UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL SIMÓN RODRÍGUEZ

EXTENSIÓN ARAGUA DE BARCELONA

NÚCLEO BARCELONA

UNIDAD I:
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Definición de administración pública.

La administración pública es un sistema de límites imprecisos que comprende el

conjunto de comunicaciones con el gobierno público de la ciudad y busca las
organizaciones públicas que realizan la función administrativa y de gestión del estado y
de otros entes públicos con personalidad jurídica, ya sean de ámbito regional o local.

Por su función, la Administración pública pone en contacto directo a la ciudadanía con

el poder político (servidores públicos), «satisfaciendo» los intereses colectivos de forma
inmediata, por contraste con los poderes legislativos y judiciales, que lo hacen de forma
inmediata.

La Administración pública es la organización que tiene a su cargo la dirección y la

gestión de los negocios estatales ordinarios dentro del marco de derecho, las exigencias
de la técnica y una orientación política.

Corrientes que estudian la Administración Pública

a) Escuela de Viena: Los máximos exponentes de esta corriente fueron Hans Kelsen y
Adolfo Merkl, formularon la teoría gradualista o de la doctrina pura del derecho. Para
esta escuela toda función del Estado es función creadora del derecho; es lo que se ha
llamado la "teoría de la formación del derecho por grados", y que encuentra su imagen
en la pirámide de Kelsen.

b) Escuela Francesa: Sus creadores León Douguit y Mourice Hauriou, quienes

consideran que la administración es la actividad estadal destinada a lograr el
funcionamiento de los servicios públicos. Duguit considera que la diferenciación entre
las funciones estadales surge del contenido de los actos, sin tomar en cuenta el órgano
de donde emanan, postulado la existencia de tres tipos de actos: Actos Regla, Actos
Condición y Actos Subjetivos.

c) Doctrina Italiana: Los autores italianos señalan como propósitos de la administración,

la satisfacción de los intereses públicos y la conservación del derecho. Algunos teóricos
fueron Guido Zanabini, y el profesor Massino Severo Giannini.

d) Criterio del Autor: El término Administración aplicado al Estado, en sentido objetivo

es la actividad o función del Estado y en sentido subjetivo, cuerpo o conjunto de
autoridad, funcionario y agentes, en general órganos del Estado regularmente
encargados de ejercer la expresada actividad o función.

Corrientes de Reforma

Garantista: Esta corriente reformadora tiene origen en los ideales de libertad y justicia
del Estado Liberal de derecho. Su objetivo es "la acción sujeta a la ley", o sea al acto
administrativo según un marco normativo, no-solo que lo regule sino también que lo
dirija o sea como medio para la acción. O sea que es esta la visión subyacente de las
reformas orientadas a luchar contra la corrupción, mediante la "reducción de la
discrecionalidad de los operadores públicos" O sea, un mayor accountability o control
endógeno, o sea del mismo sistema a través de agencias de control en el desempeño de
los funcionarios públicos, de carácter horizontal. Esto quiere decir un control paralelo y
agencias que tengan el suficiente poder para controlar de manera rigurosa a la función
pública sin importar el rango al que se enfrenta. En resumen, esta corriente lleva la
impronta de la legalidad y circunscribe a toda estructura o accionar dentro de la
administración bajo algún ordenamiento jurídico basada en agencias de control. Ej. :
oficina anticorrupción.

Eficientista: La corriente eficientista hace referencia a lo que Ariznabarreta llama

"management científico", cuyo patrón de comportamiento viene a ser la conversión de
recursos a resultados. Es la corriente que retoma concepciones clásicas de la
administración tales como las que menciona el autor: técnicas de contabilidad y control
de gestión, el presupuesto, al análisis financiero, la gestión de las compras, de los
inventarios, la clasificación de puestos, la evaluación de cargas de trabajo, etc. Pero esta
corriente exige un alto grado de profesionalización de los agentes, y que deben tener
una amplia autoridad para la utilización de los recursos.
Contractualista: Esta última corriente se caracteriza por propiciar pautas
antiburocráticas de gestión, sin perder de vista, la racionalidad económica de los
recursos; característica fundamental de la anterior tendencia.Sus fundamentos
ideológicos son el pensamiento del public choice, teoría de la elección publica, las
teorías de organización empresarial y la moderna teoría económica de la organización.
La consecuencia es una visión centrada en sustituir la coordinación jerárquica, por una
coordinación contractual y más flexible que permita la adaptación de la gestión a
circunstancias específicas.

Relaciones de la Administración Pública con la privada.

• En la práctica cotidiana se producen diferentes tipos de relaciones entre el sector

público y el sector privado para un fin específico. Normalmente a esta relación
se le denomina alianza, cooperación, iniciativa, asociación. En general todas
caracterizan un acuerdo entre al menos un actor del sector público y al menos un
actor del sector privado para prestar algún servicio a la sociedad, para un
proyecto en infraestructura, etcétera
• La administración pública actúa titularmente sobre la privada porque es un
sistema que incluye a toda la comunidad, la privada es un sistema que requiere a
la administración pública para su subsistencia.
• Siempre están presentes aspectos relativos a la planificación, organización,
dirección de personal, relaciones laborales y otros componentes típicos de la
acción administrativa.
• Buscan eficacia, eficiencia y economía.
• Cuentan con mecanismos de conducción estratégica y gestión, las cuales
conciben elementos de planeación y de recursos humanos, manejando estándares
de eficiencia y eficacia que las llevan a optimizar su funcionamiento para lograr
el fin para el cual fueron creadas.
• Las dos abarcan aspectos como la organización de las funciones y
responsabilidades, normas de planificación, programación y presupuesto,
controles contables y otros aspectos.
Evolución histórica de la Administración Pública

La administración pública moderna

El nacimiento de la administración pública moderna se explica a partir de una sucesión

de hechos complejos, y de la instauración de un bloque de instituciones que
evolucionaron y se fueron haciendo cada vez más complejas. A partir de ellas se
cimentó la forma de existencia del Estado y la administración pública que conocemos.
El desenlace que derivó en esta forma que asumió la administración pública se
desarrolló tras una larga etapa de tiempo en Europa, primero tuvieron que generarse
diversos hechos históricos que desencadenaron el establecimiento de instituciones y
leyes específicas (Guerrero, 1981:141-142).

Este suceso perfila en el siglo XVIII, cuando confluyen circunstancias que crean las

Condiciones de cambio a partir de las que se generarían muchas de las instituciones que
continúan vigentes hasta el presente.

Particularmente, entre el periodo que va de 1750 a 1850 se desarrollaron los rasgos

característicos de la administración pública moderna. Tal como lo hace notar Max
Weber, la aparición e incremento creciente de la administración burocrática es el
germen del Estado moderno occidental (Weber, 1999: 178).

Así, en Europa la estructura de la administración pública moderna se tradujo en

instituciones muy firmes como las francesas, que al menos en los 150 años posteriores a
la revolución permanecieron iguales en términos generales; lo mismo que el sistema
italiano de administración, que teniendo como modelo el francés, principalmente en sus
principales instituciones, tuvo transformaciones insignificantes en 100 años. En pocas
palabras, las instituciones públicas de Europa occidental han demostrado ser las más
resistentes, de hecho, su estabilidad y solidez han permitido garantizar la supervivencia
de sus sociedades durante convulsiones políticas y sociales. No obstante, ello no implica
que no se registren adaptaciones y evoluciones. Por ejemplo, en el caso de Francia es
notoria la preocupación por la descentralización de algunos aspectos de la vida
administrativa que, a la luz de nuevos tiempos, ya no son vitales para mantener la
unidad del Estado (Mosher y Cimmino, 1951:126-127).

Una vez que se llegó a este grado de avance administrativo, el fenómeno de cambio en
la administración pública ya no se focalizará en el patrón como totalidad, esto es, en el
orden de cosas a que se logró llegar, sino los cambios se producen ahora dentro del
patrón establecido, y es el modelo que hasta actualmente prevalece.

La administración burocrático-weberiana

La administración pública que conocemos se materializó en los aparatos administrativos

con rasgos burocráticos que los diferentes estados han establecido para facilitar su
progreso y desarrollo, pues la administración como el Estado moderno -en cuanto
actividad- encontró su sitial más afín en la estructura con rasgos burocráticos -en el
sentido weberiano-, cuyos principios generales versan sobre alta racionalidad, legalidad,
jerarquía, regulación, inspección, formación profesional (basada en el mérito, rigurosa
disciplina y vigilancia administrativa); La burocracia, a decir de Max Weber, es la que
brinda a la organización de un Estado precisión, continuidad, disciplina, rigor y
confianza; calculabilidad, intensidad y extensión en el servicio; aplicabilidad
formalmente universal a toda suerte de tareas; y susceptibilidad técnica de perfección
para alcanzar el óptimo en sus resultados (Weber, 1999: 176, 178, 180).

Sin embargo, el alcance que tuvo la evolución del bloque de instituciones y hechos varía
entre los países. En algunos fue muy alto y en otros muy bajo, lo que obedeció, muchas
veces, a que los Estados que lograron evoluciones altas lo hicieron a costa de los demás.

Esto es, que unos se fortalecieron en la medida en que debilitaron o truncaron el

desarrollo de otros, mismos que posteriormente se reconocerán como las sociedades en
desarrollo, donde muchas estructuras administrativas formales sólo se instituirían
artificialmente como fachadas, cuando en realidad el trabajo administrativo práctico
muestra restos de una función latente de instituciones tradicionales, más difusas e
indefinidas (Riggs, 1967:34). Entre el bloque de países que no alcanzaron un desarrollo
paralelo a lo sucedido en occidente encontramos a Hispanoamérica.

Evolución de la administración pública hispanoamericana

La administración que se formó en esta región a partir de la primera mitad del siglo XIX
abandonando las modalidades administrativas españolas-, adoptó como modelo las
instituciones administrativas de la posrevolución francesa y las orientaciones
federalistas norteamericanas. Esto, aunado a los condicionamientos económicos y
sociales, determinó la transformación progresiva de la administración débil y
abstencionista del siglo XIX (Brewer-Carias, 1979:91-92).

El centralismo surgió como reacción contra la disgregación que se generó a raíz de la

independencia. Esto explica por qué, desde principios del siglo XX, en casi todos los

Países se produjo el proceso de centralización política, que incluyó la eliminación de los

caudillos regionales y locales. Las «federaciones» y las otras formas de
descentralización político-territoriales que se habían abanderado como principios
constitutivos de las naciones, fueron vaciadas de contenido, quedando como un ropaje
formal de una forma centralizada de Estado. La centralización administrativa se agudizó
en los niveles superiores del poder ejecutivo, debido al presidencialismo, que provocó
una excesiva concentración de las decisiones político-administrativas en la Presidencia
de la República.

Además, el centralismo político también generó una ausencia de participación efectiva

de los administrados en la formulación y ejecución de las tareas administrativas.

La organización administrativa se volvió voluminosa, particularmente la que estaba

funcionalmente descentralizada. El sector centralizado se expandió con la creación de

Nuevos Ministerios o la modificación de los ya existentes, y mediante la creación de

oficinas presidenciales. La administración amplió su radio de acción para responder a
las nuevas responsabilidades del Estado, pero sin una programación previa, sino
simplemente en la medida en que las exigencias sociales y económicas se planteaban al
Estado. Como consecuencia se produjo una falta de coherencia, razón por la cual uno
delos principales problemas organizativos de las administraciones públicas
hispanoamericanas se manifestó en el tamaño que asumió, como resultado del
desmesurado crecimiento del sector descentralizado y en perjuicio de la administración
central (Brewer-Carias: 110).
Administración publica en Venezuela.

Venezuela, al igual que la mayoría de los países de estructura y corte democrático

liberal, no tienen una concepción unitaria del mundo del trabajo ni del propio
trabajador. Distingue la prestación del trabajo efectuada a los distintos órganos del
Poder público de la hecha al sector denominado privado, al igual que distingue entre los
que prestan su servicio, que venden su fuerza de trabajo a patronos particulares o a entes
públicos en calidad en calidad de empleados, de la prestada en calidad de obreros. Pero
no es esto sólo, no existe un régimen general para los primeros, los conocidos en
términos generales, como funcionarios públicos. Es más, ni siquiera para los servidores
de la Administración Pública Nacional.

Es a partir del año 1958 cuando, en este país, como consecuencia de las
transformaciones político-sociales ocurridas, se inicia con un cierto criterio técnico, el
enfoque y análisis de la materia funcionarial dentro del contexto global de la necesaria
reforma institucional del Estado, que entonces se plantea. Es en el año 58 que se debe
partir para determinar las etapas que, primero con la Constitución de 1961 y después
con la promulgación de la LCA, han perfilado el régimen de Función Pública
enVenezuela. Es en ese año cuando se inicia el proceso de reforma administrativa, el
cual tienen su certificado de nacimiento en el Informe Herbert Emmerich, preparado
para la Administración de Asistencia Técnica de la ONU. Poco después, por Decreto
Nº 287 del 27/06/1958, se creó la Comisión de Administración Pública (CAP),
organismo sobre el cual recayó durante cierto tiempo el proceso de reforma
administrativa, cuya labor está contenida en dos tomos[i] de indudable interés no sólo
histórico sino de vigencia conceptual.

Por Decreto Nº 28 del 09/04/1969, la CAP fue adscrita a Cordiplan. El Decreto

Nº 103 del 23/07/1969 pone en vigencia el Reglamento de la CAP y el Decreto Nº 141
del 17/09/1969 crea los Consejos de Reforma Administrativa y las Oficinas
Coordinadoras de Reforma Administrativa. El 13/05/1970 se dicta la instrucción RA-1
del Presidente de la República, sobre los lineamientos generales de la Reforma
Administrativa en la Administración Pública Nacional.

En 1974, con el cambio del gobierno, el proceso de reforma se reestructura.

Pierde vigencia la CAP y se crea por Decreto Nº 11 del 22/03/1974 (Gaceta Oficial
(G.O.) Nº 30358 de la misma fecha) la Comisión ad-honorem para el Estudio de la
Reforma Integral de la Administración Pública, de los Institutos Autónomos y de las
Empresas del Estado (CRIAP).

Por último, en este proceso de nunca acabar, de reestructuración y renovación,

se crea la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (Copre).

En el aspecto específico, la CAP vio materializada su labor con la promulgación

el 14/11/1960 del Reglamento de Administración de Personal para los Servidores del
Gobierno Nacional (RAPSGN), según Decreto Nº 394 (G.O. Nº 26406 del 14/11/1960),
el cual constituye el antecedente inmediato de la LCA y en el que se recogen las
instituciones fundamentales de la misma. En él se expresa su carácter temporal "hasta
tanto se dicten normas sobre la Carrera Administrativa" (Primer considerando). Se
dispone que la máxima autoridad es el Presidente de la República (art. 1º). Se exceptúa
de su ámbito al personal obrero y el sometido a Leyes especiales. Rige para todas las
personas que presten servicio a las dependencias del Gobierno Nacional y de los
Institutos Autónomos a tiempo completo o parcial (art. 2º). En el art. 3º se pauta que la
función Pública será desarrollada mediante adecuada programación de las actividades
que se especifican. Establece que los Ministros y Presidentes de Institutos Autónomos
tienen la responsabilidad del desarrollo de la función Pública en sus respectivas
dependencias, de conformidad con las disposiciones de la CAP, la cual, hasta que se
apruebe la LCA, actuará como organismo central para orientar y coordinar la función de
personal de gobierno Nacional (art. 4º). Se establecen las atribuciones de los Jefes de
División de Personal (art. 5º y 6º). Define lo que se entiende por sistema de
Administración de personal (art.7º). Califica quienes son los empleados de libre
escogencia y nombramiento y pauta un sistema de selección por concurso, para la
provisión del resto de los cargos (art. 8º, 9º y 10º). Hace referencia a quien debe efectuar
los nombramientos (art. 11º). Establece el periodo de prueba (art. 12º), así como la
calificación de eficiencia mediante la evaluación periódica (art. 13º). Contempla un
sistema de adiestramiento (art. 14º).

En el mismo año de 1960, la CAP introduce ante las cámaras legislativas un

proyecto de LCA, aprobado en primera discusión en la cámara de Diputados y pasa a
ser discutido en la Comisión de Asuntos Sociales. En 1967 se reinicia la discusión con
las modificaciones planteadas por la comisión, pero se suspende al ser introducido un
nuevo proyecto, el cual se empieza a discutir el 08/06/1970, sancionado por el Senado el
29/06/1970. El 25/08/1970 las cámaras sancionan el proyecto, que es promulgado el
03/09/1970 y publicado en la G.O. Nº 1428 del viernes 04/09/1970.

De manera pues, que hasta la puesta en vigencia de la LCA, hay un largo camino
recorrido, pero como dice un autor: "La Ley de Carrera Administrativa no es sin
embargo una norma completamente innovadora en el sistema venezolano, en el sentido
que carezca de precedentes históricos, sino que podríamos considerar constituye la
culminación de un largo proceso institucional. Por una parte, existían con anterioridad a
este texto legal, una serie de normas reguladoras, esparcidas en una serie de normas
jurídicas y, por otra, estatutos de algunas categorías de funcionarios".

Aspectos Históricos De La Administración

Contribuyente Principales aportaciones

Periodo

Establecieron registros escritos para uso

5000 a.c. Sumerios
comercial y gubernamental.

Practicaban inventarios los inventarios.

Llevaban diarios ventas e impuestos;
desarrollaron una elaborada burocracia para
4000-2000 a. c. Egipcios la agricultura y la construcción a gran escala,
emplearon de tiempo completo
administradores y usaban proyecciones
y planeación.

Aplicaron el principio de excepción y

la departamentalización, los Diez
4000 a.C. Hebreos
Mandamientos, la planeación a largo plazo y
el tramo de control.

Reforzaron leyes para la conducción de los

negocios, incluyendo
2000 - 1700 a. C. Babilonicos
estándares, salarios y obligaciones de los
contratistas.

500 a. C. Chinos Establecieron la Contitución Chow y

Confusio sento las primeras bases para un
 buen gobierno.

Desarrollaron la ética del trabajo; la

universalidad de la administración (Sócrates);
500-200 a.C. Griegos
iniciaron el método científico para la solución
de los problemas.

Desarrollaron sistemas de fabricación de

armamento, de cerámica y textiles;
construyeron carreteras; organizaron
200 a.C. - 400 d.C. Romanos empresas de bodegas; utilizando el trabajo
especializado; formaron los gremios;
emplearon una estructura de organización
autoritaria basada en funciones.

Estructura jerárquica descentralizada con

300 d.C. - Siglo XX Iglesia Católica
control estratégico y políticas centralizadas.

Establecieron un marco legal para

1300 Venecianos
el comercio y los negocios.