión Vecinal Cesaraugusta será creada en 1998 en contra posición ideológica de la FABZ,
manteniendo posiciones cercanas a los partidos de centro-derecha.

52
Universidad de Zaragoza y con el apoyo de la FEMP, organizó diversos ciclos de debate
sobre participación que permitieran generar insumos para el documento normativo en
discusión.

Tras más de 60 sesiones y la participación de 80 entidades de la ciudad, el 30 de octubre

de 2002 se aprobó por unanimidad del Pleno Municipal el nuevo reglamento,
denominado “Reglamento de Órganos Territoriales y Participación Ciudadana” (BOP,
26 de noviembre de 2002), y que establece las bases del último reglamento aprobado en
2005. En el apartado introductorio, el por aquel entonces alcalde de la ciudad José
Atarés, del Partido Popular, y Octavio López, teniente alcalde de participación
ciudadana, justificarán la reforma debido al “crecimiento de la ciudad, la aparición de
internet y la pujanza de las organizaciones no gubernamentales”. En el texto
introductoria, se añade que para la redacción del reglamento, además de las aportaciones
de los miembros de la mesa, “se tuvo en cuenta reglamentos de participación de otras
ciudades españolas e italianas, con las experiencias más progresistas de los países
anglosajones o Porto Alegre”, lo que da cuenta de la influencia que los presupuestos
participativos de la ciudad brasileña tendrán a nivel global, como se comentó en el
capítulo 3.2. “La inserción de nuevos mecanismos participativos: ¿una nueva
selectividad estratégica? 2003-2008”.

Del nuevo reglamento, cabe destacar los siguientes aspectos:

1. El fortalecimiento de los consejos territoriales y la ampliación de la

participación a nuevas entidades vecinales, de tercera edad, juveniles,
comerciales y AMPAS (art.17).
2. La división de la margen izquierda del Ebro en dos nuevos distritos: Rabal y
Actúr-Rey Fernando (art.32).
3. Propuesta de creación de cinco consejos de distritos que agruparían los
siguientes distritos (art.32): 1) Actúr-Rey Fernando, Rabal y Santa Isabel; 2)
Centro y Casco Histórico; 3) Delicias y Almozara; 4) Las Fuentes, San José y
Torrero; 5) Universidad, Casablanca y Oliver-Valdefierro.
4. Nombramiento de alcaldes de barrio a través de consulta universal previa
(art.26).
5. Presupuestos y programas de inversión participativos con la colaboración de
ciudadanía individual y entidades de la sociedad civil organizada (art.78).

53
 6. Regulación audiencia pública (art.36), consulta popular (art.47) y encuesta
ciudadana (art.48).
7. Creación del Consejo Consultivo de Entidades, sustituyendo al Consejo de
Participación Ciudadana (cap. IV)
8. Creación de la Oficina Municipal de Apoyo Ciudadano con dotación de medios
técnicos y humanos (art.45)
9. Impulso de la red informática (art.43)

Tres años más tarde, la equiparación del reglamento la Ley de Modernización del
Gobierno Local de 2003 (conocida como Ley de Grandes Ciudades, a la que ya se ha
hecho mención en el capítulo 3.2.3) motivará la “modificación del Reglamento de
Órganos territoriales y de Participación Ciudadana” (BOPZ, nº288, 17 de diciembre de
2005), promoviendo las siguientes incorporaciones en el reglamento:

1. Creación del Consejo de la Ciudad, “órgano articulador de la gobernanza de la

ciudad” que sustituirá al Consejo Consultivo de Entidades. Entre las principales
funciones destacan la constitución y seguimiento de los diferentes consejos
sectoriales y la emisión de informes, estudios y propuestas sobre planificación
estratégica y grandes proyectos, o cualquier asunto que el pleno del
Ayuntamiento considere derivar58. Siguiendo con lo propuesta en la Ley de
Grandes Ciudades, el Consejo de la Ciudad lo compondrán representantes
políticos en función de su representatividad, así como las principales entidades
económicas (asociación de empresarios y entidades financieras), sociales
sindicatos), profesionales (colegios de profesionales y universidad) y vecinales
de la ciudad (asociaciones representativas) (Título V).
2. Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, compuesta por concejales
de todos los partidos del pleno en función de la representación obtenida (Título
VI), que nunca ha sido aplicada.
3. Creación del Observatorio Urbano (art.54), órgano que en el caso de Zaragoza
ya funcionaba desde 1994, cuando se creó la Fundación Ebrópolis.
4. Eliminación de los consejos de distrito propuestos en el Reglamento de 2002,
manteniendo la estructura administrativa de las juntas.

58
En diciembre de 2007, el Consejo de la Ciudad creará la Agenda Local 21, el Consejo sectorial de
Movilidad y el del Mayor. En junio de 2009, se constituirá el Consejo Sectorial de Acción Social y el de
Cultura. Posteriormente, se creará el Consejo Municipal de Infancia y Adolescencia, o el sectorial de
Protección Animal.

54
Tabla 18. Consejos sectoriales aprobados 2005-2015

Año Consejo sectorial

2004 Consejo Escolar

2005 Consejo de la Ciudad

2007 Consejo sectorial de Movilidad

Consejo sectorial del Mayor
Observatorio de la bicicleta
Consejo sectorial de cultura
2012 Consejo municipal de niños y niñas
Consejo de protección animal
Elaboración propia

55
Gráfico 14. Estructura de participación ciudadana propuesta en el Reglamento de
2005

Elaboración propia a partir de Reglamento de Órganos Territoriales y Participación Ciudadana,

2005

En 2012, el Consejo de la Ciudad creó una comisión para el estudio de la Reforma del
Reglamento de Participación Ciudadana, en la que participaron la Universidad de
Zaragoza, el Servicio de Distritos y la Web Municipal (elaboran un primer reglamento).
Un año después, el Consejo de Ciudad instauró un grupo de trabajo compuesto por
representantes de los partidos políticos, entidades sociales y técnicos de participación
ciudadana. De acuerdo a las actas recogidas, durante el año 2013 se llevaron a cabo tres
reuniones. Los principales puntos de debate fueron: 1) Composición del Consejo de la
Ciudad; 2) Asignación de presupuesto, método de elección representantes políticos y
funcionamiento de las Juntas Municipales y Vecinales; 3) Formas de aplicación de otros
instrumentos participativos como la iniciativa ciudadana, la consulta popular, encuesta
ciudadana y gestión compartida de espacios públicos. Sin embargo, el proceso de

56
reforma quedó paralizado y no se recuperará hasta 2016 cuando el gobierno de
Zaragoza en Común inicie el proceso para su modificación.

******

En síntesis, la evolución del marco normativo de participación ciudadana del

Ayuntamiento de Zaragoza no se ha producido por una voluntad expresa de las fuerzas
políticas por avanzar en el campo de la participación ciudadana, sino por una necesidad
de adaptarlo a las directrices normativas emanadas de niveles legislativos superiores. En
la década de los ochenta se desarrollarán los consejos territoriales (juntas municipales y
juntas vecinales) y, a partir de los noventa, irán incorporándose diversos consejos
territoriales entre los que se encuentra el Consejo de Participación Ciudadana, actual
Consejo de la Ciudad. Ambos tipos de órganos estables de participación, se
caracterizarán por su carácter consultivo y un tipo de participación restringida a
asociaciones formales, privilegiando las dos grandes federaciones de vecinos: FABZ y
Unión Vecinal Cesaraugusta, que tendrán un papel subordinado frente a los
representantes de los partidos políticos. A inicios de los dos mil, las propuestas
legislativas a nivel estatal, permitirá una ligera apertura de estos órganos, incorporando
nuevos tipos de asociaciones, ciudadanía individual y sector empresarial, incorporando
así los principios de la Nueva Gestión Pública (NGP). Así mismo, se planteará el
desarrollo de nuevos mecanismos de participación y la incorporación paulatina de
canales digitales en la gestión administrativa. No obstante, más allá de algunas
modificaciones normativas concretas, apenas tendrán efectos sustanciales en el modelo
de gobernanza participativo puesto en práctica.

Evolución de la participación ciudadana en el organigrama municipal

Una vez dibujada la evolución del marco normativo de la participación ciudadana, a

continuación se presenta la evolución de la estructura administrativa de la participación
dentro del organigrama municipal.

Lo primero que hay que señalar al respecto es que a partir de la década de los ochenta,
el departamento de participación ciudadana formó parte del Área de cultura. En ésta
Área, se contaban con los servicios de: 1) distritos: correspondiente a la planificación,

57
gestión y coordinación de órganos territoriales y 2) centros cívicos: asociado a la
coordinación de los centros y la promoción de actividades de ocio y cultura efectuados
en ellos. No fue hasta el año 2004, durante el gobierno conformado por el PSOE y
CHA, dos años después de la aprobación del “Reglamento de Órganos Territoriales y
Participación Ciudadana”, que participación ciudadana se conformó como área propia,
incorporando “fomento de la participación” como un nuevo servicio.

En 2007, el nuevo gobierno PSOE-PAR, fusionó participación ciudadana con

infraestructuras, manteniendo los mismos servicios que ya existían en 2004. Para el año
2010, todavía durante la misma legislatura, se produjo una modificación en el
organigrama, incluyéndose participación en un área más amplia denominada “Cultura,
medio ambiente, participación ciudadana y grandes proyectos”. Son los años postexpo
cuando todavía se mantenía la idea de un modelo de ciudad basado en los grandes
megaeventos como la candidatura de Zaragoza a la Capitalidad Europea de la Cultura,
Expo Paisajes 2014 y la planificación de nuevas actuaciones en el complejo de la Expo.

A partir de 2011, el modelo de ciudad basada en la celebración de grandes eventos llegó

a su fin, y el área pasó a denominarse “Cultura, Educación, Medio Ambiente y
Participación Ciudadana”. El servicio de “fomento de la participación” se eliminó y se
incorporó el “servicio de voluntariado”, creado durante la celebración de la Expo. Un
año más tarde, en el 2012, se reajustó el organigrama municipal, conformándose el Área
de Participación Ciudadana y Régimen Interior. Al servicio de voluntariado, se incluyó
el de “juventud”, que “asumirá la gestión de los programas de voluntariado dirigidos
específicamente a los jóvenes que fomenten su formación y la participación
comunitaria, el asociacionismo, el fomento de iniciativas y programas orientados a la
emancipación”.

Tabla 19. Evolución Área de Participación Ciudadana 2007-2014

Legislatura Gobierno Denominación del Servicios Incluidos
Área

PSOE- Participación Ciudadana Distritos, centros

2003-2007 CHA cívicos y fomento de la
participación

2007-2011 PSOE- Infraestructuras y Distritos, centros

58
 PAR Participación Ciudadana cívicos y fomento de la
participación

Cultura, Medio Distritos, centros

Ambiente, Participación cívicos y fomento de la
Ciudadana y Grandes participación
Proyectos

PSOE- Cultura, Educación, Distritos, centros

CHA-IU Medio Ambiente y cívicos y servicio de
Participación Ciudadana voluntariado
2011-2015
Participación Ciudadana Distritos, centros
y Régimen Interior cívicos y servicio de
voluntariado y juventud
Elaboración propia a partir de los datos proporcionados por el Ayuntamiento de Zaragoza

En síntesis, tras dos décadas en el que el Área de Participación quedará relegada del
organigrama municipal, adjunta en otras áreas en función de los repartos de concejalías
entre los partidos de gobierno, a partir del año 2004, respondiendo a los cambios
normativos exigidos por la legislación española, se incorporó como área propia en el
organigrama municipal. No obstante, pese a las reestructuraciones posteriores, esto no
supuso cambios importantes en los servicios ofrecidos, reducido a la coordinación de
juntas y centros cívicos. En este sentido, no tuvo un papel protagónico en el impulso de
procesos participativos de forma transversal con otras áreas. No será hasta el gobierno
de Zaragoza en Común en 2015, como se verá más adelante, que participación
ciudadana pasará a tener un papel protagonista en el organigrama municipal, ampliando
nuevos servicios a los ya existentes.

Evolución presupuesto municipal destinado a la participación

En lo que se refiere al presupuesto municipal destinado a participación ciudadana, la

web municipal solo ofrece información del presupuesto desglosado por áreas
municipales a partir de 2006. Además, es importante tener en cuenta que se requiere
desagregar el presupuesto para saber exactamente cuál es la cantidad y el porcentaje real
destinado a participación, ya que al compartir el área con otros servicios, en la mayoría
de las ocasiones las partidas destinadas no corresponden con el presupuesto real

59
destinado a participación ciudadana. Así, hasta 2013, el presupuesto se vio alterado por
el dinero invertido en el Instituto Municipal de Empleo y Fomento Empresarial, el cual
cubría más de la mitad de la partida para el Área. En el año 2014 y 2015, la inclusión de
participación ciudadana en el Área de Régimen Interior, supuso que la gran parte de ese
presupuesto fuese destinado a gastos de personal.

De acuerdo a la tabla siguiente, se puede comprobar que las partidas destinadas al Área
de Participación Ciudadana en el periodo comprendido entre 2006 y 2015, mantuvieron
un monto similar, correspondiendo al 0,2% del presupuesto total excepto en el año 2006
que, seguramente por criterios diferenciados en la medición, correspondió con una cifra
más elevada.

Tabla 20. Evolución Área de Participación Ciudadana 2007-2014

% Total
Cantidad
Año Presupuesto
(euros)
Municipal

2006 4.238.237 0,6

2007 2.017.339 0,2

2008 2.142.261 0,2

2009 1.505.778 0,2

2010 1.545.344 0,2

2011 1.168.376 0,2

2012 1.252.786 0,2

2013 1.281.852 0,2

2014 1.226.817 0,2

201559 1.215.964 0,2

Elaboración propia a partir de la Web Municipal

https://www.zaragoza.es/ciudad/encasa/hacienda/presupuestos/presupuestos_anteriores.htm

59
Aprobados en el BOE el 4 de marzo de 2015. Hay que tener en cuenta que Zaragoza en Común accede
al poder en junio de 2015.

60
Principales órganos y procesos de participación implementados

Tras haber tratado la evolución del marco legal, organizativo y presupuestario de la

participación ciudadana en el Ayuntamiento de Zaragoza, a continuación se presentan
los principales órganos y procesos de participación implementados, previos a la llegada
de ZEC al gobierno de la ciudad. La principal fuente de información para esta tarea ha
sido “Diagnóstico Colaborativo sobre la Participación Ciudadana en el Municipio de
Zaragoza”, solicitado por la Consejería de Participación en el año 2016 y que, a partir
de un conjunto de encuestas realizadas a 256 asociaciones, realiza un análisis de la
participación ciudadana entre 2006 a 2015, haciendo especial énfasis en la valoración de
los órganos estables de participación ciudadana. Además, se tienen en cuenta las
entrevistas semiestructuradas realizadas durante el trabajo de campo a actores técnicos y
asociativos con un largo bagaje en los espacios de participación institucional de la
ciudad.

En primer lugar, hay que recalcar que más allá de procesos participativos aislados
promovidos desde servicios como juventud, medio ambiente60 o cultura, u otros
instrumentos de participación puntuales apenas aplicados como la encuesta ciudadana o
la audiencia pública, el principal canal de participación de la ciudadanía con la
administración ha sido los consejos territoriales y sectoriales.

Si bien, existe una extensa bibliografía que ha caracterizado a los consejos como
espacios restringidos tanto en su representatividad, apertura de propuesta e incidencia
decisional (Navarro C. , El sesgo participativo, 2000; Font & Medina, 2001; Parés &
Resende, 2009; Font, Pasadas, & Fernández-Martínez, 2019), conviene focalizarse en el
caso de Zaragoza con tal de poder extraer posibles singularidades al respecto.

A continuación, se muestran en la siguiente tabla los principales resultados del

diagnóstico realizado en 2016:

Tabla 21. Valoración órganos de participación

EJES VALORACIÓN PORCENTAJE

60
Entre estos procesos destaca el de “Parque Oliver Vívelo” coordinado desde Educación ambiental,
catalogado como Buenas Práctica por las Naciones Unidas en el año 2000, o el “Galacho de Juslibol”,
aprobado por el Proyecto Life de la Comisión de Comunidades Europeas como experiencia piloto en el
avance de estrategias de participación multiagente en la toma de decisiones.

61
 Muy bueno/Bueno 38,1

Regular 34,4
Percepción
Muy malo/Malo 8,1

No sabe 19,4

Presupuesto limitado 81,7

Pocas competencias 62,1

Resultados limitados 74,7

Ventaja asociación 54,4

Accesibles 66,2
Grado de acuerdo
Reglamento limita influencia 38,2

Buena coordinación organismos de 19,1

participación y el Ayto.

Asociaciones mismo poder que el resto 16,9

Incentivos suficientes para participar 15,5

Elaboración propia a partir de Factoría de Soluciones, 2017, pág. 28, 29.

De acuerdo a los resultados de la encuesta realizada, a nivel, solo un 38,8% de los

encuestados tiene “buena” o “muy buena” percepción sobre los órganos territoriales, si
bien es cierto que un 19,4% no se posiciona. Si nos adentramos en valoraciones
concretas, se observa que existe una percepción generalizada de que las juntas tienen un
carácter limitado, lo que dificulta que se puedan implementarse políticas públicas de
forma desconcentrada. De acuerdo a los encuestados, especialmente esto se debe a la
insuficiencia de presupuesto (81,7%), falta de competencias (62,1%) y poca
coordinación entre los órganos de participación y las áreas del Ayuntamiento (80,9%).
Además, el 80% de las asociaciones consideran que su capacidad de decisión en el
pleno de las juntas es menor, y solo un 54,4% considera que la participación en las
juntas les aporta alguna ventaja. El funcionamiento de los plenos se caracteriza por un
modelo excesivamente procedimental basado en la gestión de procesos administrativos,
reduciendo la posibilidad de participación de las entidades vecinales, emplazadas a la

62
última parte de la reunión, sin apenas uso de técnicas de deliberación. En este sentido,
pese a que se consideran escuchadas, existe una alta percepción de obtener resultados
limitados (74,7%).

En cuanto a su composición, el informe destaca que existe una accesibilidad

relativamente alta (66% de los encuestados afirman que son espacios accesibles). Sin
embargo, en el análisis que el grupo consultor hizo de las actas de las juntas entre 2006
y 2016, se observa una sobrerrepresentación de los actores institucionales (presidente y
vocales) frente a una infrarrepresentación de las entidades, existiendo a su vez en este
grupo una mayor visibilidad de las vecinales frente al resto de entidades, con menor
presencia en las reuniones. Además, apenas existe renovación de los actores en los
plenos, observándose una continuidad en el tiempo tanto de representantes políticos
como vecinales. Si bien, los políticos son elegidos en función de los resultados
electorales, existe una mayor opacidad de las formas en que son elegidos los
representantes de las entidades sociales (Factoría de Soluciones, 2017, pág. 65). La falta
de incentivos (84,5%) hace que no haya una mayor participación, especialmente
deficitaria en mayores, jóvenes y personas no ligadas a asociaciones.

En cuanto a las entrevistas realizadas durante el trabajo de campo, las valoraciones de

los órganos territoriales o consejos se pueden agrupar en las siguientes temáticas:

1. Sin competencia ni recursos

Pese a que se reconoce que las Juntas son el principal medio de contacto con los
representantes políticos, existe una visión generalizada de que son espacios sin apenas
competencias que solo permiten agilizar pequeñas gestiones administrativas como
permisos o trámites menores, pero sin una visión estratégica que permita afrontar las
necesidades del barrio desde un enfoque integral, una visión similar a los resultados
mostrados por la encuesta anterior. Como plantea una de las entrevistadas: “[Las juntas]
No te arreglarán la luz de la comunidad, pero te pueden cambiar una bombilla”
(Z_S_SJ).

Además, se resalta la falta de medios y personal para abarcar las necesidades del barrio.
Uno de las propuestas para abordar este problema es la creación de los consejos de

63
distrito, “órganos territoriales de gestión desconcentrada” (art.4 Reglamento de
Participación 2002). Sin embargo, como se ha planteado en el apartado dedicado al
marco normativo, el reglamento de 2005 retiró la propuesta de conformación de cinco
distritos, un planteamiento que ha quedado sin abordar hasta la actualidad.

2. Mecanismos informales y relaciones clientelares

Como consecuencia de la percepción generalizada de que las juntas son espacios pocos
eficaces para resolver las demandas vecinales, varios entrevistados reconocen la
generación de vías paralelas de comunicación con políticos y técnicos municipales. Así,
uno de los entrevistados, se refiere a la práctica de “puentear” como mecanismo de
acceder a otras personas con tal de desbloquear determinados asuntos. Otro de ellos,
utiliza el término de “hacer pasillo” como la manera de acceder a ciertos responsables
políticos con el fin de resolver determinados asuntos, en ocasiones más resolutivos que
los medios formales.

Z_S_FB: (…) aunque no queramos, cuando vemos a un concejal siempre se

lo vas a decir, pero no es el primer paso, y sin embargo nosotros conocemos
de gente que hace demasiado pasillo, no nos parece bien.
Entrevistador: Crees que ese pasillo influye más que los cauces reglados.
Z_S_FB: Pues a veces sí, a veces el ser pesado te puedo ayudar.

El que fuera antiguo director de participación ciudadana del Gobierno de Aragón y, en

la legislatura 2015-2019, Coordinador del Área de Derechos Sociales del Ayuntamiento
de Zaragoza, cuenta a través de una anécdota como entendía la participación ciudadana
el concejal del Área de por aquel entonces:

Entonces yo fui a ver a este señor, no voy a decir el nombre, en 2007 cuando entré
yo, y entonces me dijo: “hombre tenía muchas ganas de conocerte, me han
hablado mucho de ti”. Y me dijo: “tu tranquilo, esto de la participación está
chupado, aquí tenemos dos federaciones de asociaciones de vecinos, la clásica que
es la FABZ y la Unión Cesaraugusta, la de derechas. Y entonces esto está
chupado, tu le tienes que dar el mismo dinero a unos que a otros y los tienes
perfectamente entretenidos, todos felices, y luego que uno se pone un poco tonto,
tu pactas con el otro que te escriba un articulito en el periódico”. Esto es real que
lo he contado eh. Yo iba con mi carpeta para enseñarle, ni siquiera abrí la carpeta.

64
 Encantado, ha sido un placer, ya. Tremendo, me pareció desolador, demoledor.
(Z_T_CADDSS).

Sobre la selectividad estratégica heredada del Ayuntamiento y el modo de

representatividad existente, hace referencia la Consejera de Participación durante el
gobierno de Zaragoza en Común:

Z_P_CP: No había modelo de participación, más allá de lo tradicional y lo

histórico que se puso en marcha a principios de los 2000 en todos los
ayuntamientos con los reglamentos de participación: juntas de distrito y consejos
sectoriales, que eso eran los mínimos que te marcaban las leyes y ordenanzas que
salían y lo que había que hacer. Pero para mi gusto y comparando, muy
insuficiente. (…) Un modelo que hay cosas que son importantes pero hay que
trascender y superar, e ir hacia otras cosas. Y me parecía que el Ayuntamiento no
tenía el camino iniciado ni la intención de iniciarlo. Como que se estaba muy
cómodo en el reparto de poder que suponía esa forma de participación. Reparto de
poder entre el Ayuntamiento, decidiendo al final siempre todo, y los atores más
legitimados con su cuota de poder y manipulados más o menos según el gobierno
que fuera, pero también con su espacio de comodidad.
Entrevistador: ¿A qué actores te refieres?
Z_P_CP: Pues el Movimiento Vecinal, el Movimiento Social, organizaciones
grandes que eran los consultados siempre y que tenían la voz, y tienen la voz en
los distintos espacios, y eran llamados para legitimar acciones.

3. Centralidad de la figura del concejal

Otro de los asuntos que se reitera es la concentración de poder de decisión en los plenos
de la junta en la figura de la presidencia, la cual corresponde al concejal delegado.

“En la junta de distrito solo tiene objetivamente poder el concejal que es el que
firma, todos los demás no valen para nada, no tiene capacidad jurídica ni
personalidad ni nada, y entonces a partir de allí eso lastra” (Z_S_SJ).

Lo anterior plantea una alta discrecionalidad política, ya que la capacidad de incorporar

asuntos planteados por los participantes depende en buena medida de la voluntad de la
presidencia de la junta y la sensibilidad para generar un ambiente de colaboración con
las asociaciones que acuden al pleno de las juntas.

4. Predominancia de los partidos políticos

65
Por un lado, hay una percepción de que los presidentes de las juntas se reparten entre los
grupos políticos sin atender a su relación con el barrio. Por otro lado, se señala como en
muchas ocasiones, la dinámica del pleno de la junta se ve influenciada frecuentemente
por los partidos políticos, quienes reproducen las discusiones llevadas a cabo en el
Pleno Municipal, desatendiendo las problemáticas concretas del barrio, lo cual
promueve la inoperatividad y descrédito por este tipo de espacios.

(…) también los partidos utilizan las juntas para cosas raras. A mí no me
parece normal que se presenten mociones en las juntas que dan lugar a
debates, más que a debates a conversaciones sobre temas totalmente ajenos
al barrio. Qué todo el mundo sabe que no tienen ninguna trascendencia, qué
sentido tiene que se apruebe o deje de aprobar una moción en todas las juntas
sobre el Sáhara, por ejemplo, donde va eso, en cambio tienes a los vocales
debatiendo entre ellos lo que les han dicho que tienen que decir, porque los
vocales aquí no tienen una postura clara ni sobre el Sáhara ni sobre casi nada,
y las entidades de público esperando a ver si terminan y nos ponemos a
hablar ya de los temas. (Z_S_SJ).
Los diferentes vocales que representan a los partidos políticos, lo que hacen
es favorecer ese conflicto y esa desunión, probablemente entre vecinos que
luego nos tomamos el Café en el mismo bar y vamos a comprar el pan a la
misma tienda. (Z_P_CB).
La participación se circunscribía en las juntas de distrito, en las juntas vecinales,
concejos sectoriales que no funcionaban, un consejo de ciudad que no funcionaba
ni ha podido funcionar en este tiempo porque claro desde los ayuntamientos
tenían, para mí, los consejos sectoriales, un fallo de partida (…) que era la
participación de los partidos políticos. En el consejo de ciudad, los protagonistas
eran los partidos políticos. Y sigue estando así. El Reglamento de Participación
Ciudadana era caduco, el Consejo de Ciudad era un desastre. Yo cuando llegue a
la Dirección General de la DGA, había 101 consejos constituidos en el año 2007 y
todos los consejos sectoriales eran de mayoría de la administración pública,
precisamente para que no se pudiera participar. O sea, el debate era cómo se
constituían pero una vez constituidos, estaban ya muertos desde el principio
(Z_T_CADDSS).

En relación al Consejo de la Ciudad, a partir de 2007 se convertirá en el principal

órgano de gobernanza de la ciudad. El artículo 94 del Reglamento de Participación
Ciudadana de 2005, establece que se deberán reunir cuatro veces al año, aunque en la
práctica en el intervalo 2007-2015 solo se había cumplido este número el año 2014 y
2015. De acuerdo al diagnóstico colaborativo realizado por la consultora Factoría de
Soluciones (2017), las asociaciones participantes plantean que es un espacio con
excesiva representación de los partidos políticos, lo que supone una reproducción de las
dinámicas de los plenos, polarizando el debate e impidiendo, en muchas ocasiones,

66
generar una deliberación eficaz. Además, se considera que el hecho de que no exista una
herramienta de evaluación que permitiera seguir los acuerdos, dificulta que los
participantes sean conscientes de hasta qué punto los acuerdos tomados se transforman
en política pública. Otro elemento que es cuestionado es el grado de transversalidad. Al
igual que sucede en los órganos de participación territorial, se considera que no existe
una articulación del Consejo de la Ciudad con otros mecanismos de participación, ya
sean órganos o procesos. Finalmente, se considera que existe una desconfianza por parte
de los técnicos que ven dichos órganos con un alto grado de escepticismo.

*****

Junto a los órganos consultivos, tanto el Reglamento de Participación de 1989 como el

de 2002 y 2005, recogen otros instrumentos participativos como son la iniciativa
ciudadana y la consulta popular (Reglamento de Participación 1989), además de la
audiencia pública, la encuesta ciudadana y la Comisión Especial de Quejas y
Sugerencias (Reglamento de Participación 2005)61. No obstante, siguiendo la tendencia
del resto de municipios, la iniciativa ciudadana, la audiencia pública y la comisión
especial de quejas y sugerencias no han sido utilizadas. En el caso de la consulta
popular, únicamente fue llevada a la práctica en 2006 cuando se propuso la utilización
de dicho instrumento participativo para definir si Villamayor de Gállego, municipio
colindante a la ciudad de Zaragoza, quería constituirse como un barrio de la misma. Sin
embargo, pese a haberse apoyado en el pleno y tener el beneplácito del Gobierno de
Aragón y el Consejo de Ministros, fue anulada por el Juzgado Contencioso
Administrativo por “no considerarlo de interés general”62.

De los nuevos instrumentos incorporados en el reglamento, el más utilizado ha sido la

encuesta ciudadana, definida en el Reglamento de 2005 como “estudios de opinión
mediante el cual el Ayuntamiento y las juntas municipales y vecinales pueden recoger la
opinión de vecinos y entidades sobre el funcionamiento de servicios públicos y asuntos

61
La Comisión Especial de Quejas y Sugerencias no debe confundirse con el servicio online de quejas y
sugerencias. Constituido desde 1997, es un espacio virtual en el que la ciudadanía hace una queja,
sugerencia y reclamo que es contestada por parte de la administración municipal.
62
El Periódico de Aragón (11 de enero de 2006). “El juez suspende la consulta de Villamayor”.
Recuperado de: https://www.elperiodicodearagon.com/aragon/2006/01/11/juez-suspende-consulta-
villamayor-48131129.html

67
de especial relevancia” (art.54). Si bien, en el Reglamento se plantea que debe ser el
Observatorio Urbano quien se encargue de su realización, finalmente se encargará la
Plataforma de Gobierno Abierto63, espacio web de la Sede Electrónica del
Ayuntamiento de Zaragoza (Decreto aprobado por la Concejala de Participación y
Régimen Interior del 1 de octubre de 2004).

En la siguiente tabla se presentan las encuestas celebradas antes del 2015, especificando
la pregunta y el número de participantes. Como se puede apreciar, en general son
preguntas poco trascendentes para la ciudadanía. En este sentido, llama la atención que
pese a que antes de 2015 se habían realizado siete encuestas, varios de los entrevistados
destacaban la encuesta sobre el color del Puente de Hierro, representativo del modelo de
participación que había existido en la ciudad históricamente.

Tabla 22.Encuestas ciudadanas previas al 2015

Año Pregunta Número de
participantes

2009 Elección color y barandilla del Puente de Hierro 13840

2010- Consulta tipo de información y formato que le No disponible

2011 gustaría disponer al ciudadano en la web municipal

2012 Qué aplicaciones web deberían de incorporarse 759

Qué nombre ponerle a un cría en cautiverio de halcón 8130

peregrino

Proyecto mejora entorno plaza del pilar-murallas 2770

romanas. Elección entre tres opciones.

Seleccionar zonas de gran afluencia turística, dando 2920

libertad de apertura y cierre comercial

Mapa colaborativo pleno infantil 566

Ordenanza transparencia y libre acceso información No disponible

2014 Elección cartel anunciador fiestas del pilar 1441

63
Creada en 2013 y desarrollada en 2018 en la Sede Electrónica del Ayuntamiento de Zaragoza.

68
2015 Elección empresa comprometida con Zaragoza No disponible

Elaboración propia a través de la web municipal https://www.zaragoza.es/ciudadania/gobierno-

abierto/participar/encuestas.htm

En relación con la apuesta de la incorporación de las TIC’s a la administración

municipal, el Ayuntamiento de Zaragoza impulsó diferentes acciones en esta línea a
partir de 2003 cuando se apruebe el “Plan Municipal para el desarrollo de la ciudad del
conocimiento” con el objetivo de “crear e impulsar empresas innovadoras para
favorecer el crecimiento económico y empleo cualificado, nuevas tecnologías para
servicios más eficientes, derecho acceso a las redes de comunicaciones y cambio
tecnológico64. La plataforma digital del ayuntamiento de Zaragoza comenzó a
implementarse a partir de 2004, tal y como viene recogido en el reglamento de 2002
(art.42) y 2005 (art.48). A partir de 2007, la web municipal pasará a denominarse “Sede
Electrónica” y será regulada mediante las Ordenanzas de Administración Electrónica
(BOPZ, nº89, 21 de abril de 2010), Transparencia y Libre Acceso a la Información
(BOPZ, nº74, 1 de abril de 2014), y el Decreto aprobado sobre procedimiento de
promoción y celebración de encuestas ciudadanas (1 de octubre de 2010). Siguiendo
esta línea, en el año 2012 se aprobó la “Estrategia de Gobierno Abierto en la Ciudad
Digital 2012-2015”. En medio de un contexto de austeridad gubernamental (Peck J. ,
Austerity urbanism: American cities under extreme economy., 2012), se planteó la
apuesta por “nuevos modelos de gestión público-privados basados en la innovación
tecnológica que permitiesen dotar al Ayuntamiento de servicios más eficientes y
sostenibles” (Ayuntamiento de Zaragoza, 2012). Un discurso asociado al modelo de
Ciudad Inteligente que durante esos años fue incorporándose a la agenda institucional.
En esta línea, se llevaron a cabo diferentes proyectos como Zaragoza Activa, con sedes
en La Azucarera (2010) y Las Armas (2011), Proyecto Etopía (2013) y la Harinera
(2013) desarrolladas en basa a un marco común de emprendimiento, tecnología y
colaboración público-privada, con formas función, composición y objetivos diferentes.

Finalmente, hay que destacar la implementación de los presupuestos participativos a

nivel de distrito, aprovechando la breve referencia realizada en el reglamento de 2002
(art.78), reproducida en el del 2005 (art. 82). En total, se llevaron a cabo cuatro

64
Ayuntamiento de Zaragoza (s/f). “EL AYUNTAMIENTO IMPULSA EL PLAN MUNICIPAL PARA
EL DESARROLLO DE LA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO”. Extraído de:
https://www.zaragoza.es/ciudad/sectores/tecnologia/tecno/conocimiento.htm

69
experiencias en los distritos El Rabal (2004-2005), Torrero (2006), Actúr-Rey
Fernando (2012-2014) y Casablanca (2012-2014).

El primero de ellos fue un proyecto piloto organizado entre la Junta de El Rabal y la

Universidad de Zaragoza. Mediante la participación online, se estableció un
cuestionario en el que en función de las respuestas, se asignó una preferencia entre
cuatro grandes temas: supresión de barreras arquitectónicas, potreros, zonas verdes y
limpieza viaria. De acuerdo al tema elegido, la junta se comprometió a llevar a cabo sus
inversiones (Gómez, 2006). En Torrero, se estableció una comisión de presupuestos
restringida a representantes políticos y vecinales. Finalmente, en Casablanca y el Actúr
la junta reservó una partida presupuestaria de gastos y actividades acordada por los
miembros de la misma, incluyendo vocales, asociaciones de vecinos, entidades,
AMPAS y personas individuales empadronadas en el distrito. Sobre esta última
experiencia, una de las personas entrevistadas comenta:

Entonces esos presupuestos participativos no eran una apertura al vecino

ciudadano- persona, era una apertura por parte de la Presidenta del Distrito
de ese presupuesto a las propuestas que quisieran hacer las entidades, ya
fueran miembros del pleno o ya participaran en el distrito o estuvieran
censadas aunque no participaran, con unas bases internas, muy de andar por
casa (…) Luego venía el proceso de decisión. (…) La selección se hacía a
nivel interno de la junta. (…) Abrió también la mano a que fuera una
decisión dialogada. Dialogada significa que quien quiso participar en la
evaluación a nivel de pleno. Allí ya restringieron a miembros del pleno o
reuniones de comisión, como si fuera una comisión más. (Z_S_DS)

De lo anterior se puede considerar que fueron procesos limitados al ámbito de la

junta municipal, reduciéndose la participación a los representantes políticos y
vecinales, y sin generar procesos realmente abiertos al barrio en el que toda la
ciudadanía pudiese proponer y debatir sobre actuaciones concretas. Una
naturaleza muy diferente a los implementados por el equipo de Zaragoza en
Común a partir de 2016.

70
Gráfico 15. Principales hitos de la participación ciudadana en el Ayuntamiento de Zaragoza: 1981-2015

Elaboración propia

71
4.2.3. ESTRATEGIA PARTICIPATIVA DE ZARAGOZA EN COMÚN

Composición de la confluencia y políticas participativas en el programa

electoral

Como se comentó en el capítulo 3.3.1. denominado “Surgimiento del nuevo

municipalismo”, la conformación de las confluencias municipalistas durante el año
2014 y 2015, no fue únicamente resultado del ciclo de protestas anterior, sino que
dependió de las trayectorias, redes y capacidades de articulación construidas en cada
ciudad a medio y largo plazo. Esto significa que las candidaturas municipalistas no
deben ser presentadas como proyectos homogéneos, sino que es necesario caracterizar
cada una de ellas teniendo en cuenta la correlación de fuerzas entre las diferentes
corrientes al interior de la confluencia.

Para el caso de Zaragoza, he tenido en cuenta fundamentalmente la investigación

doctoral de Jaime Minguijón (Minguijón, 2016), centrada precisamente en explicar
cómo se conformó la confluencia. Para complementar esta información, se ha recurrido
a la información proporcionada por las páginas de Ganemos Zaragoza (primer nombre
adoptado por la candidatura), así como artículos de prensa que complementan dicha
información.

Según Minguijón, el proceso de constitución de la candidatura municipalista en

Zaragoza se produjo a través de un proceso de articulación y agregación de redes que se
puede dividir en dos grandes fases. Una primera de acoplamiento entre junio de 2014 y
febrero de 2015, que se lleva a cabo una serie de reuniones entre diferentes dirigentes
sociales y políticos, y una segunda de desborde a partir de febrero de 2015 hasta las
elecciones municipales en mayo de ese mismo año, que involucra no solo dirigentes
sino un número mayor y diverso de actores. A través de la realización de un
cuestionario a 253 personas del grupo motor inicial de la confluencia, Minguijón afirma
que el 52,2% de los encuestados accedió a Ganemos Zaragoza a través de redes previas,
principalmente ligadas a organizaciones de la izquierda tradicional. Sin embargo, en la
fase de desborde la mayoría de las personas (83%) se integraron mediante redes
informales de tipo familiar, amigos y compañeros (Minguijón & Pac, 2019, pág. 12).

Un elemento a tener en cuenta para pasar de esta fase de acoplamiento a la de desborde

fue el cuidado en todo momento de la generación de espacios de participación

72
inclusivos. Para ello se conformó un grupo de facilitación que preparara cada una de las
asambleas, desarrollando una metodología que permitió que los acuerdos se alcancen
por consenso y no por votaciones. Además se plantearon en espacios de conciliación
durante las asambleas que permitieron integrar a un mayor número de personas.

Gráfico 16. Plenario de Zaragoza en Común durante la campaña de 2015

Fuente: Página web ZEC

Uno de los hitos fundamentales del proceso de confluencia se produjo el 6 de febrero de

2015 cuando se decidió mediante consulta con un apoyo del 89,2%, presentarse a las
elecciones municipales de mayo como partido instrumental y coalición política,
renunciando así a las siglas de los partidos políticos insertos en la organización. De esa
manera, tres días después, el 9 de febrero de 2015, Izquierda Unida, Equo, Puyalón,
Partido Pirata, #Somos y Demos + firmaron un “compromiso público” para
incorporarse a Ganemos Zaragoza, recalcando “primar el carácter ciudadano,
participativo y democrático de la misma”.

Entre el 23 y el 27 de febrero de 2015 se celebraron primarias abiertas paritarias en

cuanto a género. Además, se constituyeron espacios de apoyo para todas aquellas
personas que se quisiesen presentar y no contasen con un partido o grupo político de
sostén. Si bien durante todo el proceso Podemos mantuvo una posición indecisa sobre si
formar parte de la confluencia, finalmente decidió apoyarla sin presentar ninguna
73
persona a las listas. En total, se presentaron 62 candidaturas y participaron 3731
personas, 41% online y 59% presencial, una cifra inédita a nivel de primarias en la
capital aragonesa. Las nueve primeras personas en la lista que posteriormente ocuparon
cargos en el consistorio fueron cinco hombres y cuatro mujeres. Cinco de ellas fueron
independientes y las otras cuatro pertenecientes a Izquierda Unida.

Tabla 23. Hitos principales del proceso de constitución de ZEC

Fase Fecha Hito

Junio 2014 Reuniones previas líderes sociales, políticos y

sindicales

Julio 2014 Reunión abierta en la que se decide impulsar el

proceso de forma conjunta

18 Agosto 2014 Primera asamblea de Ganemos Zaragoza

1 octubre 2014 Presentación pública de Ganemos Zaragoza para

formar una candidatura municipal
Acoplamiento
20 noviembre 2014 Se inician contactos formales con fuerzas políticas
afines con el objetivo de alcanzar una confluencia

16 diciembre 2014 Decisión Ganemos Zaragoza acudir en coalición a

las próximas elecciones locales

9 febrero 2015 IU, Podemos, Equo, Puyalón, Piratas de Aragón,

#Somos y Demos+ firman el Compromiso Público
de Entendimiento de sumarse a Ganemos
Zaragoza

18 febrero 2015 Cambio nombre Zaragoza en Común

23-27 febrero 2015 Primarias abiertas

8 abril 2015 Constitución partido instrumental GZ para

Desborde
incorporarse a la coalición.

Abril 2015 Presentación programa colaborativo

24 mayo 2015 Celebración elecciones municipales

Elaboración propia a partir de Minguijón & Pac, 2019

Paralelamente, entre octubre de 2014 y abril de 2015, se confeccionó el programa

colaborativo, un proceso participativo que incluyó grupos de trabajo, foros sectoriales y
barriales, así como aportaciones online, participando un total de mil personas. Los ejes
centrales del programa fueron (Zaragoza en Común, 2015)2:

74
 1. Ciudad abierta. Gobierno local, transparencia y participación ciudadana
2. Ciudad solidaria. Derechos sociales, vivienda, igualdad y educación
3. Ciudad sostenible y habitable. Urbanismo, modelo de ciudad, medio ambiente y
protección animal
4. Ciudad creativa. Cultura y deporte
5. Ciudad justa. Modelo económico, presupuestos y empleo

A su vez, el eje de “Ciudad abierta. Gobierno local, transparencia y participación

ciudadana” se dividirá en otros cinco bloques: dos de ellos se relacionarán directamente
con participación ciudadana, de los cuales se extraerán más de sesenta propuestas que
servirán de guía para la agenda política de la Consejería de Participación, Transparencia
y Buen Gobierno durante la legislatura 2015-2019. En la siguiente tabla, se destacan los
principales temas y propuestas en cada uno de los bloques:

Tabla 24.Principales propuestas participación ciudadana Programa Colaborativo

Zaragoza en Común 2015
EJES TEMAS PRINCIPALES PROPUESTAS

Poder y capacidad de Carta Municipal de Derechos y Deberes

decisión de la de la Ciudadanía
ciudadanía Banco de iniciativas ciudadana

Promover consultas e iniciativas

ciudadanas con votación vinculante y
Democratización
mayoría simple, comprometiéndose con
instituciones y
la aprobación de las medidas por parte de
promoción iniciativa
los concejales. Reducir a un 1% el
popular y consultas
porcentaje de apoyos en el padrón para
municipales
impulsar la consulta e iniciativa
UN EJERCICIO ciudadana.
PARTICIPATIVO Evaluación y diagnóstico mecanismos de
DE LA POLÍTICA participación existentes

Revisión Reglamento de participación

Diseño de una nueva Ciudadana para permitir la
normativa ciudadana de descentralización administrativa, la
participación desconcentración en la gestión, la
elección directa de representantes de
distrito y la facilitación de consultas y
procesos participativos.

Apoyo municipal preferente al

Reforzar y fortalecer el
movimiento asociativo, de mujeres y
asociacionismo
colectivos migrantes

75
 Destinar recursos para que no se
produzcan desigualdades en la
participación ciudadana

Plan Educa en Democracia a través de

infraestructuras municipales como Casas
de Juventud, Centros de Mayores, PIEES,
centros de tiempo libre

Impulsar cauces de la Jornadas y planes formativos sobre la

participación para participación ciudadana en Zaragoza en
lograr su efectividad Educación Primaria y Secundaria junto
con el Gobierno de Aragón

Revitalización participación ciudadana en

Consejos de Salud, Escolar, Juventud e
Infantil

Profundizar en la descentralización
administrativa hacia las juntas de distrito
Descentralización y y vecinales, dotar a éstas de competencias
desconcentración reales, personal y de presupuesto
administrativa
Repensar las funciones de los órganos de
participación

Ahondar en la elección directa de los

Elección Directa órganos de los distritos y barrios rurales.
representantes de Limitación de la presencia política en los
distritos órganos participativos de base y en el
Consejo de Ciudad.

Gestionar el 5% del presupuesto

municipal de inversiones mediante
presupuestos participativos por las
vecinas y vecinos de los distritos.

Diagnóstico participativo de las

necesidades y demandas del distrito
Presupuestos articulada por equipos de facilitadores
participativos junto a los grupos motores de barrio
(ciudadanía, técnicos y agentes sociales).
El diagnóstico de necesidades de los
distritos se convertirá en propuestas de
intervención municipal, cuya priorización
se realizará a través del Portal de
Presupuestos Participativos de Gobierno
Abierto.

Compromiso Open Cuentas claras y abiertas: mantener todas

UN EJERCICIO
Data: transparencia las cuentas públicas accesibles para que
TRANSPARENTE
completa de la cualquier persona pueda acceder a verlas

76
 DE LA POLÍTICA administración cuando lo desee.

Participación activa de la ciudadanía en el

debate y elaboración de reglamentos y
normativa municipal.
Iniciativas ciudadanas Apostar por nuevas formas de gestión
público-cooperativa o público-
comunitaria y contratación de empresas
de economía social.

Creación de un Observatorio Ciudadano

de Control y Seguimiento de la deuda y el
gasto público.

Impulsar auditorías ciudadanas de las

cuentas y de las deudas de todas las
empresas municipales, así como de las
Fiscalización
estructuras de decisión y de los cargos
actuaciones municipales
directivos.

Incorporación a la plataforma Zaragoza

Gobierno Abierto del portal
Ayuntamiento responde: alcalde, equipo
de gobierno, concejalías y presidencias de
distritos.

Determinar con toda claridad las

incompatibilidades del cargo público y su
gestión

Establecimiento previo de los criterios de

Evitar el clientelismo65 concesión de subvenciones, valorando
trayectorias e implicación social,
realizando un seguimiento posterior con
el fin de dar cuenta pública de las
subvenciones otorgadas y su valoración

Garantizar que todas las inversiones

públicas de gran impacto presupuestario
Consultas vinculantes en tengan que ser sometidas a un obligado
las decisiones de la debate público y a su consulta.
ciudad Realizar consultas vinculantes sobre
obras e inversiones en los ámbitos
territoriales de realización.

65
Además el mismo mes de abril de 2015 se aprobará el Código Ético, un documento interno de
Zaragoza en Común firmado ante notaria en la que se establece que la actividad política no debe ser
profesionalizante y que cualquier decisión ha de ser tomado en común. Es por ello que se limita la
presencia en el cargo a 8 años máximo y el sueldo a 21 mil euros mensuales, tres veces el salario mínimo
interprofesional. Además, se suprimirán coches oficiales, escoltas y se deberá renunciar a cualquier tipo
de regalo. Ver en: https://zaragozaencomun.com/wp-content/uploads/2015/06/C%C3%B3digo-
%C3%89tico-ZeC-.16-abril2015-2.pdf

77
Elaboración propia a partir de Programa Colaborativo Abierto

En síntesis, el programa Colaborativo de ZEC parte de un diagnóstico previo en el que

se consideraba que las decisiones sobre la ciudad históricamente se habían tomado por
unos pocos, por lo que era necesario un proceso de regeneración que pasase por una
transformación en el modelo de participación existente hasta ese momento. Para ello,
planteó la necesidad de reformar el reglamento de participación, modificando los
siguientes aspectos: 1) Elección directa de los vocales de las juntas y dotación de
mayores competencias y recursos; 2) Reactivación de los consejos sectoriales y
reducción de la representación de los partidos políticos, especialmente notorio en el
Consejo de la Ciudad; 3) Facilitación de mecanismos de participación directa ya
existentes como la iniciativa ciudadana y la consulta popular; 4) Modificación de los
órganos territoriales de manera que los vocales puedan ser elegidos de forma directa. 5)
Gestión participativa del 5% del presupuesto municipal. 6) Generación de mecanismos
de transparencia, control y rendición de cuentas. Todo ello, debería ser implementado a
través de un Plan Integral de Participación Ciudadana.

En definitiva:

“(…) impulsar un cambio en las formas de hacer política; recuperando el debate

limpio de alternativas ante los grandes problemas, reforzando las relaciones entre
representantes y representados, acercando el poder y la capacidad de decisión a las
ciudadanas y ciudadanos, democratizando el funcionamiento de los aparatos e
instituciones, y siendo conscientes de que la participación real sólo se hace desde
un cambio cultural profundo que sitúe la participación en el centro de la vida
pública.” (Zaragoza en Común, 2015, pág. 1).

En el siguiente apartado se presentan las principales políticas de participación

implementadas por Zaragoza en Común durante la legislatura 2015-2019.

Modo de articulación Institucional

Jerarquía administrativa

78
Como ya se ha apuntado, gracias al apoyo en la investidura de PSOE y CHA, a partir de
junio de 2015, ZEC pasó a gobernar en solitario. En un inicio, el equipo de gobierno
situó la Concejalía de Participación, Transparencia y Gobierno Abierto en el Área de
Alcaldía. De acuerdo a la entrevista realizada a la propia Consejera, el objetivo de
colocarla en una posición central que le permitiera tener un contacto directo con todas
las áreas, y poder así implementar un enfoque transversal. Sin embargo, la envergadura
administrativa del Departamento de Alcaldía, supuso que el equipo de gobierno
decidiese constituir un área aparte que permitiese generar puestos de coordinación
exclusivos para al Área de Participación. De esta manera, a través de decreto de alcaldía
el 9 de septiembre de 2016, el organigrama municipal quedó estructurado en las
siguientes áreas:

1. Gobierno
2. Alcaldía
3. Presidencia y Derechos Sociales
4. Participación, Transparencia y Gobierno Abierto
5. Economía y Cultura
6. Urbanismo y sostenibilidad
7. Servicios públicos y personal

En lo que se refiere al Departamento de Participación, Transparencia y Gobierno

Abierto, contará con la siguiente estructura:

Tabla 25. Estructura Departamento de Participación, Transparencia y Gobierno

Abierto

SERVICIOS Y
UNIDADES FUNCIONES
ADMINISTRATIVAS
Distritos Planificación, gestión y coordinación de los órganos
territoriales, censo de Entidades Ciudadanas,
subvenciones, convenios y otros instrumentos de
apoyo a la participación ciudadana.
Centros Cívicos Planificación, gestión y coordinación de los Centros
Cívicos, el impulso de la participación ciudadana y la
promoción de la actividad de ocio y cultura efectuada
desde los Distritos.

79
 Unidad de Planes Seguimiento a los planes integrales del Centro
Integrales Histórico (PICH) y del Oliver (PIBO)
Servicio de Redes y Modernizar, explotar, mantener y conservar los
Sistemas Sistemas de Información Corporativos el desarrollo
técnico de las actuaciones destinadas a la implantación
y soporte de la Administración electrónica; y la
promoción y el uso del software libre.
Servicio de Ciudad Coordinar los proyectos, potenciar la utilización de las
Inteligente nuevas tecnologías, gestionar el Centro de Arte y
Tecnología (Etopía), y la gestión de la tarjeta ciudadana
y la red WiFi municipal.
Servicio de Diseño, propuesta e implantación de la Administración
Modernización y Municipal.
Desarrollo
Organizativo
Oficina Técnica de Diseño, estudio de viabilidad, puesta en marcha y
Participación, seguimiento de los procesos de participación, encuesta
Transparencia y ciudadana y presupuestos participativos; Coordinación
Gobierno Abierto con las distintas áreas, servicios y unidades
administrativas del Ayuntamiento relacionadas o
implicadas en el desarrollo de procesos participativos,
digitales, presenciales y mixtos a través de la
plataforma de Gobierno Abierto y de la red de centros
de proximidad del Ayuntamiento; Control de calidad y la
gestión de la Sede Electrónica, la plataforma de Datos
Abiertos, la plataforma de Gobierno Abierto y el Portal
Corporativo; Funciones atribuidas a la Oficina Técnica
del Consejo de la Ciudad y la Oficina Municipal de
Apoyo al Ciudadano; Cuerpo Municipal de Voluntariado
Elaboración propia a partir de Decreto Alcaldía 9 de septiembre de 2016

De esta manera, se mantuvieron los servicios tradicionales del Departamento (distritos,

centros cívicos y voluntariado), se incorporaron otros servicios que anteriormente
habían formado parte de otras áreas (unidad de planes integrales, servicio de redes y
sistemas, servicio de ciudad inteligente y servicio de modernización y desarrollo
organizativo), y se creó la “Oficina Técnica de Participación, Transparencia y Gobierno
Abierto”, la cual jugará un rol trascendental en el Área. En cuanto a este aspecto hay
que decir que, si bien, ya el Reglamento de Participación de 2005 incluía la creación de
una Oficina Técnica (art.98), esta se había limitado a la coordinación del Consejo de la
Ciudad. La nueva oficina se encargará del impulso de los nuevos procesos participativos

80
implementados, especialmente presupuestos participativos, y tratará de coordinarse con
las diferentes áreas municipales, fundamentalmente a través de la Plataforma de
Gobierno Abierto municipal.

Recursos destinados

El protagonismo adquirido por el área de participación en el equipo de gobierno, la

ampliación de servicios en el departamento y el impulso de nuevos procesos
participativos, se tradujo en un incremento considerable de las partidas destinadas a
participación, como se puede mostrar en el siguiente gráfico:

Tabla 26. Presupuesto destinado al departamento de participación anualmente

20.000.000
18.000.000
16.000.000
14.000.000
12.000.000
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
0
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Elaboración propia a partir de la página web del Ayuntamiento de Zaragoza

En lo que se refiere a los recursos de personal destinados al Departamento, la

aprobación en el Pleno Municipal el 22 de septiembre de 2017(nº expediente
0737390/2017), supuso la ampliación de la Oficina Técnica a 23 empleados,
cubriéndose en 2018 20 de esos puestos (Ayuntamiento de Zaragoza, 2018).

Tabla 27. RPT Oficina Técnica de Participación, Transparencia y Gobierno

Abierto

Relación de Puestos de Trabajo Unidades

81
 Jefe de la oficina de participación, transparencia y 1
gobierno abierto
Jefe Unidad de Gestión de la Web Municipal 1
(mayo 2017)
Jefe Sección Técnica del portal Corporativo 1
Jefe de sección Quejas y Sugerencias (julio 2017) 1
Jefe Sección Consejo de la Ciudad (cubierta en 1
agosto 2017)
Jefe de Sección de Procesos Participativos 1
Negociado administrativa de la oficina de 1
participación (sin cubrir)
Negociado de catálogo (sin cubrir) 1
Unidad de transparencia (sin cubrir) 1
Técnico mediador analista de la información 2
(funcionario-marzo, interinidad mayo)
Unidad de procesos participativos (sin cubrir) 1
Unidad de redes sociales 1
Técnico auxiliar sociocultural 3
Técnico auxiliar de la información /funcionarios 2
febreros)
Administrativo 2
Voluntariado 6 (3 dependientes del
servicio de juventud)
TOTAL 23
Elaboración propia a partir de Ayuntamiento de Zaragoza, 2018

Pese al aumento de los recursos de personal, en la propia memoria de la oficina se

plantea: “(…) las necesidades de personal son una demanda histórica. Mientras no se
generen nuevas plazas, la carga de trabajo obliga a la tramitación de contratos de
servicio que supongan, en la práctica, un apoyo en la gestión de las actividades de la
Oficina” (Ayuntamiento de Zaragoza, 2018, pág. 14). Unas limitaciones que son
apuntadas en las entrevistas realizadas tanto por la Concejala de Participación como por
su asesor, quien recalca la dificultad de contratar funcionarios formados en
participación.

Creamos una Oficina Técnica de Participación cuya intención era que fuera el
espacio que apoyara técnicamente el desarrollo de todos los procesos
participativos. Eso era la intención inicial. Pero el cómo es el funcionamiento de

82
 las instituciones desde dentro y la praxis pues también hizo que la constitución de
esa oficina y la dotación de personal se retrasaran mucho más de lo que quisimos.
Por suerte, todas las áreas y todos los concejales tenían clara que era algo [la
participación] importante y transversal e impulsaron y desarrollaron cosas sin
tener que depender que una oficina o un área estuviera detrás. Z_P_CP
Parte de las dificultades, fue no encontrar personal suficientemente formado ni
nadie que pudiese dar esa formación (…). No había gente preparada, había que
formar a la gente y no había reposición de funcionarios. Entonces tiramos de la
lista existente que había pero la lista hacia tanto tiempo que existía... Esto que te
presentas a una oposición y suspendes y quedas en la lista. Pues era esa gente la
que se cogía, entonces había que formarla. Z_P_A

Reglamentación

Una de las principales líneas de la Consejería de Participación durante la legislatura fue

la reapertura del proceso de reforma del Reglamento de Participación de 2005. Como se
ha visto, en 2012 el Consejo de Ciudad creó una comisión para su reforma pero esta
quedó paralizada un año después. Pese a que una de las propuestas del programa
electoral de ZEC fue la revisión del reglamento, de acuerdo a la Consejera esto no fue
considerado una prioridad de acción.

Pues con el reglamento sí que era una cosa que pedía también el tejido
social/vecinal que era de actualizarlo y de reformarlo pero sí que es verdad que de
los planteamientos dentro del Área, no lo vimos de lo más prioritario. Porque
pensamos que era más importante experimentar y poner en marcha esa apertura
democrática. Porque el propio reglamento del 2005 ya incorporaba muchos
mecanismos que nunca se habían aplicado. Los PsPt están nombrados en ese
reglamento. (…)Era mucho mejor experimentar, poner en marcha esa apertura
democrática de la participación, en lo que nos permitía el reglamento, y luego,
como segunda fase de legislatura o legislatura siguiente, ponerte a regular eso
pero sobre una práctica concreta. (Z_P_CP)

En esta intervención, la Consejera introduce un debate planteado en el capítulo 2.3.1.

sobre cómo debe institucionalizarse la participación: mediante la norma o la práctica.
De acuerdo al testimonio anterior, la Consejera parece decantarse por la segunda
opción. De la misma manera, en la encuesta realizada por (Factoría de Soluciones,
2017, pág. 139), de las 239 representantes de asociaciones, el 44% creía necesario
modificar el reglamento, el 48,1 no sabía (lo que implica un grado de conocimiento
limitado), y el 7,5 no lo consideraba necesario. No obstante, ello no impidió que el

83
proceso de reforma sea aprobado por unanimidad el 14 de diciembre en el pleno del
Consejo de la Ciudad a raíz de una moción previamente presentada por CHA.

Entre febrero de 2016 y enero de 2018, se llevaron a cabo nueve sesiones en un mesa de
trabajo abierta a los miembros del Consejo de la Ciudad a la que acudieron partidos
políticos, asociaciones vecinales, sindicatos, federaciones de padres y madres,
asociación de consumidores, técnicos asociados al Área de participación y la Cátedra de
Participación e Innovación de la Universidad de Zaragoza66. Esta última se encargó de
redactar un borrador de reglamento ajustando el estilo jurídico lingüístico y adaptando
el contenido a las nuevas normas superiores entradas en vigor en materia de
eAdministración y Transparencia.

En un inicio, el proceso de reforma planteará las siguientes fases:

1) Diagnóstico de la participación hasta entonces

2) Sesiones de la mesa de trabajo
3) Consulta pública a la ciudadanía
4) Jornadas de trabajo abiertas
5) Devolución aportes ciudadanía
6) Tramitación del nuevo reglamento

Una vez elaborado el diagnóstico por la consultora Factoría de Soluciones (Factoría de

Soluciones, 2017), el debate se organizará en función de los títulos incorporadas al
reglamento: 1) Disposiciones generales, 2) Instancias territoriales de participación, 3)
Participación ciudadana, 4) Consejo de la ciudad, 5) Consejos sectoriales y 7) Comisión
especial de sugerencias y reclamaciones.

No obstante, el grupo de trabajo solo llegó a discutir los dos primeros bloques. De
acuerdo a las actas del grupo, los debates girarán en torno al tipo de representación en
los plenos de los órganos de participación (especialmente juntas y consejo de la ciudad),
modo de elección de representantes, temáticas a tratar en las juntas y criterios de
financiación de las mismas67. A continuación, se enumera un listado de las

66
El 4 de mayo de 2016 se firmará el convenio entre el Ayuntamiento de Zaragoza y la Universidad de
Zaragoza para la creación de la Cátedra de Participación e Innovación Democrática que tendrá como
objetivo “promover la participación presencial y plataformas digitales; cauces de participación para
servicios e instituciones, sociedad civil organizada y ciudadanía no organizada; profundización de los
mecanismos y derechos democráticos de los ciudadanos y ciudadanas”.
67
Extraído de: https://www.zaragoza.es/sede/portal/participacion/consejos/grupos-trabajo/reglamento-
participacion

84
incorporaciones consensuadas recogidas en el Borrador de Reglamento presentado por
la Cátedra de Participación el 5 de febrero de 201868:

Título I. Disposiciones Generales:

1. Se incluyen una serie de principios y fines de la participación asociados al

derecho a la ciudad (art.2) y los derechos vecinales a la participación (art.3).
2. Se explicita que la participación de la ciudadanía debe incluir en el diseño,
seguimiento y evaluación de las políticas públicas.
3. Se anuncia el desarrollo de los siguientes instrumentos de participación
conforme a la ley: iniciativa ciudadana, deliberación comunitaria, presupuestos
participativos, consulta popular, encuesta ciudadana y participación ciudadana
en el proceso de elaboración de ordenanzas y reglamentos municipales.

Título II. Instancias territoriales:

1. Elección directa del alcalde y los vocales de las juntas vecinales.

2. Incorporación en el acta de las juntas las intervenciones del público no
perteneciente al pleno.
3. Proposición de los consejos de distrito como modelo organizativo
administrativo.

Aspectos notorios como el incremento del peso de las entidades vecinales y la reducción
del peso de los partidos políticos en los órganos estables de participación o los modos
de financiación de las juntas quedaron finalmente al margen del borrador. Pese a los
consensos logrados, el 10 de enero de 2018, en medio de un contexto de la alta
confrontación entre el gobierno y la oposición, el PSOE decidió abandonar la mesa de
trabajo, acción que fue secundada por el resto de partidos políticos y algunas
organizaciones, como relata uno de los representantes vecinales. Esto supuso el fin del
proceso de reforma iniciado.

Fue en la participación del reglamento territorial. Allí los partidos se levantaron

de la mesa y se fueron. El día que estábamos reunidos precisamente para
modificar esto y tal, hartos de meterle horas pa na [sic], y un partido político,
(…) se levanta de la mesa y se va. “Eso no conduce a ninguna parte”. El del
otro asiento mío de mi lao que era de otro partido, dijo, “secundo la idea”, y se
levantó y se fue, y el tercero se levantó y su fue, y nos quedamos sin partidos

68
Ver en https://www.zaragoza.es/contenidos/gobierno-abierto/participar/consejo/Borrador-reglamento-
participacion-TitIyII.pdf

85
 políticos. Y entonces yo tuve la genial idea de decir, Elena, chata, todo lo que
nosotros podamos decidir ahora lo van a tener que aprobar los que se han ido.
Si se han ido, no lo piensan aprobar. O sea, con mi tiempo juego yo, tú no, se
han terminado las reuniones. Y se cortaron.

Además, el 27 de diciembre se publicará en el BOPZ nº295 la modificación del

Reglamento para la creación del Distrito Sur, incorporándose los barrios de
Valdespartera, Rosales del Canal, Arco Sur y Montecanal, pertenecientes anteriormente
al Distrito Romareda.

Transversalidad de la participación

Uno de los planteamientos con los que Zaragoza en Común se presentó a las elecciones
de 2015, fue que la participación ciudadana debía formar parte del proceso de
elaboración de políticas públicas y del diseño del modelo de ciudad. Esto significaba
que la participación no debía tener el papel periférico que se le había otorgado
históricamente, sino que debía impregnar al conjunto de la administración municipal.
Para ello se propuso la elaboración de un Plan Integral de Participación Ciudadana que
permitiera coordinar todos los mecanismos participativos a implementar, estableciendo
la Oficina Técnica como órgano encargado de coordinar y acompañar los procesos
participativos.

Si bien es cierto que la Oficina Técnica logró coordinar los procesos a través de la
Plataforma de Gobierno Abierto de la web municipal, cada una de las áreas diseñó y
desarrolló los procesos participativos de acuerdo a sus propios parámetros. Estos se
pueden resumir en dos modelos principales: uno más tradicional, basado en la
generación de espacios deliberativos con actores clave o stakeholders asociados a los
órganos estables de participación, y otro con un carácter más abierto incluyendo formas
de interacción digital.

Más que un Plan Integral de Participación Ciudadana que articulara todas las áreas,
fueron los proyectos concretos los que permitieron lograr cierta transversalidad. Como
se verá a continuación, los ejemplos más evidentes son los procesos de participación
implementados desde el portal de urbanismo participativo, especialmente Planes de
Barrio y el proceso de ampliación del parque Pignatelli, y los Presupuestos
Participativos que, como se profundizará más adelante, fue la apuesta más importante
86
por lograr generar un espacio de articulación entre áreas de la administración y la
ciudadanía.

Instrumentos de participación 2015-2019

Una vez planteada la estructura organizativa diseñada durante la legislatura, a

continuación se apuntan los mecanismos participativos y de transparencia
implementados durante la legislatura 2015-2019. Para ello se tendrán en cuenta los
impulsados por la propia Área de Participación, Transparencia y Gobierno Abierto, así
como otros procesos puestas en marcha por ésta en colaboración con otras áreas del
Ayuntamiento. A la hora de presentar los mecanismos, se ha decidido clasificarlos en
los siguientes tipos:

1. Órganos estables de participación

2. Procesos Participativos
3. Cogestión de espacios
4. Transparencia y rendición de cuentas

Órganos estables de participación

En el apartado dedicado a la evolución de la gobernanza participativa en el

Ayuntamiento de Zaragoza se pudo comprobar que los órganos estables de participación
han sido históricamente el principal canal de relación entre el Ayuntamiento y la
sociedad zaragozana. Si en la década de los ochenta, se consolidaron los órganos
territoriales, a partir de los noventa fueron los consejos sectoriales y en 2007 el Consejo
de la Ciudad, principal órgano de gobernanza participativa a escala de ciudad.

A partir de las entrevistas realizadas, una de las principales quejas es la creciente

politización que vivieron esos espacios durante la legislatura, principalmente el Consejo
de Ciudad. En los siguientes extractos de entrevistas presentados, se puede observar
cómo, en vez de ser espacios consultivos sobre políticas concretas, se convirtieron en
espacios en donde se reproducía el clima de confrontación partidista en los plenos y
comisiones municipales.

87
 El Consejo de Ciudad supuestamente sería el espacio de participación por
excelencia a nivel municipal, pero lo que se hacía era reproducir lo que pasa en las
comisiones plenarias. Los concejales que formaban parte volvían a repetir las
pautas, el ritmo, con los cual se les estaba hurtando a estas entidades su espacio
que era ese. Entonces había sesiones, por cierto larguísimas, en los que había una
reproducción de plenos del ayuntamiento y oiga, aquí estamos los mismos
representantes que formamos parte de la representación del plenario, pero nuestro
papel es más escuchar que hablar. Claro que podemos hablar y exponer la
posición del partido a los temas que se plantean, pero es consultivo, es para
escuchar a los ciudadanos a través de los colectivos. (Z_T_CAP)
Cuando tienes una idea que te parece correcta y la intentas presentar, resulta que
lo único que consigues es que unos te digan que sí y otros que no. Oye, (…) la
bronca las tienes ustedes en el pleno o en las comisiones. A mí me dejan en paz.
(Z_S_UV)
El tema del Consejo de Ciudad se ha politizado mucho. Una de las quejas en la
pasada legislatura [2015-2019], no solo nosotros sino mucha gente, es que parecía
que la guerra del pleno se trasladaba al consejo de ciudad, y era una discusión
política que a muchos de los que íbamos les hacía no ir. (Z_S_FB)
Uno de los cambios más significativos fue la posibilidad de elegir de forma directa el
alcalde y los vocales de las juntas vecinales (barrios rurales). Anteriormente, solo era
elegido mediante forma directa el alcalde (art.32 Reglamento de Participación de 2005),
mientras que los vocales eran elegidos en función de los resultados electorales
municipales en el ámbito territorial de la junta (art. 33, ibíd.). Así, en enero de 2016 fue
la primera vez que los vecinos y vecinas de los barrios pudieron elegir de forma directa
a los vocales de las juntas mediante una encuesta ciudadana, aumentando la
participación respecto a la última ocasión en 2012 un 6%.

En cuanto a los consejos sectoriales, el gobierno de ZEC creó tres nuevos (urbanismo,
movilidad, cultura e igualdad) y mantuvo otros cuatro (Agenda 21, Acción Social,
seguimiento del Plan Integral del Barrio Oliver –PIBO- y seguimiento del Plan Integral
del Caso Histórico –PICH-). En el siguiente gráfico se muestra la evolución de los
consejos y el número de convocatorias desde 2004, fecha desde la que se tiene registro
de estos datos en la web municipal.

88
Tabla 28Consejos sectoriales y número de convocatorias 2004-2019
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

A21 4 3 4 2 4 3 5 4 4 0 2 6 2 2 2 0

Acción 1 1 1 3 2 3 3 3 3 2
Social

Cultura 6 6 2

PICH 1 1 1 1 1 1 1

Igualdad 6 3

Niños y 3 1
niñas

PIBO69

Movilidad
y
urbanismo

Plan
Joven

Del Mayor

Protección
animal

69
No se ha podido obtener información sobre el número de consejos convocados.

89
Consejo 2 2 4 3 3 5 3 5 4 5 4 5 2
de la
Ciudad

Total 4 3 4 4 6 7 9 8 10 7 13 15 9 16 22 9

Elaboración propia a partir de la web municipal: https://www.zaragoza.es/ciudadania/gobierno-abierto/participar/consejo/

90
Lo primero a destacar es el incremento de consejos sectoriales durante la legislatura
gobernada por Zaragoza en Común. Si entre 2004 y 2019 se convocaron una media de
6,8 consejos al año, entre 2015 y 2019 fueron 14,2. Por otro lado, también llama la
atención de que en cuatro de los doce consejos (Protección animal, Consejo del Mayor,
Plan Joven y Movilidad y Urbanismo), una vez decretada la constitución y aprobada el
reglamento, no se volverá a convocar, un aspecto que coincide con lo sucedido a nivel
del Gobierno de Aragón, como plantea el antiguo Director de Participación Ciudadana.
Además, también hace alusión a la sobrerrepresentación de actores institucionales frente
a la sociedad civil, una característica a la que también se había hecho alusión en el
modo de representación de los órganos de participación en el Ayuntamiento de
Zaragoza históricamente.

Yo cuando llegue a la Dirección General, (...), había 101 consejos constituidos en

el Gobierno de Aragón en el año 2007 y todos los consejos sectoriales eran
mayoría de la administración pública, precisamente para que no se pudiera
participar. O sea el debate era cómo se constituían pero una vez constituidos,
estaban ya muertos desde el principio. (Z_T_CADDSS)

Procesos Participativos

A continuación se presentan los procesos participativos llevados a cabo por ZEC

durante la legislatura 2015-2019. En primer lugar, cabe recordar que a diferencia de los
órganos estables, los procesos participativos tienen una duración delimitada en el
tiempo. Es decir, tienen un inicio y un final y, normalmente, cuenta con las siguientes
fases: diseño, planificación, ejecución y evaluación (Parés & Resende, 2009). Además,
se caracterizan por ser espacios más abiertos y no restringidos únicamente a
determinadas asociaciones.

El programa electoral de ZEC de 2015 planteaba la inclusión de la ciudadanía en el

debate de grandes inversiones y además, proponía el desarrollo de presupuestos
participativos. Por otro lado, durante el proceso de modificación del reglamento de
participación, una de las propuestas fue la inclusión de un apartado específico sobre
Procesos Participativos. En este sentido, el anteproyecto presentado por la “Cátedra de
participación ciudadana e innovación democrática” se llegó a plantear un modelo tipo

91
sobre cómo realizar un proceso participativo70. Sin embargo, como ya se ha comentado,
esta parte no llegó a discutirse en la mesa de trabajo.

Para presentar los diferentes procesos participativos, se ha decidido dividirlos en cuatro

tipos:

1. Planes y estrategias

Se refiere a los documentos-marco sectoriales en el que se definen una serie de

objetivos y modos de conseguirlos. En estos, se suele incluir un diagnóstico de la
situación y un plan de acción que sitúa cronológicamente las estrategias a seguir.

En la siguiente tabla se muestran los diferentes planes y estrategias incluyendo la fecha

en la que se llevó a cabo y el área del Ayuntamiento que lo impulsó:

Tabla 29. Planes y estrategias 2015-2019

Plan/Estrategia Fecha (Inicio- Área impulsora

Fin)
Plan de Lucha contra la Pobreza 01/02/2016 Derechos Sociales
Infantil 22/12/2017
Plan Director de Infraestructura 01/09/2016 Urbanismo y
Verde 30/11/2017 Sostenibilidad

II Plan de Igualdad 20/11/2016 Derechos sociales y

11/09/2017 Participación

Plan de Movilidad Urbana 01/12/2016 Urbanismo y

Sostenible 03/12/2018 Sostenibilidad
IV Plan Joven 2018-2021 01/12/2016 Presidencia y derechos
25/06/2018 sociales

Planes de Barrio 2017/2019 Urbanismo y

Sostenibilidad

Plan para una ciudadanía diversa e 23/09/2017 Presidencia y derechos

intercultural 07/02/2019 sociales

Plan integral para personas sin 31/01/2018 Presidencia y derechos

hogar 05/06/2018 sociales
Estrategia de alimentación 02/09/2018 Urbanismo y

70
https://www.zaragoza.es/contenidos/gobierno-
abierto/participar/consejo/Anteproyecto_reforma_Reg_OOTT_Participacion.pdf

92
sostenible y saludable de Zaragoza 01/05/2019 Sostenibilidad

Estrategia de Cambio Climático, 19/11/2018 Urbanismo y

Calidad del Aire y Salud de 05/02/2019 Sostenibilidad
Zaragoza
Elaboración propia a partir de la web municipal

En la lista presentada, destaca especialmente los Planes de Barrio, una de las principales
apuestas del gobierno de ZEC recogida en el programa electoral como “Plan Distrito
Gobierno”. En un inicio fue presentada conjuntamente con los PsPt pero finalmente se
llevó a cabo de manera independiente por parte del Área de Urbanismo, un proceso
participativo que aunque apenas ha sido documentado, conviene profundizar.

Los Planes de Barrio se presentan como una vía para “definir las necesidades de
equipamientos, políticas de rehabilitación de vivienda, renovación urbana, mejora de
calles y espacios públicos y activación comercial de los barrios consolidados”71. Un
documento estratégico para avanzar en el reequilibrio social y territorial de la ciudad.
En un inicio se pensaron para los distritos de Valdefierro, Delicias, San José, Las
Fuentes y Torrero-La Paz, aunque finalmente solo se llevó a cabo en San José, Las
Fuentes y Delicias, los cuales reúnen al 30% de la población de la ciudad. Aunque no
existe ningún documento oficial que aclare cuáles fueron los criterios a la hora de
definir en qué barrios se llevaría a cabo un plan, de acuerdo a las diferentes fuentes
consultadas tanto políticas como técnicas, se llevó a cabo en función de tres criterios: 1)
Existencia de análisis sociourbanísticos previos sobre los barrios objetivo; 2)
Consideración de distritos antiguos muy pobladas con necesidades de renovación
urgentes; 3) Reivindicaciones vecinales históricas.

Para el proceso de elaboración de cada Plan de Barrio, se constituyó un grupo motor

compuesto por la junta de distrito, Ebrópolis, y responsables de los diferentes servicios
municipales (infraestructuras, movilidad, comercio, rehabilitación, derechos sociales,
urbanismo, equipamientos, parques, medioambiente).

Las fases del proceso de participación diseñadas fueron:

Fase1. Diagnóstico vecinal

Fase 2. Presentación de los servicios municipales de diagnóstico: Ebrópolis,
Planeamiento, Infraestructuras, Movilidad, Equipamientos, Parques y Jardines,

71
https://www.zaragoza.es/ciudad/urbanismo/detalle_Noticia?id=226174

93
Medio Ambiente, Acción Social, Vivienda, Fomento Empresarial-Comercio),
teniendo en cuenta tres dimensiones: las personas, la ciudad y la economía.
Fase 3. Informa sectorial por área para el desarrollo del barrio en 10 años.
Fase 4. Proceso participativo.
Fase 5. Redacción final.
Fase 6. Aprobación final.
Fase 7.Ejecución y seguimiento (Priorización previa, aunque al final no se
logró ejecutar).

Un aspecto a destacar del proceso fue la integralidad del plan. La posibilidad de que se
elaborara un diagnóstico barrial de forma transversal entre las distintas áreas permitió
que se pudiera incorporar un enfoque relacional, rompiendo con la lógica
compartimentalizada y sectorializada con lo que suelen trabajar los servicios
municipales (Brugué & Gallego, 2001). Además, los planes lograron que se generaran
espacios deliberativos permitiendo incluir las propuestas de las asociaciones de vecinos
tradicionales.

No obstante, varias fuentes consultadas tanto por parte de la administración como de las
asociaciones de vecinos implicadas, advierten de que fue un proceso restringido a la
propia junta, un modelo participativo defendido por el propio concejal de urbanismo
que sintetiza de la siguiente manera: “El instrumento es la Junta de Distrito y el
producto es el Plan de Barrio” Z_P_CU.

No obstante, uno de los representantes vecinales, plantea ciertas limitaciones de este

modelo:

“(…) a mí no me sirve de nada que hagas el mejor diagnóstico del mundo, si no

hay nadie detrás que te lo vaya a recoger, para que quiero yo, si tenemos allí
diagnósticos hechos pa [sic] 30 años, si ya ha diagnosticado todo, pero no hay
nadie detrás que empuje” Z_S_SJ.
El resultado final del proceso fue la presentación de un informe en los que se definirán
una serie de propuestas en función de los siguientes ejes: 1) Refuerzo de la
infraestructura verde; 2) Refuerzo de las vías del barrio y ejes comerciales; 3)
Intervención integral; 4) Mejora de viviendas y 5) Impulso y revisión de áreas de
desarrollo. Sin embargo la fase 7, referida a la ejecución y seguimiento no se logrará
ejecutar debido al cambio de gobierno en el año 2019. Más allá de este aspecto, la

94
técnica municipal de vivienda que participó en el proceso apunta que una de las causas
de que no se ejecutará el plan es que no se generó una infraestructura municipal de
seguimiento y evaluación de los planes de barrio:

No se registró la metodología, de hecho creo que estuvo bien el proceso, pero si

no tienes en la cabeza institucionalizar algo es una cagada porque se pierde el
proceso, (…) hace falta registrar las cosas, generar un servicio dedicado los
planes de barrio, una dotación. Siempre tiene que existir un servicio detrás, unas
responsables, personas designadas. (Z_T_ZV)

2. Urbanismo participativo

En esta sección se integran todos los procesos participativos basados en el diseño

urbanístico colectivo de un espacio urbano o equipamiento de la ciudad. En la siguiente
tabla se recogen los diferentes procesos implementados en esta línea entre 2015 y 2019
teniendo en cuenta su fecha y área impulsora.

Tabla 30. Procesos urbanísticos participativos 2015-2019

PLAN/ESTRATEGIA FECHA (INICIO- ÁREA IMPULSORA
FIN)

Centro Cívico Rosales 01/02/2015 Urbanismo y

del Canal Participación
15/11/2016

Parque Pignatelli 12/04/2016 Urbanismo y

Participación
08/07/2016

Parque Venecia 09/05/2016 Urbanismo y

Participación
22/05/2016

Centro Cívico Parque 01/03/2018 Urbanismo y

Goya Participación
06/06/2018

Centro Cívico 01/03/2019 Urbanismo y

Hispanidad Participación
Sin terminar
Elaboración propia

95
Como se puede apreciar, destaca el diseño participativo de nuevos centros cívicos,
construidos en zonas de la ciudad urbanizadas más recientemente. También se incluye
el proceso participativo de Parque Venecia al que ya se ha referencia y que además de la
encuesta vecinal, estuvo acompañada de una reunión previa con las asociaciones
vecinales del barrio. Finalmente, se apunta el proceso de ampliación del Parque
Pignatelli, un esfuerzo de diseño colectivo que supuso la modificación del PGOU,
siendo uno de los pocos proyectos que contó con el apoyo de la oposición en el pleno.

Todos estos procesos fueron desarrollados colaborativamente entre el área de urbanismo

y la de participación, con una implicación diversa en función del proceso. Si bien el
servicio de Área de Participación, lideró el proceso de diseño y planificación de los
centros cívicos, tanto el de Parque Venecia como el de Pignatelli estuvo liderados por
urbanismo, lo que supondrá el desarrollo de procesos más dirigidos por la propia Área,
como comenta el concejal y uno de los técnicos de urbanismo responsables
respectivamente:

Yo intentaba todo compartirlo. Pero vamos, es verdad que sí que era un poco más
a mi estilo, más dirigido, menos abierto y más dirigido. (…) Era un proceso en el
que había una propuesta, es decir, se decidía sobre una propuesta que tenía
elementos dirigidos (Z_P_CU).
Del proyecto resultante del proceso de participación y el que habíamos redactado
antes en el 2012, las diferencias son muy pequeñitas, porque yo creo que estos
procesos además te sirven sobre todo si tienes algo claro tú porque como
pretendas que allí salga todo, puedes fracasar estrepitosamente. Eso sirve para
testear, para corregir, para recoger inquietudes, pero hay que estar muy encima y
llevar muy claro cuál es el objeto final (Z_T_DP).

3. Encuestas ciudadanas

En el capítulo 4.2.2. dedicado a analizar el modelo de gobernanza participativo

establecido en el Ayuntamiento de Zaragoza antes de 2015, se pudo comprobar que a
partir de 2009, comenzaron a realizarse encuestas ciudadanas, llegando a contabilizarse
un total de once entre 2009 y 2015. En ellas se plantearon temas menores como la
elección del color de un puente (2009) o la denominación del nombre de un halcón
(2012).

Una de las propuestas incorporadas en el programa electoral de ZEC fue la promoción

de consultas con votación vinculante y mayoría simple para la aprobación de

96
reglamentos e intervenciones públicas de gran impacto. No obstante, debido a las
limitaciones a la hora de aplicar la consulta popular (ver capítulo 3.2.2. sobre bases
normativas de la participación ciudadana), se decidió preguntar a la ciudadanía a través
de encuestas, un método más sencillo y ágil de aplicación.

A continuación se muestra una lista de las encuestas realizadas entre 2015 y 2019 (ver
tabla 17). De las diez consultas realizadas, siete estuvieron ligadas al procedimiento de
consulta previa en el proceso de elaboración de proyectos normativos 72. En relación a
las otras tres consultas, una estuvo asociada a la elección de un cartel para las Fiestas
del Pilar, y las otras dos correspondieron a la fase final de los procesos participativos
implementados por el Área de Urbanismo y Sostenibilidad: Parque Venecia y Línea del
Tranvía. En el primero la consulta se hizo únicamente por vía telemática y en el
segundo se combinó votación presencial y telemática. Hay que apuntar que ninguno de
los procesos se ejecutó finalmente. El resto de los consultas se hicieron a través de la
Plataforma de Gobierno Abierto.

Tabla 31. Encuestas ciudadanas 2015-2019

Año Pregunta Número de

participantes

2016 Valoración propuestas urbanísticas Parque Venecia 779 de 2725

censados

Encuesta sobre posibles trazadas de la Línea 2 del 5858

Tranvía

2017 Creación Distrito de Sur No disponible

2018 Anteproyecto de Reglamento de la Oficina Municipal No disponible

contra el Fraude y la Corrupción

Carteles recinto ferial No disponible

2019 Consulta Pública Ordenanza para la Circulación y 182

Estacionamiento de Vehículos de Movilidad Personal

Consulta Pública Ordenanza de Protección contra la 36

Contaminación Acústica de Zaragoza

72
Decretado a partir del 22 de septiembre de 2017 en aras de adaptarse al art.133 de la Ley 19/2015 sobre
Procedimiento Administrativo de las Administraciones Públicas

97
 Consulta Pública Reglamento de Centros Municipales 5
de Servicios Sociales

Consulta pública previa Ordenanza para la 12

Ecoeficiencia y la Gestión Integral del Agua

Consulta pública previa Ordenanza Municipal de 17

Protección contra Incendios de Zaragoza
Elaboración propia a partir de los datos de la web municipal

4. Presupuestos participativos

Finalmente, se incorporan los presupuestos participativos concebidos en un sentido

amplio. Es decir, la gestión participada del presupuesto en diversos organismos tanto a
nivel territorial como sectorial.

Tabla 32. Presupuestos participativos 2015-2019

Presupuesto participativo Fecha Organismo impulsor

Bases subvenciones acción 09-12-2015 Derechos sociales

social
16-02-2016

Presupuestos participativos 07/11/2016 Área de participación

2017
Diciembre 2018

Presupuestos participativos 08/01/2018 Área de participación

2018-2019
Sin finalizar

Subvenciones para 10/06/2019 Área de participación

fomentar la dinamización
05/07/2019
de la participación y la
reducción de la brecha
digital

Desarrollo actividades 24/01/2019 Junta municipal de Delicias

distrito Delicias
04/04/2019
Desarrollo proyectos Casco 22/01/2019 Junta Municipal Casco

98
Histórico 05/05/2019 Histórico
Elaboración propia a partir de la web municipal

En lo que se refiere al método participativo de subvenciones, tiene especial valor ya que

venía a romper con un método de subvenciones en el que se repartían los importes de
forma sistemática entre las mismas asociaciones, promoviendo relaciones clientelares
entre la administración y ciertas entidades, como apunta uno de los técnicos
municipales, la consejera de participación durante la legislatura 2015-2019 y hasta uno
de los beneficiarios de estas prácticas:

Yo he escuchado también y está recogido en actas, palabras del concejal del

PSOE amenazando a FAPAR de ojito que las subvenciones las damos nosotros,
cosas de ese tipo. Nosotros creo que no hemos usado para nada esas dinámicas.
Yo creo que una de las cosas que hemos intentado aportar desde la participación,
es hacer análisis objetivos de las cosas, sobre diagnósticos, sobre datos. Todo el
trabajo que hicimos con Ebrópolis de indicadores nos ha servido luego para
distribuir las partidas del convenio con los barrios rurales, los presupuestos
participativos, todas esas cosas que antes estaban mucho más oscuras. (Z_P_CP)
(…) las partidas, nos han aumentado un poco, al final conseguimos que el partido
socialista presentara una reclamación y lo que nos había negado nos la saco el
partido socialista, y yo sé que este año nos han dado algún dinero más porque,
porque yo necesito crecer, vamos yo, la unión vecinal necesita crecer. (Z_S_UV)

En cuanto a los presupuestos participativos a nivel de ciudad, a continuación se dedicará

todo un apartado a su análisis en profundidad.

Cogestión de espacios

Otra de las propuestas planteadas en el Programa Colaborativo fue el desarrollo de

“nuevas formas de gestión público-cooperativa o público-comunitaria” (Zaragoza en
Común, 2015), en línea con el ideario municipalista planteada en el capítulo 3.3.3.
“Principales características del nuevo municipalismo”. En este sentido, ya durante la
legislatura anterior gobernada por el PSOE, se plantearon algunos proyectos
presentados como “nuevos modelos de gestión público-privados” que tuvieron
continuidad y se ampliaron durante la legislatura 2015-2019. En concreto, se plantean
tres proyectos de naturaleza diferente. Mientras que el primero, se asocia al modelo
típico de gestión público-privado de la Nueva Gestión Pública, con una fuerte presencia

99
empresarial, los otros dos corresponderían con el modelo público-comunitario
fomentado por el paradigma del nuevo institucionalismo municipalista:

1. Centro de Arte y Tecnología73: Más conocido como Etopía, es un proyecto que

nace en 2013 y se define como un espacio de colaboración entre comunidades de
artistas, proyectos empresariales e iniciativas ciudadanas (Aguilera, Vila-Viñas,
Valenzuela, & Quintana, 2016). Este centro depende del servicio municipal de
Ciudad Inteligente y cuenta con el apoyo de la Fundación Zaragoza Ciudad del
Conocimiento74, un patronato del que forma parte el Ayuntamiento de Zaragoza,
Ibercaja, la Universidad de Zaragoza y la Universidad San Jorge, aunque en sus
inicios también contó con Telefónica y Veolia (ibíd.).

2. Harinera Zaragoza: El proyecto de harinera nace también en 2013 producto de

una reivindicación histórica de la AAVV de San José como plantean en sus
memorias:

Espacio de creación que sirva para hacer a los ciudadanos más activos en
cultura, y una opción para el ocio positiva. Que haga referencia a los nuevos
actores, lenguajes y propuestas, tratamientos artísticos y formatos
innovadores. Que tenga el carácter de equipamiento de ciudad,
fundamentalmente; y de forma complementaria de acceso a amplios
colectivos de habitantes del entorno. Un espacio en el que la
autoorganización, el encuentro y la dinamización social tengan peso
(Asociación de Vecinos Barrio de San José, 2013).

Entre 2014 y 2016 se elaboró un plan de usos y modelos de gestión elaboró por
un grupo motor facilitado por Paisaje Transversal75 y que contó con la
participación de la AAVV San José, Zaragoza Cultural y el Ayuntamiento de
Zaragoza. En 2016, a través de una concesión del espacio abrió sus puertas. Si
bien, el proyecto Harinera cuenta con un servicio de funcionarios encargados del
mantenimiento, la planificación y usos del espacio son gestionadas por un
colectivo de agentes culturales denominado “Llámalo H”76 quien se reúne
periódicamente a través de una asamblea abierta con el objetivo de programa las
actividades del centro.

73
https://www.zaragoza.es/ciudad/etopia/
74
https://www.fundacionzcc.org/
75
https://www.paisajetransversal.com/
76
https://colectivollamaloh.org/

100
 3. Centro Social Comunitario Luis Buñuel

En 2018 se aprobó el convenio de colaboración entre el Ayuntamiento de

Zaragoza y la Asociación Centro Social Comunitario Luis Buñuel para la
realización de actividades en cultura comunitaria. El centro se ubica en un
antiguo edificio del siglo XIX y fue sede del consistorio municipal durante gran
parte del siglo XX. Desde la década de los setenta fue un centro escolar y a partir
de 2005 quedó abandona. En 2012 fue ocupado por el Movimiento 15-M. En
2016, la Asociación prestó una solicitud de cesión de uso que fue concedida con
un convenio durante cuatro años77. A diferencia del proyecto de la Harinera, es
un proyecto completamente autogestionado y el Ayuntamiento solo se hace
cargo de los pagos del servicio de luz y agua.

Transparencia y rendición de cuentas

Uno de los ejes centrales del programa colaborativo de 2015 de ZEC se denominó “un
ejercicio transparente de la política”. Entre las propuestas principales se encontraba la
transparencia completa de las cuentas de la administración y la fiscalización de las
actuaciones municipales, incorporando el uso de la Plataforma de Gobierno Abierto. En
este sentido, destacan cuatro mecanismos para lograr este cometido:

1. Plataforma Gobierno Abierto: Incorporación de la plataforma en la sede

electrónica de la web municipal, permitiendo: a) acceder a los datos abiertos del
Ayuntamiento del Ayuntamiento de Zaragoza (presupuesto municipal,
contratación, información sobre servicios municipales, etc.). b) dar seguimiento
a todos los procesos participativos puestos en marcha y finalizados. c) portal de
búsqueda y acceso al catálogo de información municipal con una opción
denominada “Ayuntamiento Responde”, que permitía resolver consultas
ciudadanas sobre cualquier asunto municipal.

77
https://www.zaragoza.es/ciudad/noticias/detalle_Noticia?id=226978

101
Tabla 33. Portal Gobierno Abierto Ayuntamiento de Zaragoza

Web municipal del Ayuntamiento de Zaragoza

2. Un café con el alcalde: Esta iniciativa consistía en generar espacios de rendición

de cuentas entre el alcalde y los vecinos y vecinas de los barrios de la ciudad.

3. Desde los barrios: Similar al modelo de “café con el alcalde”, esta iniciativa
buscaba generar espacios de encuentro, a modo de rendición de cuentas, entre
los concejales y la ciudadanía. En total se realizaron ocho sesiones por parte de
cada uno de los concejales del gobierno municipal.

A modo de síntesis, a continuación se presenta una tabla en donde se presenta el

estructura de gobernanza participativa establecido por el Ayuntamiento de Zaragoza
durante la legislatura de 2015-2019, teniendo en cuenta tanto los antiguos canales de
participación como los instaurados durante el nuevo ciclo.

Tabla 34. Órganos e instrumentos de participación ciudadana ZEC 2015-2019

Territoriales
Órganos estables participación
Sectoriales
Planes y estrategias
Procesos participativos
Urbanismo participativo

102
 Encuestas ciudadanas
Presupuestos Participativos
Centro de Arte y Tecnología
Cogestión de espacios Harinera Zaragoza
Centro Social Comunitario Luis Buñuel

Transparencia y rendición de Plataforma Gobierno Abierto

cuentas Un café con el alcalde/Desde los barrios
Elaboración propia

103
 4.2.4. LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN ZARAGOZA

Una vez planteado el escenario general de la participación ciudadana implementado por

el gobierno de ZEC, a continuación se profundiza en los presupuestos participativos
(PsPt), principal mecanismo de participación durante la legislatura 2015-2019. Para ello
se presenta el análisis en función de las tres dimensiones del EER escogidas. Estas son:
el modo de articulación, el de intervención y el de representación, caracterizados todos
ellos por una selectividad estratégica específica.

Antes de comenzar con la primera de las dimensiones, hay que aclarar que el análisis
corresponde a las dos ediciones de PsPt llevadas a cabo durante la legislatura 2015-
2019. Mientras que la primera edición (2017), sólo se llevó a cabo en los distritos
urbanos, en la segunda (2018-2019) se incluyó a los barrios rurales y las propuestas a
nivel de ciudad, por lo que los resultados se presentan en función de estas
características.

Para analizar el proceso se recurrió a tres fuentes de información: documentación,

entrevistas semiestructuradas y observación de varias sesiones de deliberación. En lo
que se refiere a la documentación, los informes elaborados por la Cátedra de
Participación Ciudadana e Innovación Democrática (Cátedra de participación e
innovación democrática, 2017; 2018; 2020), la Oficina Técnica de Participación,
Transparencia y Gobierno Abierto (Informe publicado el 17 de enero de 2018 por la
misma oficina), y la información disponible en la web municipal, fueron las principales
fuentes de consulta. Para las entrevistas, se seleccionó a cargos políticos, técnicos y
representantes de asociaciones y ciudadanía individual, perfiles detallados en el Anexo.
Finalmente, se asistieron a sesiones presenciales de priorización de propuestas en la
segunda edición de los PsPt (mesas del distrito Actúr-Rey Fernando y distrito de
Delicias).

MODO DE ARTICULACIÓN INSTITUCIONAL

Como se expuso anteriormente, los PsPt fue una propuesta incluida en el programa
electoral colaborativo de ZEC en 2015. En este se planteaba “gestionar el 5% del
presupuesto municipal de inversiones mediante PsPt por los vecinos y vecinas de los
distritos” a partir de “un diagnóstico participativo de las necesidades y demandas del

104
distrito articulada por equipos facilitadores junto a los grupos motores de barrio
(ciudadanía técnicos y agentes sociales) (…) cuya priorización se realizará a través del
Portal de PsPt de Gobierno Abierto” (Zaragoza en Común, 2015, pág. 19). De esta
manera, en la propuesta electoral se planteaba ya una partida específica y un
procedimiento caracterizado por una fase inicial de diagnóstico presencial (grupo
motor) y otra segunda de priorización digital (plataforma gobierno abierto), un modelo
que se vio modificado, como se muestra más adelante.

Si bien, los PsPt ya se habían implementado años atrás en las juntas de distrito, fue la
primera vez que se llevaron a cabo en el conjunto de la ciudad. El marco normativo en
el que se respaldó fue el artículo 82 del Reglamento de Participación de 2005, lo que
permitió que el 27 de mayo de 2016 el pleno aprobara el proceso78.

En lo que se refiere a los recursos económicos destinados, para la edición de 2017 se

adjudicaron 5 millones del capítulo VI de inversiones (construcción, reforma o
reposición de infraestructura y edificios), lo que supone el 0,7% del presupuesto total
municipal y el 10,6% del capítulo de inversiones de ese año. Para la segunda edición
2018-2019, se dobló el presupuesto llegando a 10 millones repartidos en 7 millones a
distritos, 2 a propuestas de ciudad y 1 a barrios rurales, lo que significó el 1,3% del total
municipal y el 15,3% de las inversiones, superando en las dos ediciones el 5 % del
presupuesto planteado en el programa electoral.

Tabla 35. Recursos económicos destinados a los PsPt de Zaragoza

1ª edición 2017 2ª edición 2018-2019

Presupuesto asignado 5 millones € 10 millones €

Porcentaje del 0,7% 1,3%

presupuesto total
municipal

Porcentaje del total de 10,6% 15,3%

78
En el artículo 82 del Reglamento de Participación de 2005 se afirma: “El Ayuntamiento de Zaragoza, a
través del Consejo de la Ciudad de Zaragoza y atendiendo las recomendaciones del Observatorio Urbano
y de la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, podrá promover la utilización de
instrumentos de participación local basados en mecanismos de colaboración de los ciudadanos
individuales y las entidades de la sociedad civil organizada, como los presupuestos y programas de
inversión participativos y los talleres de debate sobre propuestas de futuro”.

105
inversiones (cap. V)
Alcance presupuesto Distritos urbanos 5m € Distritos urbanos 7 m.€
Propuestas de ciudad 2
m€
Barrios rurales 1 m €
Elaboración propia a partir de los datos del Ayuntamiento de Zaragoza

En ambas ediciones, con la colaboración de Ebrópolis, el reparto del presupuesto se

hizo teniendo en cuenta los siguientes indicadores redistributivos para cada distrito y
barrio rural:

- Población en cada distrito o barrio rural: 40%

- Accesibilidad equipamientos (nº equipamientos accesibles a menos de 300
metros de los hogares): 20%
- Renta media disponible por distrito (por persona y por hogar): 20%
- Extensión área urbana (extensión pavimentos públicos que el Ayuntamiento es
responsable de mantener: calzadas, acera, medianas, carril bici, jardines, etc.):
10%
- Criterio lineal fijo: 10%

En función de lo anterior, la distribución presupuestaria por territorios quedó de la

siguiente manera (ver tabla x). En lo que se refiere al importe total, los distritos urbanos
que más inversión tuvieron fueron Delicias, El Rabal y Actúr-Rey Fernando,
correspondientes a los distritos más poblados de Zaragoza, mientras que los que menos
inversión recibieron fueron Miralbueno, La Almozara y Santa Isabel, distritos menos
poblados (en la segunda edición se incluye Casablanca después de la división con
Distrito Sur). Sin embargo, si nos referimos a la inversión por habitante en cada uno de
los distritos, fueron precisamente Santa Isabel y Miralbueno los que más inversión
percibieron mientras que Delicias, El Rabal y Casco Histórico (primera edición) y
Delicias, San José y Centro (segunda edición) fueron los que menos. En cuanto a los
barrios rurales, destaca Casetas y Garrapinillos como los barrios que más presupuesto
percibieron al ser los más poblados y Torrecilla, Villarapa y Alfocea los que más
inversión recibieron por habitante al verse beneficiados de la poca población existente
con apenas 24, 194 y 166 habitantes respectivamente.

106
Tabla 36. Distribución presupuestaria distritos y barrios rurales

DISTRITOS Primera Edición 2017 Segunda Edición 2018-2019

€ % Inversión/ € % Inversión/h
total habitante total abitante

Actúr-Rey 433.561 8.7 7,3 578.740 8,2 9,7

Fernando

Casablanca 366.995 7.3 8,7 287.569 4,1 28,8

Casco 327.454 6.5 5,2 444.766 6,3 9,7

Histórico

Centro 347.545 7 6,6 466.226 6,6 8,8

Delicias 537.035 10.7 5,2 719.257 10,28 7

El Rabal 479.935 9.6 6,1 645.486 9,2 8,2

La Almozara 257.423 5.1 8,5 368.691 5,2 12,1

Las Fuentes 336.176 6.7 8 453.566 6,5 10,7

Miralbueno 254.246 5.1 20 335.750 4,8 26,5

Oliver- 297.896 6 10 391.912 5,6 13,1

Valdefierro

San José 407.695 8.2 6,2 554.590 7,9 8,4

Santa Isabel 273.660 5.5 20 363.144 5,2 25,6

Torrero-La 343.247 6,9 8,8 460.668 6,6 11,8

Paz

Universidad 336.804 6,7 6,8 425.929 6,5 9,1

Distrito Sur79 476.706 6,8 13,6

Total 5.000.000 100 7,5 7.000.000 100 10,8

79
Al ser un distrito creado en el 2018, no existen datos para la pri121.618mera edició29n ya que formaba
parte del Distrito de Casablanca. 26

107
 BARRIOS RURALES

Alfocea 37.887 3,8 228

Casetas 151.644 15,2 20

Garrapinillos 121.618 12,2 23

Juslibol-El 81.665 8,2 32

Zorongo

La Cartuja 59.682 6 29

Montañana 84.759 8,5 26

Mozalbarba 62.240 6,2 32

Movera 76.583 7,7 28

Peñaflor 55.124 5,5 43

San Gregoria 48.922 4,9 82

San Juan de 71.349 7,1 27

Mozarrifar

Torrecilla de 44.075 4,4 1.836

Valmadrid

Venta del 59.597 6 61

Olivar

Villarapa 44.854 4,5 231

Total 1.000.000 100 32

Elaboración propia a partir de Cátedra de participación e innovación democrática, 2017; 2018

En cuanto a los recursos de personal utilizados en los PsPt, destaca la recién creada
Oficina Técnica de Participación, Transparencia y Gobierno Abierto, que se encargó,
como se plantea en sus bases, del diseño, apoyo técnico, plan de comunicación y
formación de los PsPt. Además, contó con el apoyo de una gran parte de servicios del
Área: Servicio de Distritos, Centros Cívicos, Plataforma de Gobierno Abierto y el
Equipo de Voluntariado.

108
Más allá del Área, se involucraron 21 servicios municipales en la primera edición y 42
en la segunda, sumando 78 técnicos implicados provenientes de Urbanismo y
Sostenibilidad, Servicios Públicos y Personal, Economía, Derechos Sociales y
Educación, Cultura, Asesoría Jurídica, Alcaldía, Intervención y el Observatorio
Ebrópolis. Un extenso cuerpo funcionarial que muestra el carácter transversal del
proceso, permitiendo dar respuesta a las 1484 y 2067 propuestas de cada una de las
ediciones.

Precisamente, el trabajo extra incorporado en cada una de las áreas, fue una de las
principales críticas al proceso, generando una sensación de desborde como se apunta en
varias de las entrevistas realizadas al personal de la administración local. No obstante,
también se percibió al mismo tiempo, una sensación general de implicación por parte
del personal técnico lo cual, de acuerdo al análisis realizado, respondió a los siguientes
factores: 1) presentación como un proyecto del equipo de gobierno en su conjunto
(aunque luego fuese coordinado desde el Área de Participación); 2) disposición de una
partida específica que asegurase la ejecución de las propuestas elegidas; 3) constitución
de una mesa técnica periódica que permitiese reunirse y coordinarse entre los diferentes
servicios; 4) legitimación de las propuestas por parte de los técnicos al emanar de la
ciudadanía.

Finalmente, añadir que en la primera edición, debido a la falta de personal formado en

participación, se decidió contratar a una empresa externa para la dinamización de las
sesiones presenciales en los distritos80, una tarea que en la segunda sesión fue asumida
por el Servicio de Centros Cívicos debido a las críticas recibidas. Además, se
subvencionó a la FABZ para tareas de difusión con una partida de 7620 euros. En la
segunda edición, se incluyó la posibilidad de que cualquier asociación registrada
pudiese establecer puntos de información en los barrios. Además, se contó con las
juntas de distrito y vecinales que se involucraron en mayor o menor medida en función
de su afinidad con el gobierno municipal.

Tabla 37. Servicios implicados en los Presupuestos Participativos

1ª Edición 2ª Edición

80
Contrato menor a la Empresa “Factoría de Soluciones” por 16.940 euros, Área de Alcaldía, Expdte
.92266.

109
 Oficina Técnica
Plataforma de Gobierno Abierto
Área de Participación Servicios de Distrito
Servicios de Centro Cívico
Voluntariado

Otros Servicios 21 servicios 42 servicios

Municipales

Órganos de participación Juntas distritales y vecinales

Factoría Soluciones Entidades voluntarias

Agentes externos puntos de información
FABZ
Elaboración propia a partir de los datos del Ayuntamiento de Zaragoza

MODO DE INTERVENCIÓN

Esta dimensión atiende al análisis de las relaciones establecidas entre el Estado (en este
caso la administración local) y la ciudadanía (incluida la organizada como la no
organizada), así como las relaciones entre la propia ciudadanía. Para ello es fundamental
atender a los «efectos de Estado» (Jessop, 2017), es decir, las estrategias establecidas
por la administración local y la influencia ejercida a la hora de establecer una
determinada red de gobernanza participativa. No obstante, el carácter relacional de la
red obliga a tener en cuenta no solo la acción ejercida por la administración local en sus
diferentes formas, sino la posición e intereses del resto de actores integrados en la red,
los cuales pueden modificar el escenario inicial configurado por el Estado.

Para analizar esta dimensión se ha tenido en cuenta reglamentos, decretos e informes del
Ayuntamiento sobre el diseño, elaboración, desarrollo y resultados de los PsPt, así como
entrevistas realizadas a actores políticos, técnicos y ciudadanos involucrados en el
proceso. Siguiendo con el marco analítico de la investigación, los resultados se
presentan de acuerdo a los tres indicadores de este modo: diseño de la red, distribución
del poder y permeabilidad.

1) Diseño de la red

110
Como ya se ha comentado, desde un inicio fue un proceso impulsado por la Consejería
de Participación, Transparencia y Gobierno Abierto. Una de las primeras acciones fue la
preparación de unas jornadas sobre presupuestos participativos en las que se contó con
la colaboración de la Universidad de Zaragoza y la Red CIMAS, así como la
participación de varias asociaciones del tejido vecinal de la ciudad. Durante las jornadas
se organizaron sesiones sobre experiencias locales, internacionales, metodologías y
articulación entre órganos y procesos participativos81.

Una vez aprobados los presupuestos participativos en el pleno municipal del 27 de

mayo de 2016, se inició una fase de diseño colaborativo junto a políticos, técnicos y
asociaciones en las que se incorporaron 30 aportaciones. El 25 de octubre de ese mismo
año se presentó el diseño de los PsPt definidos como “una herramienta de democracia
participativa, directa y deliberativa, que combina espacios presenciales y de
autoorganización, con espacios digitales de información, proposición, y priorización
mediante apoyos y debate”. Un modelo que, siguiendo los parámetros establecidos en el
programa, permitían articular la participación digital (presentación de propuestas y
voto), con la participación presencial (diagnóstico, priorización y seguimiento).

Los principios de los PsPt fueron:

1. Gestión compartida de la ciudadanía, representantes y técnicos.

2. Carácter vinculante como forma de garantizar la ejecución de las decisiones
tomadas.
3. Ejercicio de la democracia directa.
4. Fomento de la cultura de la participación, promocionando especialmente la
franja de 14 a 18 años y la formación de equipos de trabajo con metodologías
participativas.
5. Complementariedad entre la democracia representativa y participativa.

A nivel organizativo, los presupuestos participativos contaron con una compleja

estructura compuesta por órganos constituidos para el propio proceso (órganos ad hoc)
y órganos previamente existentes. Entre los primeros se encontraban: a) mesa de PsPt:
grupo motor de cada una de las juntas abierto a la ciudadanía en su conjunto con el
apoyo de la Oficina Técnica; b) foros abiertos de distrito: convocados por la mesa de

81
Sobre la información de las jornadas, ver en:
https://www.zaragoza.es/ciudad/servicios/detalle_Agenda?id=151322

111
PsPt con el objeto de generar espacios deliberativos en determinados momentos del
proceso; c) Comisión Técnica: encargada de valorar las propuestas y coordinar el flujo
de información entre áreas; d) Comisión de Seguimiento: quien supervisará la ejecución
de propuestas; e) Plataforma Digital: espacio web mediante el cual la ciudadanía podrá
acceder a toda la información sobre el proceso así como realizar propuestas, valorarlas
(1ª ronda previa a la valoración técnica) y votarlas (fase final una vez filtrada por los
técnicos y ratificadas por los órganos representativos).

Además, estos órganos se complementarán con los órganos participativos y

representativos previamente existentes: a) Juntas: encargadas de impulsar las mesas y
ratificar las propuestas seleccionadas en cada distrito; b) Consejo de Ciudad: encargado
de constituir la comisión de seguimiento; c) Pleno Municipal: espacio donde se
ratificará la cuantía presupuestaria para el proceso. Como se muestra en la tabla
siguiente, conviene señalar que los participantes de los órganos preexistentes también
tendrán la posibilidad de formar parte de los órganos ad hoc, teniendo un papel
relevante en alguno de ellos, como se verá más adelante.

Para la edición 2018-2019, la incorporación de los barrios rurales supuso una

ampliación de la estructura organizativa existente, incorporando las mesas de cada una
de las juntas vecinales así como el consejo territorial de alcaldes rurales, la cual se
encargó de dar seguimiento al proceso. Otra de las modificaciones más notorias
respecto a la edición anterior fue la eliminación de los foros, espacios deliberativos que
fueron asumidos por las propias mesas de PsPt, las cuales adoptaron un mayor rol
durante el proceso, teniendo un contacto más directo con los servicios municipales y
constituyendo sus propios puntos informativos. Además, la Comisión de Seguimiento
tuvo un papel activo desde el inicio, recomendando modificaciones sobre el anterior
diseño. Una de ellas fue la creación de propuestas de ciudad, las cuales debían ser
ratificadas por la comisión plenaria de presidencia y participación que, como se
explicará, no llegó a producirse.

Tabla 38. Estructura organizativa presupuestos participativos Zaragoza

ÓRGANOS ESCALA COMPOSICIÓN FUNCIONES

ÓRGANOS AD HOC

112
 1. Impulso proceso: tareas,
- Vecinos y roles y calendarización
vecinas a título 2. Dinamización
individual participación
3. Realización actividades
MESAS DE -Entidades del formativas
PSPT Distrital distrito 4. Convocatoria foros
(grupo motor) - Vocales de la abiertos
junta 5. Seguimiento propuestas

- Técnicos del
distrito

- Abierta 1. Información inicial.

FOROS Distrital 2. Autodiagnóstico
3. Priorización de
propuestas

- Jefes de servicio 1. Valoración técnica,

municipal económica y jurídica de
las propuestas
COMISIÓN -Representante de 2. Asesoramiento técnico
Ciudad Ebrópolis. propuestas
TÉCNICA
3. Coordinar informes de
validación
4. Seguimiento ejecución
propuestas

- Representantes 1. Evaluación y seguimiento

mesas de PsPt ejecución presupuestaria
COMISIÓN DE
Ciudad - Representantes
SEGUIMIENTO
Consejo de ciudad
- Jefes de servicio
municipal
Oficina Técnica de
Participación 1. Información de todo el
PLATAFORMA Distrital y proceso.
DIGITAL Ciudad 2. Visualización
propuestas, debates,
apoyo y votación

113
 ÓRGANOS PREEXISTENTES

- Vocales 1. Constitución mesas de

presupuesto
- Técnicos participativo
JUNTAS municipales 2. Seguimiento proceso;
Distrital espacio de rendición
MUNICIPALES - Entidades del cuentas de mesa
distrito/distrito rural 3. Ratificación tras
validación propuestas
previa a la votación

- Representantes 1. Informar de las bases

políticos del proceso
2. Forma parte de la
CONSEJO DE - Representantes de comisión de
Ciudad
CIUDAD la sociedad civil seguimiento
-Agentes
económicos y
profesionales

PLENO 1. Ratificación
Ciudad - Representantes
MUNICIPAL presupuestaria
políticos

-Representantes
COMISIÓN políticos 1. Ratificación propuestas
Ciudad
PLENARIA de ciudad segunda edición

Elaboración propia a partir datos del Ayuntamiento de Zaragoza

En cuanto a las fases del proceso, en las dos tablas siguientes se resume las principales
tareas en cada una de ellas, así como los participantes implicados y las formas de
participación (presencial/digital). La principal diferencia entre la primera y la segunda
edición fue la duración del proceso. Mientras que la primera duró un año, la segunda se
extendió a dos, permitiendo de esa manera que los servicios municipales pudieran
valorar todas las propuestas (incluyendo las rurales y de ciudad), así como la ejecución,
seguimiento y evaluación del proceso.

Más allá de la explicación pormenorizada en cada una de las fases, este proceso se
puede sintetizar de la siguiente manera:

0) Diseño
1) Diagnóstico inicial

114
2) Envío de propuesta, apoyo y priorización (en la 2ª edición se diferenciará la fase de
propuestas y apoyo, pudiendo reformular las propuestas de acuerdo a los comentarios
realizados por los servicios técnicos)

3) Valoración técnica y ratificación por parte de las juntas (en la segunda edición, la
comisión de seguimiento acordará que las propuestas de ciudad se deberán ratificar por
la comisión plenaria de presidencia y participación)
4) Votación
5) Ejecución
6) Evaluación y seguimiento.

Tabla 39. Fases presupuesto participativo 1ªedición

1ª EDICIÓN (2017)

FASES
FECHAS ACTIVIDADES PARTICIPANTES FORMA DE
PARTICIPACIÓN

Mayo- Diseño - Políticos Presencial

FASE
sept. colaborativo - Técnicos
0
2016 - Asociaciones

1. Puesta en - Juntas Presencial

marcha municipales
2. Constitución - Mesas PsPt
FASE 7 nov.-16
mesa técnica y - Asociaciones y
1 dic. 2016
mesas de PsPt vecinos/as
3. Primer foro
autodiagnóstico

1. Presentación Asociaciones y Presencial y

propuestas vecinos/as online
2. Apoyo
propuestas
FASE 12 dic.-31
3. Segundo foro
2 ene 2017 Mesa PsPt
abierto:
Priorización de
las propuestas
en base
autodiagnóstico

115
 primer foro

1. Valoración Comisión técnica Presencial y

1 febrero-
FASE técnica online
24 marzo
3 Juntas
2017
2. Ratificación municipales

FASE 5 abri-19 Votación Asociaciones y Presencial y

4 abril 2017 propuestas vecinos/as online

Abril- Ejecución Servicios

FASE
diciembre municipales
5
2017

Evaluación y Comisión de Presencial

Abril- seguimiento seguimiento
FASE
diciembre
6
2017 Cátedra de
participación

Elaboración propia a partir de los datos del Ayuntamiento de Zaragoza

Tabla 40. Fases presupuesto participativo 2ªedición

2ª Edición (2018-2019)

FASES
Fechas Actividades Participantes Formas de
participación

En función 1. Rediseño Comisión de Presencial

FASE de la participativo y seguimiento
0 evaluación autoreglamento
anterior

116
 1. Distribución del Juntas Presencial
presupuesto municipales
disponible
2. Constitución Mesas PsPt
FASE 8 ene-9 mesas de PsPt
1 feb. 2018 3. Sesión especial Asociaciones y
diagnóstico y vecinos/as
catálogo de
reclamaciones Ebrópolis
históricas.

1. Envío de Asociaciones y Mixto:

propuestas vecinos/as presencial y
2. Reformulación y online
filtrado de las Mesa PsPt
propuestas
3. Apoyos (se incluye Comisión técnica
FASE 12 feb.-13
apoyo presencial)
2 abr. 2018
4. Priorización

*Separación tiempos,
recaudación y
replanteamiento de
propuestas

1. Valoración técnica Comisión técnica Presencial y

FASE Abril-Junio 2. Ratificación online
3 2018 Junta municipal y
vecinal

Votación propuestas Asociaciones y Mixto:

FASE Junio-Julio
vecinos/as presencial y
4 2018
online

FASE Jul. 2018-. Ejecución Servicios

5 2019 municipales

Evaluación, Comisión de Presencial

FASE Jul. 2018-
seguimiento y seguimiento
6 2019
formación
Cátedra de

117
 participación

Elaboración propia a partir de los datos del Ayuntamiento de Zaragoza

En síntesis, el diseño de la red contó con un complejo entramado organizativo que

combinó nuevos órganos participativos abiertos con órganos preexistentes restringidos a
partidos políticos y asociaciones, especialmente vecinales. Los nuevos órganos
permitieron generar espacios de encuentro entre la propia ciudadanía (mesas de
presupuesto), servicios municipales (comisión técnica) y entre la ciudadanía y los
servicios técnicos (comisión de seguimiento), posibilitando generar mecanismos de
transparencia, control y coordinación que reforzarán el proceso. Además, se estableció
un método de participación mixto, también denominado anfibio (Signorelli, 2015) o
híbrido (Bermejo, 2019), que posibilitaron formas de implicación presencial y digital en
función de las diferentes fases del proceso.

Una vez presentado por parte del equipo de gobierno el diseño del instrumento
participativo en función de su estructura organizativa y las fases del proceso, a
continuación se analizan las percepciones por parte de los distintos participantes,
teniendo en cuenta las relaciones institución-ciudadanía, y ciudadanía-ciudadanía,
poniendo atención a los conflictos y posibles asimetrías generadas.

2) Distribución del poder

Lo primero que se debería apuntar es que en líneas generales, el proceso gozó en sus
inicios de un amplio apoyo tanto por parte de partidos políticos, grandes federaciones
vecinales (FABZ y Unión Vecinal Cesaraugusta) y medios de comunicación. Sin
embargo, a medida que fue desarrollándose el proceso, su cuestionamiento fue
aumentando, llegando a ser bloqueado en una de sus fases por parte de los partidos de
oposición.

En tres ocasiones (junio, julio y septiembre de 2018) la Comisión Plenaria de

Presidencia y Participación, suspendió la ratificación de las propuestas de ciudad, lo que
supuso la paralización de estas partidas. La incoherencia en los informes técnicos, la
falta de consenso o la baja participación fueron los principales argumentos para ello. En
concreto, la no aceptación técnica de la propuesta de ciudad más votada (creación de un
museo de la Semana Santa), propuesto por la Junta Coordinadora de Cofradías de

118
Zaragoza, con 918 apoyos, más del doble de la segunda propuesta más apoyada, motivó
el rechazo del proceso.

En el caso de las federaciones vecinales, en varios comunicados de prensa la FABZ

alegó la falta de consenso, el poco presupuesto destinado, la opacidad en los informes,
la necesidad de mayor personal para el proceso, la posibilidad de sintetizar el proceso en
una sola votación, el requerimiento de canalizar las propuestas a través de las juntas,
órgano legítimo y “real” de participación, según su criterio. De esta manera, en un
comunicado de prensa el 27 de junio de 2017, el Secretario de Participación de la FABZ
señala:

(…) han existido propuestas de nuevos lobbies de presión que han visto una
oportunidad en estos PsPt para la consecución de sus intereses, con propuestas
realizadas desde sus domicilios y desde el anonimato, pero que una vez
conseguidos sus propósitos seguirán sin aparecer en los órganos participativos,
como las Juntas de Distrito, a diferencia de nosotros (…).Por último, y como se
ha constatado en la asistencia a los foros y encuentros que se han realizado, la
participación real de la ciudadanía es nula, encontrándonos en dichas reuniones
las mismas personas que acudimos a las distintas comisiones y demás órganos
de representatividad de la Junta de Distrito correspondiente, con las distintas
entidades sociales, culturales, deportivas y educativas.82
En la misma línea, el presidente de la Unión Cesaraugusta afirma:
En un momento determinado, un día saliendo de una reunión del Consejo de
Ciudad, usted [refiriéndose a la Consejera de Participación] nos preguntó tanto
al señor Arnal [presidente de la FABZ] como a mí; ¿Qué podemos hacer?, y le
dijimos, “déjaselo a las Juntas de Distrito”. ¿Por qué? Porque todos sabemos
quién está moviendo a los vecinos en la ciudad, y son las Juntas de Distrito, son
las que saben, las que conocen qué carencias hay en cada barrio, por qué, de qué
manera (…). Donde realmente se participa es en las Juntas municipales”
(Z_S_UV).
Por último, hay que destacar la posición de los medios de comunicación que, como ya
es sabido, ejercen una gran influencia en la opinión pública. En este sentido, llama la
atención un artículo del director del Periódico de Aragón publicado el 15 de julio de
2018 denominado “Presupuestos muy poco participativos”. El artículo comienza: “La
buena iniciativa de ZEC va a quedar en un proyecto sin fundamento por la pésima
gestión realizada”. Además, en la misma línea que los partidos políticos y las
federaciones de vecinos, el director de El Periódico de Aragón señala:

82
Recuperado en: https://barrioszaragoza.org/participacion-jornadas-presupuestos-2017-la-fabz-
intervendra-en-la-primera-mesa-redonda/

119
 Hace falta descentralizar totalmente el proceso para que los ciudadanos se
integren más. Que sean las juntas de distrito las que recojan los proyectos, los
analicen y tramiten las votaciones. La participación ciudadana debe ser real y una
buena idea de ZEC va a quedar en un proyecto sin fundamento. Eso sí, ahora no
cabe marcha atrás y los proyectos aprobados deben realizarse. 83
Por tanto, se puede percibir una crítica compartida por parte de los actores más visibles
de la ciudad, quienes consideraban necesario reorientar el proceso hacia las juntas,
verdaderos órganos legítimos de participación en la ciudad, de acuerdo a su opinión.

Desde esta visión más panorámica del proceso, también destaca la “Encuesta de
Satisfacción de los Servicios Municipales” realizada por el Ayuntamiento de Zaragoza
entre septiembre y octubre del año 2018, fecha en la que ya se había bloqueado la
ejecución de las propuestas y se atravesaba una época de gran enfrentamiento político
en el consistorio municipal. A la pregunta: “¿Creen que deberían desarrollar
presupuestos participativos donde son los propios vecinos los que priorizan las
inversiones en su barrio?”, el 71,4% de una muestra de 2072 entrevistados respondió
que “si”, frente al 17,6% que “no” y el 11% que “no sabe o no contesta”. Si se
desagrega por grupos de edad, estaban a favor el 83% de los menos de 30 años, el
72’9% entre 30-65 años estaba a favor y el 59% de más de 65 años84.

En todo caso, más allá de percepciones generales, es necesario ahondar en los matices
esgrimidos por los diferentes actores entrevistados y establecer qué tipo de relaciones se
establecieron.

Administración-Ciudadanía

En lo que se refiere a las relaciones entre la administración y la ciudadanía, varios

entrevistados destacan cómo los presupuestos participativos se convirtieron en una
ventana de oportunidad para demandar necesidades en los barrios. En este sentido, se
abrió un canal para plantear propuestas que, incluso sabiendo que no se ajustaban a los

83
Espada, Nicolás (15 de julio de 2018). Presupuestos muy poco participativos, El Periódico de Aragón.
Recuperado en: https://www.elperiodicodearagon.com/opinion/2018/07/15/presupuestos-participativos-
46761245.html
84
Para consultar la encuesta completa, ver en: http://www.zaragoza.es/contenidos/gobierno-
abierto/BarometroSatisfaccion2018.pdf

120
requerimientos del proceso, permitieron visibilizar necesidades existentes, como lo
demuestran dos de los testimonios recogidos en las entrevistas realizada:

(…) nos decían que a ver, que tienen que ser reivindicaciones de capítulo tal, de la
contabilidad de la administración, ya no recuerdo. Pero bueno, si vosotros queréis
decir que aquí no hay un pabellón polideportivo, pues evidentemente con los
presupuestos no se puede construir un pabellón pero si, el señor o la señora que lo
vaya a ver, va a ver que existe esa necesidad, igual lo pueden derivar a otro sitio.
Entonces, sobre todo el primer año, sí que nos interesó meter todo, aunque nos
dijeran esto va a ser que no, pero nosotros lo decíamos porque era una necesidad
(Z_S_C)
(…) los problemas a los que se estaba enfrentando las AMPAS eran totalmente
distintos. Estaban enfrentando otra cosa. Entonces claro, la propuesta era de 6
millones de euros, no 40 mil. De hecho, en el segundo proceso, el catálogo de
diagnóstico de necesidades, arranca diciendo, respetamos la libertad del que como
el año pasado hizo proponer lo imposible porque no encaja el proceso porque es
una forma de visibilizar que aquí no me falta a baldosa, aquí me falta la calle.
Entonces hay gente que te decía, que me da igual, la calle. Pues son propuestas
tipo piscina municipal, distrito deportivo. (Z_S_DS)
Z_S_FP: (…) de las mejoras que hicieron en los colegios, ya no lo hicieron a
través de los PsPt sino a través de un programa que tenían ellos de mejora
climática.
Entrevistador: o sea que los PsPt también sirvieron para identificar necesidades
que podían resolverse por otro camino.
Z_S_FP: Exacto, si eso es así.

A su vez, permitió a los técnicos tener un conocimiento más cercano de las necesidades
cotidianas de los vecinos y vecinas en sus barrios e incorporarlas dentro del plan de
actuación de sus áreas, como relata el concejal de urbanismo:

Para el técnico le vino súper bien. Empezó a pensar en clave de participación.

“Bueno ante la duda hemos hecho lo que venía de presupuestos”, “Es que esta es
de presupuestos participativos”. Como si fuera una orden que había dado un
político y de manera natural empezaron a hacer cosas cuando acababan las que
tenían que hacer aunque nadie les hubiera dicho nada. ¿De dónde cogían las
propuestas? De presupuestos. Les daban valor a sus propuestas y las incorporaban
en su método cotidiano. (Z_P_CU)
No obstante, el hecho de tener una relación entre técnicos y ciudadanía más cercana, a
su vez hizo que se generaran momento de confusión y tensión. Un choque producido
tanto por la falta de hábito relacional entre los técnicos y la ciudadanía, especialmente
de aquellas áreas menos acostumbradas a tratar con la ciudadanía, como por la
incapacidad de transmitir de forma clara las razones de validez o invalidez de las
propuestas. En este sentido, si bien la creación de espacios de comunicación

121
presenciales (comisión de seguimiento) o digitales (plataforma digital), fueron canales
que facilitaron la comunicación, la falta de estandarización de algunos criterios generó
cierta confusión y, en ocasiones, frustración en los participantes. Así lo transmitía el
Coordinador del Área de Participación en aquel momento y una de las representantes
vecinales respectivamente:

Hay que facilitar mucho mucho mucho la información. Para que el ciudadano
pueda participar tiene que ver porque (…) si no lo que está generando frustración,
y si luego a esto le añades que hubo propuestas en que unos sitios fue viable y
otros no… (…). Sí que hay cosas manifiestamente mejorables, que lógicamente
son errores de la primera puesta en marcha de un proceso de estas características
que nunca antes se había hecho (Z_T_CAP).
En el momento en que el ciudadano tiene pruebas de que ese informe está mal
hecho, y en este caso existen, porque no son tal difíciles de contrastar algunas, hay
cosas flagrantes, pues el ciudadano se enfada mucho, o sea te puedes frustrar
porque no fue posible lo que propusiste pero si además desaparece porque al final
podría ser que sí, yo en algunas dejo de escuchar (Z_S_DS).

Ciudadanía-Ciudadanía

En el caso de las relaciones generadas en el proceso entre la propia ciudadanía, existió

una tensión entre la colaboración y la competencia, una lógica que estuvo atravesada a
su vez por la disputa de la legitimidad representativa en el territorio, aspecto que ya ha
sido recogido en investigaciones anteriores sobre presupuestos participativos (Ganuza,
Nez, & Morales, 2014).

Por un lado, varios testimonios afirman que las mesas de presupuestos participativos
generaron un espacio de encuentro y reconocimiento entre los diferentes actores de
barrio o de distrito, rompiendo con las lógicas de aislamiento anteriores. Incluso, se
planteó la colaboración entre diferentes asociaciones, apoyando las propuestas emitidas
por otros actores. Sin embargo, esto respondió más a una lógica agregativa que
deliberativa. Es decir, la colaboración se pensó en una manera de sumar más apoyos en
vez de una búsqueda consensuada sobre el bien común para el barrio o el distrito, como
se aprecia en la siguiente entrevista:

(…) se hizo una priorización de lo que íbamos a apostar juntos, y un compromiso

de que yo voy a esforzarme para que mis rosaleros [vecinos del barrio de Rosales
del Canal] voten la propuesta de Montecanal y tú vas a esforzarte para que tus
montecanaleros voten la propuesta de Arco Sur. Porque la vamos a presentar

122
 porque lo que necesitamos (…). Te importa una mierda el parque de allá porque
no vas. Y además es del barrio de al lado, me da igual. La propuesta funcionó.
Hombre no, yo ni nadie de este lado va a hacer ni un solo comentario sobre una
propuesta que los de Casablanca han visto que es necesaria en su barrio de la que
nosotros no tenemos ni zorra idea y no es que no nos importe, pero queremos
agilizar. (Z_S_DS)

Esta cooperación agregativa, a su vez es una muestra del espíritu competitivo que
generó el proceso. Una característica que fue principalmente denunciada por las
federaciones y asociaciones de vecinos quienes consideraron que se formaron lobbies
que buscaban su propio beneficio, como fue el caso de las AMPAS o el de los ciclistas,
mencionado en algunas de las entrevistas realizadas a representantes de asociaciones
vecinales. No obstante, otros testimonios plantearon que el hecho de que la
participación se abriera a toda la ciudadanía y se pudiese cuantificar el apoyo a
diferentes propuestas, permitió cuestionar la supuesta representatividad otorgada de las
propias asociaciones vecinales, un escenario que nunca antes habían tenido que afrontar.
En este sentido, una pregunta que surgió fue: ¿Cómo era posible que las asociaciones
vecinales, siendo las representantes legítimas de los barrios, no habían conseguido
movilizar un mayor número de votos que otras entidades y ciudadanos por cuenta
propia?

En realidad, lo que visibilizó los presupuestos participativos fue la debilidad de las

asociaciones vecinales. Consagradas en la década de los setenta y ochenta cuando tenían
una presencia notoria en los barrios, habían ido perdiendo capacidad movilizadora a la
vez que se habían integrado en los espacios institucionales. La institución, en un
esfuerzo por “contentar y contener” (Pindado, 2005) a dichas asociaciones, les había
reconocido como auténticos interlocutores, sin evaluar de manera actualizada la
representatividad real que tenían en los barrios. Un pensamiento compartido por el
Coordinador de Participación durante la legislatura:

Por ejemplo, yo es que oía lamentos de asociaciones de vecinos como si estuviera

habiendo una injerencia en algo que era suyo, que era su papel, su terreno, a lo
mejor es que hay que espabilar. Me hacía gracia cuando decían la FABZ se creían
muy mucho, se sentían relegados en la manera de hacer las cosas. Les creí oír
siete mil asociados, no sé cuál de las dos, y entonces había una especie de
contradicción, si tanto te crees los PsPt, si estás apostando por ellos, si les estás
dando difusión e impulso a través de tus estructuras, cómo es que luego las
propuestas supuestamente presentadas por las asociaciones de la FABZ han tenido
menos votos. Pues o una de dos, o no son tantas las gentes que dices tener, sino

123
 que miedo vas a tener, porque si tienes una estructura, con años de
funcionamiento, canales establecidos, cosas que otros no tienen, porque no
disponen, entonces, los ponía en evidencia. (Z_T_CAP)

En este aspecto, es sintomática la impotencia mostrada por el Secretario de

participación de la FABZ.

En otros barrios las AMPAS, el run run que hay, los lobbies de las AMPAS, pues
ha habido AMPAS que tienen mayor capacidad de movilización porque se ven
todos los días. Yo movilizar a mis socios es costoso, porque primero no lo veo,
muchos ni conozco, solo sé el nombre. Sin embargo, las AMPAS se ven todos los
días ya no solo una vez, a lo mejor dos, tres, cuando dejan al chico, cuando vienen
a buscarlo otra vez por la tarde, funcionan muy bien con los grupos de whatsup,
con lo cual la movilización con una tecla ya la tienen conseguida. (Z_S_FB)

De esta entrevista también se extrae otro elemento clave; las asociaciones de vecinos,
con un perfil claramente envejecido, debieron enfrentar un modelo de participación
renovado basado en el uso de herramientas digitales a la que no estaban acostumbradas.
Por lo tanto, más allá de una fractura entre asociaciones, se produjo una fractura
generacional en la que los más mayores tenían menos recursos para poder comunicar.
Aun así, la necesidad de obtener apoyo de los vecinos, obligó a las asociaciones a
movilizarse y salir de su espacio de confort, aspecto reconocido en varias de las
entrevistas realizadas.

Tabla 41. Fortalezas y debilidades del proceso en función de las relaciones

establecidas

Fortalezas Debilidades
Visibilización de necesidades Falta de claridad en los
vecinales criterios de validación
Administración- propuestas
Ciudadanía Acercamiento de los técnicos Insuficiencia de canales de
a las necesidades concretas comunicación más directos
de la población
Espacios de encuentro y Colaboración agregativa y
Ciudadanía- reconocimiento no deliberativa
Ciudadanía Cuestionamiento Incapacidad de generar
representatividad otorgada espacios de diagnóstico y

124
 Empuje a la movilización propuesta compartida
Elaboración propia

3) Permeabilidad

Otro de los indicadores que se han considerado a la hora de analizar el modo de

intervención es la permeabilidad, entendida como la capacidad de ejecución por parte de
la administración de las propuestas seleccionadas. En este sentido, una prioridad
mostrada en varias ocasiones por la consejería de participación, reflejada tanto en el
programa electoral como en las bases del PsPt fue la necesidad de que las propuestas
seleccionadas pudiesen ejecutarse. Como se ha visto en el apartado dedicado al modo de
articulación institucional, para asegurarlo se dedicaron partidas presupuestarias
específicas en cada una de las dos ediciones, así como la colaboración de un alto
número de funcionarios de diversas áreas de la administración local.

A continuación se muestran los resultados de ejecución obtenidos en función del

número de propuestas y el presupuesto ejecutado en las dos ediciones, añadiendo los
barrios rurales en la segunda.

Tabla 42. Número y porcentaje de propuestas y presupuesto ejecutado en las dos

ediciones de PsPt

1ª edición (2017) 2ª edición (2018-2019)

Distritos Distritos85 Barrios
Rurales
Nº de propuestas
123/131 94/132 54/72
ejecutadas
Porcentaje de
propuestas 93,9 % 67,6 % 75%
ejecutadas
Presupuesto 4.660.000 € /
---- 330.072 €
ejecutado 5.000.000 €
Porcentaje de 93,2 % ---- 33%
presupuesto

85
Información revisada el 2 de julio de 2021. En esa fecha, de las 45 propuestas pendientes d ejecutar, 4
estaban iniciadas, 3 en contratación, 8 pendientes, 13 en licitación y 17 en gestión.

125
 ejecutado
Elaboración propia a partir de los datos obtenidos en la web municipal

La tabla anterior muestra un alto porcentaje de propuestas y presupuesto ejecutado

durante la primera edición, realizada durante el año 2017. En el caso de la segunda,
pensada para dos años, a fecha de 2 de julio de 2021, se había contabilizado un 67,6%
de propuestas ejecutadas en distritos y un 75% en barrios rurales, cifras
considerablemente más bajas que en la primera edición. En lo que se refiere al
presupuesto ejecutado, solo se ha podido contar con la información de los barrios
rurales. Además, hay que tener en cuenta que debido a la no ratificación de las
propuestas de ciudad en la Comisión Plenaria de presidencia y participación, no se pudo
ejecutar ninguna de ellas, inhabilitando dos millones de euros de lo presupuestado para
la segunda edición.

Si bien es difícil achacarlo a un solo factor, la principal razón del atenuado descenso en
la ejecución de propuestas durante la segunda edición, se debió principalmente al
cambio de gobierno producido en mayo de 2019. El nuevo gobierno de la ciudad,
liderado por el PP y C’s, pese a que en un principio se comprometió a ejecutar las
propuestas pendientes, reclamadas principalmente por las AMPAS86, se distanció del
proceso, paralizando la convocatoria de comisiones de seguimiento y poniendo fin a la
convocatoria de nuevas ediciones de los PsPt, que permitieran dar cuenta del avance de
las propuestas en cada territorio.

MODO DE REPRESENTACIÓN

Para finalizar, en este último apartado se presenta el análisis del modo de

representación, entendido como el tipo de composición social que contiene una red de
gobernanza participativa. Para ello se analiza tanto el número como el tipo de
participantes en cada una de las fases del proceso de participación.

86
EFE (23 de septiembre de 2019). AMPAS y colegios temen perder sus partidas de los presupuestos
participativos. El Heraldo de Aragón. Extraído de:
https://www.heraldo.es/noticias/aragon/zaragoza/2019/09/23/ampas-y-colegios-temen-perder-sus-
partidas-de-presupuestos-participativos-1335247.html

126
En función de los datos recogidos por la Oficina de Participación, se ha tenido en cuenta
la participación en los espacios deliberativos (mesas de los PsPt -1ªfase- y priorización -
2ªfase-), las propuestas (2ªfase) y la votación de las propuestas (4ªfase). Para el resto de
las fases, al ser espacios definidos por un número específico y restringido de actores, no
se analizan los datos de participación. Además, se han tenido en cuenta los informes
realizados por la Cátedra de Participación e Innovación Democrática (2017; 2018;
2020), los cuales clasifican la participación en función del sexo, la edad, adscripción del
participante (asociación/individual), la forma de participación (online/presencial) y el
territorio (distrito/barrio rural/ ciudad). Con el fin de demostrar la representatividad
existente, estos datos han sido cruzados con el censo poblacional del año
correspondiente a la edición de los presupuestos participativos. Además, se ha recurrido
a variables socioeconómicas desagregadas territorialmente como elemento explicativo
de los resultados mostrados, teniendo en cuenta la tasa de envejecimiento, la tasa de
extranjeros, el porcentaje de personas con estudios superiores y la renta per cápita en los
distritos y barrios.

1. Espacios presenciales deliberativos

Los espacios presenciales deliberativos corresponden a los diferentes órganos ad hoc

creados para el proceso como son la mesa de los PsPt, los foros y la comisión de
seguimiento. Además, como se ha comentado, a éstos se articularon otros órganos de
deliberación preexistentes como son las juntas, el consejo de ciudad, el pleno municipal
y la comisión plenaria. Como se ha comentado, a la hora de analizar el tipo de
representación existente solo se ha tenido en cuenta los órganos ad hoc, órganos
abiertos a diferencia de los órganos preexistentes, restringido a un determinado número
de participantes. En concreto, analiza la primera mesa de PsPt y el autodiagnóstico,
perteneciente a la fase uno, y la priorización, ligado a la fase dos del proceso.

Hay que indicar que solo existe información a nivel de distritos y en función de la
adscripción del participante, por lo que no se tienen datos en relación al sexo o la edad.
Además, hay cierta inconsistencia en la recogida de datos. En la segunda edición, no
hay datos disponibles sobre el tipo de participante ni en la 1ª mesa de PsPt ni en la
sesión de priorización. Asimismo, en el autodiagnóstico de la segunda edición solo se
pudieron recoger los datos de cinco de los quince distritos.

127
Tabla 43. Participación presencial espacios deliberativos distritos
Edición 2017 Edición 2018-2019

Total/ Junta Entidad Individ Total/ Junta Entidad Indivi

Fases % % ual % % % dual
Media Media
%
por por
mesa mesa

1ªmesa 273/ 42,9 42,5 14,6 284/ Datos no disponibles

PsPt 19,5 28,9

Auto- 229/ 33,2 52 14,8 81/ 39 33 27

diagnóstico 16,4 16,2

Priorización 328/ 27,5 51,2 21,3 277/18 Datos no disponibles

23,4

Media total 19,7 31,5 48,7 16,8 21 Datos no disponibles

Elaboración propia a partir de datos del Ayuntamiento de Zaragoza

Lo primero que cabe resaltar de la tabla anterior es la baja participación, con una media
de 18,7 participantes y 21 participantes por distrito en cada una de las sesiones que se
llevaron a cabo, especialmente en la sesión de autodiagnóstico en la que no se superaron
los 16 participantes por distrito. En cuanto al tipo de participantes, destacan aquellos
pertenecientes a entidades y miembros de la junta (vocales y técnicos), que representan
más del 70% en todas las sesiones. Así, a diferencia de la fase de propuestas en la que
predominaba la participación individual, en las sesiones presenciales se dio una mayor
participación de entidades, relacionadas en la mayoría de los casos con los órganos
preexistentes de participación, como señalan algunos de los entrevistados.

Se canalizaban las cosas a través de la junta de distrito, donde se hacían

asambleas, a las que no acudía casi nadie, poquísima gente. En definitiva eran los
mismos que estábamos en el día a día, en las asociaciones y las personas
comprometidas, las que estábamos en ese tema. (Z_S_LF)
Entonces pienso que si faltó una labor de pedagogía con la ciudadanía. A las
mesas y a los encuentros éramos los mismos, las mismas caras que vamos a los
plenos (…). (Z_S_FB)

En cuanto a las mesas de seguimiento, se realizaron nueve sesiones, cuatro para la

primera edición y cinco para la segunda. Como ya se ha comentado, era un órgano
surgido del Consejo de Ciudad con el objeto de dar seguimiento a la ejecución de las
propuestas aceptadas. De acuerdo a las actas revisadas en la página web, a estas

128
sesiones asistieron partidos políticos, asociaciones, representantes de las mesas de
distrito de los PsPt y los jefes de servicio municipal involucrados en la ejecución de las
obras.

2. Propuestas

Cabe recordar que en las dos ediciones de PsPt (2017 y 2018-2019), las propuestas
correspondieron con la segunda fase del proceso (ver tabla x), pudiendo ser realizadas
por cualquier persona mayor de 14 años inscrita en el censo. Asimismo, podían
plantearse tantas como se quisiesen, por lo hay que tener en cuenta que el número de
propuestas no corresponde con el número de personas participantes.

La siguiente tabla muestra el número total de propuestas presentadas en las dos

ediciones en función de su adscripción territorial (distrito/barrio) y la forma de
participación (online/presencial).

Tabla 44. Propuestas: Número total, digital y presencial

Distrito/
Barrio Rural Edición 2017 Edición 2018-2019

Distritos

Nº % % Nº % %
total Digital Presencial total Digital Presencial

Delicias 110 92,8 7,2 103 99 1

El Rabal 199 98,5 1,5 143 81 9

San José 103 72 28 69 97,1 2,9

Actúr-Rey 146 100 0 102 91,1 2,9
Fernando

Centro 64 98,5 1,5 68 94,1 5,9

Universidad 82 100 0 100 0

Casco 119 96,7 3,3 78 97,4 2,6

Histórico

Casablanca 138 0 0 35 85,7 14,3

Las Fuentes 51 0 0 112 76 24

129
Torrero La- 111 99,1 0,9 115 95,7 4,3
Paz

Oliver- 123 99,2 0,8 105 92,4 7,6

Valdefierro
La Almozara 68 98,6 1,4 67 92,5 7,5

Santa Isabel 70 0 0 83 74 26

Miralbueno 100 97 3 75 100 0

Distrito Sur 106 100 0

TOTAL 1484 96,6 3,4 1384 92 8

DISTRITOS

Barrio Rural

Nº total % %Presencial Nº total %Digital %Presencial

Digital

Casetas 47 38,3 61,7

Garrapinillos 39 48,8 51,2

Montañana 58 62,1 37,9

Movera 30 43,3 56,7

Juslibol-El 27 47,2 51,8

Zorongo

San Juan de 15 13,3 86,7

Mozarrifar

La Cartuja 30 23,3 76,7

Baja
Monzalbarba 16 0 100

Peñaflor 51 19,6 80,4

Venta del 31 45,2 54,8
Olivar

San Gregorio 7 14,8 85,7

Alfocea 10 0 100

Villarrapa 10 0 100

Torrecilla de 13 0 100
Valmadrid

TOTAL 384 34,3 65,7

RURALES
ZARAGOZA 1484 96,6 3,4 1732 82,1 17,9

130
Elaboración propia a partir de datos del Ayuntamiento de Zaragoza

En lo que se refiere a las propuestas totales planteadas, en la primera edición se llevaron

a cabo 1484 y en la segunda 2067. Si bien en términos absolutos se produjo un aumento
debido a la incorporación de los barrios rurales, si se compara solo la participación en
distritos, se aprecia un descenso de 1484 a 1384. Si se desagregan los resultados por
distritos, los que más propuestas llevaron a cabo fueron El Rabal, Actúr-Rey Fernando y
Casablanca en la primera edición, y El Rabal, Torrero-La Paz y Las Fuentes en la
segunda, mientras que los distritos que menos participaron fueron Las Fuentes, Centro y
La Almozara en la primera y Casablanca, el Centro y San José en la segunda. A nivel de
barrios rurales, en general se dio una participación reducida, lo que llevará a que en tres
de ellos (San Gregorio, Villarapa y Monzalbarba), no sea necesaria la votación final al
poder desarrollarse todas las obras con el presupuesto existente.

En cuanto a las formas de participación, predomina la vía digital, siendo del 96,6% en la
primera edición y de 82% en la segunda, llegando a alcanzar el 100% en cuatro distritos
en 2017 y tres en 2018-2019. No obstante, hay que destacar que la reducción en la
participación online durante la segunda edición, se debe en gran parte a que en los
barrios rurales la participación presencial fue de media 65,7%, llegando al 100% en
cuatro barrios rurales, población caracterizada por su alta tasa de envejecimiento. Esta
situación demográfica coincide con San José (28% 1ªedición) y Las Fuentes (24%
2ªedición) que será donde más propuestas presenciales se registren.

En la siguiente tabla, se presentan las propuestas totales realizadas en función del sexo,
la edad, la adscripción del participante (ya fuese individual o de una asociación,
diferenciando entre AMPA y vecinal), y el porcentaje de propuestas ejecutadas en
función de las planteadas. Para el caso de las variables sexo y edad, las cifras en
paréntesis corresponden al porcentaje del censo municipal de 2017 y 2018, y el total es
la diferencia entre el porcentaje que ha participado respecto al censo, lo que nos indica
el nivel de sobre/infra representación en cada una de las variables. Para la edición 2017,
no se cuenta con información disponible en cuanto al sexo. En el caso de la variable
adscripción, las cifras entre paréntesis corresponden al porcentaje de propuestas
ejecutadas respecto al total, siendo el resultado final la diferencia entre las propuestas
realizadas y el porcentaje de ejecución.

131
Tabla 45. Porcentaje de participación en la fase de propuestas en función del sexo,
la edad y la adscripción

Variables Edición 2017 Edición 2018-2019

Hombres No hay datos 60,8 (48,2)=↑12,6

Sexo
disponibles
Mujeres 39,2 (51,8)= ↓12,6

14-30 8,7 (16,8)=↓8,1 12,7 (16,9)=↓4,2

Edad 31-50 50,3 (35,8)=↑14,5 48,5 (34,3)=↑14,2

50-+ 40 (47,3)= ↓7,3 43,2 (48,3)=↓5,1

Individual 73 (53)=↓20 63 (41)=↓22

Asociativa 27 (47)=↑20 37 (59)=↑22

Adscripción
Vecinales 15 (26,5)=↑11,5 14 (28,2)=↑14,2

AMPAS 4 (11,5)=↑7,5 6 (16,2)=↑10,2

Elaboración propia en base a datos del Ayuntamiento de Zaragoza

En lo que se refiere al sexo, el porcentaje de propuestas llevadas a cabo por hombres es

de 60,8%, considerablemente superior al de las mujeres, de 39,2%, cifras que si se
comparan con el porcentaje censal confirman una clara sobrerrepresentación de las
propuestas de los hombres (y por ende una infrarrepresentación de las mujeres) del
12,6%.

Si se pone atención en la participación según la edad, los datos reflejan una

participación concentrada en las franjas de 31-50 y 50-+, que aglutinan más del 90% de
las propuestas registradas en las dos ediciones. No obstante, si se comparan con el
porcentaje censal, se observa que existe una infrarrepresentación de entorno al 4-8%
tanto en los grupos de edad de 14-30 como en los de 50-+, mientras que la de 31-50
alcanza una sobrerrepresentación del 14,2%.

Finalmente, si se atiende a las propuestas por adscripción, lo primero que hay que
destacar es que hubo una mayor emisión de demandas planteadas por ciudadanía a nivel
individual (73% y 63%) que por entidades (47% y 59%). Entre estas últimas, las
asociaciones que más participaron fueron las vecinales (15% y 14%) frente a las
AMPAS (4 y 6%).

132
En cuanto a la ejecución de las propuestas, en la primera edición el 53% provenían de la
ciudadanía individual frente al 47% de entidades, y en la segunda edición el 41%
provenían de la ciudadanía individual frente al 59% de asociaciones. Sin embargo, si se
compara con el volumen de propuestas realizadas, las entidades lograron una
sobrerrepresentación en las propuestas ejecutadas, ya que se ejecutaron un 20% y 22%
más que las individuales en cada una de las ediciones. Estos resultados, vendrían a
cuestionar la percepción generalizada de las asociaciones vecinales, que consideraban
que el diseño del proceso les perjudicaba en beneficio de la participación digital y los
supuestos “lobbies” asociados a este tipo de participación.

3. Votaciones finales

Una vez valoradas técnicamente las propuestas más apoyadas y ratificadas paras las
juntas, el último momento de la selección de propuestas fue la “votación final”,
correspondiente a la fase 4 del proceso (ver tabla x).

Al igual que se presentan los resultados de las propuestas, en la siguiente tabla se

muestran las votaciones finales de las dos ediciones en función de su adscripción
territorial (distrito/barrio) y la forma de participación (online/presencial). En este caso,
como solo se podía realizar una votación por persona, se incorpora el porcentaje de
votantes en función del censo municipal en cada uno de los distritos, lo que permite
medir que distritos y barrios rurales tuvieron una mayor y menor participación.

Tabla 46. Votación final: nº total, digital y presencial

Distrito/ Edición 2017 Edición 2018-2019
Barrio Rural

Distritos

Nº % % % Nº % % %
total Part. Digita Presencia total Part. Digita Presencia
l l l l

Delicias 371 0,4 86 14 405 0,4 79,4 20,6

El Rabal 1084 1,7 91,8 8,2 627 0,9 96 4

San José 610 1 75,3 24,3 406 0,7 85.4 14,6

133
 Actúr-Rey 551 5,2 1,5 19,9
1,1 94,8 781 80.1
Fernando

Centro 171 0,4 82,3 11,7 201 0,4 77,4 22,6

Universidad 256 0,6 90,7 9,3 447 1 88,3 21,7

Casco 334 14,7 0,7 5,6

0,8 85,3 273 94,4
Histórico

Casablanca 613 1,7 74,4 25,6 89 0,9 35,8 64,2

Las Fuentes 156 0,4 81,2 12,8 158 0,4 81,8 19,2

Torrero La- 251 9,1 1,1 2,8

0,7 90,9 385 91,2
Paz

Oliver- 390 9,5 0,7 27,7

1,6 90,5 446 72,3
Valdefierro

La Almozara 617 2,3 48,2 51,8 290 1'1 48,5 51,5

Santa Isabel 177 1,6 84,8 15,2 156 1,4 88 2

Miralbueno 551 5,7 85,9 14,1 213 2,33 95,5 4,5

Distrito Sur 548 1,8 95,9 4,1

TOTAL
6132 1,1 82,5 17,5 5425 0,9 83,4
DISTRITOS
Barrio Rural

Nº % % %
total Part Digital Presencial
Casetas 166 1,9 42,2 57,8

Garrapinillo 1,86 46,7 53,3

90
s

Montañana 160 5,7 37,5 62,5

Movera 211 8,7 31,8 68,2

Juslibol-El 2,8 38,5 61,5

65
Zorongo

San Juan de 5,4 33,6 66,4

119
Mozarrifar

La Cartuja 24,5 28,1 71,9

441
Baja

134
Monzalbarb No votación
a

Peñaflor 49 4,6 28,6 71,4

Venta del 5,4 20,7 79,3

39
Olivar

San No votación
Gregorio

Alfocea 26 19,8 23,9 76,1

Villarrapa No votación
Torrecilla de 82,6 10,5
19 89,5
Valmadrid

TOTAL
1385 5,5 33,3 66,7
RURALES

ZARAGOZA 6132 1,1 82,5 17,5 6810 1,2 74,9 25,1

Elaboración propia en base a datos del Ayuntamiento de Zaragoza

De los datos de participación presentados, se identifican varios aspectos destacables en

diferentes niveles. Primero de todo, el nivel de votación general fue del 1,1% respecto al
censo total en la primera edición, y en la segunda de 1,2%, un ligero ascenso producido
por la inclusión de los barrios rurales. Sin embargo, si se compara sólo entre distritos,
existe una disminución de dos décimas respecto al año anterior. En barrios rurales, la
participación alcanza el 5,5%, cifra considerablemente superior. Si desagregamos el
voto a nivel de distrito, los que más participaron en la primera edición fueron
Miralbueno (5,7%), La Almozara (2,3%) y El Rabal (1,7%), mientras que los que
menos participaron son Centro, Delicias y Las Fuentes con 0,4%. En la segunda,
edición, los distritos que más participaron fueron Miralbueno (2,3%), el recién creado
Distrito Sur (1,8%) y Actúr-Rey Fernando (1,5%), mientras que de nuevo los que
menos participaron fueron Centro, Delicias y Las Fuentes con los mismos porcentajes.
En los barrios rurales, destaca Torrecilla de Valmadrid con una participación de 82,6%,
una cifra que debe ser interpretada prudentemente ya que solo votaron 19 personas.
Además, destacan otras localidades como la Cartuja Baja, con 24,5% de participación.

Si se analiza la participación en función de su forma, a nivel de toda la ciudad

predomina la vía digital con un 74,9%. Una cifra que todavía es mayor a nivel de

135
distrito con un 82,5% y 83,4% en las dos ediciones. No obstante, hay excepciones como
la Almozara (48,2% y 51,5%) y Casablanca (64,2% 2ªedición), donde la participación
predominantemente fue la presencial. De igual manera, destaca la forma presencial en
los barrios rurales, siendo de media del 66,7%.

Finalmente, se muestra la votación en función del sexo y la edad a nivel de toda la

ciudad, al no existir información a nivel desagregado territorialmente. Al igual que los
datos presentados sobre la participación en propuestas, la cifra entre paréntesis
corresponde al porcentaje censal y el total a la variación en relación a la votación de
acuerdo a ese grupo poblacional. Para la edición 2018-2019, no se cuenta con los datos
de participación en función del sexo.

Tabla 47. Porcentaje de participación en la fase de votación final en función del

sexo y la edad

Variables Edición 2017 Edición 2018-2019

Hombres 44 (48,2)=↓4,2 No existen datos

Sexo
disponibles
Mujeres 56 (51,8)= ↑4,2

14-30 11,2 (16,8)=↓4,8 6,3 (16,9)=↓10,6

Edad 31-50 70,9 (35,8)=↑35,8 68,8 (34,3)= ↑34,5

50-+ 17,9 (47,3)=↓29,4 23,8 (48,3)= ↓24,5

Elaboración propia en base a datos del Ayuntamiento de Zaragoza

Los resultados nos muestran que la participación de las mujeres en la votación final de
la edición 2017 es 12 puntos porcentuales superior a la de los hombres, viéndose
mutuamente supra/infra representados en un 4,2% respectivamente. En cuanto a las
votaciones por grupos de edad, sobresale el intervalo de 31 a 50 años, que alcanza el
70,9% y el 68,8% en ambas ediciones, viéndose ampliamente sobrerrepresentado con un
35,8% y 34,5%. En cambio, los otros dos grupos de edad muestran una participación
mucho menor. Si bien, los jóvenes (14-30 años) son los que menos participan,
especialmente la segunda edición (6,3%), el grupo poblacional más infrarrepresentado
es el grupo de +50 años, con un 29,4% y un 24,5% en cada ocasión.

136
**********************************************

Antes de pasar a las conclusiones finales del caso de estudio, es pertinente realizar una
síntesis de los resultados de participación desde una perspectiva más analítica, tratando
de plantear los factores que permiten explicar el nivel de participación en cada uno de
los distritos/barrios y grupos poblacionales.

Lo primero que habría que plantear es lo que puede resultar una obviedad: para realizar
una buena interpretación de la participación se necesita un buen registro de la misma,
incorporando indicadores que permitan visibilizar a los presentes y a los ausentes. En
este sentido, la posibilidad de disponer de los datos de participación desagregados
territorialmente, en función del sexo, la edad, la adscripción del participante
(asociación/individuo) o el territorio, es de valorar. Sin embargo, existe cierta disparidad
en el registro de las dos ediciones que impide, en algunos casos, comparar la evolución.
Además, no se incorporaron algunas variables que hubieran sido de gran utilidad a la
hora de determinar la tipología del participante como es el país de origen, el nivel de
estudios o la renta per cápita, un déficit de información que se ha tratado de corregir
cruzando los resultados de participación con las cifras de estas variables a nivel barrial
que, si bien no son completamente ajustadas a la realidad, sí que nos pueden mostrar
ciertos patrones.

A continuación, se presenta una síntesis de los resultados de la participación en las dos

ediciones de los presupuestos participativos llevados a cabo en Zaragoza:

Territorio

Teniendo en cuenta la participación registrada en la fase de propuestas y de votación,

los distritos que más participaron fueron El Rabal, Actúr Rey-Fernando, Miralbueno y
Distrito-Sur (ver tabla x). Si se analizan los índices socioeconómicos de estos distritos,
se puede observar que todos ellos tienen una renta per cápita media. Además, tanto
Actúr Rey Fernando como Miralbueno y Distrito Sur, se encuentran entre los distritos
con una edad media y un índice de envejecimiento más reducido. Por otro lado, Actúr-
Rey Fernando es el segundo distrito con una menor tasa de extranjeros después de Santa
Isabel.

137
En cuanto a los que menos participan, destaca Distrito Centro, las Fuentes y Delicias.
Todos ellos se caracterizan por poseer los índices de envejecimiento más elevados de la
ciudad. Por otro, mientras que el Centro es el distrito de la ciudad de mayor renta per
cápita y mayor porcentaje de población con estudios superiores, Las Fuentes y Delicias
son por el contrario los distritos donde la renta per cápita y el nivel de estudios
superiores es menor. Además, Delicias es con creces el distrito que más tasa de
población extranjera reúne.

En cuanto a las formas de participación, predomina la participación digital en los

distritos frente a la presencial en los barrios rurales. Asimismo, los distritos donde
mayor es la participación presencial son San José, Las Fuentes, La Almozara y
Casablanca87, correspondientes con los barrios con un mayor índice de envejecimiento.

De lo anterior, se pueden concluir las siguientes tendencias:

- Existe un sesgo de participación en función de la edad. Los que menos

participan son los barrios más envejecidos, un aspecto que está relacionado a su
vez con la brecha digital, al ser un proceso caracterizado por un diseño
principalmente online. Ello también es reconocible en los barrios rurales, con
índices de envejecimiento superiores a la media zaragozana y donde
precisamente la participación presencial fue muy superior a la de la media de
distritos. De la misma manera, los distritos que más participaron fueron los que
menor índice de envejecimiento concentran.
- La renta per cápita y el nivel de estudios son factores que condicionan la
participación. En los distritos donde más alta y baja son estas variables, menor
es la participación. Esto vendría a indicar que tanto las clases bajas como las
altas, son las que menos participan, frente a una clase media más implicada.
- Existe un sesgo en función del país de origen. La tasa de extranjería influye en el
nivel de participación. En los barrios donde menos se participa es donde mayor
es la tasa de extranjeros, como representa el caso de Delicias, con un 22%,
mientras que en aquellos donde la tasa es menor, la participación es más
elevada, como sucede en Miralbueno, con un 5,3%.

87
En el caso de Casablanca la participación presencial aumenta significativamente en la segunda edición
debido a la creación del Distrito Sur que le hace perder el territorio donde se concentra la población más
joven, resultando un aumento significativo de la edad media y por ende del índice de envejecimiento.

138
Además, cabría incluir otros factores explicativos como son la capacidad organizativa,
como sucede en el caso de El Rabal o Torrecilla de Valmadrid, donde las juntas
tuvieron una gran implicación, o el nivel de necesidades que pueden tener un barrio,
especialmente aquellos no consolidados y que requieren de mayores infraestructuras,
como sucede en el caso de Miralbueno o Distrito Sur, donde también existe un alto
grado de participación.

Sexo

Mientras que en la fase de propuestas, la participación fue considerablemente superior

por parte de los hombres frente a las mujeres, con un 12,6% de infrarrepresentación
respecto a estas últimas, en la fase de votaciones las mujeres participaron más que los
hombres, siendo menor la diferencia que en la fase anterior con un 4,2%. Así, aunque
no se aprecia un sesgo de sexo claro, sí que se podría afirmar que hay un sesgo de
género en cuanto a la fase de participación: los hombres participan más en las
propuestas (participación propositiva), mientras que las mujeres participan más en las
votaciones (participación agregativa).

Pese a que no hay datos desagregados de la participación presencial en función del sexo,
sí que en las observaciones que se pudieron realizar durante el trabajo de campo, se
identificó una predominancia masculina en estos espacios. Por lo tanto, además de un
sesgo en función de la fase de participación, también se identifica un sesgo en cuanto a
su canal: mientras que los hombres tienen una mayor participación en los espacios
presenciales, las mujeres participan más en los canales digitales. Sin tener evidencias
que permitan demostrarlo, una hipótesis podría relacionarse a las desigualdades
relacionadas con la división sexual del trabajo: el recargo de tareas de cuidado lleva a
una reducción de las mujeres en sus tiempos que solo les permite participar de forma
momentánea y sin una gran dedicación, como es el caso del canal telemático.

Edad

Los datos de participantes según la edad, confirman el sesgo identificado a nivel

territorial. Por un lado, se aprecia que los jóvenes de 14 a 30 años son los que menos
participan, concentrándose la participación en los mayores de 30 años, especialmente el
grupo de 31 a 50 años. No obstante, si atendemos a la relación de la participación en
función del porcentaje de estos grupos de edad en el censo poblacional, se observa una

139
infrarrepresentación especialmente de los mayores de + de 50 años, mientras que los de
31-50 años se ven claramente sobrerrepresentados, sobre todo en la fase de votación.

Adscripción (Individual/Asociativa)

Tanto en la fase de propuestas como en la de votación, se observa una participación

predominantemente individual. Sin embargo, en la fase de deliberación, la presencia
individual es mucho menor, donde predominan los actores asociados a los modos de
gobernanza participativa. No obstante, si se atiende al porcentaje de propuestas
ejecutadas respecto a las propuestas, se observa que las asociaciones tienen muchas
posibilidades de que su propuesta sea ejecutada frente a las individuales, un aspecto que
se explica precisamente por el control de los espacios deliberativos por parte de las
entidades, donde tienen la opción de seleccionar 15 propuestas más por distrito, además
de las ya seleccionadas en la fase de apoyos.

4.2.5. CONCLUSIONES

Como se apuntó en la presentación del marco analítico de esta investigación, la

selectividad estratégica (Jessop, 1999), equiparada al modo de gobernanza participativa
en este estudio, se explica tanto por su dimensión temporal (selectividad estratégica
pasada o path dependence), como por su dimensión relacional (articulación entre las
diferentes dimensiones del Enfoque Estratégico Relacional-EER-) (Jessop, 2017); es en
la capacidad de articular estas dimensiones, donde reside el valor analítico de esta
investigación.

De acuerdo a lo anterior, a continuación se presentan las principales características de

cada una de las dimensiones y variables del EER, teniendo en cuenta la dimensión
temporal, de manera que se puedan identificar los cambios y continuidades en el modo
de gobernanza participativo a partir de la llegada al gobierno municipal de ZEC en
2015.

Modo de articulación institucional

Lo primero que se ha de destacar de esta dimensión es que ZEC fue el primer gobierno
de la ciudad con menor número de concejales. Históricamente, el sistema de partidos en
la ciudad se había caracterizado por la necesidad de pactar para asegurar la

140
gobernabilidad durante la legislatura. Así, la decisión de gobernar en minoría, más las
conflictivas relaciones con los partidos que le otorgaron la investidura (PSOE y CHA),
dificultaron la implementación de muchas de las políticas propuestas en su programa.
Además de las conflictivas relaciones con la oposición, a nivel interno tampoco hubo
una plena cohesión. La diversidad de la propia confluencia, propició que se llevaran a
cabo diferentes planteamientos, no tanto en los objetivos sino en los métodos para
llevarlos a cabo. Especialmente, esto se evidenció en la implementación de los procesos
participativos. Por un lado, estaba la visión defendida por la Consejera de Participación
y el bloque de independientes de la confluencia, quienes consideraban que los espacios
de participación y decisión se debían extender a toda la población, introduciendo para
ello nuevas formas de participación como la digital. Por otro lado, se encontraba la
visión defendida fundamentalmente por el sector de Izquierda Unida que concebía la
participación como la apertura de espacios y decisión presencial a las organizaciones
sociales. Dos modos de gobernanza y selectividad estratégica que estuvieron presentes
durante toda la legislatura. Esta división, dificultó la posibilidad de llevar a cabo un plan
de participación integrado y transversal entre todas las áreas, implementándose un
modelo de participación en función del concejal que estuviera a cargo en cada una de
ellas.

Pese a las dificultades planteadas, el amplio proceso participativo que se forjó durante la
conformación de la candidatura municipalista, permitió que la participación ciudadana
como elemento regenerador de la democracia local ocupara un papel prioritario. Esto se
demostró tanto en el programa electoral como, posteriormente, en el organigrama
municipal en el que el Área de Participación pasó de tener un lugar marginal y
subordinado, a contar con un área propia, en la que se incluyeron otros servicios más
allá del de distritos y centros cívicos, presentes desde la década de los ochenta.
Especialmente notoria fue la creación de la Oficina técnica de Participación,
Transparencia y Gobierno Abierto, encargada de implementar y coordinar todos los
procesos de participación con otras áreas, aspecto que permitió promover cierta
transversalidad. No obstante, como ya se ha comentado, la dificultad de romper con la
lógica compartimentalizada de las áreas, redujo el impacto real que pretendía tener la
Oficina, produciéndose más bien dicha transversalidad en proyectos concretos, como los
PsPt o los Planes de Barrio. Además, varios testimonios planten la dificultad que se
tuvo de no contar con un equipo de funcionarios especializados en participación

141
ciudadana, síntoma del poco valor que se le había dado a esta función históricamente.
Asimismo, existieron trabas importantes a la hora de generar procesos de formación al
interior del cuerpo funcionarial. Por último, la dificultad legal para incorporar nuevos
funcionarios en plantilla fue otro de los factores que dificultó tener un equipo adecuado,
lo que obligó a contratar a un agente externo para la facilitación durante la primera
edición de los PsPt, aspecto que fue criticado por una parte de los agentes sociales al
considerarlo una manera de desprestigiar el cuerpo público y fomentar cierta
privatización de las funciones.

Pese a ello, el protagonismo del Área de Participación en el organigrama municipal

permitió, como nunca se había hecho antes, un aumento de los recursos destinados a la
participación tanto a nivel de personal como a nivel económico. En concreto, de las
inversiones municipales para los PsPt, se destinaron un 10,6% para el año 2017 y un
15,3% para el 2018, superando con creces el 5% planteado en el programa electoral. Un
presupuesto que no solo provenía del Área de Participación, sino que contó con el
apoyo de otras áreas, especialmente la de Urbanismo, donde se llevaron a cabo la
mayoría de obras propuestas, demostrando el carácter transversal que dotaron a los
PsPt. Una colaboración que no estuvo exenta de problemas, principalmente producidas
por la carga de trabajo que supuso al cuerpo funcionarial, dado que no vino
acompañado de una reducción en otras tareas o un aumento de plantilla, aspecto que en
opinión del personal técnico, llevó a momentos de auténtico desborde. Debido a la
incapacidad de llevar a cabo un acompañamiento más profundo, esta colaboración,
generada sobre todo con el Área de Urbanismo, se llevó a cabo mediante la Plataforma
Digital de Gobierno Abierto, la cual permitió informar y participar de manera online a
la ciudadanía en los procesos implementados.

En lo que se refiere al marco normativo de la participación, hay que anotar que

históricamente el Ayuntamiento de Zaragoza había adoptado una actitud gregaria hacia
las instituciones superiores, adaptándose a las nuevas directrices más allá de impulsar
por sí mismo innovaciones legislativas en la materia. Durante la legislatura de ZEC,
pese a que en su programa electoral era una de sus propuestas, no fue una prioridad para
el Área de Participación, privilegiando más la práctica que la norma. No obstante, por
iniciativa de CHA, se acabó impulsando un proceso de reforma limitado a la
modificación del modelo de Consejos que, de nuevo, se vio paralizado por la oposición
del resto de los partidos políticos.

142
Modo de intervención

Más allá de las disputas por el modelo de participación al interior del propio gobierno,
se aprecia un cambio promovido por el Área de Participación, pasando de un modelo
fundamentado en los consejos u órganos de participación, caracterizados por ser
estables, restringidos y consultivos, a un modelo de procesos participativos, con un
carácter vinculante y abierto a un mayor número de actores de la sociedad. Esto no
significó que se acabara con el anterior modelo. De hecho, el número de consejos
sectoriales aumentó, aunque en muchos de ellos con poca continuidad, elemento
compartido con el pasado. Más bien, el desarrollo de procesos participativos abiertos,
supuso que se establecieran nuevos canales de comunicación entre la administración y
la ciudadanía, lo que permitió a su vez la incorporación de nuevos actores, más allá de
las entidades que habían ocupado los espacios de gobernanza participativa
históricamente. En este nuevo modelo, la digitalización del proceso fue sin duda un
elemento innovador que permitió la participación de nuevos agentes tanto a nivel
individual como de nuevas entidades, en aspectos más trascendentales de los que se
habían llevado a cabo en las encuestas ciudadanas.

Este cambio en las formas de relación entre la administración y la ciudadanía, se

visibilizó también en proyectos como la cogestión de espacios, ampliando las formas de
colaboración público-comunitaria frente a las público-empresariales. También el
impulso de la transparencia y la rendición de cuentas en formato online y presencial, fue
un aspecto destacable durante la legislatura.

Este aumento de canales e intensidad en las relaciones entre la administración y la

ciudadanía, permitió romper con un habitus funcionarial basado en lógicas de acción
tecnocráticas. La creación de espacios constantes de interacción como la Comisión de
Seguimiento de los PsPt, permitió generar procesos pedagógicos de reconocimiento y
valorización de saberes, visibilizando necesidades que ayudó en muchos casos a que los
técnicos llevaran a cabo acciones teniendo en cuenta otros criterios.

Sin embargo, este habitus de encuentro, también generó relaciones de confusión,

confrontación y frustración. Pese a que el nivel de ejecución de las propuestas
aprobadas en los PsPt fue alto, sobre todo en la primera edición, los informes realizados
por los técnicos no fueron entendidos en algunas ocasiones, algo que se evidenció tanto
en las evaluaciones como en las entrevistas realizadas.

143
En lo que se refiere a las relaciones establecidas entre la propia ciudadanía, se valora
como los espacios impulsados durante los PsPt, permitieron generar puntos de
encuentro, reconocimiento y propuesta conjunta entre actores diversos del territorio.
Asimismo, antiguas asociaciones vecinales reconocieron que los PsPt les obligaron a
movilizarse y fortalecer los lazos con la vecindad. Sin embargo, también se identificó
una falta de deliberación, puesta en común y consenso sobre las necesidades del barrio.
El diseño del modelo, enfocado fundamentalmente en la participación online, promovió
un espíritu competitivo basado en recabar apoyos y votos. Incluso en los momentos que
existió cierta colaboración, se pensó más desde una lógica agregativa (recopilar votos),
que desde una deliberativa (buscar el consenso).

Uno de los principios de los PsPt marcados por la Consejería fue “la
complementariedad entre la democracia representativa y participativa”. Para ello, se
planteó un diseño que combinaba nuevos órganos con antiguos espacios preexistentes
de participación (ver tabla x). Si bien, esto se puede ver como una manera de buscar un
equilibrio entre el antiguo y el nuevo modelo de gobernanza participativa, permitiendo a
los actores tradicionales tener una mayor relevancia en el proceso, en la práctica se
convirtió en un escollo, reproduciendo la confrontación existente en el pleno municipal
y aprovechando esos espacios para desacreditar al gobierno. Algo similar sucedió con la
reforma del reglamento. Esto lleva a plantearse si realmente, a diferencia de lo que se
suele afirmar, es compatible la democracia representativa con la participativa. En este
sentido, es necesario preguntarse: ¿es posible promover un nuevo modelo de
gobernanza participativa en base al apoyo de los actores privilegiados por el antiguo
modelo?

Modo de representación

Destacar que el modo de representación está claramente condicionado por los otros dos
modos: articulación institucional e intervención. Dicho de otra manera, el número y tipo
de participantes está condicionado por los recursos y el diseño implementado por la
administración. Sin embargo, al margen de los «efectos de estatalidad» (Jessop, 2008
[2002]), existen otros factores estructurales que no deben pasar desapercibidos.

En el caso de los PsPt, se evidencia que el modelo predominantemente online,

condicionó la participación, permitiendo abrirla tanto en número como en tipo de
participantes. En este sentido, destaca la gran participación de personas a nivel

144
individual como de entidades que históricamente no habían tenido un espacio
protagonista en el modelo de gobernanza anterior, como es el caso de las AMPAS, con
más recursos en este tipo de participación que las asociaciones vecinales tradicionales.

Asimismo, destaca la infrarrepresentación del grupo de mayor edad (50+), afectado por
la llamada «brecha digital». No obstante, también hay que tener en cuenta desigualdades
estructurales que aunque no dependen directamente de la administración, deberían
tenerlo en cuenta. Pese a que la digitalización del proceso y el interés por parte del Área
de que sirviera como un instrumento de “fomento de la cultura de la participación,
promocionando especialmente la franja de 14 a 18 años”, el grupo de edad más joven
apenas participó. Asimismo, se identifica una brecha ligada al país de origen, siendo los
barrios con más extranjeros los que menos participaron.

También hay que resaltar como en los barrios con una renta más baja y más alta, la
participación es menor, mientras que en los barrios con una renta media, son los que
más participaron. En cuanto al sexo, si bien la participación femenina es mayor que en
los órganos preexistentes de participación, sigue existiendo un sesgo ligado al modo de
participación, siendo las formas en que más tiempo se dedica donde más
infrarrepresentadas están. Finalmente, existen otros factores como la carencia de
servicios o la capacidad organizativa que también han de tenerse en cuenta. Así, nuevos
barrios en desarrollo como Miralbueno y Arco Sur, donde las necesidades de
infraestructura eran muy importantes, fueron de las que más participaron. De la misma
manera, barrios con un importante tejido como El Rabal, también destacaron en su nivel
de participación.

Tabla 48.

Escenarios EER Antes 2015-2019

Modo de articulación
institucional

Modo de intervención

Modo de representación

Elaboración propia en base a datos del Ayuntamiento de Zaragoza

145
146
4.3. VALLADOLID

4.3.1. CONTEXTUALIZACIÓN

Contexto socioeconómico

Valladolid es la segunda ciudad con mayor población de las cuatro seleccionadas.

Según el censo municipal, en el año 2015, la capital de Castilla y León contaba con
303.905 habitantes. Su término municipal tiene una extensión de 197 km2, con una
densidad poblacional de 1516,2 habitantes por km2. El área metropolitana está integrada
por 23 municipios, con más de cien mil personas, lo que genera un gran número de
desplazamientos diarios hacia la centralidad vallisoletana. En relación a la Comunidad
Autónoma de Castilla y León, la población del municipio representaba en 2015 un
12,3% de toda la región.

A nivel demográfico, Valladolid tuvo un crecimiento constante durante todo el siglo

XX, especialmente intenso entre las décadas de 1960 y 1970, cuando aumentó la
población más del doble, pasando de 151.953 en 1960 a 330.242 en 1980. Un
crecimiento que se produjo debido a la consolidación de la ciudad como polo industrial
de la región, al instalarse la fábrica automovilística de Renault y otras industrias como
Endasa, Michelin o Pegaso (Calderón, 1992). No obstante, a partir de la década de los
ochenta, la desindustrialización, la disminución de la tasa de natalidad y la migración de
la población a otras localidades, especialmente aquellas situadas en el área
metropolitana (Fernández-Maroto, 2019), significó una reducción en el crecimiento de
la población llegando a su máximo histórico en 1991 con 345 mil habitantes. A partir de
ese momento, la capital vallisoletana comenzó a perder población paulatinamente hasta
la actualidad, viendo reducir su población en aproximadamente 50 mil habitantes, es
decir, casi un 15% de su población.

147
Gráfico 17. Evolución población Valladolid 1900-2019

400.000

350.000

300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1981 1991 2000 2005 2010 2015 2019
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE y del Censo Municipal

En lo que se refiere a la estructura de edad, se observa un constante envejecimiento,

alcanzando el 26,1% de la población mayor de 65 años en 2019. A su vez, la tasa de
población extranjera en la ciudad apenas ha sufrido modificaciones desde 2004,
situándose en torno a la cifra del 5%, lo que impide que se produzca un aumento de
población joven en la ciudad gracias al aumento de tasas de natalidad que suele
conllevar este grupo poblacional. Muestra de ello es que entre 2004 y 2019, se ha
pasado de 68.616 jóvenes de entre 14 a 29 años (21,1%) a 39.249 (13,1%), pérdida
bastante significativa.

148
Gráfico 18. Índice de envejecimiento y tasa de población extranjera 2004-2019
Valladolid

30

25

20

15

10

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Índice de envejecimiento Tasa de población extranjera

Elaboración propia a partir de los datos del censo municipal

En lo que se refiere a la evolución de la estructura urbana de la ciudad, hasta la década

de los setenta, las operaciones inmobiliarias estuvieron gestionadas fundamentalmente
por el Estado, quien desarrolló unas políticas basadas en la densificación del centro y la
promoción de viviendas en el extrarradio destinadas a los nuevos obreros industriales
provenientes de las áreas rurales. El crecimiento exponencial de la población durante
esa época llevó a una planificación expansiva del espacio urbano desmesurado. El Plan
de Ordenación de 1970 proyectaba para 2003 una población de 780 mil habitantes,
cuando ni si quiera alcanzó los 300 mil habitantes (Fernández-Maroto, 2015). A partir
de entonces, la planificación urbana de Valladolid se caracterizó por la expansión
continuada de manera fragmentada y segregada, motivada por la falta de regulación y
priorizando los intereses de promotores e inmobiliarias frente a el interés de mantener
una ciudad compacta y cohesionada (ibíd.), como se muestra en el siguiente gráfico.

Entre 1998 y 2003 se llegaron a aprobar hasta un total de 19 planes parciales. Sin
embargo, la competencia con el crecimiento de otros municipios adyacentes y la crisis,
llevó al agotamiento del modelo expansivo, aprobándose únicamente 5 planes parciales
hasta 2011 (Fernández-Maroto, 2019), algunos sujetos a procesos judiciales como la

149
“ciudad de la comunicación”, en la que se pretendían destinar 40ha para terrenos
industriales o el soterramiento del ferrocarril, operación que buscaba la construcción de
6 mil viviendas en 175 mil metros cuadrados. Entre 2001 y 2010 se construyeron un
total de 22642 viviendas en el área municipal y 25536 en el resto de municipios de la
metrópolis (ibíd.). Con el cambio de gobierno en el año 2015, se anularon los planes
parciales proyectados, enfocando la planificación hacia la ciudad construida.

Gráfico 19. Ocupación de suelo urbano Valladolid 2015

Fuente: Jimenez, 2015, pág. 189

En lo que se refiere a las cuentas municipales, el mayor ratio de endeudamiento

municipal se produjo en 2011, cuando se alcanzó el 77,75%. A partir de entonces, ha
ido disminuyendo hasta 2019 en el que se situaba en un 35,96%. En lo que se refiere a
la evolución de los datos del paro de la provincia (no existen a nivel municipal), se
observa un descenso constante hasta 2007, reduciéndose hasta 7,3%. A partir de ese
momento, se registra un aumento constante hasta el año 2013, que alcanza 20,58%. En
los últimos años, de nuevo se ha producido un descenso hasta cifras previas a la crisis

150
de 2008. En este sentido, hay que decir que exceptuando los primeros años de siglo, las
cifras del paro han sido menores en Valladolid que en el resto de España, llegando a
situarse 7 puntos porcentuales por debajo en 2016.

Gráfico 20. Evolución del paro Provincia de Valladolid y España. 2002-2019

30

25

20

15

10

Paro España Paro Valladolid

Elaboración propia a partir de los datos del INE

En lo que se refiere al nivel de desigualdad por ingresos, entre 2015 y 2017, el índices
de GINI muestran una cifras entre el 33 y el 31%, cifras ligeramente inferiores a la
media de España.

Finalmente, el último indicador socioeconómico recogido hace referencia al número de

ejecuciones producidas entre 2014 y 2019, intervalo de años del que se disponen datos a
nivel provincial. El gráfico muestra una considerable caída entre 2014 y 2017, pasando
de 1791 ejecuciones a 244. A partir de entonces se mantiene, produciéndose un pequeño
remonte para el año 2019.

151
Gráfico 21. Nº Ejecuciones hipotecarias provincia de Valladolid 2014-2019

2000

1800

1600

1400

1200

1000

800

600

400

200

0
2014 2015 2016 2017 2018 2019

Elaboración a partir de datos del INE

Contexto sociopolítico

El sistema de partidos en Valladolid se ha destacado por su carácter claramente

bipartidista y personalista. Antes de 2015 solo habían gobernado dos alcaldes. Por parte
del PSOE, las cuatro primeras legislaturas (1979-1995) estuvieron a cargo de Tomás
Rodríguez Bolaños88. La única mayoría absoluta que obtuvo fue durante la legislatura
1983-1987, necesitando llegar a acuerdos con el PCE e IU en las restantes. En el caso
del PP, las siguientes cuatro legislaturas (1995-2015) estuvieron a cargo de Francisco
Javier de la Riva, quien no necesito pactar ya que en todas las legislaturas gobernó con
mayoría absoluta.

En las elecciones de 2015, el PP obtuvo los peores resultados municipales de su

historia, consiguiendo 8 diputados. Así, tras veinte años de dominio absoluto, el PSOE
volvió a gobernar la ciudad con el apoyo Sí Se Puede Valladolid, marca de Podemos
municipal, y Valladolid Toma La Palabra (VTLP), propuesta municipalista apoyada por
IU. Con 4 concejales, VTLP igualó los mejores resultados de una propuesta política a la

88
Para las primeras elecciones de 1979, parte del movimiento vecinal presentó su propia candidatura
como agrupación de electores denominada “Lucha Popular”, lo que puede considerarse un antecedente al
movimiento vecinal surgido en 2015. Sin embargo, la falta de financiación impedirá que finalmente se
presenten (Morell, 2011).

152
izquierda del PSOE, obtenida por el PCE en 1979 y 1995, lo que le permitió acceder al
gobierno municipal.

Gráfico 22. Concejales elecciones locales Valladolid 1979-2015

20
18
16
Número de Concejales

14
12
10
8
6
4
2
0
1979 1983 1987 1991 1995 1999 2003 2007 2011 2015
PSOE 13 19 12 12 10 12 13 13 9 8
AP/PP 9 9 13 15 15 15 15 17 12
UCE/CDS 9 0 7 1
PCE/IU 4 1 1 3 4 2 1 1 3
VTLP 4
Si se puede Valladolid 3
C's 2

Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio del Interior

En lo que se refiere al tejido asociativo, Valladolid se ha destacado históricamente por

tener una fuerte organización vecinal. La industrialización de la ciudad, la llegada
masiva de población y la construcción de nuevos barrios segregados con pocos
equipamientos durante la década de los setenta y ochenta, supuso la conformación
asociaciones vecinales reivindicativas, tónica compartida con la mayoría de ciudades
españolas. Ya desde los setenta, la Juventud Obrera Católica (JOC), se constituyó como
espacio de formación de base de donde surgieron varios de los líderes de las
asociaciones vecinales constituidas entre 1976 y 1986 (Morell, 2011). La Federación de
Asociaciones de Vecinos nació en 1980 bajo el nombre de “Federación Provincial de
Asociaciones de Vecinos de Valladolid Antonio Machado”, estableciéndose como
principal interlocutor de la sociedad civil con el Ayuntamiento desde ese momento, y
teniendo un papel destacado en diferentes aspectos de las políticas públicas municipales
como: elaboración de PGOU’s, viviendas sociales, planes de movilidad, drogadicción,
plan de soterramiento de las vías del tren o participación ciudadana (ibíd.).

153
A partir de los años ochenta, la capacidad organizativa de las asociaciones de vecinos
fue reduciéndose. La incorporación de algunos de los líderes a los partidos políticos de
izquierda, especialmente el Partido Comunista, y el control de las mismas asociaciones
por los partidos, generó dinámicas de cooptación e institucionalización que provocó el
debilitamiento de los mismos. Asimismo, en su tesis doctoral, Morell apunta a otros
factores como la aparición a partir de los años noventa de ONG’s o la reducción de
necesidades primarias en los barrios (ibíd.). En esa misma época, aparecerán también
asociaciones de vecinos ligadas a los partidos de derecha.

En cuanto a la evolución del número de manifestaciones producidas en la provincia, se

observa un incremento a partir de 2011, año del 15-M, multiplicándose a partir de
entonces y manteniéndose en más de 1000 manifestaciones al año hasta 2015, cuando
ira reduciéndose hasta llegar a las cifras de 2011. Como se relata más adelante, el
movimiento de Los Indignados tuvo un fuerte impacto en la ciudad, reactivando el
tejido asociativo, un aspecto que acabará por influir en las elecciones locales de 2015,
como se verá más adelante.

Gráfico 23. Número de manifestaciones en la provincia de Valladolid 1998-201989

1400

1200

1000

800

600

400

200

Elaboración propia a partir de los datos del Ministerio del Interior

89
No existen datos para el año 2001 y 2002

154
Finalmente, en el siguiente gráfico se muestra la tasa de asociacionismo en la ciudad
desde 2004 a 2019. Como se puede observar, se aprecia un incremento constante de la
tasa hasta 2011, que empieza a disminuir hasta 2015, volviéndose a producir un
incremento constante hasta 2019, año en el que se equipara con el máximo histórico de
2011. En este sentido, se observa cómo los años de mayor movilización social, son
aquellos que más descendió el número de asociaciones registradas, lo que demuestra
que no existe una relación entre asociacionismo y movilización.

Gráfico 24. Tasa de asociacionismo Valladolid 2004-2019

3,5
Nº asociaciones/1000 habitantes

2,5

1,5

0,5

0
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Elaboración propia a partir de la información otorgada por el Ayuntamiento de Valladolid

De acuerdo a los indicadores socioeconómicos mostrados, se pueden destacar los

siguientes aspectos:

1. Crecimiento poblacional sostenido hasta la década de los setenta que, motivado

por la industrialización, supuso que se duplicara por dos. A partir de los noventa,
la desindustrialización y el crecimiento de otros municipios adyacentes, provocó
una constante pérdida de población y el envejecimiento de la misma, al no atraer
a población de otras partes.

2. En términos de desarrollo urbano, la ciudad entró en un proceso de planificación

expansiva descontrolado a partir de los setenta que aceleró la fragmentación y
segregación de la ciudad, proceso que se interrumpió con la crisis de 2008.
155
 3. El impacto de la crisis fue menor que en la media española, con unos ratios de
paro y desigualdad más reducidos.

4. El sistema de partidos municipal se ha caracterizado por el bipartidismo y el

personalismo, al haber gobernado solo dos alcaldes. Para ello, el PSOE ha
necesitado pactar con PCE e IU mientras que el PP no lo ha necesitado.

5. La industrialización y creación de nuevos barrios provocó la consolidación de un

potente asociacionismo vecinal que sin embargo fue perdiendo su fortaleza
desde la década de los ochenta, claramente envejecido en la actualidad.

4.3.2. EVOLUCIÓN MODELO DE GOBERNANZA PARTICIPATIVA EN

VALLADOLID

Siguiendo con la estructura de cada uno de los capítulos de caso, a continuación se

presenta la evolución del modelo de gobernanza participativa en el Ayuntamiento de
Valladolid desde la restauración de la democracia hasta el 2015, año en que VTLP pasa
a gestionar la concejalía de participación. Para ello se ha tenido en cuenta tanto (1) el
marco normativo sobre participación ciudadana, (2) la adscripción institucional de la
participación ciudadana en el organigrama municipal, (3) el presupuesto destinado a la
misma anualmente y (4) los principales mecanismos de participación implementados
hasta 2015. A partir de estos cuatro elementos, se caracteriza el modelo de gobernanza
participativo anterior, insumos imprescindibles a la hora de comparar e identificar los
cambios entre la selectividad estratégica pasada y presente de la gobernanza
participativa en Valladolid.

Evolución marco normativo de la participación ciudadana en Valladolid

Lo primero que se debe destacar en esta sección es que Valladolid no tiene un

reglamento específico de participación, sino que está integrado en el propio Reglamento
Orgánico del Ayuntamiento de Valladolid de 1989. Éste ha sido reformado en varias
ocasiones pero apenas ha modificado los aspectos relacionados a la participación
ciudadana. Esto se explica principalmente por dos motivos: el poco interés en

156
institucionalizar la participación ciudadana en el municipio y la dificultad de llegar a un
consenso entre los actores políticos y sociales (Manero, 2010). Esto nos lleva a que
prácticamente se mantiene igual desde finales de los ochenta.

Esta falta de reglamentación se ha tratado de resolver mediante la aprobación de

reglamentos específicos sobre los instrumentos de participación implementados como:
consejos sociales (órganos estables de participación territorial), consejos municipales
(órganos estables de participación sectorial), centros cívicos o transparencia. A
continuación se presentan cada uno de ellos en orden cronológico.

*********

Como ya se ha comentado en el apartado de contexto inicial, a comienzos de los

ochenta Valladolid contaba con un fuerte movimiento vecinal. La ciudad seguía
creciendo y las carencias de equipamientos eran notables, por lo que la Federación de
Asociaciones de Vecinos, constituida en 1980, trasladaron varias propuestas al
Ayuntamiento (ver Exp. 2206181 -1981- Ayuntamiento de Valladolid). En concreto, se
presentaron dos escritos remetidos a la Comisión Especial de Información y
Participación Ciudadana, constituida en 1979, encargada de elaborar la Ley de Régimen
Local.

Entre los motivos expuestos por el tejido asociativo, se planteaban dos aspectos básicos:
1) desarrollar una estructura descentralizada del Estado que dotara a los municipios de
recursos y competencias para que se pudiera ejercer realmente la pretendida autonomía;
2) Institucionalizar los cauces de participación ciudadana, garantizando de esa manera:
a) el derecho a participar por parte de las AAVV en los órganos administrativos como
plenos y comisiones; b) el derecho a la información, al control popular y a la iniciativa
ciudadana y 3) el derecho a referéndum en aquellos temas de manifiesta incidencia a los
vecinos, incluyendo la posibilidad de revocatoria total o parcial de los cargos
municipales. De todas las propuestas, el Pleno Municipal aceptó todas excepto la
referida a la revocatoria, considerándola “contradictoria al propio sentido democrático
de las elecciones” (Exp 2206181 Ayuntamiento de Valladolid).

No obstante, habría que esperar ocho años a que los acuerdos se incorporasen al
Reglamento Orgánico, aprobado finalmente en 1989. Esta situación es un ejemplo de la

157
conflictiva relación establecida entre el Ayuntamiento y el tejido vecinal, lo que llevó a
que desde entonces, no se lograse un acuerdo para negociar un nuevo reglamento de
participación que fuese adaptándose a las nuevas realidades sociales.

Una vez aprobada a nivel estatal la esperada Ley de Bases de Régimen Local en 1985,
el Ayuntamiento de Valladolid comenzó a desarrollar su propio marco normativo. Al
igual que sucedió en el caso de Zaragoza, el primer reglamento en clave administrativa
que fue aprobado fue el referido a la división administrativa de la ciudad, en 1986.
Desde ese año, la ciudad se divide en 12 distritos en función de las características físicas
del territorio, la homogeneidad sociológica y la denominación popular de las mismas,
unos aspectos que como veremos más adelante, no se tuvieron en cuenta para la división
administrativa en los PsPt. Además, estos 12 distritos se subdividen en 47 zonas
estadísticas, las cuales han servido desde entonces como referencia para medir
diferentes indicadores a lo largo del tiempo.

El primer Reglamento Orgánico de 1989, dividía el Ayuntamiento en “Órganos de

gobierno municipal” (pleno, alcalde, tenientes de alcalde y comisión de gobierno) y
“Órganos consultivos” (comisiones informativas y comisiones especiales). Además, el
título VI del mismo reglamento estaba dedicado a la Participación Ciudadana, marcando
como objetivos (1) garantizar la información, (2) facilitar los cauces y formas de
participación a ciudadanos y asociaciones y (3) fomentar la participación y vida
asociativa (art.157). Estas generalidades se concretaban en los siguientes instrumentos:

1. Derecho a petición: sugerencia, iniciativa o peticiones sobre servicios, quejas y

reclamaciones.
2. Iniciativa de colaboración ciudadana: determinada actividad de competencia e
interés público, a cuyo fin aportan medios económicos, bienes, derechos y
trabajos. La decisión es discrecional y atiende al interés público.
3. Consulta popular: Petición colectiva no inferior al 10% del censo electoral. El
Pleno adoptara acuerdo en función del porcentaje y resultado del referéndum.
4. Audiencia pública: Esta se puede realizar a nivel municipal, distrito o barrio. La
puede pedir cualquier entidad registrada con un mínimo de dos mil asociados o
el 3% censo electoral. El órgano competente es quien decida si aceptar o no la
propuesta.

158
 5. Intervención en el Pleno Municipal: Las asociaciones o entidades ciudadanas
registradas pueden solicitar intervención en el pleno 48 horas antes de su
celebración.
6. Consejos consultivos de barrio o distrito: Con el objeto de informar y dar
seguimiento municipal, así como plantear propuestas los órganos de gobierno.
Están integrados por el concejal delegado, seis representantes de entidades
ciudadanas y funcionariado adscrito a la zona. Las reuniones son al menos cada
tres meses y se pueden crear comisiones sectoriales para tratar asuntos
específicos.

Asimismo, se creó el padrón municipal de asociaciones, evolución de la que se ha dado

cuenta en el apartado anterior. Éstas a su vez podían solicitar el reconocimiento como
“entidades ciudadanas de utilidad pública” (art.210), lo que les daba -y les sigue dando-
preferencia en ayudas económicas y acceso a medios públicos municipales y medios de
comunicación. En la actualidad existen 35 entidades reconocidas con este atributo.

Además, el Reglamento Orgánico de 1989 reconocía en su artículo 202 los centros

cívicos, casas de cultura, centros sociales y locales de barrio como espacios para el
fomento y la accesibilidad de la cultura, el bienestar social el asociacionismo y la
participación ciudadana.

En lo que se refiere a subvenciones, los presupuestos deberán incluir a partir de

entonces una partida a este fin, pudiendo recibir las asociaciones registradas que
garanticen un funcionamiento democrático de las mismas, la participación de sus
asociados y la realización de actividades con objeto social (art.206).

159
Gráfico 25. Estructura de participación ciudadana propuesta en el Reglamento
Orgánico de 1989

Elaboración propia a partir de Reglamento Orgánico de 1989

Al igual que ha sucedido en la mayoría de reglamentos participativos aprobados durante

la época, el de Valladolid tuvo un carácter informativo, propositivo, consultivo y no
vinculante, otorgando la toma de decisión final a los respectivos órganos de gobierno.
Además, fue un reglamento que no se implementó. De acuerdo a la información
consultada, más allá de los consejos de barrio, discontinuos en el tiempo, solo se ha
identificado la realización de una Audiencia Pública en 201290. Más bien, será a partir
de la aprobación de reglamentos sobre mecanismos específicos, que comience a
establecerse una estructura pragmática de participación, como se plantea a continuación.

La década de los noventa estuvo marcada por el desarrollo de consejos territoriales y

sectoriales que, a pesar de no estar reconocidos en el Reglamento Orgánico,
comenzaron a implementarse. De acuerdo a lo establecido en la Ley18/1988 de Acción
Social y Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en 1990 se
aprobó en el Pleno Municipal los “consejos sociales de barrio”, espacios compuestos
por instituciones de acción social, asociaciones vecinales, entidades educativas y

90
El 19 de noviembre de 2012, la Asociación Vecinal La Rondilla solicitó una audiencia pública en
relación a los usos establecidos para un edificio público. ( 11 de mayo de 2012. El Ayuntamiento de
Valladolid acoge hoy la Audiencia Pública sobre el futuro del San Juan de la Cruz. El economista.
Extraído de https://www.eleconomista.es/espana/noticias/4407683/11/12/El-Ayuntamiento-de-
Valladolid-acoge-hoy-la-Audiencia-Publica-sobre-el-futuro-del-San-Juan-de-la-Cruz.html )

160
sanitarias y sindicatos de profesionales con el objetivo de sugerir programas concretos
sobre acción social en el barrio. En ellos, el peso del concejal es fundamental ya que
depende de su figura la posibilidad de convocar los consejos, teniendo la última palabra
en las decisiones tomadas por el pleno. Asimismo, comienzan a desarrollarse
normativamente los consejos municipales sectoriales como el de educación (1990),
discapacidad (1997) o cooperación al desarrollo (1999).

En 1996 se aprobó un nuevo Reglamento Orgánico con muy pocos cambios en lo que se
refiere a participación ciudadana, modificando apenas la reducción de 48 a 24 horas la
posibilidad de intervenir en el pleno por parte de las asociaciones, así como la
posibilidad de intervenir en las mociones. Desde ese momento, no se ha vuelto a
producir modificación alguna en el reglamento de participación general, siendo este el
documento de referencia hasta la actualidad. Si bien, en 2004 se aprobó un nuevo
Reglamento Orgánico, no incluye el título dedicada a la participación ciudadana, por lo
que en términos de participación se sigue teniendo en cuenta el de 1996.

En 2003, la nueva ley orgánica de Medidas para la Modernización del Gobierno Local,
llevó a que el Ayuntamiento de Valladolid incorporara normativamente la necesidad de
dividir el territorio en distritos (que ya existía desde 1986, como se ha indicado), la
creación del Consejo Social de la Ciudad (art.42) y la Comisión Especial de
Sugerencias y Reclamaciones (art.53). Sin embargo, más allá de nombrarlas, no se
desarrollará ninguno de estos nuevos instrumentos.

De nuevo, será a través de reglamentos específicos que se irá desarrollando la normativa

participativa. En 2005 se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo Social.
Siguiendo los postulados de la Ley Estatal 57/2003, se define como un “órgano de
carácter consultivo donde está representada la parte más activa de la ciudad que, sin
tener responsabilidad directa en la toma de decisiones, que corresponde a los órganos de
gobierno, contribuye con ideas, estudios y proyectos a desarrollar”. Como se puede
apreciar, existe una necesidad explícita por demarcar el carácter consultivo de este
órgano, otorgando la capacidad decisional al poder ejecutivo.

La composición del órgano consta de 19 miembros entre los que se encuentra el equipo
de gobierno, el Rector de la Universidad de Valladolid, la Cámara de Comercio,
representantes de organizaciones empresariales, sindicatos, las dos federaciones de
asociaciones de vecinos, asociación de consumidores, el Consejo Local de la Juventud y

161
seis expertos designados a propuesta del alcalde. El tiempo de duración de cada
mandato corresponde al de la propia corporación municipal, debiendo llevarse a cabo
una renovación de los mismos cada legislatura. Se deben reunir al menos una vez al
cuatrimestre y los acuerdos requieren de mayoría absoluta.

Otros reglamentos aprobados durante esa época a destacar fueron el Reglamento de

Centros Cívicos (2006), que establece la organización y funcionamiento de centros
cívicos, centros municipales y centros de iniciativas ciudadanas, los reglamentos de
consejos sectoriales como movilidad (2006), personas mayores (2007, 2013), personas
migrantes (2007, 2013), cooperación al desarrollo (2013), mujeres (2013), infancia
(2013), educación (2013) y drogas (2015), y la renovación del Reglamento de Consejos
Sociales de Barrio (2007).

Durante esos años, también se llevó a cabo el traspaso de muchas de las gestiones
municipales al espacio digital, aprobándose para ello mediante Decreto de Alcaldía la
creación de la Sede Electrónica y el Registro Electrónico (2010) y la Publicación
Electrónica del Tablón de Anuncios o Edictos (2011). En relación a la adaptación
electrónica, la Comunidad de Castilla y León aprobó la Ley 3/2015, un avance en temas
de transparencia al permitir el acceso de la ciudadanía a las fuentes de información
mediante servicios electrónicos.

Tabla 49. Reglamentación en torno a la participación antes del 2015

Tipo Año Nombre
Orgánico 1989, 1996, 2004 Reglamento Orgánico
Territorial 1986 División administrativa por
distritos
1990, 2007 Consejos sociales (de barrio)
2005 Consejo Social (de ciudad)
2006 Centros cívicos
Sectorial 1990 Educación
1997 Discapacidad
1999, 2013 Cooperación al Desarrollo
2002 Agenda Local 21

162
 2006 Movilidad
2007, 2013 Personas migrantes
2013 Infancia
2015 Drogas
Digitalización 2010 Sede Electrónica
2010 Registro electrónico
Elaboración propia a partir de las fuentes del Ayuntamiento de Valladolid

Tras la inclusión de toda esta serie de reglamentos específicos sobre participación,

queda la siguiente estructura participativa reglamentada:

Gráfico 26. Estructura participativa previa al 2015

Elaboración propia a partir de las fuentes del Ayuntamiento de Valladolid

163
Evolución de la participación ciudadana en el organigrama municipal

Una vez planteado la evolución del marco normativo de la participación ciudadana en el

Ayuntamiento de Valladolid hasta 2015, a continuación se muestra el lugar que ha
ocupado el departamento de participación en el organigrama municipal en cada una de
las legislaturas previas a 2015. Hay que anotar que a diferencia del caso de Zaragoza, no
se ha podido disponer en todas las legislaturas de los servicios incluidos en cada una de
las áreas, por lo que en ocasiones se desconoce si pudo existir algún servicio dedicado a
la participación ciudadana en alguna de las áreas.

En todo caso, de acuerdo a la información compartida por el Archivo Municipal de

Valladolid, en la que se presenta la composición de cada Corporación Municipal desde
1979 hasta 2015, se puede afirmar que no fue hasta 2007 que la administración incluyó
en su estructura municipal un área dedicada a la participación ciudadana.
Anteriormente, aquellos aspectos referidos a la relación con ciudadanos y asociaciones,
se habían resuelto mediante el Área de Bienestar, que integraba servicios como
Juventud, Cultura o Deportes. Así, si bien en las comisiones plenarias se abordaban
temas de participación ciudadana, no existía, como se ha dicho, un área en el
organigrama municipal dedicado a ello. A partir de 2007, comenzara a existir un área de
participación, primero adscrita a Deportes y Educación y posteriormente, conformada
exclusivamente como Atención y Participación Ciudadana. Pese al cambio organizativo,
ésta área se dedicará exclusivamente al servicio informativo, dejando de lado el impulso
de procesos participativos.

Tabla 50. Evolución Área de Participación Ciudadana 1979-2015

Legislatura Gobierno Denominación del Servicios Incluidos
Área

1979-1983 PSOE No existe

1983-1987 PSOE No existe
1987-1991 PSOE No existe
1991-1995 PSOE No existe
1995-1999 PP No existe
1999-2003 PP No existe

164
 2003-2007 PP No existe
2007-2011 PP Área de Educación, Servicio de
Deportes y Participación Participación e
Ciudadana información ciudadana
2011-2015 PP Atención y Participación Servicio de
Ciudadana Participación e
información ciudadana
Elaboración propia a partir de los datos proporcionados por el Archivo Municipal de Valladolid

Evolución presupuesto municipal destinado a participación

En lo que se refiere al presupuesto destinado a participación ciudadana históricamente,

la web municipal solo muestra información a partir del año 2011. Además, ésta
información no viene desagregada por partidas concretas, por lo que no se sabe a
ciencia cierta cuánto de esas partidas van verdaderamente dedicadas a participación
ciudadana. De acuerdo a la tabla siguiente, se puede observar un porcentaje estable
destinado en torno al 1,6 y 1,5 % que se ve incrementado en el año 2015 en 3 décimas,
superando los 5 millones de euros.

Tabla 51. Evolución presupuesto destinado a Participación Ciudadana 2011-2015

Año Cantidad % Total
(euros) Presupuesto
Municipal

2011 4.184.068 1,6

2012 3.917.906 1,5

2013 3.673.206 1,5

2014 3.985.591 1,6

2015 5.052.389 1,9

Elaboración propia a partir de la web municipal

Principales órganos y procesos de participación implementados

165
Una vez establecido el marco del modelo de gobernanza participativa en función de la
normativa, la estructura organizativa y la inversión destinada, a continuación se
presentan los principales órganos y procesos de participación implementados antes de la
llegada de VTLP a la Concejalía de Participación Ciudadana y Deportes en el año 2015.
Para ello se ha recurrido a fuentes bibliográficas, al archivo municipal del
Ayuntamiento y a entrevistas realizadas durante el trabajo de campo. En este sentido,
destaca la poca información sistematizada sobre participación ciudadana en la ciudad,
existiendo apenas unos pocos trabajos investigativos que dan cuenta de las relaciones
entre la administración municipal y los vecinos desde un enfoque muy general (Morell,
2011; Fernández-Maroto, 2019). Asimismo, la información existente en el archivo y la
web municipal está muy poco sistematizada, por lo que ha sido difícil dar cuenta de la
implementación de los diferentes instrumentos de participación de forma continuada.

Como se ha anotado anteriormente, más allá del Reglamento Orgánico de Participación

aprobado en 1989, en la década de los ochenta apenas se dieron avances a la hora de
desarrollar una infraestructura de participación ciudadana estable. De acuerdo a la
Directora del Área de Participación Ciudadana desde 2015 (funcionaria desde la década
de los ochenta en el Servicio de Información Ciudadana), ésta se había reducido al
registro de asociaciones y la gestión de subvenciones a las mismas. En la tesis doctoral
de Constantino Morell (2011), se señala que la participación durante el gobierno de
Tomás Rodríguez Bolaños, quien sería alcalde de la ciudad entre 1979 y 1995, se
reducía a dos canales: 1) la participación en plenos y comisiones por parte de las
asociaciones de vecinos con un carácter meramente consultivo sin la posibilidad de
llevar a cabo propuestas y 2) el apoyo a las asociaciones a través de la cesión de locales
y entrega de subvenciones. Además, a través de la consulta del Archivo Municipal del
Municipio, se identificó la celebración de dos reuniones del Consejo Municipal de
Medio Ambiente en 1988. En suma, duran la época del PSOE en el gobierno, la
participación ciudadana se redujo a plenos, apoyo de asociaciones y consejos sectoriales
muy periódicos.

Como se ha dicho en el repaso normativo, a partir de la década de los noventa, comenzó

a producirse una proliferación de consejos tanto a nivel territorial como sectorial. De
acuerdo al Archivo Municipal, se registraron la celebración de consejos sociales en los

166
barrios de España-San Pedro Regalado entre 1990 y 199791, llegando a desarrollar un
Plan de Acción en 2002, y en el Barrio de Vitoria-Overuela en 1998. Como se puede
apreciar, estos consejos no se realizaron en todos los barrios, sino que dependía de la
concejala de acción social quien a petición de las entidades del barrio lo constituía.
Además, el orden del día se reducía a pocos temas y una participación restringida a
técnicos ligados a servicios sociales, entidades del tercer sector y asociaciones
vecinales.

Además, se creó otro órgano no reconocido en el reglamento que es el “Concejo

Abierto”, un espacio de rendición de cuentas entre el alcalde y los ciudadanos de
carácter consultivo, como el celebrado en 1998 en Zona Sur, Barrio La Rondilla o
Vitoria-Overuela92. Este modelo fue retomado en la legislatura 2011 a 2015, con la
celebración de varias asambleas anuales como se muestra en el siguiente gráfico, un
modelo que también será continuado por VTLP.

Gráfico 27. Número de concejos abiertos realizados entre 2011 y 2015

0
2011 2012 2013 2014

Elaboración propia a partir de los datos de la web del Ayuntamiento de Valladolid

A escala de ciudad, destaca el Consejo Social de la Ciudad, reglamentado como se ha

dicho desde 2005. De acuerdo a la información en la web municipal, se realizaron 19

91
Para saber más sobre esta experiencia ver: Fernández, J. y Laguna, G. (2007), “Los Consejos Sociales
de barrio: Una experiencia práctica sobre un modelo de participación compartida”, en Revista de
Educación Social, nº7, extraído de: https://eduso.net/res/revista/7/experiencias/los-consejos-sociales-de-
barrio-una-experiencia-practica-sobre-un-modelo-de-participacion-compartida
92
Como se puede apreciar, no guarda ninguna relación con el concepto de Concejo Abierto tradicional al
que se hizo mención en el capítulo histórico 3.1, basado en la autoorganización y gestión común de los
bienes comunales.

167
reuniones entre 2005 y 2012, referidas a aspectos como el PGOU, los presupuestos, la
planificación estratégica u otras encomendadas desde otros órganos. Además, se
llevaron a cabo comisiones específicas para tratar temas individuales.

Según la investigación de Manero (2010), el Consejo Social, principal órgano de

gobernanza en la ciudad, era un órgano desconocido y poco valorado por parte de la
ciudadanía. En este sentido, afirma que la Federación de Vecinos lo consideraba como
un espacio muy poco deliberativo, reducido a ser un mero instrumento de ratificación de
decisiones del equipo de gobierno (ibíd.:65).

A nivel sectorial, destacan los Consejos de la Mujer, en donde se registran reuniones de

1994 a 1998, el Consejo Municipal de Personas Mayores, con sesiones entre 1995 a
1998, el de Discapacidad, entre 2000 y 2001, Cooperación al Desarrollo (2000) o
Educación (2000), todos ellos de carácter consultivo o no vinculante con participación
restringida a actores relacionados con la materia, como se apuntó en el reglamento.
Además, a comienzos de los 2000, arrancó el Consejo de la Agenda 21, con un trabajo
sobre todo interno entre técnicos municipales de diferentes áreas.

Finalmente, hay que destacar la constitución de la Comisión Especial de Sugerencias y

Reclamaciones en el año 2007. En línea con las exigencias de la Ley 57/2003, es un
servicio de canalización de demandas mediante registro, correo electrónico o número
telefónico gestionado por el Centro de Atención al Ciudadano. De acuerdo a las
estadísticas mostradas por el propio servicio, entre 2010 y 2015 se recogieron alrededor
de 15 mil peticiones anuales, lo que demuestra su utilidad por la sociedad vallisoletana.

En definitiva, el modelo de gobernanza participativa previo a 2015, estuvo caracterizado

por el impulso de espacios de participación puntuales y discontinuos motivados más a
raíz de la adecuación de la reglamentación a escala superior y la demanda asociativa que
por la voluntad propia de los equipos de gobierno. Frente a la falta de un reglamento de
participación integral, se fueron desarrollando reglamentos específicos para cada
instrumento, existiendo un gran volumen de reglamentos pero a su vez sin ningún tipo
de articulación. En lo que se refiere a la relaciones entre el gobierno y las asociaciones
vecinales, estuvieron marcadas por la confrontación y la desconfianza mutua,
generándose un modo de selectividad estratégica basado en relaciones informales
llevadas a cabo en función de la capacidad de presión e incidencia de las propias

168
asociaciones. En este sentido, uno de los profesionales de la facilitación entrevistados
sentencia:

Había una animadversión y una crítica desde el Ayuntamiento hacia cualquier

cosa que se moviera, que fuera organizado. Se veía como una amenaza, como
gente que no hacía más que criticar y que no plantea alternativas, y que su única
función era la de fastidiar al Ayuntamiento, y con esa visión pues la relación con
las organizaciones sociales no fue nula, sino dañina. También por parte del
movimiento social había un rechazo a cualquier forma que hubiera de la
institución, como lo que simboliza el mal, del Ayuntamiento no se podía esperar
nada bueno, que de la administración no pueda salir nada positivo, que no merecía
la pena. (V_T_F2)

Gráfico 28. Principales hitos de la participación ciudadana en el Ayuntamiento de

Valladolid: 1980-2015

os
tiv
tra
is
s
ne

in
m
na

io

ad
ac
da
d

am

s
da

da

it e
al

iu

cl
iu

m
ci

re
C
so

trá
a

la

ón
tiv

y
l
pa

ón

n
s
de
tra

ci

ia

ó
ci
ci

i
nc

ac
is

al
ac

ip
ni
in

ci

ti c

li z
e
u

er
m

So
e
M

s
ta
ar
d
ad

rto
ug
o

gi
P
os

o
ic

di
ls

ie
ej
ón

a
n

ej

ab
e
ns
á

cia

a
ns
si

Ár
rg

iv
Co
vi

s
pe
co

at
O

jo
di

m
ó

es

ce
to

to
l lo

i
n

or
ac
en

en
ió

on
ro

.N
m
ac

ó
m

m
ar

C
i
r

is

11
ob

fo
la

la
es

5.
om
eg

eg

on

20
pr

01
.D
.R

.R

.C

.C
.A

-2
y
's
86

89

90

05

07

07

10

11
19

19

19

20

20

20

20

20

Elaboración propia

4.3.3. ESTRATEGIA PARTICIPATIVA DE VTLP

Composición confluencia y políticas participativas programa electoral

La candidatura de Valladolid Toma la Palabra (VTLP) comenzó a fraguarse a partir de

junio de 2014, cuando se realizó el primer llamamiento ciudadano al que acudieron más
de 300 personas. Durante los siguientes meses del 2014, se llevaron a cabo diversas
reuniones que permitieron elaborar un diagnóstico de la situación de la ciudad y
preparar la estrategia electoral de cara a las elecciones de mayo de 2015. Resultado de
ello, en diciembre se aprobó la constitución de la candidatura ciudadana y en enero se
de 2015 se decidió el nombre y la forma jurídica de la candidatura como coalición

169
electoral. Paralelamente, aparecieron coaliciones similares en otras localidades de la
provincia de Valladolid.93

El proceso de elaboración del programa electoral y la composición de las cabezas de

lista se caracterizó por una alta participación en la que confluyeron los partidos políticos
de IU y Equo, así como personas a nivel individual relacionadas con el mundo
asociativo de la ciudad, especialmente asociaciones vecinales y movimientos cercanos
al 15-M, el cual había tenido un gran importancia, siendo una de las ciudades donde
más se prolongó la acampada en toda España94. Este proceso vino a dar continuidad a la
campaña electoral organizada por Izquierda Unida en 2011 en la que se decidió abrir la
participación a movimientos sociales, pudiéndose presentar candidatos independientes a
la propia formación.

Refiriéndose al proceso de conformación de la candidatura VTLP en relación con la

anterior candidatura de IU en 2011, Alberto Bustos, Concejal de Participación
Ciudadana y Deportes durante la legislatura 2015-2019 y anterior concejal de IU en la
legislatura 2011-2015, planteaba:

“(…) no es que estuviéramos inventando nada, simplemente se profundizó y fue

más amplio. Entonces era una nueva forma de entender los procesos ciudadanos.
Absolutamente desde abajo, desde la base, implicando a muchísima gente,
dedicando muchísimo tiempo, porque la participación en si misma suele ser lenta,
pero muy enriquecedora, por el resultado pero sobre todo por la cantidad de gente
que se sintió muy acogida en un proceso muy rico.” (V_P_CP)
Para garantizar la participación de la ciudadanía, durante la elaboración del programa y
la campaña electoral, se confeccionó un complejo organigrama compuesto por
diferentes grupos de trabajo (ver gráfico siguiente). Alrededor de 1500 personas se
inscribieron a las primarias, basadas en un sistema paritario y ponderado que impedía
generar cuotas de partido y votaciones en bloque. Los tres primeros puestos en las
primarias fueron para Manuel Saravia, María Sánchez y Alberto Bustos, mismos
representantes de IU en la anterior legislatura 2011-2015, muestra de la continuidad del

93
Información extraída de : https://www.valladolidtomalapalabra.org/quienes-somos/historia/
94
Villascusa, Ángel (15 de mayo de 2021). Diez años del 15-M en Valladolid: qué queda de una de las
acampadas más largas de España. El Diarios.es. Extraído de: https://www.eldiario.es/castilla-y-leon/diez-
anos-15-m-valladolid-queda-acampadas-largas-espana_1_7933211.html

170
anterior proyecto. Como se sintetizaba en un artículo periodístico: “VTLP es una
Izquierda Unida, pero con un traje más moderno”.95

Gráfico 29. Estructura organizativa VTLP

Fuente: Página web VTLP

Al igual que en el resto de candidaturas municipalistas, se confeccionó un código ético

y un comité que velaría por su cumplimiento. Aprobado en abril de 2015, se destaca:
celebración de referéndum de revocatoria de representante elegidos por al menos un
10% del censo de VTLP, limitación salarial del triple del Salario Mínimo Profesional, y
limitación de mandato a un máximo de dos legislaturas. 96

A diferencia de la gran mayoría de confluencias municipalistas en las que se logró la

unidad de los partidos a la izquierda del PSOE, en Valladolid no se consiguió que
Podemos, denominado “Sí se puede Valladolid” en la localidad, formara parte de la

95
Villascusa, Ángel (15 de mayo de 2021). Diez años del 15-M en Valladolid: qué queda de una de las
acampadas más largas de España. El Diarios.es. Extraído de: https://www.eldiario.es/castilla-y-leon/diez-
anos-15-m-valladolid-queda-acampadas-largas-espana_1_7933211.html
96
Ver reglamento código ético en: https://www.valladolidtomalapalabra.org/wp-
content/uploads/2015/02/reglamento-del-c%C3%B3digo-%C3%A9tico_Valladolid-Toma-la-
Palabra_abril-2015.pdf

171
confluencia. Así, de los 29 concejales en juego en las elecciones de 2019, 4 fueron para
VTLP y 3 para Sí Se Puede Valladolid, siendo la primera agrupación la que finalmente
formó gobierno con el PSOE. En el caso de la filial de Podemos en Valladolid, la débil
estructura interna y las divisiones internas llevó a su desaparición, no presentándose a
las siguientes elecciones municipales en 2019.

El programa colaborativo de VTLP estuvo compuesto de 5 ejes (Valladolid Toma La

Palabra, 2015):

1. Derechos y equidad social

2. Cultura, educación y deporte
3. Vivienda, urbanismo, movilidad y medio ambiente
4. Hacienda, economía y empleo
5. Buen gobierno

En la introducción del programa, se hace mención directa a la participación ciudadana y

la organización social como contrapeso de los poderes fácticos: “La transparencia y la
deliberación deben ser prácticas contrapuestas a la corrupción”. Además, se alude
directamente al fin de la participación y quien debe ejercerla. De acuerdo al documento:

“[la participación] no puede ser simbólica, testimonial o decorativa, debe ir más

allá de la deliberación y toma de decisiones, participando en la puesta en marcha
de otras políticas especialmente en materia urbanística, política social y cultural.
Debe de ser real y efectiva y de todos las personas que lo deseen, ya sea de forma
organizada o individual.” (Valladolid Toma La Palabra, 2015, págs. 74-75)
El planteamiento mostrado, rompía con la perspectiva tradicional introducida en los
reglamentos anteriores, en la cual la participación se concebía como un instrumento
consultivo reducido a determinados sectores organizados de la sociedad. De acuerdo a
lo esbozado en el programa, la participación contiene un elemento vinculante y
transformador de la política pública local, en la que deben participar tanto actores
organizados como no organizados.

En concreto, el eje de “buen gobierno” contiene una serie de puntos como:

Ayuntamientos y servicios públicos, transparencia, participación ciudadana,
coordinación con el alfoz (área metropolitana), ámbitos regional e internacional,
equidad y participación de las mujeres, diversidad, orientación sexual y género. En lo
que concierne a esta investigación, el programa plantea la necesidad de garantizar y

172
facilitar cauces para la participación, refiriéndose a los siguientes instrumentos
participativos (ver siguiente tabla):

Tabla 52. Instrumentos participativos propuestos en el programa de VTLP 2015

INSTRUMENTO FINALIDAD

Consejos sociales Canalizar problemas y necesidades

transversales de los barrios, con un
carácter próximo a vecinos y vecinas,
utilizando los centros cívicos como sede.
Consejos sectoriales Modo de acercamiento a los problemas
específicos de personas interesadas. Para
un correcto funcionamiento de estos
consejos, es necesario realizar una
auditoria continuada de su
funcionamiento, incorporando memorias
anuales y actas de sus reuniones, aspectos
que deberán incluirse en el Reglamento
Orgánico.
Asociaciones vecinales y demás Se les considera elementos clave para
colectivos sociales fomentar la participación y desarrollar
foros cívicos. Para ello se les dotará de
recursos económicos y medios de
propiedad municipal
Quejas y sugerencias Facilitar información y canales para
presentar propuestas, alegaciones, quejas
y sugerencias.
Plenos y audiencias públicas Se facilitará la participación de la
sociedad en los plenos municipales, así
como la realización de audiencias públicas
en cada barrio con un carácter consultivo
y deliberante, posibilitando una mayor
intervención de la ciudadanía.
Presupuestos participativos Será el cauce fundamental para la
incorporación de necesidades ciudadanas.
Para ello, se elaborará un reglamento
específico con la colaboración del tejido
social. Se destinará al menos el 2,5% del

173
 presupuesto anual, teniendo un efecto
sectorial (distintos aspectos de la vida
pública) como territorial (distribuidos
equitativamente).
Consultas ciudadanas Para su puesta en práctica, se definirán sus
características, la temática y metodología,
asegurando la deliberación e impulsando
al menos una consulta cada legislatura.
Espacios de cogestión Se impulsarán el desarrollo de un modelo
de centros cívicos más participativos, así
como la cesión de espacios municipales
para organizaciones de toda índole.
Fuente: Programa colaborativo Valladolid Toma La Palabra 2015

A los instrumentos participativos señalados, se planteó la necesidad de dedicar más

recursos para impulsar y fomentar la participación, dotándola de una estructura
adecuada. Además, se plasmó la necesidad de aprobar un Plan de Fomento de la
Participación, un Plan Municipal de Participación Ciudadana y pruebas piloto de planes
de participación en las diferentes áreas de gestión, especialmente en el área de
planificación e intervención urbanística, creando una Oficina Urbanística de
Participación. Finalmente, se consideró necesaria ampliar la participación a nuevos
sectores de la población, teniendo en cuenta especialmente aquellos actores
históricamente excluidos y con menos oportunidades. Los espacios virtuales de
participación se consideraron un medio más para lograrlo.

En definitiva, un modelo de participación ciudadana que pretendía reforzar los

instrumentos de participación ya existentes considerados en el Reglamento Orgánico
(consejos, comisión de sugerencias, consultas, plenos y audiencias, espacios de
cogestión) y, a su vez, incorporar nuevos canales vinculantes de participación como los
presupuestos participativos, teniendo en cuenta para ello diferentes canales de
participación, incluyendo los digitales, que permitiesen abarcar sectores de la población
tradicionalmente excluidos de estos espacios de gobernanza.

Modo de articulación institucional

El 24 de mayo de 2015, VTLP obtuvo 22.329 votos, lo que equivalía al 13,4% de los
votos, logrando 4 concejales e igualando los mejores resultados de la izquierda del

174
PSOE en 1979 y 1995, obtenidos por el PCE e IU respectivamente. El PP volvió a ser el
partido más votado con el 35% de los votos, aunque descendió de 17 a 12 concejales.
Esto permitió que el PSOE, pese a lograr los peores resultados de su historia, con 8
concejales, pudo acceder a la alcaldía gracias al apoyo de “Sí se puede Valladolid” y
VTLP, quien accedió a la gestión de tres áreas del gobierno municipal:

1) Urbanismo, Infraestructura y Vivienda

2) Medio Ambiente y Sostenibilidad
3) Participación, Ciudadana, Juventud y Deportes

Entre las políticas más destacadas en cada una de las áreas gobernadas por VTLP, cabe
resaltar: (a) la revisión del Plan General de Ordenación Urbana, aprobado
definitivamente en 2020 con una reorientación hacia la ciudad compacta después de
décadas centradas en un modelo expansivo y fragmentado, (b) la remunicipalización de
la gestión del ciclo integral del agua, teniendo que hacer frente hasta una decena de
recursos judiciales promovidos por la anterior empresa concesionaria perteneciente a la
multinacional AGBAR, la Confederación Vallisoletana de Empresarias (CVE), la
Asociación de Empresas Gestoras del AGUA (AGA) y el propio Ministerio de
Hacienda, ganando todas las sentencias, y (c) el desarrollo de los Presupuestos
Participativos a partir de 2017, a los que se les dedicará un apartado específico más
adelante. En el ámbito de la ecología urbana, también podemos señalar el Plan de
Emergencia de Contaminación y la Estrategia Agroalimentaria que incluyó el fomento
de las huertas urbanas en colegios públicos, así como personas en situación de
desempleo.

En cuanto al planteamiento general del Área de Participación, Ciudadanía, Juventud y

Deportes, el primer reto, de acuerdo al propio concejal, fue recuperar la confianza
perdida por parte de la ciudadanía. Como se planteó anteriormente, las relaciones
históricas entre la administración y la ciudadanía organizada, habían estado marcadas
por continuas tensiones. Por lo tanto, siguiendo con el programa electoral, el primer
objetivo fue regenerar los espacios de participación existentes y mejorar las relaciones
tanto con la ciudadanía organizada como no. Una visión que resume de esta manera el
Concejal del Área:

“Yo creo que ha habido una parte de desbrozar el camino. Tal y como te decía,
han sido años muy complejos en los cuales había que recuperar el espacio y el
papel que creo que tiene que tener una administración, que es poner las mejores

175
 herramientas para que sea la sociedad civil la que esté siendo protagonista en la
ciudad (…) para empezar la construcción colectiva de la ciudad, en diferentes
ámbitos, desde definir como tienen que ser los espacios municipales como centros
cívicos, consejos sociales, al ámbito económico como PsPt, al diseño de los
planes, el diseño de una plaza de un barrio…Entonces ir iniciando ese tipo de
procesos de empoderamiento ciudadano. Por tanto yo creo que generar confianza,
dotar de recursos, máxima participación y herramientas de empoderamiento”.
(V_P_CP)

Con tal de comparar el discurso presentado con las políticas implementadas por el Área
de Participación, a continuación se presentan los resultados en función del rol ocupado
por el área dentro del organigrama municipal, los recursos económicos y de personal
destinados a la misma, los avances en materia de reglamentación y la capacidad del área
a la hora de incidir en el resto del cuerpo administrativo, es decir, el grado de
transversalidad. Con tal de valorar los cambios producidos, esa capacidad de
“desbrozar” planteada por el Concejal de participación, se pondrá en diálogo los
resultados con la situación existente anterior a la llegada de VTLP en 2015.

Jerarquía administrativa

En virtud de los acuerdos de gobierno entre el PSOE y VTLP por Decreto de Alcaldía
7802, el 31 de julio de 2015 se constituyó la “Delegación de Participación, Juventud y
Deportes”, reestructurando el antigua Área de “Atención y Participación Ciudadana”
existente en la anterior legislatura. Esta nueva reorganización administrativa, se
asemejaba a la de la legislatura 2007-2011, denominada “Educación, Deportes y
Participación Ciudadana”, con la diferencia que se excluía Educación y se incluía
Juventud.

De acuerdo a la Memoria de la propia Área, se plantean los siguientes objetivos

(Ayuntamiento de Valladolid, 2018, pág. 6):

● Atención al ciudadano, registros y oficinas de información.

● Recepción y gestión de quejas y sugerencias.
● Desarrollo de las políticas, programas y proyectos para el fomento de la
participación ciudadana. Impulso para el desarrollo de organizaciones vecinales,
sociales y cívicas.

176
● Recepción de las iniciativas y demandas de las organizaciones vecinales y sociales
e impulso de las mismas en la Administración Municipal.
● Reconocimiento y registro de entidades ciudadanas de utilidad pública municipal.
Apoyo técnico, económico e instrumental de carácter general.
● Gestión Integral de los programas que en ellos se desarrollan en los Centros
Cívicos.
● Programas educativos para la ciudadanía.
● Organización territorial de la participación ciudadana a través de los consejos de
distrito o barrio.
● Organización y desarrollo de los “Concejos Abiertos”, asambleas informativas,
audiencias públicas, etc.
● Organización y desarrollo del bloque “Participa” de la web municipal.
● Políticas deportivas, especialmente de fomento y relaciones con las Entidades
Deportivas de la Ciudad.
● Fomento de políticas de atención a la juventud y coordinación de recursos
juveniles.
● Información, formación, animación y apoyo al asociacionismo juvenil. Sistemas de
información, comunicación y nuevas tecnologías.
● Administración electrónica.
● Coordinación institucional con el Consejo Social de la Ciudad de Valladolid y
organización del apoyo a este Consejo.

Para cumplir con todos estos objetivos, se establece la siguiente estructura organizativa
del área:

177
Gráfico 30. Estructura organizativa del Área de Participación Ciudadana,
Juventud y Deportes

Fuente: MEMORIA 2018. Participación Ciudadana. Ayuntamiento de Valladolid

En lo que se refiere a la gestión de espacios, el Área debía encargarse 13 centros

cívicos, 3 centros municipales y 3 centros de iniciativas ciudadanas, éstos últimos
cedidos por el Ayuntamiento a entidades vecinales encargadas de la gestión del centro
en función del Reglamento Municipal de los Centros Cívicos, Centros Municipales y de
los Centros de Iniciativas Ciudadanas (BOP 26 de junio de 2006).97

Recursos destinados

97
https://www.valladolid.es/es/ayuntamiento/normativa/centros-civicos-centros-municipales-centros-
iniciativas-ciu.ficheros/3176-ReglamentoCentroCivicos.pdf

178
A continuación, se muestra el presupuesto destinado a Participación Ciudadana dentro
del Área de Participación Ciudadana, Deportes y Juventud. En este sentido, hay que
aclarar que las cifras mostradas no corresponden al conjunto del Área, sino
exclusivamente a la partida de Participación Ciudadana entre 2011 y 2019. De acuerdo a
ello, se puede observar un ligero aumento a partir de 2015, año en que VTLP comienza
a gestionar el Área superando los 5 millones de euros exceptuando el 2018. Sin
embargo, si se compara en términos relativos (porcentaje respecto al total municipal),
apenas se aprecia modificación respecto al 2014 (1,6%), llegando incluso a reducirse en
el año 2018 (1,3%) y 2019 (1,5%).

Gráfico 31. Presupuesto destinado a Participación Ciudadana 2011-2019

6.000.000

5.000.000

4.000.000

3.000.000

2.000.000

1.000.000

0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Elaboración propia a partir de la página web del Ayuntamiento de Valladolid

179
Gráfico 32. Evolución porcentaje presupuesto sobre el total municipal destinado a
participación 2011-2019

2
1,8
1,6
1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Elaboración propia a partir de la página web del Ayuntamiento de Valladolid

En lo que se refiere a las partidas específicas, el Área destinó 30.083 euros para la
gestión de los Presupuestos Participativos del año 2018, de los cuales 18 mil fueron
otorgados a la empresa encargada de la facilitación del proceso, 91312 a publicidad y
2762 a otros gastos (Ayuntamiento de Valladolid, 2018). Para el año 2019, la cifra
alcanzó los 53.484 euros (Ayuntamiento de Valladolid, 2019). Además, hay que apuntar
que aunque los PsPt son un proceso iniciado y coordinado desde el Área de
Participación Ciudadana, Deportes y Juventud, en total se destinaron 4 millones (2017),
5 millones (2018) y 5 millones (2019), compartiéndose la inversión con diferentes
áreas.

Otra de las partidas más importantes fue la de subvenciones, destinadas a actividades

formativas (65%) y fiestas de barrio (35%), con un monto total para 2018 de 187.110
euros. A ello hay que sumar 15 mil euros anuales del Convenio de colaboración entre el
Ayuntamiento y la Federación de Asociaciones Vecinales Antonio Machado. De
acuerdo a la Memoria de 2018, la otra Federación de Vecinos, “Conde Ansúrez”,
prefirió acogerse a la convocatoria anual de subvenciones en vez de firmar un convenio
específico de colaboración.

En lo que se refiere a los recursos de personal destinados al servicio de participación, de

acuerdo a la Memoria del Área (Ayuntamiento de Valladolid, 2018), para 2018 existía

180
un total de 54 empleados. De ellos 44 era personal dedicado al mantenimiento y gestión
de los centros cívicos y municipales y los otros 10 restantes, se encontraban en las
instalaciones centrales del Servicio. En este sentido, llama la atención que no hay
ninguna figura dedicada, al menos de manera específica, a la implementación y
coordinación de procesos participativos.

Tabla 53. Personal del Servicio de Participación Ciudadana

Fuente: MEMORIA 2018. Participación Ciudadana. Ayuntamiento de Valladolid

Sensación de limitación, lo atañe a Montoro y menor peso histórico del área respecto a
otras:

Yo lo que te puedo decir te lo diría cualquier concejal de cualquier área, pues que me
hubiera gustado tener más, lógicamente, más recursos económicos, más herramientas,
más personal, pero es complejo, porque todas las administraciones locales tenemos
muchísimas dificultades a la hora de poder tener presupuesto porque si la tasa de
reposición y el techo de gasto desde la época de Montoro nos mete una asfixia a los
ayuntamientos muy importante, entonces pues nos hemos manejado con recursos muy
escasos, somos conscientes de que la participación ciudadana, todavía en cualquier
administración, pues no es el área de urbanismo, o de cultura o de movilidad, o medio
ambiente, porque todavía se entiende como algo accesorio para ayudar a los demás,
pero yo creo que se va tomando terreno. Aquí y en otras ciudades, y en muchos
municipios de todo el mundo se entiende la participación ciudadana no solo como una
herramienta de apoyo al resto de áreas, sino como algo esencial para el desarrollo
democrático. Entonces yo creo que se ha ido ganando terreno.

181
Reglamentación de la participación

Como se ha indicado, no existe un reglamento de participación ciudadana específico,

quedando reducido a un apartado en el Reglamento Orgánico de 1989, el Programa
Electoral de VTLP en 2015 no plantea como una prioridad elaborar un reglamento de
participación ciudadana. En este sentido, más que reglamentar, se le dio una mayor
importancia a la reglamentación de instrumentos concretos. Así, durante la legislatura
2015-2019 se aprobó la “Ordenanza de Transparencia, Acceso a la Información y
Reutilización” (BOP nº214, 16 de septiembre de 2016), dando respuesta a la Ley
19/2013 del Estado Central, y el “Reglamento de los Presupuestos Participativos del
Ayuntamiento de Valladolid” (BOP, nº22, 31 de enero de 2018).

Según lo que se ha podido comprobar, no fue hasta octubre de 2019 (fecha que queda al
margen del intervalo temporal dedicado a esta investigación), cuando se comience la
elaboración de un nuevo reglamento de participación de manera integral98. En este
proceso, llama la atención que la persona encargada de presidir la mesa de elaboración
del nuevo reglamento junto con el resto de grupos municipales, no fue el Concejal de
Participación, sino el de Planificación y Recursos, perteneciente al Partido Socialista.

Transversalidad de la participación

Aunque en el Programa de VTLP no existe una mención expresa a la transversalidad de

la participación ciudadana, sí que se plantea explícitamente que la participación
ciudadana debe ser un elemento indispensable en la elaboración de políticas públicas.
Además, se propone un Plan Municipal de Participación Ciudadana, así como la
colaboración en planes pilotos de participación para las diferentes áreas de gestión
(Valladolid Toma La Palabra, 2015). Por lo tanto, en un principio el Área de
Participación venía a jugar un papel trascendental en el proceso de elaboración de
políticas públicas del gobierno municipal establecido a partir de 2015.

98
Ayuntamiento de Valladolid (6 de octubre de 2019). El Ayuntamiento actualizará el Reglamento de
Participación Ciudadana 23 años después de su aprobación. Prensa Ayuntamiento de Valladolid. Extraído
de: https://www.valladolid.es/es/actualidad/noticias/ayuntamiento-actualizara-reglamento-participacion-
ciudadana

182
Sin embargo, el hecho de compartir gobierno en minoría con el PSOE, supuso que el
Área de Participación Ciudadana no jugará un papel tan protagónico como planteaba el
programa, viendo reducido su peso tanto a nivel orgánico como de recursos. Si bien, es
cierto que como se plantea en las diversas memorias del Área (Ayuntamiento de
Valladolid, 2018; 2019), colaboró en ciertas actividades promovidas desde otras áreas,
esta se redujo fundamentalmente al apoyo logístico, sin tener la capacidad de impulsar
procesos de participación desde una perspectiva integral, no llegando a desarrollar el
Plan Municipal de Participación propuesto.

Será más bien gracias al desarrollo de los PsPt que se logrará involucrar a las diferentes
áreas, especialmente a las más implicadas en la ejecución de propuestas como
Urbanismo, Movilidad, Parques y Jardines o Deporte. No obstante, como se
profundizará a continuación, el hecho de no contar con un órgano de coordinación
estable entre las diferentes áreas, reducirá el grado de transversalidad del propio proceso
participativo, sintiéndose más como un proyecto específico del Área de Participación
que como un proyecto del conjunto de la corporación.

Instrumentos de participación 2015-2019

Una vez presentada la estructura institucional, los recursos movilizados, la

reglamentación aprobada y el grado de transversalidad del Área de Participación, a
continuación se presentan los principales instrumentos implementados durante la
legislatura 2015-2019.

Antes de ello, es necesario apuntar que en el Programa Electoral de VTLP se planteaba

que para el “Buen Gobierno”, era necesario garantizar y facilitar cauces de participación
mediante el desarrollo y fortalecimiento de los consejos (sociales y sectoriales), quejas y
sugerencias, plenos y audiencias, espacios de autogestión, consultas ciudadanas, PsPt y
asociaciones vecinales y demás colectivos sociales, considerados éstos un instrumento
de participación en sí mismo. Además, tanto en la entrevista realizada al Concejal como
a la Directora del Área, máximos responsables de las políticas de participación
ciudadana en el gobierno, destacan la necesidad de abrir la participación más allá del
asociacionismo tradicional, dotándole de recursos, transparencia, y cauces de
participación tanto formales como informales.

183
A continuación, se presentan los principales instrumentos de participación
implementados y que se han decidido agrupar de la siguiente manera:

1. Órganos estables de participación

2. Procesos participativos
3. Espacios de participación y cogestión
4. Transparencia y rendición de cuentas

1. Órganos estables de participación

De acuerdo al programa de VTLP, uno de los objetivos era potenciar los consejos ya
existentes (consejos sociales de barrio y consejos sectoriales) que, como se recalcó en el
apartado dedicado a la contextualización de la gobernanza participativa previa a 2015,
habían estado caracterizados por su discontinuidad y escasez, con un mayor esfuerzo en
su reglamentación que en su puesta en práctica. Si bien, en el Programa de VTLP, se
plantea la necesidad de hacer un mayor seguimiento de los consejos, incorporando
memorias anuales y actas de sus reuniones, lo primero que cabe destacar es la poca
información disponible que sigue existiendo en la web municipal, adjuntando
únicamente la última acta realizada, sin poder acceder a los anteriores o a las memorias
anuales, como se pretendía. En cuanto a la actualización de la normativa, solo se
identifica la aprobación de un nuevo reglamento referido al Consejo Municipal de la
Mujer (BOP, nº246, 19 de diciembre de 2017).

En lo que se refiere a los consejos territoriales, los datos de la web municipal informan
que desde el 2013, el Consejo Social de la Ciudad, principal órgano de gobernanza de la
ciudad, no se ha reunido. A nivel barrial, los consejos sociales pasaron de dos a cuatro.

A nivel sectorial, de los 11 consejos existentes, solo existe información sobre actividad
reciente en 6 de ellos (personas migrantes, cooperación al desarrollo, personas mayores,
discapacidad, drogas y A21), mientras que en los 5 restantes (infancia, mujer,
educación, movilidad, centros cívicos, centros municipales e iniciativas ciudadanas) no
existe constancia de actas ni memorias que puedan indicar la actividad realizada.

2. Procesos participativos

Uno de los procesos participativos estrella de la corporación 2015-2019 y en la que se

implicó el Área de Participación Ciudadana, fue la redacción del nuevo Plan General de
184
Ordenación Urbana (PGOU), una política pública que en el pasado, como se
documentó, había estado sujeta a una gran polémica, llegando a pasar por los tribunales
en 2014 por a una acusación particular presentada por la Federación de Asociaciones
Vecinales Antonio Machado.

Es por ello, que la nueva corporación, a través de la colaboración entre el Área de

Urbanismo y Participación Ciudadana, ambas gestionadas por concejales de VTLP,
pretendía llevar a cabo un proceso transparente y participativo. Así, durante el año 2016
y 2017, se llevaron a cabo una serie de exposiciones públicas en diferentes barrios
estableciendo reuniones con colectivos sociales y profesionales. El resultado fue la
aprobación definitiva el 19 de junio de 2020. Pese a esta supuesta modificación del
proceso, hay que anotar algunos colectivos, entre los que se encontraban la Federación
de Asociaciones de Vecinos Antonio Machado o Ecologistas en Acción, denunciaron
que el segundo periodo de alegaciones fue un “mero trámite formal”, sin argumentar por
qué no se incluían las propuestas alternativas que habías sido rechazadas99.

Además del PGOU, el Área colaboró de manera parcial en el apoyo a la consecución de

actividades promovidas desde otras áreas como los planes de Accesibilidad,
Cooperación, Igualdad, Infancia, Juventud 2012-2016, Contra la Violencia de Género,
Inmigración, Voluntariado y A21 2012-2016.

Otro de los instrumentos participativos que proponía implementar VTLP en su

programa electoral fueron las consultas ciudadanas. Si bien figuraban ya en el
Reglamento Orgánico del Ayuntamiento de Valladolid desde 1989, nunca se habían
llevado a la práctica. En este sentido, se planteaba:

“Aprobaremos un Reglamento de Consultas Ciudadanas populares que defina las

características de los temas objeto de consulta, el origen y forma de su
convocatoria y la metodología para asegurar una deliberación suficiente que
permita a la sociedad tomar decisiones suficientemente informadas, (…)
desarrollando al menos una consulta a lo largo de la legislatura de carácter
vinculante y que suponga una implicación real en alguna decisión pública
especialmente relevante para el futuro de nuestra ciudad” (Valladolid Toma La
Palabra, 2015, pág. 42).
En concreto, en diciembre de 2015, el Ayuntamiento de Valladolid aprobó por
unanimidad un documento para celebrar una consulta ciudadana sobre el soterramiento
del ferrocarril, aspecto que había sido tema de discusión central para la ciudad durante

99
Ver noticia en: https://www.nodo50.org/ecologistas.valladolid/spip.php?article1520

185
muchos años100. Sin embargo, en julio de 2016 se decidió no llevarlo a cabo debido a la
falta de acuerdos entre el gobierno, los grupos políticos y las asociaciones vecinales.
Esto llevó a que finalmente no se celebrase ninguna consulta durante esta legislatura101.

Por último, hay que destacar los PsPt, principal proceso participativo promovido desde
el Área, el cual contará con tres ediciones durante la legislatura y que será analizado en
profundidad a continuación.

3. Espacios de participación y cogestión

Otro de los aspectos centrales que se planteó en el Programa para el fomento de la

participación fue la promoción de espacios de cogestión de la ciudad (Valladolid Toma
La Palabra, 2015, pág. 90). En esta línea, el Pleno Municipal aprobó el 6 de julio de
2016 una moción en la que se comprometía a “facilitar a todas y cada una de las
Asociaciones Vecinales el acceso en igualdad de trato a un local adecuado y, siempre
que se pueda, en un local público”.

Hay que considerar que el Ayuntamiento de Valladolid, antes de 2015 ya contaba con
una red de centros cívicos, centros municipales y centros de iniciativas ciudadanas,
reglamentado desde el 2006 (BOP, nº58, 26 de junio de 2006). Sin embargo, durante
esta nueva legislatura se amplió hasta un total de 13 centros cívicos, 4 centros
municipales, 4 centros de iniciativas ciudadanas y 41 locales de participación ciudadana
(Ayuntamiento de Valladolid, 2019, pág. 14).

Dentro de esta estructura, destaca especialmente los “centros de iniciativas ciudadanas”,

espacios cedidos por el Ayuntamiento a asociaciones inscritas en el censo municipal
quienes se encargan directamente de la gestión del espacio, sin tener que intermediar
con ningún empleado de la administración local. Pese a que es cierto que es un espacio
que dota de gran autonomía a las asociaciones, libres de utilizar el centro de acuerdo a
los horarios que más les convenga y ofrecer todo tipo de actividades siempre y cuando

100
CyLTV (15 de diciembre de 2015). Unanimidad en el Ayuntamiento de Valladolid para celebrar una
consulta ciudadana que decida sobre la continuidad del soterramiento. Radio televisión de Castilla y
León. Extraído de: https://www.cyltv.es/amp/Noticia/75BD4624-BEA0-B5EF-
25C5CDC5FF6F3C70/Unanimidad-en-el-Ayuntamiento-de-Valladolid-para-celebrar-una-consulta-
ciudadana-que-decida-sobre-la-continuidad-del-soterramiento
101
El Norte (25 de julio de 2016). No habrá consulta sobre el soterramiento. El Norte de Castilla.
Extraído de: https://www.elnortedecastilla.es/valladolid/201607/25/habra-consulta-sobre-soterramiento-
20160725162147.html

186
respeten unas normas básicas, es cierto que el Reglamento dota de un alto grado de
discrecionalidad al Alcalde o Concejal de Participación, pudiendo revocar la
autorización cuando considere (art. 23)

4. Transparencia y rendición de cuentas

Finalmente, hay que destacar la “transparencia” como uno de los aspectos básicos del
eje de “Buen Gobierno” presentado en el Programa Electoral de VTLP (Valladolid
Toma La Palabra, 2015), indispensable, de acuerdo a las palabras del propio Concejal
de Participación, para restablecer la confianza con la ciudadanía y base para cualquier
proceso participativo. En este sentido, la Ordenanza de Transparencia de Acceso a la
Información y Reutilización (BOP, nº214, 16 de septiembre de 2016), obliga a hacer
públicas todas las cuentas del Ayuntamiento de manera clara, estructurada y entendible.
Además, también se deben publicar los contratos y las agendas de los responsables
políticos, un aspecto importante a la hora de analizar la selectividad estratégica de los
responsables políticos. Para ello se creó un portal de transparencia lo que permitió
facilitar las vías para quejas, reclamaciones y sugerencias102.

En la siguiente gráfica, se muestra la evolución de las quejas, reclamaciones y

sugerencias registradas desde 2012 hasta 2019, observándose un constante crecimiento
indicativo de la alta utilización de este servicio por parte de la ciudadanía vallisoletana.
Además, demuestra también un alto nivel de respuesta, contestándose prácticamente el
total de solicitudes enviadas.

102
https://www.valladolid.es/transparencia/es

187
Gráfico 33. Evolución peticiones recibidas Ayuntamiento Valladolid 2012-2019

25000

20000

15000

10000

5000

0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Peticiones recibidas Peticiones contestadas

Elaboración propia a partir de los datos del Ayuntamiento de Valladolid

De igual manera, la apuesta por el uso de software libre CONSUL (nº de expediente TIC
3/2017), incluido también en el Programa Electoral, facilitó el uso de programas
administrativos, especialmente el de los PsPt, que permitió la participación online en las
diferentes fases del proceso, así como la gestión interadministrativa por parte de los
propios técnicos mediante fichas de trabajo.

Por último, hay que destacar las Asambleas Vecinales (antiguos Concejos Abiertos),
instrumento de rendición de cuentas que se basa en la celebración de encuentros entre el
equipo de gobierno, organizaciones vecinales y ciudadanía de manera itinerante en los
diferentes barrios de la ciudad. Tras una convocatoria pública e invitación formal a las
diferentes entidades de cada barrio, el alcalde informa de la situación del barrio de
acuerdo a la información recogida en las diferentes áreas. A continuación, se abre un
turno de palabra en que entidades y ciudadanía preguntan al alcalde y al resto de
concejales responsables de área. Pese a que las Asambleas Vecinales no es un
instrumento exclusivo de esta legislatura, extendiéndose este tipo de prácticas desde
2011, a partir de 2015 aumentaron considerablemente. Muestra de ello es que si en la
legislatura 2011-2015, se realizaron un total de nueve asambleas, en la 2015-2019,
fueron 27 (ver gráfico siguiente).

188
Gráfico 34. Número de asambleas vecinales realizadas entre 2015-2019

12

10

0
2015 2016 2017 2018 2019

Elaboración propia a través de la web municipal del Ayuntamiento de Valladolid

Además, como se relata en el siguiente testimonio del Concejal de Participación,

anteriormente eran Asambleas considerablemente conducidas y personalizadas en la
figura del Alcalde. En las nuevas Asambleas, la dinámica se vio modificada, abriendo
en mayor medida la participación y acudiendo el equipo de Gobierno al completo, como
muestra la fotografía siguiente. El hecho de que todas ellas fueran grabadas
audiovisualmente, permite que se puedan consultar en cualquier momento en la página
web del Ayuntamiento103. El concejal de participación comparaba así las Asambleas
Vecinales de esta legislatura con las anteriores:

(…) había sido muy puntual en la época del Partido Popular. A través de concejos
abiertos el alcalde iba con un grupo de ciudadanos con un guión previo. Nosotros
lo hemos hecho de manera cotidiana todos los meses. Todo el equipo de Gobierno
estábamos en un barrio de la ciudad al margen de las reuniones de los concejales
de barrios. Todo el equipo de Gobierno tenía que dar la cara en asambleas
absolutamente abiertas sin ningún tipo de guión, en ocasiones con 300 o 400
ciudadanos que preguntaban, opinaban, criticaban de manera totalmente abierta a
todo el Gobierno. No solamente a la figura del Alcalde, sino que cada miembro
del Gobierno tenía que responder de lo suyo. Además, solíamos llevarnos deberes
después de esas asambleas. Se recogían opiniones, propuestas y se dividían luego
las áreas para dar respuesta a los ciudadanos. Entonces, digamos, que ha habido

103
https://www.valladolid.es/es/temas/hacemos/asambleas-vecinales

189
 una dinámica constante en la que todo el gobierno tenga que dar la cara ante la
ciudadanía” (V_P_CP).

Gráfico 35. Asamblea Vecinal Barrio España (8 octubre de 2015)

Fuente: Ayuntamiento de Valladolid

Tabla 54. Órganos e instrumentos de participación ciudadana VTLP 2015-2019

Órganos estables participación Territoriales: Consejos sociales de barrio

Sectoriales: Consejos municipales

Procesos participativos PGOU y planes sectoriales

Presupuestos Participativos

Cogestión de espacios Centros de iniciativas ciudadanas

Transparencia y rendición de Quejas, reclamaciones y sugerencias

cuentas
Plataforma CONSUL
Asambleas ciudadanas

Elaboración propia

4.3.4. LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN VALLADOLID

De los diferentes mecanismos de participación ciudadana implementados por la

Concejalía de Participación, Juventud y Deportes durante la legislatura 2015-2019, los
PsPt fue el más importante tanto a nivel simbólico, al ser la propuesta más publicitada y

190
reivindicada por la propia Concejalía, como a nivel material, al conllevar una gran
movilización de recursos. Estos fueron coordinados por el Servicio de Participación
Ciudadana, pero se redistribuyó entre diferentes áreas que tuvieron que reservar una
parte de sus recursos económicos y de personal para el proceso.

Durante los cuatro años de legislatura, se llevaron a cabo tres ediciones de los PsPt: la
primera inició en mayo de 2017 y finalizó en noviembre de ese mismo año, la segunda
transcurrió de marzo a julio de 2018 y la tercera edición se puso en marcha en abril de
2019 y finalizó en octubre de 2020. Si bien el análisis se limita a la legislatura 2015-
2019, se ha considerado incluir esta tercera edición al haberse iniciado durante la
anterior legislatura. El hecho de que en las elecciones de mayo de 2019, la coalición
formada por el PSOE y VTLP pudiera volver a formar gobierno, facilitó la continuidad
del proceso. Además, como el trabajo de campo se realizara durante el mes de octubre
de 2019, permitió recopilar información muy valiosa de esa edición.

Los resultados de las tres ediciones de los PsPt se presentan de acuerdo a las tres
dimensiones del marco analítico elaborado: modo de articulación, modo de intervención
y modo de representación, teniendo en cuenta a su vez las diferentes variables para cada
una de esas dimensiones (ver apartado 2.3). Las fuentes de información utilizadas para
el análisis de los PsPts fueron: 1) documentación publicada por el servicio de
participación ciudadana, principalmente los informes de cada edición elaborados por el
equipo de facilitación contratado; 2) entrevistas semiestructuradas, realizadas a cargos
políticos, técnicos y ciudadanía implicada en las mesas de zona de los PsPt y 3) un
grupo focal en el que participó el concejal del Área y un representante de la empresa
encargada de facilitar el proceso durante la edición de 2018 y 2019.

MODO DE ARTICULACIÓN INSTITUCIONAL

En el Programa Electoral de 2015, VTLP presentó los PsPt como “el cauce fundamental
para la incorporación de las necesidades ciudadanas”, proponiendo destinar para ello al
menos un 2,5% del presupuesto anual, distribuidos de manera sectorial (distintos
aspectos de la vida pública) y territorial (equitativamente entre los diferentes barrios).
Además, en el Programa se planteó la necesidad de elaborar un reglamento específico
de PsPt con la colaboración expresa del tejido vecinal.

191
Como se comentó, ante la falta de un reglamento de participación que determinará el
modo de funcionamiento de cada uno de los instrumentos participativos municipales, el
Ayuntamiento ha ido elaborando una serie de reglamentos específicos para cada uno de
ellos. En el caso de los PsPt, este se elaboró conjuntamente entre el Servicio de
Participación Ciudadana y las dos federaciones de asociaciones de vecinos más
representativas de la ciudad, lo que al final acabó definiéndose en el reglamento como
“Grupo motor” (art.2.2).

A partir de un borrador inicial propuesto por la administración, las federaciones hicieron

una serie de propuestas y se sometió a una consulta pública según lo previsto en el
artículo 133 de la Ley 30/2015 de Procedimiento Administrativo Común. Así, el 9 de
enero de 2018, el Pleno Municipal acordó la aprobación definitiva del “Reglamento de
los presupuestos participativos del Ayuntamiento de Valladolid”, publicado en el BOP
el 31 de enero de 2018. De acuerdo a los principios de descentralización, proximidad y
transparencia, en él se establecen los actores del proceso, los órganos, las fases, así
como el ámbito de actuación. Llama la atención que el Reglamento se aprobara un año
después del comienzo de la primera edición, lo que significó que ésta se desarrolló sin
un marco legal aprobado, sirviendo como experiencia piloto para el posterior desarrollo
normativo. No obstante, si se compara el modelo de la primera edición con el
Reglamento finalmente publicado, apenas existieron diferencias.

En lo que se refiere a los recursos económicos, para la edición de 2017 se destinaron

cuatro millones mientras que para la edición de 2018 y 2019 fueron cinco.
Porcentualmente, esto equivalió al 1,3% del presupuesto total municipal para la primera
edición y el 1,5% para la segunda y la tercera. Si se compara con el total de lo invertido
en cada uno de los años (capítulo VI del presupuesto), la cifra alcanzó el 9,8% en el
2017, el 8,1% en 2018 y 9,5% en 2019.

Tabla 55. Recursos económicos destinados a los PsPt de Valladolid

1ª edición 2017 2ª edición 2018 3ª edición 2019

Presupuesto
4 millones € 5 millones € 5 millones de €
asignado
Porcentaje del 1,3% 1,5% 1,5%
presupuesto total

192
municipal

Porcentaje del total

de inversiones 9,8% 8,1% 9,5%
(cap. V)
Elaboración propia a partir de los datos del Ayuntamiento de Valladolid

En lo que se refiere a la distribución del presupuesto a nivel territorial, este se repartió

de manera equitativa entre las diferentes áreas en que se dividió la ciudad. En la primera
edición de 2017 se repartieron 4 millones entre 8 zonas, lo que correspondió a 500 mil
euros en cada una de ellas. En la segunda y tercera edición, hubo un reajuste de zonas,
estableciéndose un total de 10 que, al incrementar a 5 millones la inversión, hizo que la
cantidad para cada zona fuera igualmente de 500 mil euros.

Si bien esta distribución presupuestaria fue territorialmente equitativa, aspecto que se

había considerado ya inicialmente en el Programa Electoral, el hecho

De que no se tuviera en cuenta las necesidades de cada zona hizo que no fuera
redistributiva. En el apartado referido a la contextualización de la ciudad, se pudo
comprobar que el desarrollo urbano de Valladolid había estuvo marcado por su carácter
fragmentada y desigual, privilegiando la expansión urbano frente a la rehabilitación de
la ciudad consolidada. Esto en última instancia, podría poner en cuestionamiento la
capacidad de justicia espacial del propio instrumento participativo. Este dilema fue
planteado a la propia Directora del Área de Participación Ciudadana durante la
entrevista, quien respondió que ese carácter redistributivo no lo debía asumir el PsPt,
sino que debía resolver a través de las propias áreas administrativas, encargadas de
gestionar el 90% del presupuesto de inversiones restante.

Por otro lado, hay que tener en cuenta los recursos humanos destinados al proceso. Del
Servicio de Participación, estuvo especialmente involucrada la propia Directora.
Además, también hay que tener en cuenta el personal de los centros cívicos y
municipales, quienes habilitaron espacios para reuniones de mesa y sedes para la
entrega de propuestas y votaciones, éstas últimas en modo presencial a partir de la
tercera edición. Como ya se comentó en el anterior apartado, el Servicio de
Participación no contó con un personal específico para el desarrollo de procesos
participativos, lo que obligó a la contratación de un servicio externo104 encargado de la

104
Para la primera edición fue la RED CIMAS y para la segunda y tercera edición la Cooperativa GEA.

193
facilitación de las mesas de trabajo, así como la mediación entre estas y los servicios
técnicos del ayuntamiento involucrados. Para ello, se sirvieron esencialmente de la
plataforma Consul, en la que mediante una ficha los técnicos podían evaluar técnica y
económicamente cada una de las propuestas establecidas por las mesas de zona.

Si bien, en la primera edición, no se especificó el personal técnico involucrado en el

proceso, en la segunda y tercera edición los informes publicados establecieron que
fueron 18 funcionarios repartidos en nueve servicios municipales: Participación
Ciudadana, Servicio de Limpieza, Parques y Jardines, Servicios Sociales, Urbanismo,
Educación, Movilidad, Hacienda y Fundación Municipal de Deportes. De estos,
Urbanismo, Movilidad y Parques y Jardines fueron los que más propuestas debieron
evaluar (GEA, 2019, pág. 9; 2020, pág. 10). Además, para el proceso de votación
presencial de la tercera edición, se contó con el servicio de voluntarios de personas
mayores de Valladolid.

La incorporación de diferentes departamentos y servicios de la administración

municipal en los PsPt planteó, desde un inicio, un carácter transversal del instrumento.
Sin embargo, al analizar el proceso, se aprecia una débil articulación entre las áreas, lo
que a la postre redujo la eficacia en la ejecución de propuestas. Pese a que en la
entrevista realizada al Concejal de Participación, explicaba que “desde el principio hubo
reuniones conjuntas del equipo de gobierno para explicar que son los PsPt, ver la
metodología y ganarse los equipos técnicos”, esta articulación no fue más allá de las
reuniones iniciales. El hecho de que no existiese un órgano de coordinación que
permitiera reunir a los diferentes servicios periódicamente, supuso que cada una de ellas
volviera a su modo de trabajo compartimentalizado. Esto llevó tanto a la indefinición de
la gestión de algunas propuestas, al no quedar claro qué servicio debía encargarse, como
a una falta de apropiación del proyecto por el resto de servicios municipales, que
concibieron los PsPt más como una carga añadida, que como una política integral del
conjunto del Ayuntamiento.

MODO DE INTERVENCIÓN

Como se planteó en la exposición del marco analítico, esta dimensión del EER se centra
en analizar el tipo de relaciones establecida entre actores estatales y sociales. Para ello,

194
se tienen en cuenta tres variables: (1) El diseño de la red, marco inicial desde el que se
plantea el modo de relación, (2) Distribución del poder, en el que se estudian las formas
de relación simétricas/asimétricas entre los diferentes actores involucrados en el proceso
y, (3) permeabilidad, referido al grado de ejecución de las propuestas ciudadanas.

Para responder a las diferentes variables, se ha recurrido tanto a las fuentes

documentales provistas por el Ayuntamiento de Valladolid (reglamento PsPt, guías
explicativas, notas informativas e informes anuales), como entrevistas realizadas a los
diferentes agentes involucrados, ya fuesen políticos, técnicos y ciudadanía participante.

1) Diseño de la red

Recordemos que en el Programa Electoral de VTLP los PsPt se consideraron el “cauce

fundamental para la incorporación de las necesidades ciudadanas” y, por tanto, principal
instrumento de participación desarrollado por la Concejalía y el Servicio de
Participación Ciudadana. En el mismo, se apuntaba además que era necesario establecer
un reglamento de PsPt junto al tejido social de la ciudad, por lo que uno de los primeros
pasos fue el diseño de la red de gobernanza establecida en los PsPt, estableciendo un
espacio de trabajo con las dos federaciones de vecinos y constituyendo un grupo motor
conformado por los representantes de estas y el personal municipal del Servicio
implicado.

De acuerdo a las entrevistas realizadas al Concejal y a la Directora de Participación, uno

de los elementos clave era dotar al proceso de un gran nivel de presencialidad,
destacando las virtudes del encuentro, el debate, el reconocimiento y la empatía, frente a
modelos meramente virtuales:

“A mí me gusta que por ejemplo estos procesos, por ejemplo el PsPt no se limiten
a procesos virtuales que se hagan por internet y creo que una parte que ha
enriquecido al proceso de Valladolid es que son muchos espacios presenciales, de
reuniones, de asambleas, de espacios en los que la gente ha podido debatir cara a
cara la realidad de su barrio. (…) A mí los procesos que únicamente son solo
virtuales o por internet, con un listado de cosas que uno ve y vota desde su casa
me parecen pobres, porque no se da esa relación cara a cara con los vecinos, ese
conocerse, y ese llegar a ponerse en el lugar del otro, porque cuando te lo cuenta
el otro vecino no es igual, ese debate colectivo y ese pensar que la ciudad se
construye entre todos”. (V_P_CP)
“A mí esto de que solo nos comuniquemos a través de aparatejos me parece la

195
 cosa más fría del mundo. Ese contacto humano tiene que existir. Tenemos que
conocernos, y tiene que haber un espacio para discutir, llevarnos la contraria y
para que salgan propuestas beneficiosas de esos espacios en común. Pero también
tenemos que facilitar trabajo previo que se puede hacer en esas asambleas, y eso la
única manera es a través de espacios colaborativos” (V_T_DPC).

Además, de acuerdo al primer informe del proyecto piloto de 2017 (CIMAS, 2017) y el
posterior Reglamento de PsPt aprobado en 2018, se destacaron los siguientes principios
del proceso:

1. Transparencia
2. Eficiencia en la gestión
3. Mejora en la comunicación entre la administración y la ciudadanía
4. Intervención directa de la ciudadanía
5. Fomento de la solidaridad y el encuentro entre la vecindad
6. Descentralización y proximidad
7. Autoregulación del proceso

A nivel organizativo, la estructura de los procesos participativos no tuvo en cuenta los

órganos de participación anteriores, sino que se crearon órganos adhoc que, junto al
pleno como espacio de ratificación normativa y presupuestaria, demarcaron la estructura
organizativa del proceso, como se muestra en la siguiente tabla. Entre los diferentes
órganos, destaca especialmente las mesas de zona, encargadas de priorizar las
propuestas previas a la votación final. En cambio, espacios como la comisión técnica o
la comisión de seguimiento, apenas tuvieron actividad y relevancia en el proceso.

Tabla 56. Estructura organizativa de los PsPt de Valladolid

ÓRGANOS ESCALA COMPOSICIÓN FUNCIONES

ÓRGANOS AD HOC
- Representantes
federaciones 1. Elaborar las normas
asociaciones de del funcionamiento del
vecinos proceso
Grupo motor Ciudad
- Servicio de 2. Establecer los
Participación criterios de priorización
- Equipo de facilitación para las propuestas.

196
 externo 3. Realizar una
evaluación final
calendarización

- Abierta
1. Explicación del
proceso.

Asamblea de 2. Constitución mesas

Zona de trabajo.
zona

3. Información sobre las

propuestas que pasarán
a fase de votación.

- 10-15 voluntarios a
nivel individual o 1. Selección propuestas
representantes del en función criterios
movimiento vecinal establecidos.

- Equipo de facilitación 2. Revisión y validación

externo de la valorización
Mesa de zona Zona
técnica.

3. Elaboración de la lista
de propuestas que
pasará a la fase de
votación final.

-Grupo motor
1. Seguimiento
-Personas de las ejecución de las
mesas de zona propuestas
Comisión de
Ciudad
seguimiento
2. Resolución conflictos
de interés entre las
diferentes partes

-Personal técnico
municipal 1. Información de todo el
proceso.
Comisión
Ciudad
técnica 2. Visualización
propuestas, debates,
apoyo y votación

197
 ÓRGANOS PREEXISTENTES

PLENO 1. Ratificación
Ciudad - Representantes
MUNICIPAL presupuestaria
políticos
Elaboración propia a partir datos del Ayuntamiento de Valladolid

Si atendemos a las fases con las que se contó en cada una de las ediciones, se puede
apreciar en las siguientes tablas que, pese a que difieren en las fechas de cada año, todas
ellas tuvieron una temporalización similar basada en ocho etapas:

1) Fase informativa (asamblea)

2) Fase de recogida de propuestas (vecinos/as)
3) Priorización de propuestas (mesas de zona)
4) Valorización técnica (personal técnico)
5) Selección de propuestas (mesas de zona)
6) Presentación de propuestas (asamblea)
7) Votación (vecinos/as)
8) Evaluación y seguimiento (comisión de seguimiento)

En la primera fase informativa se convocaron asambleas abiertas en cada una de las

zonas con el objetivo de explicar el proceso al barrio y constituir las mesas de zona.
Posteriormente, en la fase dos, se recogieron las propuestas de los vecinos tanto a nivel
online como presencial. Estas debían cumplir que fueran: (1) una inversión; (2) una
actuación de competencia municipal, (3) con viabilidad técnica y (4) que el coste no
superara los 500 mil euros. En definitiva: “propuestas que impliquen un gasto destinado
a las creación de nuevos equipamientos o infraestructuras, arreglos, modificación o
mejora de los ya existentes y también adquisición de bienes inventaríales. Es decir, que
se trate de algo tangible que pueda adquirirse o construirse”105.

Tras recoger todas las propuestas por zonas, las mesas de zona conducidas por el equipo
de facilitación, debían hacer una primera criba, reduciendo el número de propuestas de
unas 200, que solían ser las que se recogían, a unas 20-25. Para ello, llevaron a cabo un
sistema de puntuación basado en los siguientes criterios establecidos previamente por el
grupo motor: (1) Necesidades básicas; (2) Mayor número de personas; (3) Colectivos en

105
Informe anual Presupuestos Participativos 2020: Sí, tu voz se escucha. Extraído de :
https://www.valladolid.es/es/ciudad/participacion-ciudadana/servicios/presupuestos-participativos-
informes-anuales.ficheros/583805-Folleto%20A5%202020%20actualizado%20sep%202019.pdf

198
riesgos de exclusión; (4) No inversión previa asignada; (5) Equilibrio territorial en la
zona; (6) Sostenibilidad ecológica y (7) Participación ciudadana.

A continuación, el equipo de facilitación trasladaba las propuestas elegidas a los

servicios técnicos que consideraba que debían valorar las propuestas en función de sus
competencias y una vez revisada, las mesas zonales debían reunirse de nuevo para
definir que propuestas iban a votación, debiendo presentarlas en una asamblea zonal.
Finalmente, las propuestas más votadas que no superaran los 500 mil euros otorgados a
cada zona, se trasladaban a los servicios municipales pertinentes para su ejecución,
existiendo una comisión específica que verificaba su cumplimiento.

De toda esta secuencia, lo más destacable fue, por un lado, la importancia que se le
otorgó a las mesas de zona, al estar encargadas de priorizar las propuestas (fase 3) y
seleccionar las que irían a votación una vez pasada la valorización técnica (fase 5), y,
por otro, el grado de presencialidad, siendo así en 6 de las 8 fases del proceso. Un
cambio importante se produjo en la 3ªedición (2019), con la inclusión del voto
presencial (fase 7), pudiendo realizarse de forma mixta.

Finalmente, una anécdota que cabe destacar en todo el procedimiento fue la

imposibilidad de llevar a cabo la fase 1 de la tercera edición de 2019, referida a la
presentación del proceso y constitución de la mesa de zona. A petición de un recurso
presentado por el partido de extrema derecha VOX106, la Junta Electoral Provincial
obligó a suspender esa fase al considerar que vulneraba la Ley Orgánica del Régimen
Electoral, justificando que la celebración de asambleas de zona interfería en el
desarrollo de la campaña electoral municipal que tendría lugar en mayo de 2019. Pese a
que el consistorio alegó que era un espacio reservado a la ciudadanía y que por tanto no
se utilizada para el proselitismo electoral, la Junta desestimó la alegación, una criterio
que parece priorizar el modelo de democracia representativo frente al participativo107.

106
Redacción (8 de abril de 2019). Ayuntamiento de Valladolid recurre la suspensión de las asambleas de
presupuestos participativos tras denunciarlo Vox. La Vanguardia. Extraído de:
https://www.lavanguardia.com/local/castilla-leon/20190408/461535127533/ayuntamiento-de-valladolid-
recurre-la-suspension-de-asambleas-de-presupuestos-participativos-tras-denunciarlo-vox.html
107
Noticias Ayuntamiento de Valladolid (15 de abril de 2019). La Junta Electoral desestima el recurso del
Ayuntamiento para poder celebrar las asambleas informativas de los Presupuestos Participativos.
Ayuntamiento de Valladolid. Extraído de: https://www.valladolid.es/es/actualidad/noticias/junta-electoral-
desestima-recurso-ayuntamiento-poder-celebr

199
El suceso comentado anteriormente demuestra las dificultades que encaran este tipo de
procesos participativos para llevarse a cabo. En este sentido, no sólo se debe afrontar los
ritmos administrativos que en general tienden a demorar la ejecución de las obras, sino
los ritmos electorales, teniendo que encajar el proceso a un calendario que no se vea
afectado. No obstante, se puede afirmar que en líneas generales, los PsPt en Valladolid
gozaron de cierta estabilidad. La mayoría de coalición en el gobierno PSOE-VTLP y el
buen recibimiento de la prensa, fueron aspectos esenciales para que transcurrieran con
cierta normalidad.

Tabla 57. Fases PsPt 1ªedición

1ª EDICIÓN (2017)
FASES FECHAS ACTIVIDADES PARTICIPANT FORMAS DE
ES PARTICIPACIÓN
FASE 1 Mayo Informativa -Equipo de Presencial
gobierno
- Tejido
asociativo
FASE 2 19 junio-1 1. Recogida de - Asambleas de Presencial y
julio propuestas zonas online
2. Constitución
mesas de zona
FASE 3 10-13 julio Priorización de - Mesas de Presencial
propuestas zona
FASE 4 15 julio-10 Valorización - Personal Presencial y
septiembre técnica técnico online
FASE 5 25 1. Presentación - Asambleas de Presencial
septiembre- propuestas zona (asambleas) y
15 de online (votación)
2. Votación - Vecinos/as
octubre
FASE 6 6-13 Evaluación - Grupo motor Presencial
noviembre proceso
- Mesas de
zona
Elaboración propia a partir del Informe de Presupuestos Participativos 2017

200
Tabla 58. Fases PsPt 2ª edición

2ª EDICIÓN (2018)

FASES FECHAS ACTIVIDADES PARTICIPANTES FORMAS DE

PARTICIPACI
ÓN
FASE 1 5-12 marzo 1. Presentación - Asambleas de Presencial
proceso zona
2. Constitución
mesas de zona
FASE 2 12-25 Recogida de Vecinos/as Presencial y
marzo propuestas online
FASE 3 11-24 abril Priorización de - Mesas de zona Presencial
propuestas
FASE 4 25 abril-30 Valorización - Personal técnico Online
mayo técnica
FASE 5 31 mayo-7 Selección de - Mesas de zona Presencial
junio propuestas
FASE 6 11-15 junio Presentación de - Asambleas de Presencial
propuestas zona
FASE 7 20 junio-4 Votación - Vecinos/as Online
julio propuestas
FASE 8 30 mayo y Evaluación - Comisión de Presencial
14 seguimiento
noviembre
Elaboración propia a partir del Informe de Presupuestos Participativos 2018

Tabla 59. Fases PsPt 3ªedición

3ª EDICIÓN (2019)

FASES FECHAS ACTIVIDADES PARTICIPANTES FORMAS DE

PARTICIPACI
ÓN
FASE 1 5-12 abril 1. Presentación - Asambleas de No ejecutado
proceso zona
2. Constitución
mesas de zona

201
FASE 2 15 abril- 3 Recogida de Vecinos/as Presencial y
mayo propuestas online
FASE 3 3-17 junio Priorización de - Mesas de zona Presencial
propuestas
FASE 4 17 junio-13 Valorización - Personal técnico Online
septiembre técnica
FASE 5 23-30 Selección de - Mesas de zona Presencial
septiembre propuestas
FASE 6 7-11 Presentación de - Asambleas de Presencial
octubre propuestas zona
FASE 7 15-28 Votación - Vecinos/as Online y
octubre propuestas presencial
FASE 8 10 Evaluación - Mesas de zona Presencial
diciembre
Elaboración propia a partir del Informe de Presupuestos Participativos 2019

2) Distribución del poder

A continuación el estudio analiza tanto las relaciones que se establecieron entre la

administración y la ciudadanía, como entre la propia ciudadanía participante. Para ello,
se tuvieron en cuentas las entrevistas realizadas a los diferentes actores involucrados en
el proceso.

Administración-Ciudadanía

Lo primero que habría que destacar en esta dimensión es que la inclusión de los
presupuestos participativos en la gestión municipal de forma continuada, supuso una
modificación en las formas de proceder tanto a nivel interno de la propia administración
como de la relación entre la administración y la ciudadanía vallisoletana. Como decía
uno de los técnicos, la obligación de incorporar propuestas ciudadanas en su
planificación anual “les cambió el paso”. Por otro lado, para la ciudadanía organizada,
acostumbrada a un modelo de relación con la administración discontinúo, consultivo y
en muchas ocasiones informal y discrecional, en que la accesibilidad se media en
función de la cercanía ideológica y/o personal, el proceso permitió abriera la posibilidad
202
de que se estableciera un canal de relación estable, vinculante y formalizado, lo que a su
vez generó grandes expectativas que, como se verá a continuación, no siempre fueron
cumplidas.

El principal canal de comunicación entre los servicios técnicos y la ciudadanía fueron

las mesas de trabajo. El equipo de facilitación se encargaba de intermediar entre ambos,
transmitiendo las propuestas priorizadas y consultando su viabilidad técnica. Este
proceso, recordamos, se realizó digitalmente a través de la plataforma consul, donde el
funcionario debía evaluar la propuesta a nivel económico y técnico. En resumen: la
mesa enviaba las propuestas priorizadas, el servicio técnico las evaluaba, se las devolvía
a la mesa, la cual podía solicitar la aclaración de ciertas dudas y, finalmente, se
seleccionaban las propuestas definitivas que serían presentadas para la votación final.

En esta secuencia, existe un primer momento de indeterminación que surge una vez son
priorizadas las propuestas totales por la mesa, no existiendo claridad a que servicio
municipal se debería encargar para valorarlas. De una manera más o menos intuitiva, el
equipo de facilitación distribuía las propuestas seleccionadas entre los distintos
servicios, lo que generó situaciones de indeterminación, como se refleja en este
testimonio de uno de los técnicos municipales:

“En estas últimas propuestas participativas por ejemplo había un espacio que en
principio se suponía que era algo de competencia deportiva pero indaganda resulta
que no, que es una competencia de espacio público, de vía pública, entonces no
puedo hacer una valoración desde mi punto de vista de que es lo que hay que
hacer para corregir un problema que es de espacio público.” (V_T_JD)
Entrevistador: Que sería más para urbanismo consideras
Si, seguramente, yo informo de que no me compete, no es competencia de la
Fundación Municipal de Deportes, pero bueno, son pasos que se van dando y van
entorpeciendo el proceso. Nose como se puede optimizar porque desde
Participación Ciudadana, ven un equipamiento, entienden que es deportivo, pues
lo transmiten. Tengo que hacer una serie de indagaciones para llegar a la
conclusión de que no soy yo quien lo tiene que valorar que lo tiene que valorar
otro del Ayuntamiento. (V_T_JD)”.

Por otro lado, el técnico entrevistado plantea que no solía existir mucho margen a la
hora de tramitar las propuestas, lo que unido a la poca información existente, generaba
un alto grado de interpretación a la hora de presentar el informe técnico y económico de
cada propuesta. Así, uno de los posibles factores que explican este déficit de

203
información es la dificultad de los técnicos a la hora de acceder a la plataforma, no
pudiendo disponer de toda la información en cada una de las propuestas.

El amplio grado de interpretación de los informes y los escuetos informes de los

técnicos en algunas ocasiones, generó cierta frustración en los participantes, como
comenta uno de los participantes:

“Desde mi punto de vista, que digan, esto no porque no es competencia del

Servicio de Jardines… pero si a mí no me has preguntado de quien es
competencia. Eso lo tendréis que ver vosotros, (…) y si no es competencia de, me
parece que lo que tendríais que responder es “esto es competencia de este y no
entra en PsPt por esto”, pero simplemente "esto no es competencia de" no
resuelve ninguna duda. (V_S_RDA)
En cuanto a la gestión de expectativas y la capacidad de comprensión del proceso por
parte de la ciudadanía, existen dos aspectos relevantes que conviene destacar. Por un
lado, se evidencia una gran dificultad de articular la racionalidad cortoplacista de la
ciudadanía, con la mentalidad más planificadora de la administración. El ciudadano
pretende solucionar una necesidad de forma inmediata y focalizada espacialmente,
mientras que el funcionario en muchas ocasiones planifica las inversiones desde una
visión más amplia de la ciudad y en un mayor lapso de tiempo. Son precisamente estos
dos de ritmos contrapuestos lo que, según el Concejal de Participación, más dificulta
resolver:

Cuesta explicar y entender los mecanismos técnicos, jurídicos, económicos y

contables de una administración (…). Ese tipo de procesos suelen ser muy
desesperantes porque son muy lentos y porque yo creo que es la parte que más
cuesta explicar (…). Las obligaciones a los que nos vemos sometidos las
administraciones, los cientos de filtros que hay que pasar para comprar un
lapicero, llevado a una obra grande son muy complejos (V_P_CP).
Por otro lado, la idea proyectada por el municipio de que los PsPt se iban a convertir en
el “cauce fundamental para la incorporación de las necesidades ciudadanas” (Valladolid
Toma La Palabra, 2015, pág. 86), generó cierta frustración para aquellos que esperaban
resolver necesidades más estructurales, como relata uno de los participantes:

Necesitamos cosas más urgentes (…) las casas se están cayendo, necesitamos
cosas que afectan a los derechos más fundamentales. Que es que necesitamos
personal de mediación porque no hay nada y no habéis puesto nada en años.
(V_S_RDA)
En definitiva, los PsPt abrieron una nueva forma de proceder administrativamente y de
relacionarse con la ciudadanía. La incorporación de propuestas en la planificación

204
técnica permitió incluir necesidades concretas de la gente a la vez que sirvió como una
especie de autodiagnóstico de las necesidades barriales. Sin embargo, la falta de un
protocolo claro de comunicación entre las diferentes partes involucradas, llevó a cierta
improvisación que generó problemas de entendimiento entre las partes, aspecto que es
destacado por una de las facilitadoras del proceso:

“Este proceso mejoraría muchísimo si se mejorasen los canales de comunicación

que son el auténtico lubricante, porque muchas veces lo que se dan son
malentendidos. (…) si mejorara simplemente los canales de comunicación entre
el Ayuntamiento, la asistencia técnica, la gente, hubiera una devolución de
información mucho más pormenorizada y demás, creo que esto vamos, iría
mucho más como la seda”. (V_T_F2)
La falta de claridad en el procedimiento, generó retrasos en la ejecución que unidos a
los ya de por sí prolongados tiempos administrativos, motivó a que se promovieron
relaciones interpersonales informales entre el personal administrativo y las asociaciones
vecinales propias de la selectividad estratégica pasada.

Ciudadanía-Ciudadanía

Ligado a las relaciones de poder generadas entre la administración y la ciudadanía, se

establecen relaciones entre la propia ciudadanía que participan en el proceso desde unas
capacidades de incidencia desiguales que a su vez están condicionadas por el propio
diseño del proceso. Por lo tanto capacidades y acción del Estado se entrecruzan
generando unas relaciones asimétricas entre los actores inmiscuidos en el proceso.

Como sucediera en experiencias anteriores (Ganuza, Nez, & Morales, 2014), en un

inicio las federaciones de vecinos vieron con cierto escepticismo la puesta en marcha de
los PsPt al considerar que podían reducir su capacidad como principal intermediador de
la sociedad con el Municipio. Sin embargo, su inclusión desde un inicio en el Grupo
Motor que diseño el proceso, aseguró mantener un gran nivel de protagonismo en el
mismo. El modelo planteado, como ya se ha dicho, dio una especial importancia a las
mesas de zona, encargadas de priorizar y seleccionar las propuestas que irían a la
votación final en función de una serie de criterios diseñados por el grupo motor
(necesidades básicas, número de personas, etc.). Estas mesas, como se verá a
continuación, estaban compuestas en su mayoría por personas ligadas a asociaciones
vecinales, por lo que se puede dirimir que aseguraron una gran presencia en el proceso.

205
De acuerdo al Concejal y el equipo de facilitación, el hecho de que las mesas de zona
integraran varios barrios, posibilitó el encuentro y reconocimiento entre varias
asociaciones, así como la promoción de las mismas hacia el barrio. El hecho de que
adoptaran un rol tan protagonista en el proceso, permitió una reactivación de las
mismas, considerablemente envejecidas y estancadas, dándose a conocer a través de la
promoción del proceso y de sus propias propuestas.

“Los PsPt pueden ser una herramienta para abrir las asociaciones vecinales, que
no sé si en otras partes, pero me imagino que será un problema parecido, que es el
envejecimiento, que no hay una renovación hacia gente joven. (…) Hay
asociaciones que han hecho un trabajo muy bueno de difundir este proceso, de
animar a la gente y demás, y creo que ha sido como un punto de ponerse las pilas
y de llegar a otra gente que de otra manera no llegarían, (…)yo creo que en
algunos casos sí que ha servido para abrir la participación en las propias
asociaciones a raíz de esto. Es decir, que no es que vayan los representantes de las
asociaciones a las mesas y ya está, y “como soy el representante y el líder aquí de
mi organización y tal”, sino que es al revés, como que esto les sirve para, “ahora
les doy esta información, tenemos reuniones, estamos haciendo campaña en el
barrio”, quiero decir, que además son un poco los mediadores para traducir lo que
significa realmente el proceso y para traducir las fallas que realmente tiene el
proceso. (V_T_F2)
Otro de los asuntos cruciales de los PsPt es el dilema entre si se convierten en un
espacio de competencia o de colaboración. Para ello, es determinante la posibilidad de
deliberación que se pueda generar. En el caso de los PsPt de Valladolid, ya se ha dicho
que los espacios presenciales cobraron una gran importancia, otorgando a los
facilitadores un rol esencial en la gestión de dichos espacios. En cuanto a la calidad
deliberativa, uno de los aspectos que destacan los facilitadores es su relación con el
tiempo:

“Depende del tiempo, esto con tiempo se haría muchísimo mejor, el problema es
el tiempo. Con todos estos procesos a mí lo que me parece es que se quiere en
muchas ocasiones hacer muchas cosas en demasiado poco tiempo”. (V_T_F2)
“Se hace algo pero de forma un poco limitada, y yo creo que es que este
instrumento es para lo que es, que no da para más. (…) porque mejorar la
deliberación claro que se puede mejorar, si en vez de 6 horas te pones 20 horas,
puedes hacer un trabajo cojonudo, pero me parece inhumano”. (V_T_F1)
Como se puede extraer de los dos testimonios, existe un difícil calidad deliberativa y
tiempo disponible. Por un lado, se asegura que con más tiempo, la calidad de la
deliberación sería mucho mejor, pero a su vez se asume la limitada disponibilidad de la
ciudadanía. En este sentido, conforme se fue desarrollando el proceso, se fue ajustando.
Si en la primera edición, solo se hizo una única reunión para priorizar una media de 200

206
propuestas en cada mesa de zona, para la segunda y tercera edición ya se consideró que
era necesario al menos hacer dos reuniones si realmente se quería debatir mínimamente
cada propuesta.

En cuanto a la calidad de la deliberación, otro aspecto que destaca una de las

facilitadores es que dependía de la trayectoria y experiencia de los participantes y
asociaciones:

Hay mesas de zona en las que te viene mucha gente porque es una zona donde hay
un tejido asociativo muy fuerte, se conocen las asociaciones, realmente tienen una
disposición muy colaborativa, muy de escucha, y demás, debaten y otros que los
ve que por mucho que intentes tu aclararles dudas y demás, pues al final están
haciendo como la quiniela. (…) que los ve que por mucho que intentes tu
aclararles dudas y demás, pues al final están haciendo como la quiniela. (V_T_F2)
Finalmente, conviene destacar el alcance de estos espacios deliberativos. Como se pudo
comprobar, estos se redujeron a las mesas de zona en las que participaban personas que
por lo general tenían una experiencia asociativa anterior. En cambio, las asambleas
zonales, donde acudía un repertorio de personas más diverso, tenían una función
informativa, por lo que no se podría afirmar que el proceso sirvió para involucrar a un
conjunto amplio del barrio en el debate sobre las necesidades y prioridades existentes.

La siguiente tabla trata de sintetizar las fortalezas y debilidades generadas en función de

las relaciones establecidas entre los actores de la red de gobernanza. En lo que se refiere
a las relaciones entre la administración y la ciudadanía, los PsPt permitieron que una
parte del funcionariado incluyese las propuestas emanadas desde la ciudadanía en sus
planes de trabajo. Sin embargo, su método de trabajo (su habitus) mantuvo una lógica
compartimentalizada. La falta de espacios de trabajo asiduos entre departamentos y la
ciudadanía, generó en muchas ocasiones falta de entendimiento, lo que ralentizó el
proceso y dificultó una ejecución adecuada. Por otro lado, los PsPt se presentaron a la
ciudadanía como el principal instrumento para resolver sus necesidades, un discurso que
generó una gran atracción pero que a su vez fue difícil de gestionar en el momento en
que la ciudadanía percibía que sus demandas no eran resueltas de la manera que
esperaban.

En lo que se refiere a las relaciones entre la propia ciudadanía participante, lo primera

que hay que destacar es que el diseño planteado otorgó una gran relevancia al tejido
asociativo vecinal, aspecto que permitió reactivar a asociaciones que habían perdido
visibilidad. Esta selectividad estratégica diseñada, a su vez redujo la posibilidad de

207
incorporar nuevos actores desligados de las redes de gobernanza tradicionales. Por
último, hay que apuntar que los espacios de debate y puesta en común estuvieron
reducidos a las mesas de trabajo. Unos espacios que contaron con un acompañamiento
adecuado de facilitación pero que, la excesiva carga de trabajo, acabo promoviendo un
modelo cuantitativo, basado en una lógica agregativa de puntuación que cualitativo, en
el que realmente se pudiese generar un clima de discusión sobre las necesidades
comunes en el barrio. Esto nos lleva a una clásica encrucijada en los debates sobre
participación y el equilibrio entre disponibilidad de recurso tiempo y calidad
deliberativa.

Tabla 60. Fortalezas y debilidades del proceso en función de las relaciones

establecidas

Fortalezas Debilidades
Funcionarios incluyen Mantenimiento práctica
demandas ciudadanas en su administrativa
planificación compartimentalizada
Administración- Generación de expectativas Frustración debido a la
Ciudadanía incompatibilidad de ritmos
e incapacidad resolver
necesidades. (vuelta
antiguos procedimientos)
Protagonismo tejido Dependencia éxito proceso
asociativo tejido vecinal
Fortalecimiento asociaciones Reducida inclusión nuevos
Ciudadanía- vecinales envejecidas y actores proceso
Ciudadanía debilitadas deliberativo
En las nuevas ediciones se Poco tiempo para una
mejoran los tiempos para la deliberación de calidad
deliberación
Elaboración propia

3) Permeabilidad

La última variable a considerar en el modo de intervención es la permeabilidad que no

es otra cosa que el grado de incidencia que tienen las propuestas aprobadas. El grado de

208
ejecución de las propuestas tiene una gran influencia en la legitimidad del proceso ya
que la ciudadanía percibe si su participación es tenida en cuenta por la administración.
Si existe un número alto de propuestas ejecutadas, puede derivar en un aumento de
confianza hacia la institución y, por ende, un aumento de la participación. Sin embargo,
si el número de propuestas ejecutadas es reducida, puede promover escepticismo entre
la población, reduciendo el apoyo a este tipo de procesos.

Como muestra la siguiente tabla, el número de propuestas y presupuesto aprobado fue

considerablemente alto en las dos primeras ediciones, viéndose reducido en la tercera.
La reducción en la ejecución se explica principalmente porque existió una demora en la
ejecución de propuestas en torno a dos años, siendo las de mayor volumen
presupuestario las que más se demoraron. Primero, las propuestas aprobadas en cada
edición, eran presupuestadas al año siguiente, por lo que ya existía un retraso inicial de
un año. A ello, hay que añadir los ritmos burocráticos relacionados al proceso de
ejecución de una obra, que deben que cumplir estrictos procedimientos administrativos
ligados a la licitación, contratación y ejecución.

Tabla 61. Número y porcentaje de propuestas y presupuesto ejecutado en las tres

ediciones de PsPt

1ª edición (2017) 2ª edición (2018) 3ªedición (2019)

Nº de propuestas
60/66 89/109 46/90
ejecutadas
Porcentaje de
propuestas 90 % 82% 51%
ejecutadas
Presupuesto 3.718.000 € / 3.933.189 €/ 1.280.663 €/
ejecutado 4.000.000 € 5.000.000 € 5.000.000 €
Porcentaje de
presupuesto 92,9% 78,6% 25,6%
ejecutado
Elaboración propia a partir de la información disponible en la web municipal del Ayuntamiento
de Valladolid

De acuerdo al equipo de Participación Ciudadana, la Ley de Contratación Pública (Ley

Orgánica 9/2017), fue la principal razón que explica la demora en la ejecución de las

209
propuestas aprobadas. En este sentido, el Concejal de Participación apunta que con la
normativa vigente, es prácticamente imposible evitar que se prolongue el proceso, y que
la única manera de reducirlo es a través de mayores recursos y personal, un escenario
poco previsible debido a la actual estructura organizativa del Estado local, con grandes
restricciones en torno al techo de gasto y la tasa de reposición.

Otra razón no contemplada por el equipo de Participación Ciudadana y que podría

explicar en parte el retraso de los procesos de ejecución fue la falta de transversalidad
del proceso, como se ha mencionado anteriormente. La poca implicación de las otras
áreas, dificultó que los PsPt se coviertiresen en una prioridad en su plan de trabajo,
acumulándose retrasos en la ejecución a considerar.

En síntesis, pese a que se identificó un grado de ejecución considerable, la ralentización

en las obras, pudiendo demorarse hasta dos años, hizo que se genere una percepción de
no cumplimiento, pudiendo influir en una reducción de la confianza en el proceso, y por
ende el nivel de participación. Preocupación que es compartida por el propio Concejal:

“Si he votado por un parque infantil y paso por allí y no se ha hecho (…) cuando
viene el concejal a decirme, oiga vamos a votar otra vez por otro parque, pues si
no han hecho el anterior, pues vote usted si quiere (…) Si esas obras estuvieran
todas hechas, los vecinos verían en dos años una transformación importante en su
barrio porque a lo mejor habría en cada barrio diez obras nuevas que sabrían que
las han decidido ellos (…) Es decir, cuando el vecino ve que ha votado algo y lo
tiene hecho, coño pues he votado y me han hecho caso. Cuando ve que ha votado
algo, tiene que votar al año siguiente y no se ha empezado la obra, dice, me has
engañado” (V_P_CP)

MODO DE REPRESENTACIÓN

En este último escenario del EER se analiza el modo de representación de la red de

gobernanza generada a partir de la puesta en marcha de los PsPt. Es decir, quién
participa tanto desde el plano cuantitativo como cualitativo.

En el marco teórico se comentó que el modo de representación está influenciado tanto

por el tipo de «estatalidad» (prácticas desarrolladas por el Estado), como por la
capacidad de acción de los propios agentes sociales para poder incidir en el marco dado.
Esta visión que media entre la capacidad de acción del Estado y de la propia sociedad es
por lo que el enfoque analítico es considerado “relacional”.

210
Los resultados de la participación en el proceso se muestran en función de las diferentes
fases y modos de participación. En un primer momento, se analiza la participación
presencial deliberativa, desarrollada en las mesas de zona y, en menor intensidad, en las
asambleas. En un segundo, la participación llevada a cabo en la fase de propuestas.
Finalmente, se presentas los resultados de la participación en la última fase de votación
dedicada a ratificar las propuestas seleccionadas previamente en las mesas de zona.

Antes de empezar, hay que destacar un problema de partida que condiciona los
resultados, y es que apenas existe información sobre el tipo de participantes en el
proceso, síntoma de la poca consideración que tuvo el Área a la hora de identificar las
características de la población incluida y excluidas. De acuerdo a los informes
publicados por la propia Área, únicamente muestra información cuantitativa sobre el
número de propuestas presentadas en cada edición y el número de personas que
participaron en la fase de votación. En lo que respecta a la información cualitativa, se ha
logrado extraer ciertos datos gracias al apoyo del equipo de facilitación de las últimas
dos ediciones que, a través de una ficha que se les compartió, pudieron indicar el
número y tipo de participantes de cada mesa de zona en función del sexo, la edad, la
pertenencia asociativa y el origen. Además, se trató de establecer una relación entre el
tipo de participantes en cada zona con las características socioeconómicas de cada
territorio pero al no corresponder la información estadística existente con las zonas
diseñadas en los PsPt, no se pudo llevar a cabo.

1. Espacios presenciales deliberativos

Como ya se ha dicho, los espacios presenciales deliberativos están asociados a las

asambleas y mesas de zona. En lo que se refiere al primero de estos espacios,
fundamentalmente con carácter informativo, la única cifra oficial obtenido es la referida
a la primera edición, a la que asistieron 410 personas en el conjunto de las ocho
asambleas de zona realizadas (CIMAS, 2017). En cuanto a las mesas de zona, la
información que se ha podido obtener corresponde a la segunda y tercera edición. En lo
que se refiere a la información cuantitativa, la media de participación en cada mesa fue
de 10,5 participantes/mesa en 2018, y 7,6 participantes/mesa en 2019. Las mesas más
participativas fueron las de Pisuerga 1, con 15 participantes, y Sur 2, con 18

211
participantes. Por el contrario, los que menos asistencia lograron fueron Parque Sol con
2 participantes y Este 2 con 4 participantes.

Tabla 62. Números de participantes por mesa en las ediciones de 2018 y 2019
ZONA Nº de participantes 2018 Nº de participantes 2019
Centro 7 7
Esgueva 1 8 6
Esgueva 2 8 5
Este 1 13 9
Este 2 8 4
Parquesol 7 2
Pisuerga 1 15 15
Pisuerga 2 12 7
Sur 1 9 8
Sur 2 18 13
TOTAL 105 76
Elaboración propia a partir de los datos ofrecidos por el Ayuntamiento de Valladolid

Respecto al tipo de participantes, la información provista por el equipo de facilitación

en la última edición, señala lo siguiente.

212
 Tabla 63. Perfiles de los participantes en las mesas de la tercera edición de PsPt 2019

Mesa Participantes Sexo Edades Pertenencia Origen

asociativa español
Masculino Femenino 15-30 30-50 50-65 65-+

Este 1 8 3 (37,5 %) 5 (62,5 %) 1 (12,5%) 4 (50%) 1 (12,5%) 2 (25%) 8 (100%) 8 (100%)

Este 2 7 6 (85,7%) 1 (14,3%) 0 (0%) 1 (14,3%) 1 (14,3%) 5 (71,4%) 7 (100% 7 (100%)

Esgueva 1 7 5 (71,4%) 2 (28,6%) 0 (0%) 0 (0%) 3 (42,9%) 4 (57,1%) 7 (100%) 7 (100%)

Esgueva 2 11 8 (72,7%) 3 (27,3%) 0 (0%) 1 (9,1%) 3 (27,3%) 7 (63,6%) 8 (72,8%) 11 (100%)

Pisuerga 1 20 11 (55%) 9 (45%) 0 (0%) 6 (30%) 14 (70%) 0 (0%) 17 (85%) 20 (100%)

Pisuerga 2 5 4 (80%) 1 (20%) 0 (0%) 0 (0%) 4 (80%) 1 (20%) 5 (100%) 5 (100%)

Sur 1 6 3 (50%) 3 (50%) 0 (0%) 1 (16,7%) 1 (16,7%) 4 (66,7%) 6 (100%) 6 (100%)

Sur 2 17 11(64,7%) 6 (35,3%) 0 (0%) 0 (0%) 15 (88%) 2 (12%) 8 (47%) 17 (100%)

Centro 8 3 (37,5%) 5 (62,5%) 0 1(12,5%) 5 (62,5%) 2 (25%) 4 (50%) 8 (100%)

Parquesol 3 3 (100%) 0 (100%) 0 (0%) 0 (0%) 0 (0%) 3 (100%) 1 (33,3%) 3 (100%)

TOTAL 92 57 35 1 14 47 30 71 92 (100%)

213
 (62%) (38%) (1,1%) (15,2%) (51,1%) (32,6%) (77,2%)

Fuente: Elaboración propia en función de la información recogida por el equipo de facilitación

214
En primer lugar, se observa que existe una participación medio de hombres
considerablemente mayor (62%) que de mujeres (38%). Esta brecha es
significativamente alta en Este 2 (85,7%) y en Pisuerga 2 (80%), mientras que
únicamente en Este 1 (62,5%) y Centro (62,5%), la participación de la mujer es mayor.

En lo que se refiere a la edad, la gran mayoría de los participantes se concentran en la

franja poblacional de 50-65 años (51,1%), siendo muy reducida en los menores de 50
años, especialmente de 15-30 años, al solo existir un solo participante de la muestra
total (N=92). El grado de envejecimiento de los participantes en las mesas de zona es
significativamente importante en cuatro de las diez zonas (Esgueva 1, Pisuerga 2, Sur 2
y Parquesol), en donde todos sus participantes son mayores a 50 años.

En cuanto a si los participantes pertenecen o no a una asociación, los resultados

muestran una fuerte relación, siendo miembros el 77,2% del total y el 100% en 5 de 10
mesas. Así, aunque en un inicio las asociaciones vecinales cuestionaron el proceso al
considerar que cierta apertura les podía afectar en su legitimidad social y capacidad de
incidencia, conforme el proceso se puso en marcha, percibieron que tenían una gran
centralidad. Finalmente, de los 92 encuestados, el 100% era de origen español, lo que
demuestra la nula inclusión de migrantes en la fase deliberativa.

2. Participación en la fase de propuestas

La recogida de propuestas corresponde a la segunda fase una vez presentado el proceso

en las asambleas de zona. En ella, podían participar todas las personas empadronadas en
Valladolid a partir de 16 años. Cada persona podía plantear, de manera online o
presencial, tantas propuestas como quisiese, por lo que el número total de propuestas no
corresponde al de participantes.

En el siguiente gráfico se muestra el número total de propuestas presentadas en cada una

de las ediciones, observándose pocas diferencias en cada una de ellas:

215
Gráfico 36. Número de propuestas recogidas en cada edición

1800 1669
1600 1525
1370
1400

1200

1000

800

600

400

200

0
2017 2018 2019

Elaboración propia a partir de los datos ofrecidos por el Ayuntamiento de Valladolid

3. Votaciones finales

Este momento del proceso corresponde a la penúltima fase y permite ratificar las
propuestas a ejecutar una vez seleccionadas por las mesas de zona. En este caso, sí que
cada voto corresponde con una persona por lo que se puede saber el número total de
personas que participaron en cada una de las ediciones. Las dos primeras ediciones
fueron únicamente digitales mientras que la última fue mixta, al habilitar urnas en los
centros municipales para el voto presencial.

Tabla 64. Número y porcentaje de votantes en los PsPt

Número de votaciones Porcentaje

2017 6887 2,6

2018 10889 4,2

2019 7248 2,8

(1422 presenciales)
Elaboración propia a partir de los datos ofrecidos por el Ayuntamiento de Valladolid

216
De los resultados obtenidos se puede extraer que mientras en la primera y tercera
edición, el voto se situó en el 2,6% y 2,8% respectivamente, en la segunda alcanzó un
4,2%. De acuerdo a las entrevistas realizadas, algunas de las razones respecto al
descenso en esta última edición responden a las interrupciones generadas en el proceso
durante el ciclo electoral, aspecto ya comentado anteriormente, el retraso en la ejecución
de las propuesta y/o la falta de renovación en las mesas de zona.

Síntesis modos de representación

- Más participación segundo año

4.3.5. CONCLUSIONES

Finalmente se presentan las conclusiones del caso de estudio. Para ello, se tienen en
cuenta las dimensiones de análisis del EER desde un enfoque temporal. Es decir,
teniendo en cuenta los cambios en la selectividad estratégica a partir de la llegada de la
confluencia municipalista VTLP a la Concejalía de Participación, Juventud y Deportes.

Modo de articulación institucional

Pese a que en las elecciones municipales de mayo de 2015, los nuevos partidos de
izquierda surgidos al calor del 15-M no lograron ir unidos, sus buenos resultados y el
descalabro del PP, quien obtuvo los peores resultados de su historia, permitieron que se
retomase la senda pactista entre el PSOE y los partidos de izquierda, un fenómeno que
se había producido durante la década de los ochenta hasta 1995, momento en el que
Francisco Javier de la Riva (PP) accedió a la alcaldía. VTLP accedió al gobierno tras
una campaña en la que la participación fue uno de los ejes centrales. Sin embargo, el
hecho de que fuera el socio minoritario de gobierno, le impidió incorporar todas las
propuestas presentadas en el Programa Colaborativo. Así, se dio la siguiente situación:
si bien la coalición permitió una gobernabilidad más efectiva, asegurándose la mayoría
en el Pleno, le colocó en una situación que dificultó abordar las políticas desde unos
máximos.

217
Esta relación de fuerzas dispar entre los dos partidos de gobierno fue evidente en la
Concejalía de Participación, Deportes y Juventud, la cual, pese a reunir varias temáticas,
apenas logró incrementar sus recursos económicos y de personal en relación con años
anteriores, condición fundamental a la hora de explicar las limitaciones de sus políticas.
La falta de un volumen de técnicos suficiente para llevar a cabo el programa diseñado,
requirió de la contratación de empresas externas a la administración como fue el caso de
las tres ediciones de los PsPt analizadas.

En cuanto a la reglamentación de la participación, también se observa una continuidad

en las formas de normativización de los instrumentos puestos en práctica. En vez de
desarrollar un reglamento único de participación que lograra articular los diferentes
instrumentos, se decidió seguir con la aprobación de reglamentos específicos para cada
uno, lo que a la postre impidió concebir la participación como un sistema integrado,
aislando cada mecanismo. Queda por ver si la puesta en marcha de un reglamento de
participación integral a partir del año 2020, logra resolver esta situación.

En lo que se refiere a los instrumentos de participación implementados durante la

legislatura, se observan transformaciones dispares frente a legislaturas anteriores. En
relación a los órganos de participación estables, apenas hubo avances importantes. Si
bien, se desarrolló algún nuevo consejo sectorial, a nivel territorial no se logró una
institucionalización adecuada, manteniéndose paralizado el Consejo Social de la Ciudad
desde 2012. Donde sí que se puede destacar mejoras fue en el modelo de transparencia,
potenciando el instrumento de Quejas y Sugerencias y los Concejos Abiertos
(asambleas ciudadanas), un mecanismo de rendición de cuenta que logró ser más abierto
y participativo que en legislaturas anteriores. Otros procesos participativos como el
PGOU o las consultas ciudadanas, fueron más polémicas, generando cierta frustración
para algunos de los agentes que participaron. En el caso de las consultas ciudadanas,
pese a que se prometió la realización del menos una por legislatura, finalmente no se
celebró.

Por otro lado, uno de los mayores esfuerzos del área fue reforzar o, como dijo el
Concejal, “desbrozar” las relaciones con las asociaciones vecinales vallisoletanas. Éstas
se consideraron un instrumento de participación en sí mismo y se les pretendió dar un
espacio protagonista mediante la entrega de subvenciones, la cesión de espacios
cogestionados, o la incidencia en los PsPt, donde tuvieron un papel esencial tanto en el
diseño del modelo como a la hora de priorizar propuestas.
218
En cuanto el grado de transversalidad de la participación en el resto de la administración
local, hay que decir que fue reducido. Si bien los PsPt permitieron incluir a las áreas en
la evaluación y ejecución de propuestas, su modo de trabajo siguió siendo muy
compartimentalizado, no generando espacios transversales cotidianos. A la falta de
coordinación, hay que sumar los limitados recursos de la propia Área de Participación,
lo que le impidió cogestionar proyectos con otras áreas.

Modo de intervención

Como plantea Jessop (2017), la selectividad estratégica construida en cada una de las
dimensiones del EER, condiciona las otras, constituyéndose una relación de
interdependencia cambiante en el tiempo. En este sentido, el modo de intervención,
entendido como las relaciones construidas entre la administración con la ciudadanía y la
propia ciudadanía, son influenciadas por la dimensión institucional anteriormente
comentada. En el caso de los PsPt, el hecho de que se diseñara una red de gobernanza
en que la selectividad estratégica planteada permitía un mayor acceso a las asociaciones
vecinales, privilegió su presencia y capacidad decisoria, lo que a su vez permitió cierta
reactivación de las asociaciones otorgándoles mayor visibilidad barrial tras una época
de decaída. Este intento de otorgar mayor protagonismo a las asociaciones vecinales, a
su vez repercutió en que otros actores territoriales históricamente excluidos de los
espacios de gobernanza municipal, apenas tuvieran relevancia.

En cuanto al proceso de deliberación, este se redujo a las mesas de zona, espacios de

trabajo reducidos a 10-15 personas, en su mayoría adheridas a alguna asociación. De
acuerdo al diseño establecido, debían encargarse de priorizar un gran número de
propuestas en muy poco tiempo, lo que redujo la posibilidad de generar debates en
profundidad sobre las necesidades reales, aspecto que se logró corregir parcialmente en
la última edición. Por otro lado, la ausencia de técnicos de área en los espacios
presenciales del proceso, redujo la comunicación a la plataforma digital, lo que generó
en varias ocasiones falta de entendimiento y, por ende, cierta frustración de los
participantes.

Finalmente, pese a que las propuestas seleccionadas se han ido ejecutando, la demora de
hasta dos años en algunas obras, llevó a que se retomaran viejas prácticas de relación
informal entre la ciudadanía y la administración al considerarlas más efectivas. Esto

219
demuestra que si realmente se pretende generar una buena valoración del proceso, hay
que tratar de acercar la percepción de los tiempos de la ciudadanía y la administración.

Modo de representación

Finalmente, en lo que al modo de representación se refiere, es decir, el número de

personas participantes y las características sociales de las mismas, lo primero que habría
que tener en cuenta es el carácter demográfico de la ciudad. En los últimos quince años,
Valladolid ha perdido 50 mil habitantes, 30 mil de ellos entre los 14 y 29 años, lo que
supone una reducción del 15% en términos absolutos y la mitad en relación a esa franja
de edad. Esto ha venido acompañado lógicamente de un envejecimiento de la población
que ha supuesto que para 2019, 1 de 4 habitantes de Valladolid era mayor de 65 años. A
su vez, apenas se ha registrado un aumento de la migración, lo que hace que se perciba
como una ciudad más de éxodo que de acogida. Son bajo estas condiciones
demográficas que se ha de evaluar la participación en los PsPt.

No obstante, el principal problema que se ha tenido ha sido la falta de información sobre

el tipo de participantes en el proceso. La falta de un registro sistemático, evidencia el
poco interés en conocer los grupos sociales incluidos y excluidos, y tomar medidas que
puedan corregir esas desigualdades. En términos absolutos, el porcentaje de votación en
las tres ediciones, estuvo entre el 2,6% y el 4,2%, cifras relativamente altas si se
compara con otras experiencias en la Península. En cuanto al tipo de participación, lo
único que se puede presentar son los resultados de la encuesta realizada junto al equipo
de facilitación de las dos últimas ediciones. De acuerdo a la muestra, existe una
predominancia de hombres adultos entre 50 y 65 años pertenecientes a una asociación,
con una ausencia muy notoria de jóvenes y migrantes.

En conclusión, se puede afirmar que la institucionalización de los PsPt participativos

abrieron una nueva etapa de participación en el Ayuntamiento de Valladolid tras un
pasado con bastantes limitaciones tanto a nivel estructural, reglamentario y práctico, en
el que se había reducido a cumplir los estándares marcados por niveles de gobierno
superior. Sin embargo, el reducido peso de la Concejalía en la estructura de gobierno,
limitó su capacidad acción por lo que más allá del avance en los PsPt, apenas se
produjeron cambios importantes. Si bien es verdad que se profundizó en dinámicas
heredadas como la cesión de espacios a asociaciones y prácticas de transparencia, no se

220
consiguió desarrollar un sistema de participación transversal que involucrará a
diferentes áreas con el desarrollo de órganos y procesos participativos.

Escenarios EER Antes 2015-2019

Modo de articulación
institucional

Modo de intervención

Modo de representación

221
4.4. COMPARACIÓN

Contextualización

Así, se da el caso de que en Zaragoza, pese a contar con casi un tercio del electorado,
las duras confrontaciones con los partidos que le invistieron (PSOE y CHA), genera
serias dificultades para sacar adelante muchas de sus políticas. Sin embargo, en el caso
de Valladolid, pese a que VTP obtuvo peores resultados electorales, las buenas
relaciones con el partido de coalición (PSOE), le permite una mejor gobernabilidad, es
decir, una mayor capacidad para gobernar. En el caso de A Coruña, el hecho de haber
conseguido una mayoría importante, supone la posibilidad de gestionar sus políticas de
una manera más exitosa, pese a la oposición recibida. Finalmente, en el caso de
Pamplona, la heterogeneidad del pacto de gobierno, compuesto por una alianza de
propuestas políticas bastante dispares, dificulta la continuidad de sus políticas. Muestra
de ello es que durante la legislatura han pasado tres concejales diferentes por el área de
participación.

-Diferenciar tipos de espacios de participación Zaragoza y Valladolid (cesión de uso)

- Operaciones inmobiliarias grandilocuentes como la milla digital o el soterramiento del
tren en Valladolid que buscaban las operaciones inmobiliarias a casco porro. Todo eso
frenado desde la crisis.

Articulación institucional

* La explicación presupuestaria ligado a que son de las que más invirtieron en el área
(Zaragoza, Pamplona y Valladolid entre las 4 primeras) y una de las que más aumento
respecto a la legislatura anterior (A Coruña) son otras maneras de justificar la elección
de casos.

- + articulación en Zaragoza que en Valladolid

222
- Redistribución presupuesto por zonas Zaragoza, Valladolid no instrumento
redistributivo.

Modo de intervención

Dimensiones:

1- Dentro de cada ciudad. Selectividad estructural pasada y presente (se hará en

cada uno de los casos pero para tenerla en cuenta
2- Entre cada ciudad. Comparación de selectividades estructurales. g

Aquí tendría que salir un tipología

- De acuerdo a Villasante uno de los déficits fue que no tuvo en cuenta elementos
clave como los comentados en la declaración de Antequera o Bogota. Entre ellos
destaca: 1) No hubo autorreglamentación sino reglamentación desde arriba. 2)
Proceso deliberativo. Internet permite recoger propuestas pero que se hace con
eso? No hay una deliberación de calidad que las discuta y para eso se necesita al
menos dos meses. Los técnicos no pueden manejarlo todo. ¿Cómo hacer un
proceso deliberativo que sea manejable y propuestas que no se queden fuera?:
grupo motor, que agrupe priorice y cohesione. Una política de la colaboración y
no la competición
- Poner datos compartivos de % de ejcución con otras ciudades españolas
+ deliberación en Valladolid que en Zaragoza.
- Una diferencia importante es el rol que adquiere la mesa de zona en el proceso
que prioriza las propuestas antes que los técnicos, restando trabajo a estos y
otorgándoles mas a la propia mesa, a diferencia de Zaragoza
- A diferencia de Zaragoza, no articulación ecosistema de participación anterior,
tb era mucho mas debil

Modo de representación

- Que la participación de hombres sea mayor en Valladolid que en Zaragoza quizá

tiene que ver con que en Zaragoza el peso del asociacionismo fue menor. (pero
no tenemos el tipo de participantes en Zaragoza a nivel presencial no?)

223
REFLEXIONES FINALES

BIBLIOGRAFÍA

Abrams, P. (2015 [1977]). Notas sobre la dificultad de estudiar el Estado. En P.

Abrams, A. Gupta, & T. Mitchell, Antropología del Estado (págs. 17-70).
México D.F.: Fondo de Cultura Económica.

Aguiar, F., & Navarro, C. J. (2000). Democracia y participación ciudadana en los

municipios: ¿Un mercado político de trastos? Reis, 91(2000), 89-111.

Alarcón, P., & Font, J. (2014). Where are the boundaries of deliberation and
participacion? Journal of public participation, 1-27.

Alarcón, P., Font, J., & Madrid, E. (2015). Participación ciudadana y desigualdad.
Diagnóstico y líneas de acción. Oxfam Intermon.

Alba, C., & Vanaclocha, F. J. (1997). El sistema político local: un nuevo escenario de
gobierno. Madrid: Universidad Carlos III y BOE.

Alba, D., & Navarro, C. (2018). La democracia participativa se extiende por nuestras
ciudades. Ciudad Sostenible, 52-55.

Alguacil, J. (2012). Administración local. Eunomía. Revista en Cultura de la

Legalidad(2), 152-160.

Almond, G. (1999). Una disciplina segmentada. México, D.F.: Fondo de Cultura

Económica.

Álvarez, S. (2015). La apuesta municipalista. Papeles, 5-10.

Anderson, P. (2011). El Estado absolutista. México D.F.: Siglo XXI Editores.

Avrizter, L. (2006). New public spheres in Brazil: local democracy and deliberative
politics. International Journal of Urban and Regional Research, 623-637.

224
Ayuntamiento de Pamplona. (2018). Guía de evaluación. herramientas prácticas para
la evaluación de políticas de participación del ayuntamiento de Pamplona.
Pamplona: Aradia Cooperativa.

Banco Interamericano del desarrollo. (2005). Evaluación del presupuesto participativo

en Brasil. Washington, D.C.

Baqués, J. (2015). Estado y sistema político. En M. Caminal, & X. Torrens, Manual de

Ciencia Política (págs. 33-70). Madrid: Tecnos.

Bauman, Z., & Loncini, T. (2018). Generación líquida. Transformaciones en la era 3.0.
Barcelona: Paidós.

Bermejo, Y. (2019). Democracias futuras. Laboratorio de Inteligencia Colectiva para

la Participación Democrática. Madrid: Medialab Prado. ParticipaLab.

Bernardo, J. M. (1998). El poder municipal y la organización política de la sociedad.

Algunas lecciones del pasado. Córdova: UCO.

Bevir, M., & Rhodes, R. (2010). The state as cultural practice. New York: Oxford
University Press.

Biehl, J., & Bookchin, M. (2013). Municipalismo libertario. Las políticas de la ecología
social. Barcelona: Virus.

Blanca, R., & Ganuza, E. (2018). Les labyrinthes du puvoir: Les mairies du changement
face aux administrations. Mouvements, 2(94), 36-44.

Blanco, I., & Ballester, B. (Enero-Junio de 2011). ¿Participar para transformar? La

experiencia de los presupuestos participativos en la Provincia de Barcelona.
GAPP. Revista Gestión y Análisis de Políticas Públicas(5), 117-144.

Blanco, I., & Gomá, R. (2002). Gobiernos locales y redes participativas. Barcelona :
Ariel.

Blanco, I., & Nel·lo, O. (2018). Barrios y Crisis. Crisis económica, segregación urbana
e innovación en Cataluña. Valencia: Tirant Humanidades.

225
Blanco, I., Gomà, R., & Subirats, J. (2018). El nuevo municipalismo: derecho a la
ciudad y comunes urbanos. GAAP(20), 14-28.

Blesa, I. (2005). Un nuevo municipio para una nueva monarquía. Oligarquías y poder
local, Xátiva, 1707-1808. Valencia: Universitat de Valencia.

Boix, A. (2015). Apuntes sobre algunas consecuencuas de la reforma local de 2013.

Papeles, 37-52.

Bollier, D. (2008). Los bienes comunes: un sector soslayada de la creación de riqueza.

En S. Helfrich, Genes, bytes y emisiones: Bienes comunes y ciudadanía (págs.
30-41). Oficina Regional para Centroamérica, México y Cuba: Fundación
Heinrich Böll.

Bourdieu, P. (1997). Espiritu del Estado. Génesis y estructura del campo burocrático.
En Razones prácticas. Sobre la teoría de la acción (págs. 89-125). Barcelona:
Anagrama.

Brenner, N. (2017). La «glocalización» como estrategia espacial estatal: el

empresarialismo urbano y la nueva política de desarrollo desigual en Europa
Occidental. En Teoría urbana crítica y políticas de escala. Barcelona: Icaria.

Brenner, N., Peck, J., & Theodore, N. (2010). After neoliberalization? Globalizations,
7(3), 327-345.

Brenner, N., Peck, J., & Theodore, N. (2010). Variegated neoliberalization:

Geographies, Modalities, Pathways. Global Networks, 10(2), 182-222.

Brenner, N., Peck, J., & Theodore, N. (2015). Urbanismo neoliberal. La ciudad y el
imperio de los mercados. En El mercado contra la ciudad. Globalización,
gentrificación y políticas urbanas. Madrid: Traficante de Sueños.

Brugé, Q. (2009). Una administración que habla es una administración que piensa.
Aragón Participa, 55-71.

226
Brugué, Q. (2009). Calidad democrática: de la debilidad liberal a la fuerza deliberativa.
En M. Parés, Participación y calidad democrática. Evaluando las nuevas formas
de democracia participativa (págs. 121-138). Barcelona: Ariel.

Brugué, Q., & Gallego, R. (2001). ¿Una administración pública democrática? En J.

Font, Ciudadanos y decisiones políticas (págs. 43-58). Barcelona: Arie.

Brugué, Q., Casademont, X., Grifeu, J., & Prieto-Flores, O. (2018). Democràcia directa
local: consideracions sobre les consultes municipals. Revista catalana del dret
públic, 57, 1-16.

Buldain, B. (2011). Historia Contemporánea de España, 1808-1923. Madrid: Akal.

Calle, Á. (2015). El municipalismo político y social. Paradigmas y propuestas. En Á.

Calle, & R. Vilaregut, Territorios en democracia. El municipalismo a debate
(págs. 13-38). Barcelona: Icaria.

Calle, Á. (2016). Ciclos políticos y ciclos de movilización social. Entre el 15M,

Podemos y Nuevos Municipalismos. Historia actual Online, 40(2), 79-94.

Calle, Á., & Vilaregut, R. (2015). Territorios en democracia: El municipalismo a

debate. Barcelona: Icaria.

Camps, J. L.-A. (2010). Las consultas populares municipales: consideraciones sobre el

marco normativo y su identificación como rferéndum. Anuario del Gobierno
Local, 447-486.

Cañellas, A. (2010). La reforma administrativa en España 1956-1958. Revista de

Estudios Políticos(148), 193-221.

Carmona, P. (2015). La democracia local. Memorias del común, el federalismo y los

municipios libres. En A. Calle, & R. Vilaregut, Territorios en democracia. El
municipalismo a debate (págs. 39-52). Barcelona: Icaria.

Carrera, E., Brugué, Q., Casademont, X., & Serra, M. (2019). El potencial innovador de
los pequeños municipios: de la teoría a la práctica. Revista Española de

227
 Investigaciones Científicas(168), 3-20. Obtenido de
http://dx.doi.org/10.5477/cis/reis.168.3

Castoriadis, C. (1976). La institución imaginaria de la sociedad. Barcelona: Tusquets.

CGLU. (2016). Documento marco de CGLU para ciudades intermedias. Planificación y

gestión del desarrollo urbano sostenible de las ciudades intermedias. CGLU.

Ciudades sin miedo. Guía del movimiento municipalista global. (2018). Barcelona:
Icaria.

Clarke, J., & Newman, J. (1997). The managerial state. London: SAGE.

Courant, D., & Sintomer, Y. (2019). Le tirage au sort XXI siécle. Actualité de
l'expérimentation dèmocratique. Participations, 1(23), 5-32.

Dahl, R. (1956). A preface to democratic theory. Chicago: University of Chicago Press.

Davies, J., & Blanco, I. (2017). Austerity urbanism: Patterns of neo-liberalization and
resistance in 6 cities of Spain and the UK. Environment and Planning, 1517-
1536.

De Sousa Santos, B. (2004). Reinventar la democracia. Reinventar el Estado. Quito:

Abya Yala.

De Sousa Santos, B. (2005). Democratizar la democracia. Los caminos de la

democracia participativa. México: Fondo de Cultura Económico.

De Sousa Santos, B. (2010). Descolonizar el saber, reinventar el poder. Montevideo:

Trilce.

Delap, C. (2001). Jurados ciudadanos en el Reino Unido . En J. Font, Ciudadanos y

decisiones públicas (págs. 175-184). Barcelona: Ariel.

Delgado, M. (2016). Ciudadanismo. La reforma ética y estética del capitalismo.

Barcelona: Catarata.

228
Dente, B., & Subirats, J. (2014). Decisiones públicas. Análisis y estudio de los procesos
de decisión en políticas públicas. Barcelona: Ariel.

Easton, D. (1989 [1965]). Un esquema para el análisis político. Buenos Aires:

Amorrortu.

Font, J. (2001). Ciudadanos y decisiones políticas. Barcelona: Ariel.

Font, J., & Medina, L. (2001). Consejos ciudadanos en España: ¿un despilfarro
europeo? En J. Font, Ciudadanos y decisiones públicas (págs. 153-173).
Barcelona: Ariel.

Font, J., Alarcón, P., Galais, C., & Smith, G. (2017). Procesos participativos y crisis:
¿participación como respuesta a la crisis o participación recortada por la crisis?
Mélanges de la Casa de Velázquez, 2(47), 151-166.

Font, J., Blanco, I., Gomá, R., & Jarque, M. (2000). Mecanismos de participación
ciudadana en la toma de decisiones locales. XIV Concurso de Ensayos del CLAD
“Administración Pública y Ciudadanía", 113-140.

Font, J., Pasadas, S., & Fernández-Martínez, J. (2019). Participatory Motivations in

Advisory Councils: Exploring Different Reasons to Participate. Journal of
Representative Democracy, 1-19.

Font, N., & Subirats, J. (2000). Local y sostenible. Barcelona: Icaria.

Font, N., & Subirats, J. (2001). La participación pública en los procesos de Agenda 21
Local. En J. Font, Ciudadanos y decisiones políticas (págs. 186-200). Barcelona:
Ariel.

Foucault, M. (1979). Nietzsche, la Genealogía, la Historia. En Microfísica del poder

(págs. 7-30). Madrid: Las Ediciones de La Piqueta.

Foucault, M. (Juio-Septiembre de 1988). El sujeto y el poder. Revista Mexicana de

Sociología(3), 3-20.

229
Foucault, M. (1999 [1994]). La gubernamentalidad. En Estética, ética y her-meneútica.
(págs. pp. 175-198). Barcelona: Paidós.

Foucault, M. (1999 [1994]). Nacimiento de la biopolítica. En Estética, ética y

hermenéutica (págs. 209-216). Barcelona: Paidós.

Fraser, N. (2013). ¿Triple movimiento? Entender la política de la crisis a la luz de

Polanyi. The new left review, 125-140.

Fraser, N. (2016 [2000]). ¿De la redistribución al reconocimiento? Dilemas de la

justicia en la era «postosicalista». (T. d. Sueños, Ed.) New left review en
español, 2, 67-88.

Ganuza, E., & Baiocchi, G. (2012). The power of ambiguity: How participatory
budgeting travels the Globe. Journal of Public Deliberation, 8(2), 1-19.

Ganuza, E., & Francés, F. (2012). El círculo virtuoso de la democracia: los

presupuestos participativos a debate. Madrid: Centro de Investigaciones
Sociológicas.

Ganuza, E., & Menundez-Blanco, M. (2020). ¿Te ha tocado? El sorteo llega a la política
de Madrid. Recerca(25), 1-15.

Ganuza, E., & Nez, H. (2012). Las pardojas de la participación: conflictos entre saberes
en los nuevos dispositivos participativos. Praxis Sociológica(16), 79-98.

Ganuza, E., Nez, E., & Morales, E. (2014). The Struggle for a Voice: Tensions between
associations and citizens in participatory budgeting. International Journal of
Urban and Regional Research, 38(6), 2274-2291.

Garcés, M. (2017). Nueva ilustración radical. Barcelona: Anagrama.

García-Espín, P., & Jimenez, M. (2017). Los procesos participativos como

potenciadores de la democracia. Explorando los efectos, mecanismos y
evidencias en la sociedad-civil. Revista de Estudios Políticos(177), 113-146.

230
Gomá, R., & Font, J. (2001). La democracia local: un mapa de experiencias
participativas. En J. Font, Ciudadanos y decisiones políticas (págs. 61-76).
Barcelona: Ariel.

Gomá, R., González, R., Ibarra, P., & Martí i Puig, S. (2018). Coyunturas,
movilizaciones sociales e impactos políticos. En S. Martí i Puig, R. González, R.
Gomà, & P. Ibarra, Movimientos sociales y derecho a la ciudad. Creadores de
democracia radical (págs. 26-42). Barcelona: Icaria.

Gramsci, A. (2009 [1971]). La política y el Estado moderno. Madrid: Diario Público.

Guarneros-Meza, V., Tellería, I., Blas, A., & Pill, M. (2018). The jewell in the crown:
Co-optative capacity and participation during austerity in Cardiff and San
Sebastian-Donostia. International Journal of Urban and Regional Research,
1096-1113.

Gutiérrez-Rubí, A. (2019). Conclusiones: jiperliderazgo, populismo y cambio social.

CIDOB Report(4), 93-96.

Hall, J., & Ikenberry, J. (1993 [1991]). El Estado. Madrid: Alianza Editorial.

Harvey, D. (2007). De la gestión al empresarialismo: la transformación de la

gobernanza urbana en el capitalismo tardío. En Espacios del capital. Hacia una
geografía crítica (págs. 366-390). Madrid: Akal.

Heclo, H. (1978). Issue Networks and the Executive Establishment. En A. King, The
American Political System. Washington D.C.: American Enterprise Institute.

Held, D. (1991 [1987]). Modelos de democracia. Madrid: Alianza Editorial.

Hooghe, L., & Marks, G. (2001 ). Multi-Level Governance and European Integration.
Oxford: Rowman & Littlefield publishers.

Ibarra, P. (2011). Democracia relacional. Madrid: Centro de Estudios Políticos y

Constitucionales.

231
Ibarra, P. (2018). Introducción. Hacia nuevas formas de acción colectiva social. En P.
Ibarra, S. M. Puig, M. Cortina-Oriol, & A. S. Mittelman, Nuevos movimientos
sociales. De la calle a los ayuntamientos (págs. 7-32). Barcelona: Icaria.

Ibarra, P., & Blas, A. (2006). La participación: estado de la cuestión. Vitoria: Hegoa.
UPV/EHU.

Ibarra, P., Martí, S., & Gomá, R. (2002). Creadores de democracia radical.
Movimientos sociales y redes de políticas públicas. Barcelona: Icaria.

Iglesias, M., Martí-Costa, M., Subirats, J., & Tomàs, M. (2011). Políticas urbanas en
España. Grandes ciudades, actores y gobiernos locales. Barcelona: Icaria.

Janoschka, M., & Mota, F. (2018). De la protesta a la propuesta. Un diagnóstico sobre

los Ayuntamientos del Cambio. Documento de trabajo: ContestedCities.

Jessop, B. (1999). The Strategic Selectivity of the State: Reflections on a Theme of

Poulantzas. Journal of the Hellenic Diaspora, 25, 41-77.

Jessop, B. (2001). Institutional (re)turns and the strategic-relational approach.

Environment and planning, 33, 1213-1235.

Jessop, B. (Julio-Septiembre de 2014 [2010]). El Estado y el poder. Utopía y praxis

latinoamericana(66), 19-35.

Jessop, B. (2017 [2016]). El Estado: Pasado, Presente y Futuro. Madrid: Catarata.

Jonas, A. E., While, A., & C.Gibbs, D. (2004). State modernisation and local strategic
selectivity after Local Agenda 21: evidence from three northern English
localities. Policy & Politics, 151-168.

Jordana, J. (2007 [1995]). El análisis de los policy networks: ¿una nueva perspectiva
sobre la relación entre políticas públicas y Estado? En C. Acuña, Lecturas sobre
el Estado y las políticas públicas: retomando el debate de ayer para fortalecer
el actual (págs. 505-526). Buenos Aires: Proyecto de Modernización del Estado.

232
Kenis, P., & Schneider, V. (1991). Policy networks and policy analysis: scrutinizing a
new analytical toolbox. En R. Mayintz, & B. Marin , Policy Networks:
Empirical Evidence and Tehoretical Considerations (págs. 25-59). London:
Westview Press.

Kooiman, J. (2003). Governing as governance. London: SAGE Pubications.

Laclau, E., & Mouffe, C. (1987). Hegemonía y estrategia socialista. Hacia una
radicalización de la democracia. Madrid: Siglo XXI.

Laval, C., & Dardot, P. (2015). Común: Ensayo sobre la revolución en el siglo XXI.
Lérida: Gedisa.

Levine, P., Fung, A., & Gastil, J. (2005). Future directions of public deliberation.
Journal of public deliberation, 7(1).

Lindblom, C. (1977). Politics and markets: the world's political economic systems. New
York: Basic Books.

Marin, B., & Mayntz, R. (1991). Policy Networks. Empirical Evidence and Theoretical
Considerations . Köln: Die Deutsche Bibliothek - ClP-Einheitsaufnahme.

Marsh, D., & Rhodes, R. A. (1992). Policy Communities and Issue Networks. Beyond
Typology. En D. Marsh, & R. A. Rhodes, Policy Networks in British
Government. Oxford: Clarendom Press.

Martí, M., Blanco, I., Parés, M., & Subirats, J. (2016). Regeneración urbana y
gobernanza. ¿Cómo evaluar la participación en una red de gobernanza? Tres
perspectivas teóricas y un estudio de caso. En A. Rofman, Participación,
políticas públicas y territorio. Aportes para la construcción de una perspectiva
integral (págs. 27-52). Los Polvorines: Edicines UNGS.

Martínez, M. (2011). Dimensiones múltiples de la participación en la planificación

espacial. REIS, 21-42.

233
Martínez, R., Cruz, H., Blanco, I., & Salazar, Y. (Abril-Junio de 2019). La innovación
social, ¿prácticas para producir autonomía, empoderamiento y nueva
institucionalidad? Revista Internacional de Sociología, 77(2), 1-16.

Martínez-Palacios, J. (2018). Problemas de la institucionalización y la

profesionalización de la participación en contextos de profundización
democrática. Revista Internacional de Sociología, 1-8.

Martínez-Palacios, J. (2019). El giro participativo neoliberal. Institucionalización de la

participación ciudadana en España (1978-2017). Texto no publicado.

Meiksins, E. (2018 [1991]). La prístina cultura del capitalismo. Un ensayo sobre el

Antiguo Régimen y el Estado Moderno. Madrid: Traficante de Sueños.

Méndez, M., & Font, J. (2015). ¿Poca voz y poco voto?: La participación política de la
población inmigrante. En B. Rodríguez, Los derechos de participación de la
población migrante en Andalucía. Un análisis del marco jurídico y de la
realidad social (págs. 157-186). Granada: Comares.

Mérida, J. (2019). De señoríos étnicos a funcionarios: la insticuionalización de la

comuna de San José de Cocotog. En J. Rayner, & J. Mérida, Las comunas del
Ecuador: autonomía, territorio y la construcción del Estado plurinacional
(págs. 73-106). Quito: IAEN.

Mills, W. (1973 [1956]). La elite del poder. México D.F.: Fondo de Cultura Económico.

Monedero, J. C. (2018). ¿Por qué a la izquierda le cuesta tanto gobernar? La

selectividad estratégica del Estado y la desventaja de la izquierda. En J. C.
Monedero, La izquierda que asaltó el algoritmo (págs. 152-190). Madrid:
Catarata.

Monterde, A. (2019). De la emergencia municipalista a la ciudad democrática. En L.

Roth, A. Monterde, & C. Calleja, Ciudades democráticas. La revuelta
municipalista en el ciclo post-15 M. Barcelona: Icaria.

Naredo, J., & Montiel Márquez, A. (2011). El modelo inmobiliario español y su

culminación en el caso valenciano. Barcelona: icaria.
234
Navarro, C. (2000). El sesgo participativo. Madrid: CSIC.

Navarro, C. (2000). El sesgo participativo. Introducción a la teoría empírica de la

democracia participativa. Papers, 11-37.

Navarro, C. (2001). Límites y contigencias de la democracia asociativa. Gobierno

municipal y asociaciones cívicas en italia y españa (1960-1995). En J. Font,
Ciudadanos y decisiones políticas (págs. 95-110). Barcelona: Ariel.

Negri, A. (2015 [1992]). El poder constituyente. Madrid: Traficante de sueños.

Nel·lo, O. (09 de 06 de 2019). Legado, declive y urgencia de los Ayuntamientos del

Cambio. El Diario. Obtenido de https://www.eldiario.es/tribunaabierta/Legado-
declive-vigencia-Ayuntamientos-Cambio_6_906819334.html

Nez, H., & Ganuza, E. (s.f.). Del 15M a las instituciones: la democracia participativa de
los indignados.

Nordlinger, E., Lowi, T., & Frabbrini, S. (1988). The return to the state: critiques.
American Political Science Review, 875-901.

Observatorio Metropolitano de Madrid. (2014). La apuesta municipalista. La

democracia empieza por lo cercano. Madrid: Traficante de sueños.

Offe, C. (1974). Structural Problems of the Capitalist State. Class Rule and the Political
System. On the Selectiveness of Political Institutions. German Political Studies,
1, 31-57.

OIDP. (2006). Guía práctica. Evaluación de procesos participativos. OIDP.

Orduña, E. (2005). Historia del municipalismo español. Madrid: Iustel.

Parés, M. (2009). Participación y calidad democrática. Evaluando las nuevas formas de

democracia participativa. Barcleona: Ariel.

Parés, M., & Resende, P. E. (2009). Roles, estructura y funcionamiento de los órganos
de participación. En M. Parés, Participación y calidad democrática (págs. 168-
287). Barcelona: Ariel.
235
Parsons, T. (1989 [1951]). El sistema social. Alianza: Madrid.

Parsons, W. (2007 [1960]). Políticas públicas: una introducción a la teoría y la

práctica del análisis de políticas públicas. México: FLACSO-México.

Peck, J. (1998). Geographies of governance: TECs and the neo-liberalization of local

interest. Space and Polity, 2(1), 5-31.

Peck, J. (2012). Austerity urbanism: American cities under extreme economy. City,
626-655.

Peters, G., & Pierre, J. (2004). The politicization of the civil service in comparative
perspective. Londres: Routledge.

Pindado, F. (2005). La participación no se improvisa. Revista de estudios locales(87).

Pindado, F. (2009). La participación ciudadana, la vida de las ciudades. En G. d.

Aragón, Participación ciudadana para una administración deliberativa (págs.
119-148). JFactory.

Poulantzas, N. (1979). Estado, poder y socialismo. México, D.F.: Siglo XXI.

Poulantzas, N. (2007 [1969]). Poder político y clases sociales en el estado capitalista.

México, D.F.: Siglo XXI.

Preston, P. (2019). Un pueblo traicionado. España de 1874 a nuestros días: corrupción,

incompetencia política y división social. Barcelona: Penguin Random House.

Red Kaleidos y Novagob. (2016). Estudios sobre la situación y realidad de los

ayuntamientos españoles ante el cambio de paradigma en la interacción entre
administración local y ciudadanía.

Rhodes, R. (2007). Understanding governance: Ten Years On. Organization Studies,

28(8), 1-22.

Richardson, J., & Jordan, G. (1985). Governing under pressure. New York: Basil
Blackwell.

236
Rodríguez López, E. (2016). La política en el ocaso de la clase media. El ciclo 15M-
Podemos. Madrid: Traficantes de sueños.

Rodríguez López, E. (2018). La política contra el Estado. Madrid: Traficante de

Sueños.

Schmitter, P. (2007 [1974]). ¿Continúa el siglo del corporativismo? En Lecturas sobre

el Estado y las políticas públicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer
el actual (págs. 613-650). Buenos Aires: Proyecto de Modernización del Estado.

Signorelli, G. (2015). Efectos redistributivos materiales y simbólicos de la participación

ciudadana: las experiencias de Montevideo, Rosario y Porto Alegre (2002-
2012). XXVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización
de la Administración Pública, 1-42.

Simón, M. (2004). El enfoque estratégico-relacional de Bob Jessop y la superación del

estructuralismo. En Más allá de las mesas separadas. El desarrollo del concepto
de autonomía política en las tradiciones estructuralistas y pluralista
contemporánea (págs. 323-366). Madrid: Tesis doctoral UCM.

Skinner, Q., & Strat, B. (2003). States and Citizens. History, Theory and Prospects.
Cambridge: Cambridge University Press.

Skocpol, T. (1992). Protecting Soldiers and Mothers: The Political Origins of Social
Policy in the United States. Cambridge: Harvard University Press.

Spivak, G. (1998). ¿Puede hablar el sujeto subalterno? Prbis Tertius(6), 175-235.

Stewart, J. (2001). De la innovación democrática a la democracia deliberativa. En J.

Font, Ciudadanos y decisiones políticas (págs. 77-94). Barcelona: Ariel.

Subirats, J. (2001). Nuevos mecanismos participativos y democracia: promesas y

amenazas. En J. Font, Ciudadanos y decisiones políticas (págs. 33-42).

Subirats, J. (2016). El poder de lo próximo. Las virtudes del municipalismo. Madrid:

Catarata.

237
Subirats, J., Parés, M., & Blanco, I. (2009). Calidad democrática y redes de gobernanza:
evaluar la participación desde el análisis de las políticas públicas. En M. Parés,
Evaluando las nuevas formas de democracia participativa (págs. 367-398).
Barcelona: Ariel.

Swyngedouw, E. (2004). Globalisation or 'glocalisation'? Networks, territories and

rescaling. Cambridge Review of Intermational Affairs, 17(1), 25-48.

Swyngedouw, E. (2005). Governance innovation and the citizen: the Janus face of
governance-beyond-the-state. Urban Studies, 42(11), 1991–2006.

Tapia, L. (2009). Lo político y lo democrático en los movimientos sociales. En L.

Tapia, Democracia y teoría política en movimiento (págs. 109-122). La Paz:
CIDES-UMSA.

Tarrow, S. (1997). El poder de los movimientos sociales: la acción colectiva y la

política. Madrid: Alianza Universal.

Telleria, I., & Ahedo, I. (2016). Movimientos urbanos y democratización en la ciudad:

una propuesta de análisis. Revista española de ciencia política, 91-115.

Tilly, C. (1992). Coerción, capital y los estados europeos, 990-1990. Madrid: Alianza
editorial.

Ubasart, G. (2018). Apuestas municipalistas: un salto de escala. En P. Ibarra, S. Martí i

Puig, M. Cortina-Oriol, & A. Sribman , Nuevos movimientos sociales. De la
calle a los ayuntamientos (págs. 65-76). Barcelona: Icaria.

UN DESA. (2018). World urbanization propects 2018. UN.

Urales, F. (2015). Los municipios libres. Palma: Columnia.

Ureta, M. (2017). La emeregencia de las 'plataformas vecinales independientes' que

gobiernan en Bizkaia:un híbrido entre movimiento social y partido político
como alternativa (1991-2017). Encrucijadas(13).

Valladolid Toma La Palabra. (2015). Programa elecciones municipales mayo 2015.

238
Vilaregut, R. (2018). El dentro y el afuera. Apuntes de dos años de gestión municipal.
En P. Ibarra, S. Martí i Puig, M. Cortina-Oriol, & A. Sirbman, Nuevos
movimientos sociales. De la calle a los ayuntamientos (págs. 133-140).
Barcelona: Icaria.

Villasante, T. (1995). Las democracias participativas. De la participación ciudadana a

las alternativas de la sociedad. Madrid: Ediciones HOAC.

Villasante, T., & Alberich. (1993). Experiencias de participación ciudadana en

municipios: análisis y propuestas. Alfoz, 104-105.

Walliser, A. (2013). New urban activisms in Spain: reclaiming public space in the face
of crises. Policy & Politics, 41(3), 329-350.

Walliser, A., & De la Fuente, R. (2018). Los nuevos activismos urbanos y la

institucionalidad del cambio en Madrid. En N. Barón-Yelles, & J. Romero,
Cultura territorial e innovación social: ¿Hacia un nuevo modelo metropolitano
en Europa del Sur? (págs. 95-114). Valencia: Publicacions de la Universitat de
Valencia.

Weber, M. (2002 [1922]). Sociología del Estado. En Economía y sociedad. Esbozo de

sociología comprensiva (págs. 1047-1117). Mèxico, D.F.: Fondo de Cultura
Económica.

239