PERFILES

MACROFISCALES
DE CENTROAMÉRICA Por una política fiscal para

PANAMÁ
la democracia y el desarrollo

Febrero 2021 icefi.org No. 14 Año 8

Comparación de cifras
al cierre de 2020 con el
presupuesto 2021 y el
cierre de 2019
 Febrero 2021 icefi.org

PERFILES
MACROFISCALES
DE CENTROAMÉRICA

PANAMÁ
CRÉDITOS Comparación de cifras al cierre de 2020
con el presupuesto 2021 y el cierre de 2019

Supervisión Administración Difusión por medios

Jonathan Menkos Zeissig Débora Alvarado Franco – electrónicos
Director ejecutivo, Icefi Coordinadora de desarrollo José Ochoa Arévalo –
institucional, Icefi Asistente de comunicación, Icefi
Redacción general
Carlos Alfredo Gossmann Zarazúa – Producción editorial Diagramación
Economista investigador, Icefi Mónica Juárez Balcárcel – Diana De León Dardón
Asistente de Comunicación, Icefi
Abelardo Medina Bermejo –
Economista Sénior, Icefi

Guatemala, Centroamérica, febrero 2021

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PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ Febrero 2021

CONTENIDO

5
I. INTRODUCCIÓN

II. INGRESOS PÚBLICOS 9

2.1 Estructura tributaria 11
2.2 Eficiencia y productividad tributaria 12

III. GASTO PÚBLICO 14

3.1 Destino del gasto público 15

IV. SITUACIÓN FINANCIERA GENERAL 17

V. DEUDA PÚBLICA 19
6.1 Vulnerabilidad y sostenibilidad de la deuda 20
6.2 Calificación de riesgo de la deuda soberana 20

VI. TRANSPARENCIA FISCAL 22

VII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 24

 I. INTRODUCCIÓN

I.
INTRODUCCIÓN
La situación económica de Panamá al inicio de 2020 presentaba expectativas positivas, como producto
de la recuperación de sus actividades productivas y del comercio exterior, con lo que se esperaba alcanzar
un ritmo de crecimiento como el experimentado hasta antes de 2018, cuando se inició una desaceleración
de la economía que pasó de un 5.6% de crecimiento real en 2017 a 3.7% en 2018 y 3.0% en 2019. Así, las
expectativas de recuperación en 2020 situaban al país, en una tasa de crecimiento de entre el 3.8% al
5.5%, como lo indicaron el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y la Comisión
Económica Para América Latina y el Caribe (Cepal).

Lamentablemente, la pandemia fue elaborado por el Ministerio de por Covid-194; a las anteriores
del Covid-19 tuvo consecuencias Salud (Minsal). A inicios de marzo disposiciones se sumaron una
nefastas en la economía panameña se confirmó el primer caso dentro serie de medidas aprobadas
y en el bienestar social. Desde del país y días después el Gobierno durante marzo y abril con el fin
finales de enero de 2020, el decretó el Estado de Emergencia de atender la crisis sanitaria,
Gobierno emitió el Decreto Nacional2, elevando a muy alta y que incluyeron medidas de
Ejecutivo No. 641 con el cual se la amenaza de propagación del restricción de movilidad social y el
adoptaron las medidas contenidas brote del Nuevo Coronavirus3 cierre de comercios y actividades
en el Plan Nacional ante la y extremando las medidas económicas para evitar la
Amenaza por el Brote del Nuevo sanitarias ante la Declaración aglomeración de personas y como
Coronarivus (2019 nCoV), que de Pandemia de la enfermedad una forma de prevención.

Panamá: tasa de crecimiento del PIB real, período 2011-2021 est.

15.0
11.3
9.8
10.0
6.9
5.1 5.7 5.0 5.6
5.0 3.7 4.0
3.0

-
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
-5.0 est.

-10.0 -8.9

Fuente: Icefi con cifras oficiales disponibles al 10 de febrero de 2021

1
Véase en: https://www.concertacion.org.pa/tmp/file/490/Dec_MINSA_64_28enero2020_MedidaCOVID-19.pdf
2
Véase en: https://www.concertacion.org.pa/tmp/file/490/ResGabinete_11_13marzo2020_EstadoEmergNalCOVID-19.pdf; https://www.
gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/29033/78553.pdf
3
Véase en: https://www.concertacion.org.pa/tmp/file/490/ResGabinete_10_3marzo2020_AltaAmenazaCOVID-19.pdf
4
Véase en: https://www.concertacion.org.pa/tmp/file/490/Dec_MINSA_472_13marzo2020_MedidasCOVID-19.pdf

5
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

La incertidumbre del panorama las cifras, el crecimiento del PIB con -11.0%, para el segundo
económico nacional e real en el primer trimestre fue de trimestre alcanzaron -76.1%, y
internacional produjo que las únicamente el 0.4%, la contracción un acumulado de -50.5% al final
autoridades cambiaran en varias del segundo trimestre alcanzó del tercer trimestre, resultados
oportunidades sus expectativas de -38.2%, mientras que al tercer fuertemente influenciados por la
crecimiento económico esperado trimestre, si bien la contracción cuarentena total y el cese de varias
en 2020, al igual que lo hicieron se redujo al -23.6%, tuvo como de estas actividades, que incluso
los organismos internacionales efecto que la economía registrara debieron cerrar operaciones
especializados en el seguimiento un decrecimiento acumulado permanentemente.
macroeconómico, por lo que aún del -20.4% en los primeros
no se tiene certeza sobre el nivel nueve meses del año, siendo la Resalta que actividades como la
del impacto final de la pandemia contracción más fuerte registrada explotación de minas y canteras
sobre el desempeño del país; las a nivel centroamericano y que presentan un incremento
últimas estimaciones oficiales únicamente es comparable, en la significativo al registrar un
disponibles en el documento del historia económica de Panamá, aumento acumulado del 23.1%
presupuesto de ingresos y gastos con la situación que el país durante los tres primeros
del Estado aprobado para 2021, experimentó en 1946 (-14.0% de trimestres del año, y que también
consideran una caída del producto contracción del PIB) y en 1988 se manifiestan en el aumento de
interno bruto (PIB), en términos (-13.4% de caída). las exportaciones de concentrado
reales, del 8.9% y una leve de cobre, que, de acuerdo a las
recuperación del 4.0% para 2021, Los mayores efectos en la cifras del Instituto Nacional de
cifras que aún pueden modificarse. contracción económica se Estadística y Censo (Inec), a
A la fecha de redacción de este observaron en las actividades de noviembre de 2020, reportan un
documento (10 de febrero de construcción (uno de los motores incremento interanual de 40.4%,
2021) ya existían declaraciones no de la economía panameña), que el que aun así, de acuerdo a la
oficiales por algunas autoridades al segundo trimestre presentaron Minera Panamá, será menor al
del país y de la agencia Fitch una reducción del -89.3% respecto esperado5.
Ratings que estimaban que la al mismo trimestre en 2019, y para
caída económica en 2020 podría el tercer trimestre reportaron Ante el escenario descrito de la
alcanzar hasta 17.0%; sin embargo, -70.5%, sumando un total producción panameña, expertos
y atendiendo a que todavía no acumulado de -52.9% al tercer en temas laborales estiman que
son oficiales dichas estimaciones trimestre. Le siguen las actividades la pérdida de empleos en jóvenes
y que las mismas implicarían una de hoteles y restaurantes, cuya menores de 30 años alcanzará a
reconfiguración importante de las contracción registró -79.7% al cerca de 135 mil6 de ellos durante
cifras macrofiscales, las mismas segundo trimestre y de -75.4% el 2020; mientras que el Inec, por
no fueron consideradas en esta al tercer trimestre, acumulando medio de la Encuesta del Mercado
edición. -51.4% durante los primeros nueve Laboral Telefónica (EMLT), estimó
meses del año, explicado por que a septiembre de 2020, el nivel
Los datos oficiales del PIB las restricciones a la movilidad de desempleo abierto se ubicó en
presentados por el Instituto humana, tanto a lo interno 18.5% de la PEA, lo que se traduce
Nacional de Estadística y Censo como internacionalmente. Las en más de 400 mil personas
(Inec) para el primer, segundo actividades comunitarias, sociales desocupadas. La informalidad pasó
y tercer trimestre del 2020, y personales de servicios (casinos, de 44.9% (716 mil personas) en la
muestran los efectos reales lotería y otros) por su parte, ya población ocupada no agrícola, en
que la pandemia causó sobre la presentaban la mayor contracción 2019, a 52.8% (777 mil personas)
economía panameña. Conforme al primer trimestre del 2020 en 2020. Esta cifra evidencia que

5
Véase en: https://www.panamaamerica.com.pa/economia/exportacion-de-cobre-podria-llegar-los-1200-millones-este-2020-1170550
6
Véase en: https://www.panamaamerica.com.pa/economia/los-jovenes-seran-los-mas-afectados-por-el-aumento-del-desempleo-
segun-estudio-1171953

6
 I. INTRODUCCIÓN

muchas de las personas que han cuarto trimestre del año— en la mundial, la Autoridad del Canal
perdidos sus empleos o empresas que se estima que Panamá ocupa de Panamá (ACP) también indicó
formales, se trasladan al sector la última posición en expectativa que podrían haber disminuciones
informal con el fin conseguir los de empleo a nivel global con un del 10% y 9% en los tránsitos
ingresos mínimos que les permitan -18.0%. y tonelajes, respectivamente,
subsistir ante la crisis. situación que atenta contra los
Otra de las implicaciones sociales ingresos públicos, puesto que esta
Por otra parte, según los resultados de la actual crisis, lo constituye el fuente es compensatoria ante la
de una encuesta realizada por traslado de miles de panameños baja recaudación.
la Federación de Cámaras de de los umbrales de no pobreza a
Comercio, Industrias y Agricultura la pobreza general y extrema. En En ese entorno, desde finales
de la República de Panamá ese sentido, cabe recordar que de julio de 2020, el Ministerio
(Fedecámaras)7, realizada en los Panamá ha sido uno de los países de Economía y Finanzas (MEF)
meses de julio y agosto de 2020, el de la región que habría logrado presentó la propuesta del proyecto
40.0% de las empresas panameñas reducir considerablemente la de presupuesto 2021 que incluye
tuvo que cerrar temporal o proporción de población que vive disposiciones que financieramente
definitivamente. El estudio indica en condiciones de pobreza. Del se planificaron para la atención de
también que solo el 4.0% de las 2011 al 2017, la pobreza general los efectos de la crisis sanitaria y
empresas encuestadas seguía pasó de 27.6% a 20.7%, mientras económica del Covid-19. En dicho
operando normalmente, mientras que la pobreza extrema cambió de presupuesto, aprobado en octubre
que el 15.0% de las empresas abrirá 11.5% a 9.8%. No obstante, ante la de 2020 por la Asamblea Nacional,
con todos sus trabajadores, el 47.0% actual crisis, la Cepal indicó que se refleja un incremento del gasto
lo hará con menos trabajadores y el la pobreza extrema en Panamá público que integra acciones de
37.0% indicaron que se reinventará. pasaría de 6.5% en 2019 a 8.5% atención a la salud, la educación y
para el 2020 y la pobreza general obras públicas, entre otros rubros.
La encuesta muestra también que cambiaría de 14.6% en 2019 a 17.5% No obstante, también incluye un
solo el 8.0% de las Mipyme tiene al finalizar el 20209. Esto significa incremento del endeudamiento
recursos suficientes para enfrentar que al final de 2020 alrededor de público producto del bajo nivel
sus compromisos financieros y 800,000 personas terminaron de ingresos tributarios y las
15.0% ya quebró. Finalmente, el en situación de pobreza general expectativas de los ingresos
80.0% de las Mipyme encuestadas y cerca de 400,000 en pobreza producidos por el tránsito en
indicó que los planes del Gobierno extrema. el Canal de Panamá, el que se
no ayudaron a mejorar la situación percibe tendrá impactos sobre la
o a reactivar la economía, el 70.0% En el ámbito fiscal, y al margen de sostenibilidad de la deuda en el
cuestionó las políticas sanitarias la caída en los ingresos tributarios mediano plazo y en la calificación
adoptadas y el 83.0% reveló, que será analizada posteriormente, de riesgo del país ante terceros.
desde una óptica pesimista, que la crisis impactó de igual forma
la economía no se reactivará en al Canal de Panamá, el cual Ante este panorama, el Icefi
la medida que se espera. A este registró una reducción interanual recomienda, entre otras medidas,
escenario poco halagüeño se acumulada a noviembre, del avanzar urgentemente con
suma la encuesta de Manpower -9.0%, en el tránsito de naves de la actualización de las cifras
Group8 —que mide a nivel mundial alto y pequeño calado10. Según económicas, fiscales y sociales,
la capacidad de las empresas en pronósticos para el 2021, dados con el propósito de fortalecer
contratar mano de obra para el los impactos de la crisis a nivel la transparencia en la toma de

7
Véase en: https://www.panamaamerica.com.pa/economia/40-por-ciento-de-las-empresas-locales-cerraron-temporal-o-
definitivamente-1169754
8
Véase en: Panamá en último lugar en encuesta de expectativas de Empleo | Panamá América (panamaamerica.com.pa)
9
Véase en: https://www.panamaamerica.com.pa/economia/cepal-economia-panamena-caera-65-y-la-pobreza-aumentara-1167850
10
Véase en: https://www.panamaamerica.com.pa/economia/transitos-buques-por-canal-cayeron-9-en-2020-1180169

7
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

decisiones privadas y públicas, sus acciones para combatir evitar que se siga produciendo
recordando que estas últimas efectivamente a la defraudación déficit fiscal y aumento de la deuda
deben estar dirigidas al bienestar fiscal, el contrabando, los del Estado. Finalmente, el Estado
de la población. Además, para el flujos ilícitos de capital y la debe poner en marcha urgente
país es urgente elaborar un plan informalidad; el incremento en un plan efectivo de transparencia
para fortalecer la sostenibilidad los ingresos públicos permitirá fiscal y financiera, que atienda no
de las finanzas públicas y no solo tener más disponibilidad solo a los compromisos con entes
consecuentemente recuperar las de recursos para atender la deuda internacionales, como el Gafi y la
perspectivas de riesgo soberano; de períodos pasados, sino también Unión Europea, sino que permita
el plan debe iniciar con la mejora para financiar los programas la recuperación de la muy dañada
de la productividad y eficiencia de inversión pública dirigido moral tributaria de la población.
tributaria, por lo que la DGI a mejorar la productividad
debiera presentar, sin demora, económica y social del país, y a

8
 II. INGRESOS PÚBLICOS

II.
INGRESOS PÚBLICOS
Como respuesta a la situación producida en el país producto de la pandemia del Covid-19, el Gobierno del
presidente Cortizo decidió adoptar a partir de marzo de 2020, medidas para apoyar a los contribuyentes,
por medio de la emisión de decretos y resoluciones ministeriales destinados a dar alivio a las obligaciones
fiscales de los contribuyentes, al menos temporalmente, en tanto la economía retomaba a la senda de
recuperación paulatina.

De esta cuenta, el Ministerio de otorgó la posibilidad de obtener Asimismo, la Asamblea aprobó

Finanzas y Economía (MEF) la condonación del 85.0% del total en octubre de 2020 el Proyecto
emitió varios decretos en forma de intereses, recargos y multas, de Ley 358, que reforma el
sucesiva, otorgando amnistía para aquellos contribuyentes que Código Fiscal de la República de
de impuestos hasta el 31 de pudieran pagar el 25.0% de sus Panamá para crear un Régimen
julio de 202011. Dentro de esta cuentas, y disponer de un plazo Especial de Impuestos Sobre
amnistía fueron incluidos los que concluye el 30 de abril de la Renta, aplicable a las Micro,
impuestos directos, indirectos, 2021, para cancelar la totalidad Pequeñas y Medianas Empresas,
tasas, contribuciones especiales de sus compromisos12. Por otra Empresarios y Emprendedores.
y cualquier otro tipo de deuda parte, según la Ley 359, de Pronto Con dicha reforma se aplican
de dinero, líquida y exigible ante Pago, a los contribuyentes que diversas tasas a la renta gravable
la administración tributaria tuvieran la oportunidad de de los contribuyentes sujetos al
representada por la Dirección cumplir con la totalidad de sus nuevo régimen, las cuales oscilan
General de Ingresos (DGI) del obligaciones y cuya ganancia no entre el 7.5% sobre la renta neta
MEF, exceptuando los agentes excediera los USD2.5 millones, se por ingresos hasta de B11,000.0
de retención. En este caso las les otorgó un 10.0% de descuento y de 22.5% por ingresos entre
disposiciones aplicaron a las en beneficio. Estas medidas, si B350,000.0 y B500,000.0. Dicha
declaraciones de impuestos que bien buscan recuperar el pago de medida tendrá efectos retroactivos
fueran emitidas para el periodo impuestos que corresponden a hasta el 1 de enero de 2020, y
fiscal del 2019, sin que las mismas miles de contribuyentes que han se espera que dentro de este
conllevaran a la generación y pago presentado dificultades debido nuevo régimen se logren captar
de intereses, recargos y multas. a la actual crisis, implicará un más recursos, aunque también
daño más profundo a la muy representa riesgos al producir
Posteriormente, en agosto de débil moral tributaria de los la pulverización empresarial, el
2020 se dio una nueva prórroga panameños, debido a que facilita arbitraje de tasas y el beneficio a
por medio del Decreto Legislativo que algunos contribuyentes empresas grandes que por su nivel
360 para los contribuyentes morosos encuentren la posibilidad de ingresos debieran tener tasas
morosos que no se acogieron a de realizar una mejor planificación impositivas mayores. Se espera
la amnistía tributaria general, fiscal y obtengan ganancias observar los efectos de la misma
con un plazo hasta diciembre extraordinarias por el jineteo en la primera declaración anual
de 2020; en esta disposición se financiero de recursos públicos. que será presentada en 2021.

11
El MEF emitió inicialmente el Decreto 134-2020 que planteaba el beneficio hasta el 30 de junio de 2020, sin embargo, éste fue
reformado por el Decreto Ejecutivo No. 298-2020 dentro del cual se extendió la declaración de impuestos a la renta del 2019, hasta el 17
de julio de 2020 y posteriormente el Decreto Ejecutivo 356-2020 extendió el plazo hasta el 31 de julio.
12
Véase en: https://www.panamaamerica.com.pa/economia/137-mil-contribuyentes-mantienen-cuentas-morosas-en-la-dgi-1173034

9
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

Otro aspecto de dudosos del cierre de ingresos totales de recursos por parte del Gobierno
resultados tributarios fue lo del Gobierno Central en 2020, de la República.
contenido en el artículo 3 del muestran que los mismos
Decreto Ejecutivo 251, en el que se ascienden a B6,494.4 millones, Por su parte, los ingresos no
establece que los contribuyentes -22.9% por debajo de lo reportado tributarios cerraron 2020 en
podrán determinar para el ejercicio en 2019, y equivalentes al 73.1% de B2,478.8 millones y los ingresos
2020 el impuesto estimado a lo considerado en el presupuesto de capital en B8.6 millones, en
pagar, por un monto no menor al vigente para 2020. Con esta conjunto representando el 38.3%
70.0% del impuesto declarado del estimación, los ingresos totales del total de los ingresos, por
2019, sin que dicha estimación estarían alcanzando el 10.8% del encima del 34.7% registrado en
quede sujeta a investigación de PIB, 1.8% puntos por debajo del 2019 y que denota que la crisis
la Dirección General de Ingresos cierre del 2019 y cuatro puntos hizo más dependiente al aparato
(DGI). En este caso, la exención porcentuales de lo originalmente fiscal de Panamá, incluso con los
del pago del impuesto sobre la considerado en el presupuesto problemas antes descritos en los
renta del 2020, se extiende un para 2020 y que de alguna forma, párrafos previos, de los ingresos
año más de lo que establece el representó un engrosamiento del relacionados con los resultados
Decreto Ejecutivo 11-2000 para nivel de déficit fiscal del país. del Canal de Panamá.
las Mipyme que fueron creadas
dentro del periodo de gracia que se En cuanto a los ingresos tributarios, El presupuesto de ingresos
establece en esta normativa, y que estos alcanzarían, según los aprobado para 2021 alcanza
ya disponía de una exención de 2 datos preliminares de 2020, un B7,489.0 millones, 15.1% por
años del pago de dicho impuesto a total de B3,852.8 millones (sin encima de lo registrado en 2020
partir de su conformación. incluir la recaudación realizada y equivalente al 11.8% del PIB.
con documentos fiscales), lo que De estos ingresos, B4,255.8
Finalmente, entre las disposiciones representaría el 59.3% del total millones, es decir el 56.9% del
aprobadas se encuentra la de los ingresos percibidos por el total, procederán del cobro de
Resolución 201-2406 del 6 de abril Gobierno panameño y que son impuestos, por lo que se estima
de 2020, en la que se establece que equivalentes a una carga tributaria que será alcanzada una carga
los contribuyentes que no puedan de apenas 6.4% del PIB, muy por tributaria del 6.7% del PIB, monto
utilizar equipos fiscales y sistemas debajo del 8.0% reportado en 2019 que, aun estando pendiente de
de facturación por encontrarse y del 8.0% que fue considerado establecer cuanto se realizará con
sus comercios u oficinas cerradas en el presupuesto vigente para documentos fiscales, no implica
debido a las medidas sanitarias 2020. Sobre este particular es una mejora en la percepción de
adoptadas por el Gobierno pertinente indicar que si al valor de ingresos del Estado respecto del
Nacional, serán exentos del uso de los ingresos tributarios percibidos, año anterior, a pesar de la mejora
las mismas. También se aplicó que no se le deducen los montos en las expectativas económicas.
las contribuciones en concepto de por recaudación realizada con Por su parte los ingresos no
donaciones de dinero o especie documentos fiscales –instrumentos tributarios ascenderían a B2,693.4
que se realicen al Plan Panamá emitidos por el Estado por medio millones y los de capital a B527.4
Solidario13 serán deducibles del de los cuales reintegra pagos en millones, representando un
Impuesto Sobre la Renta (ISR) exceso o devuelve impuestos a los incremento del 8.7% respecto al
de personas naturales o jurídicas, contribuyentes−, la carga tributaria cierre de 2020 en el caso de los
conforme declaraciones de las alcanzaría 6.7% en 2020. Sin ingresos no tributarios, y de más
autoridades de la DGI. embargo, dicha inclusión, aunque de 60 veces en el caso de los de
podría ser utilizada en términos de capital.
Considerando dichos elementos, reportes fiscales, no es pertinente,
los datos preliminares de la DGI al esconder la disponibilidad real

13
Según el artículo 1 del Decreto Ejecutivo No. 400-2020, se crea el Plan Panamá Solidario para atender las necesidades urgentes como
resultado de la pandemia del Covid-19, que afecten en mayor o menor proporción, a la ciudadanía dentro del territorio panameño.

10
 II. INGRESOS PÚBLICOS

Panamá: Carga tributaria del Gobierno Central. Período 2016-2021 pres.

12.0%

10.0% 9.7% 9.4% 9.2% 8.9% 9.1%

8.7%
8.2% 8.0%
8.0%
6.7% 6.4% 6.7% 6.7%
6.0%

4.0%

2.0%

0.0%
2016 2017 2018 2019 2020 est. 2021 pres.
Carga tributaria (C/DF) Carga tributaria (S/DF)

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

Uno de los elementos importantes El comportamiento observado en menor forma que los impuestos
a resaltar en el comportamiento de 2020 y previsto para 2021 de las indirectos, lo que está asociado al
la carga tributaria en Panamá, es principales fuentes de ingresos hecho que regularmente el ISR se
la contracción sostenida desde el del Estado panameño parece liquida con un año de rezago, de
10.9% en 2012 (en términos netos) indicar que se incrementará la allí que mucho del pago realizado
hasta el 6.4% en 2020, la cifra utilización de deuda pública para en 2020 corresponde a períodos
más baja de los últimos 10 años, financiar los gastos programados, previos, que no fueron afectados
y que implica tanto que, Panamá lo que tendrá un efecto directo en por la pandemia. Esto significa que
registre la carga tributaria más la sostenibilidad de la deuda en el se estarían esperando resultados
baja de la región centroamericana, mediano plazo. menos halagüeños en 2021, pues
como que su dependencia a los el rezago en el pago de dicho
ingresos del Canal de Panamá se impuesto implicará que los pagos
2.1 Estructura
incremente. Conforme las cifras serán acordes a la variación de las
disponibles, los ingresos del Canal tributaria ganancias del año anterior.
han representado, en promedio
de los últimos 12 años (2008- En cuanto a la estructura tributaria, Por su parte, en 2020 se estima
2019), el equivalente al 2.5% del los resultados preliminares de la que los impuestos indirectos
PIB y el 12.3% de los ingresos recaudación en 2020 muestran equivaldrán al 42.4% del total
totales del gobierno. Sin embargo que los impuestos directos recaudado, por debajo del 46.1%
dichos ingresos también fueron representarán alrededor del de 2019 y del 46.2% promedio
afectados en 2020 y se espera 57.6% del total, por encima del para el período 2016-2019. El
que esta situación se mantenga 53.9% observado en 2019 y del presupuesto para 2021 considera
en 2021, cuando se producirá una 53.8% promedio para el período que la recaudación provendrá en
reducción del 10.0% en los niveles 2016-2019, lo que permite intuir un 54.9% de impuestos directos
de tránsito y de 9.0% en el tonelaje que dichos tributos, incluso a y el restante 45.1% de impuestos
estimado, en comparación con el pesar de las múltiples amnistías indirectos. Sin embargo, dado
año fiscal anterior14. otorgadas, fueron afectados de el rezago comentado en la

Véase en: https://www.panamaamerica.com.pa/economia/canal-panama-pronostica-caida-del-10-en-transito-buques-

14

en-2021-1177365

11
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

Panamá: Estructura de la recaudación tributaria del Gobierno Central (2016-2021 pres)

100.0% 6.5% 6.4% 5.9% 5.9% 5.5%

15.1%
13.4% 12.9% 12.2% 13.1% 12.7%
80.0% 6.1%

27.8% 27.5% 26.0% 27.2% 24.2% 23.9%

60.0% 5.5%
4.5% 4.5% 5.0% 3.0%
4.3% 3.7% 2.5% 2.7% 4.5%
3.1% 3.7%
40.0%

44.9% 44.9% 47.7% 46.4% 49.4% 47.4%

20.0%

0.0%
2016 2017 2018 2019 2020 est. 2021 pres.

ISR Sobre la propiedad y patrimonio

Seguro educativo y otros ITBMS

Producción, venta, consumo selectivo, y otros Importación

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

recaudación del ISR, lo previsto productividad aparente del la tendencia, aunque importante,
podría no reflejarse en la realidad. ITBMS de Panamá contradice demuestra también la falta de
lo expuesto por los teóricos de planes de acción concretos por la
la curva de Laffer en torno al DGI, pues la recuperación prevista
2.2 Eficiencia
hecho de que menores tasas es consecuencia del rebote normal
y productividad tributarias producen un aumento de la economía luego de períodos
tributaria recaudatorio, debido a que de crisis severas.
Panamá, a pesar de disfrutar de la
Uno de los factores más tasa más baja en Latinoamérica De acuerdo al Boletín Estadístico
decisivos en la crisis fiscal que para dicho impuesto, y una de Tributario 2018 de la DGI, la última
actualmente atraviesa Panamá es las más bajas del mundo, cada estimación del gasto tributario, con
su baja productividad tributaria, vez cobra porcentualmente cifras de 2017, denota la renuncia
que es producto tanto de menos en términos del PIB. La fiscal anual mínima por B2,261.5
crecientes tratamientos tribu- efectividad en el cobro de dicho millones, equivalentes al 3.6%
tarios diferenciados otorgados con impuesto en la última década cayó del PIB y 40.3% de la recaudación
el propósito teórico de impulsar sistemáticamente —con la rara realizada en dicho año, sin
la inversión extranjera, como del excepción de 2016— desde el 46.3% que existan estudios técnicos
aumento en el incumplimiento del potencial respecto del PIB y públicos que demuestren la
tributario, que incluye la falta de en 2011 hasta ubicarse en 33.2% pertinencia de los tratamientos
pago de impuestos producto de en 2019, para luego reportar una tributarios preferenciales. Como
la evasión fiscal, defraudación, drástica caída hasta el 22.5% en complemento, y con datos de
contrabando y flujos ilícitos de 2020. Los datos del presupuesto 2016, la DGI calcula que no fueron
capital. sugieren que la efectividad de recaudados por incumplimiento
recaudación mejorará en 2021 al tributario B4,744.8 millones,
Como se observa en la gráfica ubicarse en 24.5% del potencial equivalentes al 8.3% del PIB y al
posterior, la trayectoria de la respecto del PIB. Este cambio en 88.5% de la recaudación de dicho

12
 II. INGRESOS PÚBLICOS

Panamá: productividad aparente del ITBMS, período 2011-2021 pres.

50.00% 46.3% 44.8%

45.00% 42.5% 41.4%
38.3% 39.8% 37.6%
40.00% 34.8% 33.2%
35.00%
30.00% 24.5%
25.00% 22.5%
20.00%
15.00%
10.00%
5.00%
0.00%
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
est. pres.

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

año. En consecuencia, solo en Los datos previos muestran con tributarios preferenciales, en
estos dos aspectos, el Gobierno claridad que el pobre desempeño teoría, dirigidos para promover
de Panamá ha estado dejando de tributario de Panamá está asociado a ciertos grupos empresariales,
percibir, en promedio, alrededor a la carencia efectiva de planes y que aun cuando puedan atraer
de 11.9% del PIB, que dados los para combatir la evasión fiscal, cierto nivel de inversión, causan
resultados fiscales de 2020, la defraudación, el contrabando, un serio drenaje de recursos que
implican prácticamente el doble el flujo ilícito de capitales y dañan la capacidad del Estado para
de la recaudación obtenida. por supuesto para frenar el financiar sus programas.
otorgamiento de tratamientos

13
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

III.
GASTO PÚBLICO
Ante la crisis de la pandemia del Covid-19, el Gobierno de la República implementó algunas medidas que
produjeron una elevación del gasto público, con el propósito de tratar de dar acceso a bienes y servicios
públicos, en particular, a los miles de panameños que experimentaron impactos graves en su salud y
economía. Desde el anuncio de los primeros contagios por Covid-19 en marzo de 2020 y conforme a la
declaratoria de Emergencia Nacional (Gaceta Oficial No. 28979-B), el Gobierno realizó una reorientación
de recursos presupuestarios para atender la crisis: un mayor gasto en servicios de salud, que incluyó la
construcción de un nuevo hospital, compras de suministros y equipos médicos, kits de pruebas y materiales
educativos y capacitación al personal médico, entre otros.

Asimismo, por medio del Plan Otro de los aspectos que incluyó B10,383.7 millones en 2020, lo que
Panamá Solidario se produjo un el aumento del gasto público supondría una contracción del
aumento en el gasto social, que para amortiguar los efectos de 5.0% del ejecutado al cierre de 2019
incluyó pagos a los trabajadores y la crisis, se manifestó por medio (B10,928.1 millones) y equivalente
propietarios de pequeñas empresas del subsidio a la electricidad, que al 17.3% del PIB, por encima del
afectados por las medidas dictadas incluyó la cobertura del 50.0% 16.4% registrado en 2019. Si al
para tratar de detener el contagio a de la factura para hogares que nivel de gastos se le adicionan las
la enfermedad. En este contexto, se consumen hasta 300 kWh por amortizaciones a la deuda pública,
dio un primer desembolso de B6.7 mes y 30.0% para aquellos que que alcanzaron B1,902.9 millones,
millones a finales de abril para la consumen mensualmente entre el total de egresos del Gobierno
atención de 84,000 beneficiarios 301 kWh y 1,000 kWhs. Con esto, Central de Panamá llegó a ser
a quienes se les entregó un bono se estima que el Estado estaría de B12,286.7 millones, 2.1% por
de B80.00, además de la entrega pagando aproximadamente encima del observado en 2019;
de transferencias en especie las B250.0 millones de los cuales, en términos del PIB representó
cuales incluyeron alrededor de B60.0 millones se destinaron al el 20.4%, por encima del 18.0%
600,000 bolsas de alimentos Fondo de Estabilización Tarifaria reportado en 2019.
básicos a personas en condiciones (FET) que produjo beneficios
de pobreza multidimensional, directos a alrededor de 835 mil Por su parte, el proyecto de
familias vulnerables, personas hogares, y B52.0 millones para presupuesto de 2021 considera un
que habitan en zonas de difícil el Fondo Tarifario de Occidente nivel total de gastos por B11,841.4
acceso y a personas que se dedican (FTO) para atender a otros 165 mil millones, 14.0% por encima de la
a actividades económicas por hogares. estimación de cierre del gasto de
cuenta propia. Gran parte del 2020 y que implica un esfuerzo
financiamiento a estas actividades Con las acciones anteriores, y a significativo del Gobierno de
derivó de una readecuación partir del informe disponible de Panamá para tratar de producir
presupuestaria por B2,000.0 la situación de las finanzas al 30 un impulso fiscal efectivo sobre la
millones que implicó la reducción de septiembre de 2020 —a falta economía del país.
por B500.0 millones en gastos de un reporte de balance fiscal
de funcionamiento y B1,500.0 con el cierre al 31 de diciembre—, En términos de proporción
millones en ajustes a las inversiones se estima que el gasto público macroeconómica, los gastos
públicas. de Panamá alcanzó alrededor de estarían alcanzando el 18.7% del

14
 III. GASTO PÚBLICO

Panamá: gastos totales ejecutados por el Gobierno Central, períodos 2016-2021 pres.

20.0% 18.7%
17.2% 17.1% 17.1% 17.3%
16.4% 2.9%
1.7% 1.7% 1.8% 2.4%
15.0% 1.9%

3.7% 4.5%
6.5% 6.1% 5.9% 5.3%
10.0%

5.0% 11.2% 11.3%

9.0% 9.2% 9.4% 9.2%

0.0%
2016 2017 2018 2019 2020 est. 2021 pres
Funcionamiento Capital Intereses

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

PIB, por encima del 17.3% de 2020 del PIB experimentado para el del PIB, son los relacionados
lo que de alguna forma confirma período 2011-2019. al servicio de la deuda pública,
el esfuerzo de expansión del gasto educación y salud, que ya
anunciado por el Gobierno del Asimismo, el proyecto de reportaban un esfuerzo adicional
presidente Cortizo. Sobre este presupuesto contempla un en el presupuesto de 2020. El
particular debe recordarse que el incremento del 29.8% en el pago presupuesto considerado para
gasto público de Panamá alcanzó de los intereses de la deuda, los egresos vinculados con los
en promedio 18.7% del PIB respecto de lo ejecutado en 2020, servicios de la deuda representarán
durante los años 2011-2014, uno de alcanzando B1,834.4 millones, el 6.0% del PIB, por encima del
los períodos de mayor expansión equivalentes al 2.9% del PIB, por 5.4% previsto para 2020 y del 3.6%
económica del país. En cuanto a los encima del 2.4% registrado en del PIB reportado como promedio
gastos corrientes, estos alcanzarán 2020 y del 1.8% del PIB promedio durante el período 2011-2019,
B8,978.2 millones (75.8% del para el período 2011-2019, y que y que de alguna forma vuelve a
total del gasto) y equivalentes al deja expuesto con claridad tanto reafirmar el comentario respecto
14.2% del PIB; destaca el hecho el esfuerzo que deberá realizar el de la preocupación latente por el
que los gastos de funcionamiento Estado en 2021, como el impacto crecimiento sostenido de la deuda
representarán el 11.3% del PIB que el rápido crecimiento de en los últimos tiempos, y que
ubicándose por encima del la deuda está teniendo sobre el pone en riesgo la sostenibilidad
promedio del 9.5% observado presupuesto. de la misma y la calificación que
durante la década 2011-2020; otorgan los entes especializados,
por su parte los gastos de capital a la deuda soberana del país. En
3.1 Destino del gasto
alcanzarán B2,863.2 millones, términos de importancia, los
4.5% del PIB, y aunque implica público egresos vinculados al servicio de
una elevación del 0.8% del PIB la deuda representa el 27.7% de las
respecto de lo ejecutado en 2020, En cuanto al presupuesto por asignaciones consideradas en el
todavía reflejan una contracción destinos, los rubros que presentan presupuesto.
respecto del promedio de 6.6% un mayor incremento en términos

15
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

Panamá: clasificación de la ejecución del presupuesto de egresos públicos 2016-2021 pres.

Cifras en términos del PIB

7.0%
6.0%

6.0%
5.4%

5.0%
4.2%

4.0%
3.6%
3.5%
3.5%
3.5%

3.5%

2.8%
2.8%

3.0%
2.4%
2.2%

2.2%
2.2%
2.2%

2.1%
2.1%
2.0%
1.9%

1.8%
2.0%

1.6%
1.6%
1.6%
1.6%
1.5%

1.5%

1.4%
1.3%
1.3%

1.3%
1.2%

1.2%

1.2%
1.2%

1.2%
1.2%

1.1%
1.1%

1.1%

1.1%
1.0%
1.0%

0.9%
0.8%

0.8%

0.7%

0.7%
0.7%

0.7%
0.7%
0.6%

1.0%

0.5%
0.5%

0.5%

0.5%
0.5%
0.4%
0.4%
0.4%
0.3%

0.3%
0.3%
0.3%
0.2%
0.3%
0.2%
0.0% Servicio de la Educación Salud Presidencia de la Obras públicas Seguridad pública Economía y Vivienda y Desarrollo social Órgano Judicial Otros
Deuda Pública República finanzas ordenamiento
territorial

2016 2017 2018 2019 2020 vigente 2021 pres.

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

Por su parte, el monto considerado verá influenciado en 2021 por la El resto de rubros presupuestarios
para financiar el rubro de atención a la crisis sanitaria que no no tendrán cambios importantes
educación también tendrá un ha desaparecido y la adquisición e, incluso, presentan una
incremento hasta el 4.2% del de vacunas para los panameños, disminución en términos del PIB,
PIB, desde el 2.8% considerado tendrá un incremento hasta el respecto de lo asignado en 2020,
en 2020. Esta asignación parece 3.5% del PIB, por encima del 2.2% la presidencia de la República,
estar en sintonía con lo ofrecido planteado para 2020. la vivienda y ordenamiento
en esta materia en el Plan de territorial y el desarrollo social.
Gobierno. De igual forma el gasto Los tres rubros mencionados
asignado al rubro de salud se alcanzan el 63.1% del presupuesto.

16
 IV. SITUACIÓN FINANCIERA GENERAL

IV.
SITUACIÓN FINANCIERA GENERAL
Al revisar el cierre preliminar de los ingresos y la estimación del cierre de gastos de 2020 de Panamá, se
observa que el país estaría reportando un déficit fiscal de -B3,889.3 millones, equivalentes a -6.5% del PIB
por encima del déficit del registrado en 2019 (-3.8% del PIB), y del promedio de -3.4% del PIB observado
durante el período 2011-2019. También el déficit observado en 2020 corresponde al mayor valor del déficit
fiscal que Panamá reportó en la última década, y el que si bien es cierto, está fuertemente influenciado por
los efectos de la pandemia del Covid-19, desnuda en su totalidad la crisis que se ha estado presentando
en las finanzas públicas desde hace varios años, y que encuentra su principal expresión en la dramática
contracción de los ingresos fiscales.

Lo descrito está razonablemente atendiendo a los efectos de la entre 9.0% y 10.5%, en el 2021 entre
en sintonía con la aprobación por pandemia en la crisis económica 7.0% y 7.5%. Luego bajaría en 2022
parte de la Asamblea Nacional de y fiscal, y reformó los topes del a 4.0%, asimismo en el 2023 a 3.0%
la Ley Número 747 que modificó déficit fiscal del Sector Público y para 2024 el tope se mantendría
el artículo de la Ley 34 de 2008 No Financiero y se aplicaron los en 2.0%, mientras que en 2025
–de Responsabilidad Fiscal–, siguientes criterios: para 2020 estima que se ubicará en 1.5%15.

Panamá: Situación financiera del gobierno central 2019-2021 pres. Comparación valores
presupuestarios y estimados, cifras en millones de balboas y porcentajes del PIB

% var. 2021 /
Rubro 2019 2020 est. 2021 pres. % ejec. 2020
2020
Ingresos totales 8,423.3 6,494.4 7,476.5 15.1% 73.1%
Ingresos corrientes 8,413.3 6,485.8 6,949.1 7.1% 73.3%
Ingresos tributarios 5,499.0 4,007.1 4,255.8 6.2% 73.3%
Ingresos no tributarios y transferencias 2,914.3 2,478.8 2,693.4 8.7% 73.4%
Ingresos de capital 10.0 8.6 527.4 6032.8% 20.3%
Gastos totales 10,928.1 10,383.7 11,841.4 14.0% 95.9%
Gastos corrientes 7,406.3 8,135.4 8,978.2 10.4% 96.0%
Remuneraciones 3,210.3 3,532.6 - 0.0% 0.0%
Bienes y servicios 666.1 506.6 - 0.0% 0.0%
Intereses 1,258.4 1,413.1 1,834.4 29.8% 85.3%
Transferencias corrientes /1 2,271.5 2,683.1 2,713.9 1.2% 102.2%
Gastos de capital 3,521.8 2,248.3 2,863.2 27.4% 95.7%
Inversión n.d n.d n.d n.d n.d
Transferencias de capital /2 n.d n.d n.d n.d n.d
Balance primario - 1,246.4 - 2,476.1 - 2,530.5 2.2%  
Balance presupuestal - 2,504.8 - 3,889.3 - 4,364.9 12.2%  
Balance presupuestal como % del PIB -3.8% -6.5% -6.9% -0.4%  

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales. 1/ Incluye otros gastos corrientes. 2/ Incluye otros gastos de capital.

15
Véase en: https://www.mef.gob.pa/2020/10/asamblea-nacional-aprueba-en-segundo-debate-modificacion-a-ley-de-responsabilidad-
fiscal/

17
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

Las condiciones consideradas en el percibidos por la administración déficit de -B2,476.1 millones en

presupuesto para 2021, implicarían del Canal de Panamá, el aumento en 2020 y de -B2,530.5 millones según
un empeoramiento respecto al el gasto compensa con abundancia, el presupuesto aprobado al 2021.
cierre estimado para 2020, debido dicha recuperación en la capacidad En este contexto se puede observar
a que el déficit planificado alcanza del Estado por generar ingresos que el déficit primario previsto
B4,364.9 millones lo que implicaría públicos. para 2021 es más del doble de 2019,
un 6.9% del PIB, asumiendo lo que indica que, sin considerar
que se cumpla la recuperación La información disponible permite los intereses de la deuda, los
económica proyectada para el concluir que el resultado primario ingresos públicos definitivamente
próximo año. El incremento en del Gobierno Central de Panamá, no son suficientes para financiar el
el déficit fiscal se produce por el es decir la diferencia entre los funcionamiento del Esto, haciendo
hecho que, si bien existe una muy ingresos y gastos, descontando necesaria una urgente revisión de
ligera recuperación prevista en de estos últimos los intereses de las finanzas públicas de este país
los ingresos tributarios y de los la deuda, estaría alcanzando un centroamericano.

Panamá: resultado presupuestario del Gobierno Central. Período 2016-2021 pres. Cifras en
porcentajes del PIB.

2016 2017 2018 2019 2020 est. 2021

0.0%
-1.0%
-2.0%
-3.0%
-4.0% -3.1% -3.2%
-3.8% -3.8%
-5.0%
-6.0%
-7.0% -6.5%
-8.0% -6.9%

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

18
 V. DEUDA PÚBLICA

V.
DEUDA PÚBLICA
La situación fiscal en Panamá tras los efectos de la pandemia del Covid-19 se ha visto sumamente afectada
por la contracción de los ingresos públicos y por el aumento relativo del gasto para atender parcialmente
las necesidades de los panameños, y que produjo que el aumento del déficit fiscal se financiara por medio
de la contratación de una cantidad inusual de deuda para el país. Así, el Gobierno dispuso la redistribución
y reorganización del Presupuesto General de Estado, junto con la cual colocaron B5,800.0 millones para
enfrentar el impacto de la pandemia, de los que B2,500.0 millones fueron bonos para cubrir las moratorias
de impuestos y la baja recaudación tributaria.

Por otra parte, el Fondo Monetario parte, el Banco de Desarrollo de el Gobierno mediante Decreto
Internacional (FMI) aprobó una América Latina (CAF), también de Ley 139-2020, permitió al
solicitud de emergencia para el aprobó un préstamo por B350.0 Órgano Ejecutivo el uso del
desembolso de B515.0 millones millones para la protección de Fondo de Ahorro de Panamá de
con la intención de ayudar al tejido social, empleo y reactivación forma comedida y controlada,
país a satisfacer sus necesidades económica; mientras que el para afrontar la crisis sanitaria
urgentes de balanza de pagos. Banco Mundial (BM) extendió un del coronavirus. En total, con las
Por otra parte, se obtuvo B300.0 préstamo de B41.0 millones en la medidas adoptadas en el contexto
millones en crédito por parte opción de desembolso diferido de la atención de la crisis sanitaria,
del Banco Interamericano de para catástrofes para expandir la Dirección de Financiamiento
Desarrollo (BID) de los cuales la red de atención a la pandemia Público presentó sus cifras de
B150.0 millones se destinaron para provocada por el Covid-19. endeudamiento al cierre de
financiar a las micro y pequeñas diciembre de 2020, en las que
empresas, y otros B150.0 millones Además de las acciones de el Gobierno Central de Panamá
fueron destinados al apoyo de los colocación de bonos internos y reporta una deuda pública por
productores agrícolas. Por su adquisición de crédito externos, B36,939.0 millones, equivalente

Panamá: comportamiento y estructura de la deuda del gobierno central (2016-2021 est.)

50,000.0 65.1% 70.0%

61.5%
Millones de balboas

60.0%
40,000.0 46.4% 7,982.3
Porcentajes

39.4% 50.0%
30,000.0 37.0% 37.3% 7,138.7
6,791.5 40.0%
5,007.9 30.0%
20,000.0 4,559.2 4,863.5
29,800.3 33,321.6 20.0%
10,000.0 20,553.5 24,204.3
16,866.2 18,366.3 10.0%
- 0.0%
2016 2017 2018 2019 2020 est. 2021 pres.
Deuda externa Deuda Interna Deuda como porcentaje del PIB

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

19
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

al 61.5% del PIB, y de los cuales presupuesto, lo que implica una Blanchard que se estimó al cierre
el 19.3% (B7,138.7 millones) menor disponibilidad de recursos de 2020 y para el 2021, indica una
procede de la contratación de para atender las necesidades trayectoria de insostenibilidad de
deuda bonificada (interna) y el de la población, a menos que corto plazo para las obligaciones
79.9% (B29,800.3 millones) por la nuevamente las mismas sean soberanas de Panamá, haciendo
adquisición de deuda externa. financiadas con una mayor necesario un ajuste mínimo
contratación de deuda. del 3.4% del PIB para evitar un
El saldo de la deuda acumulada nuevo crecimiento de la deuda
al cierre de 2020 presenta un Los indicadores de vulnerabilidad del país respecto del tamaño de
incremento del 15.1% del PIB al cierre de 2020 y para 2021 la economía. Respecto a este
respecto a la observada en 2019, muestran que el saldo de la deuda último tema, es de reconocer que
lo que deriva no solo del volumen total respecto a los ingresos algunos de los países de rápido
de endeudamiento contraído, sino tributarios sería de 568.8% en 2020 crecimiento, entre ellos Panamá,
también de la reducción del PIB y de 552.4% en 2021, los cuales regularmente tienen autoridades
producida por la pandemia del son superiores abundantemente que confían en la recuperación del
Covid-19. Para el 2021, tomando al 250.0% recomendado por las ritmo de crecimiento económico,
en consideración los valores instituciones financieras (IFI). Por de tal forma que la relación Deuda
considerados en el presupuesto, su parte el coeficiente de la deuda / PIB disminuya en el mediano
el endeudamiento se estima que pública respecto al PIB muestra plazo, por lo estiman que se vuelve
se estaría ubicando en torno al que alcanzaría un valor de 61.5% en innecesario realizar algún ajuste…
65.1% del PIB, cifra que amerita 2020 y de 65.1% en 2021, los cuales por supuesto que siempre existe
precaución de las autoridades, sobrepasan el valor recomendado esa posibilidad. Sin embargo, y
ante el peligro de vulnerabilidad por el FMI para las economías dada la trayectoria de los ingresos
económica al saldo de la deuda y de emergentes con acceso a los públicos, corregir la situación
insostenibilidad en el manejo de la mercados financieros, y que oscilan fiscal de Panamá parece que exige
misma en el mediano plazo. en alrededor del 50.0% del PIB, por lo menos una reingeniería del
aunque se destaca la observación sistema tributario que permita
que debe realizarse una análisis mejorar el cobro de impuestos
5.1 Vulnerabilidad y más profundo. A pesar de estos para financiar apropiadamente
sostenibilidad de resultados, el indicador sobre la los gastos, sin recurrir a nueva
capacidad de pago de los intereses deuda, dado a que para potenciar
la deuda
y otros gastos financieros, es decir apropiadamente el impulso fiscal
una porción del servicio de la deuda, del país, no se puede recurrir a
El escenario descrito muestra que
se encuentra dentro de un rango una política de austeridad fiscal
el riesgo de vulnerabilidad de las
manejable en donde los intereses tradicional.
finanzas panameñas es sumamente
de la deuda respecto a los ingresos
alto, en el sentido que no existen
totales se estimaron en 21.8% para
garantía que el crecimiento
el cierre de 2020 y de 24.5% para 5.2 Calificación de
económico sea el esperado y que
la recuperación realmente se logre el 2021, lo que aún se encuentra riesgo de la deuda
por debajo del 30.0% recomendado soberana
en forma prevista, por lo que existe
por las IFI. Asimismo, el indicador
la posibilidad de dejar mayores
de los intereses respecto al PIB se Las calificadoras de riesgo,
brechas que impacten sobre el nivel
situó en 2.4% al cierre de 2020 y dadas las condiciones que se
de endeudamiento en el corto y en
de 2.9% al 2021, lo que reflejaría esperaban que se dieran a partir
el mediano plazo, especialmente
un riesgo de llegar al valor crítico de la pandemia del Covid-19 y
debido a la trayectoria manifiesta
recomendado del 3.0%. los posibles impactos que esto
en los ingresos públicos en los
últimos años. Además, cabe representaría para la economía
Por otra parte, el indicador de de Panamá y el incremento del
destacar la importancia creciente
sostenibilidad de corto plazo de déficit para el Gobierno, en general
del servicio de la deuda sobre el

20
 V. DEUDA PÚBLICA

Panamá: Indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad de la deuda del Gobierno Central. Período

2016-2021

Estimación 2021 Valor

Tipo Indicador 2016 2017 2018 2019 Situación
2020 pres. critico
Deuda total / Ingresos
277.1 267.6 283.7 368.0 568.8 552.4 250.0 Vulnerable
tributarios
Vulnerabilidad Deuda total / PIB 37.0 37.3 39.4 46.4 61.5 65.1 40.0 Vulnerable
Intereses / Ingresos
12.9 12.3 12.7 14.9 21.8 24.5 30.0 Manejable
totales
Intereses / PIB 1.7 1.7 1.8 1.9 2.4 2.9 3.0 Manejable
Resultado
primario 0.0 0.2 -0.5 -0.9 2.3 -0.6
Corto plazo requerido
Sostenibilidad Insostenible
Blanchard Resultado
primario -2.1 -1.4 -1.4 -1.9 -4.1 -4.0
obtenido

Fuente: Icefi, con base en cifras oficiales

produjeron una reducción de financiamientos a las más bajas capitales internacionales y capte
la calificación de la percepción tasas de interés, lo que podría hacer recursos a tasas de intereses
de cumplimiento de las frente a los impactos económicos y muy favorables en comparación
obligaciones fiscales de este país sociales adversos provocados por con otros países. Finalmente, la
centroamericano. De esta cuenta la covid-19. Por su parte Standard calificadora Fitch Ratings redujo la
Moody´s, a pesar de los escenarios and Poor’s revisó la perspectiva calificación de grado de inversión
esperados decidió mantener la de la calificación soberana de a BBB- revisando la perspectiva de
calificación de Baa1 pero cambió la largo plazo pasando de BBB+ estable a negativa, la cual obedece
perspectiva de estable a negativa, estable en 2019 a BBB estable para al aumento de la deuda, el fuerte
tomando en consideración 2020, quedando el rating del país debilitamiento de las finanzas
las fortalezas crediticias que dentro del grado de inversión, públicas producto del impacto
tiene Panamá, la dinámica de la que permitió que, a pesar de por la pandemia del Covid-19, y
economía basada en servicios y la que los ingresos corrientes del la contracción sin precedentes
inversión como principal motor y Gobierno General han disminuido del PIB, así como de los ingresos
el acceso favorable a los mercados en forma importante, Panamá públicos.
financieros internacionales, con incursione en los mercados de

Panamá: nivel de calificación de riesgo y perspectivas de corto plazo según las principales agencias
calificadoras (2016 – 2020)

Agencia Concepto 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Historia

Moody’s Calificación Baa2 Baa2 Baa2 Baa1 Baa1
Investors Services Perspectiva Estable Positivo Positivo Estable Negativa
Standard and Calificación BBB BBB BBB BBB+ BBB
Poors Perspectiva Estable Estable Positivo Estable Estable
Calificación BBB BBB BBB BBB BBB BBB-
Fitch Ratings
Perspectiva Estable Estable Estable Estable Negativa Negativa

Fuente: Icefi, con base en calificadoras de riesgo

21
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

VI.
TRANSPARENCIA FISCAL
En cuanto a la transparencia en términos fiscales, las últimas cifras del Índice de Percepción de la
Corrupción (IPC) para 2020 elaborado por Transparencia Internacional, muestran que Panamá continuó
reduciendo su calificación, la que ahora pasó de 36 puntos en 2019 a 35 en 2020, y siendo calificada en el
rango de países en los que se puede considerar un nivel medio de corrupción. En forma complementaria,
y por aspectos de competitividad, en ese mismo índice, pero respecto a las condiciones del resto del
mundo, Panamá pasó de ocupar la posición 101 en 2019 a la 111 para el 2020, lo que refleja una caída de 10
posiciones en un año, y de 39 posiciones respecto a la posición no. 72 registrada en 2015, año de se obtuvo
la mejor calificación de la década anterior, con 39 puntos. Un aspecto colateral, pero de importancia es que
el capítulo de Panamá de la World Compliance Association (WCA) expresó su preocupación por el puesto
obtenido por el país y que de acuerdo a su percepción, podría incidir negativamente en la evaluación del
Grupo de Acción Financiera Internacional (Gafi) que actualmente se desarrolla en el país.

Para los otros indicadores de Este acontecimiento provocó el Entre los últimos acontecimientos
transparencia que comúnmente malestar del propio Gobierno, de 2020 en cuestiones de
se utilizan en las versiones de quien por medio del Presidente de transparencia, resulta importante
Perfiles Macrofiscales, no se la República indicó que la decisión destacar la decisión de la Unión
han presentado actualizaciones fue totalmente arbitraria y que, a Europea (UE) de incluir al país
al 2020, en gran parte por juicio del Gobierno Nacional, la en la lista de terceros países
los impactos mundiales de la Comisión Europea utilizó como de alto riesgo, con deficiencias
pandemia del Covid-19. No criterio para su recomendación la estratégicas en su régimen de lucha
obstante, vale recordar que, lista de países que se encuentran contra el blanqueo de capitales y la
según el indicador del Índice en el listado del Gafi, lo que financiación del terrorismo y que
de Incidencia de la Corrupción, consideran una acción inconsulta, indiscutiblemente es un reflejo
elaborado por el World Economic arbitraria y extemporánea. De esto de que Panamá, aún se mantiene
Forum, tanto para los periodos vale resaltar que el Gobierno, tiene en la lista gris del Gafi. Sobre el
de 2018 y 2019, se presentó la un compromiso con la agenda de particular, el Gobierno se apresuró
misma calificación de 37 puntos país en materia de transparencia, a manifestar que Panamá no había
situando al país en una escala de lucha contra el lavado de dinero sido incluido en ninguna nueva
de corrupción media alta. Estos y financiamiento de terrorismo, lista como producto de ninguna
indicadores, además, resaltan del fortalecimiento de sus valoración o evaluación negativa,
ante lo acontecido a inicios del instituciones y del cumplimiento sino que esta categorización
2020 cuando se presentó la noticia efectivo de la ley, a partir de su del país respondía a que la UE
que Panamá regresaba a la lista Plan Estratégico 2020-2024 seguía tomando en cuenta lo
negra de paraíso fiscal de la Unión dentro del cual, en su primer referido por Gafi en mayo de
Europea (UE), dado que el país pilar, sobre El Buen Gobierno, se 2020. Para tratar de resolver
no cumple con las normas del plantean acciones para fortalecer esta situación, el Gobierno en
Foro Global sobre transparencia e mecanismos de transparencia y noviembre de 2020, organizó una
intercambio de información fiscal, rendición de cuentas. reunión con su equipo técnico
dependiente de la OCDE.

22
 VI. TRANSPARENCIA FISCAL

Panamá: indicadores de transparencia fiscal (2016-2020)

Institución /
Indicador Escala 2016 2017 2018 2019 2020 Historia
reporte
Índice de
Transparencia 0 (corrupción alta) a
Percepción de la 38 37 37 36 35
Internacional 100 (muy limpia)
Corrupción
Índice de
Transparencia Posición dentro de los
Percepción de la 87 96 93 101 111
Internacional países evaluados
Corrupción
Desviación de los World Economic 1 (muy común) a 7
2.9 2.8
Fondos Públicos Forum (nunca ocurre)
Índice de International
41-60 (alguna)
Presupuesto Budget No participa de la encuesta
81-100 (extensa)
Abierto Partnership
Índice de
World Economic 0 (corrupción alta) a
Indidencia de la 37 37
Forum 100 (muy limpia)
Corrupción

Fuente: Icefi, con base en calificadoras de riesgo

del MEF junto con la Comisión para 2021, se pretende vincular el en concretarse, incluso según
Nacional contra el Blanqueo de Presupuesto aprobado con el Plan los propios comentarios de las
Capitales, Financiamiento del de Desarrollo Nacional, con los autoridades actuales, producto de
Terrorismo y Financiamiento Objetivos de Desarrollo Sostenible, la decisión de las administraciones
de la Proliferación de Armas de el Plan Estratégico de Gobierno, anteriores de suspender su
Destrucción Masiva (CNBC), para el Plan Estratégico Regional y los implementación. La importancia
diseñar una Hoja de Ruta para planes institucionales, de tal forma de la aplicación de estos
avanzar con la implementación del que los recursos asignados tenga mecanismos radica en el hecho
Plan de Acción de Gafi y lograr la una base de definición de metas en que la población necesita conocer
exclusión del país de la Lista Gris. función de productos, y cuenten con transparencia el uso de los
con indicadores que permitan recursos públicos, y que permita la
Finalmente, a partir de la el monitoreo y evaluación de los auditoría social como una acción
aprobación de la Ley No. 362 que resultados esperados. Se esperaría de ejercicio democrático de la
Dicta el Presupuesto General observar las acciones que el MEF ciudadanía.
del Estado, las autoridades y el resto del Gobierno pretenderá
han comentado que este nuevo realizar para poder observar los Es importante mencionar que
presupuesto está basado en avances en la vinculación de estas Panamá no participa en la encuesta
resultados medibles, y con lo acciones y poder acceder a la que crea el Índice de Presupuesto
cual reflejarán transparencia información presupuestaria con Abierto, y no existe evidencia que,
y eficiencia. Aquí, es preciso este nuevo cruce de datos. en el corto plazo, efectivamente
señalar que Panamá ha sido uno deseen transparentar sus
de los últimos países en adoptar Este esfuerzo sería un avance finanzas públicas por medio
una metodología de presupuesto dentro de un contexto que de la implementación de las
basado en resultados, y con la que durante 10 años ha sido aplazado recomendaciones de la misma.

23
 PERFILES MACROFISCALES DE CENTROAMÉRICA – PANAMÁ

VII.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El estudio realizado permite concluir primariamente en los siguientes aspectos:

a. La economía panameña, al margen de la profunda crisis ocasionada por la pandemia del Covid-19, ya se
encontraba experimentado un período de desaceleración económica, causado, entre otras cosas, por la
reducción del impulso fiscal de la inversión del Estado en los últimos años.
b. La pandemia del Covid-19 causó un impacto muy significativo sobre las actividades de construcción;
hoteles y restaurantes; actividades comunitarias, sociales y personales y servicios, entre otras. Además,
la pandemia empujó a que el nivel de desempleo del país alcanzara a 400,000 personas, mientras la
informalidad se extendió a las actividades de 777,000 más; como consecuencia, se estima que la pobreza, al
final de 2020, alcanzó a 800,000 panameños, de los que 400,000 se encuentran en condiciones de pobreza
extrema.
c. El Gobierno de la República no ejecutó las principales acciones de su Plan de Gobierno, con la justificación
de atender en forma primaria los efectos causados por la emergencia sanitaria; por ello, sus principales
acciones se dirigieron a tratar de paliar parcialmente las necesidades de ciertos grupos empresariales y
sociales, tanto creando algunos programas de gasto extraordinario, como recurriendo al diferimiento
y condonación de impuestos, y exoneración de multas. El resultado inmediato de dichas acciones fue
una disminución de los ingresos públicos –adicionalmente al efecto provocado por la contracción de la
actividad económica− y el aumento del gasto, que implicó un crecimiento del déficit fiscal por encima de
los acostumbrado, y produciendo un aumento del nivel de deuda pública hasta el 61.5% del PIB oficial a la
fecha.
d. Producto de lo anterior, las finanzas públicas se encuentran en riesgo de caer en insostenibilidad de la
deuda, lo que se ha reflejado por el cambio de perspectivas de riesgo por parte de las principales agencias
de calificación de la deuda soberana, las que perciben que aunque Panamá sigue teniendo mucho potencial
económico, la falta de ingresos públicos, empieza a producir problemas para manejar apropiadamente
el servicio de la deuda, sin que ello implique el sacrificio de los programas dirigidos al bienestar de los
panameños o una contracción extraordinaria del gasto público.
e. Los principales problemas de las finanzas públicas de Panamá siguen siendo: la caída de los ingresos
tributarios que han manifestado una trayectoria decreciente desde 2012, y la percepción de opacidad en
las operaciones del sector público, que se refleja tanto por el índice de Percepción de la Corrupción (2021)
dado a conocer por Transparencia Internacional, en el que el país se ubica en la posición 111 de 180 países
a nivel mundial, como por la opacidad en la publicidad de las cifras fiscales y presupuestarias. La falta de
transparencia fiscal se suma a la percepción de falta de transparencia financiera y de compromiso ante el
lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo que ha ocasionado que Panamá continúe en la lista gris
del Gafi y de la Unión Europea.

24
 VII. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Finalmente, y a partir de lo observado, el Icefi se atreve a formular las siguientes recomendaciones que estima
podrán contribuir a mejorar la situación panameña:

a. Actualizar a la brevedad, en forma oficial, las cifras económicas, fiscales y sociales, con el propósito de
darle transparencia a las condiciones generales del país, y consecuentemente a facilitar las decisiones de
los agentes económicos; contribuyendo, además, a tener elementos claros que permitan la reformulación
de las políticas públicas dirigidas a mejorar el bienestar de los panameños.
b. Con el fin de contribuir a la sostenibilidad de las finanzas públicas de Panamá, se necesita urgentemente
la implementación de un plan de mejora en la productividad y eficiencia tributaria, de tal forma que,
sin necesidad de aumentar las tasas de los impuestos, se disponga de un mayor nivel recaudatorio, que
permita tanto la atención al servicio de la deuda pasada, como a financiar los programas de desarrollo
para la población, como a evitar que se presente déficit fiscal y se continúe con la acumulación de la deuda.
Para el efecto resulta de primordial importancia que la Dirección General de Ingresos (DGI) establezca
de inmediato sus acciones para combatir el incumplimiento tributario que abarque la atención a la
defraudación fiscal, el contrabando, los flujos ilícitos de capital y la informalidad creciente en el país.
c. Complementariamente, es urgente que el Estado panameño ponga en marcha un plan efectivo de
transparencia fiscal y financiera, que atienda no solo los compromisos con los entes internacionales, sino
que faciliten que, al usar apropiadamente los recursos del Estado, mejore la muy dañada moral tributaria
de la población. Este plan debe involucrar la evaluación sistemática de la eficacia y eficiencia del gasto
público.
d. Finalmente, y con el propósito de recuperar el impulso fiscal positivo del país, es importante la promoción
de la inversión del sector público en obras de interés para el fortalecimiento de la productividad empresarial
y social, las que en el corto y mediano plazo permitirán que Panamá recupere la senda de crecimiento
observada hasta mediados de la década pasada.

25
 PERFILES
MACROFISCALES
DE CENTROAMÉRICA

PANAMÁ
Febrero 2021

Por una política fiscal para

la democracia y el desarrollo

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales

7ª. avenida 5-45 zona 4. Edificio XPO1, oficina 505 y 506
PBX: (502) 2505-6363 www.icefi.org