La deuda del gobierno: la luz al final del túnel o la bomba de tiempo por

explotar.

La deuda interna es la manifestación o efecto coyuntural de un problema,

cuya causa es de tipo estructural. En este sentido, la deuda es el efecto de un
problema estructural, el cual ha sido arrastrado desde hace décadas y que como
hoy, solo se ha venido atendiendo en su efecto, más no en su causa. El problema
arranca en la década de los sesenta cuando los ingresos públicos disminuyeron
drásticamente. Ello se debió, por una parte, a la caída en picada de los precios del
café y por otra a las consecuencias que trajo para las finanzas públicas el ingreso
de Costa Rica al Mercado Común Centroamericano. Esto último porque se bajan
los aranceles a las importaciones y se exonera del pago del impuesto sobre la
renta a las empresas que se dedicaban a producir para el Mercado Común
Centroamericano:'. Aquí está el origen del endeudamiento en gran escala que
hace el Estado Costarricense en la década de los años setenta y que tiene como
fin último incentivar el desarrollo en infraestructura (escuelas, carreteras,
aeropuertos, acueductos, etc.) y promover la modernización de la sociedad
costarricense.

Costa Rica y muchos países han establecido una normativa mediante ley
de la República que limita el gasto al Gobierno. La razón fundamental que ha
justificado esta disposición ha sido el excesivo déficit fiscal, creciente gasto y
aumento de la deuda pública. En primera instancia es razonable establecer
límites al gasto público relacionado con el presupuesto nacional, si las fuentes de
ingreso fiscal no crecen lo suficiente y hay limitaciones para mejorar el crecimiento
de la economía nacional.
En países latinoamericanos se han desarrollado diferentes variantes de la regla
fiscal. La mayoría asocia el crecimiento de la economía medido por el PIB con la
posibilidad de aumento del gasto público. Hay además otros criterios que como en
el caso costarricense se aplican, asociar la razón deuda pública al PIB.
Relacionado con la razón anterior, limitar (65% de la tasa de crecimiento del PIB)
más el gasto o bien como es en Costa Rica incluir las inversiones públicas como
limitación al crecimiento adicional al gasto total permisible después de que esa
razón pasa de 60%. (LA NACION. Mata 2019)

La limitación de la inversión puede verse como necesario para restringir el

aumento del gasto y el endeudamiento, sin embargo, si eso se hace hay
consecuencias que deben valorarse seriamente: El Gobierno no podrá ayudar al
crecimiento y reactivación que requiere la economía. Las necesidades de la
sociedad de inversión quedarán postergadas; los planes nacionales, sectoriales y
las genuinas necesidades de las instituciones por solucionar problemas de la
sociedad y propiciar el bienestar no se darán. El costo que genera el no hacer la
inversión, ya sea financiera o económicamente, puede ser muy elevado.

Según la ministra Aguilar, estos cambios no tendrían tanto un efecto de

recorte como de contención, cuyos efectos se agradecerían a largo plazo. Así
mismo, el ministro de Trabajo afirmó recientemente a los diputados que estos
cambios no afectarán los salarios y los contratos actuales, aunque sí algunas
expectativas de derecho (incentivos).(La Nacion. Aguilera (2018)). La aplicación
irrestricta de la regla fiscal, en los próximos años estará llevando a cierres técnicos
o bien incumplimiento burdo de la razón de ser de las instituciones, ministerios y
muchos entes descentralizados. Un Estado fuerte, efectivo y estratégico es
necesario en estos tiempos, no necesariamente grande, pero con la aplicación sin
razonamiento de los costos y beneficios de la regla fiscal llevará a una sería crisis
institucional, social y económica.

La regla fiscal es aplicada a instituciones y organizaciones que no tienen

ninguna relación con el presupuesto nacional. Impresiona la impericia o bien el
dogma ideológico aplicado. Las organizaciones que no tienen efectos sobre el
déficit fiscal deben quedar exentas, si se desea restringir o limitar su operación
debe hacerse de forma específica. La prestación de servicios estratégicos, la
institucionalidad y el crecimiento económico se están poniendo en peligro. Si la ley
tenía problemas, el reglamento es irresponsable y va más allá de lo establecido
por ella. Priva un enfoque reglamentista y contable, de ámbitos de control, sin
valorar el costo beneficio de establecer que el presupuesto se define su limite
superior por la ejecución presupuestaria del año en curso. Es decir, si en el 2021
presupueste 100, pero ejecute 85, para el 2022 mí base superior 85 y así
sucesivamente. Alguien que desconozca la dinámica del sector público dirá que
esa falta de ejecución es ineficiencia y que los recursos seguramente no eran
necesarios. Esto no es cierto en la mayoría de los casos, en la administración
pública se basa en lo que estrictamente digan las leyes. En muchos casos por
disposiciones, atrasos por aprobaciones que es propio de cualquier país o bien
apelaciones a contrataciones llevan a que el periodo para ejecutar los recursos
tome más tiempo que un año presupuestario. Esta disposición del reglamento
llevará al posible desmantelamiento de instituciones y a graves problemas en los
próximos años. Y no nos da tiempo de hablar de las sanciones a los jerarcas y
contra posición con otra normativa de más rango legal. Si el señor presidente y la
Asamblea Legislativa desea contribuir a palear los efectos de la pandemia, los
rezagos estructurales, la desigualdad y el grave contexto internacional, deben de
forma rigurosa y con un buen análisis modificar la forma cómo se aprobó y ejecuta
la regla fiscal mediante un reglamento torpe y que va más allá de lo indicado por la
misma ley aprobada.

La intención anunciada por el Gobierno es recortar el déficit fiscal en al

menos tres puntos del PIB, un proceso que buscará iniciar con la aprobación de
este texto. Según anunció la ministra de Hacienda, Rocío Aguilar, lo siguiente será
reformar el empleo público y las instituciones en el próximo bienio, un camino
largo pero de “consolidación financiera”.(la Nacion Mata 2019)

En el primer semestre del 2022 Costa Rica hizo crecer su deuda en

moneda extranjera vulnerable al tipo de cambio, redujo sus obligaciones a tasa fija
e hizo crecer las que tienen tasa variable, en medio de un contexto mundial de
tipos de cambio sumamente variables, inflación y alza de las tasas de interés. Otro
comportamiento riesgoso ha sido que producto de las operaciones en el mercado
interno y externo, durante el periodo en cuestión la deuda pactada a tasa fija se
redujo en un 3%, mientras que las deudas a tasa variable y los pasivos indexados
a la inflación, aumentaron ambos en 1,5%, con mayores riesgos financieros.
Además, el porcentaje de deudas que vencen en un período de un año supera
también los rangos considerados saludables. Según detalló la CGR, el país tiene
deudas por ¢3,2 billones que vencen en los siguientes 12 meses. Ese monto
representa un 11,1% del total de la deuda, mientras que los recursos del Gobierno
en el Fondo General, a junio 2022, permiten cubrir tan solo el 15,4% de ese
monto.

El porcentaje de la deuda que vence a menos de un año es un indicador que

permite valorar el nivel de exposición al riesgo de financiamiento. Según la
Estrategia de deuda de mediano plazo, la composición deseable sugiere que los
vencimientos a menos de un año deben representar entre 5% y 10% del saldo de
la deuda, reza el documento. En una entrevista al expresidente Carlos Alvarado,
dijo textualmente.

"Nos hemos alejado del fantasma de la crisis. Ya vemos una luz al final del túnel,
aunque falta túnel por recorrer. Tenemos una responsabilidad con nuestra historia
de estar a la altura de nuestros antepasados y de sacar el país adelante", escribió
el mandatario en su cuenta de Twitter. Nos hemos alejado del fantasma de la
crisis. Ya vemos una luz al final del túnel, aunque falta túnel por recorrer.
Tenemos una responsabilidad con nuestra historia de estar a la altura de nuestros
antepasados y de sacar al país adelante. (TeleticaRadio,Alvarado 2019)

El mandatario dijo que la crisis fiscal ponía en riesgo el estado social de derecho y
dijo que esperaba trabajar mediante diálogos y acuerdos nacionales para
implementar la reforma que aumenta la cantidad de productos gravados con el
Impuesto al Valor Agregado (IVA), entre otras medidas, e impulsar una
reactivación. Lo que llevaría al país a una luz para salir de las deudas que
acarreaba desde hace muchos años atrás con los expresidentes anteriores que
solo llevaron a la ruina al país.

"No es casualidad que llevemos una semana en huelga. Necesitamos que las
diferentes partes (sindicatos y Gobierno) lleguen a una solución. No es solo decir
que hay diálogo sino sentarse a dialogar", Ana Rosa Ruiz, economista y miembro
del Consejo Institucional.(La nación, Rodríguez 2018)
 Una solución al problema de la deuda interna y su elevado pago de
intereses está en relación con la búsqueda de nuevos ingresos fiscales. El Estado
necesita pagar lo que debe y para hacerlo debe tener fuentes sanas de ingresos.
Así es conveniente tomar en cuenta que: Aumentar las tasas al impuesto de la
renta en los estratos de altos ingresos, con el fin de captar recursos de actividades
que han sido beneficiadas por el proceso de Ajuste Estructural, parece ser una
salida apropiada. Aumentar los gravámenes por ejemplo a la producción
exportable, el sector turístico y el sistema financiero privado, produciría mayores
ingresos al fisco y agregaría un efecto positivo en la búsqueda de una mayor
justicia tributaria. Debe hacerse un esfuerzo serio en mejorar la recaudación de
impuestos. El Estado debe garantizarse que los ingresos percibidos por impuestos
como el de ventas o consumo, lleguen verdaderamente a sus arcas. También es
necesario fiscalizar en mejor medida actividades profesionales y lucrativas que
hasta la fecha han pasado desapercibidas.

El Proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas es sin lugar

a dudas la iniciativa más polémica que ha propuesto el Ejecutivo a la Asamblea
Legislativa en los últimos cinco años. El proyecto contiene medidas de gasto, pero
es esencialmente una reforma tributaria, término siempre conflictivo porque atañe
a los bolsillos de todos y cada uno de los actores económicos en la sociedad. Por
un lado, el déficit refleja una diferencia negativa de casi ¢2,5 billones entre los
gastos y los ingresos del Estado; mientras que, por el otro, la deuda representa el
endeudamiento acumulado que se duplicó en la última década para llenar ese
vacío.

Ese crecimiento ahora redunda en tasas de interés y condiciones de crédito

cada vez más difíciles para el Estado, las cuales agudizan su situación pues
aceleran y cierran ese “círculo vicioso” que representa la acumulación de los
créditos para pagar las obligaciones, entre gastos corrientes, remuneraciones,
transferencias institucionales y los propios intereses de la deuda. Según los
organismos internacionales, el “límite sostenible” de endeudamiento para países
en vías de desarrollo es un 50%, un monto que Costa Rica ya supera.
 El tema parece repetitivo; sin embargo, cabe destacar que el país no ha
realizado mayores reformas tributarias en lo que va de este siglo, pues las dos
mayores iniciativas fiscales que se han aprobado en los gobiernos de Abel
Pacheco y de Laura Chinchilla finalmente se cayeron en consultas
constitucionales. (La Nacion. R 2018)

En términos generales, el proyecto consta de cuatro capítulos. De ellos, dos

se dedican a recaudar impuestos, uno a realizar pequeñas reformas al empleo
público y el restante a imponer una regla fiscal para contener el gasto y dar
flexibilidad presupuestaria.

Además, el texto añade un par de amnistías tributarias para obtener

recursos frescos, mediante las que se condonarían los intereses a contribuyentes
que adeuden montos importantes al fisco si pagan sus obligaciones en los tres
meses posteriores a la probación de la norma.

La reforma fiscal de Costa Rica no se diseñó de la noche a la mañana sino

que fue el resultado de un proceso de diálogo amplio a nivel político y social, que
incorporó propuestas de reforma por parte de gobiernos anteriores. Por ejemplo,
entre 2013 y 2014 el entonces ministro de Hacienda Edgar Ayales lideró un
diálogo nacional cuya primera etapa consistió en profundizar el diagnóstico de la
situación fiscal y priorizar cuestiones, con el apoyo de expertos tanto locales como
internacionales.

Estos insumos se utilizaron en una segunda etapa para la discusión de

política, y por medio de la conformación de mesas de diálogo, se discutieron los
principales temas priorizados y el diseño de propuestas de reforma, con la
participación de diversos actores de la sociedad civil y los partidos políticos.
Como resultado de este proceso, se presentaron en Asamblea Legislativa
diferentes proyectos de ley hacia finales de 2017 por parte de la administración
saliente para atender la situación fiscal.

Estos proyectos fueron recogidos por la administración que inició funciones

en mayo de 2018 y articulados en un paquete integral bajo el liderazgo de la
entonces ministra de Hacienda Rocío Aguilar, y fue presentado a la Asamblea
Legislativa pocos meses después de la inauguración. Tras varios meses de
discusión legislativa y acuerdos, la reforma fue finalmente aprobada y
consensuada con el apoyo de los principales partidos, aunque no exenta de
escollos en el camino.

Un punto importante es elegir el momento (timing) adecuado para la

introducción e implementación de las reformas fiscales para minimizar sus costos
sociales y económicos. Aun cuando todos los actores pueden estar de acuerdo
que una reforma fiscal es necesaria, estos pueden discrepar sobre la distribución
de sus costos, generando demoras en los procesos de consolidación. Por este
motivo, lejos de diseñarse de manera preventiva, por lo general las reformas
suelen introducirse en momentos de alto déficit o de crisis fiscal.

Pero el contexto fiscal no es la única variable de entorno relevante. Las

experiencias de la región con procesos de ajuste del pasado sugieren una
correlación fuerte y positiva entre el grado de deterioro de las condiciones
económicas subyacentes y la ocurrencia de reformas fiscales orientadas a
consolidar las finanzas públicas. La probabilidad de una consolidación aumenta
en 40% cuando un país enfrenta una recesión severa, o dicho de otra manera,
estos cambios de política fiscal suelen ser altamente procíclicos, aumentando sus
costos económicos y sociales. En particular, y a nivel de instrumentos específicos,
los países de ALCA tienden a reducir los impuestos durante los buenos tiempos y
los aumentan durante las malas épocas. Este sesgo procíclico contrasta con el
patrón observado en los países de la OCDE, donde los cambios en las tasas
impositivas no responden al ciclo económico. Para el caso de Costa Rica, la
reforma se introdujo en un contexto de déficit fiscal elevado y con un gobierno
enfrentando restricciones de liquidez graves al momento de su aprobación. Sin
embargo, la crisis fiscal que motivó la reforma no coincidió con una recesión
económica, permitiendo evitar amplificar los efectos negativos que típicamente
acarrean las reformas fiscales cuando se introducen en el peor de los tiempos.
 Las decisiones sobre la composición de la reforma fiscal discutidas arriba
afectan también la dimensión distributiva (¿quién paga qué?), afectando el ingreso
disponible de diferentes grupos. En América Latina y el Caribe, la política fiscal
juega un papel redistributivo limitado: los impuestos y el gasto reducen la
desigualdad en sólo alrededor de 5%, un efecto ocho veces menor al impacto que
tiene la política fiscal en países de la OCDE. En el pasado, las políticas de ajuste
fiscal típicamente asociadas con recortes generalizados de gasto público han
afectado negativamente a los programas sociales, limitando aún más el poder
redistributivo de la política fiscal. El caso de la reforma fiscal de Costa Rica
muestra que es posible avanzar reformas progresivas, evitando que el ajuste se
concentre en los hogares vulnerables. En particular, el fortalecimiento de la
progresividad en el impuesto sobre la renta personal implica que el 75% de la
recaudación adicional generada por dicho impuesto se concentra en el quintil de
mayores ingresos. Además, con la armonización de tasas en el impuesto sobre las
ganancias de capital, un 61% de la recaudación generada recaerá en el decil de la
población con mayores ingresos. Por el lado del IVA, cerca del 55% de la
recaudación adicional la están pagando los dos deciles superiores, mientras que
los dos deciles inferiores sólo pagan 3% del recaudo adicional.

En el gasto, las medidas de consolidación en rubros como salarios públicos

no afectan de manera significativa a los hogares vulnerables, en tanto 75% de los
empleados pertenecen al quintil más rico de la población. Finalmente, la
propuesta de avanzar en una reforma estructural para solucionar la problemática
de las remuneraciones (proyecto de Ley Marco de Empleo Público) permitiría
atacar un disparador reciente de las desigualdades de ingreso como la elevada
prima salarial público-privada, que ha sido estimada en alrededor de 40% y es de
las más altas de la región, como sugiere la informe insignia del BID, Mejor Gasto
para Mejores Vidas. (Teletica Radio. F. 2017)

Para hacer frente a las altas necesidades de financiamiento de corto plazo

e impulsar una recuperación económica robusta preservando la estabilidad
macroeconómica, el gobierno de Costa Rica acordó un programa económico con
el Fondo Monetario Internacional (FMI) que contempla la implementación de
medidas fiscales adicionales para lograr estabilizar y reducir la deuda en el
mediano plazo.

El programa no solo se construye sobre los pilares de la reforma fiscal

discutida arriba, sino que la refuerza al contemplar medidas orientadas a fortalecer
aún más la progresividad del sistema tributario y proteger el gasto público
focalizado en los hogares vulnerables, mientras se avanza con la reducción
gradual del déficit a medida que el país se recupera de la pandemia.

Para facilitar la gradualidad de la estrategia, y en complemento al apoyo del

FMI, las principales instituciones financieras internacionales están contribuyendo
con instrumentos de apoyo presupuestario para reducir la brecha de
financiamiento a medida que se avanza con la implementación de la reforma
fiscal. La aprobación de la reforma fiscal de 2018 fue un primer paso importante, y
será clave continuar su implementación efectiva para alcanzar los resultados
esperados. De cara a la discusión del nuevo programa económico, el desafío
hacia adelante implica que el país deberá recorrer nuevamente un camino
conocido: el de alcanzar acuerdos y consensos, balancear medidas a diferente
velocidad, y hacerlo de manera progresiva.

Si la memoria no falla, el país podrá alcanzar el objetivo de reestablecer la

sostenibilidad fiscal al mismo tiempo que impulsa el crecimiento inclusivo en sólida
convivencia democrática. El proceso de las reformas fiscales es complejo y
tedioso, pero el camino costarricense demuestra que es posible alcanzar acuerdos
en el marco de ámbitos institucionalizados de negociación.
NOTAS BIBLIOGRÁFICAS

"Mitos y realidades sobre la deuda interna". La Nación, Zamora, 1996.

"Deuda interna: la otra dimensión”. La Nación, Zúñiga, 1997.

"Lo importante de la deuda interna". La Nación, Sobrado,1997.

"Crimen sin castigo". Periódico Universidad. Barquero, 1997.

"Austeridad para salvar la casa". La Nación, Lara 1997.

"No vender bienes del estado". La Prensa Libre, García 1996.

Bibliografía

Barquero, Aníbal. "Crimen sin castigo". Periódico Universidad. 31 de enero de

2017.

Bolaños Zamora, Rodrigo. "Mitos y realidades sobre la deuda interna". La Nación.

2 de diciembre de 2019.

Carazo Odio, Rodrigo. "Soluciones a la deuda interna" La Nación. 1 de mayo de

2017.

Di Mare, Alberto. "Deuda interna: un mal planteo". La Nación. 13 de abril de 2018