Morales A.

, Juan Antonio

Working Paper
El ajuste macroeconómico boliviano de 1985 a 1989

Documento de Trabajo, No. 09/90

Provided in Cooperation with:

Instituto de Investigaciones Socio-Económicas (IISEC), Universidad Católica Boliviana

Suggested Citation: Morales A., Juan Antonio (1990) : El ajuste macroeconómico boliviano de
1985 a 1989, Documento de Trabajo, No. 09/90, Universidad Católica Boliviana, Instituto de
Investigaciones Socio-Económicas (IISEC), La Paz

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 Documento de Trabajo No. 09/90
Julio 1990

El Ajuste Macroeconómico Boliviano de 1985 a 1989

por
Juan Antonio Morales A.

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 El Ajuste Macroeconómico Boliviano de 1985 a 1989

por:
Juan Antonio Morales

Introducción

Se ofrece en este documento una rápida revisión de las condiciones que generaron la gran crisis
económica que comienza a principios de la década de los ochenta. La manifestación más clara
de la crisis fue el verdadero caso de la hiperinflación que se sufrió entre Abril de 1984 y Agosto
de 1985. Se incluye también las reflexiones de una relectura del exitoso programa de
estabilización de Agosto de 1985 y se proporciona un análisis de los principales problemas de
post-estabilización y de los ajustes macroeconómicos pendientes.
El mayor desafío que tiene ahora Bolivia, es el de reanudar con el crecimiento
económico. Después de impresionantes caídas del Producto Interno Bruto (PIB) en el primer
quinquenio de la década pasada, las tasas de crecimiento positivas observadas después han
estado por debajo o han alcanzado apenas a la tasa de crecimiento de la población. El largo
estancamiento boliviano puede poner en peligro los logros de estabilización de la inflación.
Las preocupaciones y acciones de los responsables de la política económica boliviana para
retomar el crecimiento ocupan un lugar central en este trabajo.

1
1. Antecedentes: La Crisis de Deuda Externa y la Alta Inflación

a) La Gestación de la Crisis

Después de las conmociones económicas que causaron las enormes transformaciones sociales
de los años cincuenta, Bolivia parecía hasta 1978 estar embarcada en un sendero de altas tasas
de crecimiento de su economía. Entre 1961 y 1978 la economía creció a una tasa promedio de
5.6% Por año y el PIB per cápita a 3.2%. En retrospectiva, estas envidiables tasas parece que
fueron alcanzadas por las favorables condiciones de los mercados de exportación y de acceso a
los créditos internacionales, mas que por ganancias de productividad interna. El boom de
crecimiento y de inversiones ocultaba debilidades que aparecerían en la superficie una vez que
las condiciones internacionales cambiaron. Al despuntar los años ochenta nos dimos cuenta,
por una parte, que nuestro desarrollo había sido un desarrollo muy endeudado y, por otra, que
las inversiones públicas no proporcionarían los retornos esperados. Tampoco se podía esperar
un comportamiento dinámico de los sectores agroindustrial y manufacturero privados que
habían sido promovidos por las políticas de desarrollo de las dos décadas anteriores.1
El deterioro de la situación económica estuvo acompañado además de un gran deterioro
político. La vida política boliviana encontró uno de sus puntos más bajos en el período
comprendido entre mediados de 1980 y mediados de 1982. Las dificultades políticas de los
gobiernos militares de ese período, profundamente resistidos internamente y aislados
internacionalmente, les impidieron reconocer oportunamente la naturaleza de la crisis
económica y tomar las medidas que se requerían.
Al no poder los militares controlar ni la crisis política ni la económica, decidieron dejar el
gobierno a los escogidos por el electorado en 1980. El Dr. Hernán Siles Zuazo fue proclamado
presidente en Octubre de 1982. Al iniciarse el gobierno de Siles Zuazo convergieron dos
aspectos. El primer aspecto está relacionado con la transición a la democracia. Después de la
larga duración de los regímenes militares, los distintos actores sociales tenían que re-aprender
las reglas y los mecanismos del juego democrático, lo que exigía tiempo y un proceso de

1
Una presentación del desarrollo económico de los años sesenta y setenta y del papel de la deuda externa aparece en Sachs y

2
ensayos y errores.
El segundo aspecto tiene que ver con el comienzo de la gran y persistente crisis
económica. El PIB per cápita y el consumo per cápita al finalizar 1989 tenían solamente 73.1%
y 75.8% de su valor de 1980 (Cifras derivadas de datos del Instituto Nacional de Estadística).
La otra manifestación grave de la crisis fue la rápida inflación, que es discutida en la sección
siguiente.

b) La Alta Inflación de 1982-1985

Siles Zuazo heredó de los gobiernos militares, a la vez, unas finanzas públicas muy deterioradas
y una acumulación de demandas sociales, que se convirtieron en causas inmediatas de la
aceleración de la inflación. Las dificultades de las finanzas públicas provenían especialmente
de la deuda externa.
La deuda externa provee el telón de fondo de los dramáticos desarrollos ulteriores. El
peso del servicio de la deuda externa, en su interacción con las cuentas fiscales, se convirtió en
el desencadenamiento de la alta inflación. En 1982, las transferencias netas de recursos al
exterior desde Bolivia (intereses + amortizaciones - desembolsos de deuda externa pública),
alcanzaron a 3.3% del PNB; en 1983 a 4.6% del PNB; en 1984 a 3.4% del PNB' y en 1985 a
3.5% del PNB (las cifras anteriores han sido derivadas del Banco Mundial (1988)). Solamente
en 1986 se revirtió el signo de estas transferencias.
Las transferencias netas de recursos hacia afuera agotaron rápidamente las reservas de
divisas a principios de 1982. Ante las nuevas condiciones del flujo de recursos externos, el
ajuste recayó esencialmente en devaluaciones del tipo de cambio. Entre 1983 y 1985, ya en el
gobierno de Siles Zuazo, se intentó efectuar el ajuste externo con controles de cambio y de las
importaciones. Estas restricciones al funcionamiento del mercado de cambios originaron
brechas muy significativas entre el tipo de cambio oficial y el tipo de cambio paralelo (en
realidad, de mercado negro). Esas brechas cambiarias agravaban muy fuertemente las cuentas
fiscales como se argumentará mas adelante.
Por otra parte, cuando se cerraron las fuentes externas de crédito a Bolivia y se fueron

Morales (1990).

3
agotando las reservas en divisas del Banco Central, los déficit de caja del sector público se
financiaron creciente y principalmente con emisión monetaria por el Banco Central de Bolivia.

La expansión del tráfico de cocaína, a partir de mediados de los años setenta, si bien creó
una fuente adicional muy importante de divisas, produjo en cambio una gran inestabilidad en el
mercado paralelo. Las bruscas variaciones en la oferta de divisas en el mercado paralelo
parecían estar ligadas a fluctuaciones en su provisión por los traficantes de cocaína.2
El cuadro 1 muestra la magnitud de la inflación boliviana de 1982 a 1985.
Bolivia presentó un verdadero caso de hiperinflación si se sigue la definición de Cagan
(1956, p. 25). En Febrero de 1985, la tasa de inflación mensual fue de 182%. Entre Agosto de
1984 y Agosto de 1985, se tuvo una inflación de 20,560%.

Cuadro No. 1

Tasas de Inflación Anuladas, 1980-1985

1980 23.9

1981 25.1

1982 296.6

1983 328.5

1984 2,177.2

1985 8,170.5

Fuente: Instituto Nacional de Estadística

Nota.- a) Variación porcentual de diciembre a diciembre

La hiperinflación no apareció súbitamente, mas bien fue la culminación de un proceso

que comenzó con altas tasas de inflación. Una vez que la economía se encontró en un sendero

inflacionario, el crecimiento de los precios adquirió su propia dinámica con el juego de tres

2
Como los varones de la droga en Bolivia operaban (y operan) en un mercado cambiario imperfecto, cada uno de ellos
reaccionaba estratégicamente a las decisiones de los otros. Por esa razón, sin que mediara una abierta colusión, bastaba que un
barón juzgara que el tipo de cambio de mercado paralelo no era suficientemente remunerativo en un momento dado, para que
afectara el comportamiento del mercado cesando de entregar divisas, ya que esperaba que los otros le siguieran. Estos
movimientos especulativos podían ser estabilizados solamente con una política monetaria muy restrictiva, que fue lo que hizo
el gobierno de Paz Estenssoro.

4
factores que interactuaban: (a) La expansión monetaria que ocurrió principalmente, mas no

únicamente, para financiar los déficit fiscales y cuasi-fiscales. (b) Las recaudaciones

tributarias del gobierno y otros ingresos del sector público que decayeron rápidamente en

términos reales con la aceleración de la inflación (efecto Olivera-Tanzi). (c) La huida del

dinero nacional. Se habrá de notar la importancia de la contribución de los atrasos cambiarios

al déficit, dado que en Bolivia es (aunque está dejando de serlo ahora) el sector público un

generador neto de divisas.3 La magnitud de la crisis fiscal aparece en el cuadro 2.

Cuadro No. 2

Operaciones del Sector Público Consolidado No-Financiero, 1980-1988

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

Total Ingresos 40.5 35.2 31.9 26.4 19.7 25.2 27.5 24.5 26.8

Total Gastos 48.3 42.8 46.1 41.4 43.3 35.0 30.0 31.9 32.4

Déficit Primario 4.2 3.9 10.0 13.8 20.6 2.7 -3.0 3.2 2.8

Déficit Global 7.8 7.5 14.2 17.9 23.5 9.8 2.5 7.4 5.7

Financiamiento

Externo 5.3 3.9 0.7 -1.4 2.5 4.4 6.0 2.4 5.6

Desembolsos Netos 5.3 4.5 1.7 0.3 -0.4 0.1 2.2 2.0 3.1

Intereses No Pagados 0.0 -0.6 1.1 0.1 0.6 3.0 3.9 2.6 3.0

Mora Argentina 0.0 0.0 -2.1 -1.8 2.3 1.2 -0.1 -2.1 -0.5

Interno 2.5 3.6 13.6 19.3 21.1 5.4 -3.4 5.0 0.1

Banco Central 0.2 3.6 13.4 18.3 20.6 5.2 -4.6 4.3 2.5

Deuda Flotante 2.3 0.0 0.2 0.0 0.5 0.2 1.1 0.7 -2.4

Fuente: Otálora, Carmen Rosa, 1990. "La Política Fiscal Boliviana de 1975 a 1988". Universidad Católica Boliviana, IISEC,
DT 90/02 (Febrero). Los cálculos de Otálora se basan en la Unidad de Análisis de Política Económica del Ministerio de
Planeamiento. Los datos de 1988 vienen de cómputos del autor basados en informaciones de la Memoria de 1988 del
Banco Central de Bolivia y el Instituto Nacional de Estadística.

3
Análisis mas extensos de la hiperinflación y de la estabilización bolivianas aparecen e.g. en Sachs (1986, 1987), Kiguel y
Liviatan (1989), Morales (1987, 1989).

5
 La pregunta de muchos analistas es la de por qué se desencadenó una hiperinflación en
Bolivia, si no se había sufrido una conflagración internacional ni una guerra civil como en los
casos registrados en otras partes del mundo y en otras épocas. Lo que parece importante en el
origen de una hiperinflación no es el hecho mismo de una guerra, sino la conjunción de un
enorme esfuerzo financiero para cumplir con un compromiso externo, y la debilidad de un
gobierno para recurrir a las fuentes internas de recursos para alcanzarlo, por los conflictos
sociales que se suscitan. Los conflictos sociales no permiten, en particular, el control de los
déficit fiscales; éstos a su vez no tienen otro financiamiento que con emisión monetaria, lo que
contribuye sin duda a la inflación.4
El deterioro de la situación económica y una oposición política implacable obligaron a
Siles Zuazo a acortar su período presidencial. Después de las elecciones populares y en el
congreso, a mediados de 1985, fue elegido presidente el Dr. Victor Paz Estenssoro.

4
Esta discusión está inspirada en Capie (1986).

6
2. El D.S. 21060 y la Nueva Política Económica

a) Las medidas anti-inflacionarias

El 29 de Agosto de 1985, el nuevo gobierno promulgó el D.S. 21060, que iría a constituirse en
la base de su política anti-inflacionaria. Como el desarrollo mismo del programa estabilizador
exigía nuevos impulsos, se le agregaron al D.S. 21060 otras medidas complementarias. La mas
importante fue, sin duda, la reforma tributaria de 1986. Al conjunto de todas estas
disposiciones sus autores le dieron el apelativo de Nueva Política Económica (NPE).
El saneamiento fiscal constituye el núcleo de las medidas de estabilización incluidas en el
D.S. 21060. Los objetivos fiscales predominan también en las regulaciones complementarias.
La idea central de la lucha anti-inflacionaria de la NPE era muy simple: cerrar la fuente
principal (más no la única) de creación de dinero que eran los créditos del Banco Central al
sector público para financiar sus déficit. Se debía reducir lo más rápidamente posible el déficit
fiscal a niveles muy cercanos a cero. Se obtuvo la reducción por un congelamiento transitorio
de los gastos y un incremento permanente en los ingresos.
Cabe subrayar en el paquete de saneamiento fiscal el reajuste en el precio de los
carburantes en el mercado interno, tanto por las recaudaciones fiscales a las que dio lugar como
porque permitió controlar la liquidez. Los depósitos de la empresa estatal, Yacimientos
Petrolíferos Fiscales Bolivianos, YPFB, en el Banco Central se convirtieron en el principal, e
inusual, instrumento de política monetaria. Se ha de añadir también que tanto la devaluación
inicial del tipo de cambio oficial como la política de sostenimiento de la unificación cambiaria
tuvieron efectos fiscales positivos muy significativos.
La reducción de gastos implicó la reducción de alrededor de 10% de la fuerza de trabajo
del sector público. El caso más dramático fue el de la empresa estatal, Corporación Minera de
Bolivia, COMIBOL, donde 23 mil de los 30 mil obreros perdieron sus puestos de trabajo.

7
 La política cambiaria incorporada en el D.S. 21060 prevé un sistema de flotación
controlada. Las operaciones de compra-venta de divisas son completamente libres, pero se
estableció en el Banco Central un mecanismo de intervención, el "bolsín". En este bolsín, el
Banco Central subasta (en subasta holandesa) sus divisas y el precio resultante de esta
operación sirve para definir el tipo de cambio oficial y al cual el Banco Central compra divisas.
Las medidas anti-inflacionarias y de desestrangulación fueron acompañadas de una
liberalización completa de los mercados de bienes, del crédito, de capitales y del trabajo. El
conjunto de liberalizaciones no era estrictamente necesario para la estabilización pero
constituía, en la concepción de los autores de la NPE, un mecanismo de control indirecto de
precios (y de costos). Sería la apertura la encargada de que los precios no se incrementen, al
reducir el poder monopólico de los productores fijadores de precios. En realidad, las
liberalizaciones tuvieron el papel inesperado de asentar la credibilidad interna en el programa
de estabilización, al diferenciarlo de los anteriores. Estas liberalizaciones fueron calificadas
posteriormente por los observadores de las agencias internacionales de crédito, como "ajustes
estructurales". El gobierno se encontró como Monsieur Jourdan, que estaba hablando en prosa
sin saberlo.
Le tocó principalmente a una fuente interna, YPFB, la responsabilidad de financiar
inicialmente el programa de estabilización. Esto tiene, por supuesto, costos de largo plazo.
Este financiamiento fue completado con la continuación de la suspensión de pagos a los bancos
comerciales extranjeros, la normalización de las relaciones con el Fondo Monetario
Internacional y otras agencias multilaterales de crédito, así como con los gobiernos acreedores
en el Club de París. El cese de pagos fue crucial para asegurar el éxito del programa.
Bolivia negoció la recompra de su deuda con los bancos internacionales acreedores en
1988. A fines de 1989, se canjeó la deuda muy importante con la Argentina contra las
acreencias que se tenía con ella por las ventas de gas. En los primeros meses de este año se ha
comenzado a pagar la deuda con el Brasil con títulos brasileños de deuda comprados en el
mercado secundario. Estas operaciones han significado una reducción de más de un tercio en el
stock de deuda externa boliviana. El servicio de la deuda también ha sido muy aliviado, tanto
por la reducción del stock como, sobre todo, por las negociaciones en el Club de París.

8
b) Los Resultados

Los logros

La política ortodoxa de estabilización puesta en marcha a fines de Agosto de 1985, tuvo

resultados contundentes en cuanto a la tasa de inflación (Cuadro 3). Los resultados inmediatos
de saneamiento fiscal y financiero fueron también sustanciales, aunque después se deterioraron
como se señalará mas adelante (regrésese de nuevo al Cuadro 2). Desde la aplicación de la
NPE el tipo de cambio oficial no ha diferido sustancialmente del tipo de cambio libre (en
general menos de 1%). La unificación cambiaria en sin duda uno de los logros más
importantes.

Cuadro No. 3

Tasas de Inflación 1986-1990 (%)a)

1986 60.0

1987 10.7

1988 21.5

1989 16.6

1990b)

Enero 1.0

Febrero -0.1

Marzo 0.4

Abril 0.3

Mayo 0.6

Junio 2.0

Acumulado 1er. Semestre 4.3

Inflación Anualizada
1er. Semestre 8.7

Fuente: Instituto Nacional de Estadística

Notas.- a) Tasas anuales de diciembre a diciembre
b) Tasas mensuales

9
 El ajuste interno logrado con el programa ha permitido también aliviar el peso de la
deuda externa como se ha señalado arriba. Como corolario, se tiene que además de acceso
renovado a los créditos oficiales se ha venido reabriendo progresivamente las fuentes privadas
externas de financiamiento de corto plazo, del comercio exterior boliviano. La situación no es
todavía completamente normal, pero hay progresos.

Desde el punto de vista político, el gobierno retomó con la NPE su capacidad de

iniciativa y pudo proponer al país reformas muy importantes. El gobierno de Paz Estenssoro
fue también capaz de conseguir un apoyo político en las clases medias urbanas y en sus
instituciones representativas, suficiente para controlar a la oposición de los sindicatos obreros.
En las elecciones de Mayo de 1989, los tres partidos políticos que proponían la continuación de
la NPE obtuvieron el 65% de los votos.

Los Costos

El debate acerca de los costos de la estabilización sigue siendo vivaz. El gobierno de Paz
Estenssoro y sus asesores nacionales y extranjeros, sostenían que los costos fueron muy bajos.
Se arguye que la caída en el PIB de 1986 y el aumento en la tasa de desempleo de 2% se debió
esencialmente a la brutal caída en los términos de intercambio sufrida ese año y no al programa
de estabilización. La oposición señala sobre todo la alta tasa de desempleo prevaleciente y la
caída en salarios reales. La discusión que sigue se basa en los datos del Cuadro 4.
Centenares en las tasas de desempleo abierto y subempleo visible parece ser una
aproximación poco fructífera, dado que además de las dificultades de medición -en países sin
sistema de seguro de desempleo- las transformaciones en el mercado del trabajo se han
producido mas que por reducciones en la cantidad de empleos por cambios en su calidad.
Dicho de otro modo, el mercado del trabajo se informalizó aún mas después del D.S. 21060.
Desafortunadamente, no se cuenta en Bolivia con datos precisos del número de

trabajadores sindicalizados, lo que hubiera constituido una buena aproximación al empleo

formal (y a sus cambios). Como alternativa, si se toma el número de afiliados al Instituto

Boliviano de Seguridad Social, se notó en 1986 y 1987 una reducción acumulada de 75 mil

10
trabajadores afiliados, o sea 21.8% de las afiliaciones de 1985 y 6.2% de la Población

Económicamente Activa urbana de ese mismo año (Bolivia, Ministerio de Planeamiento (1988,

p. 385)).

Cuadro No. 4

Indicadores de Producción, Empleo e Inversiones después de la Estabilización

1986 1987 1988 1989

A. Tasas de Crecimiento Anualesa)

-2.9 2.1 2.8 2.4
1. PIB
-5.5 -0.6 0.0 -0.4
2. PIB per Cápita
-2.3 -0.3 -1.5 -0.4
3. Consumo Privado per Cápita
3.7 3.7 4.0 4.0
4. Fuerza de Trabajo Urbana
1.7 3.1 4.0 5.5
5. Empleo Urbano
102
B. Indices de Producción (Base 1985=100)a)
97 99 94 104
1. PIB
94 94 106 94
2. PIB per Cápita
74 75 101 134
3. Minería
96 97 110 104
4. Hidrocarburos
102 106 96 113
5. Manufacturas
95 95 102 93
6. Agricultura y Ganadería
92 91 102 110
7. Construcción
104 98 103 107
8. Electricidad, Gas y Agua
100 104 104
9. Servicios

D. Formación Bruta de Capital Fijob) (% del PIB)

1. Sector Privado 2.9 2.8 2.5 n.d.
2. Sector Público 3.2 3.1 3.2 n.d.
3. Total 6.1 5.9 5.7 n.d.

E. Volúmenes de Exportaciónc) (Base 1985=100) 105 97 98 n.d.

12.9
F. Empleo Urbanod)
1. Desempleados (% de la Fuerza de Trabajo) 13.4 13.4 12.2
319
2. Trabajadores Afiliados al Sistema de
Seguridad Sociale) (Miles) 268 n.d. n.d.
356
3. Contrafactual: Afiliaciones Potenciales
37 369 384 399
al Sistema de Seguridad Socialc) (Miles)
4. Diferencia entre G3. y G2. 101 n.d. n.d.
10.3
5. Diferencia G4. como % de Afiliaciones
Potenciales 27.4 n.d. n.d.

a) Cómputos basados en datos del Instituto Nacional de Estadística

b) Estimaciones del autor basadas en datos básicos de las encuestas de hogares del Instituto Nacional de Estadística
c) Datos del Fondo Monetario Internacional, International Financial Statistics, Diciembre 1989
d) Estimados como el número de afiliaciones si el porcentaje de afiliaciones en la PEA hubiese permanecido constante
e) Datos del Banco Mundial, Bolivia, Country Economic Memorandum, 1989

11
 No toda esa pérdida de empleos se debe al programa de estabilización. Un porcentaje
elevado del desempleo se debió a despidos en el sector público por razones estructurales. Por
ejemplo, en el caso de la minería, la estabilización y la caída del precio del estaño no hicieron
sino precipitar un ajuste, que de todas maneras tenía que venir, y que había sido demorado
excesivamente por consideraciones extra-económicas. Se puede argüir en sentido contrario,
que si bien el ajuste era inescapable, podía habérselo efectuado gradualmente y más
cuidadosamente.
Los salarios reales cayeron inmediatamente después del anuncio del D.S. 21060 en un
21.5%, en el trimestre inmediato al anuncio del D.S. 21060. A partir del segundo trimestre de
1986, los salarios reales han tenido una recuperación sostenida en el sector privado y en las
empresas estatales, y están en los niveles promedio de 1982. En cambio, los salarios del
gobierno, así como las rentas para ciertas categorías de jubilados han quedado en niveles muy
bajos.
Se puede conjeturar que los efectos negativos de largo plazo de la reducción en el gasto
público social, especialmente en educación, constituyen los mayores costos del programa de
estabilización. Así, por ejemplo, el gasto público en educación no universitaria pasó de un
promedio de 3.4% del PIB en el período 1980-1985 a 1.5% en 1986. Ese porcentaje aumentó a
2.5% en 1985 (Ministerio de Planeamiento (1989, p. 325)).
Por último, pero no por ser menos importante, si bien es cierto que se alcanzó la
estabilización con una caída relativamente pequeña del PIB y del empleo en lo inmediato es
también cierto que a un poco más largo plazo apareció que la economía había quedado
entrampada en un sendero de bajo crecimiento y baja inversión. Este punto es retomado más
adelante.

c) Una Relectura del Exito de la Estabilización

No se puede desconocer que la NPE fue muy efectiva para parar la hiperinflación, pero hay que
señalar que al margen de la política aplicada existían condiciones contextuales para que esto
suceda.
En primer lugar, el valor del stock real de dinero en Julio de 1985 era tan bajo que

12
cualquier caída brusca de la tasa de crecimiento de dinero se tenía que traducir en una crisis de
liquidez, con claros efectos desinflacionarios en los precios y un incremento en las tasas reales
de interés, y que al ir resolviéndose aumentaba las reservas en divisas del Banco Central. Las
altas tasas de interés impedirían después la especulación contra el programa, en el mercado
cambiario; más aún, indujeron una repatriación muy significativa de capitales. El retorno a la
completa convertibilidad, pieza central para la credibilidad del programa anti-inflacionario, es
también más fácil cuando el stock inicial de dinero real es muy bajo.5
La devaluación de facto y el reajuste de precios públicos redujeron aún más, y de una sola
vez, el bajo valor inicial del stock real de dinero. Esta caída, conjuntamente con el brusco
cierre de la principal fuente de creación de dinero que era el déficit del sector público, dieron
las condiciones para una estabilización de facto. Un resultado inmediato fue la estabilización
del tipo de cambio paralelo. La estabilización cambiaria fue un resultado y no el instrumento
principal de la lucha anti-inflacionaria, como se sostiene en algunos medios.6
Las políticas de estabilización, junto con la suspensión del servicio de la deuda con los
bancos comerciales y la normalización de las relaciones internacionales con las agencias
internacionales de crédito permitieron el sostenimiento de una posición razonable de reservas.
Esto permitió al gobierno anclar la estabilización de más en más en el tipo de cambio.
El anuncio de medidas draconianas de saneamiento fiscal y, sobre todo, la tenacidad en
su ejecución le dieron suficiente credibilidad de corto plazo al programa de estabilización.
Nótese que la idea de un tratamiento muy enérgico a las organizaciones laborales formó
también parte del paquete de credibilidad. Por último, y esto tiene que ser subrayado, el retorno
a la convertibilidad del peso boliviano, eliminando todas las restricciones cambiarias,
diferenció el programa de los anteriores intentos de estabilización, afianzándolo.
Hay que hacer notar también que el contexto político favorecía la ejecución del
programa. El cansancio del público con la hiperinflación y el desabastecimiento creaba un
clima de aceptación para el tipo de medidas de la NPE, por más duras que fueran. Hay que
señalar también que el cambio de gobierno fue un elemento crucial para el éxito del programa,

5
En una posición extrema, analistas como Chávez (1989) sostienen que la NPE tuvo poco que ver con la estabilización, ya que
la hiperinflación se agotó por sí misma.
6
En realidad, hasta que se constituyeran reservas de divisas en el Banco Central, el anclaje en la tasa de crecimiento de la
emisión era equivalente a un anclaje en el tipo de cambio. Bajo algunas condiciones restrictivas, una política monetaria
apretada es equivalente a una política de congelamiento del tipo de cambio (o a una lenta depreciación). Véase al respeto la

13
dado el desgaste del gobierno de Siles Zuazo.
Los diversos ensayos de estabilización del Siles Zuazo, no obstante los fracasos y las
resistencias, proveyeron información suficiente al público acerca de los costos de estabilizar en
relación a no hacer nada. El público fue de esta manera "educado" en cuanto a la necesidad de
efectuar reajustes en el tipo de cambio y en los precios públicos, cuando estaban muy bajo
relativamente a otros precios. Se puede pensar que de esa manera los intentos fallidos
contribuyeron a la estabilización definitiva en el largo plazo.
En Octubre de 1985, los dos principales partidos políticos, el Movimiento Nacionalista
Revolucionario (MNR) y Acción Democrática Nacionalista (ADN) firmaron un acuerdo
congresal, llamado Pacto por la Democracia, pro el cual los dos partidos se comprometían a
otorgar el apoyo que se requiriera al programa de estabilización y a la Nueva Política
Económica. La ADN no participó con ministros en el poder ejecutivo, pero recibió la gestión y
administración de importantes empresas estatales y corporaciones regionales de desarrollo. El
Pacto fue esencial para el éxito del programa, tanto porque permitió hacer pasar las leyes
necesarias, por ejemplo, las de reforma tributaria y las de presupuesto, como porque evitó las
desgastadoras interpelaciones al poder ejecutivo, que fueron tan frecuentes durante el gobierno
anterior.7

d) Los Principales Problemas de la Post-Estabilización

Si bien la inflación ha sido controlada, persisten algunos problemas que manifiestan o son
fuente potencial de desequilibrio macroeconómico. Muchos de ellos tienen su origen en el
programa mismo de estabilización.

El difícil equilibrio fiscal

El mantenimiento del equilibrio fiscal es uno de los pilares fundamentales de la política

económica iniciada con el D.S. 21060. A pesar de esta intención, los déficit han sido
sustanciales en 1987 y 1988. Si no fueron inflacionarios se debió al recurso a nuevo

discusión en Helpman y Leiderman (1988).

14
endeudamiento externo. El gobierno no ha podido completar todavía la reforma tributaria
iniciada en 1986, ni continuar con la restructuración del gasto para atender sobre todos los
requerimientos de gasto público social, ni asegurar las condiciones para un comportamiento
verdaderamente empresarial de las empresas públicas.
Es importante señalar que equilibrar el presupuesto reduciendo a montos muy bajos los
gastos en educación, salud y en las rentas de los jubilados, no sólo que tiene consecuencias
negativas para más adelante, sino que afecta también al clima político de atracción de
inversiones privadas al crear intranquilidad y la percepción de que el equilibrio fiscal es
insostenible en el mediano plazo, por la acumulación de demandas sociales insatisfechas. El
desafío fiscal es doble: aumentar demasiados costos de eficiencia a la economía; y, mejorar la
administración del gasto público social.

La sobrevaluación cambiaria y el ajuste externo

Una de las pautas principales de la NPE ha sido el establecimiento de un tipo de cambio único,
flexible y competitivo. Pero, el mismo esfuerzo de estabilización parece haber alejado el tipo
de cambio de la norma señalada. La política monetaria muy apretada, que indujo repatriaciones
de capital considerables, combinada con rigideces de precios en algunos sectores, contribuye a
una sobrevaluación. Por otra parte, el gobierno ha adoptado en determinados momentos
(Febrero 1986, Julio-Noviembre 1988) una política deliberada de sostén del tipo de cambio en
el bolsín, aún con pérdidas importantes de reservas de divisas. Si bien se admite, más o menos
de manera general, que hay sobrevaluación, las estimaciones de ésta, varían en el rango 5% -
14%.
Domínguez y Rodrick (1990) hacen notar que el régimen cambiario ha evolucionado
desde un sistema de subasta hacia uno de devaluaciones deslizantes, con tasas de deslizamiento
muy reducida. Ellos, al igual que otros observadores, se interrogan sobre la eficacia de las
devaluaciones nominales para corregir la sobrevaluación.
Los déficit en balanza comercial en los dos años subsiguientes al programa de
estabilización fueron muy sustanciales. Es cierto que una explicación importante está en la

7
El Pacto fue roto unilateralmente por el MNR, en Febrero de 1989, en el contexto de la contienda electoral.

15
brutal caída de las exportaciones, pero también hubo un crecimiento muy sustancial de las
importaciones en relación al período de alta inflación. La situación comercial mejoró en 1988 y
se recuperó notablemente en 1989.
La experiencia de los dos primeros años de post-estabilización lleva a inferir que es muy
difícil efectuar simultáneamente un ajuste externo y una estabilización de la inflación. Bolivia
pudo estabilizar debido en gran parte a que pudo encontrar el financiamiento necesario de sus
déficit en cuenta corriente (y especialmente para aumentar sus importaciones). Recién una vez
consolidada razonablemente la estabilización, se están realizando los ajustes externos. Queda
la interrogante del papel del tipo de cambio en este esfuerzo. Más generalmente, queda la
pregunta de hasta qué punto una devaluación real daría el estímulo necesario a una reactivación
de la producción.

Las altas tasas reales de interés

El Cuadro 5 muestra la magnitud de las tasas reales de interés, que para nuestros propósitos
estarán dadas por las tasas para operaciones en dólares. Aunque al principio era natural que
surgieran altas tasas reales de interés, como efecto casi inevitable del programa de
estabilización, llama la atención su fuerte incremento un año después y su resistencia a la baja
aún ahora. No solo las tasas de interés son altas, sino que también lo son los spreads.
El debate interno acerca de las altas tasas de interés real se centra en dos polos. En el
primero se sitúan aquellos que sostienen que el fenómeno es uno de credibilidad incompleta en
la estabilización y de riesgo-país. En el segundo se colocan los que piensan que se debe a
secuelas del programa de estabilización: la política monetaria excesivamente apretada, que
creo primero un exceso de demanda por crédito, seguida después por un crecimiento perverso
de la demanda para refinanciar deudas.

El desempeño del sistema financiero

La situación del sector bancario es también un problema sobresaliente, que está parcialmente
detrás del problema de las altas tasas de interés, así como es un resultado de ellas. El cuadro

16
crítico se presenta con altos porcentajes de cartera en mora, depósitos a muy corto plazo y
mayoritariamente en moneda extranjera, y concentraciones marcadas de depósitos y de cartera.
La configuración anterior hace a la banca exageradamente sensible a los movimientos
políticos. Por ejemplo, en el momento de cambio de gobierno el año pasado, los retiros
extraordinarios de depósitos que se produjeron sin mayor razón causaron serias dificultades a
los bancos privados y al Banco Central, que tuvo que abrirles una línea de crédito de
emergencia.

Cuadro No. 5

Tasas de Interés para Operaciones en Dólares, 1986-1989

Año y
Activa Spread
Trimestre Pasiva

86.I 20.4 12.3 7.3

86.II 22.6 14.9 6.7
86.III 22.0 14.9 6.2
86.IV 22.0 15.0 6.1
87.I 21.9 15.1 5.9
87.II 25.3 15.5 8.5
87.III 28.1 16.0 10.4
87.IV 26.0 15.6 9.1
88.I 26.0 15.8 8.8
88.II 23.3 16.0 6.2
88.III 22.0 15.3 5.8
88.IV 22.3 14.9 6.4
89.I 21.2 13.9 6.4
89.II 21.7 14.3 6.5
89.III 22.9 15.6 6.3
89.IV 22.1 15.1 6.1
Fuente: Banco Central de Bolivia

El deterioro financiero produjo el cierre de cuatro bancos pequeños en 1987 y a

17
principios de 1988. El D.S. 21660 de Julio de 1987 determinó una serie de medidas de
saneamiento del sistema financiero, incluyendo el restablecimiento de la Superintendencia de
Bancos. Esas regulaciones, más la obtención de un préstamo del Banco Mundial para reforzar
al sistema financiero, han aliviado en algo la situación.

Lenta monetización

Un criterio importante para juzgar la solidez del programa de estabilización es el incremento en

la demanda por moneda nacional. En el caso boliviano, la estabilización parece haberse
obtenido más por una política monetaria apretada que por un incremento en la demanda. El
aumento en M1 real ha sido relativamente modesto después del programa de estabilización; a
fines de 1989 era apenas un poco más del 50% del valor que tenía antes de la gran inflación.
La contrapartida de la baja demanda por activos en moneda nacional es una fuerte dolarización
del sistema bancario. A fines de 1989, 84% de los depósitos del sistema estaban en dólares o
eran indexados al dólar.

18
3. La Reanudación del Crecimiento

a) El Crecimiento de Largo Plazo

Las pérdidas de bienestar que ha producido la crisis de los años ochenta plantean con especial
pertinencia la reanudación de un crecimiento sostenido. Por otra parte, la evolución de los
últimos años de la fuerza de trabajo añade urgencia a la necesidad de crecer. Bolivia ha
ingresado, más tardíamente que los países vecinos, a una fase de transición demográfica,
caracterizada por un relativamente alto crecimiento poblacional y un rápido proceso de
aglutinamiento de la población en las tres ciudades principales. La población económicamente
activa en las ciudades crece a la alta tasa e 4% por año.
En la visión del gobierno anterior, y del actual, las perspectivas de crecimiento sostenido
se fundan en el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica; aumentos muy sustanciales
en la tasa de inversión, especialmente la privada; saltos de productividad de la mano de obra;
y, la expansión y diversificación de las exportaciones. La minería, los hidrocarburos, la
agricultura y la industria liviana serían los motores del crecimiento. Parece razonable apuntar a
un crecimiento sostenible del PIB entre 4.5% y 5%, o sea alrededor de 2% en términos per
cápita, en los próximos años.8

8
Estas tasas están planteadas en la Estrategia de Desarrollo Económico y Social, 1989-2000, preparada durante el gobierno de

19
 La inserción externa juega un papel fundamental. Los Acuerdos con el Brasil, firmados a
fines de 1988, y con la Argentina a fines de 1989, dan relieve muy especial a una estrategia de
desarrollo de largo plazo basada en un rápido crecimiento de las exportaciones. Por otra parte,
las exportaciones bolivianas de soya y otros productos agropecuarios, así como de textiles y
confecciones, ya están dando muestras de su gran potencial.
El fuerte crecimiento de la producción de coca y de cocaína en los últimos quince años le
ha creado a Bolivia un problema adicional, de gran urgencia, de sustitución de esas
producciones y, mas generalmente, de sustitución de esa economía. El gobierno boliviano ha
propuesto al país y a la comunidad internacional una "Estrategia Nacional de Desarrollo
Alternativo" para enfrentar los problemas de sustitución de la economía de la coca.

b) Los Intentos Fallidos de Reactivación Económica

La reactivación y el D.S. 21660 del 10 de julio de 1987

Al cabo de casi dos años de ejecución del programa de estabilización, el gobierno presionado
por distintas corrientes de opinión pública, promulgó el D.S. 21660 de Julio de 1987, llamado
de reactivación económica. Las principales disposiciones del D.S. 21660 tiene relación con:

(a) Medidas para promover la expansión de las exportaciones no-tradicionales y establecer

líneas de crédito para actividades productivas y de financiamiento de la vivienda.

(b) Medidas administrativas para atenuar las dificultades en los desembolsos de la deuda
externa contratada para proyectos de inversión pública.

(c) Medidas para el saneamiento del sector financiero privado, a las que ya se ha hecho
referencia en la sección anterior.

El anuncio de reactivación incluido en el D.S. 21660 no produjo los resultados esperados

Paz Estenssoro.

20
para el objetivo de reanudar el crecimiento, aunque sí los tuvo para evitar una crisis en el
sistema financiero. Es de hacer notar que las dificultades fiscales hicieron que alguna de las
medidas más importantes del D.S. 21660 no llegaron nunca a ejecutarse, o lo fueron demasiado
tarde.

El D.S. 22407 del 11 de enero de 1990 o la continuación de la NPE

El gobierno del Presidente Paz Zamora promulgo, a principios de este año, un Decreto
Supremo para: (a) ratificar las políticas de estabilización lanzadas por el anterior gobierno; (b)
dar el impulso a la economía, con "un crecimiento cualitativo que permita resolver los
problemas básicos de estructura"; (c) impulsar una política de desarrollo social "para
revalorizar el ser humano en el proceso de desarrollo".9
Las disposiciones del D.S. 22407 no parecían tener suficiente precisión y así fueron
percibidas por la administración y el público en general. En una evaluación de la
Confederación de Empresarios Privados de Bolivia, menos de 10% de las disposiciones del
decreto habían sido cumplidas a los seis meses después de la promulgación (La Razón, 30 de
Junio de 1990). Parece que el decreto tenía más las finalidades de definir un programa de
gobierno entre los dos partidos de una coalición muy heterogénea, formada a última hora, como
es la que apoya al gobierno del Presidente Paz Zamora, y de anunciar al público que el gobierno
no respondería a las demandas de sectores importantes en el interior de la coalición de
gobierno.
El D.S. 22407 ha sufrido, como el D.S. 21660 anteriormente, problemas de credibilidad.
El público percibe que el gobierno no está todavía dispuesto a asumir los costos y los riesgos de
una reactivación vigorosa, por los problemas que pudiera causar el programa de estabilización.
Ni el D.S. 21660 y menos aún el D.S. 22407 han sido juzgados por el público como claramente
superiores al D.S. 21060, sino más bien como un esfuerzo para llenar, sin mayor audacia,
algunas lagunas del primero. Por otra parte, el carácter mas definitivo de la política de
estabilización fue el compromiso y la determinación de la administración de Paz Estenssoro;
no ha sucedido lo mismo con su política de reactivación ni con la de administración de Paz

9
Declaraciones del Ministro de Planeamiento, Enrique García, en el Foro Económico # 27. (ILDIS, 1990).

21
Zamora.

c) Las Políticas de Corto Plazo para la Reanudación del Crecimiento

En la fase actual de ajustes macroeconómicos, pareciera que el objetivo principal de las

políticas es poder detectar los mecanismos de coordinación y de asentamiento de la credibilidad
que permitan pasar de un equilibrio de poca actividad a una situación en la que la economía
alcance su potencial de crecimiento. En esta coordinación, las políticas del gobierno, sus
anuncios, y su señales tienen un papel central. Pareciera que los agentes económicos tienen
todavía dudas acerca del mantenimiento de las reforma de la NPE y de su evolución a largo
plazo y que, por lo tanto, necesitan disposiciones gubernamentales contundentes para establecer
una credibilidad completa. Tres mecanismos pueden tener un papel de coordinación
especialmente importante: la situación fiscal, la atracción de la inversión extranjera, y las
privatizaciones.
La transición al crecimiento debe interpretarse como la fase de acortamiento de la brecha
entre la situación actual y el crecimiento dado por factores estructurales señalados arriba. En el
proceso de acercamiento tanto el sector público como el privado tienen papeles importante. La
posición fiscal juega un papel de primer plano en proporcionar señales que afectan en las
decisiones de inversión del sector privado. Por el tipo de estabilización que se ha empleado en
Bolivia, hay una fijación obsesiva del público en las cuentas fiscales y monetarias (ignorando a
veces otras fuentes de inestabilidad como los préstamos irrecuperables de algunos bancos,
causados a su vez por las altas tasas de interés). Esta herencia hacer aparecer problemas de
credibilidad, al menos síntoma de que las cuentas del gobierno no están cerrando de la manera
esperada. Esta hipersensibilidad, tal vez indeseable, es sin embargo, un dato del problema que
tiene que ser tomado en cuenta. Los inversionistas nacionales al seguir observando fragilidad
en la situación fiscal, preferirán no ceder su opción de esperar, mientras tanto colocan su dinero
en depósitos en los bancos nacionales a muy corto plazo o en el extranjero.
Una manera adicional muy importante para completar la credibilidad, puede estar dada
por la inversión directa extranjera. Al radicarse ésta en el país, además de sus efectos positivos
directos, proporciona información de su confianza en el país y en sus oportunidades a los

22
inversionistas privados nacionales. A las empresas extranjeras les es menos costoso
proporcionar esa información, por sus propias dimensiones, que a los inversionistas nacionales;
de allí el papel líder que pueden tener en inducir la expansión general de las inversiones.10

4. Comentarios Finales

El programa boliviano de estabilización es el único que sobrevive entre los que se iniciaron en
la región a mediados de la década pasada. Ha sido además muy resistente a los shocks
comerciales externos sumamente adversos. Están también asociados al programa de
estabilización los alivios de deuda externa. Esta ya crea los graves problemas de principios de
la década anterior.
La estabilización boliviana ilustra claramente la eficacia de las políticas monetarias y
fiscales ortodoxas. Pero estas mismas políticas, tan eficaces para combatir la inflación, lo han
sido menos para permitir que Bolivia reanude con el crecimiento, además que le siguen
imprimiendo una huella de precariedad a la misma estabilización, a pesar de los años
transcurridos. Se tratará solamente de tener paciencia para alcanzar los frutos de crecimiento
de las políticas fiscales y monetarias actuales o se tendrá que seguir políticas mas activas para
no quedar en un estancamiento duradero. Esta es la pregunta más difícil.

10
La afirmación general de que la privatización lleva a objetivos fiscales deseables y que además incrementa el bienestar

23
 Referencias Bibliográficas

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-------------------------. 1989. "Short Term Macroeconomic Policies for Stabilization and Growth".
Mimeo. MIT (Julio)

necesita matices. Una discusión de este problema va más allá de este documento.

24
Helpman, Elhanan y Laiderman, Leonardo. 1988. "Stabilization in High Inflation Countries:
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Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS). 1990. "El D.S. 22407 y la Reactivación
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------------------. 1987. "The Bolivian Hyperinflation and Stabilization". American Economic Review,
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25