Capítulo sexto

La brújula estratégica de la Unión Europea y el

concepto estratégico de la OTAN: ¿las dos caras de una
misma moneda?
Manuel Selas González

Resumen

El cambio del paradigma de seguridad internacional ha impulsado

numerosos ejercicios de redefinición de estrategias nacionales de
seguridad en los últimos años. En el marco europeo han venido
a coincidir en el tiempo dos ejercicios de redefinición multilate-
ral de estrategias, que son fruto de las iniciativas que en ambas
organizaciones tratan de responder a las amenazas y desafíos
de ese nuevo paradigma: el que lleva a cabo la Organización del
Tratado del Atlántico Norte y el que realiza la Unión Europea.
La simultaneidad de ambos procesos ofrece una extraordinaria
oportunidad para afianzar el alineamiento y la coordinación de
ambas organizaciones. Nada puede ayudar más a un desarrollo
armónico de la defensa europea que seguir líneas estratégicas
coordinadas con las de la Alianza, en el convencimiento de que
una Europa más fuerte en defensa refuerza la OTAN y viceversa.
Desde este punto de vista, al menos para los aliados que son
también Estados miembros de la UE, se podría decir que brújula
y concepto son en cierto modo caras de una misma moneda, la
de la seguridad y la defensa europea.

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Manuel Selas González

Palabras clave

Brújula, concepto, alineamiento, simultaneidad, armónico.

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La brújula estratégica de la Unión Europea y el concepto estratégico de...

Introducción. Un nuevo contexto de seguridad,

nuevas respuestas

Afrontamos un cambio de ciclo en las relaciones internaciona-

les caracterizado, entre otros elementos, por el cuestionamiento
de la arquitectura de seguridad convencional desarrollada tras
el final de la Guerra Fría, que viene a sumarse a la acción de los
actores no estatales, notablemente las redes terroristas transna-
cionales, protagonistas destacados de la inestabilidad internacio-
nal en el periodo inmediatamente anterior al actual.
Este cambio, en el que tiene un marcado protagonismo la aspira-
ción de Rusia de recuperar la esfera de seguridad soviética —en
su vecindad cercana pero también en otros escenarios como el
Mediterráneo y el Sahel— y la emergencia de China como actor
global —más allá de su potencia económica— ha acelerado la
competición geoestratégica a todos los niveles y obligado al resto
de actores a buscar la vía para hacerle frente, en particular, a los
Estados Unidos y sus aliados europeos y orientales.
Se ha hecho necesario volver a la tarea de analizar el contexto
de seguridad, las potenciales amenazas, los posibles apoyos, las
prioridades, los objetivos, las líneas de acción, los instrumentos,
o lo que es lo mismo, a definir una estrategia, entendida como el
procedimiento a través del cual se adoptan las decisiones ante un
escenario determinado con la finalidad de conseguir uno o varios
objetivos. La estrategia no es finalmente más que la conexión
que existe entre los objetivos últimos y las acciones que se han
de poner en práctica para llegar a dicho objetivo, en definitiva, un
plan a través del cual se intenta conseguir una meta, pudiendo
ser aplicado a diversos ámbitos, sea militar, político o económico.
El cambio del paradigma de seguridad antes mencionado ha
impulsado numerosos ejercicios de redefinición de estrategias
nacionales de seguridad en los últimos años (el más reciente
ejemplo es la del Reino Unido1), ejercicios que, en el caso de
actores globales como los EE. UU., tienen importantísimas reper-
cusiones a nivel colectivo.
Dos ejercicios de redefinición multilateral de estrategias han ve-
nido a coincidir en el tiempo: el que lleva a cabo la Organización
del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y el que realiza la Unión

1 Global Britain in a Competitive Age: the Integrated Review of Security, Defence,

Development and Foreign Policy. (16/3/2021).

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Manuel Selas González

Europea (UE), fruto de las iniciativas que en ambas organizacio-

nes tratan de responder a las amenazas y desafíos de ese nuevo
paradigma. ¿Son ambos ejercicios distintas caras de una misma
moneda, o existen diferencias que los convierten en iniciativas
independientes, a pesar de contar con protagonistas comunes?
Veamos cuáles son sus elementos esenciales para tratar de res-
ponder a este interrogante.

Orígenes

El concepto estratégico

En el caso de la OTAN, el concepto estratégico es un documen-

to consolidado en la práctica de la organización, aunque ha ido
evolucionando en el tiempo, pudiendo distinguirse tres periodos2:
–  Desde 1949 hasta 1968, se elaboraron cuatro conceptos estra-
tégicos, de consumo interno de la organización, complemen-
tados con los conocidos como Informe de los tres de 1956 y el
Informe Harmel en 1967.
–  En el periodo inmediatamente posterior a la Guerra Fría, se
publicaron dos conceptos estratégicos no clasificados, los de
1991 y 1999, que respondieron al enorme cambio que, a nivel
global pero especialmente en el contexto europeo, supuso la
desaparición del bloque soviético por una parte (posibilitando
la ampliación de la OTAN hacia el este) y de la propia URSS
por otro (con el establecimiento de la Federación Rusa como
sucesora y nuevos Estados al este, al oeste y al sur).
–  Los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 contra
Estados Unidos pusieron en primer plano la amenaza del terro-
rismo y las armas de destrucción masiva. La OTAN se sometió
a importantes reformas internas para adaptar las estructuras
y capacidades militares a fin de equipar a los miembros para
nuevas tareas, como la misión en Afganistán, pero también las
políticas, profundizando y ampliando sus partenariados. Estos
cambios acaban reflejándose en el actual concepto vigente,
aprobado en la Cumbre de Lisboa en noviembre de 2010.
La redacción y aprobación del concepto de Lisboa vino precedi-
da del trabajo y las recomendaciones de un grupo de expertos,
seleccionado por los aliados y presidido por la ex secretaria de

2 https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_56626.htm

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La brújula estratégica de la Unión Europea y el concepto estratégico de...

Estado de los EE. UU., Madeleine Allbright. También en esta oca-

sión —aunque en los pasillos de la sede de la OTAN en Bruselas
había habido ciertamente ya comentarios al respecto— es en las
recomendaciones del grupo de expertos lanzado tras la reunión
de líderes de Londres (diciembre de 2019) donde se señala abier-
tamente que3 «la OTAN debe actualizar el concepto estratégico
de 2010».
El grupo, copresidido por el ex ministro de Defensa alemán
­Thomas Mazière y el ex subsecretario de Estado norteamericano
para Asuntos Europeos y Euroasiáticos Wes Mitchell, apuntaba
que los cambios acaecidos desde 2010 impedían que el concep-
to vigente fuera una base adecuada para responder al entorno
geopolítico actual y no tener un concepto estratégico actualizado
afecta sensiblemente a la capacidad de anticipar las principales
amenazas, aumentando paralelamente los riesgos de desacuerdo
o improvisación en tiempos de crisis.
La recomendación fue recogida por el secretario general de la
OTAN, Jens Stoltenberg, en su Iniciativa OTAN2030 para la adap-
tación política de la Alianza4, aprobada finalmente en la cumbre
de la Alianza de junio de 2021 en Bruselas5, con una sucinta
invitación de los aliados al secretario general a «liderar el pro-
ceso para desarrollar el próximo concepto estratégico, que será
negociado y acordado por el Consejo en sesión permanente y
respaldado por los líderes de la OTAN en la próxima cumbre», en
referencia a la de Madrid de 2022.

La brújula estratégica

La política europea de seguridad y defensa, que incide en un ám-

bito de excepcional sensibilidad para los Estados miembros, ha
estado siempre condicionada por su carácter intergubernamen-
tal, por la regla del consenso y la financiación extra presupuesta-
ria que la acompaña.
Su avance ha sido mucho más lento y limitado que el resto de po-
líticas de la Unión, incluso se podría decir que el de la propia Polí-
tica Exterior y de Seguridad Común, PESC, en la que se ­incardina

3  NATO 2030: United for a New Era. (25/11/2020). Analysis and Recommendations of
the Reflection Group appointed by the NATO Secretary General.
4  Food for Thought Paper: NATO 2030 – A Transtlantic Agenda for the Future.

(11/2/2021). Unclassified PO(2021)0053.

5  NATO Brussels Summit Communiqué. (14/6/2021). Para 6.h.

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Manuel Selas González

(primero como Política Exterior de Seguridad y Defensa, PESD,

y actualmente como Política Común de Seguridad y Defensa,
PCSD). Los antecedentes del actual ejercicio de la brújula estra-
tégica se encuentran en las estrategias de seguridad elaboradas
por la UE en las dos primeras décadas del s. XXI:
–  La primera de ellas, la Estrategia europea de seguridad de 2003
(«Una Europa segura en un mundo mejor»), impulsada por
el entonces secretario general del Consejo de la UE y alto re-
presentante para la Política Exterior y de Seguridad Común,
(Mr. PESC) Javier Solana, aparece en un contexto de profunda
división entre Estados miembros sobre la guerra de Irak y en
puertas de la mayor ampliación de la historia de la organiza-
ción. Fue un primer intento de abordar de manera integral el rol
de la UE como actor global de seguridad, aunque esencialmente
conceptual y sin adjudicar medidas concretas a adoptar.
–  La segunda, la Estrategia global para la política exterior y de
seguridad de la Unión Europea de 2016 («Una visión común,
una actuación conjunta: una Europa más fuerte»), promovi-
da por la alta representante y vicepresidenta de la Comisión
(ARVP) Federica Mogherini, establece prioridades de la acción
exterior en el que destacan nítidamente los aspectos de se-
guridad, revelando una clara evolución respecto al texto de
2003, «un salto cualitativo importante en lo que se espera de
un documento estratégico, comenzando por la utilización de
un lenguaje más preciso en materia de seguridad y defensa,
seguido de la importancia otorgada a la autonomía estratégica
y la adquisición de capacidades militares, y terminando por la
voluntad de implicación en los procesos de resolución de con-
flictos y gestión de crisis internacionales»6.
A la estrategia de 2016 se adjuntó un Plan de implementación en
seguridad y defensa que propuso un nivel de ambición y un listado
de medidas concretas (trece) para lograrlo de manera creíble7, en
conjunción con el Plan de acción para la defensa europea (EDAP)
de la Comisión Europea, marcando tres prioridades estratégicas:
responder a los conflictos y crisis externas, reforzar las capacida-
des de los socios y proteger a la Unión y a sus ciudadanos.

6  Alaminos Hervás, M.ª Á. (27/11/2018). Las estrategias de seguridad de la UE (2003-

2016): contexto político, cambios esenciales y evolución de las prioridades políticas
europeas relativas a África en materia de seguridad. Comillas Journal of International
Relations n.º 13.
7  Implementation Plan on Security and Defence. (14/11/2016). Note 14392/16 from

the ARVP to the Council of the European Union.

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La brújula estratégica de la Unión Europea y el concepto estratégico de...

En desarrollo de este plan, y con el acicate añadido de la inmi-

nente salida del Reino Unido de la UE —país que venía bloquean-
do sistemáticamente el avance de la PCSD— se ponen en marcha
numerosas iniciativas ligadas a cumplir con ese «nivel de ambi-
ción», como la cooperación estructurada permanente (PESCO),
la revisión coordinada de la defensa (CARD), el fondo europeo
de defensa o el pacto por la PCSD civil (Civilian Compact), bási-
camente ligadas al desarrollo de las capacidades necesarias para
lograr la autonomía estratégica de la UE.
Es en este contexto cuando, en el marco de un taller dedicado
a la coherencia entre las iniciativas de defensa de la UE en sep-
tiembre de 2019, Alemania presenta una propuesta que deno-
minó Strategic Compass, brújula estratégica, con el objetivo de
mejorar las sinergias de las diferentes iniciativas y cumplir con
el nivel de ambición de la UE en el área de seguridad y defensa,
ubicándose jerárquicamente justo debajo de la Estrategia Global
de Seguridad de 2016.
Se trataba de «operacionalizar» el nivel de ambición establecido
por esta, ya que entre el nivel del Plan de implementación y el
nivel técnico de resultados de las distintas iniciativas e instru-
mentos habría un vacío a cubrir, del que se ocuparían los Estados
miembros (frente a la responsabilidad del SEAE y la Comisión en
el Plan de implementación y el EDAP).
El debate interno de la propuesta alemana condujo a la aproba-
ción, en el Consejo informal de asuntos generales de ministros
de Defensa de junio de 2020, «del inicio del trabajo hacia la
adopción de una brújula estratégica en 2022», partiendo de un
análisis del contexto de seguridad, establezca y priorice los ob-
jetivos de la UE en materia de seguridad y defensa, proponiendo
medidas concretas para hacer frente a los desafíos y amenazas
identificados, desarrollando las capacidades para ellos y apoyán-
dose en los socios cuando sea necesario.

Objetivos - contenido

El concepto estratégico

El concepto estratégico de la OTAN, un documento con más de

setenta años de historia, «describe el propósito y la naturaleza
perdurables de la Alianza, sus tareas fundamentales de seguri-
dad y los desafíos y oportunidades que enfrenta en un entorno

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Manuel Selas González

de seguridad cambiante. También especifica los elementos del

enfoque de seguridad de la Alianza y proporciona directrices para
su adaptación política y militar»8. La propia organización pues no
señala objetivos concretos sino que apunta cuál es su contenido,
es decir, se trata básicamente de una declaración de lo que debe
guiar la acción de la Alianza, de lo que debería hacer, en tér-
minos suficientemente flexibles. Existe sin embargo un segundo
objetivo, íntimamente ligado al principal, que es mostrar al resto
de la comunidad internacional cómo ve la OTAN el contexto de
seguridad y cuál será la línea de acción de la organización para
el siguiente periodo.
En el actual concepto estratégico de la organización, el de Lisboa
2010, esa relación objetivos-contenido se concreta en un breve
análisis de las amenazas del entorno y el establecimiento de las
tareas fundamentales (core tasks) de la Alianza: seguridad co-
lectiva, gestión de crisis y seguridad cooperativa (partenariados).
El resto del documento, a excepción del apartado referido a la
adaptación y reforma de la Alianza, se dedica a desarrollar esas
tareas fundamentales, como la disuasión y defensa asociada a la
seguridad colectiva (incluyendo capacidades y el tema nuclear),
los mecanismos de gestión de crisis (con propuestas de medi-
das a desarrollar) y las relaciones más destacadas en materia de
partenariados (respecto a socios clave como la UE o la ONU, la
«política de puertas abiertas»).

La brújula estratégica

Las conclusiones del Consejo de junio de 20209 describen cuatro

objetivos para el documento:
–  Primero, debe mejorar y guiar la implementación del nivel am-
bición esbozada en el Plan de implementación acordado en el
contexto de la Estrategia Global de Seguridad de 2016.
–  En segundo, «podría contribuir aún más a desarrollar la cultura
europea de seguridad y defensa».
–  En tercer lugar, «definirá las orientaciones políticas, metas y
objetivos específicos en áreas como gestión de crisis, resilien-
cia, desarrollo de capacidades y asociaciones».

8 https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_56626.htm
9 Council Conclusions on Security and Defence. (17/6/2020). Note by the General
Secretariat of the Council 8910.

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La brújula estratégica de la Unión Europea y el concepto estratégico de...

–  Finalmente, debe «proporcionar una orientación coherente» a

las iniciativas de seguridad y defensa de la UE que han surgido
desde 2016.
El ARVP Josep Borrell utilizó términos quizás mucho más explíci-
tos en la declaración que remitió a la prensa el 12 de noviembre
de 202110, momento en que los Estados miembros recibieron el
primer borrador del documento para su discusión en el Consejo
en formato «jumbo» apenas tres días después: «La brújula es-
tratégica está diseñada para responder a tres preguntas, ¿a qué
retos y amenazas nos enfrentamos?, ¿cómo podemos agrupar
mejor nuestros activos y gestionarlos eficazmente?, ¿y cuál es la
mejor manera de proyectar la influencia de Europa como actor
regional y global?».
El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) propuso el traslado
de estos objetivos al texto de la brújula a través de un documen-
to de alcance (scoping paper) distribuido en febrero de 202111
que plantea implícitamente una propuesta de contenido: un ca-
pítulo inicial con el análisis de desafíos y amenazas y que incluya
principios y valores que guíen la acción y una segunda parte que
debería describir qué es lo que, a la luz del análisis, debe hacer la
UE en materia de gestión de crisis (primer cesto) y de resiliencia
(segundo cesto), qué capacidades se necesitarán (tercer cesto)
y cómo reforzar el apoyo y cooperación de la UE con sus socios
(cuarto cesto).
El scoping paper, tras apuntar la estructura, recoge exhaustiva-
mente, cesto a cesto, una propuesta de objetivos generales de
la UE en cada uno de ellos (un total de catorce) acogiendo tanto
las iniciativas ya en curso en dichos ámbitos —como PESCO y el
Compact civil en el «cesto» de capacidades— como otras de po-
tencial planteamiento.

Proceso

El concepto estratégico

La OTAN no ha codificado un procedimiento para la redacción de

este tipo de documentos; de acuerdo con el mandato librado por

10 Una brújula estratégica para Europa. https://www.project-syndicate.org/

commentary/eu-strategic-compass-by-josep-borrell-2021-11/spanish
11  Scoping Paper: Preparation of the Strategic Compass. (8/2/2021). Note from EEAS

to Delegations 5986. Document partially accesible to the public 21/5/2021.

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Manuel Selas González

los aliados en la pasada Cumbre de Bruselas, es el secretario ge-

neral de la organización el encargado de liderar el proceso de ela-
boración, y por tanto este tiene un margen importante de decisión.
Con toda seguridad, las consultas por su parte con los aliados
comenzaron inmediatamente después de la citada cumbre, con el
objetivo de constatar los elementos de consenso y de controversia
entre los Estados miembros cara a conformar su propuesta.
En esta ocasión, de un modo similar a cómo gestionó su Iniciativa
OTAN2030, el secretario general Stoltenberg ha decidido trasla-
dar a las audiencias de los Estados miembros (y también, como
no, al resto de actores del ámbito de la seguridad y la defensa) el
debate sobre el concepto estratégico a través de la celebración de
una serie de seminarios, bajo el lema «Towards NATO’s Strategic
Concept», sobre elementos que se consideran fundamentales en
esta reflexión.
Para los seminarios, que combinan un formato restringido para
los aliados con el componente de diplomacia pública, se han ele-
gido como temas la disuasión y la defensa, la estabilidad interna-
cional y la defensa del orden basado en normas, los desafíos del
futuro (nuevas tecnologías) y los partenariados.
Siguiendo el modelo OTAN 2030, es probable que el Secretaria-
do Internacional de la OTAN organice otros eventos de diploma-
cia pública relativos al concepto, con horizonte en la Cumbre de
­Madrid 2022. No es desdeñable el aporte que este tipo de acciones
puedan aportar al proceso, especialmente los que provengan de
organizaciones públicas de los Estados aliados, como la A ­ samblea
Parlamentaria de la OTAN o centros reconocidos de pensamiento
en el ámbito de la diplomacia y la defensa. No obstante, lo definiti-
vo serán las negociaciones que, en el segundo semestre de 2022,
tengan lugar en el seno del Consejo Atlántico cara a la adopción de
un texto final a presentar en junio en Madrid.

La brújula estratégica

De acuerdo con el cronograma establecido tras las Conclusiones

del Consejo de junio de 202012, el proceso se inició con la elabo-
ración de un análisis de riesgos y amenazas 360 grados a cargo
del SIAC, el «Single Intelligence Analysis Capacity», compuesto
por el Centro de Inteligencia de la UE (INTCEN) y la Inteligencia

12 https://eeas.europa.eu/sites/default/files/towards_a_strategic_compass-2021-11.pdf

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La brújula estratégica de la Unión Europea y el concepto estratégico de...

del Estado Mayor militar de la UE (EUMS) basado en las aporta-

ciones de la inteligencia civil y militar de los Estados miembros.
Se presentó a los mismos en noviembre de 2020.
Aunque su contenido es clasificado, el SEAE hizo público un
memorándum13 que incluye algunas claves sobre su conteni-
do: apunta tendencias globales, regionales y finalmente las que
apuntan directamente a la UE; no ofrece una visión planetaria
de los riesgos o las crisis, sino que se centra en las que afectan
directamente a la UE, sin priorizar, o que era previsible desde el
momento en que se decidió que fueran las agencias de inteligen-
cia (nivel técnico) las que se ocuparan de aportar los elementos
del análisis, evitando discusiones potencialmente divisivas dada
la variedad de interpretaciones sobre qué supone un riesgo o
amenaza para cada uno de los Estados miembros.
A la distribución del análisis siguió una fase de diálogo estratégi-
co que debía conducir al desarrollo del documento de la brújula
durante la segunda mitad de 2021. Esta fase se ha extendido
durante casi un año, hasta que el ARVP Borrell trasladó a los
Estados miembros el primer borrador de la brújula estratégica
en noviembre de 2021. El diálogo se plasmó en la elaboración
y distribución entre Estados de documentos informales, non pa-
pers o food for thought, en el que sirvieron para negociar y fijar
posiciones.
También se celebraron seminarios y talleres —incluso a nivel mi-
nisterial— a cargo de los propios Estados miembros y también de
otras instituciones de la Unión, destacando los del Instituto para
Estudios de Seguridad de la UE, EUISS. Todo ello, informando la
labor del SEAE, que es el penholder del ejercicio.
Tras la distribución del primer borrador en noviembre de 2021,
los trabajos sobre el texto se realizan a través de los cana-
les habituales de discusión de los documentos del ámbito de la
­Política Común de Seguridad y Defensa; debates en el Comité
de Política de Seguridad, COPS, y sus grupos de trabajo —el po-
lítico-militar y el de gestión civil de crisis— para posteriormen-
te pasar al mecanismo general de aprobación por parte de los
­Estados miembros, que para la brújula estratégica está prevista
en marzo de 2022.

13  Questions and answers: Threat Analysis – a background for the Strategic Compass.
(20/11/2020). https://eeas.europa.eu/sites/default/files/2020_11_20_memo_ques-
tions_and_answers_-_threat_analsysis_-_copy.pdf

107
Manuel Selas González

¿Seguridad euroatlántica vs seguridad europea?

El análisis comparado entre los dos procesos arroja un primer re-

sultado evidente: la cronología ofrecería una posibilidad de interac-
ción, ya que en ambos casos los procesos coinciden en el tiempo;
el del contenido del concepto OTAN se inició en el mismo momento
en que los aliados acordaron su revisión en junio de 2021 —aun-
que no entrará en una etapa concluyente de elaboración hasta
pocas semanas antes de la Cumbre de Madrid— y el de la brújula
había comenzado en 2020. No obstante, el hecho de que la brújula
se vaya a adoptar tres meses antes que el concepto podría llevar-
nos también a pensar que, objetivamente, tiene más posibilidades
de influir la primera en el segundo, ya que el debate del concepto
seguiría abierto cuando el de la brújula ya haya concluido.
Por otra parte, el factor tiempo marca importantes diferencias en
cuanto al proceso. El concepto es un instrumento que la OTAN lleva
ya siete décadas utilizando, que se ha ido perfeccionando por experi-
mentación práctica y está consolidado como guía de la organización,
mientras la brújula es una absoluta novedad dentro de la UE, no
existen antecedentes ya que los documentos estratégicos anteriores
no son comparables ni en objetivos ni en alcance. La revisión del con-
cepto vigente va a llevarse a cabo en el plazo de un año, el que media
entre las cumbres de la Alianza de Bruselas y la de Madrid, mientras
la brújula, que parte de cero, cumplirá en su momento de endoso por
los Estados miembros, más de dos desde que apareció su propuesta.
Aparte del binomio tradición/innovación, los mecanismos que se po-
nen en marcha en ambas organizaciones para impulsar la elabora-
ción de los documentos se mueven claramente en coordenadas muy
distintas, tanto por el ámbito competencial y ritmo de trabajo de
los respectivos penholders (el Secretariado Internacional de la OTAN,
cuya estructura lidera el secretario general, y el SEAE en la UE, enca-
bezado por el ARVP) como por el número de instancias/organismos/
instituciones involucradas en los trabajos (toda la estructura de la
PESC, desde el COPS y sus grupos de trabajo, el grupo de Relacio-
nes Exteriores, RELEX, el Comité de Representantes Permanentes y
finalmente el Consejo, por parte de la UE, mientras por la OTAN es
competencia reservada al Consejo Atlántico). Baste como ejemplo la
movilización de instituciones nacionales y comunitarias que fue nece-
saria para completar el análisis de amenazas y desafíos de la brújula.
En cuanto a contenido (teniendo como referencia los anteceden-
tes de los conceptos de la OTAN y de los elementos que se han

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La brújula estratégica de la Unión Europea y el concepto estratégico de...

hecho públicos respecto a la brújula, porque el borrador de esta

es clasificado y del concepto no existe texto alguno aún) ambos se
inician de modo similar, con un análisis de los riesgos y amenazas
que enfrentan las respectivas organizaciones y el señalamiento
de las tareas de la organización, señalándose a continuación la
respuesta de la organización a través del establecimiento de una
serie de objetivos y tareas, las core tasks en el caso de la OTAN
y los «cestos» en el de la brújula.
Los core tasks (seguridad colectiva, gestión de crisis y seguridad
cooperativa) y los cestos (gestión de crisis, resiliencia, capacida-
des y partenariados) parecen compartir conceptualmente objeti-
vos —y potencialmente medidas o acciones— en lo que se refiere
a los aspectos de gestión de crisis y el régimen y tratamiento de
los socios con los que poder contar.
Se puede apuntar no obstante una primera e importante diferen-
cia: el concepto, en su tratamiento de la disuasión y defensa de
la Alianza, incluye la fuerza nuclear, un elemento que no puede
aparecer en la brújula ya que el único miembro de la UE con esa
capacidad es Francia y ni siquiera está integrada en el Grupo
de Planes Nucleares de la OTAN, «conservando una fuerza de
disuasión nuclear independiente»14. Por el contrario, la brújula
probablemente incluirá, con un cierto nivel de detalle, elementos
relativos a las misiones civiles de la PCSD, algo que no figurará
en los enunciados del concepto.
La distinta consideración de la seguridad colectiva es también
una diferencia importante en cuanto a la fijación de las priori-
dades en ambos documentos. Esta core task, que es la esencia
fundacional de la OTAN, encarnada en el famoso artículo 5 del
Tratado de Washington15 (de hecho buena parte de aliados la

14  Declaraciones del presidente de la República Francesa, Nicolas Sarkozy, con oca-
sión del retorno de Francia a la estructura militar de la OTAN. Discurso en la Escuela
Militar de París. (11/3/2009).
15  «Las Partes acuerdan que un ataque armado contra una o más de ellas, que tenga

lugar en Europa o en América del Norte, será considerado como un ataque dirigido contra
todas ellas, y en consecuencia, acuerdan que si tal ataque se produce, cada una de ellas,
en ejercicio del derecho de legítima defensa individual o colectiva reconocido por el artículo
51 de la Carta de las Naciones Unidas, ayudará a la Parte o Partes atacadas, adoptando se-
guidamente, de forma individual y de acuerdo con las otras Partes, las medidas que juzgue
necesarias, incluso el empleo de la fuerza armada, para restablecer la seguridad en la zona
del Atlántico Norte. Cualquier ataque armado de esta naturaleza y todas las medidas adop-
tadas en consecuencia serán inmediatamente puestas en conocimiento del Consejo de
Seguridad. Estas medidas cesarán cuando el Consejo de Seguridad haya tomado las dis-
posiciones necesarias para restablecer y mantener la paz y la seguridad internacionales».

109
Manuel Selas González

considera la primera jerárquicamente entre las tres) no aparece

entre los objetivos de la brújula enunciados en las Conclusiones
del Consejo de junio de 2020, a pesar de que existe en el Tratado
de la UE un artículo similar, el 42.716, si bien es cierto que este
reconoce para los Estados miembros de la Unión que también lo
son de la OTAN, esta seguirá siendo «el fundamento de su defen-
sa colectiva y el organismo de ejecución de esta».
La centralidad de la tarea de seguridad colectiva en el concep-
to y en la OTAN y la falta de referencias en los objetivos de la
brújula ilustra a la perfección la diferencia esencial en cuanto a
contenido entre ambos documentos: las tareas definidas en el
concepto estratégico son las tareas esenciales de la organización
como tal, su razón de ser, mientras que las incluidas en la brújula
son obviamente solo una parte de las de la UE, y muchas de ellas
necesitadas de un desarrollo futuro, mientras que las de la OTAN
ya llevan tiempo en marcha, aportando en el nuevo concepto
nuevas estrategias para su desempeño. Su importancia para la
OTAN es fundacional, mientras, a través de la brújula, la UE está
innovando en el ámbito de la seguridad y la defensa.
Podría utilizarse como símil el del edificio construido a lo largo del
tiempo, en el que es necesario bien reorganizar las dependencias,
ampliarlas o añadir anexos (el concepto) frente a una nueva cons-
trucción, que debe utilizar ciertos elementos preexistentes y coor-
dinar con otros nuevos (la brújula, que además de ofrecer una guía
estratégica innovadora debe gestionar su coherencia con las inicia-
tivas ya en marcha en ese ámbito). Desde este punto de vista, las
diferencias acumuladas en el análisis nos llevarían a la conclusión
de que no estamos ante dos caras de una misma moneda, sino que
se trata de dos monedas diferentes… si no fuera porque veintiún
miembros de la OTAN lo son también de la UE, y para ellos, la red
de relaciones que genera la doble pertenencia transforma la visión
sobre el alcance e implicaciones de ambos procesos.
Aliados y Estados miembros de la UE compartimos los principios y
valores ligados a la defensa de la libertad, la democracia, el Estado

16  «Si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás
Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de
conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Ello se entiende sin
perjuicio del carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados
Estados miembros. Los compromisos y la cooperación en este ámbito seguirán ajus-
tándose a los compromisos adquiridos en el marco de la Organización del Tratado del
Atlántico Norte, que seguirá siendo, para los Estados miembros que forman parte de la
misma, el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de esta».

110
La brújula estratégica de la Unión Europea y el concepto estratégico de...

de derecho y el orden internacional basado en normas, y la OTAN y

la UE se mueven generalmente en parámetros similares en cuanto
a necesidades de seguridad, pero las disonancias generadas por
los distintos intereses nacionales y condicionantes geopolíticos de
los Estados miembros que no lo son de ambas organizaciones al
mismo tiempo —e incluso en ciertos temas los de algunos que sí lo
son— plantean situaciones complejas que han llegado a cuestionar
la compatibilidad del avance de la UE en materia de seguridad y
defensa con la cobertura suministrada por la OTAN.
Lo cierto es que para los aliados que son miembros de la UE, el
avance de esta en materia de seguridad y defensa, especialmen-
te a partir de la publicación de la Estrategia Global de Seguridad
de la UE de 2016, el desarrollo de la PCSD, de las operaciones
militares y misiones civiles de la UE y el lanzamiento de las inicia-
tivas destinadas a proveer a la Unión de una capacidad de obrar,
la coordinación entre ambas organizaciones ha dejado de ser una
opción para convertirse en una necesidad.
La eficacia en la asignación de recursos limitados, tanto en materia
de contribución de capacidades a las acciones e iniciativas de am-
bas organizaciones como en el de financiación, destaca entre las
razones para establecer esa coordinación, sincronizando el ciclo
de capacidades e invirtiendo de manera inteligente y armonizada
en proyectos de interés común: la complementariedad es la clave.
Con el horizonte en la elevación del nivel de relación que supon-
drá la adopción de una nueva Declaración Conjunta UE-OTAN, la
tercera tras las de 2016 y 2018, la simultaneidad de los procesos
de elaboración de la brújula y el concepto ofrece una extraordina-
ria oportunidad para afianzar el alineamiento y la coordinación de
ambas organizaciones, que las declaraciones conjuntas han ex-
tendido a ocho áreas concretas (desde lucha contra las amenazas
híbridas al diálogo político, pasando por la industria de defensa y
el fortalecimiento de las capacidades de los socios) con más de
setenta acciones conjuntas.
Nada puede ayudar más a un desarrollo armónico de la defensa
europea que seguir líneas estratégicas coordinadas con las de la
Alianza, en el convencimiento de que una Europa más fuerte en
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defensa refuerza la OTAN y viceversa. Desde este punto de vista,
al menos para los aliados que son también Estados miembros de la
UE, se podría decir que brújula y concepto son en cierto modo caras
de una misma moneda, la de la seguridad y la defensa europea.

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