30 Final

Informes Conama sobre la defensa del medio natural
Soluciones ante los riesgos climáticos en

ríos y costas
SOLUCIONES ANTE LOS RIESGOS CLIMÁTICOS EN RÍOS Y COSTAS
Edita: Fundación Conama

Año: 2021
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Internacional.
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diferentes, de forma que estas terceras partes deben ser consultadas.
ISBN: 978-84-09-35690-4
DOI: 10.13140/RG.2.2.35479.50085
Referencia
Thomsen, A., Farinós, J., y Perero, E. (Coords). (2021). Soluciones ante los riesgos climáticos en
ríos y costas. Fundación Conama.
Participantes del presente documento

Coordinadores
Anja Thomsen. Área técnica. Fundación Conama.
Joaquín Farinós Dasí. Catedrático de Geografía. Universidad de Valencia. Presidente.
Asociación Interprofesional de Ordenación del Territorio (FUNDICOT).
Eduardo Perero. Área técnica. Fundación Conama.
Autores
Agustín Millares Valenzuela. Profesor. Universidad de Granada.
Andrés Díez Herrero. Profesor de investigación. Instituto Geológico y Minero de España
(IGME).
Antonio Oliva Cañizares. Técnico del Plan Vega Renhace. Universidad de Alicante.
Aránzazu Gurrea-Nozaleda Merayo. Jefa de servicio de protección de inundaciones. Dirección
General del Agua, Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
Carmen María Martínez Saura. Técnico Ambiental de coordinación de proyectos. Asociación

de Naturalistas del Sureste (ANSE).
Efrén Feliu Torres. Gerente de Cambio Climático. TECNALIA.
Fernando Miguel García Martín. Profesor Contratado. Universidad Politécnica de Cartagena.
Francisca Segura Beltrán. Catedrática de Geografía Física. Universidad de Valencia.
Francisco García Sánchez. Dr. Arquitecto. Universidad de Cantabria.
Francisco Javier Sanz Larruga. Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de A
Coruña.
Gonzalo Magdaleno Payán. Jefe de Sección Técnica. Dirección General del Agua, Ministerio
para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
Joaquín Farinós Dasí. Catedrático de Geografía. Universidad de Valencia. Presidente.
Asociación Interprofesional de Ordenación del Territorio (FUNDICOT).
Jorge Olcina Cantos. Catedrático de Geografía. Universidad de Alicante.
José Francisco Sánchez González. Director Ingeniería de Costas. Centro de Estudios y
Experimentación de Obras Públicas (CEDEX).
José María Bodoque del Pozo. Profesor titular. Facultad de Ciencias Ambientales y Bioquímica.
Universidad de Castilla-La Mancha.
Juan Francisco Arrazola Herreros. Jefe de Servicio. Dirección General del Agua, Ministerio para
la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.
María Salazar Guerra. Jefe de Servicio. Oficina Española de Cambio Climático, Ministerio para
Marina Cantalejo Ibáñez. Investigador con Cargo a Proyecto. Universidad de Granada.
Miguel Ángel Pérez Martín. Profesor. Universitat Politècnica de València.
Miriam García Oliva. Investigadora. Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas
(CEDEX).
Comité técnico
Agustín Millares Valenzuela. Profesor. Fernando Miguel García Martín. Profesor
Universidad de Granada. Contratado. Universidad Politécnica de
Cartagena.
Ana García Fletcher. Subdirectora adjunta.
Dirección General de la Costa y el Mar, Francisca Segura Beltrán. Catedrática de
Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Geografía Física. Universidad de Valencia.
Demográfico.
Francisco García Sánchez. Dr. Arquitecto.
Andrés Díez Herrero. Profesor de investigación. Universidad de Cantabria.
Instituto Geológico y Minero de España (IGME).
Francisco Javier Sanz Larruga. Catedrático de
Ángel Muñoz Cubillo. Subdirector General para Derecho Administrativo. Universidad de A
la Protección de la Costa. Dirección General de Coruña.
la Costa y el Mar, Ministerio para la Transición
Gonzalo Magdaleno Payán. Jefe de Sección
Ecológica y el Reto Demográfico.
Técnica. Dirección General del Agua, Ministerio
Anja Thomsen. Área técnica. Fundación para la Transición Ecológica y el Reto
Conama. Demográfico.
Antonio Oliva Cañizares. Técnico del Plan Vega Jesús Manuel Quero Ferrer. Secretario de
Renhace. Universidad de Alicante. Organización y Administración UGT Almería.
Unión General de Trabajadores (UGT).
Aránzazu Gurrea-Nozaleda Merayo. Jefa de
servicio de protección de inundaciones. Joaquín Farinós Dasí. Catedrático de Geografía.
Dirección General del Agua, Ministerio para la Universidad de Valencia. Presidente. Asociación
Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Interprofesional de Ordenación del Territorio
(FUNDICOT).
Carlos Vales. Director. Centro de Extensión
Universitaria y Divulgación Ambiental de Galicia Jorge Olcina Cantos. Catedrático de Geografía.
(CEIDA). Universidad de Alicante.
Carmen María Martínez Saura. Técnico José Francisco Sánchez González. Director
Ambiental de coordinación de proyectos. Ingeniería de Costas. Centro de Estudios y
Asociación de Naturalistas del Sureste (ANSE). Experimentación de Obras Públicas (CEDEX).
Clara Megías Baños. Área marina. Ecologistas José Francisco Mediato Arribas. Científico
en Acción. Titular de OPIS. Instituto Geológico y Minero de
España (IGME).
Delia Álvarez Alonso. Responsable del
Departamento de Medio Ambiente UGT País Jose M. Grassa. Adjunto a la Dirección. Centro
Valencià. Unión General de Trabajadores (UGT). de Estudios y Experimentación de Obras
Públicas (CEDEX).
Eduardo Perero. Área técnica. Fundación
Conama. José María Bodoque del Pozo. Profesor titular.
Facultad de Ciencias Ambientales y Bioquímica.
Ernesto Lluch Moreno. Director de Área
Universidad de Castilla-La Mancha.
Científica Técnica. Fundación Canal de Isabel II.
José Sergio Palencia Jiménez. Profesor
asociado. Universitat Politècnica de València.
Juan Francisco Arrazola Herreros. Jefe de Miguel Ángel Pérez Martín. Profesor. Universitat
Servicio. Dirección General del Agua, Ministerio Politècnica de València.
para la Transición Ecológica y el Reto
Miriam García. Directora. LAND LAB,
Demográfico.
laboratorio de paisajes S.L.
María Salazar Guerra. Jefe de Servicio. Oficina
Miriam García Oliva. Investigadora. Centro de
Española de Cambio Climático, Ministerio para
Estudios y Experimentación de Obras Públicas
(CEDEX).
María Jesús Martín Soldevill. Jefe de Área.
Ramón María Gutiérrez Serret. Centro de
Centro de Estudios y Experimentación de Obras
Estudios y Experimentación de Obras Públicas
Públicas (CEDEX).
(CEDEX).
Marina Cantalejo Ibáñez. Investigador con
Cargo a Proyecto. Universidad de Granada.
Sobre CONAMA
Conama es una fundación dedicada a promover redes de colaboración sobre el medio
ambiente entre los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, creando espacios de
encuentro y diálogo y contribuyendo a la creación de conocimiento compartido en relación a
la transición ecológica.
Conama se encarga desde 1992 de la organización del Congreso Nacional del Medio
Ambiente, el mayor encuentro ambiental en España.
+ Info: www.fundacionconama.org
Este proyecto cuenta con la financiación del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico a
través de la convocatoria pública de subvenciones a entidades del Tercer Sector para actividades de interés
general consideradas de interés social en materia de investigación.
Índice
1. La defensa del medio natural en los ámbitos fluviales y costeros ............... 1
2. ¿Qué impactos climáticos hay y cómo evolucionarán? .................................. 3

2.1. Impactos climáticos en costas ................................................................................... 3
2.1.1. Subida del nivel del mar .......................................................................................... 3
2.1.2. Erosión ...................................................................................................................... 9
2.1.3. Inundación .............................................................................................................. 11
2.2. Impactos climáticos sobre los recursos hídricos ................................................... 12
2.2.1. Recursos hídricos ................................................................................................... 12
2.2.2. Sequías e inundaciones ......................................................................................... 15
2.2.3. Impactos sobre la calidad del agua y los ecosistemas acuáticos ...................... 16
2.2.4. Impactos sobre los usos socioeconómicos del agua.......................................... 18
2.3. Mejora del conocimiento sobre riesgos de inundación para su mejor
identificación temporal y espacial...................................................................................... 20
2.3.1. Impacto del cambio climático en las inundaciones ............................................ 20
2.3.2. Metodología para la elaboración de cartografía de inundaciones pluviales ... 23
2.3.3. Ampliación de las capacidades del programa Iber ............................................. 25
2.3.4. Mejora de la información de riesgo disponible en el Sistema Nacional de
Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI) ......................................................................... 26
2.3.5. Retos pendientes y nuevos trabajos .................................................................... 27
2.4. Respuesta erosiva y sedimentaria al cambio climático y global en cuencas
mediterráneas de montaña ................................................................................................ 28
2.4.1. Introducción............................................................................................................ 28
2.4.2. Cuencas de montaña mediterránea como observatorios del cambio global .. 29
2.4.3. Evaluación integral de procesos erosivos y sedimentarios ............................... 31
2.4.4. Nuevas herramientas y retos futuros .................................................................. 33
3. Marco estratégico ............................................................................................ 35

3.1. Bases jurídicas y normativas sobre la gestión de impactos climáticos en ríos y
costas .................................................................................................................................... 35
3.1.1. Introducción............................................................................................................ 35
3.1.2. Normativa estatal relativa a los impactos del cambio climático en materia de
aguas. En particular, la evaluación y gestión de riesgos de inundaciones. ................... 36
3.1.3. Normativa estatal relativa a los efectos del cambio climático sobre las zonas
costeras................................................................................................................................. 39
3.1.4. Líneas futuras de trabajo ...................................................................................... 45
3.2. Políticas públicas en materia de costas .................................................................. 46
3.2.1. Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española ............... 46
3.2.2. Plan Estratégico Nacional para la Protección de la Costa Española
considerando los Efectos del Cambio Climático ............................................................... 48
3.2.3. Estrategias para la protección de la costa (por tramos)..................................... 48
3.2.4. Planes para la protección del litoral ..................................................................... 51
3.3. Políticas públicas en materia de ríos ...................................................................... 52
3.3.1. Planes Hidrológicos................................................................................................ 52
3.3.2. Los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación ............................................... 54
3.3.3. Conclusiones........................................................................................................... 62
3.4. Políticas de Adaptación al Cambio Climático: PNACC 2021-2030 ........................ 63
3.4.1. Agua y recursos hídricos ....................................................................................... 64
3.4.2. Costas y medio marino .......................................................................................... 66
3.4.3. Otras líneas de acción del PNACC ........................................................................ 67
4. Soluciones ante los riesgos climáticos en ríos y costas ............................... 69

4.1. Percepción del riesgo y estrategias de autoprotección ........................................ 69
4.1.1. Desarrollo de programas piloto de adaptación al riesgo de inundación y de
fomento de la consciencia del riesgo de inundación en los diversos sectores
económicos .......................................................................................................................... 69
4.1.2. Análisis de actores y su percepción ante el riesgo y las mejores medidas para
reducirlos .............................................................................................................................. 77
4.1.1. Soluciones basadas en la educación en el riesgo dirigida a la población infantil
................................................................................................................................. 88
4.2. Análisis del riesgo y respuestas en la planificación ............................................... 98
4.2.1. Construcción y validación de índices integrados de vulnerabilidad
socioeconómica en zonas afectadas por avenidas súbitas ............................................. 98
4.2.2. Integración de los impactos del cambio climático en los planes municipales .....
............................................................................................................................... 109
4.2.3. Incorporación de los riesgos naturales en la planificación territorial ............ 120
4.2.4. Proyecto ESPON-TITAN: Impactos Territoriales de Peligros Naturales .......... 133
4.2.5. Plan Vega Renhace: Una estrategia para la resiliencia territorial ante extremos
atmosféricos naturales y para la adaptación al cambio climático ................................ 141
4.2.6. Medidas para la adaptación de la gestión del agua y la planificación
hidrológica al Cambio Climático. Aplicación en la Demarcación del Júcar .................. 156
4.2.7. Propuesta para superar el paradigma del periodo de retorno en el análisis y
mitigación de los riesgos por inundaciones en ríos ....................................................... 165
4.3. Soluciones basadas en la naturaleza, infraestructura verde y restauración fluvial
y costera ............................................................................................................................. 174
4.3.1. Restauración de sistemas dunares litorales...................................................... 174
4.3.2. Proyecto DRAINAGE: Diseño de una metodología para incrementar la
resiliencia ante inundaciones compatible con la mejora del estado de las masas de
agua y la gestión sostenible de los recursos hídricos .................................................... 184
4.3.3. Conexión hidrológica y mejora de hábitats en los meandros del tramo bajo del
río Arga (Navarra) .............................................................................................................. 195
4.3.4. Restauración hidrogeomorfológica en ramblas y ríos semipermanentes ..... 207
4.3.5. Ejemplos de estrategias de intervención en núcleos urbanos costeros para la

reducción de riesgos de inundación ................................................................................ 216
4.3.6. Procesos erosivos y sedimentarios en ríos y costas. Retos de gestión y
soluciones ........................................................................................................................... 223
5. Hacia unas líneas de trabajo futuro en ríos y costas ................................. 235

5.1. Unos diagnósticos claros, pero necesitados de actualización continua ........... 235
5.1.1. Hacia una visión sistémica de conjunto en el medio y largo; pero focalizando y
concentrando esfuerzos en el corto plazo y en los riesgos más importantes ............ 237
5.1.2. El reto de contar con datos y mapas actualizados para la toma de decisiones ...
.............................................................................................................................. 238
5.2. De los diagnósticos a los nuevos planes, programas y proyectos de actuación .....
.................................................................................................................................. 241
5.2.1. Hacia una nueva práctica de la planificación basada en las nuevas evidencias
del cambio climático .......................................................................................................... 241
5.2.2. Combinando métodos duros y más blandos (bien fundamentados
metodológicamente y legitimados por resultados) ....................................................... 243
5.3. La necesidad de un tratamiento diferenciado por áreas, aprendiendo de la
experiencia de algunas de ellas ....................................................................................... 246
5.3.1. El espacio urbano como centro de atención ante el riesgo de inundaciones 247
5.4. A modo de síntesis final: lecciones aprendidas y cuestiones abiertas de cara al
futuro .................................................................................................................................. 251
6. Bibliografía ..................................................................................................... 259

1. La defensa del medio natural en los ámbitos

fluviales y costeros
La defensa del medio natural, como forma de preservar los servicios ambientales que el
entorno ofrece a nuestra sociedad, ha sido uno de los objetivos de la acción ambiental de
nuestro país que ha tenido distintos frentes. Entre los distintos entornos naturales, los
sistemas hidrológicos y las áreas costeras son dos áreas claves, dado que generan hábitats de
elevada biodiversidad que ofrecen numerosos servicios ambientales, motivo por el cual ha
determinado el asentamiento de numerosas poblaciones que se han provisto de sus
recursos.
La ordenación territorial de dichos asentamientos ha tenido distintas fases de relaciones con
el ámbito costero e hidrológico, desde la segunda mitad del siglo XX, el desarrollo industrial,
la expansión urbanística y la explotación del turismo ha determinado cambios territoriales
significativos que han generado por un lado una alta presión e impacto a los recursos
naturales en dichos ámbitos, comprometiendo muchos de sus servicios ambientales, y, por
otro lado, ha situado a distintas poblaciones y actividades económicas en una alta
vulnerabilidad.
Los fenómenos complejos como el cambio climático están impactando en nuestro entorno de
forma múltiple que combinado con medios naturales bajo distintas presiones, ha dado un
nuevo giro en el trabajo de la defensa del medio natural, que no sólo debe responder a los
impactos presentes, sino también proyectar a futuro las previsiones de las distintas
combinaciones, con el objetivo de dar respuestas anticipadas y adaptativas a la multiplicidad
de los retos ambientales.
El presente trabajo ha sido concebido y desarrollado por el Comité Técnico CT.30 de Conama
2020, compuesto por expertos de distintas disciplinas, con el objetivo de analizar y apuntar
soluciones a los retos ambientales que los ámbitos fluviales y costeros afrontan con enfoque
de cambio climático, es decir, teniendo en cuenta los cambios previsibles que van a sufrir
dichos sistemas en el futuro, considerando tanto las afecciones económicas, sociales y ambientales
de especial relevancia que se derivan de dichos riesgos.
El motivo de trabajar conjuntamente ambos ámbitos que comparten similitudes, no es otro

que generar aprendizajes cruzados entre ambos campos de conocimiento además de
comprender mejor las interacciones que entre las mismas existen y acercar a sus
profesionales en una visión más integradora.
El documento, en primer lugar da a conocer los impactos que tendrá el cambio climático en
las costas y ríos en el ámbito español, especialmente los impactos relacionados con las
inundaciones, sequías, subidas del mar, impactos en la calidad de las aguas y los procesos
erosivos y sedimentarios en ríos y costas, además de líneas de trabajo dirigidas a mejorar el
conocimiento sobre estos riesgos. A continuación, se presenta el actual marco estratégico, de
planificación y normativo que enmarca el campo de la acción para afrontar estos riesgos de
1
manera adaptiva, donde destaca la Estrategia de adaptación al cambio climático de la costa

española, el Plan estratégico nacional para la protección de la costa española, los planes de
protección litoral, los Planes hidrológicos y los planes de gestión del riesgo de inundación y el
Plan nacional de adaptación al cambio climático (PNACC 2021-2030), entre otros
instrumentos.
Seguidamente, se muestran diferentes experiencias que permiten ilustrar posibles soluciones
ante los riesgos climáticos en ríos y costas para inspirar a otros territorios u otros agentes y
colaborar a su replicabilidad. Estas soluciones incluyen una amplia gama abarcando la
percepción del riesgo y estrategias de autoprotección, el análisis del riesgo y respuestas en la
planificación, y, por último, las denominadas soluciones blandas incluyendo las soluciones
basadas en la naturaleza, la infraestructura verde y la restauración ecológica en sistemas
costeros y fluviales.
Por último, se realiza un análisis de las futuras líneas de trabajo que se consideran
interesantes afrontar, fruto del trabajo de los debates mantenidos tanto en el seno del
Comité Técnico como en la sesión técnica pública que tuvo lugar en Junio de 2021 en el marco
de la celebración del Congreso Nacional de Medio Ambiente (Conama 2020).
El presente documento ha sido posible gracias a la participación de un nutrido y
experimentado grupo de autores que proveniente de administraciones públicas, centros de
investigación, universidades y de distintas organizaciones, muestran cómo existe un campo
de conocimiento importante en nuestro país que debe ser apoyado y debe estrechar más su
colaboración, para avanzar tanto en el análisis como en el desarrollo de proyectos y
propuestas de soluciones.
2
2. ¿Qué impactos climáticos hay y cómo

evolucionarán?
2.1. Impactos climáticos en costas

Miriam García Oliva
Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX)
El Quinto Informe de Evaluación (AR5) del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el

Cambio Climático [142] y el Informe Especial sobre Cambio Climático, Océanos y Criosfera
(SROCC) [1], recogen más de 100 evidencias sobre los posibles impactos generales del cambio
climático, de entre los cuales se pueden encontrar un gran número de impactos referidos a la
costa y el medio marino.
En España, la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático en la Costa Española [172] da el
diagnóstico sobre los efectos esperados, entre los que se incluyen: los retrocesos de línea de
costa por subida del nivel del mar; la erosión en playas, dunas y acantilados; y la inundación
de playas; con consecuencias como la pérdida de humedales y servicios ecosistémicos; los
cambios en la operatividad de los puertos; la afección a la población por inundación
permanente y los daños a infraestructuras.
2.1.1. Subida del nivel del mar

De acuerdo con el Quinto Informe de Evaluación (AR5) del Grupo Intergubernamental de
Expertos sobre el Cambio Climático [142], la subida del nivel del mar global, proyectada para
los distintos escenarios de concentración de emisiones y horizontes temporales
considerados, se puede observar en la
En cuanto al orden de magnitud de los cambios del nivel del mar en España el ‘Informe de
elaboración de la metodología y bases de datos para la proyección de impactos de cambio
climático’ [196] da unas cifras de aumento, en torno a 0,13-0,17m±0,03m en el corto plazo
(periodo 2026-2045) y de 0,38-0,5m±0,1m, para el escenario RCP 4.5 y 0,52-0,68±0,15, para el
escenario RCP 8.5, en el largo plazo (periodo 2081-2100). La distribución espacial de estos
aumentos se puede observar en la Figura 2.
Tabla 1El Informe Especial sobre Cambio Climático, Océanos y Criosfera (SROCC) [1] da las
siguientes estimaciones de cambio del nivel del mar a escala global, que se pueden observar
en la Figura 1.
3
En cuanto al orden de magnitud de los cambios del nivel del mar en España el ‘Informe de
elaboración de la metodología y bases de datos para la proyección de impactos de cambio
climático’ [196] da unas cifras de aumento, en torno a 0,13-0,17m±0,03m en el corto plazo
(periodo 2026-2045) y de 0,38-0,5m±0,1m, para el escenario RCP 4.5 y 0,52-0,68±0,15, para el
escenario RCP 8.5, en el largo plazo (periodo 2081-2100). La distribución espacial de estos
aumentos se puede observar en la Figura 2.
Tabla 1: Proyecciones de Nivel Medio del Mar del AR5 [142].
Trayectoria
represen- Aumento del nivel medio del mar (m)
Escenario tativa de
de concentra- 2046-
emisiones ciones (RCP) 2065 2100 Escenario 2200 2300 2500
0.24 0.44
0.35– 0.41– 0.50–
Bajo 2.6 [0.17– [0.28– Bajo
0.72 0.85 1.02
0.32] 0.61]
0.26 0.53
Medio 0.26– 0.27– 0.18–
4.5 [0.19– [0.36– Medio
bajo 1.09 1.51 2.32
0.33] 0.71]
0.25 0.55
Medio
6.0 [0.18– [0.38–
alto
0.32] 0.73] 0.58– 0.92– 1.51–
Alto
0.29 0.74 2.03 3.59 6.63
Alto 8.5 [0.22– [0.52–
0.38] 0.98]
4
Figura 1: Proyecciones de Subida del Nivel del Mar (adaptado de [1])
Figura 2: Proyecciones de Subida del Nivel del Mar (adaptado de [196])
5
Si se tiene en cuenta la altura de oleaje bajo las condiciones futuras de cambio climático, el
informe del MITECO [196] da las siguientes distribuciones espaciales de los cambios para los
distintos escenarios y periodos (Figura 3 y Figura 4). Como puede verse, para los valores
medios se da una reducción en general, salvo para las zonas de Mar de Alborán y Canarias.
Figura 3: Cambios en el valor medio de la altura de ola significante (adaptado de [196])
Figura 4: Cambios en el percentil del 99% de la altura de ola significante (adaptado de [196])
6
Otro de los componentes del nivel total del mar sería la Marea Meteorológica, para la cual el
mismo documento [196] da las siguientes proyecciones, como puede verse en la Figura 5.
Para este aspecto, se puede observar una reducción generalizada, salvo en la zona Sur de
Canarias.
Figura 5: Cambios en el percentil 99% de la marea meteorológica (adaptado de [196])
En cuanto a los impactos de los anteriores cambios se puede mencionar lo siguiente:

 De la subida del nivel del mar se derivan consecuencias como la pérdida de anchura
de playas por el retroceso de los perfiles e incluso se podría dar la desaparición total
de algunos tramos de playa, daños a edificios e instalaciones portuarias e intrusión
salina en zonas de cultivo. La desaparición de playas afectaría principalmente a las
playas confinadas de menor anchura y pendiente, mientras que en algunas de las
playas confinadas más anchas podría darse una reducción de su anchura sin llegar a
desparecer y en playas no confinadas el efecto puede ser más mucho reducido [55]. La
ausencia de aportes de sedimentos en algunos puntos también agravaría algunos de
estos efectos de retroceso en las playas. La ausencia de aportes de sedimentos en
algunos puntos también agravaría algunos de estos efectos de retroceso en las playas.
 Por otra parte, los efectos de los temporales se ven también agravados por el aumento
del nivel del mar. Para los temporales que causan un daño de una magnitud concreta
se reduciría el período de retorno. Existen indicios de que los eventos extremos
tendrán también mayor frecuencia de presentación, aunque no se tiene constancia de
7
ello aún. Cabe mencionar también que la mayor proximidad de las infraestructuras a
la línea de costa les hace más vulnerables a los efectos de los temporales.
 Además del efecto de la subida del nivel del mar se suma el efecto de los cambios en la
marea meteorológica. Aunque estos cambios de la marea meteorológica no sean tan
grandes en comparación con los del nivel del mar, los niveles totales del agua tendrían
influencia en los efectos anteriormente descritos.
 También cabe mencionar que la subida del nivel del mar hace que los daños
esperables asociados al oleaje puedan ser mayores, con afección tanto a instalaciones
portuarias y a estructuras de defensa costera como a cualquier actividad que tenga
lugar en la costa.
 Hay que tener en cuenta, además, que en zonas como los deltas, donde se da la
subsidencia del terreno y puede darse también pérdida de aportes sedimentarios, la
subida relativa del nivel del mar es mayor que en otras zonas por ese motivo [140].
En relación a las anteriores ideas, la Estrategia de Adaptación [172] recoge varias conclusiones
del diagnóstico del Proyecto C3E:
 El uso de escenarios obtenidos a partir de la extrapolación de las observaciones
históricas infravalora el impacto que las emisiones presentes y futuras puedan tener
sobre el nivel del mar.
 Los mayores impactos de la intrusión salina se esperan en el Delta del Ebro por la
combinación del aumento del nivel del mar con la potencial reducción de caudales del
río.
 La pérdida de praderas de Posidonia oceánica, emblemática del Mar Mediterráneo, así
como el desplazamiento de algunas especies y la pérdida de humedales, sobre todo en
el entorno rigidizado de las ciudades, y la pérdida de servicios ecosistémicos, serían
impactos destacados en el medio ambiente costero-marino.
 El aumento de la cota de las obras de protección frente a la inundación costera, con la
misma frecuencia de excedencias por eventos de inundación que la observada en el
periodo 1986-2005, si se contemplara un escenario de aumento del nivel medio del
mar de 50 cm en el periodo 2081-2100, sería de entre 40 y 60 cm en el Cantábrico.
 El número de habitantes afectados por provincia a lo largo de la costa entre
Pontevedra y Guipúzcoa variaría entre el 1% y el 4% de la población de 2008, para un
aumento de nivel del mar medio de 50 cm en el horizonte 2100.
8
2.1.2. Erosión
Las variaciones del nivel medio del mar y del oleaje son algunos de los factores modeladores
de la zona litoral y tienen influencia en el balance erosión-deposición, en la extensión de los
humedales y la erosión de los acantilados [55].
El diagnóstico del proyecto C3E, resumido en la Estrategia de Adaptación [172], recoge que la
erosión seguirá dándose en playas, dunas y acantilados, principalmente por aumento en el
nivel del mar y, en menor magnitud por causas debidas a la intensidad del oleaje o los
cambios en la dirección del mismo.
En las zonas donde los cambios en la dirección media del oleaje sean relevantes, pueden
darse cambios en los patrones del transporte de sedimento, la erosión y deposición de
materiales y el basculamiento de la línea de playa.
La variación de la altura del oleaje afecta a la anchura del perfil activo en las playas y al
transporte sedimentario, mientras que los cambios de los ángulos del flujo medio de energía
llevan a modificaciones en la planta de las playas [55]. A este respecto, en MITECO (2019)
[196] se presentan las proyecciones de los cambios en la dirección media del oleaje, sin
cambios significativos, salvo cambios locales en el Mediterráneo, como puede verse en la
Figura 6.
Los fenómenos erosivos y de acreción en playas también pueden verse afectados por los
cambios en las corrientes marinas, aunque en mucha menor medida que los producidos por
la subida del nivel medio del mar.
También hay que considerar que los impactos del cambio climático en cuanto a erosión
costera dependen del tipo de costa, que se puede clasificar, según [55] en: costas bajas
asociadas a desembocaduras, humedales y lagunas costeras, playas (confinadas por
acantilados, estructuras artificiales, cabos o espigones; o no confinadas), acantilados duros o
blandos y Puertos. Las zonas más vulnerables, es decir, las que podrían sufrir más daños
como consecuencia del cambio climático, serían, en principio, las playas y costas bajas del
entorno de estuarios. Los acantilados blandos también presentan importantes tasas erosivas
[140].
Por otra parte, se da una pérdida de sedimentos, que llegan principalmente en grandes
inundaciones o tormentas, por la regulación de la mayoría de los ríos. Esto impide que,
durante estos eventos climáticos, la erosión y transporte de gran cantidad de sedimento
terrígeno llegue a las costas y nutra las playas o deltas.
9
Figura 6: Cambios en la dirección media del oleaje (adaptado de [196])
El problema de la falta de sedimentos y la rigidización por el alto grado de urbanización en el

trasdós o construcción de puertos y obras de defensa en algunas zonas hace que no se
puedan adaptar a los cambios. El trabajo de Barjadí et al. [140] identifica algunas de las zonas
más vulnerables del litoral español en este sentido, diferenciando por tipo de costa:
 En playas y costas bajas, destacan flechas y cordones litorales del Mediterráneo que
encierran lagunas litorales y humedales (Albufera de Valencia, Laguna de Santa Pola, la
Manga del Mar Menor) así como los deltas (Delta del Ebro) y las playas confinadas de
anchura y pendiente reducida (con ejemplos en Guipúzcoa, Vizcaya y Cantabria, o
Golfo de Cádiz).
 En los acantilados blandos que sufren presión urbanística ya existe en la actualidad
una alta tasa de erosión que podría verse aumentada por el cambio climático.
Ejemplos de zonas con estos problemas se dan en Cantabria y el País Vasco (playa de
Oyambre) o el Golfo de Cádiz.
Estudios recientes [262] indican que, aproximadamente, un 36 y un 50% de las playas
formadas por material arenoso en el mundo podrían verse afectadas severamente por la
erosión hacia 2100 para los escenarios de emisiones RCP4.5 y RCP8.5, de las cuales se puede
destacar aquellas con baja elevación, para las que el porcentaje alcanzaría un 52 o un 63 %
con los anteriores escenarios, RCP 4.5 y RCP 8.5, respectivamente. El mismo estudio indica
que, aunque la erosión está controlada principalmente por la subida del nivel del mar en
muchas de las ubicaciones estudiadas, existen zonas donde esta erosión es mayormente
debida a intervenciones humanas, las cuales se pueden gestionar adecuadamente para
mejorar la situación de forma directa.
10
2.1.3. Inundación
La subida del nivel del mar, que se describe en el apartado 3, podría llevar a la inundación
permanente de zonas bajas, especialmente en ciudades costeras. La cota de inundación en la
costa también se ve afectada por los cambios en la altura del oleaje [55].
También es importante considerar los eventos extremos en los impactos del cambio
climático, además de la subida del nivel del mar [262]. A este respecto, en cuanto a las mareas
meteorológicas extremas, los períodos de retorno de dichas mareas se reducen de forma
significativa al sumar el ascenso del nivel del mar por cambio climático, como, por ejemplo,
una disminución del período de retorno de la marea meteorológica de 1.5 m desde los 100
años a los 9 años en el Delta del Ebro por una subida de 46 cm del nivel del mar, según
Cendrero et al. [55].
Por otra parte, estudios recientes [262], muestran un potencial incremento de los niveles
extremos históricos para períodos de retorno de 100 años (incluyendo las componentes de
marea astronómica, meteorológica y setup) pasando de un rango entre los 1.5-2.5 m
históricos a los 2.5-5 m para el escenario RCP8.5 en 2100 en el litoral Sudatlántico español. En
el mismo estudio se destaca que, debido a la subida del nivel del mar, los eventos de período
de retorno de 100 años podrían ocurrir con una frecuencia de una vez cada 10 años.
Según el resumen del diagnóstico del proyecto C3E, incluido en la Estrategia de Adaptación
[172], la costa Mediterránea sufrirá los mayores aumentos de la cota de inundación, aunque
la mayor cota de inundación, en valor absoluto, se da en la costa Atlántica. A su vez, la
intensidad y frecuencia de los eventos de inundación serán potenciadas por la subida del
nivel del mar.
La vulnerabilidad del litoral a la inundación depende de los distintos tipos de costa, de forma
similar a como se ha descrito para la erosión, a lo que se puede añadir las siguientes ideas:
 Las zonas costeras con mayores mareas astronómicas se encuentran, en principio,
más resguardadas de estos efectos por la existencia de acantilados.
 En Estuarios, algunos de los estuarios del Norte y Noroeste de la Península tienen
zonas de gran valor ecológico que podrían verse inundadas. En los casos en los que no
estén confinados por elementos en el trasdós las zonas de humedales podrían
desplazarse, pero en caso contrario podrían desaparecer o reducirse notablemente
[140].
11
2.2. Impactos climáticos sobre los recursos hídricos

María Salazar Guerra1, Miguel Ángel Pérez Martín2
1. Oficina Española de Cambio Climático, Ministerio para la Transición Ecológica y el
Reto Demográfico
2. Universitat Politècnica de València
Durante la segunda mitad del siglo XX se ha observado una reducción de los recursos hídricos
disponibles en muchas cuencas de la península ibérica. Se ha producido una reducción
moderada de la precipitación acumulada anual, con cambios significativos en su distribución
anual, y el caudal de los ríos españoles se ha reducido, detectándose una tendencia a la baja
de los caudales anuales, más pronunciada en primavera e invierno [175].
Asimismo, en España de forma natural ocurren fenómenos hidrológicos extremos, entre los
que destacan las sequías y las inundaciones. Según el Consorcio de Compensación de
Seguros, cada año se producen en España una media de 10 episodios graves de inundación,
siendo éste el riesgo natural que produce mayores daños en España, tanto materiales como
en pérdida de vidas humanas. Según los datos del Consorcio y de la Dirección General de
Protección civil, en los últimos 20 años las inundaciones han causado la muerte de 312
personas y daños materiales por valor de unos 800 millones de euros al año.
Atendiendo a las proyecciones, se prevé una reducción de la precipitación anual en buena
parte del territorio. El cambio en la estacionalidad de las precipitaciones, el cambio en el
régimen nival o la intensidad de las precipitaciones, junto con el aumento del nivel del mar
pueden producir alteraciones significativas en el ciclo hidrológico, con impactos negativos en
los ecosistemas acuáticos dependientes. A todo ello, se suma el previsible incremento del
riesgo de sequías, más frecuentes, largas e intensas, y de inundaciones, con crecidas más
frecuentes y caudales máximos más elevados.
Además, los escenarios de cambio climático predicen un aumento paulatino en la
temperatura del aire a lo largo del siglo XXI y, asociado a este, se producirá también un
aumento en la temperatura del agua superficial afectando a los ecosistemas y al estado de las
masas de agua superficiales.
Incluso en los escenarios de emisiones más optimistas, se prevén considerables
repercusiones en el ciclo hidrológico, cuya consecuencia será la disminución de la
disponibilidad de agua y su calidad, lo que tendrá a su vez un impacto muy notable en los
ecosistemas acuáticos y los sectores económicos especialmente vinculados al uso de los
recursos hídricos.
2.2.1. Recursos hídricos

En España, el CEDEX ha elaborado varios estudios que evalúan los efectos del cambio
climático sobre los recursos hídricos. En su última actualización [51], tomando como
12
referencia los escenarios y modelos del Quinto Informe de Evaluación del IPCC (AR5, 2014), se
han empleado 6 modelos climáticos regionalizados y 2 escenarios de emisiones (RCP4.5 y
RCP8.5). Como resultado se han obtenido 12 proyecciones climáticas para tres ventanas
temporales: el corto plazo (2010-2040), el medio plazo (2041-2070) y el largo plazo (2071-
2100). Tomando como referencia el periodo de control 1961-2000, los cambios proyectados
en España por el conjunto de modelos para las principales variables hidrológicas se
representan en la Figura 7.
Figura 7: Cambio en porcentaje en las principales variables hidrológicas en los tres periodos respecto al periodo
control para el conjunto de España. Rango y media de resultados para RCP 4.5 (círculos) y RCP 8.5 (cuadrados).
PRE: precipitación, ETP: Evapotranspiración potencial, ETR: Evapotranspiración real, ESC: Escorrentía total (Fuente:
[51])
Las precipitaciones anuales disminuirán en España a lo largo del siglo XXI, debido al cambio
en los patrones atmosféricos del atlántico norte (North Atlantic Oscilation, NAO) que
producirán cambios en los patrones de precipitación en la península ibérica [122], con una
mayor reducción en la zona centro y sur de la península ibérica. Las previsiones de
EUROCORDEX ajustadas del visor de escenarios de la plataforma AdapteCCa1, muestran para
final de siglo (2071-2100) una variación media para la precipitación de -5% para la media de
los modelos del escenario RCP4.5 y de -17% para la media de los modelos del escenario
RCP8.5 (Figura 8). Estos valores podrían alcanzar en las cuencas del centro y del sur cambios
entre -5% y -10% para el escenario RCP4.5 y cambios entre -20% y -30% para el escenario
RCP8.5, aumentando significativamente el estrés hídrico de estas cuencas.
1
http://escenarios.adaptecca.es/
13
Figura 8: Anomalía de la precipitación anual para España en los escenarios RCP4.5 y RCP8.5 para el largo plazo
(2071-2100), media de modelos (Fuente: Visor de escenarios AdapteCCa)
La evapotranspiración potencial anual muestra una tendencia creciente según todas las
proyecciones y escenarios [51]. Como consecuencia, debido al descenso de la precipitación y
al aumento de la evapotranspiración, es previsible que el suelo pierda humedad, lo que
puede derivar en importantes impactos en los ecosistemas y la agricultura.
La combinación del incremento de temperatura junto con la reducción en la precipitación
modifica de forma significativa el ciclo hidrológico natural, produciendo una reducción
significativa en los recursos hídricos naturales. La escorrentía en España se reducirá a lo largo
del siglo XXI con un cambio entre -13% (RCP4.5) y -24% (RCP8.5), llegando en las cuencas del
del sur y sureste a reducciones de -20% (RCP4.5) y -35% (RCP8.5) (Figura 9).
La reducción de la recarga de acuíferos se estima en proporciones similares. A escala
peninsular, se proyecta una reducción de la tasa media de recarga en torno al 12%, con un
descenso más pronunciado en algunas áreas del centro y sureste del territorio de hasta un
28% para las próximas décadas [240]. Otro estudio reciente realizado por la Comisión
Europea [29] estima que, para un calentamiento global de 2 °C, la recarga de los acuíferos en
nuestro país podría reducirse en 3.272 hm3/año, lo que equivaldría al 15 % de la cantidad
extraída anualmente para regadíos.
Las proyecciones estiman también cambios en el régimen nival, con una reducción de la
precipitación acumulada en forma de nieve, pero con incrementos en los valores de
precipitación máxima. Esto puede afectar de forma negativa en la recarga de acuíferos, así
como provocar adelantos de la fusión nival con fuertes incrementos, que pueden aumentar la
frecuencia e intensidad de inundaciones por deshielo, con especial incidencia en cuencas no
reguladas.
14
Figura 9: Cambio de escorrentía en cada ámbito hidrográfico. Se indican los valores máximos (Mx), mínimo (Mn) y
el promedio (Med) para cada RCP. Los colores reflejan la gradación del cambio (Fuente: [51])
2.2.2. Sequías e inundaciones

Las proyecciones climáticas muestran un futuro en el que las sequías serán más largas y
frecuentes, acusándose este efecto a medida que avanza el siglo XXI. Las sequías de 2 años de
duración serán más frecuentes (tendrán un menor periodo de retorno, para un mismo
déficit), situación que se repite con las sequías de 5 años de duración [51].
Un informe reciente, bajo el proyecto PESETA [45] a nivel europeo, señala que, para un
calentamiento global de 3°C en 2100, las pérdidas por sequía podrían ser 5 veces mayores
que en la actualidad, con el mayor aumento de pérdidas por sequía proyectado en las
regiones mediterráneas.
Por otro lado, de acuerdo con las proyecciones, la reducción de las precipitaciones medias
anuales no conllevará necesariamente una disminución de los extremos. De hecho, se prevé
un aumento de las precipitaciones máximas que se acentuará a final de siglo. Las regiones
más vulnerables en España se encuentran a lo largo de la costa mediterránea, debido sobre
todo a las inundaciones relámpago o flash floods, como consecuencia de DANAs (Depresión
Aislada en Niveles Altos – coloquialmente conocidas como gota fría) [195]. Estas
precipitaciones torrenciales, debido a su escasa duración, no favorecen la recarga de los
acuíferos, lo que reduce su efecto regulador del ciclo hidrológico.
15
Los episodios torrenciales podrán venir acompañados de desequilibrios geomorfológicos en

las cuencas, pudiendo dar lugar a una colmatación más acelerada de embalses, con la
consiguiente reducción de su capacidad, que se verá acentuada por la necesidad de
resguardo para laminación de avenidas. El incremento de temperaturas también aumentará
las pérdidas por evaporación en embalses, que podrían duplicarse en las próximas décadas.
Por otra parte, las infraestructuras hidráulicas han sido diseñadas con unos márgenes de
seguridad que, en algunos casos, podrían verse superados por efecto del cambio climático.
2.2.3. Impactos sobre la calidad del agua y los ecosistemas

acuáticos
Los cambios proyectados en la precipitación, en la temperatura del agua y en el ciclo
hidrológico producirán a su vez importantes impactos en el estado de las masas de agua,
afectando especialmente a los procesos ecológicos, las especies y hábitats ligados a los
ecosistemas acuáticos.
El ascenso de temperaturas y la reducción de caudales favorecerán procesos de eutrofización
y el aumento de la concentración de los contaminantes. Además, el aumento de la erosión,
producido por una combinación de uso intensivo de la tierra y condiciones climáticas
adversas, puede dar lugar al aumento de la turbidez del agua, afectando a los nichos
ecológicos, así como a la sedimentación en los fondos de los ríos, reduciendo las zonas de
freza.
La reducción del oxígeno disuelto en las aguas producido por el aumento de temperatura,
junto con la disminución de los flujos de agua, pueden reducir los nichos actuales de muchas
especies de agua dulce [50]. Según un reciente informe [177], en la biota de los arroyos se
han observado, como consecuencia del cambio climático, cambios en la distribución de
organismos hacia latitudes o elevaciones mayores, así como en la composición de las
comunidades de organismos, que a menudo resultan en homogeneización y pérdida de
diversidad.
Además, el incremento del nivel del mar puede intensificar los procesos de intrusión marina,
ya agravados por la sobreexplotación en algunas zonas costeras.
Un proyecto reciente sobre la evaluación del riesgo asociado al cambio climático y medidas
de adaptación en la Demarcación hidrográfica del Júcar [99] ha identificado los principales
impactos en la calidad del agua, así como en los ecosistemas acuáticos y terrestres asociados
(Tabla 2).
Según este estudio, los impactos previstos del cambio climático en las especies piscícolas de
aguas frías y en los macroinvertebrados son significativos y se van intensificando conforme
avanza el siglo XXI. Se pasa de una reducción del 20% de tramo de río con temperaturas
óptimas para la supervivencia de la Trucha común en los próximos años a una pérdida de casi
un 90% a largo plazo. Para el caso de los macroinvertebrados, el cambio climático produce un
16
cambio en el número de individuos del 35% de las familias en corto plazo y de prácticamente
la totalidad de las familias de macroinvertebrados a final del siglo XXI.
Tabla 2: Impactos del cambio climático en los ecosistemas acuáticos y terrestres asociados y elementos de calidad
o condiciones del agua a los que afecta. ECB = Elementos de calidad biológicos, Q/FQ = Condiciones químicas y
fisicoquímicas, HMF = Condiciones hidromorfológicas, QUI = Condiciones Químicas, CUA = Condiciones
cuantitativas
SW1 Reducción hábitat: especies de peces de aguas frías ECB
SW2 Descenso O2 afección fauna piscícola ECB y Q/FQ
Afección a fauna piscícola del cambio de régimen

SW3 ECB y HMF
hidrológico
Conversión ecosistemas que pasan de permanente a

SW4 HMF
estacional
SW5 Reducción del indicador de macroinvertebrados ECB
SW6 Afección en diatomeas y macrófitos ECB
SW7 Reducción hábitats aptos vegetación de ribera HMF

Masas de agua
SW8 Especies autóctonas e invasoras ECB
superficial
Incremento de la concentración de contaminantes (P,
SW9 Q/FQ
NO3)
SW10 Afección al pH Q/FQ
SW11 Eutrofización de lagos y humedales ECB
SW12 Elevación nivel del mar en humedades y cuña salina ríos Q/FQ
SW13 Afección a la vegetación de la Demarcación HMF
SW14 Aumento de la frecuencia e intensidad de los incendios HMF
Cambio del estado de las masas de agua superficiales

SW15
(DMA)
GW1 Incremento de la concentración de contaminantes (NO3) QUI
GW2 Cuña salina aguas subterráneas QUI

Masas de agua
subterránea GW3 Balance aguas subterráneas CUA
Cambio del estado de las masas de agua subterráneas

GW4
(DMA)
Fuente: [99]
17
2.2.4. Impactos sobre los usos socioeconómicos del agua

Los cambios en el ciclo natural del agua inciden en la cantidad y calidad de los recursos
hídricos disponibles, con impactos en actividades socioeconómicas como el abastecimiento
urbano, la agricultura, la producción de energía hidroeléctrica, los usos recreativos o la
acuicultura [99] (Tabla 3). Además, si se considera el ciclo hídrico en su conjunto, también
pueden verse afectados otros sectores como el sector forestal, el turístico, las ciudades o la
salud humana.
Tabla 3: Impactos del cambio climático en las principales actividades socioeconómicas identificados para la
Demarcación Hidrográfica del Júcar.
AU1 Aumento demanda agua
AU2 Pérdida garantía urbana
AU3 Descenso en la calidad del agua bruta

Abastecimiento urbano Aumento de vertidos por aliviaderos en episodios de lluvias
AU4
(EDAR)
AU5 Colapso de colectores
AU6 Desbordamiento de cauces
AG1 Aumento estrés hídrico secano
AG2 Aumento demanda regadío
AG3 Pérdida garantía regadío

Regadíos y usos agrarios
AG4 Cambio hábitat cultivos
AG5 Aumento malas hierbas
AG6 Eventos extremos
Producción de energía
EH1 Reducción caudal disponible natural
hidroeléctrica
Usos recreativos RE1 Aumento de la concentración de contaminantes
Cambios en temperatura, oxígeno disuelto y caudal

Acuicultura AC1
(afección hábitat)
Fuente: [99]
En el sector urbano se identifican impactos relacionados con cambios en la disponibilidad del

agua, como la pérdida de garantía hídrica por el descenso en los recursos disponibles, o el
empeoramiento de la calidad del agua debido al aumento en la concentración de
contaminantes. También se consideran los impactos asociados al aumento de la precipitación
máxima diaria.
18
En el sector agrícola los principales impactos identificados corresponden al aumento en el

estrés hídrico de los cultivos, con el incremento de las necesidades de riego, la pérdida de
garantía en el suministro de agua a las zonas de riego, el aumento de la vulnerabilidad de las
áreas de cultivo de secano y la pérdida de las condiciones de habitabilidad para algunos
cultivos.
También se han identificado impactos en el sector energético, con la pérdida en la producción
de energía hidroeléctrica por la reducción de caudales, así como posibles afecciones en los
procesos de refrigeración de centrales termoeléctricas por el aumento de la temperatura del
agua. Los usos recreativos y la acuicultura pueden verse afectados igualmente por el
aumento en la concentración de contaminantes, y la reducción de caudales y de oxígeno,
entre otros factores.
Como puede concluirse, los impactos y riesgos asociados a los recursos hídricos por efecto
del cambio climático van más allá de la disponibilidad de agua en cantidad y calidad
suficiente, debiendo abordar la gestión del recurso desde una visión holística e integradora.
La anticipación ante los impactos derivados del cambio climático requiere del seguimiento de
la evolución de los efectos observables, así como de la evaluación del riesgo sobre un amplio
abanico de aspectos que intervienen en el ciclo hidrológico: regímenes de caudales, recursos
disponibles, fenómenos extremos, calidad del agua, ecosistemas asociados y actividades
socioeconómicas relacionadas con el agua. Solo así, podrán diseñarse estrategias de
adaptación con medidas planificadas y contingentes, que contribuyan a la reducción del
riesgo.
19
2.3. Mejora del conocimiento sobre riesgos de

inundación para su mejor identificación
temporal y espacial
Juan Francisco Arrazola Herreros
Dirección General del Agua, Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto
Demográfico
En este apartado se hace un repaso de las principales líneas de trabajo dirigidas a mejorar el
conocimiento sobre los riesgos de inundación, impulsadas desde la Dirección General del
Agua del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y en colaboración con
otras administraciones y organismos.
En primer lugar, se describirán los avances realizados durante el primer ciclo de aplicación de
la Directiva de Inundaciones en los siguientes temas:
 Impacto del cambio climático en las inundaciones.
 Metodología para la elaboración de cartografía de inundaciones pluviales.
 Ampliación de las capacidades del programa Iber.
 Mejora de la información de riesgo disponible en el Sistema Nacional de Cartografía de
Zonas Inundables (SNCZI)
En una segunda parte, se comentarán los retos pendientes y algunos de los trabajos que se
impulsarán para darles respuesta.
2.3.1. Impacto del cambio climático en las inundaciones

La Directiva 2007/60/CE de Evaluación y Gestión de los Riesgos de Inundación, traspuesta a la
normativa española por el Real Decreto 903/2010, establece en su artículo 14.4 que las
posibles repercusiones del cambio climático en la incidencia de las inundaciones se tomarán
en consideración en las revisiones de la evaluación preliminar del riesgo de inundación (EPRI)
y de los planes de gestión del riesgo de inundación (PGRI).
El Tribunal de Cuentas Europeo, en su informe especial sobre el estado de la aplicación de la
directiva de inundaciones [291], señala, entre otros aspectos, que “faltan conocimientos
actualizados sobre el probable impacto del cambio climático en la incidencia de las
inundaciones”.
Para abordar este reto, se realizó en primer lugar una revisión de los estudios y experiencias
realizados a nivel europeo durante el primer ciclo de planificación [188], a partir de la cual se
20
elaboró una metodología para incorporar los efectos del cambio climático en la EPRI del
segundo ciclo [187]
Siguiendo la línea marcada por esa metodología, se han continuado los trabajos de cara a
ampliar el conocimiento sobre los efectos del cambio climático para la elaboración de los
PGRI de segundo ciclo.
Así, el Centro de Estudios Hidrográficos del CEDEX ha elaborado el informe “Impacto del
cambio climático en las precipitaciones máximas en España” [52], cuyo objetivo es la
evaluación del impacto del cambio climático sobre las precipitaciones máximas anuales, en
distintos intervalos temporales, a partir de simulaciones procedentes de modelos climáticos
regionales de EURO-CORDEX.
En este estudio se ha realizado directamente el análisis de las proyecciones climáticas
regionalizadas de los 15 modelos EURO-CORDEX disponibles, lo que ha permitido ampliar y
profundizar en el estudio del impacto del cambio climático en las precipitaciones máximas
respecto a lo realizado en 2018 para la EPRI. Se ha ampliado el número de variables
analizadas, incluyendo las precipitaciones máximas en intervalos inferiores al día, se han
estudiado tres periodos de impacto con objeto de valorar la evolución a lo largo de todo el
siglo XXI y se han analizado tres periodos de retorno (10, 100 y 500 años) lo que permite
valorar el impacto en el conjunto de la ley de frecuencia. Asimismo, se han incluido en el
estudio distintos aspectos como el contraste de las simulaciones climáticas con los datos
observados en el periodo de control y el análisis de los cambios en los principales estadísticos
de las series de precipitaciones máximas anuales, así como la estimación de los cuantiles
mediante el ajuste regional de la distribución SQRT-ETmax, de forma que la metodología
empleada para la estimación de tasas de cambio en cuantil se conecta con la utilizada en el
estudio vigente sobre precipitaciones máximas a escala nacional [80] realizado por el CEDEX
para la Dirección General de Carreteras (DGC). De este modo, se han valorado los cambios
tanto a nivel de celda como mediante el uso de regiones climáticas. No obstante, la
estimación de cuantiles también se ha realizado mediante el ajuste de la distribución GEV de
manera local, modelo estadístico empleado en el trabajo realizado por la UPM del que se
partió para la EPRI en 2018, posibilitando la comparación de resultados con los obtenidos en
dicho estudio, y permitiendo extraer conclusiones sobre la influencia del modelo estadístico
en los resultados sobre las tasas de cambio en cuantil.
El trabajo consta de las cuatro fases principales siguientes:
1. Análisis del comportamiento de las series de precipitación diaria máxima anual
procedentes de modelos climáticos regionales respecto a las series observadas.
2. Análisis de tendencias y cambios en la mediana y en la varianza de las series de
precipitación máxima anual diaria y horaria procedentes de modelos climáticos
regionales.
3. Estimación de las tasas de cambio en cuantil medias, y asociadas a los percentiles 10 y
90, de las series de precipitación máxima anual diaria y horaria procedentes de
21
modelos climáticos regionales, así como evaluación de la significancia estadística de

las tasas de cambio medias mediante un procedimiento basado en simulaciones de
Monte Carlo.
4. Análisis de los cambios en los cuantiles de precipitación diaria máxima anual
acumulada en la red fluvial.
A modo de ejemplo, se muestran algunos de los resultados obtenidos para algunos de los
aspectos estudiados.
Para el caso de la precipitación máxima anual diaria, en general, el número de celdas y
regiones con tendencias o cambios significativos para la mayoría de modelos climáticos es
reducido debido a la variedad de resultados obtenidos por los diferentes modelos climáticos.
Esto no significa que los distintos modelos climáticos considerados en el estudio no
pronostiquen cambios significativos en los estadísticos analizados, sino que existen
diferencias entre los distintos modelos respecto a la ubicación geográfica de estos cambios,
de tal forma que únicamente en un número reducido de celdas y regiones hay coincidencia
en el pronóstico de la mayoría de modelos.
Figura 10: Celdas y regiones con cambios en la mediana significativos identificados en la mayoría de modelos
climáticos de estudio para precipitación diaria máxima anual para el periodo de impacto “2071-2100”. (“pos” =
positivo, “neg”= negativo; “inc” = inconsistente). [52]
Para el caso de la precipitación horaria máxima anual, el análisis de la tendencia y cambios en

mediana y varianza indica resultados consistentes con los correspondientes a la precipitación
diaria máxima anual, siendo similar el patrón espacial de cambios, pero con una
intensificación muy notable del incremento de la mediana y la varianza en ambos escenarios,
y principalmente para el RCP 8.5 y el último periodo de impacto. Estos resultados apuntan a
un mayor incremento de las precipitaciones para intervalos temporales más pequeños y, por
lo tanto, a un incremento de la torrencialidad.
22
Figura 11: Celdas y regiones con cambios en la mediana significativos identificados en la mayoría de modelos
climáticos de estudio para precipitación horaria máxima anual para el periodo de impacto “2071-2100”. (“pos” =
positivo, “neg”= negativo; “inc” = inconsistente). [52]
2.3.2. Metodología para la elaboración de cartografía de

inundaciones pluviales
Las inundaciones pluviales son aquellas que se producen derivadas de altas intensidades de
precipitación, que pueden provocar daños “in situ” y que pueden evolucionar y derivar a su
vez en inundaciones significativas cuando la escorrentía se concentra en corrientes de
pequeña magnitud y producir desbordamientos. Al igual que sucede con el cambio climático,
el estudio adecuado de las inundaciones pluviales es una necesidad que había quedado
rezagada en la mejora de la gestión del riesgo.
Para darle respuesta, en la EPRI de segundo ciclo se incluyó la identificación de las zonas con
predisposición a tener inundaciones de este tipo en cada una de las demarcaciones
hidrográficas. Para esa identificación se partió del análisis de factores históricos, topográficos
e hidrometeorológicos, conjugándolos con los usos de suelo con más riesgo. Es decir, habría
zonas que por sus características topográficas (zonas con falta de drenaje superficial),
meteorológicas e hidrológicas pueden potencialmente sufrir episodios de inundaciones
pluviales. Por otra parte, se deben considerar las inundaciones ocurridas en el pasado con
influencia pluvial y que pueden volver a producirse en el futuro en las mismas zonas. Todo
ello, teniendo en cuenta que los usos de suelo de estas zonas sean usos de riesgo (que en
este estudio son los usos urbanos). Estos factores son independientes del estado y capacidad
de las redes de saneamiento, que pueden provocar inundaciones pluviales, pero que
quedaban fuera del ámbito de estudio.
23
Figura 12: Esquema de la metodología del estudio de inundaciones pluviales incluida en la EPRI de segundo ciclo.
Incluye información analizada y factores tenidos en cuenta para identificar las zonas con mayor riesgo de
inundación pluvial. [188]
Durante el año 2020, se han continuado los trabajos dirigidos a mejorar el conocimiento
sobre este tipo de inundaciones y poder desarrollar una metodología para elaborar
cartografía de zonas inundables en estos casos.
Para desarrollar esta metodología, se realizó un estudio con 3 objetivos:
 Testear/aplicar distintas metodologías de modelización hidrológica
 Testear/aplicar distintos softwares de modelización hidráulica
 Englobar áreas de estudio de toda la geografía española
En cada caso se señalaron las principales dificultades encontradas: tratamiento del MDT en
zona urbana (aceras, alcantarillas, etc.), acceso a datos sobre los sistemas de drenaje urbano,
integración inundación pluvial-fluvial, postproceso y presentación de resultados, tiempos de
cálculo, falta de datos para la calibración.
Con las principales conclusiones de estos casos piloto, se publicará próximamente una
primera guía con recomendaciones para la realización de los estudios de inundabilidad
donde sea importante considerar el fenómeno pluvial.
24
Figura 13: Zonas de estudio y software hidráulico utilizado.
2.3.3. Ampliación de las capacidades del programa Iber

El programa Iber es uno de los líderes mundiales en software libre para cálculos hidráulicos e
hidrológicos. Para apoyar el proceso de mejora continua que le permita mantenerse al más
alto nivel, desde el MITECO se ha financiado el desarrollo de una nueva versión del programa.
Iber es un modelo numérico de simulación de flujo turbulento en lámina libre en régimen no-
permanente, y de procesos medioambientales en hidráulica fluvial. El modelo fue
desarrollado en primera instancia en coordinación por los grupos universitarios Flumen,
ahora Instituto Flumen, de la Universitat Politècnica de Catalunya y el grupo GEAMA (Grupo
de Enxeñería da Agua e do Medio Ambiente) de la Universidade da Coruña, CIMNE, y el
Laboratorio de Hidráulica del Centro de Estudios Hidrográficos del CEDEX.
El modelo Iber se presentó inicialmente (versión Iber 1.0) en junio de 2010. En aquel entonces
Iber contaba con tres módulos de cálculo principales: hidrodinámico, turbulencia y de
transporte de sedimentos. A partir de entonces, ha ido evolucionando incorporando nuevos
módulos adicionales (rotura de presas, calidad de las aguas, etc.) y mejorando las
capacidades de los módulos existentes, la interfaz y el tiempo de cálculo.
Como resultado de los trabajos que se recogen en este apartado, se ha desarrollado una
nueva versión de Iber (versión 3.0). Los avances principales siguen 4 líneas principales:
25
 Módulo de integración de la simulación del flujo en redes de drenaje en el

subsuelo con el flujo superficial. Este módulo se ha construido con la finalidad de
complementar el modelo Iber ya existente de cálculo bidimensional en superficie, para
poder incorporar todos los procesos asociados al drenaje de agua en zona urbana a
través de la red de alcantarillado.
 Módulo simulación hidrológica. Este módulo ha sido extendido con nuevas
capacidades que favorecen por un lado la simulación integrada de la hidrología y la
hidráulica, y por otro permiten aplicar el modelo no solo para la transformación lluvia-
escorrentía, sino también para la estimación de caudales bases, evaluación y gestión
de recursos, etc.
 Módulo erosión de suelos. El nuevo módulo de erosión de suelos en Iber permite
determinar las zonas en las que se ha producido erosión de suelo en una cuenca y
cuantificar la misma, así como evaluar la evolución temporal y espacial de las
concentraciones de sólidos en suspensión a lo largo de los cauces en la red fluvial.
 Módulo para el transporte de sedimentos. Complementando los módulos previos
de transporte de sedimentos por arrastre de fondo y por suspensión (de material
uniforme), en la nueva versión de Iber desarrollada se ha implementado y validado un
nuevo módulo que permite trabajar con mezclas de sedimentos o granulometrías
extendidas.
 Mejora de la operatividad. Se ha desarrollado una nueva versión del código del
modelo utilizando para ello técnicas de supercomputación, reescribiendo el código en
FORTAN CUDA, a fin de permitir la computación en tarjetas gráficas GPU (Unidades de
Procesamiento Gráfico). Esto permite reducir enormemente los tiempos de cálculo y
posibilita abordar simulaciones con mayor número de elementos y de episodios más
extensos con tiempos de cómputo reducido, lo que redundará en una mejora en la
calidad de los resultados y en una reducción de costes.
2.3.4. Mejora de la información de riesgo disponible en el Sistema

Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI)
El SNCZI es una herramienta en continua evolución con el objetivo de mejorar
constantemente su operatividad y la representatividad y relevancia de su información.
Así, durante el año 2020 tuvieron lugar, entre otros, dos cambios destacados al respecto en
los mapas de riesgo:
 Implementación de una nueva metodología de cálculo de la población residente en
zona inundable. Ahora esa cifra se calcula usando los datos disponibles por distrito
censal, en lugar de usar el dato municipal agregado, lo que permite obtener una cifra
mucho más precisa para valorar el riesgo.
26
 Nueva categorización de los puntos de especial importancia. Los tipos de puntos de

especial importancia en caso de una inundación se han revisado y recategorizado,
siguiendo para ello el criterio de las autoridades de Protección Civil. En paralelo, se han
revisado las fuentes de información de las que se obtienen dichos puntos para ampliar
su cobertura y garantizar la homogeneidad entre territorios.
2.3.5. Retos pendientes y nuevos trabajos

Sin duda, el mayor reto en un futuro inmediato sigue siendo la generación de datos de
precipitaciones máximas que se puedan usar directamente para la modelización de
inundaciones en los distintos escenarios de cambio climático. Aunque se ha avanzado mucho
en este sentido con trabajos como los reseñados anteriormente, es necesario continuar
dedicando un esfuerzo importante a esta tarea.
En relación directa con lo anterior, es interesante estudiar la sensibilidad a los cambios en la
extensión de las zonas inundables en los tramos en los que los resultados apuntan a un
mayor impacto del cambio climático, de manera que se pueda valorar la posibilidad de hacer
un análisis del riesgo en ese escenario futuro con la información ya disponible.
De gran utilidad para esto último es el estudio de cambios climáticos en otras épocas
geológicas y, en concreto, su impacto en las inundaciones extremas a través del análisis de
evidencias sedimentarias y botánicas, para lo cual ya está previsto impulsar esos trabajos en
colaboración con el CSIC y el IGME.
Por otro lado, es importante seguir profundizando en el uso de la abundante información que
proporcionan los sistemas de teledetección para mejorar la predicción de avenidas.
Especialmente relevante es aprovechar el potencial que proporciona el programa Copernicus,
para lo cual será importante apoyar programas de investigación que permitan:
 Mejorar la predicción en tiempo cercano de eventos a través del uso de los datos
satelitales para realizar un seguimiento en continuo del estado de humedad del suelo.
Estas técnicas, que muestran también resultados prometedores en la mejora del
conocimiento de la distribución espacial de precipitaciones, podrán también ayudar a
evaluar los efectos del cambio climático.
 Mejorar la estimación de zonas inundadas tras un evento. Estudio de las posibilidades
de uso en eventos de corta duración donde la actual información suministrada por
defecto no permite valorar adecuadamente este tipo de inundaciones.
Hoy en día es clave también valorar las posibilidades que ofrece la inteligencia artificial en la
predicción de avenidas, pues es un campo que puede tener un gran impacto en la prevención
del riesgo de inundación, tanto a través de su aplicación dentro los métodos tradicionales,
como mediante nuevas metodologías que se muestren igualmente eficaces. Los planes de
recuperación y resiliencia europeos incluyen el impulso a la inteligencia artificial como uno de
sus pilares y es crucial aprovechar esa oportunidad.
27
La Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial también contempla específicamente el impulso

a la ciencia ciudadana como una herramienta que puede generar un retorno colectivo
positivo importante, y, en el caso de las inundaciones, puede ser de gran utilidad en el
suministro de datos que complementen el registro tradicional de eventos pasados, como por
ejemplo ya hace la AEMET a través del proyecto SINOBAS.
2.4. Respuesta erosiva y sedimentaria al cambio

climático y global en cuencas mediterráneas de
montaña
Agustín Millares-Valenzuela, Marina Cantalejo-Ibáñez, Jorge Pedro Galve-Arnedo
Universidad de Granada
2.4.1. Introducción
Los análisis a partir de proyecciones climáticas apuntan hacia una variación de la frecuencia y
severidad de eventos intensos que pueden causar cambios importantes en los procesos de
erosión, transporte y sedimentación. El incremento de la torrencialidad y la mayor frecuencia
de episodios extremos (sequías, incendios forestales, ...), pueden impulsar los procesos de
desertificación con cambios importantes en los usos del suelo condicionando, a su vez,
multitud de impactos a lo largo de la red fluvial (pérdida de recurso edáfico, sedimentación de
embalses, estado ecológico de los ríos, calidad del agua, etc.). A pesar de esto, las
metodologías de estudio y análisis de impactos abordan estos riesgos desde escalas
espaciales locales (p.e. la parcela, el rodal, el encauzamiento, el tramo fluvial) y no desde
perspectivas holísticas que integren el análisis conjunto de los agentes meteorológicos,
hidrológicos e hidráulicos, así como la conectividad del transporte entre diferentes sistemas.
Este enfoque integral es esencial para responder a preguntas relacionadas con la gestión de
nuestros ríos: ¿dónde?, ¿cuánto?, ¿cómo y a qué responde?, ¿cuánto tiempo queda?, ¿con qué
incertidumbre?
Desde esta perspectiva, las cuencas de montaña son observatorios clave en el análisis de los
procesos erosivos y sedimentarios debido a la gran sensibilidad y variabilidad espacio-
temporal de los agentes hidrometeorológicos. La monitorización a largo plazo en estas
cuencas permite cuantificar los impactos asociados a cambios en los patrones climáticos y
definir las estrategias de adaptación y mitigación más apropiadas.
Las nuevas herramientas y conocimientos científicos y tecnológicos desarrollados durante las
últimas décadas han de afrontar el desafío que el cambio climático y global supone en los
procesos de erosión y sedimentación en entornos mediterráneos.
28
2.4.2. Cuencas de montaña mediterránea como observatorios del

cambio global
En entornos mediterráneos, las cuencas de montaña se han caracterizado históricamente por
plantear retos importantes en la gestión de los procesos erosivos y sedimentarios. La
naturaleza torrencial de la precipitación, la dinámica nival y los gradientes topográficos
locales condicionan un sistema hidrológico complejo con procesos intensos de erosión,
transporte y sedimentación [157], [155], [171].
Tabla 4: Variabilidad de producción de sedimento y procesos de transporte en ríos mediterráneos de montaña.
Producción de
sedimento (t/ha/año)
Área Carga de Carga Proceso de
Zona de estudio Cuenca (km2) fondo suspendida transporte
Atlas (Marruecos) Aoulouz 4,446 4.85/15.9 ES/EC
Atlas (Marruecos) Timicha 3.82 10.53 SS+CF
Atlas (Marruecos) Azib douirani 14.33 14.72 SS+CF
Atlas (Marruecos) Adghigh 31.98 7.69 SS+CF
Atlas (Marruecos) Iminlhad 16.07 13.9 SS+CF
Apeninos (Italia) Camastra 259.9 2.36 13.79 EL/ES
Alpes (Italia) Castello 68 4.76 SS+CF
Alpes (Italia) Placemoulin 68 2.96 SS+CF
Alpes (Italia) Torre-Crosis 86 1.54 2.10 SS+CF
Alpes (Italia) Vodo 333 1.54 SS+CF
Pirineos (España) Ribera Salada 224 0.2 SS/CF
Pirineos (España) Talarn 2,062 5.34 SS+CF
Pirineos (España) Barasona 1,511 33.67 SS+CF
Pirineos (España) Mediano 1,568 1.84 SS+CF
Sierra Nevada
Rules 650 19-24 SS+CF
(España)
Fuente: Adaptado de [178] [ES: Erosión en surco; EL: Erosión laminar; EC: Erosión en cárcavas; SS: Sedimento
suspendido; CF: Carga de fondo].
En áreas de ladera, la pérdida de suelo puede manifestarse a partir de una gran variedad de
procesos erosivos (p.e.: acarcavamiento, deslizamientos a pequeña escala, erosión en surco,
29
…) con tasas de producción específica de sedimento muy relevantes [236], [59], [281]. Aquí, la
dinámica de la nieve juega un papel importante. A diferencia de la lluvia, la precipitación en
forma de nieve no provoca erosión por el impacto de sus gotas o por escorrentía directa. Sin
embargo, los ciclos de deshielo posteriores tienen un efecto notable sobre el perfil edáfico,
que puede condicionar un aumento de la tasa erosiva durante ese periodo [156], [226], [288],
especialmente en entornos mediterráneos [178]. En el sistema fluvial, los ciclos diarios y
estacionales de fusión de nieve producen episodios de escorrentía que pueden repercutir en
la configuración del sedimento del lecho y en la dinámica del transporte [200], [290], [179].
Por otra parte, el carácter torrencial de los cauces de montaña condiciona procesos en forma
de flujo de derrubios que se depositan en forma de abanico aluvial aguas abajo [264]. Este
almacenamiento constituye una fuente importante para las aportaciones durante eventos
intensos. La cantidad total por carga de fondo y suspendida de estas contribuciones puede
variar mucho dependiendo de la geología de la cuenca, su régimen pluviométrico y el tamaño
y morfología de los sedimentos del río [47] y podría llegar hasta el 50% de carga de fondo en
comparación con la fracción de sedimento en suspensión [294]. La Tabla 4 muestra a gran
variabilidad de estas aportaciones a partir de mediciones en embalses en zonas
mediterráneas de montaña (de norte a sur; Alpes (Italia), Pirineos (España), Apeninos (Italia),
Sierra Nevada (España), Atlas (Marruecos) (adaptado de [178]). Se observan unas tasas
erosivas mayores en áreas con condiciones áridas y semi-áridas (Atlas y Sierra Nevada), y la
gran variabilidad en el caso de Pirineos, que alcanzan el valor máximo en el embalse de
Barasona.
Aunque la acción antrópica, los cambios de uso del suelo y la cobertura vegetal afectan de
manera muy especial a la dinámica erosiva y sedimentaria de estas zonas [206], el interés por
evaluar la influencia de los forzadores hidrometeorológicos ha aumentado significativamente
en los últimos años. Cambios en los patrones climáticos en cuencas montañosas pueden
conducir a variaciones estacionales en el flujo de agua, desde el deshielo primaveral hasta la
escorrentía directa en invierno, con variaciones significativas en su aportación sedimentaria
[166], [167]. En este sentido, las cuencas de montaña pueden considerarse como
observatorios especialmente sensibles al cambio climático. La estimación de estos impactos a
lo largo de la red fluvial en procesos de sedimentación de embalses, la calidad del agua o la
degradación de los ecosistemas, por dar algunos ejemplos, es clave para proponer estrategias
efectivas de adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático.
El modelado hidrológico e hidráulico a partir de proyecciones climáticas futuras permite
valorar los impactos relacionados con los procesos erosivos y sedimentarios y analizar las
diferentes estrategias de gestión [120]. La iniciativa CORDEX y EURO-CORDEX, creadas por el
Programa Mundial de Investigación sobre el Clima (PMIC), proporcionan un marco coordinado
de resultados de Modelos de Circulación Global (MCG) regionalizados, tomando como
referencia “Fifth Assessment Report (AR5)” del año 2014 [228]. Dispone de una interfaz gráfica
de descarga de datos para la región europea. Las simulaciones incluidas en EURO-CORDEX
consideran los nuevos escenarios RCP (Representative Concentration Pathways) y la
regionalización de los resultados de los MCG, lo que permite aumentar la resolución espacial
30
con tamaños de cuadrícula de unos 12 km. Los datos obtenidos de estas proyecciones han de
ser corregidos y adaptados por sesgo (Bias-adjustment). La Figura 14 muestra los resultados
de simulación de procesos erosivos flujo concentrado y acarcavamiento en áreas de la ladera
sur de Sierra Nevada. Como se observa, el escenario RCP-8.5 simulado a partir del modelo
IPSL [174] muestra un incremento significativo de los procesos erosivos, estimado en 33%,
relacionado con la disminución del 74% de la cantidad de precipitación en forma de nieve. A
pesar de que las predicciones apuntan a una disminución generalizada de la precipitación, la
forma en la que llueve es determinante para la movilización de sedimento. Se espera que la
intensidad de los eventos de precipitación aumente entre un 14,5% (RCP 4.5) y un 6,9%
(RCP8.5), influyendo significativamente en el cálculo de la producción de sedimento [46].
Figura 14: Resultados obtenidos con el modelo distribuido y de base física WiMMed [134] en la cuenca del río
Guadalfeo (Granada) para procesos erosivos de ladera (kg/m2) a partir de la serie histórica (a) y del escenario
climático RCP-8.5 a partir de los resultados del modelo de circulación global IPSL-CM5-MR regionalizado (RCM)
RCA4 del instituto SMHI (b).
2.4.3. Evaluación integral de procesos erosivos y sedimentarios

Para evaluar el impacto erosivo y sedimentario a lo largo de la red fluvial, y sus consecuencias
en la planificación hidrológica y la toma de decisiones, es necesario entender el continuo de
los procesos de erosión y transporte desde una perspectiva integral [227]. Desde la
desagregación del suelo por las gotas de lluvia, el flujo concentrado en regueros o cárcavas y
el transporte aguas abajo hasta los procesos hidrodinámicos en el cauce, el flujo de
sedimento ha de entenderse como una concatenación de procesos relacionados entre sí. Su
continuidad y (des)conexión entre subsistemas y su disponibilidad a lo largo de la red de
31
drenaje condiciona las respuestas erosivas ante los impactos antrópicos y el cambio climático
[136]. Sin embargo, los estudios a menudo se abordan a escala local, en determinados
sistemas analizados desde metodologías y disciplinas científicas muy dispares. El análisis de la
continuidad o conectividad de estos flujos entre áreas de ladera y el sistema fluvial es esencial
para comprender los efectos asociados a los procesos erosivos y sedimentarios [154], [241].
Como concepto holístico, la conectividad del flujo de sedimento es muy difícil de cuantificar
debido a la multitud de factores y a la heterogeneidad en su medición [293]. Sin embargo, el
gran interés que ha despertado este tema en los últimos tiempos, así como las nuevas
técnicas y fuentes de información, han facilitado diferentes propuestas metodológicas de
evaluación de la conectividad del sedimento a lo largo de la red fluvial. Se han evaluado
factores como la topografía, los usos del suelo, la cobertura vegetal y la rugosidad de la
superficie para la elaboración de diferentes propuestas de índices de conectividad [35], [49].
Otros índices incluyen la intensidad de lluvia, la erosionabilidad del suelo y la eficiencia de
retención de las infraestructuras aguas abajo para su estimación [34].
A escala de cuenca, la cuantificación de los aportes de ladera y fluvial representa un paso
adelante para obtener una comprensión más profunda de la naturaleza y la dinámica de los
procesos erosivos y sedimentarios en cuencas fluviales. Sin embargo, la heterogeneidad de
estos sistemas y sus diferentes respuestas a factores climáticos y antrópicos complican su
seguimiento. Aunque los métodos de medida que se utilizan comúnmente para determinar la
carga suspendida permiten la monitorización continua a partir de la turbidez, medir la carga
de fondo es muy complejo, lento y costoso [36]. Además, en ríos mediterráneos es difícil de
cuantificar debido al gran volumen de sedimento transportado durante pulsos intensos y las
limitaciones de los muestreadores empleados.
32
Figura 15: Metodología de análisis integral de aportaciones sedimentarias en embalse (adaptado de [178]).
Las metodologías indirectas basadas en la monitorización del sedimento acumulado en los

embalses permiten comprender la dinámica de los procesos erosivos y de transporte [158] y
estimar tasas reales de producción de sedimento [11], [18]. Estas metodologías proporcionan
información que comprende respuestas hidrológicas, hidráulicas y sedimentológicas en una
amplia gama de escalas espacio-temporales [239]. En ríos de gravas de montaña es posible
asociar los procesos de carga de fondo y suspensión con su ubicación dentro de la ladera, con
contribuciones en su mayoría finas, y el sistema fluvial, respectivamente [139]. Sin embargo,
este modelo conceptual no permite una estimación detallada de las fuentes, los sumideros o
los flujos de sedimentos que tienen lugar a lo largo de la red fluvial. La Figura 15 muestra un
esquema conceptual de evaluación integral de transporte de sedimento en cuencas
mediterráneas de montaña.
2.4.4. Nuevas herramientas y retos futuros

En áreas de ladera, la estimación de tasas erosivas se suele abordar a partir de modelos
paramétricos, como la Ecuación Universal de Pérdida de Suelo (revisada o modificada) [309],
[243], y de un cálculo adicional de la tasa de entrega (o Soil Delivery Ratio, SDR) [300]. Estos
modelos, aunque ampliamente validados bajo diferentes condiciones, no incluyen algunos
procesos dominantes, no consideran la variabilidad espacial y temporal de todos los agentes
forzadores a escala de evento [222], y tampoco proporcionan información sobre los procesos
de flujo, transporte y sedimentación a lo largo de la red de drenaje. Los modelos distribuidos
33
y de base física capturan la variabilidad espacial de los agentes hidrometeorológicos, los

gradientes relacionados con el relieve y la variabilidad de la capa edáfica a lo largo del tiempo.
A pesar de las limitaciones relacionadas con su incertidumbre y la gran cantidad de
parámetros necesarios estos modelos tienen un gran potencial como herramientas de
gestión de cuencas. Ejemplos como los modelos WEPP [212], EUROSEM, WiMMed [134] o
HEMINGS [180], adoptan un enfoque distribuido que permite modelar pérdida de suelo, el
flujo de carga sólida y los procesos de sedimentación aguas abajo [184].
En el análisis del sistema fluvial, los avances en métodos numéricos y de las mejoras de la
capacidad de cálculo de las últimas décadas han permitido avances significativos. Los
diferentes esquemas y planteamientos 1D, 2D y 3D han permitido acotar la magnitud y
distribución de procesos de sedimentación de embalses, socavación del lecho, impactos
relacionados con la construcción de presas, distribución del sedimento en estuarios y deltas,
efectos locales alrededor de estructuras y la influencia de la vegetación en los procesos
morfodinámicos, por poner solo algunos ejemplos. La evaluación de cambios en el uso del
suelo, las nuevas misiones satélite y las técnicas de análisis ofrecen herramientas de gran
interés para la monitorización de estos cambios con una alta resolución espacial y temporal.
Además, las tecnologías basadas en inteligencia artificial proporcionan herramientas que
permiten elaborar pronósticos sobre las tendencias climáticas futuras y sus impactos erosivos
asociados.
La caracterización estocástica de los eventos de precipitación, temperatura, radiación, etc.
permite simular de manera estocástica, física y distribuida la distribución espacial y temporal
de los forzadores climáticos y los procesos hidrológicos y fluviales asociados. Esta
aproximación ofrece una imagen probabilística bajo diferentes escenarios futuros de los ríos,
embalses, costas, etc. y permite pronosticar y tomar decisiones basadas en el riesgo. Esta
información es clave para responder a preguntas relacionadas con la gestión integral de
protección y evaluación de los daños ocasionados por los procesos de erosión, transporte y
sedimentación. La pregunta de cuál será el estado de nuestros ríos en el futuro y cuáles son
las medidas óptimas de corrección, mitigación y adaptación en un contexto de cambio
climático y global, ha de abordarse desde un punto de probabilístico, de análisis del riesgo y
con un enfoque integral.
34
3. Marco estratégico
3.1. Bases jurídicas y normativas sobre la gestión de
impactos climáticos en ríos y costas
Francisco Javier Sanz Larruga
Universidade de A Coruña
3.1.1. Introducción
La regulación jurídica de los efectos de cambio climático sobre los bienes del dominio público
hidráulico (que incluye los ríos) y de la zona marítimo-terrestre (relativa, en términos
generales, a la costa) es bastante reciente, salvo la incidencia que sobre éstos bienes ha
derivado -desde sus inicios- de la normativa sobre evaluación de impacto ambiental2.
En el grupo normativo sobre las aguas, la primera regulación sobre el cambio climático es la
relativa a la evaluación y gestión de riesgos de inundación de 2010, motivada por la
transposición a nuestro país su correspondiente Directiva de la Unión Europea, si bien sus
efectos se extienden también, como veremos, a las zonas costeras. Llama la atención, no
obstante, que en la vigente normativa básica sobre aguas -que se encuentra en el Texto
Refundido de la Ley de Aguas (aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de
julio)3 - no existe referencia alguna al cambio climático.
Por su parte, en la normativa reguladora de las costas, sí que existe un régimen jurídico
relativo a los efectos del cambio climático, vigente desde la aprobación de la Ley 2/2013, de
29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de la modificación de la Ley 22/1988,
de 28 de julio, de Costas.
En los siguientes apartados desarrollaremos brevemente el régimen jurídico que ofrecen
ambas normativas (de aguas y de costas) con referencia a la más relevante doctrina jurídica
que ha abordado estas materias.
2
Desde la regulación del impacto ambiental por el -ya derogado- Real Decreto Legislativo 1320/1986, de 28 de junio, donde se
prevé la inclusión en los estudios de impacto ambiental de los “factores climáticos” (cfr. su art. 2, 1, c)
3
Sólo hay unas escasas referencias al “cambio climático” en su normativa de desarrollo reglamentario. Así, por ejemplo, el
“Reglamento Público Hidráulico”, aprobado por el RD 849/1986, de 11 de abril (cfr. su art. 244 quinquies, introducido por el Real
Decreto 638/2016) y el Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por el Real Decreto 907/2007 (cfr. sus arts. 11 sobre
el “inventario de recursos hídricos naturales” y el 21 sobre “balances, asignación y reserva de recursos”). Posteriormente, el Real
Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográfica del
Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del
Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro (cfr. en particular, el art. 71,1).
35
3.1.2. Normativa estatal relativa a los impactos del cambio

climático en materia de aguas. En particular, la evaluación y
gestión de riesgos de inundaciones.
Como ya hemos adelantado, en el grupo normativo sobre el derecho de aguas, ha sido el Real
Decreto 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación el que, en
transposición España de la Directiva 2007/60/CE, de 23 de octubre, relativa a la evaluación y
gestión de riesgos de inundación4, el que, por primera vez, establece las medidas que han de
aplicarse ante los riesgos de inundación que se pueden derivar del cambio climático5.
Bien es verdad que, como señala el “Plan Nacional de Adaptación al cambio climático” (2021-
2030), se prevén diversos efectos del cambio climático (la “variabilidad climática”) sobre el
agua y los recursos hídricos, como el incremento del riesgo de sequías, desequilibrios geo-
morfológicos en las cuencas, el aumento de la evapotranspiración, la afectación de la calidad
de las aguas y ecosistemas acuáticos y, por supuesto, el riesgo de inundaciones6. Sin
embargo, en la normativa de aguas sólo aparece explícitamente vinculado con el cambio
climático el caso de las inundaciones (en el referido RD 903/2010)7.
Además, el repetido RD 903/2010, al regular las inundaciones, sus disposiciones no sólo
afectan a los márgenes fluviales sino que también se proyectan sobre las zonas costeras8,
definiendo de forma precisa los supuestos de “inundación de las zonas costeras”9. En cuanto
a su específico régimen jurídico –que se aplica, tanto sobre inundaciones procedentes de
aguas continentales, como las “causadas por el mar en las zonas costeras y las producidas
por la acción conjunta de ríos y mar en las zonas de transición” (art. 3, b) in fine) RD 903/2010-
se prevén tres modalidades de instrumentos de carácter secuencial:
1. En una primera fase, la elaboración de la “evaluación preliminar del riesgo de
inundación” (regulada en el Capítulo II del citado Real Decreto), que deberán realizarse
4
Esta Directiva tiene su base en la Directiva 2000/60/CE por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito
de la política de aguas. Sobre esta materia de las inundaciones vid. los estudios [162], y [163], y también [198]. La Directiva
2007/60/CE trae causa, a su vez, de la Directiva Marco del Agua de 2000.
5
De hecho, entre los desastres naturales que se producen en España, los daños por las inundaciones y temporales marítimos
son los más cuantiosos (es estiman en unos 800 millones de euros anuales).
6
Cfr. apartado I.3 del Plan de Adaptación al Cambio Climático (2021-2030), p. 103
7
En el Texto Refundido de la Ley de Aguas se regula el caso de las sequías (cfr. sus arts. 46, 1, b); 58; 92, e); 104, 2) pero sin que
expresamente aparezca vinculado con los efectos del cambio climático.
8
Como se declara en el Preámbulo del RD 902/2010: “en materia de protección de la costa, parte de los preceptos previstos e
impulsados por este real decreto desarrollan y complementan la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (…). De esta forma, se
coordinan adecuadamente las inundaciones en la costa, con las inundaciones en las zonas de transición y las inundaciones
fluviales, incorporando todas ellas en el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables.
9
El art. 3 del RD 903/2010 las define como: “anegamiento temporal o permanente de terrenos que no están normalmente
cubiertos de agua a causa de mareas, oleaje, resacas o procesos erosivos de la línea de costa, y las causadas por la acción
conjunta de ríos y mar en las zonas de transición” (apartado c). Incluso define también oros conceptos costeros como la “zona
costera inundable” (apartado n). Desde el punto de vista técnico, se distinguen dos tipos de inundaciones relacionadas con el
mar: las costeras o marinas (causadas por mareas meteorológicas, oleaje, onda larga) y maremotos (producto de las erupciones
volcánicas y temblores submarinos que sacuden el Planeta). El concepto de inundación costera o “cota de inundación” se
compone de la suma del “nivel medio del mar”, la “marea astronómica”, la “marea meteorológica” y el llamado “run up” (o
sobreelevación por efecto del oleaje).
36
en cada “demarcación hidrográfica”10, con objeto de “determinar aquellas zonas del

territorio para las cuales se haya llegado a la conclusión de que existe un riesgo
potencial de inundación significativa o en las cuales la materialización del riesgo puede
considerarse probado” (art. 5)11.
2. Como segundo hito del proceso de aplicación de la Directiva 2007/60/CE, los “mapas
de peligrosidad (cálculo de la zona inundable) y de riesgo de inundación (incorporación
a la zona inundable de los usos del suelo en cada zona y de los principales daños
esperados)” -regulados en el Capítulo III del RD 903/2010- que han de elaborarse en
cada “demarcación hidrográfica”12. Dicha información se integrará en el “Sistema
Nacional de Cartografía de Zonas Inundables” (art. 10.3).
3. Los “planes de gestión del riesgo de inundación” -regulados en el Capítulo IV del RD
903/2010 (arts. 11 al 17)- que deberán elaborar los organismos de cuenca (en las
cuencas intercomunitarias) y las Administraciones competentes (en las cuencas
intracomunitarias) en cada demarcación geográfica, constituyen la herramienta clave
de la Directiva 2007/60 y tienen como objetivo lograr una actuación coordinada de
todas las Administraciones Públicas y la sociedad para reducir las consecuencias
negativas de las inundaciones, basándose en los programas de medidas que cada una
de las Administraciones debe aplicar en el ámbito de sus competencias. La aprobación
de estos planes corresponde al Gobierno de la Nación (cfr. art. 13)13.
Por su parte, los arts. 9, 9 bis, 9 ter, 9 quáter, 14 y 14 bis del Reglamento del Dominio Público
Hidráulico (aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril y sus modificaciones
posteriores) establecen la regulación específica sobre las modalidades de cada zona según su
peligrosidad14. Y, en cuanto a las Comunidades Autónomas, éstas pueden establecer normas
10
La “demarcación hidrográfica” está conformada por la zona terrestre y marina, compuesta por una o varias cuencas
hidrográficas vecinas (RD 125/2007 por el que se fija su ámbito territorial). En la actualidad, por Resolución del Secretario de
Estado de Medio Ambiente de 12 de abril de 2019, están aprobadas las revisiones y actualización de la evaluación preliminar del
riesgo de inundación (EPRIs) de las demarcaciones hidrográficas intercomunitarias.
11
Cfr. El art. 7.3 del RD 903/2010, sobre especificaciones relativas a las zonas costeras en el proceso de elaboración de dicha
evaluación.
12
Sobre estos mapas de peligrosidad y de riesgo de inundación del segundo ciclo. Por Resolución de la Dirección General del
Agua de 1 de agosto de 2019, está iniciado el proceso de consulta pública de revisión y actualización. Una vez finalizada esta fase
se someterán a informe del Comité de Autoridades Competentes u organismo equivalente en las cuencas intracomunitarias, y,
posteriormente, se remitirán al Ministerio para su incorporación al Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables.
13
Sobre sus principios y objetivos, art. 11 del RD. En todo caso, resaltamos el principio recogido en la letra d) del citado artículo:
“evitando el deterioro injustificado de los ecosistemas fluviales y costeros, y potenciando medidas de tipo no estructural contra
las inundaciones”. La mayor parte de estos “planes de gestión del riesgo de inundación” de cada Demarcación Hidrográfica han
sido aprobados por el Consejo de Ministros de 15 de enero de 2016 (vid. su publicación en el BOE nº 19 de 22 de enero de 2016).
No obstante, estos planes se deben revisar y actualizar antes del 22 de diciembre de 2021.
14
La peligrosidad frente a inundaciones, en función de la zona donde se vaya a desarrollar el uso o actividad:
 Zona Flujo Preferente (ZFP): limitaciones a los usos vulnerables frente a avenidas o que supongan una reducción de la
capacidad de desagüe.
 Zona inundable (ZI): criterios constructivos para las edificaciones destinadas a viviendas y recomendaciones de
seguridad para otros usos.
 Régimen especial municipios alta inundabilidad: para municipios con más de 1/3 de su superficie incluida en la ZFP, o
que por la morfología de su territorio tengan una imposibilidad material para orientar sus futuros desarrollos hacia
zonas no inundables.
37
adicionales de protección respecto a las limitaciones de usos en las zonas inundables15. Y,

finalmente, la normativa contenida en los propios planes hidrológicos de cuenca puede
recoger igualmente determinadas limitaciones específicas y más protectoras a los usos en
zonas inundables en sus ámbitos territoriales, respetando la regulación básica establecida en
el referido Reglamento de Dominio Público Hidráulico.
La necesaria gestión integrada de las cuencas hidrográficas y de las zonas costeras supone -
en este tema de la gestión de los riesgos de inundación- una prioridad que debe superar las
inercias del pasado, de la gestión separada –no unitaria- de ambos ámbitos geográficos, cuya
interdependencia es naturalmente indiscutible16.
Finalmente, cabe destacar la reciente aprobación de la Ley 7/2021, de 20 de mayo de Cambio
Climático y Transición Energética. En su Título V sobre “Medidas de adaptación frente a los
impactos del cambio climático” se recoge un extenso artículo 19 relativo a la “consideración
del cambio climático en la planificación y gestión del agua” cuyo contenido pasamos
brevemente a resumir en los siguientes apartados:
1. Se establecen un objetivos general sobre la adaptación al cambio climático en la
planificación y gestión hidrológica: la “seguridad hídrica” tanto para las personas, para
la “protección de la biodiversidad”, así como para las “actividades socioeconómicas”,
conforme a la “jerarquía de usos” (cfr. el art. 60 del Texto Refundido de la Ley de
Aguas, sobre “orden en la preferencia de usos”); todo ello para lograr la reducción de
la “exposición y vulnerabilidad al cambio climático” como incrementar su resiliencia
(cfr. art. 19, 1).
2. Para orientar la planificación y gestión hidrológicas se prevé la aprobación -en el plazo
de un año desde la aprobación de la Ley 7/2021- de la “Estrategia del Agua para la
Transición Ecológica” a cuyas directrices y medidas han de adecuarse dichas
actuaciones (cfr. art. 19, 2).
3. En todo caso, la planificación y gestión hidrológicas -en “coherencia con las demás
políticas”- han de “incluir los riesgos derivados del cambio climático” entre los que se
recogen los relativos a los impactos sobre “los regímenes de los caudales ecológicos”,
“los recursos disponibles en los acuíferos”, a los riesgos derivados de los “cambios de
frecuencia e intensidad de fenómenos extremos”, del “incremento de la temperatura
del agua”, del “ascenso del nivel del mar sobre las masas de agua subterránea, las
zonas húmedas y los sistemas costeros” (cfr. art. 19, 3).
15
Así, por ejemplo, es el caso del “Plan de Prevención de avenidas e inundaciones en cauces urbanos andaluces”, aprobado
mediante el Decreto 189/2002; el “Plan de Acción Territorial sobre prevención del riesgo de inundación en la Comunidad
Valenciana” (PATRICOVA), aprobado por Decreto 201/2015; o el “Plan territorial Sectorial de Ordenación de ríos y arroyos de la
Comunidad Autónoma del País Vasco”, aprobado por Decreto 449/2013.
16
Un buen intento en la doctrina jurídica de visualizar jurídicamente la necesidad de esta gestión integrada es [209], que fue
objeto de la tesis doctoral dirigida por el Profesor Estanislao ARANA GARCÍA y defendida, en enero de 2014, en la Facultad de
Derecho de la Universidad de Granada. Su texto puede consultarse en la siguiente dirección de internet:
http://digibug.ugr.es/bitstream/10481/32663/1/23539884.pdf.
38
4. Desde una perspectiva preventiva, el art. 19, 4 y con el objeto de “abordar los riesgos”
la planificación y gestión hidrológicas deberán: “anticiparse a los impactos previsibles
(…) identificando y analizando el nivel de exposición y la vulnerabilidad de las
actividades socioeconómicas y los ecosistemas”; “identificar y gestionar los riegos (…)
en relación con su impacto sobre los cultivos” (…) necesidades para refrigeración de
centrales”; “considerar e incluir en la planificación los impactos (…) sobre las tipologías
de las masas de agua…”; “determinar la adaptación necesaria de los usos de agua
compatibles con los recursos disponibles”; etc. También se prevé la elaboración de un
“plan de financiación de las actuaciones” que de desarrollen para abordar los referidos
riesgos.
5. Por último, el art. 19, 5 abre a la consideración de las Administraciones hidrológicas, en
el “marco de los planes de gestión de riesgo de inundación” la posibilidad de incluir
“medidas de control de avenidas mediante actuaciones de corrección hidrológico
forestal y prevención de la erosión”.
3.1.3. Normativa estatal relativa a los efectos del cambio

climático sobre las zonas costeras
Con motivo de la reforma de la Ley de Costas de 1988, operada por la Ley 2/2013, de 29 de
mayo, de Protección y Uso Sostenible del litoral (posteriormente complementado por
Reglamento General del Costas, aprobado por el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre) se
introdujeron, por primera vez, una serie de disposiciones relacionadas con los efectos del
cambio climático sobre los bienes del dominio público marítimo-terrestre17. No obstante,
antes de pasar a analizar sus contenidos fundamentales, cabe señalar que en 2011 entró en
vigor -en el marco del Convenio de Barcelona para la protección del Mar Mediterráneo de
1976- el Protocolo relativo a la Gestión Integrada de las Zonas Costeras del Mediterráneo y
que fue ratificado por España en 2010. En este Protocolo hay varias referencias al cambio
climático (cfr. sus arts. 3, 2, b); 5, e); 8, 2, a); y 22); en particular, su art. 5 -sobre los objetivos
de la gestión integrada de las zonas costeras- dispone que ésta tiene por finalidad: “prevenir
y/o reducir los efectos de los riesgos naturales y en particular del cambio climático, que
puedan ser debidas a actividades naturales o humanas” (apartado e).
Volviendo al texto de la Ley 2/2013, la inclusión de las referencias al cambio climático se
produjeron en la última fase de su tramitación parlamentaria y quizá un tanto
apresuradamente18. La primera referencia se recoge en el reformado artículo 2, a) de la Ley
17
Hasta el momento presente los trabajos publicados analizando particularmente esta materia –las relaciones entre el nuevo
régimen jurídico de las costas y el cambio climático- son: [209], [210], [211], [208], [231], [111], [9], [237], [214], [266], ¡Error! No
e encuentra el origen de la referencia. y Arana García, E. (2015): “La Ley 2/2013, de protección y usos sostenible del litoral: las
“soluciones singulares” y las nuevas medidas relativas a los riesgos naturales de la costa” en Revista de Derecho Urbanístico y
Medio Ambiente, nº 295, pp. 101-136;
18
La referencia al cambio climático en la ley había sido reclamada por los grupos ecologistas y por algunos expertos en ingeniería
costera. Vid. el informe presentado por Losada Rodríguez (2012). También el trabajo [211] donde, además de llamar la atención
sobre la importancia de introducir en la LC medidas contra los efectos del cambio climático y de tener en cuenta las múltiples
39
de Costas, relativo a los “fines” de la actuación administrativa sobre el dominio público

marítimo-terrestre, que incluye, junto a los su determinación, aseguramiento de su integridad
y adecuada conservación, y adopción, en su caso, de las “medidas de protección y
restauración necesarias” y “cuando proceda de adaptación teniendo en cuenta los efectos del
cambio climático”19.
Por otra parte, también directamente relacionado con los efectos del cambio climático, es el
nuevo régimen de los tramos del dominio público marítimo-terrestre que están “en situación
de regresión grave” y que se contiene en el art. 13 ter de la LC20. De forma resumida, la
Administración General del Estado puede declarar por Orden Ministerial (previo informe de la
Comunidad Autónoma correspondiente) en “situación de grave regresión” los tramos del
dominio público marítimo-terrestre en los que se verifique un retroceso en la línea de orilla
(apartados 1º y 6º) y en consecuencia, dicha declaración impide en otorgamiento en dichos
tramos de ningún título de ocupación (apartado 2º); no obstante, excepcionalmente, podrán
otorgarse (salvo riesgo de inundación) ciertos de derechos de ocupación y la Administración
del Estado podrá realizar sobre ellos actuaciones de protección, conservación o restauración,
con la posibilidad de imponer a los beneficiarios contribuciones especiales (apartados 3º a 5º);
en todo caso, si se produce la inundación por el mar, se extinguen los títulos habilitantes para
su ocupación (apartado 4º in fine), si bien, los efectos de la declaración de “regresión grave” se
pueden revocar si las circunstancias que la motivaron desparecen (apartado 7º)21.
Otro apartado donde se reflejan los efectos del cambio climático sobre el régimen de la Ley
de Costas son los relativos a la regulación de la utilización del dominio público marítimo-
terrestre. Siguiendo el análisis efectuado por Arroyo Yanes se pueden señalar los siguientes
elementos normativos:
1. La exigencia de la inclusión del contenido de la evaluación de los efectos del cambio
climático en los proyectos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre (cfr.
los arts. 44,2 párrafo 2º de la Ley de Costas, y 91, 2 y 92 en conexión con el art. 85, 1
competencias (estatales, autonómicas y locales) que concurren en la protección y ordenación del litoral, subrayan la necesidad
de articular mecanismos e instrumentos eficaces para la coordinación y colaboración interadministrativas en esta materia. Por su
parte [237] incide en la falta de integración en el proyecto de ley sobre la adaptación al cambio climático (cit. pp. 90 y 91).
Finalmente, [10] señala al respecto: ““nos hallamos (…) ante unas meras disposiciones transversales (…) pero sin ofrecer un
tratamiento acabado y completo para afrontar todos los retos que pueden llegar a generar esa problemática en ese contexto
concreto” y concluye “se trata de medidas normativas parciales que articulan una primera y somera aproximación a la
problemática referida pero que, aunque supongan un primer cuadro normativo del que partir, resulta todavía insuficiente para
afrontar la problemática toda que en el plano jurídico-administrativo ofrece el cambio climático en el litoral” (cit. y op. cit. p. 425).
19
El subrayado es mío. Cfr. También el art. 2, a) del RLC. Según [10] este criterio tiene un alcance limitado ya que no a
proyectarse más allá del dominio público marítimo-terrestre pese a que los efectos pueden ir más allá, sobre los terrenos
contiguos a la ribera del mar (cit. y loc. cit. pp. 433-434)
20
Cfr. el comentario a esta disposición en el trabajo ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia..
21
Según ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.–además que la novedad de este régimen jurídico es relativa (p.
77) - esta regulación “podría calificarse como una medida del legislador más efectista que práctica” (p. 478); incluso llega a
afirmar comentando el desarrollo reglamentario de la Ley de Costas en esta materia que “el Reglamento de la Ley de Costas,
realmente ha querido que el régimen del dominio público en situación de regresión grave no tenga efectividad” (p. 456). Por otra
parte, según la misma autora, también es criticable la “escasa atención que presta la legislación de costas a los espacios de
propiedad privada colindantes con los tramos de demanio público en situación de regresión grave, más en particular cuando el
avance del mar se haya saldado con una modificación hacia el interior de la línea de la ribera del mar” (p. 456).
40
del Reglamento de la Ley de Costas). Dichos proyectos habrán de formularse conforme

al planeamiento urbanístico y han de prever a adaptación de las obras a su entorno y,
en su caso, la influencia de la obra sobre la costa y los posibles efectos de regresión22.
2. La consideración del cambio climático en relación con los proyectos de las
Comunidades Autónomas sobre bienes del dominio público marítimo-terrestre que le
están adscritos (cfr. art. 106 del Reglamento de la Ley de Costas). Se proyecta sobre
obras efectuadas por las Administraciones autonómicas sobre dicho dominio tales
como nuevos puertos y vías de transporte, así como de la aplicación o modificación de
las existentes, para cuya aprobación se requiere el informe favorable de la
Administración General del Estado23.
3. La consideración de los efectos del cambio climático en relación con el otorgamiento
de las autorizaciones administrativas de extracciones de áridos y de la realización de
dragados (cfr. art. 128, 3 Reglamento de la Ley de Costas)24.
4. El cambio climático como elemento favorable a la ampliación de plazos relativos a las
concesiones (cfr. arts. 66,2 Ley de Costas y 135, 5 in fine Reglamento de la Ley de
Costas). Cuando se trate de usos que desempeñen una función o presten un servicio
que, por su naturaleza, requieran la ocupación del dominio público marítimo-terrestre
o de servicios públicos o al público, sus respectivos plazos de concesión pueden
ampliarse en una quinta parte si sus solicitantes presentan un proyecto para la
regeneración de las playas y lucha contra la erosión y los efectos del cambio
climático25. En definitiva, como bien expresa Arroyo Yanes, “la Administración utiliza a
estos concesionarios como agentes colaboradores para este fin contra la erosión y el
cambio climático”[10].
5. Los efectos de cambio climático como causa de extinción del derecho a la ocupación
del dominio público marítimo-terrestre al mediar la revocación de la concesión por
existir riesgo de que las obras e instalaciones sean alcanzadas por el mar (cfr. arts. 55;
y 78,1 Ley de Costas en relación con el art. 161, 1, m) Reglamento de la Ley de Costas).
Como añade Arroyo Yanes debe tratarse de un riesgo palpable para justificar la
revocación, tanto de las autorizaciones como de las concesiones, que además no
conllevan un derecho de indemnización26.
6. Los posible efectos del cambio climático como obligación a incluir en los títulos de
otorgamiento de concesiones y autorizaciones (cfr. arts. 76, m) Ley de Costas y 161, 1
22
[10] cit. y loc. cit. p. 435. El los arts. 91 y 92 del RLC se precisan los requisitos para llevar a cabo dicha evaluación. En opinión de
Arroyo Yanes, esta regulación “es una de las grandes aportaciones del autor del RLC a la problemática del cambio climático en las
zonas costeras” (Ibídem. p. 436).
23
[10] pp. 437 a 439.
24
[10] pp. 439 a 440. Sobre este tema téngase en cuenta la existencia del documento aprobado en 2015 por la Comisión
Interministerial de Estrategias Marinas: “Directrices para la caracterización del material del dragado y su reubicación en aguas del
dominio público marítimo-terrestre”.
25
[10]. p. 440.
26
[10]. pp. 440 y 441.
41
en relación con el 158 y ss. del Reglamento de la Ley de Costas). Se trata de

condiciones que pueden incluirse en los títulos de otorgamiento de concesiones y
autorizaciones, como resultado de la evaluación de sus efectos y, en su caso, sobre las
obligaciones del adjudicatario de adoptar las medidas por la Administración de
adaptación a la subida del mar, los cambios de oleaje o otros efectos del cambio
climático27.
7. La circunstancia del cambio climático como criterio de graduación de la ampliación de
los plazos máximos en las prórrogas de las concesiones otorgadas al amparo de la
normativa anterior (cfr. arts. 66, 2 Ley de Costas y 175, 1, a) Reglamento de la Ley de
Costas). Como el supuesto recogido en el apartado 4º, se puede ampliar en una quinta
parte el plazo cuando el concesionario financie proyectos de regeneración de playas o
de lucha contra la erosión y los efectos del cambio climático28.
8. Asumiéndose como factor de mitigación del cambio climático vinculándolo a la
eficiencia energética de las obras e instalaciones realizadas al amparo de la normativa
anterior (cfr. Disposición Transitoria 4ª de la Ley de Costas y art. 175, 1, b) Reglamento
de la Ley de Costas)29.
Finalmente, la Ley 2/2013, establece en su Disposición Adicional 8ª la exigencia de la
elaboración de determinados instrumentos estratégicos y de planificación frente a las
incidencias del cambio climático por parte de las siguientes Administraciones territoriales:
1. Una “estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático”, que
deberá elaborar el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, en el
plazo de dos años desde la entrada en vigor de la Ley 2/2013, y que deberá someterse
a evaluación ambiental estratégica. En dicha Estrategia deberá contenerse como
mínimo la indicación de “los distintos grados de vulnerabilidad y riesgo del litoral y se
propondrán medidas para hacer frente a sus posibles efectos” (apartado 1) 30. Aunque
con dos años de retraso respecto del plazo previsto en la Ley 2/2013, la “Estrategia de
Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española” fue aprobada el 24 de julio de
2017.
2. Un “Plan de adaptación” de los terrenos sobre los que se hayan adscrito terrenos de
dominio público marítimo-terrestre a las Comunidades Autónomas, conforme al art.
49 de la Ley de Costas, que deberán presentar las mismas a la aprobación del
27
[10]. pp. 441 y 442.
28
[10]. pp. 442 y 443.
29
[10]. pp. 443 y 444. A diferencia del resto de las referencias normativas que remiten a medidas de adaptación al cambio
climático de las zonas costeras, esta de la aplicación de eficiencia energética (que aparece junto medidas de ahorro de agua) se
trata de medidas de mitigación. Pero como bien señala Arroyo Yanes, “no nos hallamos aquí propiamente con los efectos
negativos del cambio climático en los espacios costeros, sino con los espacios costeros como sede física de actividades y
comportamientos que pueden producir ese resultado general no querido” ([10]. p. 443).
30
Dice al respecto el preámbulo de la Ley 2/2013: “Junto a estas medidas de carácter jurídico, la Ley impone al Ministerio de
Agricultura, Alimentación y Medio ambiente la obligación de elaborar una estrategia para la adaptación de la costa a los efectos
del cambio climático. Con ello, se conseguirá disponer de un diagnóstico riguroso de los riesgos asociados al cambio climático
que afectan a nuestra costa, y de una serie de medidas que permitan mitigarlos”.
42
Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Dicho Plan de adaptación se

ha de referir no sólo a los terrenos sino también a “las estructuras construidas sobre
ellos para hacer frente a los posibles efectos del cambio climático”.
La casi totalidad de la doctrina jurídica (Pons Cánovas, Arroyo Yanes, Pérez Gálvez, Sanz
Larruga, etc.) que ha analizado el nuevo régimen jurídico de las costas y la inserción de la
problemática del cambio climático coincide en su crítica por tratarse de una regulación
superficial, insuficiente, incompleta y, en ocasiones, errática técnicamente31. El mismo Arroyo
Yanes concluye en la necesidad de “modificar este grupo normativo para adaptarlo fielmente
a las nuevas condiciones ambientales fruto del cambio climático”32 y, “el marco normativo
para adaptar y mitigar los efectos del cambio climático en el litoral se encuentra actualmente
“in fieri”, esto es, se halla en abierto proceso de desarrollo y acabado”33. La reforma de la Ley
de Costas de 2013 ha sido una oportunidad desperdiciada para abordar con seriedad este
problema y, ante la introducción precipitada del cambio climático en la Ley de Costas,
también hubiera sido una buena ocasión para haber enriquecido el régimen que estamos
estudiando con la aprobación del Reglamento de la Ley de Costas en 2014, pero tampoco
esto ha sucedido. Más bien, la reforma de la LC de 2013 ha podido propiciar un retroceso en
la defensa de la costa ante el cambio climático al primar por encima de la sostenibilidad
ambiental y de la gestión de los riesgos futuros una excesiva prioridad de los intereses
económicos y privados que allí concurren.
Una última reflexión de carácter general. Tenemos la convicción, compartida con otros
especialistas, de que, antes que abrir tan generosamente los límites en el desarrollo
económico de la costa, debería haberse esperado a tener un conocimiento más completo de
los riesgos y vulnerabilidades de las zonas costeras ante el cambio climático. O, al menos,
haber meditado más pausadamente la relajación protectora que introduce la Ley ante hechos
que pueden llegar a ser irreversibles (como la regresión costera en algunos lugares del litoral)
y que, pese a la imposición de las contribuciones especiales (para la ejecución de las obras de
protección, mejora o defensa del dominio públicos marítimo-terrestre), resultan inasumibles
para el erario público.
Finalmente, al igual que el en caso de las aguas, nos referimos a las disposiciones contenidas
en la nueva Ley 7/2021, de Cambio Climático y Transición Energética -en el mismo Título V- y,
en particular, en el art. 20 sobre “consideración del cambio climático en la planificación y
gestión del dominio público marítimo-terrestre”. Resumiendo los contenidos de los cuatro
apartados de este precepto sobre adaptación al cambio climático de la Ley de Costas
destacamos lo siguiente:
31
Desde el punto de vista técnico (no jurídico) son muy relevantes las críticas realizadas por Losada Rodríguez, M. A: (Informe)
Análisis y Comentarios al Borrador de Anteproyecto de Ley de Protección y Uso Sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988,
de 28 de julio, de Costas, Granada 1 de octubre de 2012.
32
[10], cit. y loc. cit. p. 445).
33
[10]. p. 449. Añade en la misma dirección: “queda todavía mucho por realizar y todo ese proceso necesita de un impulso tan
intenso y profundo para que, al menos en lagunas zonas del litoral español, pueda afirmarse que nos encontramos ante un
régimen terminado y perfilado en todos los aspectos que suscita un capítulo tan sustantivo, complejo y poliédrico como este”
(Ibídem).
43
1. Se hace una llamada -en el apartado 1º del art. 20- al incremento de la resiliencia que
debe orientar la planificación y gestión del medio marino “a los efectos del cambio
climático”. Adviértase que el “medio marino” es objeto de protección por medio de la
Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de Protección de Medio Marino, cuyo objeto es
diferente del “dominio público marítimo-terrestre” regulado por la Ley de Costas de
1988 y su reforma por la Ley 2/2013 de Protección y Uso Sostenible del Litoral.
2. El apartado 2º del referido art. 2º hace una mera remisión a la “Estrategia de
Adaptación de la Costa a los Efectos del Cambio Climático” (aprobada en 2017) que
han de la orientar la “planificación y gestión de la costa”, incidiendo en los objetivos de
incremento de la “resiliencia” de la costa y la integración de la adaptación al cambio
climático de dichas actividades de planificación y gestión costeras.
3. Sobre la “gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y
sus prórrogas” -regulados en el Título III de la Ley de Costas- recuerda que, en su caso,
deben aplicarse las normas sobre terrenos del dominio público marítimo-terrestre
declarados “en situación de regresión grave” por efectos del cambio climático (cfr. art.
13 ter de la Ley 2/2013). Se hace también una remisión a la aplicación de “convenios
internacionales que contengan regulación relativa a la costa y al mar y a la
conservación y uso sostenible del dominio público marítimo-terrestre”; se trata de una
referencia implícita al “Protocolo relativo a la Gestión Integrada de las Zonas Costeras”
del Convenio de Barcelona, ya citado en esta colaboración. Los factores que han de
tenerse en cuenta para la referida “gestión de los títulos de ocupación”: “estado y
evolución de los ecosistemas”, “condiciones hidromorfológicas, climáticas y de
dinámica costera”, “presión acumulada de los diferentes usos que soporta cada tramo
de costa” son algunos de los factores que tienen que evaluarse para la declaración, en
su caso, de tramos de la costa “en situación de regresión grave”.
4. El apartado 4º del repetido art. 20 contiene una disposición mucho más relevante que
las anteriores ya que establece unos plazos de duración máximos -que no pueden
superar los 75 años (conforme a la Ley 22/1988 de Costas y la Ley 33/2003 de
Patrimonio de las Administraciones Públicas)- de los títulos de ocupación del dominio
público marítimo-terrestre, incluidas sus prórrogas. Esta novedad legal que el Estado
puede promover legítimamente, debería haberse introducido, a nuestro juicio,
reformando la vigente Ley 2/2013, de protección y uso sostenible del litoral, cuyo art.
2º permite la posibilidad de superar dicho plazo máximo. Conforme al principio de
“homogeneidad de la Ley” que orienta la buena técnica legislativa, reconocida por el
Tribunal Constitucional (SSTC 136/2011 y 176/2011), esta solución puede plantear
algún problema interpretativo. Además, el mismo apartado del art. 20, de cara al
futuro, declara la “nulidad de pleno derecho” de los actos administrativos que se dicten
tras la entrada en vigor de la Ley 7/2021 como “cláusula de seguridad” para impedir la
atribución de títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre que puedan
superar el plazo máximo de 75 años.
44
3.1.4. Líneas futuras de trabajo

Desde la perspectiva jurídica, en cuanto a las soluciones ante los riesgos climáticos en ríos y
costas, proponemos las siguientes líneas de trabajo.
1. Con relación a los impactos potenciales del cambio climático en la gestión del agua y
de los recursos hídricos sería oportuno revisar -como sugiere el Plan Nacional de
Adaptación al Cambio Climático (2021-2030)- la regulación del Reglamento y la
Instrucción de Planificación Hidrológica para tener en cuenta en la planificación
hidrológica la información disponible y más detallada; además, habría que incorporar
los instrumentos legales que concreten las obligaciones sobre evaluación de riesgos y
las estrategias de adaptación de la planificación hidrológica a nivel de cuenca.
2. Con relación a los impactos del cambio climático de las zonas costeras -como sugiere
la doctrina jurídica y el mismo Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (2021-
2030)- una profunda revisión del régimen jurídico contenido en la Ley de Costas y en
su Reglamento en los aspectos relativos a los efectos del cambio climático: revisión del
régimen del régimen de tramos en regresión grave y su articulación con los planes de
ordenación territorial y urbanística; criterios más objetivables y basados en
conocimientos científicos para el otorgamiento de títulos de ocupación del dominio
público marítimo-terrestre y sus prórrogas; flexibilización y agilización en el
otorgamiento de títulos y en la revisión de los deslindes; eliminación de las barreras a
las medidas de adaptación; etc.
3. Común a la gestión de los efectos del cambio climático sobre el dominio público
marítimo-terrestre y el dominio público hidráulico, nos parece fundamental promover
una proceso de gestión integrada de las zonas costeras y ámbitos hidrológicos que
facilite la coordinación y colaboración de las Administraciones competentes, así como
la participación de los agentes públicos y privados en la preparación y gestión de los
instrumentos de ordenación y gestión correspondientes (cfr. medida nº 26 prevista en
la “Estrategia de Adaptación al cambio climático de la costa española” de 2017).
45
3.2. Políticas públicas en materia de costas

Este apartado tiene por objetivo explicar brevemente los instrumentos de planificación más
importantes de la Dirección General de la Costa y el Mar del Ministerio para la Transición
Ecológica y el reto Demográfico en aplicación de su política de gestión y protección de la
costa, fundamentalmente la Estrategia de Adaptación de la Costa a los efectos del Cambio
Climático, El Plan Nacional Estratégico para la Protección de la Costa y el resto de Planes cuya
finalidad es tener una visión integral para poder afrontar los retos relacionados con la erosión
y la inundación, teniendo en cuenta los efectos del cambio climático, principalmente, la
subida del nivel medio del mar.
3.2.1. Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa

Española
La Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española, aprobada en 2017,

persigue los siguientes objetivos:
 Incrementar la resiliencia de la costa española al cambio climático y a la variabilidad
climática.
 Integrar la adaptación al cambio climático en la planificación y gestión de la costa
española.
Según la definición del IPCC (2014) la resiliencia se refiere a la capacidad de los sistemas
sociales, económicos y naturales de hacer frente a un evento, tendencia o perturbación,
respondiendo o reorganizándose de manera que se mantengan sus funciones esenciales,
identidad y estructura, manteniendo también su capacidad de adaptarse, aprender y
transformarse.
Dicha Estrategia se compone de cuatro apartados:

1. Diagnóstico de la situación actual.
2. Objetivos específicos, directrices generales y medidas.
3. Implementación y seguimiento.
4. Anexos: planes y programas vinculados.
46
La Estrategia define una serie de medidas clasificadas en distintas opciones de adaptación en

tres grandes grupos, según su finalidad:
 Protección: aquellas que tienen como fin último proteger las zonas en riesgo, ya sean
parte del sistema socioeconómico o natural, tratando de evitar que se produzcan los
impactos derivados de la inundación, erosión, intrusión salina, etc., mediante la
reducción de la peligrosidad y/o especialmente la exposición.
 Acomodación: aquellas que manteniendo los elementos en riesgo potencial en las
zonas afectadas, priorizan la reducción de la vulnerabilidad de los mismos mediante la
modificación de usos del suelo, la introducción de normativa específica para las
infraestructuras y viviendas o la adopción de medidas que aumenten la preparación
de los elementos afectados ante los posibles impactos.
 Retroceso: se basan en el abandono planificado de las zonas susceptibles de verse
afectadas por los impactos del cambio climático o de los riesgos extremos.
El grupo de medidas que se establecen en la Estrategia son las siguientes:

 Diagnóstico y análisis de riesgos.  Cambios en el uso del suelo.
 Monitorización sistemática de la costa.  Adquisición de terrenos.
 Introducción de sistemas de alerta  Favorecer la migración hacia el
temprana y protocolos de evacuación. interior de humedales y marismas y
creación de nuevas áreas
 Regeneración y creación de playas y
intermareales.
sistemas dunares.
 Captación y concienciación.
 Construcción de nuevas estructuras
de protección.  Reducción de barreras y limitaciones.
 Construcción de nuevas estructuras  Integración en la toma de decisiones.
para mantener la línea de costa.
 Investigación.
 Adecuación funcional y estructural de
 Evaluación de servicios prestados por
las infraestructuras y edificaciones
ecosistemas costeros.
existentes.
 Relocalización.
 Normativa y códigos de adecuación.
 Gestión de concesiones.
 Introducción de seguros y primas
específicas.  Áreas protegidas.
 Realineación de estructuras existentes  Gestión integrada de zonas costeras.

en la línea de costa, en estuarios y
desembocaduras.
47
3.2.2. Plan Estratégico Nacional para la Protección de la Costa

Española considerando los Efectos del Cambio Climático
Actualmente se está redactando el Plan Estratégico Nacional para la Protección de la Costa
Española cuya finalidad es proteger y preservar el litoral mediante una gestión sostenible,
adecuada y eficaz, tomando en consideración los impactos del cambio climático, la
contribución de los sedimentos de los ríos al litoral, y otras interacciones tierra-mar y
actividades económicas que concurren para el uso de la zona costera.
Los resultados clave de este plan serán:
 Caracterización de los problemas actuales de protección costera bajo la perspectiva de
los principios de gestión costera integrada de la UE, para toda la costa española y a
nivel de 25 unidades de análisis (Provincias + Ciudades Autónomas: las estrategias
para la protección de la costa por tramos).
 Aprender de las buenas prácticas y experiencias existentes sobre protección costera.
 Elaborar un instrumento de gestión (el Plan Estratégico) para la protección de la costa,
acompañado por documentos técnicos y de apoyo.
3.2.3. Estrategias para la protección de la costa (por tramos)

Las Estrategias para la Protección de la Costa se elaboran por tramos costeros (provincias y
ciudades autónomas) dado las grandes diferencias en las características de la costa española.
Dichas estrategias pretenden guiar la toma de decisiones para ordenar las actuaciones que
lleva a cabo la Dirección General de la Costa y el Mar en estas provincias en el marco de sus
competencias para la gestión del riesgo de la erosión costera (protección de la costa),
buscando sinergias con la gestión del riesgo de la inundación e incorporando la adaptación al
cambio climático.
Por el momento se ha realizado un diagnóstico integrado que combina los riesgos de erosión
e inundación, la percepción de los problemas costeros y un análisis de la gobernanza.
En función del diagnóstico se ha elaborado un catálogo con 21 medidas que se

distribuyen en 11 categorías (véase
48
Tabla 5).
El marco conceptual de las estrategias para la protección de la costa contiene un Itinerario
principal para la prevención del riesgo de erosión costera en cuatro etapas:
1. Liberación del Dominio Público Marítimo- Terrestre (DPMT)
2. Restablecimiento del balance sedimentario
3. Recuperación de los elementos naturales del sistema costero
4. Defensa o retirada de la costa
49
Tabla 5: Catálogo de medidas.
ESTRATEGIA CATEGORIA MEDIDA OBJETIVO

Estudios de disponibilidad del recurso sedimentario
Mejora de la
Mapas y estudios de peligrosidad, vulnerabilidad y
información
riesgos costeros
disponible
Monitorización sistemática de la costa
Capacitación y
Actividades de formación, capacitación e
mejora del
investigación Entender
Prevención conocimiento
social e Mejora de la Campañas de participación y comunicación de
institucional concienciación dinámicas, riesgos y gestión de la costa
del público Campañas de educación ambiental
Revisión del deslinde del DPMT
Gestión del
Identificación de ocupaciones del DPMT
DPMT
Revisión de títulos para la ocupación del DPMT
Mejora de la Coordinación entre administraciones Planificar
gobernanza Revisión de procedimientos administrativos
Gestión del sedimento costero
Regeneración de playas y mantenimiento del ancho
Medidas de playa seca
basadas en la Mantenimiento y rehabilitación ambiental del
naturaleza sistema dunar de la playa
Prevención Mantenimiento y rehabilitación ambiental de
física y marismas Actuar
estructural Estabilización de Construcción y mantenimiento de estructuras para
la costa la estabilización de la costa
Defensa de la Construcción y mantenimientos de estructuras y
costa otras actuaciones para la defensa de la costa
Retroceso Relocalización y retirada de ocupaciones del DPMT
controlado Retirada de estructuras de defensa de la costa
Evaluación,
Análisis expost de eventos de erosión e inundación
análisis y Entender
Recuperación y lecciones aprendidas de la gestión de la costa
diagnóstico
y revisión
Reconstrucción
Planificación para la rehabilitación del frente costero Planificar
mejorada
Los criterios para seleccionar y priorizar las medidas en cada unidad de gestión se basan en
los resultados del riesgo en el corto plazo, la información básica del modelo morfodinámico
de funcionamiento, la percepción de problemas, y los niveles de prioridad. Las
recomendaciones que se dan en cada una de las estrategias son de ámbito regional y no se
pueden aplicar a otros tramos de la costa española.
50
Ya se han redactado las estrategias para la protección de la costa para Huelva, Maresme, Sur
Castellón, Sur Valencia y Granada y actualmente, están en redacción las estrategias para la
protección de las costas de Almería, Málaga, Cádiz y Baleares.
3.2.4. Planes para la protección del litoral

Los planes para la protección del litoral tienen por objetivo identificar las presiones existentes
en un borde litoral concreto y proponer un conjunto integrado de las medidas necesarias
para su recuperación, protección, restauración y adecuada gestión litoral.
Actualmente hay dos planes elaborados:
 Plan para la protección del borde litoral del Mar Menor
 Plan para la protección del Delta del Ebro
51
3.3. Políticas públicas en materia de ríos

En relación a la gestión de los recursos hídricos y su relación con los riesgos climáticos,
existen dos herramientas fundamentales. Por un lado, los Planes Hidrológicos de Cuenca y
por otro lado Los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación que son la principal
herramienta para afrontar las inundaciones en las cuencas hidrográficas. En este capítulo, se
sintetizará el objeto de dichos instrumentos y las principales medidas que se están
actualmente desarrollando.
3.3.1. Planes Hidrológicos
Los Planes Hidrológicos son las herramientas clave para orientar la gestión del agua,
integrándola con el compromiso de transición ecológica y de la necesaria adaptación a los
efectos del cambio climático. La planificación hidrológica tiene por objetivo hacer compatibles
la consecución de los objetivos ambientales para las masas de agua y ecosistemas asociados,
con los objetivos socioeconómicos a través de la atención de las demandas para los
diferentes usos del agua. Dichos planes se ejecutan en las 35 demarcaciones hidrológicas
españolas, que incluyen tanto las aguas continentales (superficiales y subterráneas) como las
aguas de transición y costeras, se articula mediante un proceso adaptativo continuo que se
concreta a través del seguimiento del plan hidrológico vigente de cada demarcación, y de su
revisión y actualización cada seis años
Los planes hidrológicos de segundo ciclo (2015-2021) actualmente vigentes, se están
revisando para aprobar antes de final del año 2021 unos nuevos planes para el tercer ciclo
(2021-2027). Los principales problemas a los que se están enfrentando el tercer ciclo son los
siguientes:
 Adaptación al cambio climático.

 Depuración de vertidos urbanos.
 Lucha contra la contaminación difusa.
 Recuperación ambiental del espacio fluvial. Sinergia con la gestión del riesgo de
inundación.
 Gestión sostenible de aguas subterráneas y control de extracciones.
 Objetivos ambientales en zonas protegidas de hábitats y especies (Red Natura 2000) y
lucha contra las especies invasoras.
52
De forma general, los principales documentos que conforman los planes son los siguientes:
a) Memoria del plan hidrológico. Es un documento que resume los principales
problemas identificados en la fase del Esquema de Temas Importantes (ETI) y las
soluciones que el plan desarrolla, generalmente relacionadas con actuaciones incluidas
en el Programa de Medidas o con disposiciones que se incluyen en la parte normativa
del plan. La Memoria incluye además el resumen de todos los contenidos
obligatoriamente requeridos, de acuerdo con el Artículo 42 del TRLA.
b) Anejos a la Memoria. Se ha pretendido elaborar una Memoria más clara y sintética que
en planes anteriores, desplazando a sus Anejos los prolijos contenidos de detalle que el
trabajo técnico exige. Aunque con contenido, subdivisiones y ordenación particular para
cada caso, los Anejos que acompañan a la Memoria suelen estar referidos a los
siguientes temas: Identificación de masas de agua; inventario de recursos hídricos;
adaptación al cambio climático; usos y demandas; presiones e impactos; caudales
ecológicos; balances, asignación y reserva de recursos; zonas protegidas; programas de
control del estado de las masas de agua; valoración del estado; objetivos
medioambientales y exenciones; recuperación del coste de los servicios del agua;
programa de medidas; participación pública; revisión y actualización del plan
hidrológico.
c) Normativa. Algunos contenidos de los planes hidrológicos tienen carácter normativo,
bien sea por tratarse de definiciones que han de quedar jurídicamente determinadas en
el plan – como las masas de agua, o bien por ser medidas que se establecen en forma
de instrumentos generales, como sucede en el caso de los regímenes de caudales
ecológicos.
d) Programa de Medidas. En realidad se resume en la Memoria y se concreta en uno de
los Anejos a la misma, pero se destaca aquí de forma específica por su relevancia dentro
del Plan. Reúne el conjunto de acciones y actuaciones que las administraciones
competentes (Administración General del Estado, Comunidades Autónomas,
Administraciones locales) acuerdan adoptar y financiar durante los seis años del ciclo de
planificación para resolver los problemas existentes y alcanzar los objetivos de la
planificación.
e) Estudio Ambiental Estratégico. Los planes hidrológicos han de someterse al
procedimiento de evaluación ambiental estratégica que ayudará, entre otras cuestiones
de detalle, a asegurar su coherencia con el marco estratégico asociado al Pacto Verde
Europeo. En un ejercicio de coordinación sinérgica este procedimiento se desarrolla
conjuntamente para los planes hidrológicos y los planes de gestión del riesgo de
inundación, elaborados en paralelo.
53
3.3.2. Los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación

Los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación (PGRI) tiene por objetivo general conseguir
que no se incremente el riesgo de inundación actualmente existente y que, en lo posible, se
reduzca a través de los distintos programas de medidas, que deberán tener en cuenta todos
los aspectos de la gestión del riesgo de inundación, centrándose en la prevención, protección
y preparación, incluidos la previsión de inundaciones y los sistemas de alerta temprana, y
teniendo en cuenta las características de la cuenca o subcuenca hidrográfica consideradas,
además de los posibles efectos del cambio climático.
Por tanto, los planes de gestión son un instrumento esencial para lograr una actuación
coordinada de todas las administraciones públicas y la sociedad para reducir las
consecuencias negativas de las inundaciones, basándose en los programas de medidas que
cada una de las administraciones debe aplicar en el ámbito de sus competencias para
alcanzar el objetivo previsto.
Actualmente están vigentes los denominados planes de primer ciclo, que fueron aprobados
en su mayoría durante el año 2016, si bien, están en revisión dichos planes y se estima que el
segundo ciclo se aprobará a finales del año 2021.
(Un resumen del contenido y las principales novedades se pueden consultar en el Resumen
ejecutivo de los PGRI de 2º ciclo (2022-2027) en las cuencas intercomunitarias.)
Los objetivos específicos que se persiguen con estos planes son:
 Incremento de la percepción del riesgo de inundación y de las estrategias de

autoprotección en la población, los agentes sociales y económicos. El éxito de muchas
de las medidas propuestas para mejorar las distintas variables que intervienen en el
riesgo de inundación pasa por una adecuada divulgación del fenómeno y la mejora de
la formación de la sociedad sobre las inundaciones en general y en particular sobre los
problemas de inundación a nivel local.
 Mejorar la coordinación administrativa entre todos los actores involucrados en
la gestión del riesgo. La responsabilidad en la gestión del riesgo de inundación está
compartida por todas las administraciones, cada una actuando en una etapa o sobre
un aspecto de la gestión del riesgo. La mejora en la coordinación de las mismas es un
elemento esencial para la mitigación de estos riesgos.
 Mejorar el conocimiento para la adecuada gestión del riesgo de inundación. Este
objetivo se refiere a la necesidad de realizar estudios específicos que permitan
profundizar en el conocimiento de los mecanismos meteorológicos que generan las
inundaciones, la mejora del conocimiento histórico y estadístico, los efectos e
influencia del cambio climático y otros posibles estudios a desarrollar en el futuro.
54
 Mejorar la capacidad predictiva ante situaciones de avenida e inundaciones. Este

objetivo general va encaminado a la mejora de la coordinación, modernización y
optimización de los sistemas ya existentes.
 Contribuir a mejorar la ordenación del territorio y la gestión de la exposición en
las zonas inundables. Este objetivo se basa fundamentalmente en la búsqueda de
una ordenación del territorio y de los usos del suelo en las zonas inundables
compatible en la medida de lo posible con el riesgo de inundación, todo ello conforme
a la legislación ya vigente en materia de suelo y urbanismo, protección civil, costas,
aguas, medio ambiente, etc.
 Conseguir una reducción del riesgo a través de la disminución de la peligrosidad
para la salud humana, las actividades económicas, el patrimonio cultural y el medio
ambiente en las zonas inundables. Este objetivo se basa sobre todo en la optimización
de los sistemas de defensa frente a inundaciones existentes, la restauración fluvial y la
restauración hidrológico-agroforestal de cuencas, la gestión de los embalses
existentes, las labores de conservación de las infraestructuras existentes, las
actuaciones de prevención en la costa, etc.
 Mejorar la resiliencia y disminuir la vulnerabilidad de los elementos ubicados en
las zonas inundables. Puesto que las inundaciones son fenómenos naturales que no
pueden evitarse y que hay que convivir con ellas asumiendo un cierto nivel de riesgo,
más aún con los previsibles efectos del cambio climático, se prevé la necesidad de
mejora de la resiliencia de estos bienes, tales como viviendas, infraestructuras, etc.
 Contribuir a la mejora o al mantenimiento del buen estado de las masas de agua
a través de la mejora de sus condiciones hidromorfológicas para que estas
alcancen su buen estado o buen potencial, tanto en masas de agua continentales, de
transición y costeras, incluyendo las muy modificadas, en coordinación con la Directiva
Marco del Agua, manteniendo el buen estado allí donde se exista de acuerdo con el
Plan Hidrológico de cuenca, a través del conjunto de actuaciones que se han descrito
anteriormente.
Los planes tienen los siguientes contenidos:

a) Las conclusiones de la evaluación preliminar del riesgo de inundación.
b) Los mapas de peligrosidad y los mapas de riesgo de inundación.
c) Una descripción de los objetivos de la gestión del riesgo de inundación en la zona
concreta a que afectan.
d) Un resumen de los criterios especificados por el plan hidrológico de cuenca sobre el
estado de las masas de agua y los objetivos ambientales fijados para ellas en los
tramos con riesgo potencial significativo de inundación.
e) Un resumen del contenido de los planes de protección civil existentes.
55
f) Una descripción de los sistemas y medios disponibles en la cuenca para la obtención de

información hidrológica en tiempo real durante los episodios de avenida, así como de
los sistemas de predicción y ayuda a las decisiones disponibles.
g) Un resumen de los programas de medidas, con indicación de las prioridades entre
ellos, que cada Administración Pública, en el ámbito de sus competencias, ha aprobado
para alcanzar los objetivos previstos. Estos programas de medidas podrán subdividirse
en subprogramas en función de los órganos administrativos encargados de su
elaboración, aprobación y ejecución.
h) El conjunto de programas de medidas, formadas estas por medidas preventivas y
paliativas, estructurales o no estructurales, deberán contemplar, en lo posible, las
siguientes:
 Medidas de restauración fluvial y medidas para la restauración hidrológico-
agroforestal de las cuencas.
 Medidas de mejora del drenaje de infraestructuras lineales.
 Medidas de predicción de avenidas.
 Medidas de protección civil.
 Medidas de ordenación territorial y urbanismo.
 Medidas consideradas para promocionar los seguros frente a inundación sobre
personas y bienes y, en especial, los seguros agrarios.
 Medidas estructurales planteadas y los estudios coste-beneficio que las justifican,
así como las posibles medidas de inundación controlada de terrenos
Las principales conclusiones que se han extraídos del primer ciclo de planificación son:
 Implicación de todos los sectores de la sociedad. Se requiere incrementar la
consciencia del riesgo de inundación y el fomento de la autoprotección,
adaptación y preparación ante el riesgo de inundación, que en gran parte de las
ocasiones no está aún asumida por determinados sectores de la sociedad.
 Cartografía de zonas inundables. Se ha constatado la utilidad de esta
herramienta que limita los usos del suelo en las zonas inundables y que ha sido
clave para evitar un incremento del riesgo de inundación.
 Colaboración y coordinación con las autoridades de Protección Civil, si bien se
ha realizado un importante esfuerzo durante el primer ciclo, es necesario dar un
nuevo impulso a los trabajos derivados de los contenidos de la nueva Ley del
Sistema Nacional de Protección Civil, creando e implantando dentro de la Red
Nacional de Información las alertas hidrológicas de las distintas cuencas
hidrográficas y realizar una evolución tecnológica de los sistemas de seguimiento
hidrológico y de apoyo a la decisión.
56
 Conservación y mantenimiento de cauces. Durante el primer ciclo se ha

realizado una fuerte inversión, se ha aprobado la Instrucción del Secretario de
Estado de Medio Ambiente que establece los condiciones para las actuaciones, se
ha publicado la guía de buenas prácticas en materia de conservación de cauces
que debe guiar las nuevas actuaciones que deben someterse también a una
evaluación de su funcionalidad para garantizar una optimización de los
presupuestos disponibles.
 Actuaciones estructurales. Se han estudiado durante el primer ciclo con
profundidad 30 actuaciones que han permitido seleccionar y optimizar las
alternativas previstas que se irán poniendo en marcha durante este segundo ciclo
a la vez que se realizan nuevos estudios de nuevas posibles actuaciones.
 Restauración fluvial. Durante el primer ciclo se han desarrollado importantes
proyectos que han mostrado como es compatible incrementar los valores
ambientales de los ríos a la vez que se mitiga el impacto de las inundaciones. En
este segundo ciclo es necesario desarrollar nuevos proyectos y mejorar el
seguimiento de los mismos.
A continuación se destacan las principales medidas se están aplicando o planteando y que

están colaborando en la reducción del riesgo:
Mejora del conocimiento

La elaboración de los mapas de peligrosidad y riesgo de inundación (cálculo de la zona
inundable) y del riesgo de inundación (incorporación a la zona inundable de los usos del suelo
en esa zona y de los principales daños esperados) que muestran el riesgo de inundación y la
población potencialmente afectada ha dado lugar, entre otros resultados, a la categorización
y selección de puntos de especial importancia en coordinación con protección civil (véase
Figura 16).
Estos mapas están disponibles en el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables
(https://www.miteco.gob.es/es/agua/temas/gestion-de-los-riesgos-de-inundacion/snczi/), cuyo
visor sirve de apoyo a los organismos de cuenca en la emisión de informes sobre
autorizaciones en el Dominio Público Hidráulico (DPH) y zona de policía, en la gestión de
avenidas en conexión con el S.A.I.H. (Sistema Automático de Información Hidrológica) y en la
planificación de las actuaciones de defensa frente a inundaciones; agiliza la planificación y
gestión de inundaciones por los servicios de Protección Civil; facilita la transmisión de
información sobre zonas inundables a las administraciones competentes en planificación
territorial y empresas promotoras; y permite a los ciudadanos conocer la peligrosidad de una
zona determinada.
57
Figura 16: Puntos de especial importancia identificados.
También se ha mejorado el programa de modelización hidráulica IBER mediante el impulso

de técnicas de teledetección, el uso de datos de eventos de inundación obtenidos a través de
la ciencia ciudadana y el mantenimiento y fomento de un grupo I+D+i en inundaciones.
Por último, pero no menos importante, se ha incluido la dimensión del cambio climático en
los planes de gestión del riesgo de inundación. Para estimar la influencia del cambio
climático en el riesgo de inundación, se utiliza el siguiente esquema metodológico:
Tabla 6: Esquema metodológico para estimar la influencia del cambio climático en el riesgo de inundación.
TIPO DE COMPONENTE PONDERACIÓN
COMPONENTE Tasas de cambio precipitación CEDEX (escenarios RCP

0.8
METEOROLÓGICA 4.5 y 8.5)
Cambios en el régimen nival 0.2
Cambios usos de suelo 0.1
COMPONENTE Tasas de incendios forestales 0.3
USOS DE SUELO Porcentaje superficie impermeabilizada 0.1
Tasas de erosión de suelo 0.5
Valoración de los efectos del cambio climático en el riesgo de inundación:
 Periodos de retorno 10 años, 100 años, 500 años
 Escenarios RCP 4.5 y RCP 8.5
 Unidad Espacial: subcuencas Pfafstetter
58
Entre las zonas y subcuencas cuyo riesgo probablemente incrementará destacan:

 la cuenca del Ebro y del Alto Guadiana
 los grandes núcleos de poblaciones
 las zonas de invernaderos del sur
 la heterogeneidad urbanística de Galicia y País Vasco y
 la zona del Bajo Segura.
A modo de resumen, se puede concluir que es importante destacar el grado de incertidumbre
asociado a los escenarios de cambio climático, siendo necesario mejorar la metodología del
cálculo de la influencia del cambio climático. Asimismo, tanto en las Islas Canarias, las Islas
Baleares, como en Ceuta y Melilla no ha sido posible aplicar esta metodología por no
disponer de datos, por lo que es necesaria la ampliación de los estudios Baleares, Ceuta y
Melilla y la realización de estudios específicos en Canarias, la inclusión de los datos
actualizados de precipitaciones máximas y caudales máximos (estudio en ejecución), y el
análisis de eventos extremos con evidencias sedimentarias y botánicas.
Divulgación y concienciación
Se ha elaborado la Estrategia Nacional de Comunicación frente al riesgo de inundación y
adaptación al cambio climático. En esta línea va el desarrollo de la App infoAGUA que informa
sobre el riesgo de inundación, y sobre la cantidad y la calidad de los recursos hídricos.
Programas de adaptación al riesgo de inundación

Se han elaborado mapas de riesgo para los puntos de especial importancia para adaptar a las
instalaciones: actualmente están en ejecución estudios en 21 equipamientos urbanos,
edificaciones y zonas urbanas, 5 instalaciones industriales y 10 edificaciones e instalaciones
en la ribera del Júcar.
También se están desarrollando programas específicos de adaptación al riesgo de inundación
en los sectores clave identificados. Se han elaborado las siguientes guías metodológicas:
 Guía para la reducción de la vulnerabilidad de los edificios frente a las inundaciones
 Recomendaciones para la construcción y rehabilitación de edificaciones en zonas
inundables
 Evaluación de la resiliencia de los núcleos urbanos frente al riesgo de inundación:
Redes, sistemas urbanos y otras infraestructuras
 Guías de adaptación al riesgo de inundación: explotaciones agrícolas y ganaderas
 Guías de adaptación al riesgo de inundación: sistemas urbanos de drenaje sostenible
59
Además, se están realizando estudios piloto de adaptación en 18 equipamientos urbanos y

edificaciones, 6 instalaciones e industrias, 11 explotaciones agrícolas y ganaderas en
diferentes CCHH, 100 explotaciones agrícolas y ganaderas en el Eje medio del Ebro. Mediante
estos estudios se caracteriza el riesgo a través de la recopilación de información sobre
eventos previos, el análisis de la cartografía de zonas inundables y la visita y entrevista de
técnicos y gestores. La vulnerabilidad se diagnostica mediante la identificación y valorización
de los daños por inundación en situación actual para distintas avenidas. Después de haber
identificado y valorado los daños por inundación y realizado un análisis coste-beneficio de las
alternativas, se proponen las medidas de adaptación.
Mejora de la información meteorológica

Para mejorar la información meteorológica es necesario, mejorar la red de observación
meteorológica de AEMET mediante renovando los radares banda C, instalando radares banda
X, implementando 200 estaciones meteorológicas automáticas nuevas y un nuevo centro de
operación de radares.
Gestión de avisos hidrológicos

Se implantará una Red de Alerta Nacional para gestionar los avisos hidrológicos. Estos
tendrán diferentes niveles de alerta según umbrales marcados en las estaciones de aforo.
También está prevista la modernización de las redes de control hidrológica y de los sistemas
de ayuda a la decisión.
El Sistema Automático de Información Hidrológica (SAI CHC) proporciona los datos sobre los
niveles de las aguas, los caudales circulantes, las lluvias registradas y las temperaturas
recogidas en las estaciones de control en tiempo real
(https://www.chcantabrico.es/web/guest/sai-sistema-automatico-de-informacion).
Además, se realizan estudios de coste-beneficio para actuaciones en 60 obras estructurales,
de las cuales 30 ya han sido analizadas. Estos estudios incluyen:
1. Análisis de reducción del riesgo de inundación. Se elaboran modelos hidráulicos,
que se calibran con los eventos de inundación, para realizar mapas de peligrosidad y
riesgo para el escenario actual y alternativas.
2. Estudio coste beneficio. Para el estudio coste beneficio se estiman los daños
(mediante el análisis de usos de suelo y calados medios en cada zona, el valor catastral
de la zona y las curvas de calado/daño por uso), se analiza el coste de la obra en cada
alternativa (incluyendo expropiaciones y mantenimiento) y los beneficios que se
generan.
3. Efectos sobre las masas de agua. Para calcular estos impactos, se aplican los
protocolos hidromorfológicos sobre la afección a masas de agua superficiales,
subterráneas y zonas protegidas.
60
4. Posible impacto ambiental

5. Viabilidad social. Para que un proyecto sea socialmente viable, es necesaria la
disponibilidad de los terrenos, un análisis de la aceptación social y encuestas a agentes
interesados.
6. Valoración impacto cambio climático. Al final del proceso solo se ejecutarían
aquellas obras cuyo estudio de viabilidad y coste-beneficio es favorable y que son
compatibles con los objetivos ambientales de los Planes Hidrológicos de Cuenca.
Inventario de obras longitudinales

Se ha hecho un inventario de las obras longitudinales en las cuencas hidrográficas. Se han
identificado 14.500 obras de defensa en 13.500 km de cauce, la mayoría de ellos motas
(Figura 17) cuya función mayoritariamente es la defensa de cultivos agrícolas (Figura 18).
Además, se ha elaborado un manual técnico de gestión para estas obras. Cabe destacar que
la mitad de las motas y diques estudiados están sin funcionalidad o con baja defensa frente a
las inundaciones y el cambio climático.
Figura 17: Tipología de las obras longitudinales.
Figura 18: Tipologías de usos de suelo defendidos.
61
Conservación y mantenimiento de cauces

Se ha elaborado una guía de Buenas prácticas en actuaciones de conservación
mantenimiento y mejora de cauces.
Programa de continuidad de sedimentos

Este programa pretende mejorar el conocimiento de las alteraciones en la dinámica
sedimentaria y los desequilibrios geomorfológicos para identificar las zonas prioritarias y
aplicar medidas apropiadas.
Infraestructura verde
Se han realizado actuaciones de recuperación ambiental y protección frente a las
inundaciones. Ejemplos de este tipo de labores son el río Palancia y el proyecto Ebro
Resilience.
3.3.3. Conclusiones
La continua mejora del conocimiento sobre el riesgo de inundación y la compatibilidad con la
planificación hidrológica son esenciales para abordar con éxito la reducción de los daños que
producen las inundaciones.
Este mayor conocimiento está permitiendo una mejora sustancial de la cartografía de
peligrosidad y riesgo, esencial como instrumento preventivo para ordenar el territorio y como
herramienta de concienciación para la población.
El éxito de las medidas que se contemplan en el PGRI requiere una Estrategia nacional de
comunicación frente al riesgo de inundación y adaptación al cambio climático que mejore la
percepción del riesgo y las estrategias de autoprotección.
El desarrollo de programas de adaptación al riesgo de inundación de los elementos
vulnerables es una de las medidas más eficaces, y en ocasiones la única posible, máxime en
un contexto de cambio climático.
Las soluciones basadas en la naturaleza, restauración fluvial, infraestructuras verdes han
demostrado ser soluciones altamente eficaces en la protección frente a inundaciones, de
forma compatible con la mejora del estado de los ríos. Estas actuaciones se refuerzan con
actuaciones estructurales de protección, fundamentalmente de núcleos urbanos e
infraestructuras que afectan a la seguridad y están avaladas por estudios de coste beneficio.
La mejora de la capacidad predictiva mediante la evolución tecnológica de las redes de
información meteorológica e hidrológica, junto con el establecimiento de protocolos de
comunicación y alerta en situación de avenida en coordinación con las autoridades de
Protección Civil es una de las prioridades de este ciclo.
62
3.4. Políticas de Adaptación al Cambio Climático:

PNACC 2021-2030
María Salazar Guerra
Oficina Española de Cambio Climático, Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto
Demográfico
Los peligros derivados del cambio climático en nuestros ríos y costas exigen dar respuestas a
través de políticas y acciones de adaptación que contribuyan a reducir el riesgo presente y
futuro y a construir una sociedad resiliente frente al cambio climático.
El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC)34 constituye el instrumento de
planificación básico para promover la acción coordinada y coherente, desde una perspectiva
transversal, multilateral (desde distintos sectores) y multinivel (diferentes escalas
territoriales), de medidas para hacer frente a los riesgos y amenazas que presenta el cambio
climático en los diferentes ámbitos de la sociedad.
Tras una evaluación en profundidad del primer plan, aprobado en 2006 y considerado
pionero en Europa, en septiembre de 2020 fue aprobado el segundo PNACC para el periodo
2021-2030, con el principal objetivo de establecer una hoja de ruta que dé respuesta a las
crecientes necesidades de adaptación al cambio climático en España, con el fin último de
evitar o reducir los riesgos económicos, sociales y ecológicos y favorecer una mejor
preparación para la recuperación tras los impactos.
El nuevo PNACC incorpora los nuevos compromisos internacionales y contempla el
conocimiento más reciente sobre los riesgos derivados del cambio climático, aprovechando la
experiencia obtenida en el desarrollo del primer plan.
Sin perjuicio de las competencias que corresponden a las diversas administraciones públicas,
el PNACC 2021-2030 define objetivos, criterios, ámbitos de trabajo y líneas de acción para
construir resiliencia, anticipar y minimizar daños, y definir las orientaciones para los sectores
y la sociedad.
En concreto, define y describe 81 líneas de acción a desarrollar en los diferentes sistemas
naturales y sectores socioeconómicos del país, organizadas en 18 ámbitos de trabajo.
Además, el plan propone otras 7 líneas de acción complementarias para que sean integradas
de forma transversal a todos los ámbitos, como la vulnerabilidad entre territorios y entre
grupos sociales, la atención a efectos transfronterizos, o la prevención de la maladaptación,
entre otros.
34
Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático. https://www.miteco.gob.es/es/cambio-climatico/temas/impactos-
vulnerabilidad-y-adaptacion/plan-nacional-adaptacion-cambio-climatico
63
La diversidad de líneas refleja la variedad de niveles de desarrollo de la adaptación en los

ámbitos de trabajo correspondientes, así como las percepciones y sistemas de gobernanza
existentes en cada ámbito.
Los ámbitos de trabajo definidos responden a necesidades de carácter operativo, no siendo
compartimentos estancos a la hora de dar respuesta a los riesgos identificados. De hecho, la
gestión de los riesgos derivados del cambio climático se realiza, de forma complementaria,
desde diferentes ámbitos de trabajo y líneas de acción.
En este sentido, la adaptación al cambio climático en la gestión de los ríos y las costas se
aborda principalmente desde los ámbitos de trabajo de Agua y recursos hídricos, y Costas y
medio marino. No obstante, por las razones antes mencionadas, existen múltiples
interrelaciones con otros ámbitos como: Reducción del riesgo de desastres; Clima y
escenarios climáticos; Sistema financiero y actividad aseguradora; Ciudad, urbanismo y
edificación; Educación y sociedad; Agricultura, ganadería, pesca y alimentación; o Energía,
entre otros.
Para cada uno de ellos, el Plan Nacional de Adaptación define objetivos específicos y líneas de
acción, que configuran la hoja de ruta a seguir en los próximos años. A continuación, se
resumen las principales acciones que, en materia de adaptación al cambio climático y en el
ámbito de la gestión de los ríos y las costas, pretenden desarrollarse en el marco del PNACC.
3.4.1. Agua y recursos hídricos

Los objetivos específicos que se definen en el ámbito de trabajo Agua y recursos hídricos
son:
 Evaluar los impactos y riesgos ecológicos, sociales y económicos derivados de los
efectos del cambio climático sobre los recursos hídricos y los ecosistemas acuáticos
asociados.
 Profundizar en la integración del cambio climático en la planificación hidrológica y la
gestión del ciclo integral del agua, dando especial prioridad a la gestión de eventos
extremos (sequías e inundaciones).
 Reducir el riesgo, promoviendo prácticas de adaptación sostenibles, que persigan
objetivos múltiples, en materia de uso y gestión del agua, así como sobre los eventos
extremos.
 Reforzar la recogida de parámetros clave para el seguimiento de los impactos del
cambio climático en el ciclo hidrológico, uso del agua y eventos extremos.
 Para hacer efectiva la consecución de estos objetivos, se articulan diferentes líneas de
acción que se describen a continuación.
Los efectos del cambio climático se extienden más allá de la disponibilidad de recursos
hídricos, afectando a otros aspectos relevantes de la gestión del agua, como son los usos a los
64
que se destina, su calidad y la de los ecosistemas dependientes, o la probabilidad de

ocurrencia de eventos extremos, debiendo ser considerados todos ellos en la planificación y
gestión hidrológica.
Por ello, como primer paso, se procederá a la ampliación y actualización del conocimiento
sobre los impactos potenciales del cambio climático en la gestión del agua y los
recursos hídricos. En los próximos años, se impulsará el desarrollo y actualización de
estudios que evalúen los efectos del cambio climático sobre los recursos hídricos, los eventos
extremos (sequías e inundaciones), los usos del agua y el estado de las masas de agua y de
los ecosistemas acuáticos asociados, conforme a los últimos modelos climáticos y escenarios
disponibles.
Estos trabajos permitirán profundizar en la integración de la adaptación al cambio
climático en la planificación hidrológica y la gestión del ciclo integral del agua. Los
planes hidrológicos de cuenca elaborarán una evaluación de los riesgos climáticos para cada
demarcación hidrográfica que, deberá contener al menos, una estimación del riesgo a medio
plazo para las garantías hídricas, los objetivos medioambientales y la seguridad de las
infraestructuras hidráulicas.
En base a los resultados de dicha evaluación, se definirán objetivos a largo plazo para la
reducción del riesgo y se desarrollará una estrategia de adaptación a nivel de demarcación
que incorpore medidas de adaptación anticipadas, planificadas, coordinadas y contingentes,
encaminadas al cumplimiento de dichos objetivos.
En concreto, tanto la evaluación de riesgos derivados del cambio climático, como la estrategia
de adaptación a largo plazo para cada demarcación se establecen como objetivo para los
planes hidrológicos de cuenca de cuarto ciclo planificación (2027-2033).
Por otro lado, el previsible incremento en la frecuencia e intensidad de los eventos extremos
exige asimismo una gestión coordinada y contingente de los riesgos por sequías e
inundaciones, de forma integrada en la planificación hidrológica y gestión del agua. Debe
garantizarse la plena coordinación entre los diferentes instrumentos de planificación: planes
hidrológicos de cuenca, planes especiales de sequía y planes de gestión del riesgo de
inundación.
Es fundamental el refuerzo del papel de los planes hidrológicos en la gestión de la sequía
estructural, promoviendo medidas de adaptación contingentes a largo plazo que ofrezcan
márgenes y capacidad de respuesta necesarios para hacer frente a estos episodios,
reduciendo así los impactos asociados.
Por su parte, los planes de gestión del riesgo de inundación integrarán los estudios
actualizados de evaluación de los efectos del cambio climático sobre las inundaciones, lo que
permitirá avanzar en una evaluación más exhaustiva de los riesgos y en la definición de
estrategias de adaptación planificadas y contingentes.
Como se ha mencionado, los impactos y riesgos asociados a los recursos hídricos por efecto
del cambio climático van más allá de la disponibilidad de agua en cantidad y calidad
65
suficiente, debiendo abordar la gestión del recurso desde una visión holística e integradora.
En este sentido, dentro de las estrategias de adaptación desarrolladas a nivel de cuenca en
respuesta a la reducción de riesgos frente al cambio climático, deberán priorizarse
actuaciones de mejora del estado de las masas de agua y de los ecosistemas acuáticos,
con especial incidencia en la protección de las aguas subterráneas.
Complementariamente, el seguimiento y la mejora del conocimiento sobre los efectos
observables del cambio climático en las masas de agua y sus usos constituyen un
elemento imprescindible para anticiparnos a los impactos del cambio climático. Por ello, se
deben redoblar esfuerzos para disponer de un sistema de información hidrológica
actualizado y de datos de observación sistemática de los efectos del cambio climático sobre
las masas de agua.
3.4.2. Costas y medio marino

En lo que respecta al ámbito de Costas y medio marino, el PNACC define los siguientes
objetivos específicos:
 Desarrollar herramientas para el análisis de riesgos y la definición de iniciativas de
adaptación en la costa y el mar.
 Desarrollar iniciativas de adaptación y promover las soluciones basadas en la
naturaleza para la estabilización y la protección de la línea de costa frente a los riesgos
climáticos.
 Fomentar la toma en consideración de los riesgos costeros asociados al clima en la
planificación territorial, de infraestructuras y urbanística en zonas de costa.
 Incorporar criterios de adaptación al cambio climático a la planificación y la gestión de
las áreas marinas protegidas.
Las líneas de acción propuestas para alcanzar estos objetivos se describen a continuación.
Al igual que sucede en el ámbito de Agua y recursos hídricos, en Costas y medio marino se
apuesta por el impulso al desarrollo de herramientas para el análisis de riesgos y la
definición de iniciativas de adaptación en la costa y el mar. Se trata de poner a
disposición de los sectores públicos y privados competentes los instrumentos necesarios para
la evaluación de los riesgos derivados del cambio climático y la implementación de medidas
de adaptación.
Entre las acciones previstas destacan la actualización periódica de las proyecciones climáticas
para la costa española y el visor de escenarios C3E, la elaboración de guías metodológicas y el
apoyo a las administraciones competentes en la elaboración de informes de riesgo y planes
de adaptación.
Adicionalmente, se promueve el estudio y propuesta de cambios en el marco normativo
para facilitar la adaptación en las costas y el mar, que permitan por ejemplo flexibilizar el
66
otorgamiento de títulos de ocupación, limitando o reduciendo plazos, o agilizando su revisión

por causa del cambio climático, eliminando barreras para la adaptación.
Con objeto de transversalizar el componente de cambio climático en la planificación sectorial,
se impulsa la integración de los riesgos costeros en planes y programas que incluyen al
espacio litoral.
Por un lado, esta línea de acción se orienta a la producción de planes de adaptación al cambio
climático en elementos clave del litoral, como los puertos de titularidad estatal y los espacios
del Dominio Público Marítimo Terrestre (DPMT) adscritos a las comunidades autónomas o
puertos transferidos a éstas. Por otro, se pretende favorecer la consideración de los riesgos
derivados del cambio climático (ascenso del nivel del mar, temporales marítimos) en la
planificación que afecta a los territorios costeros, como los planes de ordenación territorial,
los planes generales de ordenación urbana o los planes de ordenación del espacio marítimo.
Como continuación a los trabajos de evaluación de riesgos, se pretende favorecer el
desarrollo de iniciativas de adaptación en el DPMT y espacios conexos, mediante la
identificación, planificación y desarrollo de proyectos. Algunas de las intervenciones que se
procura impulsar son, entre otras: restauraciones ambientales de espacios naturales costeros
(playas, sistemas dunares y marismas); demolición de elementos artificiales vulnerables;
intervenciones para aumentar la resiliencia de infraestructuras en riesgo; reubicación de
edificaciones o cambios en los planes urbanísticos que eviten la construcción de instalaciones
en zonas inadecuadas.
La última línea de acción se orienta a la generación de instrumentos de gobernanza y
colaboración que faciliten la coordinación institucional y la participación social para la
adaptación en la costa y el mar, a través del apoyo a iniciativas de divulgación y ciencia
ciudadana o la potenciación de diversos grupos de trabajo, entre otros.
3.4.3. Otras líneas de acción del PNACC

Tal y como se ha mencionado con anterioridad, los ámbitos de trabajo definidos en el PNACC
poseen evidentes interrelaciones, razón por la cual es necesario reforzar la coordinación
entre políticas sectoriales con objeto de alcanzar la máxima coherencia en la aplicación de
medidas de adaptación frente al cambio climático. A continuación, se resaltan aquellas líneas
de acción integradas en otros ámbitos de trabajo que guardan relación con la gestión de
riesgos en ríos y costas.
En clima y escenarios climáticos, se apuesta por el refuerzo de la observación meteorológica
para la alerta temprana y los servicios de avisos de fenómenos meteorológicos y climáticos
adversos. Estas herramientas constituyen una medida fundamental de adaptación en el
contexto del cambio climático, ya que buscan habilitar a las personas y las comunidades para
que respondan oportuna y adecuadamente a los peligros y así reducir el riesgo de daños.
67
Con el objeto de alimentar las evaluaciones de riesgos, desde este ámbito se promoverá
también la actualización de las proyecciones de cambio climático regionalizadas para España,
utilizando los escenarios y modelos generales empleados en el Sexto Informe de Evaluación
del IPCC (AR6) y su puesta a libre disposición. Asimismo, el visor de escenarios de cambio
climático disponible en la plataforma AdapteCCa35 estará operativo y actualizado.
En línea con lo anterior, desde el ámbito de reducción del riesgo de desastres, se apoya y
refuerza la preparación ante el riesgo de desastres climáticos, a través de la observación, la
alerta temprana, la comunicación y la educación con criterios adaptativos. También el refuerzo de
los sistemas de autoprotección en comunidades de riesgo o comunidades de adaptación
contribuirá en la capacitación de grupos de población especialmente vulnerables para que
puedan participar activamente en los procesos colectivos de prevención y gestión del riesgo.
Esta línea de acción se aborda también desde el ámbito de educación y sociedad.
El sistema financiero y la actividad aseguradora juegan también un papel clave en la
gestión de riesgos en ríos y costas. Los seguros constituyen una herramienta clave para la
adaptación de diferentes ámbitos socioeconómicos, pero a la vez pueden aportar incentivos
para la prevención de riesgos mediante la integración de la adaptación en la actividad
aseguradora y sus políticas, así como en otros instrumentos financieros alternativos. El sector
asegurador puede ser una valiosa fuente de datos de siniestralidad, pero además tiene
potencial para implicarse de un modo más proactivo en la reducción de sus riesgos,
fomentando las medidas de autoprotección por parte de los asegurados o la reconstrucción
resiliente (build-back-better).
En el ámbito de la ciudad, urbanismo y edificación, es un hecho que las inundaciones se
ven favorecidas por las amplias superficies impermeables, que impiden la infiltración y
favorecen la escorrentía. Además, la localización de una parte sustancial de los espacios
urbanos en la línea de costa, los expone de forma especial a los efectos del ascenso del nivel
del mar y los eventos extremos costeros.
Por ello, desde este ámbito de trabajo se promueve la integración de la adaptación al cambio
climático en la planificación territorial y urbana, de manera que se dé respuesta a la prevención
frente a estos riesgos, a través por ejemplo de la creación de zonas inundables, restauración
de tramos urbanos de ríos, utilización de pavimentos o sistemas de drenaje urbano. Una
planificación urbana que fomenta la infraestructura verde y las soluciones basadas en la
naturaleza, aumenta la resiliencia de la ciudad y consigue numerosos cobeneficios, como la
mejora de la calidad del aire, la biodiversidad, la salud y la calidad de vida para la ciudadanía.
Desde otros ámbitos como la biodiversidad, el sector forestal, la agricultura o la energía,
se configuran otras muchas líneas de actuación que impulsan la adaptación mediante
soluciones basadas en la naturaleza, prevención de la desertificación, uso eficiente de los
recursos hídricos y de la energía y, en definitiva, el fomento de prácticas que promueven una
mayor resiliencia a los impactos.
35
Plataforma de intercambio sobre impactos y adaptación AdapteCCa: https://www.adaptecca.es/
68
4. Soluciones ante los riesgos climáticos en ríos y

costas
4.1. Percepción del riesgo y estrategias de
autoprotección
4.1.1. Desarrollo de programas piloto de adaptación al riesgo de
inundación y de fomento de la consciencia del riesgo de
inundación en los diversos sectores económicos
Aránzazu Gurrea-Nozaleda Merayo
Demográfico
Introducción
Las medidas a desarrollar en el presente apartado pueden entenderse aunadas bajo el
concepto de resiliencia, entendida ésta como la capacidad de la adaptación de la sociedad o
los ecosistemas a los riesgos que puedan soportar.
Así mismo, esta adaptación frente al riesgo de inundación se concibe como el conjunto de
actuaciones vinculadas con la reducción de la vulnerabilidad de elementos expuestos al
riesgo de inundación, tales como edificaciones, instalaciones o infraestructuras, con objeto de
reducir el impacto y las consecuencias adversas que las inundaciones conllevan.
Se hace necesario impulsar por parte de todas las administraciones implicadas, diversas
medidas que fomenten la conciencia de la inevitable convivencia con estos fenómenos
extremos y la necesidad de recurrir a la autoprotección, entendida como una medida
complementaria a las medidas estructurales tradicionales, que, si bien pueden minimizar las
consecuencias, no garantizan el riesgo cero.
Son los planes de gestión del riesgo de inundación la herramienta fundamental de la Directiva
de Inundaciones en la que se enmarca la actuación coordinada de todas las administraciones
públicas y la sociedad en la implantación de las actuaciones que se exponen a continuación.
Las guías de adaptación como herramienta

En este contexto y como punto de partida, en el marco del primer ciclo de implantación de la
Directiva 2007/60 de evaluación y gestión de los riesgos de inundación, la Dirección General
del Agua en colaboración con el Consorcio de Compensación de Seguros, publica en el año
2017, la “Guía para la Reducción de la Vulnerabilidad de Edificios frente a Inundaciones”. El
objetivo fundamental de la guía no es otro que orientar desde un punto de vista práctico, a
69
los propietarios, usuarios o responsables de edificios de diversa índole en la reducción del

riesgo, a través de la recomendación de pautas y soluciones que puedan acometerse para
minimizar los daños ocasionados por las inundaciones.
Complementariamente y ante la necesidad de proporcionar pautas particularizadas a las
diferentes tipologías de instalaciones, servicios o bienes de los distintos sectores económicos,
se publican las siguientes guías:
 “Evaluación de la resiliencia de los núcleos urbanos frente al riesgo de
inundación: redes, sistemas urbanos y otras infraestructuras. (2019)”: Guía
orientada a conocer los daños directos e indirectos que una inundación puede causar
en una ciudad y en su entorno, de formas que se pueda mejorar la resiliencia de la
ciudad y de todos los servicios (electricidad, comunicaciones, suministro,
abastecimiento o saneamiento)
 “Recomendaciones para la construcción y rehabilitación de edificaciones en zonas
inundables (2019)”: Guía orientada a exponer los distintos criterios y recomendaciones
tanto para nuevas edificaciones en zona inundable como para las ya existentes.
Figura 19: Ejemplo de hexágono de autochequeo de una explotación agraria o agropecuaria frente al riesgo de
inundación conforme a la metodología expuesta en la guía
 “Guías de adaptación al riesgo de inundación: sistemas urbanos de drenaje

sostenible (2019)”: Guía orientada a profundizar en las causas y consecuencias de las
inundaciones a nivel urbano, dando a conocer las diferentes estrategias de
implantación de los SUDS, criterios de diseño y mantenimiento.
 “Guías de adaptación al riesgo de inundación: Explotaciones agrícolas y ganaderas
(2019)”: Guía orientada a divulgar los riesgos de inundación en entornos agrícolas y
ganaderos con metodologías concretas para valorar los daños y riesgos y plantear
70
soluciones, orientada para propietarios, gestores y trabajadores de explotaciones

agrarias.
Casos piloto de adaptación. Los primeros pasos

Con objeto de poner en práctica estás guías, a lo largo de los años 2019 y 2020 se desarrollan
los primeros casos piloto de adaptación al riesgo de inundación distribuidos en todo el
territorio nacional y abarcando diferentes tipologías y usos. Estos son:
 Fraga (Huesca): Resiliencia Urbana
 Cuenca: Hospital-Residencia
 Cebolla (Toledo): Ayuntamiento
 Gijón: Escuela politécnica
 Ampuero (Cantabria): Polígono industrial
 Santa María de Huerta (Soria): Patrimonio cultural
 Logroño: Complejo Deportivo
 Los Alcázares (Murcia): Ayuntamiento, Instituto, Viviendas unifamiliares.
Figura 20: Primeros casos piloto de adaptación al riesgo de inundación elaborados por la Dirección General del
Agua en colaboración con Tragsatec
En todos ellos, siguiendo las metodología planteadas en las guías, se ha procedido a elaborar
un diagnóstico de la problemática asociada a su inundabilidad y aspectos constructivos, para
poder desarrollar una propuesta de intervención en base a cuatro líneas estratégicas de
acción: evitar que el agua alcance el edificio; resistir la entrada de agua, una vez ha llegado al
exterior; tolerar la entrada de agua, tomando medidas para minimizar el daños o incluso
retirar el uso cuando el riesgo es demasiado elevado. Una vez planteadas las diferentes
alternativas, se ha procedido a estimar la valoración económica de los daños que dejan de
71
producirse tanto en el continente como en el contenido, como los costes de las medidas a
aplicar, obteniendo así una ratio beneficio/coste que determine la vialidad desde el punto de
vista económico de las actuaciones.
Los diez casos piloto evidencian una relación beneficio/coste muy favorable, lo que
demuestra que pequeñas inversiones, ejecutadas en corto espacio de tiempo consiguen
minimizar enormemente el riesgo y reducir el futuro coste de los daños que pueden llegar a
producirse en episodios de inundación.
Casos piloto de adaptación. Cuenca. Un caso de éxito.

Uno de los primeros proyectos desarrollados por la Dirección General del Agua, en este caso
con la Confederación Hidrográfica del Júcar, fue el “Proyecto de disminución del riesgo de
inundación y mejora del estado ecológico de los ríos Júcar y Moscas a su paso por Cuenca”, que
planteaba de manera integrada, medidas de adaptación frente al riesgo de inundación de un
complejo hospitalario y residencia de ancianos, situados en un meandro del río Júcar, en la
ciudad de Cuenca, los cuales se ven afectados por las crecidas ocasionadas en la confluencia
de los ríos Moscas y Júcar.
La propuesta de intervención, orientada a aumentar el espacio fluvial del río, con el
retranqueo de la mota existente de protección desde su ubicación primitiva junto al río hasta
el pie del hospital, la naturalización de la margen derecha y la autoprotección del edificio,
basada en la mejora de los cerramientos, protección de equipos tales como el depósito de
oxígeno, instalación de barreras de contención, por ejemplo en las rampas de garaje o la
protección perimetral de las rejillas de ventilación, es un claro ejemplo de acción coordinada y
un caso de éxito. Así lo evidencian las últimas crecidas en la zona acontecidas en diciembre de
2019 o en febrero de 2021 en las cuales las instalaciones no se vieron afectadas.
Casos piloto de adaptación. Trabajos en marcha

Con objeto de dar continuidad a estos trabajos, y extender las metodologías aplicadas a los
diferentes sectores económicos, se licita por parte de la Dirección General del Agua el
Contrato de Servicios “PLAN PIMA ADAPTA. Desarrollo de Programas Piloto de Adaptación al
Riesgo de Inundación y de Fomento de la Consciencia del Riesgo de Inundación en diversos sectores
económicos”, en marcha desde el año 2020 y dividido en tres lotes que permiten profundizar
en cada uno de los sectores: Agricultura y ganadera, Instalaciones e industrias, Equipamientos
urbanos y edificaciones.
72
Figura 21: Croquis de las soluciones planteadas en el complejo hospitalario-residencial.
Figura 22: Crecida del río Júcar a su paso por el

complejo hospitalario-residencial. Diciembre 2019.
Resiliencia
En líneas generales, los objetivos
perseguidos son:
 Profundizar en el contenido técnico
de las guías de adaptación al riesgo
Mejora del
de inundación conocimiento
Coordinación
73
Concienciación
 Identificar y formar a los actores implicados y fomentar la cultura del riesgo

 Mejorar el conocimiento de los mecanismos de generación de daños de las
inundaciones para cada tipología de edificación y posibles medidas.
De entre las actividades contempladas, destacar la identificación de los principales elementos

en riesgo y afecciones que se producen en los sectores económicos estudiados en cada lote,
aumentando así el conocimiento en la evaluación del impacto de las inundaciones en cada
uno de ellos, el desarrollo de 75 diagnósticos en instalaciones de diversa tipología a partir de
los cuales se redactarán 30 anteproyectos de adaptación que permitan definir con detalle las
medidas diseñadas para reducir la vulnerabilidad de los distintos elementos en riesgo o el
estudio, para cada tipología analizada, de la relación entre cota del agua y daños esperados
en un episodio de inundación, permitiendo así disponer de la máxima información para la
gestión del riesgo.
Figura 23: Industria e infraestructuras. Superficie afectada en ha en España para T=10 años.
La preparación de jornadas formativas sobre el riesgo de inundación y la puesta a disposición

de la población y de los diversos agentes económicos y sociales de material divulgativo
buscan mejorar la concienciación pública en la percepción de los riesgos.
Nuevas líneas de actuación

La especial virulencia que las inundaciones tienen en la zona de Campo de Cartagena, la cual
se evidencia en episodios como el producido en septiembre de 2019, con la entrada de una
DANA (depresión aislada en niveles altos) en la que se llegaron a alcanzar valores de
precipitación acumulada del orden de 500 a 1000 años de periodo de retorno y 90.000
residentes en zona inundable (en base a los mapas de peligrosidad y riesgo de inundación
elaborados en la zona), han supuesto la selección de Los Alcázares, San Javier, Torre-Pacheco,
Cartagena y San Pedro del Pinatar como pilotos a la hora de implantar este tipo de medidas.
74
Así lo corroboran los datos del Consorcio de Compensación de Seguros, ya que desde el año
2005 hasta 2019 la cifra total de indemnizaciones asciende a más de 180 millones de euros en
estos términos municipales.
Figura 24: Riada de Santa María (DANA 2019). Los Alcázares
Por ello y, con la finalidad de dar un paso más en la adaptación al riesgo de inundación y
lograr materializar las diferentes medidas de autoprotección, el Ministerio para la Transición
Ecológica y el Reto Demográfico, aprueba a finales de 2020, el Real Decreto 1158/2020, de 22
de diciembre, por el que se regula la concesión directa de subvenciones para el desarrollo de
planes piloto de fomento de la adaptación del riesgo de inundación de las edificaciones,
equipamientos e instalaciones o explotaciones existentes en los términos municipales de Los
Alcázares, San Javier, Torre-Pacheco, Cartagena y San Pedro del Pinatar (Murcia).
En total se destinarán tres millones de euros distribuidos en los siguientes importes:
 Ayuntamiento de Los Alcázares: 1.300.000 euros
 Ayuntamiento de San Javier: 600.000 euros
 Ayuntamiento de Torre-Pacheco: 500.000 euros
 Ayuntamiento de Cartagena: 400.000 euros
 Ayuntamiento de San Pedro del Pinatar: 200.000 euros
Para calcular la distribución de ayudas a la entidades beneficiarias, el Ministerio para la
Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha analizado las indemnizaciones otorgadas por el
Consorcio de Compensación de Seguros en los cinco términos municipales, de manera que
las ayudas son proporcionales a los daños ocasionados conforme a los siguientes
porcentajes: el 45% en Los Alcázares, el 22% en San Javier, el 16% en Torre-Pacheco, el 13% en
75
Cartagena y el 4% en San Pedro del Pinatar, lo que supone el 96% de las indemnizaciones
otorgadas en la comarca del Campo de Cartagena.
San Pedro del Pinatar 7,8 M€
Cartagena 23,7 M€
Torre-Pacheco 28,9 M€
San Javier 39,6 M€
Alcázares, Los 81,2 M€
Figura 25: Indemnizaciones otorgadas por el CCS en el periodo 2005-2019
Entre las actuaciones a financiar, se encuentra la adquisición de equipamientos o materiales

tales como barreras temporales o permanentes, bombas de achique, válvulas antirretorno y
otros elementos y la ejecución de obras tales como impermeabilización o rediseño de
fachadas, construcción o mejora de muros perimetrales, protección o sellado de huecos
(ventanas, rejillas de ventilación, patinillos de instalaciones, etc.), protección o traslado de
instalaciones vulnerables (cuadros eléctricos, calderas, depósitos de combustible, etc.) y otras
obras que permitan mejorar la adaptación al riesgo de inundación de los equipamientos y
edificaciones existentes e incrementar su resiliencia.
La norma contempla distribuir las ayudas entre los posibles beneficiarios, de tal forma que
hasta un máximo del 40% del importe total de esta subvención, por término municipal, vaya
destinada a actuaciones en edificios y equipamientos básicos de titularidad pública, al menos
un 50% vaya orientada a actuaciones en equipamientos y edificaciones de ámbito privado,
pudiendo disponer de hasta un 10% del importe total para la contratación de personal
técnico.
Nuevos retos
En los próximos meses saldrán a consulta pública los planes de gestión del riesgo de
inundación de segundo ciclo, los cuales permitirán dar continuidad a este tipo de medidas.
Entre las prioridades de estos planes destaca el fomento de una adecuada cultura del riesgo
en la población y de los diferentes agentes económicos y sociales, creando conciencia e
impulsando la participación de todos los actores implicados. Se abre por tanto un nuevo
horizonte para seguir fomentando la coordinación entre todas las administraciones públicas y
desarrollar nuevos programas específicos de adaptación al riesgo de inundación. La mejora
del conocimiento en este tipo de estrategias, con diagnósticos y proyectos elaborados a lo
largo de todo el territorio gracias a los trabajos ya en marcha, permitirá expandir este tipo de
soluciones en el ámbito de las distintas demarcaciones hidrográficas dentro de los programas
de medidas de estos nuevos planes.
76
4.1.2. Análisis de actores y su percepción ante el riesgo y las

mejores medidas para reducirlos
Leticia Blázquez, Juan A. García, José M. Bodoque
Universidad de Castilla-La Mancha
Introducción
La gestión del riesgo de inundaciones (GRI en adelante) ha seguido tradicionalmente un
enfoque de resistencia, cuyo objetivo principal era lograr un riesgo cero. Esta estrategia se ha
basado fundamentalmente en el diseño y la implementación de infraestructuras grises,
complementadas por medidas no estructurales como, por ejemplo, la planificación del uso de
la tierra o sistemas de prevención temprana. Sin embargo, cada vez es más claro que este
enfoque resulta ineficiente, por distintas razones. En primer lugar, conduce a la alteración del
régimen hidrológico de los ríos, lo que impacta en los ecosistemas de agua dulce,
principalmente debido a la construcción de embalses. En segundo lugar, se aísla a los ríos de
sus llanuras aluviales por la construcción de diques en los márgenes [289] lo que provoca una
manifiesta degradación de los servicios ecosistémicos asociados. En tercer lugar, se crea una
falsa sensación de seguridad entre los ciudadanos, que asumen que la protección frente a las
inundaciones es total.
En respuesta a estas desventajas, desde comienzos del presente siglo, una serie de hitos han
dado lugar a un cambio de paradigma en la GRI, que afecta a diversas cuestiones estratégicas.
Una de ellas es que, actualmente, la legislación y las políticas demandan que la mitigación del
riesgo de inundaciones sea compatible con la preservación del estado de los cuerpos de
agua. Ejemplos de estas nuevas perspectivas son, a nivel europeo, las Water Framework and
Floods Directives o el European Green Deal; y, a una escala más global, el objetivo 6.6 de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible [295]. En esos ODS ya se puede deducir otro cambio de
paradigma: la importancia de incorporar la dimensión social en la GRI, así como promover
una mejor gobernanza para fortalecer la resiliencia de las naciones y las comunidades ante
desastres naturales.
En consonancia con estas iniciativas, la GRI está alejándose del principio de protección
absoluta y la adopción de soluciones puramente de ingeniería gris, y, en su lugar, políticas
como la European Strategy on Green Infrastructure [88] están ganando peso. Estas nuevas
políticas apoyan las inversiones en soluciones basadas en la naturaleza (SbN) [213], que con
frecuencia resultan más exitosas que las tradicionales [301], ya que requieren unos costes de
implementación y mantenimiento inferiores. Además, promueven la gestión integrada de las
cuencas que, a su vez, permite un desarrollo socio-económico sostenible [306]. Parece claro,
además, que la implementación de esas nuevas políticas y estrategias deberían ir de la mano
de un cambio en la gobernanza de la GRI, evolucionando desde los enfoques establecidos de
“arriba abajo”, en los que prima una jerarquía tecnocrática, con frecuencia asociada a
instituciones nacionales y/o regionales que actúan como únicos decisores [278], hacia un
77
enfoque de “abajo a arriba”, con estrategias más inclusivas, en los que la implicación de los
stakeholders resulta esencial [149].
Con el objetivo de a avanzar en esta incipiente área de conocimiento, este estudio tiene un
doble objetivo. En primer lugar, estudiar los actores (stakeholders, en terminología
anglosajona) implicados en la gestión, conservación y explotación de los sistemas fluviales y
las relaciones existentes entre ellos. En este caso se empleó el análisis de redes sociales (SNA
por sus siglas en inglés). El segundo objetivo es diferenciar y categorizar los stakeholders en
diferentes clústeres de acuerdo con su percepción de la efectividad de las SbN y las
infraestructuras grises como estrategias de gestión. Para ello, aplicamos análisis clúster de
clases latentes (LCCA por sus siglas en inglés).
Metodología: Características del área de estudio

El sistema socio-ecológico analizado está localizado en el tramo del río Duero entre Toro y
Zamora. El área que se extiende desde la cuenca hidrográfica al tramo de estudio cubre
44.000 km2, con un caudal medio anual de 108 m3 s-1. Por lo que su régimen hidrológico se
refiere, el Duero se caracteriza por una variabilidad estacional y anual que incluye
inundaciones severas con descargas pico de más de 15 veces la media anual del caudal. Este
tramo exhibe un curso sinuoso, lo que proporciona a sus llanuras aluviales una alta capacidad
para controlar inundaciones. Del mismo modo, es lo suficientemente largo (46,78 km) para
comprobar si el sistema de llanura inundable es tan efectivo como las SbN para mitigar las
inundaciones, asegurando el estado de los cuerpos de agua y promoviendo/recuperando
servicios de ecosistema. Sin embargo, tiene varios diques que encajonan el rio, limitando su
conectividad lateral con su llanura de inundación. También se han identificado varias “áreas
de riesgo potencial significativo de inundación” (es decir, se les puede aplicar la Directiva
2007/60/CE sobre la medida y GRI) y es parte de la Red Natura 2000.
El área de estudio incluye seis municipios: Zamora capital, con 61.406 habitantes y un término
de 149 km2; Toro, con 8.713 habitantes y un término de 325 km2; y otros cuatro pueblos
pequeños: Villaralbo, Fresno de la Ribera, Peleagonzalo y Villalazán.
1. Análisis de stakeholders: El concepto de análisis de stakeholders aplicado en este

trabajo se basa en el esquema propuesto por Gilmour y Beilin (2007) [119] y
comprende tres etapas establecidas en Reed et al. (2009): (1) identificación; (2) análisis
de sus relaciones; y (3) su categorización/diferenciación.
a. Identificación de stakeholders: participantes e instrumento
La primera etapa trata de identificar los actores más relevantes situados en el área de
estudio. Esta identificación se aplicó sistemáticamente utilizando enfoques ex-ante y ad-hoc
[85]. Ex-ante, se identificaron y categorizaron los supuestos stakeholders a través de una
amplia revisión de la literatura, complementada por el conocimiento de expertos. De este
modo, se propuso un grupo inicial de stakeholders. A su vez, en el enfoque ad-hoc, a los
78
stakeholders identificados ex ante se les pidió de forma iterativa que identificaran nuevas
categorías de stakeholders y contactos relevantes. Este procedimiento en forma de “bola de
nieve” se repitió hasta que no se identificaron nuevos stakeholders. La base de datos estaba
compuesta por 63 stakeholders que pertenecían a cuatro categorías. Para recoger los datos
sobre cada stakeholder, se utilizó la figura de informante clave como una proxy a su
organización, institución o compañía. El trabajo de campo se llevó a cabo durante los meses
de octubre a noviembre de 2019, obteniéndose un total de 47 encuestas completas, lo que
representa a una tasa de respuesta del 74,6%. La Figura 26 muestra un mapa de los 47
stakeholders que finalmente fueron entrevistados.
Figura 26: Mapa de stakeholders: actores a nivel nacional, regional, provincial y local
Para construir la base de datos, se diseñó un cuestionario compuesto de tres secciones. La

primera incluía nueve ítems referidos a la efectividad de diferentes medidas y estrategias
para mitigar el riesgo de inundaciones, puntuados en una escala Likert de 5 puntos desde
“nada efectiva” (1) a “muy efectiva” (5). Esta información fue utilizada para categorizar los
stakeholders en diferentes clústeres. En la segunda sección se incluyeron tres cuestiones,
preguntando, respectivamente, con qué frecuencia cada stakeholder: (1) contactaba o hablaba
con los demás sobre el rio el general; 2) hablaba específicamente sobre el estado ecológico
del río; y (3) hablaba específicamente sobre el riesgo de inundaciones. Las opciones de
79
respuesta oscilaban desde “nunca” (0) a “muchas veces” (4). Esas respuestas permitieron la
construcción de tres matrices 47x47 que se utilizaron para el análisis de redes sociales. Como
un paso previo al SNA, se evaluaron las consistencias/inconsistencias en la frecuencia de
comunicación reportada por cada par de stakeholders. En los casos en que había
discrepancias en la frecuencia de comunicación, se reemplazaron los valores por el valor
mínimo reportado por los dos actores implicados. De esta manera, se construyeron tres
matrices simétricas. Finalmente, la tercera sección recopila información sociodemográfica
sobre el informante clave (edad, género, nivel educativo, organización, institución o compañía
que él/ella representa, y posición).
b. Análisis de las relaciones entre stakeholders: SNA

SNA está basado en la teoría matemática de grafos [308]. En el grafo que representa las redes
del río, los vértices de la red corresponden con los stakeholders que se han identificado y las
líneas representan las relaciones establecidas entre cada dos stakeholders, Inicialmente,
consideramos tres redes del río: “red hablan”, “red estado ecológico” y “red riesgo de
inundaciones”, desde dos puntos de vista: redes ponderadas, donde cada línea representa la
intensidad de las relaciones; y proyección binaria de la matriz genérica ponderada, analizando
la mera presencia o ausencia de relación. A partir de estas matrices, calculamos tanto
estadísticas agregadas/estructurales de la red completa, como específicas de cada nodo, que
consideran las posiciones y roles individuales de los distintos actores dentro de la red.
c. Categorización de los stakeholders: LCCA

LCCA es un modelo que puede ser utilizado para identificar grupos de entidades (personas,
organizaciones, municipios, etc.). El modelo propuesto incluía una serie de indicadores (nueve
ítems relacionados con las diferentes medidas para mitigar el riesgo de inundaciones) e
incorporaba el sector al que pertenecían los stakeholders (una variable nominal con seis
categorías: intervención nacional, decisores, sociedad civil, sector de la agricultura, sector
manufacturero y sector servicios) y nivel (local, provincial, regional y nacional) como
covariables relevantes con las que predecir la pertenencia a un determinado clúster.
80
2. Mapeo de la red de stakeholders del río

a. Estructura de la red
En lo que se refiere a las tres redes binarias, la Figura 27 muestra que las tres son muy poco
densas, aunque la red hablan es más densa que las otras dos, siendo la red del riesgo de
inundaciones las más diluida: en esta red, de las posibles relaciones entre los stakeholders,
solo 1,9% se produce realmente (2,1% en la del estado del río y 7,3% en la de hablar en
general). También observamos que la red hablan, aunque no es muy extensa, lo es en mucha
más medida que las otras dos. Sus stakeholders tienen un mayor grado medio (average node
degree, es decir, el número medio de otros stakeholders con los que contacta es superior: 6,72,
en contraste con los 1,91 en la red del estado ecológico y de 1,74 de la red de riesgo de
inundaciones. Además, de acuerdo con los resultados de las medidas agregadas de
centralidad, las tres redes responden a una estructura tradicional centro-periferia en
términos de conectividad e intensidad. Esto significa que hay pequeños grupos de
stakeholders más conectados en el centro, que tienen relaciones con un mayor número de
actores, mientras la mayoría de los actores se sitúan en la periferia, teniendo o bien un
número muy pequeño de contactos –la mayoría actores centrales— o bien estando
completamente desconectados. El patrón de heterogeneidad entre los stakeholders dentro de
la red es claramente visible en la Figura 27, y especialmente evidente para el caso específico
de la red de riesgo de inundaciones.
Adicionalmente, observamos que solo unos pocos stakeholders juegan un destacado papel de
intermediarios dentro de las redes, resultando, por lo tanto, cruciales para la integración de
estas. Además, advertimos que las distancias entre los nodos parecer ser mucho más cortas
en la red hablan que en las otras dos, habida cuenta de que un mayor número de relaciones
directas se observan dentro de esta red general. Especialmente lejos unos de otros se
encuentras los stakeholders de la red de riesgo de inundaciones.
Centrando nuestra atención ahora en medidas locales observamos que en las redes hablan
estado ecológico se han producido alrededor del 25% de todas las posibles relaciones
triangulares, mientras que esta proporción es menor para la red de riesgo de inundaciones
(17%). Cuando consideramos dos “saltos” en lugar de uno, apreciamos que los contactos de
los actores más conectados no están necesariamente conectados entre sí.
También hemos detectado para la red hablan una amplia subred con stakeholders
fuertemente conectados con el resto. De hecho, estos son los actores cruciales dentro de la
red: uno de los dos cuerpos de intervención nacional, varios decisores, algunos miembros de
sociedad civil, y solo uno perteneciente al sector productivo, concretamente una empresa
estatal de servicios. El escenario es bien distinto para las otras dos redes, dende la subred
más densa en ambas está compuesta por 11 stakeholders, con mucha menor conectividad
entre ellos (7 grados frente a 3). Es muy remarcable la escasa participación del sector
económico en las tres redes.
81
Indicador Hablan Estado ecológico Riesgo de inundaciones
Arcos 158 45 41
Densidad 0,073 0,021 0,019
Average degree 6,72 1,91 1,74
All Degree centralisation 0,39 0,23 0,19
Closeness centrality (media) 0,4077 0,1232 0,1005
Betweenness centrality (media) 0,0043 0,0011 0,0005
Betweenness centralisation 0,030 0,0214 0,0081
CLC1 (CLC2) (media) 0,23 (0,19) 0,25 (0,14) 0,17 (0,13)
K-core (k=7) 20 (k=3) 11 (k=3) 11
Figura 27: Medidas topológicas y representación de la red del río. El tamaño de nodos (stakeholders) está
relacionado con el número total de conexiones (all node degrees)
82
b. ¿Quién es quién en la red?

Si nos enfocamos ahora en las características individuales de los 47 stakeholders en las redes,
comenzando por la red hablan, observamos que en el grupo de los stakeholders más
conectados, tenemos a una de las fuerzas intervinientes nacionales, la que está más
estrechamente relacionada con las áreas medioambientales; seis decisores, la mayoría de
ellos instituciones públicas directamente relacionadas con la gestión técnica del río o con el
medio ambiente, el turismo o agricultura y pesca. Finalmente, dentro de este grupo más
conectado, encontramos también algunos miembros de la sociedad civil como sindicatos o la
Cámara de Comercio provincial, empresas productivas, algunas de las cuales pertenecen al
sector medioambiental y de servicios turísticos; y una asociación de consumidores.
Por lo que se refiere a la red estado ecológico del río, solo dos stakeholders tienen más de 10
contactos; otros tres tienen cinco o más; y 21 (de 47) no tienen ningún contacto con el resto
de la red. Los dos stakeholders más conectados en esta red son decisores, ambas instituciones
públicas directamente implicadas en la administración del río, una a nivel provincial y otra a
nivel regional: estos stakeholders también están muy conectados en la red hablan. Entre los
stakeholders que están completamente desconectados, hay principalmente empresas
productivas, pero también algunos miembros de la sociedad civil, como asociaciones de
consumidores, la Universidad regional o parroquias. Además, hay decisores como Protección
Civil o la Mancomunidad.
Finalmente, dentro de la red de riesgo de inundaciones, hay un único stakeholder que tiene un
grado de 10: un gestor técnico estatal del río. Tenemos, además, cinco actores más con un
grado igual o más alto que 5, cuatro de ellos son decisores nacionales directamente
implicados en la gestión del río. Hay 23 nodos desconectados; de nuevo, la mayoría de ellos
miembros de sector productivo (13) y algunos de ellos actores de la sociedad civil (9). Una vez
más, la Mancomunidad no reporta contacto alguno.
3. Categorización de los stakeholders en clústeres

Para agrupar a los stakeholders en función de su percepción de la efectividad de nueve
medidas de mitigación del riesgo de inundaciones, se utilizó el LCCA. Se consideraron cinco
modelos y los resultados indicaron que había tres clústeres de stakeholders de acuerdo con el
BIC y el ICL-BIC. La Figura 28 presenta los perfiles de los tres clústeres de stakeholders.
Clúster 1. Escépticos. Es el más numeroso, representado el 46,8% de la muestra (un total de
22 stakeholders). Los actores de este grupo tienden a evaluar la efectividad percibida de las
medidas de mitigación del riesgo de inundaciones por debajo de la media muestral, con las
únicas excepciones de las medidas de dragado del río y la construcción de nuevos diques.
Aproximadamente el 45% del clúster lo forman miembros de la sociedad civil, y contiene la
mayor proporción de stakeholders relacionados con los sectores manufactureros y de
servicios (40,9%). Además, los stakeholders locales predominan (54,5%) y, junto con el clúster
2, tienen la mayor proporción de stakeholders nacionales (22,7%).
83
Dragado del río

Levantamiento de nuevas motas
Construcción de embalses de…
Eliminación de estructuras fijas
Reforestación de riberas
Ampliación del espacio fluvial
Prohibición de edificar
Elaboración de planes de…
Implicación de la comunidad
1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0

Cluster 1. Escépticos
Figura 28: Perfiles de los tres clústeres de stakeholders (puntuaciones medias en una escala de 1 a 5)
Clúster 2. Entusiastas de las SbN y la implicación de los stakeholders. Este grupo, que
representa el 27,7% de la muestra (13 stakeholders), percibe alta efectividad de las medidas de
mitigación relacionadas con crear espacio para el río, prohibir el desarrollo urbanístico en las
áreas propensas a las inundaciones e incentivar la participación de la comunidad en la GRI. Y
considera muy poco efectivas otras medidas estructurales relacionadas con el dragado del río
y la construcción de nuevos dique y embalses. Más del 90% de los actores en este grupo son
parte de la sociedad civil (principalmente ONG medioambientales, asociaciones de
consumidores y universidades) o decisores. Los stakeholders regionales son mayoritarios
(46,2%).
Clúster 3. Defensores de enfoques holísticos. Este último grupo representa el 25,5% de la
muestra (12 stakeholders) y su principal característica distintiva es la alta efectividad percibida
de casi todas las medidas de mitigación. Las dos fuerzas de intervención nacional están
incluidas en este clúster y, dentro de los sectores productivos, las empresas agrícolas y de
servicios representan un mayor porcentaje que en otros clústeres. La mitad de ellos son
stakeholders locales, aunque la importancia de actores provinciales es significativamente más
alta que en los otros dos clústeres. Los únicos stakeholders nacionales en este grupo son los
de intervención.
Discusión
Los resultados presentados en la Sección 3 han puesto de relieve algunas cuestiones que
merece la pena discutir. Detectamos, en general, relaciones muy escasas y débiles entre los
stakeholders en nuestro análisis. Y ello se produce para las tres redes, aunque de una forma
más acusada cuando la comunicación se refiere al estado ecológico del río y al riesgo de
inundaciones. Es particularmente preocupante la completa desconexión de numerosos
84
stakeholders, la mayoría de ellos miembros de los sectores productivos y la Mancomunidad,

cuando esta última debería jugar un papel destacado dentro de la red. En este contexto, es
razonable asumir que el potencial para abordar acciones y resolver conflictos de forma
conjunta y colaborativa se va a ver seriamente minorado, siendo, además, muy improbable
que las estrategias o acciones que emerjan en cualquier dirección acaben expandiéndose.
Este “efecto cascada” sería muy deseable para que las estrategias del tipo abajo-arriba
funcionaran. Como Sandström (2008) [261] muestra, los beneficios de incrementar la
densidad de los lazos es especialmente importante cuando muchos vínculos relacionales
existen entre actores de diferentes clases, lo que no se produce en ninguna de las tres redes.
Aunque la relativamente alta centralización de la red observada podría ser una ventaja para
las acciones colectivas en la medida que los actores centrales tengan las habilidades
apropiadas para priorizar y coordinar las actividades, las relaciones asimétricas de influencia
y poder podrían hacer emerger cuestiones relacionadas con la legitimidad y la adecuada
representación de los actores periféricos [299]: estos podrían sentir que han sido marginados
en determinadas áreas de decisión y que solo un grupo de actores centrales definen la
agenda en nombre de la mayoría de los miembros de la red [31]. Dentro de estas estructuras
de red, el intercambio de información y la adopción innovaciones generalmente tiende a
llegar desde los actores centrales altamente conectados hacia actores periféricos mucho
menos conectados. Esto es exactamente lo contrario de lo que la estrategia de abajo a arriba
requeriría. Además, estas redes centralizadas son más vulnerables a la eliminación o la
disfuncionalidad de los pocos actores centrales [31], [108].
En las redes relacionadas con el estado ecológico del río y el riesgo de inundaciones, hemos
detectado también un bajo nivel de cohesión: no existe ni un grupo relevante que esté
cohesionado, ni varios subgrupos de manera clara distinguibles que estén especialmente
relacionados entre ellos. Esta estructura podría tener efectos muy negativos en la capacidad
de implantar cualquier proceso colaborativo entre actores [124]. Este no es el caso en la red
hablan, donde sí hay un numeroso grupo de actores intensamente relacionados. Por lo tanto,
esta red más cohesionada debería ser utilizada como palanca para introducir temas y asuntos
más específicos en lo que a la gestión de recursos del río se refiere.
En lo que concierne a la categorización de los stakeholders, los tres grupos identificados
presentan marcadas diferencias en: (1) su tamaño relativo; (2) la efectividad percibida de las
SbN y las infraestructuras grises como estrategias de gestión; y (3) el sector y nivel de los
stakeholders. Desde un punto de vista práctico, estos resultados tienen importantes
implicaciones para el diseño y la implementación de estrategias de comunicación de abajo a
arriba dirigidas a los stakeholders. En primer lugar, parece claro que el grupo escépticos
(clúster 1) debería ser el público objetivo principal para la estrategia de comunicación, debido
a su extenso tamaño y su perfil con relación a la baja efectividad percibida de las diferentes
medidas de mitigación de riesgo de inundaciones. Por lo tanto, el diseño de acciones de
concienciación dirigidas a la sociedad civil (principalmente a sindicatos, asociaciones de
agricultores, asociaciones de arquitectos o instituciones religiosas) y los sectores secundario y
terciario parecen tener un gran potencial para incrementar la efectividad de las medidas
85
relacionadas con las SbN. En segundo lugar, el clúster llamado de entusiastas de SbN y la
implicación de los stakeholders (clúster 2), en lugar de ser considerado como un público
objetivo, debería tomar un papel activo como contactos clave en la estrategia de
comunicación. Dos son las razones para ello: (1) han internalizado los enfoques de GRI que
están cercanos a aquellos que deberían ser promovidos; y (2) están razonablemente bien
conectados con los otros stakeholders. En este sentido, si se logra que los decisores, las
fundaciones relacionadas con la gestión del agua, las asociaciones medioambientales, las
asociaciones de consumidores y la universidad se sientan parte de la estrategia de
comunicación diseñada, con toda seguridad esto los animará a actuar como diseminadores o
colaboradores de esta. Finalmente, los defensores de los enfoques holísticos (clúster 3)
deberían liderar el diseño y la implementación de la estrategia de comunicación debido tanto
su perfil como su elevada interrelación con otros actores (especialmente en el caso de las
fuerzas de intervención nacionales y la Diputación de Zamora).
Conclusiones
En este trabajo hemos explorado la transición gradual que está teniendo lugar en la GRI
desde un anticuado enfoque de resistencia basado puramente en infraestructuras grises,
hacia esquemas integrales más proactivos en los que la base principal son las SbN, aplicando
nuestro análisis al caso del río Duero. En particular, hemos enfocado nuestra atención en el
papel que la implicación de los stakeholders en el diseño de las estrategias de gobernanza del
tipo de abajo a arriba, las cuales son las más apropiadas para la efectiva implementación de
las nuevas visiones, en contraste con los antiguos, anquilosados, sistemas de arriba abajo.
En el análisis hemos detectado que, hasta el momento, es muy difícil establecer una
estrategia exitosa de abajo a arriba ya que las redes existentes no son muy extensas y están
débilmente cohesionadas, especialmente aquellas que se refieren los temas más específicos
de la estrategia de gestión: el riesgo de inundaciones y el estado ecológico del río. Bajo esas
condiciones, las posibilidades de establecer relaciones sólidas entre los stakeholders con
información, ideas, intereses, preocupaciones, innovaciones, planes y contribuciones
creativas que fluyan en todas las direcciones dentro de las redes del río son ciertamente
limitadas. En consonancia, sin unos vínculos más intensos y extensos en los que todos los
stakeholders se sientan bien representados, es muy improbable que procesos colaborativos y
efectivos, basados en el entendimiento, la asimilación y la aceptación común de las políticas y
acciones necesarias puedan ser implementados. Sin embargo, en nuestro análisis,
identificamos algunos stakeholders centrales que, además son los más poderosos desde un
punto de vista financiero e institucional, y que merecen centrar la atención para desarrollar la
estrategia. Ellos son los más conectados y los más intensamente conectados y juegan un
papel de intermediarios muy prometedor para establecer puentes con los demás
stakeholders. Además, hemos encontrado que alguno de esos actores destacados son
entusiastas de las SbN y la implicación de los actores, así como defensores de enfoques
holísticos. Por lo tanto, deben ser conscientes de que deberían ser ellos los que lideraran las
nuevas estrategias de GRI. Al mismo tiempo, se debería desarrollar un plan de comunicación
86
bien diseñado para que el gran número de stakeholders que están escasamente o nada
conectados pasen a ser participantes activos en las redes del río.
Después de este análisis, lo que ha quedado claro es que la efectiva implementación del
nuevo paradigma de la GRI requiere un profundo y detallado entendimiento del sistema
social implicado o afectado. De otro modo, es muy probable fracasar ya que el sistema
adolece de la falta de legitimidad y colaboración que son indispensables.
Agradecimientos
Esta investigación ha sido financiada por los proyectos DRAINAGE (CGL2017-83546-C3-1-
R/AEI/FEDER, UE) del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación y
ADaPTAR (SBPLY/17/180501/000416/JCCM/FEDER, UE) de la Junta de Comunidades de Castilla-
La Mancha.
87
4.1.1. Soluciones basadas en la educación en el riesgo

dirigida a la población infantil
Andrés Diez Herrero1, Mario Hernández Ruiz1, Carlos Carrera Torres2, Pablo Díez Marcelo3,
José María Bodoque4,, Ernesto García Peirotén5, Cristina Martín-Moreno5, Nuria Sacristán
Arroyo6, Mª Fuencisla Vicente Rodado7, Sara González Álvaro6, Albert Díez Herrero6, 8, Ignacio
Gutiérrez Pérez9, Juana Vegas Salamanca1
1. Instituto Geológico y Minero de España

2. Fundación Ávila
3. Colegio Claret Segovia
4. Universidad de Castilla- La Mancha
5. Universidad Complutense de Madrid
6. Segovia Educa en Verde
7. IES María Moliner, Segovia
8. Talher
9. US Ferrovial-Agromán
Introducción: La educación al riesgo

La educación en el riesgo, o sea, la formación de las personas para la mejora de su
conocimiento y percepción de los peligros que les amenazan, está considerada por los
diferentes organismos y expertos internacionales y nacionales como la actuación más efectiva
a corto, medio y largo plazo, de entre todas las medidas preventivas de mitigación de los
riesgos naturales.
El propio Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, en
Resolución aprobada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas el 3
de junio de 2015, recoge el papel de la educación en el riesgo en varios de sus contenidos:
 Principios rectores: k) “… incrementar la educación y la sensibilización públicas sobre
el riesgo de desastres.”
 Prioridad 1: Comprender el riesgo de desastres. Niveles nacional y local:
 g) “… la educación sobre la reducción del riesgo de desastres, en particular usando los
mecanismos existentes de capacitación y educación y de aprendizaje entre pares.”
 l) Promover la incorporación de los conocimientos sobre el riesgo de desastres,
incluida la prevención, mitigación, preparación, respuesta, recuperación y
rehabilitación en casos de desastre, en la educación académica y no académica, en la
educación cívica a todos los niveles y en la educación y formación profesional.
 m) Promover estrategias nacionales para reforzar la educación y sensibilización
públicas sobre la reducción del riesgo de desastres, incluidos la información y los
88
conocimientos sobre el riesgo de desastres, a través de campañas, las redes sociales y

la movilización de las comunidades, teniendo en cuenta el público destinatario y sus
necesidades.
 f) Preparar campañas mundiales y regionales eficaces como instrumentos para la
sensibilización y educación públicas […] para promover una cultura de prevención de
desastres, resiliencia y ciudadanía responsable, generar comprensión de los riesgos de
desastres, apoyar el aprendizaje mutuo e intercambiar experiencias; y alentar a todos
los actores públicos y privados a participar activamente en ese tipo de iniciativas y a
crear otras nuevas a nivel local, nacional, regional y mundial.
En el ámbito español, la Ley 17/2015 de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, le
asigna a la Escuela Nacional de Protección Civil (integrada en la Dirección General de
Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior), la formación especializada y de
mandos de alto nivel del personal de Protección Civil de la Administración General del Estado
y de otras entidades con las que se mantiene una vía de colaboración; pero normalmente
sólo asisten como alumnos de la Escuela, los profesionales que estén desempeñando sus
funciones en algún ámbito relacionado con protección civil en la Administración Pública.
También a nivel estatal, pero para una tipología de desastre, los planes de gestión del riesgo
de inundación (PGRI), desarrollados por la Dirección General del Agua y las diferentes
demarcaciones hidrográficas tienen, entre sus principales objetivos para la reducción del
riesgo por inundaciones, el aumento de la percepción social del mismo; cuestión que se
consigue a través de planes de comunicación y campañas de educación en el riesgo.
Existen, desde hace décadas, numerosas iniciativas de educación en el riesgo fuera del
ámbito académico, que van desde ambiciosas campañas y programas internacionales, como
las organizadas por el UNDRR’s Global Education and Training Institute (GETI); a actividades
locales promovidas por ayuntamientos, ONGs o asociaciones vecinales. Es el caso, por citar
algunos ejemplos en nuestro país, de: los Cursos de Riesgos Geológicos, dirigidos al público
general, que organizó el IGME-ITGE en las décadas de 1980-1990; la iniciativa de las
excursiones divulgativas “A todo riesgo. Convivir con los desastres geológicos cotidianos”
2007-2020 [78], [68]; el programa Venero-Claro Agua 2013-2019, para la educación en el
riesgo de inundación de niñas y niños en campamentos de verano [71], [130]; las ‘escuelas de
alcaldes’ promovidas por las autoridades de cuenca de las demarcaciones hidrográficas; los
cursos de formación en riesgos para los técnicos municipales organizados por las
Diputaciones provinciales (p.e., Granada); o los cursos programados por la Escuela Nacional
de Protección Civil y diferentes escuelas autonómicas y locales; de las que se excluye la
formación académica reglada formal en niveles universitarios y de postgrado. Sin embargo,
muchas de ellas son actividades educativas puntuales, dirigidas a público adulto
especializado, que se realizan en una ocasión y no suelen tener continuidad en el tiempo, ni
suficiente periodicidad como para garantizar su efectividad a medio o largo plazo.
89
Por todo ello, el objetivo de esta aportación es exponer brevemente dos experiencias de
educación en el riesgo de inundaciones dirigidas a la población infantil, mantenidas en el
tiempo y que han sido evaluadas con éxito.
Metodología: la educación infantil en el riesgo de inundación

El estudio de las inundaciones y sus riesgos asociados es un claro ejemplo de
interdisciplinaridad científica, porque su análisis y prevención implica a diversas disciplinas
del ámbito de las Ciencias de la Tierra (Meteorología, Hidrología, Hidráulica, Geología,
Geomorfología, Geografía Física...) y de las Técnicas (Ingeniería Topográfica, Ingeniería Civil,
Ingeniería Forestal...); pero también del ámbito de las Ciencias Sociales y Humanidades
(Sociología, Economía, Geografía Humana, Psicología Ambiental, etc.). A pesar de la
trascendencia socioeconómica de las inundaciones y de la multidisplinaridad científica de su
estudio, la concienciación de la población en general sobre las disciplinas ocupadas del
estudio y prevención de las inundaciones es muy limitada, y en muchos aspectos inexistente,
con predominio de los prejuicios y las creencias que en ocasiones rozan con la superstición.
Tampoco es más esperanzadora la formación científica en estas materias que reciben los
jóvenes en edad escolar (Enseñanza Infantil, Enseñanza Primaria y Enseñanza Secundaria),
por no estar adecuadamente desarrolladas en los curricula de asignaturas como
Conocimiento del Medio, Ciencias de la Naturaleza, o Biología y Geología; que se limitan a
tratar aspectos generales del ciclo del agua o del funcionamiento básico de los ríos (ver
temarios de los cursos de 3º EPO a 1º ESO).
Por todo lo anteriormente expuesto, es necesario incrementar la concienciación de la
población relacionada con las disciplinas que abordan el análisis y prevención del riesgo por
avenidas e inundaciones; y no sólo por objetivos académicos, sino por motivos prácticos que
entroncan con la seguridad personal. Los objetivos generales este tipo de actuaciones de
educación en el riesgo dirigida a la población infantil deberían ser:
 Incrementar la concienciación ambiental, la cultura científica, tecnológica e innovadora
de la sociedad, a través de su población infantil y juvenil en edad escolar, que es como
mejor se llega al conjunto de las familias, y se siembra la semilla de la conciencia
ambiental en los adultos del futuro.
 Incrementar la difusión de los resultados de investigación científico-técnica y de la
innovación relacionadas con las inundaciones, financiados con fondos públicos.
 Fomentar e incentivar el acercamiento de la ciencia, la tecnología y la innovación a los
ciudadanos acortando distancias entre el mundo científico y tecnológico y la sociedad
en general. Concretamente llevando al ámbito del ocio y el tiempo libre las fuentes de
datos, métodos y forma de trabajar del científico, a través de prácticas y juegos, que
acercan a los ciudadanos el instrumental científico y su utilidad.
 Mejorar la educación científico–técnica de la sociedad en todos los niveles. Impulsar la
participación activa de la sociedad en actividades de divulgación científica. Apoyar la
90
labor de divulgación científica realizada por las unidades de cultura científica y de la

innovación y los museos y centros científicos y tecnológicos.
Experiencia educativa infantil de ‘Venero Claro-Agua’ (2013-2019)

La actuación denominada ‘Venero Claro-Agua’ ha consistido, en las siete ediciones anuales
celebradas (2013-2019), en un programa de actividades formativas en materia de Ciencias de
la Tierra (fundamentalmente Geología, Meteorología e Hidrología) enfocado a la educación en
los riesgos por avenidas e inundaciones y dirigido al público infantil [75], [71]. Todas las
actividades han sido programadas y ejecutadas por investigadores científicos y tecnólogos
especialistas en el análisis y la gestión sostenible de los riesgos por avenidas e inundaciones
del Instituto Geológico y Minero de España (Ministerio de Ciencia e Innovación); en perfecta
coordinación con el equipo de coordinadores y monitores de tiempo libre del campamento
infantil (Fundación Ávila); y han contado con la colaboración de profesores y alumnos en
prácticas de otras universidades y centros de investigación (UCLM, UCM, UMa, UA, UPM, UVa,
UEM...). Se desarrollan durante las vacaciones escolares del verano, entre finales de junio y
principios de septiembre, abarcando un periodo de aproximadamente dos meses y medio
cada año.
Las actividades se realizan en la Colonia Infantil de Venero Claro, situada en el paraje
homónimo de la vertiente septentrional de la Sierra del Valle (término municipal de
Navaluenga, provincia de Ávila, comunidad autónoma de Castilla y León). El público
destinatario son los niños y niñas que asisten a los diferentes turnos de los campamentos
estivales en Venero Claro, en periodos que oscilan entre los 11 y 15 días, en grupos de unos
180 jóvenes, correspondientes a diferentes colectivos: colegios (Jesús María, de Madrid),
colectivos de clientes de entidades bancarias (Bankia) y clubes deportivos para tecnificación.
En total, los veranos de 2013 y 2019 han asistido a los campamentos unos 540 niños al año,
con edades entre los 7 y 13 años (entre 2º EPO y 1ºESO). El origen de residencia de los
asistentes, si bien puede ser procedente de toda España, se concentra fundamentalmente
entre la provincia de Ávila y la Comunidad de Madrid. El hecho de que este público objetivo
esté desarrollando actividades de ocio y tiempo libre, hace que estas actuaciones en el
ámbito de la educación no formal (fuera del curriculum académico), y puedan conseguirse
mayores éxitos de asimilación e implicación, porque perciben el aprendizaje científico como
parte de un juego o experiencia, y no como una materia sujeta a examen. Además, teniendo
en cuenta que se entrega material divulgativo (díptico, folleto, DVDs…) y que los juegos son
verdaderamente singulares, es probable que la repercusión de la actividad se multiplique con
el retorno de los niños y niñas con sus familias, por lo que el impacto esperable de la
actuación puede que alcance del orden de 1.500 personas por edición.
A modo de ejemplo, el tipo de actividades que se realizarán durante los talleres, juegos y
visitas en relación con el riesgo de inundación son:
 Taller “¿Cómo funciona ese cacharro?”. Consiste en un taller de manejo detenido de
toda una serie de instrumental científico utilizado para la adquisición de datos
91
hidrometeorológicos. Se les muestra y deja manipular: un pluviómetro digital de

cazoletas; un limnímetro piezorresistivo; un molinete de medida de la velocidad del
agua en los ríos; una estación meteorológica completa automática; una barrena
Pressler para obtención de testigos de árboles con marcas de inundaciones pretéritas
(Figura 29); etc.
 Visita “Así curran los científicos del agua”. Consiste en una visita a algunas de las
instalaciones y aparatos instalados dentro de la Colonia Infantil o en sus
inmediaciones, con los que los científicos de diversos OPIs y universidades, realizan
habitualmente sus trabajos. No sólo se muestra cómo están instalados y por qué se
instalaron allí, sino también cómo se descargan los datos y qué estudios se realizan
con ellos, de forma que los niños y niñas comprenden el ciclo completo de un estudio
científico en el ámbito del análisis y la prevención del riesgo por avenidas e
inundaciones.
 Concurso “¿Qué hago si me veo en una inundación?”. Consiste en un concurso de
preguntas y respuestas, a modo de Trivial, sobre cómo actuar para autoprotegerse en
caso de verse inmerso en un evento de inundación. Cuestiones sobre cómo moverse,
dónde refugiarse, a qué sitios acudir y a cuáles no, los teléfonos de emergencias, las
precauciones a adoptar, e incluso los consejos a dar a sus padres si están en un
vehículo, constituyen el núcleo del concurso. Los premios para las personas y
subgrupos acertantes son simples regalos del tipo DVDs divulgativos [153], pegatinas y
bolígrafos.
 Práctica científica “Cuando el río suena a Rolling Stones”. Consiste en una práctica
de inicio de la investigación científica, mediante el método científico, en el que los
grupos de niños realizan una observación (los cantos del lecho del río que atraviesa la
colonia están redondeados), plantean una hipótesis (el transporte del río es quien los
ha redondeado), diseñan un experimento (marcaje con pintura de los cantos para
observar si se mueven y cuánto) y lo ejecutan (miden y pesan los cantos antes de
pintarlos, para ver la influencia de estos parámetros). Finalmente, observando el
resultado del experimento de los jóvenes del año anterior, pueden confirmar o refutar
su hipótesis.
Evaluación de la efectividad del programa educativo (2018)

En la edición de 2018 de las actividades de Venero Claro-Agua, un equipo de psicólogos
ambientales del IGME y de las Universidades de Valladolid, Castilla-La Mancha y Complutense
de Madrid, analizaron la efectividad de las actuaciones formativas mediante encuestas de
conocimiento y percepción, tanto previas a las actividades, como posteriores a las mismas
[133], [130].
92
Figura 29: Jugando a “Riadas escritas en los árboles” (2016).
La encuesta constó de una serie de preguntas que se dividían en distintos apartados. Un

primer apartado (bloque 0) diseñado para la caracterización demográfica de los encuestados;
un segundo apartado (bloques 1 y 2) en el que las preguntas se enfocan en cuantificar el
conocimiento de los niños acerca de la temática de las acciones educativas; y un último
apartado (bloque 3) en el que se ha utilizado el método de Likert, con preguntas enfocadas a
la percepción relativa del riesgo de inundación.
Dicho año asistieron al campamento un total de 540 niños de los cuales 180 pertenecían al
colegio Jesús María de Madrid y los 360 restantes procedían de distintos centros (hijos de
empleados o clientes de Bankia). Del total de 540 encuestas realizadas previamente y
posteriormente a las acciones formativas (pre- y post-), entregadas a los monitores del
campamento para gestionar su cumplimentación por los niños, el estudio estadístico de
análisis de las respuestas se ha realizado con 297 formularios rellenos; ya que el resto de las
encuestas, o bien no fueron rellenadas, o bien presentaban errores que impedía un correcto
análisis.
Los resultados mostraron un aumento significativo del conocimiento y la percepción entre
antes y después de las actividades de educación en el riesgo; y cómo el número de veces que
los encuestados han acudido al campamento y su edad influyen notablemente en la
percepción y conocimiento que éstos conservan [133].
Nuevas iniciativas en la educación en el riesgo (2019-2020)

Las estrategias y los recursos en la divulgación y educación han evolucionado en el tiempo en
paralelo al desarrollo y consolidación de la pedagogía. En pleno siglo XXI, campos como la
educación en la prevención de los desastres naturales, y herramientas como los videojuegos
93
deben complementar a las técnicas y estrategias de enseñanzas clásicas. Por ello, desde hace
dos años, un equipo multidisciplinar está desarrollando recursos divulgativos y didácticos
sobre educación en los riesgos naturales, y en particular el riesgo de inundación, utilizando el
popular videojuego infantil Minecraft [70], [71].
Minecraft es un videojuego infantil y juvenil (PEGI 7), creado en 2009, con más de 170 millones
de usuarios en el Mundo, que es de tipo ‘creativo’ (sandbox), esto es, que permite crear
paisajes y relieves (llamados ‘mundos’) a partir de elementos de construcción (‘bloques’
cúbicos de diferentes tipos de materiales). Puede ser utilizado tanto de forma divulgativa en
el ocio y tiempo libre, como para la enseñanza formal y no formal, como ya es usado en
diversos centros educativos de todo el mundo, incluido nuestro país.
Para conseguir la educación en el riesgo por avenidas e inundaciones, se ha contratado un
servidor llamado ‘Minecraft Venero Claro’ (IP 173.249.35.60:25569), en el que se ha
reconstruido la conocida colonia infantil de campamentos de verano Venero Claro, por la que
anualmente pasa más de medio millar de niños y jóvenes. Además de las instalaciones
(edificios, pistas polideportivas, piscina, granja…), se reconstruye el arroyo Cabrera, que tiene
frecuentes y virulentos eventos de avenidas torrenciales y flujos de derrubios (Figura 30). Los
jóvenes, además de recorrer las instalaciones, ante una riada tienen que saber cómo actuar y
qué medidas de autoprotección adoptar, como huir a las zonas elevadas, no acercarse a la
zona inundada (donde ‘morirían ahogados’) o los teléfonos de emergencia.
Además de los dos servidores y mundos, disponibles para juego en las plataformas de
ordenador personal (Windows, Mac, Linux), se han abierto un canal en YouTube llamado
‘Minecraft Gea’ y una cuenta en la red social Instagram, en los que se cuelgan vídeos breves de
recorridos y funcionamiento del juego. Próximamente se emplearán las capacidades de
incorporación de MDE mediante conexiones con los SIG y también las funcionalidades de la
realidad virtual con Minecraft Earth.
Figura 30: Imagen del videojuego Minecraft, mundo Venero Claro, en la que el arroyo Cabrera desbordado inunda
las canchas de baloncesto y el campo de fútbol de la Colonia infantil.
94
Con todo ello se pretende lograr poner a disposición de los jóvenes, con sus herramientas y
hábitos, el apasionante mundo de los riesgos naturales. Ya ha sido empleado en una edición
de las actividades en Venero Claro-Agua (2019), con notable éxito de acogida y seguimiento
por los participantes.
Experiencia educativa infantil ‘A todo riesgo’

Entre todas las experiencias de educación en el riesgo a nivel nacional (e incluso
internacional), destaca por su temática multi-desastre, su amplio espectro de público objetivo
y su continuidad temporal, la excursión didáctica titulada ‘A todo riesgo. Convivir con los
desastres geológicos cotidianos’ [78], [68]. Se trata de una actividad de educación en el riesgo
y de divulgación científica que se viene celebrando en la Semana de la Ciencia, de forma
continuada desde el año 2007 a la actualidad, por lo que ya se han realizado más de una
decena de ediciones, con una excelente acogida por parte del casi millar de personas que han
participado. Consiste en una excursión guiada por especialistas en riesgos geológicos, que
realizan una interpretación científico-técnica de paradas del recorrido, y que en las últimas
ediciones se realiza andando por lugares donde han ocurrido recientemente, o están
teniendo lugar en la actualidad, desastres naturales de índole geológica (desprendimientos,
deslizamientos, colapsos, inundaciones, terremotos…), que han interferido o interactúan con
las actividades humanas, produciendo importantes pérdidas económicas, e incluso daños a la
integridad de las personas; observando e interpretando las huellas que quedan de estos
desastres o que nos permiten vaticinar que ocurrirán en el futuro; cómo se analiza su
frecuencia, magnitud y ocurrencia temporal; cómo se predicen, previenen y corrigen; y qué
podemos hacer para autoprotegernos frente a ellos.
Los objetivos que se persiguen con esta actividad son:
 Mostrar diferentes lugares próximos donde han tenido lugar, o aún tienen lugar en la
actualidad, desastres y catástrofes naturales de origen geológico.
 Describir e interpretar el funcionamiento de los procesos geológicos susceptibles de
producir desastres y catástrofes.
 Demostrar la cercanía, espacial y temporal, de fenómenos que han dado lugar a
pérdidas económicas y personales.
Todo ello en un recorrido andando (a pie), apto para todos los públicos (incluidas personas
con discapacidad física e intelectual), que se desarrolla en la ciudad de Segovia y su entorno
periurbano. Para la correcta observación e interpretación de las situaciones de riesgo o de los
efectos de los desastres naturales históricos, se han diseñado una serie de 15 paradas en el
itinerario entre plaza del Azoguejo (Centro de Recepción de Visitantes) y el Santuario de
Nuestra Sra. de la Fuencisla, entre las cuales se dedican al riesgo por avenidas e inundaciones
las siguientes:
 Inundaciones históricas del Eresma en el antiguo Mº de Sta. María de los Huertos
95
 Inundaciones históricas y recientes de la Casa de Moneda

 Inundaciones en el barrio de San Marcos y el nuevo tanque de tormentas
 Inundaciones históricas en la Fuencisla y la corta artificial del meandro de San Lázaro
 Las inundaciones históricas del arroyo Clamores en Segovia
Este recorrido de educación en el riesgo fue incluido dentro de los itinerarios geoturísticos del
libro “De roca a roca. Descubre el patrimonio geológico de la ciudad de Segovia” [67]; y, con
las pertinentes adaptaciones, incorporado al programa de educación ambiental municipal
“Segovia Educa en Verde” [69], donde se ha realizado en decenas de ocasiones con grupos
escolares, público infantil y familiar (Figura 31). Incluso se han desarrollado materiales
didácticos específicos (página web, folletos y una guía de buenas prácticas) para su uso en
educación ambiental y geoturismo [302], incluyendo aspectos de conocimiento y percepción
de riesgos naturales e inundaciones.
Figura 31: Explicaciones divulgativas en una parada de la actividad ‘A todo riesgo’ para un grupo familiar con
público adulto e infantil del programa “Segovia Educa en Verde”.
Conclusiones
La educación en el riesgo de inundación dirigida a la población infantil es una medida de
mitigación del riesgo preventiva de una alta eficiencia y óptima relación coste-beneficio. El
programa de educación en el riesgo de inundaciones a población infantil de Venero Claro-
Agua es pionero en el tiempo y su mantenimiento en nuestro país, e innovador en las
estrategias formativas, desde los clásicos talleres prácticos al uso de videojuegos. Con esta
iniciativa se ha conseguido incrementar significativamente el conocimiento y percepción del
riesgo de inundaciones de varios millares de niños y niñas, y por extensión de sus familiares y
conocidos, mejorando su resiliencia y capacidades de autoprotección ante posibles desastres
a las que se tengan que enfrentar en el futuro. La actividad ‘A todo riesgo’ ha conseguido la
formación y concienciación en los riesgos geológicos de más de un millar de personas,
96
incluyendo público infantil, a través de la observación sobre el terreno de los efectos de

inundaciones históricas, cómo se analizan y previenen para que no ocurran en el futuro o
minimizar sus consecuencias socio-económicas. Ambas iniciativas constituyen dos
experiencias de éxito cuyos resultados han sido evaluados mediante encuestas y
galardonadas con múltiples premios y reconocimientos; y que convendría extender a otras
localidades y colectivos, con las pertinentes adaptaciones y modificaciones de los objetivos y
la dinámica de las actividades.
Agradecimientos
Estas estrategias de educación infantil en el riesgo de inundaciones han sido financiadas por
proyectos de investigación que se han sucedido en el tiempo a lo largo de la última década y
media: Plan Nacional de I+D+i (RiskGredos, Dendro-Avenidas, MAS Dendro-Avenidas,
MARCoNI, DRAINAGE); o financiados por organismos públicos de investigación (GeoRiada y
MIDHATO Venero). En los últimos años forman parte, como estrategia de divulgación
(GT5.T3), del proyecto de investigación del Plan Nacional de I+D+i DRAINAGE (CGL2017-83546-
C3-R MINEICO/AEI/FEDER, UE).
97
4.2. Análisis del riesgo y respuestas en la

planificación
4.2.1. Construcción y validación de índices integrados de
vulnerabilidad socioeconómica en zonas afectadas por
avenidas súbitas
Estefanía Aroca Jiménez, José M. Bodoque, Juan A. García
Universidad de Castilla-La Mancha
Introducción
Las inundaciones son el peligro natural que más riesgo genera en todo el mundo, causando
enormes pérdidas tanto en términos económicos como de vidas humanas. En particular, las
avenidas súbitas se consideran las más peligrosas debido a que se generan de forma casi
instantánea, limitando significativamente el tiempo de respuesta de la población expuesta y
de las autoridades competentes en la gestión del riesgo, incrementando así el impacto
potencial [110]. A pesar de los esfuerzos realizados durante las últimas décadas para reducir
el impacto de las inundaciones, basados sobre todo en la puesta en marcha de medidas de
tipo estructural (por ejemplo, la construcción de presas, diques, motas, etc.), las pérdidas
asociadas siguen aumentando debido principalmente al incremento de la exposición y al
cambio climático global [311]. Por lo tanto, se hace necesaria la inclusión de la vulnerabilidad
en el análisis del riesgo que, tradicionalmente, se centraba exclusivamente en el componente
de peligrosidad, con el fin último de mejorar la gestión del riesgo de inundación.
En respuesta a esta necesidad, la comunidad científica ha tratado de mejorar la
caracterización de la vulnerabilidad durante los últimos años. La vulnerabilidad se define
como las condiciones determinadas por factores físicos, económicos, sociales y ambientales
que aumentan la susceptibilidad de una comunidad a los impactos de una amenaza [297].
Ésta es función de la exposición (toda aquella población y bienes expuestos a experimentar
pérdidas potenciales), la susceptibilidad (aquellas deficiencias que determinan la probabilidad
de experimentar daños y pérdidas debido a eventos adversos) y la capacidad de adaptación
(la capacidad del sistema social para resistir, absorber, hacer frente, adaptarse y recuperarse
de dicho evento adverso). Una caracterización completa de la vulnerabilidad requeriría tener
en cuenta sus componentes (exposición, susceptibilidad y capacidad de adaptación) y las
diferentes dimensiones que la componen (social, económica, física, ambiental e institucional
[143]), siendo las dimensiones social y económica las más influyentes en ambientes urbanos
[144].
La metodología más empleada hasta ahora para caracterizar la vulnerabilidad es la
construcción de índices, ya que permiten cuantificar un concepto abstracto que no puede ser
medido directamente y agregar información multitemática en un solo valor [152]. A pesar de
98
los avances en los últimos tiempos, la caracterización de la vulnerabilidad sigue abordándose

de forma fragmentada, es decir, sin considerar todos los componentes y/o todas las
dimensiones. Por otro lado, muy pocos trabajos tratan de validar los resultados obtenidos. El
enfoque más empleado para validar los índices de vulnerabilidad se basa en el uso de datos
independientes asociados a eventos reales ocurridos, como el número de llamadas al servicio
de emergencia, el número de muertes provocadas o la cuantía de las pérdidas económicas
[38]. Este tipo de enfoque se incluye en lo que se conoce como validación externa. Sin
embargo, es muy difícil emplear este tipo de técnicas en áreas urbanas afectadas por
avenidas súbitas porque no se suele disponer de información adicional con la que llevar a
cabo la validación [86]. Así, una alternativa cada vez más usada es la validación interna de los
índices mediante el análisis de la incertidumbre y la sensibilidad, empleando para ello el
método de Monte Carlo [87].
Por lo tanto, el objetivo de este trabajo es construir y validar un Índice Integrado de
Vulnerabilidad Socioeconómica (ISEVI) en áreas urbanas afectadas por avenidas súbitas de la
región de Castilla y León, considerando los diferentes componentes de la vulnerabilidad
(exposición, susceptibilidad y capacidad de adaptación) y las dos dimensiones más influyentes
en ambientes urbanos (social y económica), con el objetivo de mejorar la gestión actual del
riesgo de inundación.
Metodología
La región de Castilla y León es la comunidad más extensa de España, abarcando una
superficie de 94226 km2. Su relieve consiste en una gran cuenca sedimentaria de elevada
altitud (700-1100 m.s.n.m.) rodeada perimetralmente por grandes cordilleras en las que se
alcanzan cotas máximas en torno a 2600 m.s.n.m. Estas variaciones altitudinales provocan un
elevado gradiente de precipitaciones desde la meseta (precipitación anual en torno a 400-600
mm) hacia la periferia (precipitaciones anuales que pueden superar los 1000-1500 mm). Esta
configuración geomorfológica hace que puedan producirse eventos de lluvia muy intensos en
estas zonas periféricas que lleguen a desencadenar avenidas súbitas. Por otro lado, Castilla y
León tiene algo más de 2,4 millones de habitantes y se encuentra dividida en 2248
municipios, donde el 95% tiene menos de 2000 habitantes y una densidad de población de 7
hab./km2, presentando además pirámides de población invertidas. La elevada tasa de
envejecimiento junto con el proceso de despoblamiento que estas áreas rurales están
sufriendo debido a la falta de oportunidades laborales, provocan que estas zonas se
enfrenten a un verdadero reto económico en el futuro para mantener sus infraestructuras y
servicios.
Para identificar las áreas urbanas susceptibles a sufrir avenidas súbitas, en primer lugar, se
han seleccionado los núcleos de población que están atravesados por cauces con una
pendiente longitudinal mayor a 0.01 m/m. Posteriormente, se ha comprobado que estas
áreas urbanas estuvieran afectadas por cauces identificados como Áreas con Riesgo Potencial
Significativo de Inundación (ARPSIs) y por zonas inundables con probabilidad baja o
99
excepcional (periodo de retorno de 500 años). Un total de 39 municipios cumplieron estos

requisitos y fueron incluidos en el análisis de la vulnerabilidad (Figura 32).
Inicialmente se caracterizaron un total de 189 variables consideradas explicativas de la
vulnerabilidad socioeconómica de la región de estudio, 71 pertenecientes a la dimensión
social y 118 a la dimensión económica. Las variables sociales recogen, por ejemplo, aspectos
relacionados con la demografía (población por rangos de edad, proyecciones de población,
etc.), la dependencia (tasas de dependencia por sexo, número de discapacitados, etc.) o la
atención médica (hospitales y centros de salud más cercanos, tipo de asistencia médica, etc.),
entre otros. En el caso de la dimensión económica, se incluyeron aspectos relacionados con la
situación laboral (paro, ocupación, etc.) o el desarrollo del municipio (renta per cápita, deuda
municipal, etc.), entre otros. Una vez recopiladas las variables, éstas fueron estandarizadas
mediante el método de la puntuación z (variables con media = 0 y desviación estándar = 1) y,
posteriormente, generando una matriz de correlación, se eliminaron aquellas consideradas
redundantes (coeficiente de correlación igual o superior a 0.9), por lo que el número de
variables se redujo a 55 para la dimensión social y 31 para la económica.
Figura 32: Localización del área de estudio y municipios incluidos en el análisis de vulnerabilidad.
Dado que no se recomienda llevar a cabo un Análisis de Componentes Principales (ACP)

cuando el número de unidades de análisis no es, al menos, tres veces mayor al número de
variables, el análisis estadístico de los datos se realizó en dos pasos, empleando para ello el
software estadístico SPSS (IBM SPSS v.19). En primer lugar, llevamos a cabo un Análisis de
Segmentación Jerárquica (ASJ), que es una técnica estadística de análisis multivariante de
clasificación automática de datos, cuyo objetivo es dividir el conjunto inicial de variables en
grupos más pequeños en función de su similitud. Es decir, las variables que pertenecen al
mismo grupo deben ser lo más similares posible, mientras que las variables que pertenecen a
grupos distintos deben ser lo más diferentes posible. Aquí se empleó la distancia Euclídea al
cuadrado como medida de similitud y el método de Ward como método de agrupación [39].
La salida gráfica del ASJ se denomina dendrograma y permite determinar el número de
grupos en los que se van a dividir las variables.
100
Posteriormente, aplicamos un ACP en cada uno de los grupos de variables. El ACP nos
permite reducir el número de variables iniciales mediante la combinación lineal de éstas en lo
que se denominan componentes principales o, en nuestro caso, factores de vulnerabilidad,
los cuales explican gran parte de la varianza de las variables originales. Se emplearon el
estadístico Kaiser-Meyer-Olkin (KMO > 0.6) y la prueba de esfericidad de Bartlett’s (p-valor <
0.05) para evaluar la idoneidad de llevar a cabo un ACP. El ACP extrae los componentes
principales o factores en función de la matriz de correlación entre las variables. Las cargas
factoriales muestran la correlación entre los factores extraídos y las variables originales, por
lo que altas cargas factoriales indican que una variable se encuentra bien representada por
un factor. Por otro lado, la comunalidad evalúa qué parte de la varianza de cada variable es
capturada por los factores extraídos. Así, variables con una comunalidad inferior a 0.5 fueron
eliminadas del análisis y el proceso de extracción de los factores de vulnerabilidad es repetido
hasta que todas las comunalidades están por encima de 0.5. Finalmente, se empleó el
método de regresión de mínimos cuadrados para extraer las puntuaciones factoriales, que
suponen la desviación estándar con respecto a la media de cada factor de vulnerabilidad,
cuyos valores se emplearon posteriormente para construir el Índice Integrado de
Vulnerabilidad Socioeconómica (ISEVI).
Los factores de vulnerabilidad fueron asociados a los diferentes componentes de
vulnerabilidad en función de las variables que éstos incluían y las puntuaciones factoriales.
Así, municipios con una puntuación factorial positiva en un factor de exposición o
susceptibilidad son más vulnerables que la media, mientras que los municipios con una
puntuación factorial negativa son menos vulnerables que la media. En cuanto al componente
de capacidad adaptativa, aquellos municipios con una puntuación factorial positiva son
menos vulnerables que la media y los municipios con una puntuación factorial negativa son
más vulnerables que la media. Así, el ISEVI se calculó usando la siguiente expresión:
ISEVI = (ES + EE) + (SS + SE) – (CAS + CAE) (1)
Donde ES y EE son exposición social y económica, SS y SE son susceptibilidad social y
económica y CAS y CAE son capacidad de adaptación social y capacidad de adaptación
económica. Cada término de la ecuación 1 se calcula mediante la siguiente expresión:
∑𝑛
𝑓=1(𝑤𝑓 . 𝑆𝑓 )
VCD = ∑𝑛
(2)
𝑓=1 𝑤𝑓
Donde VCD es la puntuación de cada componente por dimensión, wf es el peso asignado al

factor n y Sf es la puntuación factorial del factor n. Se ha empleado el estadístico de tolerancia
para asignar la ponderación a cada factor de vulnerabilidad, estadístico que se emplea en los
análisis de regresión para detectar colinealidad. Así, los factores menos correlacionados con
el resto tenían un mayor peso asignado a la hora de construir el ISEVI y aquellos más
correlacionados con el resto un menor peso.
Una vez construido el ISEVI, llevamos a cabo el análisis de la incertidumbre y la sensibilidad
empleando el método de Monte Carlo. El análisis de la incertidumbre nos ayuda a analizar la
robustez de las categorías de vulnerabilidad asignadas a los diferentes municipios, mientras
101
que el análisis de sensibilidad descompone esa incertidumbre para determinar la influencia

de las entradas del índice sobre los diferentes resultados generados [87]. Para ello, primero
asociamos una función de distribución de la probabilidad a cada factor de vulnerabilidad,
usando el estadístico Anderson-Darling (A2) para determinar qué distribución se ajusta mejor
a las puntuaciones factoriales de cada factor. Así, cada factor de vulnerabilidad original y sus
respectivos pesos son caracterizados por los parámetros de las diferentes funciones de
distribución ajustadas, siendo estos valores los introducidos en el análisis de Monte Carlo.
Tras 21504 simulaciones y habiendo introducido el cálculo del ISEVI como función objetivo
(usando las ecuaciones 1 y 2), el método de Monte Carlo ofrece como salida valores
simulados del ISEVI. El diagrama de tornado resultante muestra la influencia de las diferentes
entradas del índice sobre los valores del ISEVI.
Resultados
Se identificaron un total de 19 factores de vulnerabilidad (Tabla 7). El componente de
exposición está caracterizado por 6 factores de vulnerabilidad (22,6% de la ponderación total),
3 relacionados con la dimensión social (5,6%) y 3 con la dimensión económica (17,0%); el
componente de susceptibilidad comprende 8 factores de vulnerabilidad (42,1% de la
ponderación total), 5 relacionados con la dimensión social (25,0%) y 3 con la económica
(17,1%); y, por último, el componente de capacidad de adaptación está compuesto por 5
factores de vulnerabilidad (35,4%), 3 relacionados con la dimensión social (22,9%) y 2 con la
económica (12,5%).
102
Tabla 7: Factores de vulnerabilidad identificados. Los porcentajes que se muestran entre paréntesis se
corresponden con los pesos asociados a cada elemento al construir el ISEVI.
Componente por
Variables Factor Componente
dimensión
Población total
Centros de salud
Camas de hospital Exposición Social
Personal sanitario Total
Guarderías
Centros de educación primaria (0,74%)
Centros de educación secundaria
Residencias de ancianos
Exposición Social
Alojamientos turísticos
Población por área de (5,60%)
Exposición en el
asentamiento
ambiente urbano
Viviendas vacías
construido
Área construida bajo rasante
(2,44%)
Viviendas principales
Viviendas con 1 planta sobre
rasante y 1 ó más plantas bajo Exposición
rasante Constructiva
Viviendas con 2 ó más plantas (2,42%)
sobre rasante
Exposición
Viviendas situadas en zona
inundable (22,58%)
Calles situadas en zona inundable
(metros) Ambiente Urbano
Transformadores eléctricos (7,67%)
situados en zona inundable
Parques y jardines situados en zona
inundable (m2)
Centros educativos (guarderías,
educación primaria y secundaria)
situados en zona inundable Exposición
Residencias de ancianos situadas Infraestructuras y Económica (16,97%)
en zona inundable Servicios Municipales
Puentes situados en zona (7,43%)
inundable
Protecciones de márgenes situadas
en zona inundable (metros)
Segundas viviendas
Viviendas
Viviendas con 1 planta sobre
potencialmente
rasante
inundables
Viviendas con 1 ó más plantas bajo
(1,88%)
rasante
Población entre 0 y 4 años
Población entre 5 y 14 años
Susceptibilidad Social
Proyección de la población entre 0
Juvenil
y 4 años para 2025 Susceptibilidad Social Susceptibilidad
(4,65%)
Proyección de la población entre 5 (24,95) (42,05%)
y 14 años para 2025
Tasas de desempleo Susceptibilidad Social
Parados de larga duración Laboral
103
Viviendas sin ningún desempleado (3,78%)

Población de 65 ó más años
Proyección de la población de 65 ó
más años para 2025
Tasa de dependencia de hombres Susceptibilidad Social
Tasa de dependencia de mujeres por Dependencia
Viviendas en las que vive alguna (2,21%)
persona de 65 ó más años
Personas que no saben leer y/o
escribir
Distancia al hospital más cercano
Susceptibilidad Social
(kilómetros)
Hospitalaria
Tiempo de desplazamiento al
(6,00%)
hospital más cercano (minutos)
Distancia al centro de salud más
cercano (kilómetros) Susceptibilidad Socio-
Tiempo de desplazamiento al sanitaria
centro de salud más cercano (8,31%)
(minutos)
Trabajadores en el sector de la
agricultura
Pérdidas de empleo
Trabajadores en los sectores de
potenciales
industria, construcción y servicios
(0,86%)
Capacidad de los alojamientos
turísticos
Tasa de desempleo Susceptibilidad
Deuda municipal por habitante económica (17,10%)
Situación Económica
(€/habitante)
de los Municipios
Costes de reposición en las
(4,94%)
viviendas situadas en zona
inundable (€/m2)
Edad media del parque móvil Parque Móvil
Parque móvil (11,30%)
Viviendas en buen estado de
Resiliencia
conservación
Constructiva
Viviendas en mal estado de
(11,59)
conservación
Capacidad
Población entre 15 y 64 años Resiliencia Social Edad
Adaptativa Social
Proyección de población entre 15 y Madura
(22,89%)
64 años para 2025 (2,55%)
Inversiones fijas por habitante Resiliencia Económica
Capacidad
Presupuesto municipal disponible debido a Inversiones
adaptativa
por habitante (8,75%)
(35,37%)
Base imponible del Impuesto de
Situación Económica
Bienes Inmuebles (miles de euros)
de las Viviendas
Renta per cápita (€/habitante)
(3,73%) Capacidad
Viviendas principales
Adaptativa
Inversiones fijas por habitante
Inversiones Económica (12,48%)
(€/habitante)
Municipales
Presupuesto municipal por
(8,75)
habitante (€/habitante)
104
Se empleó el método de los quintiles para representar gráficamente los valores del ISEVI y de
los diferentes componentes por dimensiones (Figura 33). El gráfico de barras asociado a cada
municipio muestra, por un lado, el valor del ISEVI desagregado por componente de
vulnerabilidad (exposición, susceptibilidad y capacidad adaptativa; Figura 33A) y los valores de
cada componente desagregado por dimensión (social y económica; Figura 33B, C, D). La altura
de las barras es directamente proporcional a las puntuaciones factoriales y el sentido de las
barras indica si esta puntuación es positiva (valores por encima de la media del factor) o
negativa (valores por debajo de la media del factor). Por otro lado, el color de las barras
representa la categoría, empleando el método de los quintiles, a la que pertenecen esos
valores. En el caso del ISEVI, la exposición y la susceptibilidad, los colores rojos se
corresponden con la categoría muy alta, mientras que el color verde con la categoría muy
baja. Por el contrario, en el caso de la capacidad adaptativa, el color verde se corresponde con
la categoría muy alta y el color rojo con la categoría muy baja. Las áreas urbanas con una alta
vulnerabilidad suelen presentar una muy alta exposición y susceptibilidad y una muy baja
resiliencia, aunque las combinaciones de estas categorías, como puede verse en la Figura 33,
pueden ser muy variadas.
Figura 33: Valores del ISEVI y de los diferentes componentes por dimensión de la vulnerabilidad.
105
Figura 34: Diagrama de Tornado que muestra la influencia de los factores de vulnerabilidad sobre los valores del
ISEVI.
El diagrama de Tornado resultante del análisis de Monte Carlo muestra la influencia de los
diferentes factores de vulnerabilidad sobre el valor del ISEVI (Figura 34). Los factores de
vulnerabilidad que tienen una mayor influencia sobre el índice se sitúan en la parte superior
del diagrama, que son la resiliencia constructiva y la exposición en el ambiente urbano
construido, mientras que los factores que tienen una menor influencia se sitúan en la base de
este, que son la resiliencia económica debido a inversiones y las inversiones municipales.
Además, la longitud de la barra refleja el rango de variación que los factores provocan en los
valores del ISEVI, siendo los factores que están en la parte superior del diagrama de tornado
los que generan un mayor rango de variación.
Discusión
Una de las principales limitaciones que existen a la hora de desarrollar índices de
vulnerabilidad en zonas propensas a sufrir avenidas súbitas es la disponibilidad de datos. Las
avenidas súbitas suelen producirse en ríos montañosos, afectando a pequeños núcleos
urbanos. La información estadística disponible en este tipo de zonas suele ser limitada y, en
ocasiones, difícil de conseguir por razones de confidencialidad relacionadas con el tamaño de
la muestra. Por otro lado, la construcción de índices de vulnerabilidad suele implicar el uso
del ACP como herramienta estadística para extraer los factores de vulnerabilidad de las
variables consideradas originalmente. Sin embargo, pocos trabajos tienen en cuenta la
limitación inherente al ACP relacionada con el número de variables incluidas en el análisis con
respecto al número de unidades de análisis, optando por agregar directamente las variables o
reducir el número de variables inicialmente consideradas. Así, este trabajo presenta una
alternativa metodológica para aquellas zonas en las que se presenten las limitaciones
mencionadas arriba, lo que puede ayudar a mejorar la robustez de los índices de
vulnerabilidad que se desarrollan en áreas urbanas susceptibles a sufrir avenidas súbitas.
106
Por otro lado, muy pocos trabajos han abordado el análisis de la vulnerabilidad en zonas
propensas a sufrir avenidas súbitas y, los que lo hacen, suelen emplear enfoques
fragmentados. En decir, estos trabajos no desagregan los valores de los índices de
vulnerabilidad por componente o por dimensión, lo que disminuye la información que se
puede extraer acerca de la variabilidad espacial de la vulnerabilidad. Esto repercute en que
las medidas de reducción de la vulnerabilidad serán más generales y, por tanto, menos
efectivas, lo cual puede tener un gran impacto en aquellas zonas con recursos económicos
limitados, como pueden ser las áreas urbanas afectadas por avenidas súbitas. En función de
los resultados obtenidos en este trabajo (ver Figura 33), podemos ver que las áreas más
vulnerables son aquellas que presentan los valores más altos en exposición y susceptibilidad
y los más bajos en resiliencia [168]. Además, sabemos que los valores más altos de exposición
están controlados por la dimensión económica, principalmente debido a edificios colectivos e
infraestructuras urbanas situadas en zona inundable. Los valores más altos de susceptibilidad
están controlados por ambas dimensiones, destacando en la dimensión social los factores
relacionados con la dependencia y el acceso limitado al sistema sanitario y en la dimensión
económica los factores relacionados con las elevadas tasas de paro y la deuda municipal.
Finalmente, los valores más bajos de capacidad adaptativa están controlados por la
dimensión social, lo cual se debe al pobre estado de conservación de las viviendas y la
limitada capacidad económica de las familias. El conocer los resultados con este grado de
desagregación permite conocer con más detalle las diferentes fuentes de vulnerabilidad y,
por tanto, ayudar a los organismos competentes en materia de gestión del riesgo de
inundación a desarrollar estrategias de reducción de la vulnerabilidad más específicas para
así mejorar la actual gestión del riesgo [215].
Finalmente, es importante destacar que los trabajos que construyen índices de vulnerabilidad
no suelen validar los resultados obtenidos. El no validar los resultados puede provocar que
las decisiones que toman los organismos competentes en materia de gestión del riesgo y
planificación sean cuestionadas [87]. La metodología más extendida a la hora de validar
índices de vulnerabilidad se basa en usar una base de datos alternativa con información
sobre algún evento ocurrido, como el número de llamadas al servicio de emergencia o los
daños económicos provocados. Sin embargo, es muy difícil aplicar esta metodología en áreas
urbanas afectadas por avenidas súbitas porque esta información adicional no suele estar
disponible [2]. Además, el ISEVI se desarrolló a escala regional, pero los eventos de avenida
súbita se producen a escala local (y no ocurren simultáneamente en toda la región de
estudio), por lo que metodológicamente tampoco es correcto emplear información adicional
como la descrita anteriormente para validar un índice de vulnerabilidad frente a avenidas
súbitas a escala regional. Así, una alternativa puede ser la validación interna del índice de
vulnerabilidad, que es el enfoque que en este trabajo se ha empleado. La validación interna
no sustituye a la validación con información adicional, pero sí puede suponer un buen
indicador de la robustez del índice de vulnerabilidad desarrollado [169]. En base a los
resultados obtenidos aquí, los factores de vulnerabilidad sobre los que las estrategias de
gestión tendrían que actuar preferiblemente para reducir la vulnerabilidad son los
relacionados con la susceptibilidad social (ver Figura 34), ya que son los factores que se sitúan
107
en la parte superior del diagrama de Tornado. Este enfoque puede ayudar, por tanto, a
optimizar la asignación de los recursos económicos de los que se dispone para gestionar el
riesgo de inundación, que, como se ha mencionado arriba, pueden ser limitados en contextos
rurales.
Conclusiones
Este trabajo presenta la construcción y validación de un Índice Integrado de Vulnerabilidad
Socioeconómica (ISEVI), desarrollado en áreas urbanas susceptibles a sufrir avenidas súbitas.
El uso de enfoques integrados es esencial para identificar las diferentes fuentes de la
vulnerabilidad, lo cual se ha logrado mediante la representación gráfica de los resultados
desagregados por componentes y dimensiones, que puede ser muy útil a la hora de diseñar
las estrategias de reducción de la vulnerabilidad. Por otro lado, la validación del ISEVI
mediante el método de Monte Carlo nos permitió determinar qué información de entrada al
índice causa una mayor variabilidad en los resultados y cuantificar esa variabilidad. Esto nos
da una idea del grado de consistencia del índice, lo que puede ayudar a los gestores a incluir
los resultados del análisis de la vulnerabilidad en las futuras estrategias de gestión del riesgo
de inundación.
Agradecimientos
Esta investigación ha sido financiada por los proyectos DRAINAGE (CGL2017-83546-C3-1-
R/AEI/FEDER, UE) del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación y
ADaPTAR (SBPLY/17/180501/000416/JCCM/FEDER, UE) de la Junta de Comunidades de Castilla-
La Mancha.
108
4.2.2. Integración de los impactos del cambio climático en los

planes municipales
Francisco García Sánchez
Universidad de Cantabria
Introducción
En este apartado abordaremos los aspectos relacionados con la integración de los impactos
del cambio climático de ríos y costas en las figuras del planeamiento municipal y cómo puede
trasladarse a los documentos urbanísticos las acciones de adaptación necesarias.
Entendemos planeamiento municipal a las figuras regladas por las legislaciones de suelo de
las comunidades autónomas, cuyo objetivo principal sea la clasificación del suelo y la
definición de la estructura general que se haya de adoptar para la ordenación urbanística del
término municipal. Igualmente se contempla en este apartado el planeamiento derivado de
aquél y las herramientas de gestión establecidas por la normativa urbanística.
El cambio climático ejerce un estrés adicional sobre los municipios con ríos y costas a través
de diversas cadenas de impactos como, las intensas sequías e inundaciones, que
comprometen los suministros de agua o suponen el colapso de las redes de abastecimiento y
saneamiento, así como fenómenos de inundación extrema o; el aumento del nivel del mar y
los fenómenos asociados a marejadas ciclónicas con altos coeficientes de pleamar que
puedan impactar sobre los ecosistemas, las infraestructuras urbanas, el espacio público y las
edificaciones.
La integración de los impactos climáticos de ríos y costas dentro del planeamiento urbanístico
no cuenta con una larga tradición. Araos et al. (2016) analizó la incorporación de la adaptación
a las estructuras normativas de un gran número de municipios a nivel mundial y sólo el 15%
de ellos reportaron alguna iniciativa de integración [8]. Se ha detectado, además, que la falta
de flexibilidad del marco normativo estatal impide la posibilidad de integración del fenómeno
en la planificación urbana [3], [279]. La flexibilidad en el planeamiento urbanístico y territorial
resulta una característica clave en la adaptación al cambio climático, por la propia naturaleza
del mismo. En este sentido, diversos autores manifiestan la ineficiencia del modelo de
planificación y gestión urbana actuales, por no favorecer la flexibilidad y la innovación en la
planificación [248], [252]. Actualmente, la gran mayoría de los municipios se sitúan en una
etapa muy inicial del proceso de integración normativa o simplemente no han realizado
ningún avance. En este apartado nos aproximaremos al estado actual de la integración
normativa del cambio climático en España y abordaremos los aspectos de procedimiento y las
estrategias necesarias para la integración de las acciones de adaptación en el planeamiento
municipal.
109
Estado actual de la integración del Cambio Climático en el Planeamiento

Municipal
Con la aprobación en 2013 de la Estrategia Europea de Adaptación (cuyo antecedente estatal
era el Plan Nacional de Adaptación de 2006, ahora reemplazado por su versión actualizada),
las políticas de adaptación en el ámbito urbano y rural han ido implementándose
paulatinamente y adquiriendo mayor relevancia en la definición de las determinaciones
urbanísticas y de ordenamiento territorial.
En esta dirección, tan solo dos años después de la aprobación del Plan Nacional de
Adaptación, la Red Española de Ciudades por el Clima se publica la Estrategia Local de Cambio
Climático [6], documento de referencia donde se aboga por comprender los impactos
derivados del cambio climático e introducirlos en la planificación urbanística. Este aspecto
también ha sido reclamado más recientemente por la Agenda Urbana Europea del Pacto de
Ámsterdam, la Nueva Agenda Urbana de Naciones Unidas Hábitat III y los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS) y, por último, la Agenda Urbana Española de 2019, que hace
especial énfasis en su objetivo estratégico 3 Prevenir y reducir los impactos del cambio climático
y mejorar la resiliencia, reclamando estrategias dentro de la planificación urbana.
El Plan Nacional de Adaptación 2021-2030 [121] integra, de manera muy acertada, la línea de
acción 8.2 que concibe a la planificación urbana como cuestión estratégica para la gestión del
cambio climático. Sin embargo, el marco legislativo en materia de ordenación y planificación
no ha facilitado esta labor. Las diferentes leyes de suelo de las comunidades autónomas no
establecen entre sus determinaciones la identificación de los posibles impactos derivados del
cambio climático y una ordenación consecuente con este fenómeno. En este contexto
nacional de limitada capacidad de integración en la normativa urbanística, se ha ido
avanzando en el conocimiento y la gestión del cambio climático en el planeamiento desde
diversos frentes.
La Comunidad Autónoma del País Vasco publica en 2012 el “Manual de Planeamiento
Urbanístico en Euskadi para la Mitigación y Adaptación al Cambio Climático” [138] donde se
incide en los posibles cambios en la denominación de las clases de suelo atendiendo a las
especificidades del fenómeno climático. Posteriormente desde la Federación Española de
Municipios y Provincias se presenta el documento “Medidas para la mitigación y la adaptación
al cambio climático en el planeamiento urbano” [103] que supone un avance cualitativo en la
identificación de estrategias de control de emisiones GEI y algunas de adaptación al cambio
climático en el ámbito municipal. Unos años más tarde, la Comunidad Foral de Navarra
presentó el documento “Adaptación al Cambio Climático de las Entidades Locales desde el
Planeamiento Urbanístico” [89], donde se establece una propuesta de Instrucciones Técnicas
de Planeamiento para incorporar criterios de adaptación al cambio climático.
Más recientemente, destaca la creación de una herramienta para el desarrollo y formulación
del planeamiento teniendo en consideración los riesgos del cambio climático. Se trata
concretamente de la Herramienta para la Valoración e Integración de los efectos del Cambio
Climático en el Planeamiento Urbanístico de la Diputación de Gipuzkoa [79]. Tomando como
110
referencia las amenazas climáticas identificadas en la Estrategia Vasca de Cambio Climático

Klima 2050, y focalizado, entre otras amenazas, en las inundaciones costeras y fluviales, la
herramienta de cálculo permite obtener diferentes resultados de vulnerabilidad en función
del escenario de emisiones seleccionado y las medidas de adaptación incorporadas en la
planificación del municipio. La información obtenida supone un elemento de interés para el
desarrollo de la memoria justificativa del plan, garantizando que las decisiones y estrategias
propuestas en el instrumento de planificación vienen avaladas por una adecuada reducción
del índice de riesgo o vulnerabilidad.
Como hemos podido comprobar las referencias normativas para la gestión climática dentro
del planeamiento son muy escasas, y sólo algunas administraciones se han aventurado a
establecer un marco de referencia, a la espera de que las comunidades autónomas avancen
en la regulación de sus legislaciones. Si bien algunas comunidades como Baleares han
marcado el camino hacia la integración del cambio climático en la planificación urbana (Ley de
cambio climático y transición energética de 2019), la aprobación del proyecto de ley
homónimo del Gobierno de España [56], sea en su versión actual o con enmiendas, supondrá
el espaldarazo definitivo para la integración del cambio climático en el planeamiento. La
consideración de los riesgos específicos del cambio climático en las figuras de planificación,
como el caso que nos ocupa, obligará a reformular sin demora los reglamentos de
planeamiento de las comunidades autónomas, y permitirá que el planeamiento municipal
actualice sus determinaciones teniendo en consideración los impactos derivados del clima
futuro.
Procedimiento para la integración climática en los planes municipales

El establecimiento de nuevas determinaciones en la planificación urbanística, desde una
perspectiva de cambio climático, supone una gran oportunidad para encarar con las mejores
garantías el reto que se nos ha presentado con este nuevo fenómeno. Las decisiones que se
plasmen en el planeamiento sobre la clasificación y calificación del suelo, así como las normas
y ordenanzas urbanísticas aprobadas, serán claves para la definición de las adecuadas
respuestas positivas para encarar el cambio climático o, por el contrario, estas podrán
acrecentar la vulnerabilidad relacionada con el clima futuro.
Abordar el cambio climático demanda una estrategia de gestión de los planes municipales en
tres etapas clave:
 un profundo conocimiento de la variabilidad futura basado en la ciencia climática, con el
objeto de identificar los sectores más vulnerables del municipio;
 la definición de un marco normativo consecuente con esta variabilidad y;
 la definición programática y se seguimiento de la ejecución del plan ajustándose a un
razonable horizonte temporal de forma coordinada y participativa con todos los actores
públicos y la ciudadanía.
Para el conocimiento de la variabilidad climática futura es imprescindible la obtención de
escenarios climáticos regionalizados. A falta de datos espacializados para los municipios que
111
aborden un nuevo planeamiento consecuente con los riesgos en ríos y costas, en el desarrollo
del análisis de vulnerabilidad pueden ser útiles los escenarios definidos por la Agencia Estatal
de Meteorología (AEMET) que recogen los valores medios tanto para los modelos de
regionalización estadística análogos o de regresión, como los generados por regionalización
dinámica CORDEX. En cualquier caso, asumiendo el elevado coste en la generación de estos
escenarios, es conveniente que los municipios de forma individual o mancomunada,
desarrollen sus propios escenarios y proyecciones climáticas que permitan obtener una
cartografía específica de vulnerabilidad al cambio climático para la toma de decisiones.
Superada la fase de evaluación de la vulnerabilidad al cambio climático y con un documento
informativo que integre los cambios globales que pueden afectar al municipio, la formulación
del plan municipal debe integrar un marco normativo apoyado en diversas estrategias. Por un
lado, aquellas de carácter general centradas en la definición de cambios metodológicos tanto
en el proceso del desarrollo del planeamiento como en el seguimiento del plan, así como
relacionadas con el contenido del planeamiento urbanístico. Y por otro, la definición de
estrategias específicas de carácter sectorial y que tienen incidencia directa sobre la prestación
de servicios públicos en el suelo urbano y en el rural, tal y como veremos más adelante.
La introducción de la información obtenida a partir de los escenarios o proyecciones
climáticas, y de la cartografía e índices de vulnerabilidad y riesgo generados a partir de
aquellas, debe producirse desde las fases iniciales de desarrollo del Plan. Así, la memoria
informativa que incorpora el planeamiento municipal y que será la base para la justificación
de sus determinaciones, integrará las investigaciones realizadas sobre los impactos
específicos derivados del cambio climático que pueden afectar al municipio. Es aquí donde se
debe generar una cartografía de impactos con la que se puedan establecer las medidas de
adaptación más idóneas (Figura 35).
Figura 35: Integración del Cambio Climático en el desarrollo del plan municipal. (Elaboración propia)
La ordenación de las clases de suelo, usos y actividades que se recogen en la memoria

justificativa de los planes de ordenación municipales incorporarán posteriormente las
medidas de adaptación necesarias para dar respuesta a los impactos detectados en las fases
112
previas. Con esta estructura básica de formulación de los planes se garantiza una adecuada
respuesta al fenómeno que ha de ser avalada, de forma paralela, por los correspondientes
informes de evaluación ambiental estratégica o los estudios de impacto ambiental que sean
preceptivos. Conseguimos así, que el plan supere las exigencias de la administración
ambiental, a la vez que encara su tramitación con las máximas garantías posibles hasta su
aprobación provisional y definitiva.
Algunas experiencias internacionales de integración de los impactos climáticos en la
ordenación municipal son muy ilustrativas. Un caso próximo y ejemplar son los cambios
normativos establecidos en el planeamiento municipal de Lisboa para integrar la estructura
ecológica del municipio. Garantizando la protección absoluta de su red ecosistémica se
pretende reducir los impactos de inundación por pluviometría extrema, tan recurrente en la
capital lusa. Otro ejemplo de modificación de la normativa, algo más alejado de nuestro
marco jurídico, con el objeto de contemplar las zonas inundables, fue la Ley del Senado 1094,
titulado Peril of Flood del estado de Florida (EE.UU.) que establece la creación de las “Área de
Acción para la Adaptación” urbana. Con esta herramienta de gestión [56], el planeamiento
municipal acota las áreas de intervención que requieren acciones de adaptación frente a las
inundaciones (Figura 36), especialmente con acciones relacionadas con el aumento de la
permeabilidad del suelo y en el que la infraestructura verde es decisiva. El caso de Nueva York
[57] es especialmente ilustrativo en la integración de los impactos climáticos por subida del
nivel del mar. Actualmente la ciudad está desarrollando la Zoning for Coastal Flood Resiliency
Planning for Resilient Neighborhoods (2019), una ordenanza específica para contrarrestar los
devastadores efectos del cambio climático en las áreas costeras del municipio, flexibilizando
las estrictas normas urbanísticas (Figura 37). Con esta estrategia, Nueva York asume la
incertidumbre y marca unos objetivos claros de control del riesgo, haciendo partícipes a la
comunidad mediante una normativa flexible y ajustada a las áreas de riesgo para una mayor
resiliencia.
Figura 36: Áreas de acción para la adaptación urbana Figura 37: Cambios de ordenanzas municipales.
(Elaboración propia extraído de [56]) (Elaboración propia a partir de [57])
113
El entorno natural de los municipios, así como la forma y estructura de sus espacios
construidos, son factores relativamente estáticos, pero están sujetos a modificaciones futuras
a través de la planificación y la gestión urbana. El incremento e intensidad de las
precipitaciones extremas o la propensión a sufrir eventos de inundación debido a la subida
del nivel del mar ponen de relieve la necesidad de incrementar el verde urbano y la
permeabilidad de los suelos, como hemos podido comprobar en los ejemplos anteriormente
expuestos. La plantación de árboles, el desarrollo de parques y pequeños espacios libres
urbanos en las áreas afectadas por ríos y costas, así como el uso de superficies pavimentadas
que aumenten la permeabilidad del suelo, todas ellas son estrategias necesarias para una
mejor gestión municipal en un escenario de clima cambiante.
Complementariamente, se deberá restringir la ocupación de áreas sujetas a los impactos del
cambio climático, en especial los sectores afectados por el aumento del nivel del mar y las
posibles inundaciones por escorrentía superficial o desbordamientos de ríos, aspectos que
tendrán un tratamiento específico dentro de la planificación urbanística a través de posibles
estrategias de adaptación generales o sectoriales.
Estrategias de adaptación en el planeamiento municipal para ríos y costas

Las directrices de adaptación se centran en dar respuesta a los posibles riesgos derivados de
la acción climática, entre las que se distinguen las estrictamente urbanas y las de carácter
municipal o supramunicipal. Se ha de tener en cuenta que, una vez realizado el estudio
pormenorizado de las implicaciones que tiene el cambio climático para el municipio, se
deberán definir las acciones de adaptación específicas que correspondan a cada caso.
Para los impactos climáticos en ríos con fenómenos extremos de inundación fluvial, la
probabilidad recurrente de que se incrementen los episodios de fenómenos tormentosos
extremos derivará en inundaciones repentinas que afectarán en mayor medida a los ámbitos
urbanos. El planeamiento municipal ha de comprender los aspectos subyacentes derivados
del cambio climático y que inciden en el riesgo de inundación como son, los cambios en la
vegetación y usos del suelo de la cuenca de inundación, los cambios en la geomorfología, la
vegetación de los cauces y de las llanuras de inundación. El planeamiento municipal deberá
recoger las Áreas de Riesgo Potencialmente Significativo de Inundabilidad (ARPSIs)
previamente identificadas con el objeto de establecer las medidas necesarias de adaptación si
se consideraran afectadas por el cambio climático.
En cualquier caso, se ha de tener en consideración que los núcleos habitados en contacto con
cursos fluviales deben armarse en el futuro con información explícita de inundabilidad de la
cuenca por acción del cambio climático, con el objeto de re-cartografiar adecuadamente sus
zonas inundables. Una medida provisional en el proceso de re-cartografiado frente a la
vulnerabilidad a inundaciones fluviales, a la espera de obtener escenarios regionalizados, es
la de considerar el periodo de retorno a 500 años como el de 100 años. Esta medida está
siendo actualmente considerada en la evaluación de riesgos de diversas comunidades
autónomas.
114
Para los fenómenos de inundación – erosión costera por efecto de la subida del nivel del mar,
los municipios han de contemplar los aspectos subyacentes, similares a los de inundación
fluvial, para la correcta distribución de usos y de clasificación del suelo. En estos casos, las
medidas de actuación pueden suponer un mayor impacto en la estructura urbana con
estrategias de reordenación del espacio litoral, en el que en situaciones de gran impacto
puede llegar a ser necesaria el retroceso de la edificación y la ampliación del espacio libre en
el frente costero. Igualmente, las ARPSIs de origen costero deberán actualizarse con las
proyecciones climáticas a futuro que oriente, con la mayor precisión posible, el área de
penetración de los fenómenos costeros.
Una relación no exhaustiva de las principales estrategias de carácter general (Tabla 8) para
integrar la variable del cambio climático dentro del proceso de planeamiento, se presenta a
continuación. Estas estrategias tienen un marcado carácter metodológico con el objeto de
modificar las pautas de planificación habituales en nuestro marco jurídico.
Tabla 8: Estrategias generales de adaptación en el planeamiento municipal
Carácter Estrategia
Delimitar gráficamente los sectores urbanos más vulnerables y las zonas de riesgo
basado en la estimación de escenarios de Cambio Climático.
Contemplar los escenarios de cambio climático para dimensionar y ubicar las diferentes
clases de suelo, establecer las calificaciones más apropiadas y definir los sistemas
Directrices generales de carácter metodológico
generales y locales de espacios libres y dotaciones que den una respuesta efectiva
frente a los posibles impactos.
Clasificación de las zonas de riesgo con figuras específicas de adaptación para la
renovación o traslado de edificaciones situadas en sectores vulnerables utilizando para
ello nuevas determinaciones como áreas específicas o de reforma interior en suelo
urbano
Delimitar unidades o ámbitos de actuación específica a aquellos sectores identificados
como vulnerables a la subida del nivel del mar o que puedan sufrir procesos de erosión
o retroceso de la línea de costa.
Designación de usos compatibles con los riesgos identificados en los análisis de cambio
climático (espacios libres, recreación y deportivas).
Delimitar y clasificar como fuera de ordenación los sectores urbanos consolidados que
queden incorporados en las nuevas áreas de riesgo climático y establecer las pautas de
gestión para la trasformación de los mismos con usos menos sensibles.
Desarrollar en las normas urbanísticas ordenanzas destinadas a la captación y
aprovechamiento de las aguas pluviales en las edificaciones y la urbanización.
Desarrollar un conjunto de indicadores objetivo y parámetros de referencia para evaluar
y diagnosticar la situación en los sectores afectados por impactos climáticos y medir de
forma adecuada las mejoras adaptativas introducidas [112].
Fuente: Elaboración propia
115
De forma combinada se presentan a continuación algunas de las estrategias de adaptación

en el medio urbano y rural para la integración de los impactos de cambio climático en el
planeamiento municipal. En el ámbito urbano Tabla 9, la medida principal propuesta es la de
desarrollar delimitaciones de suelo afectado por los impactos que permitan remitir estas
áreas a figuras de planeamiento especial, bien áreas de actuación específicas o de reforma
interior, donde se establezcan de forma pormenorizada las pautas de actuación adaptativas.
En el ámbito rural (Tabla 10), la prioridad de las acciones debe ser la conectividad ecológica y
la protección de los cursos fluviales y los ecosistemas costeros. Las estrategias de
incorporación de las medidas de adaptación en el planeamiento deben ser recogidas en
nuevas clases de suelo protegido con características específicas relacionadas con el cambio
climático.
Tabla 9: Estrategias de adaptación en el medio urbano
Incorporación de normativa específica que permita la regulación de usos en planta baja
en zonas de inundación o criterios de modificación de estructuras para permitir el flujo
de caudales de inundación.
Delimitación Unidades de Actuación o ámbitos de Renovación Urbana para la

adaptación en zonas afectadas por posibles impactos climáticos.
Directrices en el medio urbano
Establecer técnicas de transferencias de aprovechamiento u otras, mediante convenios

o concesiones, para aumentar la disponibilidad de suelo para espacio libre en las áreas
afectadas por ríos y costas.
Clasificación de infraestructura verde y azul como recurso ante inundaciones.
Establecer ratios de permeabilidad en la ejecución de nuevos desarrollos urbanos y

aumentar la misma en los núcleos urbanos construidos como estrategia adaptativa
frente a inundaciones.
Recuperación de suelos industriales o de otras actividades obsoletos, estableciendo en

la normativa las pautas necesarias de descontaminación y transformación en espacios
libres con elevada proporción de suelo permeable.
Dimensionar y ubicar los Espacios Libres sin exposición al riesgo para que sirvan como
áreas de asistencia y refugio en zonas próximas a sectores que puedan sufrir impactos.
Estrategias de drenajes urbanos sostenibles con el fin de aumentar la permeabilidad del

suelo.
Ejecución de obras de infraestructura defensiva frente a inundaciones, primando el

empleo de medidas basadas en los ecosistemas y la dinámica fluvial u oceánica-
marítima.
116
Tabla 10: Estrategias de adaptación en el medio rural
Recuperar los ámbitos de protección en riberas de ríos y arroyos incrementando el
arbolado y la gestión adecuada de los márgenes fluviales.
Estrategias de revegetación y naturalización de infraestructuras lineales, con la

Directrices en el medio rural
definición de áreas de protección para el control de impactos climáticos.
Identificación de usos del suelo basado en ecosistemas (AbE) minimizando los riesgos
derivados del cambio climático (escorrentías, erosión…) y establecer acciones para la
interconectividad ecológica municipal.
Mantener en un estado lo más natural posible la dinámica hidráulica fluvial como

garante de una gestión adecuada frente a inundaciones repentinas, evitando la
construcción innecesaria de motas, canales, represas, etc.
Identificar y establecer programas de reforestación o de recuperación de zonas

agrícolas en áreas susceptibles de erosión y deslizamientos, así como áreas costeras, los
espacios dunares y las playas.
Además de las estrategias señaladas en las tablas anteriores, el planeamiento deberá

profundizar sobre algunos sectores sensibles de los municipios. La experiencia internacional
muestra, de forma recurrente, que el cambio climático, en municipios con ríos y costas,
genera impactos significativos en cinco sectores críticos: el abastecimiento de agua; la
infraestructura de saneamiento y de pluviales y el tratamiento de aguas residuales; el sector
energético; el sistema de transporte urbano; y el sistema de salud pública [251].
A lo largo del desarrollo del planeamiento municipal se ha de comprender la naturaleza y
escala de los impactos que puede sufrir cada uno de estos sectores. Esto favorecerá el
establecimiento de determinaciones específicas que permitan desarrollar políticas urbanas
concretas y estrategias de adaptación y mitigación con el objeto de garantizar una mayor
resiliencia urbana.
Conclusiones y consideraciones finales

El planeamiento municipal encara una nueva etapa con la necesaria integración del cambio
climático en sus determinaciones. Los cambios que sobre el clima futuro muestran los
escenarios, así como, los impactos esperados ponen en cuestión las fórmulas tradicionales de
planificación encorsetadas por las inflexibles legislaciones de suelo de las comunidades
autónomas. Sin duda, el desarrollo de un planeamiento integrador que contemple desde el
inicio de su formulación la variable del cambio climático, supondrá una oportunidad de
transformación del proceso de planificación. La integración de los impactos derivados del
117
cambio climático, y en especial los específicos de ríos y costas, requiere, al menos, tener en
consideración las siguientes premisas:
 Contemplar de manera obligada una información climática de máximo rigor, con el menor
grado de incertidumbre posible, y con escenarios de evolución regionalizados del clima
futuro.
 Considerar la exposición al cambio climático en el proceso de toma de información
municipal, desarrollando mapas específicos como elementos básicos para la toma de
decisiones.
 Evaluar el Índice de Vulnerabilidad por barrios o sectores urbanos, así como el futuro suelo
urbanizable que incorpore indicadores de sensibilidad social, económica y ambiental,
teniendo en cuenta la capacidad adaptativa del municipio (capacitación sobre cambio
climático, planificación sectorial climática, planes de emergencia, etc.).
 Incorporar el suelo no urbanizable de protección y el rústico como áreas susceptibles de
ser impactadas por riesgos asociados a inundaciones, estableciendo las medidas de
adaptación más apropiadas en estos entornos con menor presión antrópica.
 Introducir las determinaciones necesarias en el planeamiento urbanístico que permita
gestionar de forma adecuada y flexible los retos inherentes del cambio climático.
 Considerar la creación de áreas de actuación en suelo urbano mediante Planes Especiales
de Reforma Interior que den respuesta a las necesidades de adaptación urbana frente a los
impactos.
 Enfocar desde una perspectiva climática los sistemas generales y locales de espacios libres
con el objeto de convertir la infraestructura verde y azul en recursos básicos para
adaptarse a las condiciones cambiantes impuestas por este fenómeno.
 Introducir las variaciones necesarias en las normas urbanísticas que permitan la
adecuación de la edificación a las condiciones de impacto derivadas del cambio climático
en ríos y costas.
 Establecer un marco de indicadores relacionados con estos impactos, así como
parámetros de referencia dentro del plan, con el objeto de identificar de forma rápida los
posibles puntos de conflicto y determinar las mejores estrategias de acción.
Por último, para una ejecución del planeamiento urbanístico consecuente con el cambio
climático y en especial con los posibles impactos en municipios con ríos y costas, se requiere
de una adecuada capacitación del personal administrativo adscrito a las unidades técnicas de
planificación, como últimos gestores y garantes del planeamiento municipal. Sin la adecuada
formación y comprensión del fenómeno, difícilmente podrá llevarse a cabo las correctas
medidas de adaptación.
Los cambios normativos que se prevé en los próximos años auguran, sin lugar a dudas, una
nueva forma de concebir y desarrollar el planeamiento municipal. En la redacción de los
planes municipales se deberá contemplar desde su inicio, el fenómeno del cambio climático,
identificando de manera certera los sectores más susceptibles de ser impactados. Sin duda, a
la compleja tarea de integración de los elementos estratégicos de cada municipio, se añade
118
ahora la información ofrecida por la ciencia climática que será decisiva en la definición de las
áreas vulnerables y en las implicaciones que sobre las determinaciones del planeamiento
imponga. Además, la variabilidad del fenómeno del cambio climático implica un alto grado de
incertidumbre que deberá ser gestionado de manera eficiente por los equipos redactores en
primera instancia y, posteriormente, por los técnicos municipales responsable de la gestión
del planeamiento municipal.
119
4.2.3. Incorporación de los riesgos naturales en la planificación

territorial
Jorge Olcina Cantos
Universidad de Alicante
Introducción
España es un territorio europeo con elevado riesgo de inundación debido a la combinación
de una alta peligrosidad natural y un grado intenso de ocupación del territorio en múltiples
áreas, especialmente en zonas costeras, donde desembocan los cursos fluviales, y las riberas
de ríos del interior peninsular. Las actuaciones para disminuir el riesgo de inundación han
experimentado un cambio significativo en las dos últimas décadas. De la apuesta, casi única,
por las medidas estructurales (obras de infraestructura hidráulica) puestas en marcha tras la
ocurrencia de algún episodio de efectos catastróficos, se ha pasado a la aplicación de
medidas de menor impacto ambiental y con efectos más eficaces y con menor coste
económico a medio y largo plazo (planificación territorial, educación y comunicación para el
riesgo). Sin olvidar las acciones de gestión de la emergencia en las que nuestro país destaca
en el contexto internacional.
El presente trabajo aborda las acciones para la reducción del riesgo de inundaciones en
España basadas en la planificación territorial de escala regional. Se trata de una medida de
aplicación reciente en nuestro país que comienza a dar resultados de gran interés para la
aminoración de la exposición y vulnerabilidad en áreas con elevada peligrosidad. Y que
encuentra un aliado idóneo en la cartografía de inundaciones que se ha convertido en todo el
estado español, desde 2008, en el documento de acreditación jurídica del riesgo; sin olvidar
que algunos años antes ya existían mapas oficiales de riesgo de inundación en algunas
Comunidades Autónomas.
La planificación territorial en España cuenta con dos ámbitos administrativos principales: la
escala local (municipal), que desarrolla las actuaciones urbanísticas reguladas
normativamente (Ley del Suelo como pieza fundamental); y la escala regional, donde las
Comunidades Autónomas llevan a cabo acciones de ordenación del territorio (legislación y
planes) en relación con la competencia en esta materia otorgada por la Constitución Española
de 1978.
Desde los años noventa del siglo pasado, con el desarrollo del Estado de las Autonomías, se
han ido desarrollando diversas experiencias de reducción de los riesgos naturales mediante
la ordenación del territorio. Estas acciones se pueden organizar del siguiente modo:
 Elaboración de normativas (leyes, decretos) de ordenación del territorio
 Elaboración de planes de ordenación del territorio integrales o sectoriales (de escala
regional y/o subregional) que incluyen tratamiento de los riesgos naturales.
120
 Elaboración de planes de ordenación del territorio sectoriales que abordan el tratamiento

de los riesgos naturales de forma específica.
La Ordenación del Territorio es la “expresión espacial de las políticas económicas, sociales,
culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica
administrativa y una política concebida como un enfoque multidisciplinario y global, cuyo
objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según
un concepto rector” (Carta Europea de Ordenación del Territorio, 1983). De manera que todo
proceso de ordenación del territorio integra una acción administrativa (generalmente pública)
que se rige por una normativa legal específica y una reflexión científico-técnica donde se
abordan las propuestas para mejorar el estado del territorio.
Un aspecto esencial de la ordenación del territorio es su condición de proceso escalar, de
manera que las escalas de trabajo inferiores (local) deben incorporar las determinaciones de
planificación territorial que se contengan en leyes y planes de escala superior (estatal, supra-
estatal). Y ello teniendo en cuenta la organización político-administrativa de los estados y la
titularidad principal de la competencia de ordenación del territorio que en España
corresponde a las Comunidades Autónomas. La escala local, por su parte, tiene reconocidas
las competencias de planificación urbana y la elaboración de planes para desarrollar este fin.
Si se tiene en cuenta la necesidad de ir adaptando en cada momento la ordenación territorial
a la dinámica socioeconómica y ambiental de los territorios, hay un proceso actual que va a
determinar la planificación territorial en los próximos años: el proceso actual de cambio
climático. El calentamiento de la atmósfera terrestre y sus efectos previstos -ya manifestados-
en los cambios de temperaturas y precipitaciones y en la alteración de la circulación
atmosférica va a condicionar la planificación del territorio que debe convertirse en una
herramienta eficaz de adaptación al cambio climático. Uno de los aspectos más destacados
de la evolución climática futura en España que debe incorporarse a la planificación territorial
es el incremento de eventos extremos relacionados con la precipitación. En realidad, ya se
experimenta un aumento de los episodios de lluvia intensa que originan inundaciones, con
elevados daños especialmente en áreas urbanizadas. Sin olvidar los efectos que el
calentamiento climático está teniendo en zonas costeras por la subida del nivel del agua del
mar y que va a condicionar actuaciones territoriales en las áreas litorales durante las
próximas décadas.
Dos nuevos elementos se han incorporado a la planificación territorial de los países europeos
en las últimas décadas. Por un lado, el paisaje, que se ha ido convirtiendo en un instrumento
operativo a la hora de establecer nuevos usos en el territorio. Los principios contenidos en el
Convenio Europeo del Paisaje de 2000 han sido integrados en las normativas urbanísticas y
del territorio de los países y regiones de la Unión Europea. Las “unidades paisajísticas” han
pasado a ser un objeto de trabajo principal en los estudios de sostenibilidad ambiental. Por
otro lado, la infraestructura verde territorial, como instrumento básico e inicial de todo
proceso de planificación. La infraestructura verde debe contar en los procesos de
planificación territorial como herramienta cartográfica principal, a partir de la cual se
determinan los suelos a conservar y mantener en su estado actual -con sus distintos niveles
121
de protección-, y se ordenan los nuevos crecimientos urbanísticos o de infraestructuras y

equipamientos que pretenden mejorar el orden de cosas existentes en un espacio geográfico,
La confianza depositada en las supuestas capacidades de resistencia y control de la
naturaleza por medio de actuaciones estructurales (presas, canalizaciones, etc.), favoreció, de
un lado, la promoción de la agricultura de regadío en territorios climáticamente poco aptos, y
de otro, la integración forzada de los tramos finales de cursos fluviales y la usurpación de sus
lechos de inundación en áreas urbanas, con los problemas posteriores añadidos que eso
implicó [233]. Esto ha sido especialmente intenso y acusado en muchos espacios litorales del
mundo, que concentran gran parte de la actividad económica y de los principales
asentamientos urbanos de nuestro planeta.
El desarrollo de grandes eventos de inundación ha condicionado, normalmente, la
implantación de medidas basadas en la obra de infraestructura hidráulica (encauzamientos,
presas de contención y laminación de avenidas). Las sociedades han asumido,
tradicionalmente, que este tipo de obras solucionaba definitivamente el problema de las
inundaciones y generaban un beneficio político, a corto plazo, para los gobiernos que las
desarrollaban.
Afortunadamente, la política de inundaciones en los países desarrollados parece estar
evolucionando desde acciones únicas, de carácter estructural, hacia la incorporación del
enfoque de "rango de elección", desarrollado por Gilbert White a mediados del pasado siglo.
Es decir, el control de inundaciones puede ser eficaz en algunos casos, pero también otras
acciones como el desarrollo de sistemas de alerta y planificación de emergencias, la
adaptación del entorno construido a los niveles de inundación, la planificación del uso del
suelo del seguro contra inundaciones. En Europa, la Directiva de Inundaciones de 2007 ha
sido fundamental para impulsar un enfoque no estructural en la solución al problema de las
inundaciones. En algunos casos, este enfoque incluye la necesidad de recuperar el territorio
fluvial, esto es, del espacio natural de los ríos en las áreas con riesgo de inundación (Figura
38).
122
Ley del suelo (2008, 2015). Mapa, documento

EVOLUCIÓN DE LAS ACCIONES Y de acreditación jurídica del riesgo)
POLÍTICAS DE REDUCCIÓN DEL RIESGO
DE INUNDACIONES EN ESPAÑA Ordenación del Territorio
Educación
Infraestructura verde. SDUS para el riesgo
Directriz Básica Recuperación del

Creación del Consorcio
de Inundaciones territorio fluvial
de Compensación del
Seguros 2019-Dana de la Vega Baja del
Ley Aguas y RDPH 0
200
Segura. Inundaciones en Cataluña
2003, 2007, 2015-Inundaciones en el Ebro
Incorporación de Gestión de la 2002-Inundaciones en Tenerife
los períodos de emergencia 1997-Inundaciones en Alicante y Badajoz
1996-Catástrofe de Biescas
retorno a la 1989 Inundaciones en Málaga
legislación de aguas 1987-Inundaciones en Júcar y Segura. Planes de Defensa
Obra de infraestructura 1983. Inundaciones en el País Vasco
hidráulica española 1982-Pantanada de Tous. Inundaciones en Cataluña
1973-Inundaciones en el sureste ibérico. Catástrofe en Puerto Lumbreras
0 1963-Inundaciones en Sevilla
Actuaciones hidrológico- 195 1962-Inundaciones en el Llobregat. Inundaciones en Valladolid
1961-Inundaciones en Sevilla y en el Ebro
1959-Catástrofe de Ribadelago
forestales 1957-Riada del Turia en Valencia. Plan Sur
1848 –Inundaciones en el Segura
1947-Inundaciones en el Tajo
1946 –Inundaciones en el Segura
Socorro económico 1930.-Inundaciones en Burgos

1924.-Inundaciones en el Segura y Júcar
0
190
1919–Inundación en Cartagena
1917–Inundación en Sevilla
Rogativas “pro 1907–Riada de Málaga
serenitate”
1879-Riada de Santa Teresa (cuenca del Segura)
1864-Inundación catastrófica en el Júcar
Figura 38: Evolución de las políticas y acciones para la reducción del riesgo de inundaciones en España (ss. XIX-XXI).
Elaboración propia.
La última fase en la evolución de las acciones y políticas de reducción del riesgo de

inundaciones es el desarrollo de educación para el riesgo en la sociedad. Una educación que
debe estar adecuada a cada grupo de edad y a cada territorio y debe basarse en la enseñanza
de mensajes ciertos. Las medidas para la reducción del riesgo no son excluyentes. Cada una
está orientada a proporcionar solución para los diferentes componentes del riesgo
(peligrosidad, vulnerabilidad y exposición), para las diversas escalas espaciales y para el
tiempo de generación del problema de inundaciones (pasado, presente o futuro). La
ordenación del territorio proporciona soluciones para la vulnerabilidad y exposición del
riesgo de inundaciones; se adapta a todas las escalas de planificación; y es una solución de
presente y de futuro, con menores posibilidades para solucionar problemas creados en el
pasado (ocupación indebida de áreas inundables).
Descripciones y resúmenes de las principales políticas y bases jurídicas

Las Comunidades Autónomas tienen asignadas las competencias en materia de ordenación
del territorio. Están obligadas a elaborar leyes y planes de planificación territorial. Y,
asimismo, son las encargadas de ratificar la aprobación de los planes urbanísticos
municipales, lo que supone asumir las determinaciones contenidas en la legislación del suelo
elaborada por el Estado. Esto último ha supuesto, por lo común, la aprobación de leyes
autonómicas del suelo, en ocasiones reunidas en un único texto junto a las normas de
ordenación territorial, que debe adaptar el texto estatal a la escala regional objeto de
aplicación.
123
Junto a las normas de ordenación territorial, se han incorporado otras a la legislación

española, no estrictamente territoriales o urbanísticas, pero de gran relevancia para la
reducción del riesgo de inundaciones porque deben tenerse en cuenta en los procesos de
planificación territorial (Figura 39).
CAMBIOS EN LA CONSIDERACIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO COMO MEDIDA DE REDUCCIÓN DEL RIESGO DE
INUNDACIÓN EN ESPAÑA (1980-2021)
Cambios conceptuales y metodológicos
Análisis de riesgo. Vulnerabilidad y exposición.

Análisis de peligrosidad. Causas físicas de las
Nuevos enfoques en análisis de peligrosidad.
inundaciones. Efectos sociales y económicos.
Propuestas de ordenación territorial.
Eventos extremos ocurridos
Efectos del cambio climático (modelización)
Mapas de riesgo.
Mapas de zonas afectadas
Mapa documento de acreditación
Mapas de peligrosidad
jurídica del riesgo
Enfoques teóricos uni-criterio Enfoques teóricos y aplicados

multi-criterio
Defensa basada en medidas

Defensa basada exclusivamente
estructurales y no estructurales
en medidas estructurales y
(ordenación del territorio y
gestión de la emergencia
educación para el riesgo)
1980 2000 2021
Ley de Aguas mod. Ley de

Mod. RDPH mod. RDPH
(1985) y RDPH Aguas (2001) y
(2008) (2016)
(1986) Ley PHN (2001)
Normativas y planes
Ley del Suelo Ley del Suelo T.R. Ley del

(1998) (2008) Suelo (2015)
Leyes del Suelo y OT autonómicas. Planes integrales de OT y algunos planes

sectoriales de reducción de inundaciones mediante OT
Creación de un banco de datos

Estrategia Directiva Europea
cartográfico de riesgo de
Territorial 60/2007 inundaciones (SNCZI) y Planes de
Europea (1999) inundaciones gestión (Demarcaciones
Hidrográficas)
Figura 39: Cambios en la consideración de la ordenación del territorio como medida de reducción del riesgo de
inundación en España (1980-2021). Elaboración propia.
Se trata de la Directiva 60/2007 de gestión de inundaciones y de la modificación del

Reglamento de Dominio Público Hidráulico en 2008 y 2016. La promulgación en 2007 de la
Directiva Europea de Inundaciones (60/2007 CE) ha supuesto una reestructuración del
procedimiento de prevención, evaluación y gestión de las inundaciones en todo el territorio
español. La trasposición de la Directiva al ordenamiento jurídico estatal se produjo a través
del Real Decreto 903/2010. El cumplimiento de esta Directiva ha supuesto la elaboración de
una cartografía estatal de riesgo de inundación, previa selección de unas áreas de evaluación
preliminar del riesgo. El Sistema Nacional de Cartografía de Zonas inundables (SNCZI) permite
tener una base cartográfica común en todas las regiones españolas para su uso en
actuaciones territoriales. La realización y gestión de esta cartografía ha correspondido a las
entidades hidrológicas de planificación (Demarcaciones Hidrográficas). Debe recordarse que
algunas CC.AA disponían previamente de mapas oficiales de inundación elaborados con
criterios diferentes. La jerarquía jurídico-administrativa obliga al manejo prioritario de los
124
mapas del SNCZI en todo el territorio español, salvo que un área no esté cartografiada en
dicho servidor de mapas y en ese caso, se pueden manejar los mapas elaborados por las
CC.AA. si los hay.
En el ámbito normativo español, la Directiva Europea inspiró, en un primer momento, el RD
9/2008 de modificación del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que establece los límites
del DPH, y añade la posibilidad de extender la zona de policía a la denominada zona de flujo
preferente. Fija igualmente los criterios para la delimitación de la zona inundable (avenida de
periodo de retorno de 500 años), e incorpora a la hora de delimitar en el espacio las distintas
zonas de riesgo criterios geomorfológicos y basados en eventos históricos, además de los ya
habituales métodos basados en modelos hidrológico-hidráulicos.
El último eslabón importante en este sentido ha sido la promulgación del RD 638/2016, por el
que se modifica el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, y donde se contiene
novedades importantes para la consideración y tratamiento del riesgo de inundaciones en la
planificación territorial. Destacan, al respecto, los siguientes aspectos:
 Uso de fuentes y métodos hidrológicos, hidráulicos, geomorfológicos, fotográficos,
cartográficos e históricos para delimitar el Dominio Público Hidráulico, sus áreas de
influencia y las zonas inundables.
 La “zona de policía” (100 m. a ambos lados del cauce) puede ampliarse a la “Zona de Flujo
Preferente” (prohibición y limitación de usos, según estado del suelo (rural o urbanizado).
 En las edificaciones en zona de flujo preferente o en zona inundable, el promotor deberá
aportar “Declaración de responsabilidad” y “Certificado de inscripción en el Registro de la
propiedad”.
 La “zona inundable” (período de retorno de 500 años) pasa a delimitarse además de con
criterios hidrológicos, con elementos geomorfológicos e históricos también.
 El Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables, derivado de la adaptación de la
Directiva 60/2007 ha supuesto una labor importante de colaboración con
administraciones autonómicas y locales. Se obliga a la publicidad de su existencia y
consulta pública.
Las determinaciones establecidas por estas normativas, no “territoriales”, deben incorporarse
en la elaboración de mapas y acciones incluidas en los planes de ordenación del territorio, a
diversa escala, para favorecer la reducción del riesgo de inundaciones.
No obstante, desde el año 2000, momento que puede establecerse como umbral para
la consideración de la sostenibilidad en los procesos de ordenación territorial en
España, no son muchos los ejemplos de normas y planes que de forma específica se
hayan desarrollado en nuestro país para reducir el riesgo mediante ordenación del
territorio. La
125
Tabla 11 presenta un resumen de las actuaciones desarrolladas en esta cuestión.
126
Tabla 11: Actuaciones de ordenación del territorio para la reducción del riesgo en las Comunidades Autónomas
(situación en 2021)
Acción Resultado
Todas las CC.AA. Más detallado en aquellas Comunidades con
legislación de OT posterior a 2008. Curiosamente, la Ley de OT del
País Vasco (1990) no incluye mención a los riesgos naturales, pero
ha desarrollado planes de OT integrales y sectoriales con
posterioridad. La Ley del Suelo vasca de 2014 sí incluye referencia a
los riesgos naturales. Cataluña tampoco incluye referencia a los
riesgos naturales en su ley de Política Territorial (1983), pero el
Existencia de legislación de
Anteproyecto de Ley del Territorio (2017), aún no aprobada, si la
OT con referencia a los
incluye. La Ley de Medidas de Política Territorial de Madrid (1995)
riesgos naturales
solo alude al riesgo de erosión. La Ley Canaria de 2017 lleva por
título del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos, pero
incluyen determinaciones sobre ordenación del territorio y
menciona la cuestión de los riesgos naturales. La Ley Balear de
Ordenación del Territorio (2000) no incluye referencia a los riesgos
naturales, pero si la Ley de Directrices de Ordenación Territorial
(1999)
Todas las CC.AA. tienen elaborado Plan de OT integral de escala

regional menos: Murcia, Madrid, Castilla-La Mancha, La Rioja,
Extremadura.
Existencia de Planes de OT
Están en fase de aprobación el PROT de Cantabria, las DROT de
integrales de escala regional
Asturias
con referencia a los riesgos
naturales El tratamiento de los riesgos naturales es más completo en planes
aprobados a partir de 2010. Por lo general, se aborda básicamente
el tratamiento de las inundaciones en apartados generales de
riesgos naturales.
Sólo han abordado documentos y normas específicas de reducción

del riesgo de inundaciones mediante planificación territorial las
siguientes Comunidades Autónomas:
Existencia de planes
sectoriales o normativa  Cataluña
específica de reducción del  País Vasco
riesgo de inundación  Comunidad Valenciana
mediante ordenación del  Andalucía
territorio  Baleares
 Murcia (en fase de elaboración)
Estos planes suelen incorporar cartografías de riesgo que se
pueden consultar en servidores web regionales.
Fuente: Legislación y planes de Ordenación del Territorio de las CC.AA. Elaboración propia.
127
Es de notar que en normas y planes del suelo y de la ordenación del territorio aprobadas con
anterioridad a 2008 y vigentes aún en diversas Comunidades Autónomas tienen un
tratamiento muy somero del tema de los riesgos naturales que reproducen, apenas, lo
señalado por la anterior Ley del Suelo de 1998. Como sabemos esta norma contemplaba la
clasificación como suelo no urbanizable para aquellos que tuvieran riesgo natural acreditado,
sin aclarar el procedimiento de acreditación. De manera que esta determinación no tuvo
efecto real.
Un dato importante es que, en los últimos años, con arreglo a lo establecido en normal y
planes territoriales de escala regional, se han producido sentencias judiciales en diferentes
regiones españolas que han frenado los intentos de ocupación con usos urbanos o
infraestructuras de áreas inundables, atendiendo a lo establecido en las cartografías oficiales
existentes. El mapa está actuando, afortunadamente, como un documento de acreditación
jurídica del riesgo.
CARTOGRAFÍAS OFICIALES DE RIESGO DE INUNDACIÓN EN ESPAÑA. JERARQUÍA DE USO
SNCZI Mapas oficiales de CC.AA.
Jerarquía de uso en procesos

de planificación territorial
ÁMBITOS PRIORIDAD CARÁCTER COMPLEMENTARIO
En ámbitos cartografiados por ambas SNCZI Cartografías oficiales de las

entidades CC.AA. (si existen)
En ámbitos no cartografiados por SNCZI Cartografías oficiales de las CC.AA. Otras cartografías oficiales
(si existen) (Protección Civil)
En ámbitos no cartografiados por ninguna Estudios de inundabilidad Otras cartografías oficiales
entidad (normativas de planes sectoriales (Protección Civil)
de CC.AA. si existen)
Figura 40: Cartografías oficiales de riesgo de inundación en España para la planificación territorial. Elaboración
propia.
El desarrollo del SNCZI ha permitido tener un sistema cartográfico del riesgo de inundaciones
para el conjunto del territorio español, cubriendo la falta de mapas de riesgo de inundaciones
en numerosas regiones españolas existente hasta este momento. Debe indicarse que en
aquellas regiones que cuentan con cartografía propia de riesgo de inundación, la prioridad
jerárquica en el uso de mapas de riesgo corresponde al SNCZI, y sólo en aquellas áreas que
no estén cartografiadas en este portal cartográfico es de aplicación los mapas elaborados por
los organismos regionales (Figura 40).
128
Necesidades jurídicas
En España, como se ha señalado, tenemos aparato normativo suficiente para la reducción del
riesgo de inundación a partir del manejo de la ordenación del territorio. El cumplimiento
efectivo de las indicaciones de estas leyes autonómicas de ordenación del territorio y
urbanismo -estas últimas adaptadas a la Ley del Suelo estatal de 2015- o de los planes
territoriales (integrales o sectoriales) elaborados en las dos últimas décadas debería suponer
una reducción progresiva de la vulnerabilidad y exposición ante el peligro de inundaciones.
Sin olvidar que el escenario climático futuro, con el previsible incremento de episodios de
lluvias intensas, puede condicionar modificaciones en estas normativas y planes para
endurecer las determinaciones actuales en materia de reducción del riesgo de inundaciones
mediante ordenación del territorio.
La planificación territorial para la reducción del riesgo soluciona conflictos territoriales,
presentes y futuros, que surgen por la implantación de usos en suelos que presentan
peligrosidad elevada. Y puede establecer determinaciones para solucionar la existencia de
áreas de riesgo generadas en el pasado, aunque sus efectos sólo sean visibles a largo plazo.
No obstante, de la aplicación de las normativas y planes aprobados y vigentes en el territorio
español, se manifiestan desajustes y necesidades de mejora para conseguir un mayor efecto
en la reducción del riesgo natural mediante planificación territorial. Para ello se señalan las
siguientes recomendaciones:
 Seguimiento real del cumplimiento de normativas y planes existentes por parte de la
administración regional y local. Establecimiento de sistemas de indicadores para
comprobar el grado de desarrollo de las acciones para la reducción del riesgo de
inundaciones y, con una visión más amplia, para la adaptación al cambio climático
establecidas en los planes territoriales.
 En este sentido, es urgente la necesidad de coordinación de políticas territoriales de las
Comunidades Autónomas por parte del Estado. Debe activarse el trabajo de una Comisión
de Planificación Territorial Sostenible desde el gobierno central, que integre a
responsables de planificación territorial de la escala regional, y a expertos-científicos en la
materia.
 Revisión de calidad de la cartografía de riesgo de inundación. Elaboración de un
reglamento técnico para la elaboración de cartografía de riesgos naturales, en
cumplimiento de lo establecido en el art. 22 de la Ley del Suelo 2015. Deben definirse de
forma precisa los criterios de representación cartográfica y las escalas de trabajo
necesarias para su empleo en la planificación territorial por tipologías de planes. La
realidad actual del cumplimiento de dicho artículo de la Ley del Suelo es bastante
desalentadora: mapas de peligrosidad y no de riesgo, escalas de trabajo inadecuadas,
mapas exclusivamente de inundación y no de todos los “riesgos naturales existentes” en
un territorio. En definitiva, un cumplimiento “de compromiso”, para cubrir la exigencia
normativa.
 Incorporación de la modelización climática en los planes de ordenación del territorio, en
todas las escalas (regional a local). Es el gran reto de los próximos años para la
129
investigación climática: la elaboración de proyecciones y modelos climáticos de escala

local para su empleo en la planificación urbana. Aunque en la actualidad ya se pueden
utilizar modelos climáticos de escala regional o subregional que permiten diseñar
propuestas para la adaptación de las escalas pequeñas al cambio climático y a los
extremos atmosféricos relacionados.
 Agilizar procedimientos de aprobación de planes. Los Planes de Ordenación del Territorio
de escala regional o subregional, si se les pretende efectivos para la reducción del riesgo
de inundación, y en el contexto actual de cambio climático, deberían actualizarse cada
diez años. Y lo mismo para el planeamiento urbano. No se entiende la existencia de
planes territoriales y, sobre todo urbanísticos, con más de dos décadas de vigencia en
nuestro país. Se trata de documentos no adaptados a los principios de sostenibilidad
ambiental ni de adaptación al cambio climático y sus extremos atmosféricos asociados. De
manera que urge una modificación normativa para obligar a todas las Comunidades
Autónomas y municipios con planes de más de diez años de vigente a su revisión y
actualización
España debería considerar, además, la redacción de un código normativo temático sobre
planificación y gestión de riesgos naturales que incluyese determinaciones específicas para el
tratamiento de cada uno de los peligros naturales que pueden afectar al territorio español. Es
ello tiene sobrada justificación al tratarse de una de las cuestiones que genera, anualmente,
pérdidas económicas millonarias y víctimas humanas; pero, además, el contexto actual de
cambio climático va a condicionar políticas y acciones orientadas a la adaptación que deben
incluir la reducción del riesgo. El caso de Francia, con la obligación elaboración de los PPR
(Planes de prevención de Riesgos naturales) de escala municipal, contenida en su código
ambiental, puede tenerse como buen ejemplo a seguir.
Por su parte, la reciente elaboración de normas y planes para la adaptación al cambio
climático, en las escalas estatal y regional, permite la incorporación de la planificación
territorial como pieza importante en las actuaciones para minimizar el impacto del cambio
climático, de los que los episodios de lluvia intensa o torrencial con efectos de inundación,
que están ocurriendo con una frecuencia mayor en los últimos años, son un proceso de
tratamiento fundamental en estos planes al tratarse de un efecto regional destacado en
nuestro país.
Conclusiones
La ordenación del territorio de escala regional o subregional es una medida eficaz para
reducir la exposición y vulnerabilidad al peligro de las inundaciones. El problema radica en las
áreas de alto riesgo de inundación ocupadas con anterioridad al año 2008, para las que la
solución encaminada a reducir el riesgo mediante la planificación del territorio no resulta
efectiva a corto plazo. De manera que para estas áreas sigue siendo necesaria el desarrollo
de actuaciones estructurales, de medidas de gestión de emergencias y del impulso real de la
educación para el riesgo. Las áreas geográficas con riesgo de inundación con elevada
exposición de su población y peligrosidad natural, asimismo, elevada, requieren tratamiento
130
integral para la reducción del riesgo que supone tener en cuenta todas las medidas que
puedan contribuir a salvaguardar la vida humana que es el objetivo -apuesta ética- principal
del análisis de riesgo natural. Después de cuatro décadas de legislación democrática del
suelo, del territorio y de las cuestiones ambientales, surge la pregunta de si todo el aparato
legal aprobado por el Estado, en sus distintas escalas administrativas (nacional y regional,
básicamente) ha servido para reducir el riesgo de inundaciones en nuestro país.
Hay datos que pueden inducir a esa conclusión: se ha producido una reducción significativa
de las víctimas mortales a causa de una inundación en nuestro país. Pero siguen ocurriendo
pérdida de vidas humanas con ocasión de riadas y en una cantidad nada despreciable: 527
personas entre 1985 y 2015 (MAPAMA, 2016). Se ha mejorado mucho en el análisis científico
de los procesos de riesgo natural, una cuestión que apenas preocupaba en nuestro país hace
tres décadas. La cartografía ha adquirido protagonismo creciente en los trabajos de
investigación y en los procesos aplicados de planificación territorial como herramienta
necesaria para la acreditación del riesgo. Y se ha avanzado mucho, como se ha señalado, en
la elaboración de normativas territoriales y urbanísticas que han ido incluyendo
progresivamente el tratamiento de los riesgos en los procesos de asignación de nuevos usos
en el suelo. Aunque las medidas estructurales siguen siendo las acciones principales para la
reducción del peligro de inundaciones por parte de las administraciones públicas [221].
Con todo, la vulnerabilidad y exposición al peligro de inundaciones en nuestro país se ha
incrementado de forma notable desde 1995 a la actualidad, con la excepción del intervalo
2008-16, por el descenso intenso en la promoción inmobiliaria debido a la crisis económica.
Siendo realistas la herramienta de ordenación del territorio ha resultado poco eficaz, hasta el
momento presente, para reducir el riesgo de inundaciones en los aspectos para los que
resulta más útil (disminución de la exposición y vulnerabilidad, por este orden). Los datos
sobre los efectos de la aplicación de la normativa estatal y regional del suelo y ordenación del
territorio en la disminución del riego natural son interesantes pero descorazonadores por el
ritmo lento en que se consigue reservar suelo con riesgo para fines no residenciales ni
infraestructurales.
No obstante, y dado que las medidas estructurales principales para la reducción del peligro
de inundaciones ya se han realizado en nuestro país y que, merced a las normativas
ambientales vigentes resulta –afortunadamente para el medio- cada vez más compleja la
tramitación y aprobación de una gran obra de infraestructura hidráulica a estos efectos, la
ordenación del territorio va a ser a medio y largo plazo el procedimiento más eficaz para
disminuir el riesgo natural en nuestro país. Y junto a ello la educación para el riesgo que, aún
hoy, sigue siendo una medida esencial y escasamente desarrollada en España para reducir el
riesgo natural (Tabla 12).
131
Tabla 12: Efecto de las normativas del suelo y ordenación del territorio en la reducción del riesgo de
inundaciones en España.
Normativa Rasgos destacados

Sin efecto de su art. 9 al no precisar el procedimiento de
acreditación del riesgo. Bajo su aplicación se produce el “boom
Ley Suelo 1998
inmobiliario” (1998-2008) que es el período de mayor crecimiento
de la exposición al riesgo de inundación de la historia de España.
Documento orientador de políticas del territorio. Referencias

Estrategia Territorial Europea
importantes en el caso de gestión de inundaciones. Escaso efecto
(1999) y Agendas Territoriales
al tratarse de un documento estratégico, no normativo.
Exigencia de mapas de riesgo en los procesos urbanísticos. Por

primera vez en España. Aplicación deficiente por falta de
Ley Suelo 2008 (y texto definición de los mapas de riesgo a incorporar. Se simplifica
refundido 2015) erróneamente la cartografía de riesgos a un mapa de
inundaciones. Necesidad de control de su aplicación por
organismos autonómicos del suelo y la ordenación del territorio.
Adaptación lenta de determinaciones de la Ley estatal del Suelo.

Normativa autonómica del En pocas CC.AA. se han elaborado normativas y planes sectoriales
Suelo y OT específicos con integración de inundaciones en la OT (País Vasco,
Baleares, Cataluña, Comunidad Valenciana, Andalucía).
En fase de elaboración en las escalas estatal, regional y local. Se

Leyes y planes de adaptación presentan como oportunidad para incluir la ordenación del
al cambio climático territorio como medida importante para reducir el impacto del
cambio climático y de los extremos atmosféricos asociados.
Fuente: Normativas y planes de escala europea, estatal y regional. Elaboración propia.
Las acciones de planificación del territorio para la reducción del riesgo en la escala regional
permiten reducir el riesgo en escenarios de futuro, algo fundamental en un mundo de clima
cambiante y con un mayor nivel de incertidumbre. La ordenación del territorio, además, entra
dentro de las acciones vinculadas con el cumplimiento del principio de sostenibilidad en la
reducción del riesgo natural incluido en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS nº 13-
Acción por el clima y nº 11-Ciudades y comunidades sostenibles), que son una hoja de ruta
insoslayable para las actuaciones económicas y territoriales de nuestro país para los
próximos años.
132
4.2.4. Proyecto ESPON-TITAN: Impactos Territoriales de Peligros

Naturales
Carolina Cantergiani de Carvallo, Daniel Navarro Cueto, Efrén Feliu Torres
Tecnalia
El proyecto ESPON-TITAN
ESPON-TITAN: Impactos Territoriales de los Peligros Naturales36 es un proyecto europeo de
investigación aplicada, financiado por el Programa ESPON37. Liderado por TECNALIA Research
& Innovation, tiene como socios Geological Survey of Finland (GTK), Technical University of
Dortmund, Trinomics and Cambridge Econometrics. El proyecto, empezado en septiembre de
2019 y cuyo término está previsto para mediados de 2021.
El objetivo del proyecto ESPON-TITAN es analizar la distribución y los patrones territoriales de
los peligros naturales, y sus impactos económicos directos e indirectos, buscando generar
evidencias para apoyar la identificación de las áreas más vulnerables en Europa. Para ello,
fueron seleccionadas los siguientes peligros: inundaciones, tormentas de viento, sequía,
terremotos y deslizamientos (este último analizado parcialmente y a través de casos de
estudio). Además, el proyecto también tiene como objetivo identificar y analizar las medidas
existentes sobre la gestión del riesgo de desastres (GRD) y adaptación al cambio climático
(ACC) en diferentes niveles políticos, que pueden recomendarse para integrar la GRD y la ACC
en las políticas de planificación espacial y desarrollo territorial.
Las prácticas actuales de evaluación y GRD se analizaron mediante un estudio documental
sobre los marcos legislativos y los documentos de orientación existentes en todos los Estados
miembros. Además, al considerar una perspectiva multiescalar, el proyecto apoyó sus
conclusiones paneuropeas a través de ocho estudios de casos que abarcan las escalas
transnacional, nacional, regional y local, con aspectos diferenciados – en algunos casos con
especial consideración a un tipo particular de peligros, en otros sobre la cooperación y
colaboración operativa existente entre las entidades implicadas.
Los resultados desarrollados en el marco de ESPON-TITAN han permitido elaborar
recomendaciones políticas, con el objetivo de contribuir al debate sobre cómo afectan los
impactos territoriales de los peligros naturales al territorio y cuáles pueden ser las
consecuencias de contar con políticas coherentes, reforzando al mismo tiempo la necesidad
de integrar las estrategias de DRM y CCA en los instrumentos de planificación.
36
https://www.espon.eu/natural-disasters
37
www.espon.eu
133
Principales resultados
En ESPON-TITAN se analizaron los cinco principales peligros naturales que más afectan al
territorio europeo (inundaciones, tormentas de viento, sequías, terremotos y deslizamientos).
La distribución de los peligros agregados (Figura 41) se basa en la combinación de los índices
de peligros normalizados ponderados con sus costes de daños acumulados en el periodo
1981-2010. Las inundaciones y las tormentas han contribuido a casi el 76% de los daños y
pérdidas, seguidas de las sequías y los terremotos (24% ambas). El mayor impacto económico
de las tormentas se sitúa en las costas expuestas, coincidiendo en muchos casos con zonas
bajas, más propensas a las inundaciones. Los deslizamientos, aunque fueron analizados en
cuanto a su distribución territorial en Europa, no fueron considerados para el desarrollo del
análisis económico, dado que están más bien relacionados con eventos muy localizados, y por
ello fueron considerados solamente en el análisis de los casos regionales incluidos en el
proyecto.
Algunas consideraciones relativas a la interpretación de este mapa son que (i) el mapa no
evalúa las medidas de protección contra las inundaciones y, por lo tanto, tampoco evalúa el
riesgo efectivo, (ii) las sequías están representadas por país, lo que puede dar lugar
parcialmente a fuertes contrastes en las fronteras nacionales, y (iii) la ponderación de la
agregación muestra sólo los daños y pérdidas económicas (sin incluir las muertes humanas o
los daños y pérdidas que no pueden expresarse en valores monetarios).
134
Figura 41: Mapa de los cinco riesgos agregados. Fuente: ESPON-TITAN Draft Final Report
(https://www.espon.eu/natural-disasters)
ESPON-TITAN utiliza enfoques y metodologías innovadores para proporcionar un análisis de

la distribución de los impactos económicos de los peligros naturales, así como de la
vulnerabilidad territorial de regiones europeas.
El enfoque utilizado para calcular los impactos económicos se basa en matrices de
distribución de daños y tablas input-output (I/O) para medir, en un valor monetizado, cómo se
ve afectado el territorio por diferentes tipos de catástrofes. Los impactos directos son
aquellos daños y pérdidas que resultan de un peligro natural que afecta directamente a una
región (que se produce geográficamente en ella y que daña el stock de capital de la región),
mientras que los impactos indirectos resultan del análisis de las tablas de I/O y de los vínculos
derivados de los sectores económicos entre regiones y países. Un resultado destacable del
análisis ha sido que los impactos económicos indirectos producidos en regiones específicas,
por una interrupción de las actividades económicas en otras, tienden a ser casi tan grandes
como los impactos directos. La relación entre los impactos indirectos y los directos se sitúa
entre el 60% y el 90% en todo el periodo analizado.
La distribución espacial de los impactos económicos (basada en datos del periodo 1995-2017)
indica que los países de Europa Central y Oriental, y del Sudeste de Europa tienden a verse
relativamente más afectados por estos peligros naturales, en términos económicos, que la
mayor parte del resto del territorio europeo. Esto implica que se recomienda a estos países
desarrollar medidas de carácter local para reducir los efectos de estos eventos en el futuro.
La Figura 42 muestra el promedio anual de daños y pérdidas económicas relativas (como la
relación entre la caída de la producción económica y el Valor Añadido Bruto) de los cuatro
tipos de peligros naturales para el periodo 1995-2017, a nivel NUTS3 (regional) para toda la
zona ESPON (según disponibilidad de datos). Además de los países de Europa Central y
Oriental y del sureste de Europa, algunas zonas del Reino Unido e Irlanda, Dinamarca, Francia
y España (sobre todo las costeras) también se ven muy afectadas en términos económicos
por uno o más tipos de peligros naturales.
135
Figura 42: Mapa de daños económicos debidos a los cuatro tipos de peligros naturales (media anual 1995-2017).
Fuente: ESPON-TITAN Draft Final Report (https://www.espon.eu/natural-disasters)
El análisis del impacto económico también ha incluido un análisis local piloto con una
metodología detallada en dos de los ocho estudios de caso de ESPON-TITAN (concretamente
Charente-Maritime en Francia, y Praga en República Checa). En ellos se compararon los
resultados de la metodología global (basada en información descendente) con los de la
metodología local (basada en información ascendente). La comparación mostró que la
metodología local evidenció mayores costes de daños por evento, debido a la inclusión de
información detallada de los eventos reales incurridos en la región. La metodología local
también permitió una comprensión más profunda de los principales impulsores de los
impactos económicos a través de la investigación cualitativa. Por lo tanto, se recomienda que
la metodología global sirva para un propósito de preselección, para identificar dónde se
necesita un análisis más detallado (es decir, eventos con daños inicialmente altos reportados,
o eventos que han afectado fuertemente a ciertos sectores), para el desarrollo de políticas
específicas para cada lugar.
Riesgos Climáticos en Ríos y Costas. en dos de los casos de estudio se realizó análisis detallado
de impactos económicos de desastres relacionados con peligros naturales, específicamente la
región de charente-maritime, en la costa francesa (en relación con la tormenta xynthia), y la
ciudad de praga, en república checa (vinculado a inundaciones fluviales).
136
Tormenta Xynthia en la región costera de Charente-maritime: Los diques y las dunas no

pudieron evitar los daños, dado que las defensas contra inundaciones se construyeron para
un periodo de retorno de cien años, superado por la intensidad de la tormenta Xynthia. Una
de las conclusiones es relativa a la importancia de considerar proyecciones climáticas y
desarrollar medidas de adaptación como respuesta a los cambios en peligros naturales, para
ser incluidos en la planificación territorial.
Inundaciones fluviales en Praga: Las inundaciones de 2002 fue de gran intensidad y daños
elevados para la ciudad (aproximadamente mil millones de euros); en las de 2013, aunque fue
de características diferentes, las medidas de protección contra las inundaciones funcionaran
bien. Los resultados muestran que las inversiones en defensas contra inundaciones reducen
los costes globales de los daños y pueden desempeñar un papel fundamental en la protección
de zonas vulnerables.
Además, se ha desarrollado una evaluación de la vulnerabilidad territorial a nivel europeo. La

metodología se basa en el análisis de componentes principales (PCA por sus siglas en inglés),
teniendo en cuenta indicadores relacionados con la susceptibilidad y la capacidad de acogida.
Se incluyeron nuevos indicadores en comparación con proyectos anteriores que analizaron la
vulnerabilidad territorial a los desastres (por ejemplo: ESPON-CLIMATE o RESIN), tal como: la
gobernanza, el capital social, el género y la percepción del riesgo, entre otros. La Figura 43
muestra los patrones territoriales de la evaluación de la vulnerabilidad y muestra claramente
que las zonas del Este y del Sur de Europa son las más vulnerables. Más allá de la distribución
territorial de los diferentes niveles de vulnerabilidad, los resultados también se interpretaron
en términos relativos a la población expuesta, mostrando que el 22% de la población europea
vive en territorios con altos niveles de vulnerabilidad, especialmente en Rumanía, Italia,
Bulgaria y Grecia.
137
Figura 43: Mapa de vulnerabilidad territorial a los peligros naturales, 2016.
Fuente: ESPON-TITAN Draft Final Report (https://www.espon.eu/natural-disasters)
La Vulnerabilidad Importa. La vulnerabilidad nos ayuda a entender por qué la ocurrencia de un

peligro natural se convierte en una catástrofe. La reducción del riesgo de desastres a través
del desarrollo territorial sólo se puede abordar mitigando la amenaza, reduciendo la
exposición o disminuyendo la vulnerabilidad, es decir, reduciendo la sensibilidad y
aumentando la capacidad de adaptación.
ESPON-TITAN ilustró las conclusiones mencionadas a través de ocho estudios de casos

representativos (Región Alpina, Andalucía-ES, Nueva Aquitania-FR, Dresden-DE, Praga-CZ,
Cuenca del río Po/Lombardía-IT, Ciudad de Pori-FI, Ciudad de Róterdam-NL). Los casos tienen
una perspectiva multiescalar -transnacional, nacional, regional y local-, con características
diferenciadas, relativas por ejemplo en un tipo de peligros, o a la existencia de cooperación y
colaboración operativa entre las entidades implicadas. Del análisis de los estudios de caso, se
extrajeron buenas prácticas que alimentaron las recomendaciones políticas finales
elaboradas en ESPON-TITAN.
138
Conclusiones y líneas futuras

Los principales resultados ESPON-TITAN se traducen en recomendaciones políticas,
enmarcando el debate político sobre cómo los impactos territoriales de los peligros naturales
afectan al territorio y cuáles pueden ser las consecuencias de contar con políticas coherentes,
reforzando al mismo tiempo la necesidad de integrar las estrategias de GRD y ACC en los
instrumentos de planificación territorial.
Estas recomendaciones están estructuradas en las diferentes etapas del proceso de gestión e
políticas (es decir, la identificación del problema y el establecimiento de la agenda, la
formulación y la adopción, la implementación y la evaluación), y estructuradas en tres
bloques:
 Recomendaciones políticas relacionadas con el impacto económico, centradas en los
métodos y los datos: (i) armonización de conceptos y métodos para la evaluación de
riesgos y (ii) desarrollo de un marco para la recogida de los datos necesarios a nivel local
en todos los Estados miembros/autoridades;
 Recomendación política relacionada con la conexión entre las pérdidas económicas
y las medidas adecuadas de GRD y ACC: (i) propuesta de medidas y planes de GRD y ACC
que tengan en cuenta el impacto económico total de los peligros naturales que se
produzcan, incluyendo tanto las pérdidas directas como las indirectas, así como los
factores de aversión al riesgo;
 Recomendaciones políticas relacionadas con la mejora de las prácticas de GRD y ACC en
términos de financiación, cooperación y legislación: (i) promoción centrada en un diseño
proactivo y orientado a la prevención de los instrumentos de financiación de la UE en
combinación con objetivos de calidad en relación con la financiación de la reconstrucción,
(ii) desarrollo de estructuras de cooperación entre las regiones, las ciudades y los
gobiernos locales, pero también entre los diferentes expertos, sobre la base de un
conjunto equilibrado de elementos formales e informales, y (iii) evaluación sistemática de
las directivas de la UE en cuanto a su potencial para apoyar las cuestiones de GRD y ACC.
Referencias
El contenido y la descripción detallada de la concepción del proyecto, metodologías,
resultados, mapas y datos asociados referentes al proyecto ESPON-TITAN, están recogidos en
el Documento Borrador, así como en los seis informes científicos complementarios,
resultantes de su desarrollo. El contenido presentado para CONAMA fue elaborado en el
contexto del proyecto ESPON-TITAN, y su autoría es compartida entre todos los miembros del
consorcio. Es importante mencionar que los documentos finales, tras revisión y aprobación
por la Comisión Europea todavía no están todavía disponibles, por lo que el contenido
presentado puede sufrir modificaciones. El Documento Final, así como los mapas elaborados
y datos de referencia, estarán disponible dentro de los próximos meses a través del siguiente
enlace: https://www.espon.eu/natural-disasters.
139
1. ESPON (2021) ESPON-TITAN, Territorial Impacts Of Natural Disasters. Draft Final

Report. Accesible en: https://www.espon.eu/natural-disasters (consultado en
31/03/2021)
2. ESPON (2021) ESPON-TITAN, Territorial Impacts Of Natural Disasters. Scientific Reports.
Accesible en: https://www.espon.eu/natural-disasters (consultado en 31/03/2021)
140
4.2.5. Plan Vega Renhace: Una estrategia para la resiliencia

territorial ante extremos atmosféricos naturales y para la
adaptación al cambio climático
Jorge Olcina, Antonio Oliva Cañizares
Universidad de Alicante
La reducción de los peligros climáticos y la adaptación al cambio climático

mediante planificación territorial. Experiencias.
La reducción de los peligros climáticos y la adaptación al cambio climático son uno de los
grandes retos que afrontan la sociedad mundial [202]. Estas medidas están íntimamente
ligada a procesos de ordenación y planificación territorial, desde la escala local hasta la
internacional, cuyo objetivo es la generación de territorios resilientes a los efectos adversos
del cambio climático, y que, para ello es necesaria la participación y voluntad política.
Existe una gran disparidad en la medida en que los distintos países, regiones o ciudades del
mundo han considerado los efectos del cambio climático y de los extremos atmosféricos
vinculados en su territorio. Algunos de ellos han optado por una actitud proactiva, generando
políticas y medidas de mitigación desde hace una década como puede ser Dinamarca,
Bélgica, Países Bajos y Alemania. Otros han tomado la postura de ser meros espectadores
durante el horizonte 2010-2020, motivado por intereses socioeconómicos, sin aceptar la
gravedad del problema al que se enfrenta la humanidad.
A ello se le suma los numerosos acontecimientos de eventos atmosféricos extremos que se
han ido produciendo en la última década, para los que resulta cada vez más evidente su
relación con el proceso actual de calentamiento. Y este hecho ha provocado que muchos
países, regiones, municipios y ciudades hayan tenido que desarrollar medidas de urgencia,
sin la planificación que requiere el proceso de adaptación de los territorios al cambio
climático y sus extremos asociados.
De manera que la velocidad en la toma de decisiones y el desarrollo de acciones concretas
para la reducción del cambio climático y sus extremos atmosféricos relacionados es diversa
en todo el mundo, según la incidencia manifiesta del problema y el interés político en las
acciones de gobierno vinculadas a esta cuestión. Como ejemplo, baste citar el grado de
importancia que se concede al cambio climático, como eje de políticas administrativas (a
diferentes escalas) en los países más septentrionales de Europa respecto a los países
mediterráneos.
La Agencia Europea de Medio Ambiente señalaba acertadamente que se necesitan estrategias
y acciones en los ámbitos locales, nacionales, transnacionales y de la Unión Europea (UE),
para la adaptación al cambio climático y mitigar los efectos adversos del mismo [101]. La
Comisión Europea, por su parte, ha puesto de manifiesto que, en caso de alcanzar la
141
neutralidad climática, situación nada probable a corto plazo, los efectos del cambio climático
continuarán dejándose sentir en el territorio durante décadas, por lo que seguirán siendo
necesarios importantes esfuerzos de adaptación. Motivo de ello, el Consejo Europeo ha
concluido que el cambio climático es una amenaza existencial; tal es así que el Parlamento
Europeo, varios Estados miembros y más de 300 ciudades han reconocido la emergencia
climática [100] y existen documentos y acuerdos que acreditan estas cuestiones como el
Pacto de los Alcaldes (2008) o el Acuerdo de París (2018). El enfoque de la transición verde en
el Fondo de Recuperación y Resiliencia, y en la próxima generación de programas de Política
de Cohesión, ofrece la oportunidad de adelantar las inversiones y las reformas que pueden
contribuir a aumentar la resiliencia de los territorios europeos a la crisis climática.
Por su parte, la Comisión Mundial sobre la Adaptación destaca que las actuaciones más
exitosas se encuentran las soluciones basadas en la naturaleza, la prevención del riesgo en
catástrofes y la adaptación para evitar futuras pérdidas de vidas humanas, naturales y
materiales. Aunque las metas de adaptación sean locales y específicas, las soluciones suelen
ser aplicables a escala regional, nacional y transnacional [100].
En la actualidad, comienza a haber ejemplos interesantes de acciones de lucha contra el
cambio climático y sus extremos en la escala local que pueden destacarse como buenas
prácticas a seguir por otras ciudades y regiones. Generalmente dichos planes o programas
vienen incentivados tras una catástrofe acontecida, por lo que la adaptación a los efectos del
calentamiento global se puede catalogar como medida post-desastre. Además, las ciudades
que han ido llevando a cabo actuaciones, intentan dar respuesta a las amenazas más
evidentes, según su territorio. Es por ello, que algunas ciudades darán respuesta a las
precipitaciones de fuerte intensidad, a las inundaciones, a la sequía, a los temporales
marítimos, a las emisiones de los Gases de Efecto Invernadero (GEIs), o inclusive, a una
movilidad sostenible. Generalmente, se tratan de actuaciones en la escala local cuyo objetivo
es hacer más resiliente a las ciudades de los efectos del cambio climático.
En este sentido, resulta interesante el análisis de algunos proyectos de adaptación al cambio
climático en tres escalas: ciudades mundiales, ciudades europeas y ciudades nacionales
(España), para contextualizar la relevancia del Plan Vega Baja Renhace, como hoja de ruta
estratégica para la adaptación al cambio climático de un ámbito subregional (comarca)
mediante un conjunto de actuaciones que integran aspectos hidrológicos, socio-económicos y
de emergencia climática.
A nivel mundial, pueden citarse los ejemplos de Vancouver (Canadá), Singapur (Rep. de Singapur), Qingdao (China),
Boston, Nueva York, Nueva Orleans (EE.UU.) y Medellín (Colombia) (
Tabla 13) por sus iniciativas de mitigación y adaptación al cambio climático.
142
Tabla 13: Proyectos de adaptación al cambio climático en algunas ciudades mundiales.
Medidas de
adaptación al
Ciudad Estrategia cambio climático y
(País) (Año) Objetivos riesgos Beneficios
 Creación de  Hacer una ciudad más

espacios verdes resistente a los impactos del
elevados a lo
 Conectar la ciudad cambio climático, protegiendo
largo de la costa. hogares e infraestructuras
con la costa.
 Adaptación al
 Actuación de críticas, y más habitable.
Boston Harbor protección para  Los espacios verdes sirven
Boston (Nueva incremento del nivel
Resiliente Plan inundaciones para el ocio y disfrute de los
York, EE. UU.) del mar y marejadas
(2019) costeras para ciudadanos.
ciclónicas
periodos de
 Adaptación a las  Reducción del efecto isla
retorno entre 1 y
inundaciones urbano.
100 años, y un
pluviales y costeras.
incremento de  Retención de aguas pluviales
más de 1 m del y reducción del riesgo de
nivel del mar.-21 inundación.
 Creación de espacios verdes y

conexión con los existentes.
 Política  Mejora la biodiversidad
integrada en las urbana.
 Creación de una red Natural Based  Reduce el efecto de la isla de
Proyecto Green interconectada de Solutions (NBS). calor.
Medellín
Corridors 
(Colombia) vegetación en toda Creación de  Absorbe los contaminantes
(2016) la ciudad (30 jardines por del aire y reduce la cantidad
corredores verdes). toda la ciudad. de emisiones de CO2.
 Creación de  Creación de espacios de
espacios verdes sombra.
 Mejora de la vida y bienestar
del ciudadano.
 Aprovechamiento de una
 Elaboración de un
 Instalación de fuente de energía renovable.
Proyecto Solar proyecto de energía
Singapur solar a gran escala.
paneles de  Reducción de las emisiones
Nova y Energía energía solar de GEIS
(Rep. de  Invertir en energía
Solar Flotante fotovoltaica en
Singapur) solar fotovoltaica
 Reducción del efecto isla calor
(2016) los techos de las de la ciudad.
 Creación de paneles
edificaciones.
solares flotantes
 Reducción de la temperatura
media
Fuente: C40. Cities 100: Case Studies and Best Practice Examples (2019), Eco-Inteligencia y Climate-ADAPT.
En este contexto, es necesario referirse a las actuaciones desarrolladas en Nueva Orleans tras
el desastre causado por el huracán “Katrina”. Esta ciudad puso en marcha un ambicioso plan
de reconstrucción y adaptación a los extremos atmosféricos (huracanes, lluvias con efectos
de inundación) que, en las fases de diseño y seguimiento (evaluación de propuestas,
participación ciudadana) ha servido de ejemplo para la preparación del plan Vega Baja
Renhace. Debe recordarse que el desastre del “Katrina”, en 2005, ocasionó 1.833
fallecimientos y pérdidas económicas evaluadas en 108.000 millones de dólares. La rotura de
los diques de defensa, provocó el anegamiento de la ciudad que quedó bajo las aguas en un
80% de su caserío, además de los enormes daños materiales y económicos para su población.
143
Alrededor de 204.000 casas fueron dañadas por la inundación o la fuerza de los vientos y
obligó al desplazamiento de 800.000 ciudadanos (el movimiento de personas más importante
en este país desde la Dust Bowl de los años treinta del pasado siglo). El 30% de sus habitantes
vivían en 2005 por bajo del umbral de pobreza, y el paso del “Katrina” no hizo sino aumentar
este porcentaje. La reconstrucción de Nueva Orleans, ciudad levantada en el tramo final del
río Mississippi y con una altitud media de 2 m bajo el nivel del mar, puso en marcha un
ambicioso programa de obra pública y privada consistente en la reconstrucción los diques de
defensa de la ciudad, de vías de comunicación, la construcción de nuevos diques y la
reconstrucción o reasignación de viviendas a la población que debían seguir unas estrictas
normas de edificación (p.e. viviendas unifamiliares con sistema “palafítico”). Este último
aspecto es el que más polémica ha suscitado, puesto que se habría priorizado la
reconstrucción y asignación de nuevas viviendas en virtud del nivel económico de los grupos
sociales afectados. El programa de reconstrucción de la ciudad ha sido desarrollado por el
cuerpo de ingenieros de la Armada estadounidense (U. S. Army Corps of Engineers) y la
Agencia Federal de Emergencias (FEMA). Este programa de reconstrucción de la zona
devastada en el Estado de Louisiana supuso un revulsivo para la actividad económica de la
ciudad de Nueva Orleans y para el conjunto del estado, cuyas tasas de empleo superaron,
durante varios años, la media nacional.
En Europa son varias las ciudades que están tomando medidas de adaptación al cambio
climático. De hecho, existen notables diferencias entre los países más septentrionales y
meridionales de Europa, donde los primeros llevan una década de ventaja en la
concienciación y toma de medidas para generar ciudades resilientes a los efectos adversos
del calentamiento global que ya se evidencian en el continente, respecto a los segundos. De
hecho, en el Cuadro 2 y 3, se pude observar cómo los países Mediterráneos con clima
mediterráneo, han comenzado a adoptar estrategias en los últimos años.
Según la Agencia Europea de Medio Ambiente, ha señalado como buenos ejemplos de
adaptación al cambio climático las siguientes ciudades: Ámsterdam (P. Bajos), Berlín y
Hamburgo (Alemania), Malmo (Suecia), Copenhague (Dinamarca), Londres (Reino Unido),
París (Francia), Bolonia y Viena (Italia), Lisboa (Portugal), Bratislava (Eslovaquia), Bilbao, Vitoria,
Madrid, Barcelona, Alicante, Sevilla y Murcia (España) y Smolyan (Bulgaria), entre otras (Tabla
14).
144
Tabla 14: Proyectos de adaptación al cambio climático en algunas ciudades europeas.
Ciudad Estrategia Medidas de adaptación al cambio

(País) (Año) Objetivos climático y riesgos Beneficios
 Diseño  Plantación de árboles y toldos

urbano para dar sombra a veredas.
adaptado a  Tejados vivos o jardines verdes, 
Informe “StEP Klima KONKRET” (2007)
Previenen las inundaciones

los efectos del cubiertas de musgo y hierbas. urbanas.
cambio  Edificios de colores claros que  Mantenimiento del
climático refleja el calor. alcantarillado.
 Paisaje  Superficies especiales de  Protege la calidad de agua.
(Alemania)
urbano como carreteras, resistentes al calor y

Berlín
 Reduce las emisiones de CO2.

esponja de permeables.
agua.  Mayor calidad del aire y el agua.
 Humedales urbanos y superficies
 Hacer de más permeables para absorber y  Evita el incremento de caudal
Berlín una almacenar agua durante las en las calles, reduciendo la
ciudad más fuertes lluvias (parques escorrentía superficial.
resistente y inundables y espacios verdes).  Creación de espacios de ocio y
habitable con  Gestión del agua. disfrute.
el cambio  Evitar el crecimiento urbanístico
climático de nuevos espacios.
 Reducir la  Creación de jardines verticales y
vulnerabilidad cuencas de retención verdes o
de la ciudad greenscaping.
enmarcado en el Copenhaguen Climate
Cloudburst Managemente Plan (2011)
ante el  Restructuración integral del  Reducción de escorrentía

incremento Sistema de Drenaje (incluida la superficial en el casco urbano.
Adaptation Plan (2011).
de las fuertes red separativa), el paisaje urbano,

lluvias.
 Creación de espacios verdes.
convertir carreteras en ríos,
Copenhague
(Dinamarca)
 Mejorar la dirigiendo el agua a las salidas y

 Creación de espacios para el
disfrute y el ocio.
gestión de las depósitos de retención.
inundaciones.  Greenscaping, basado en la
 Mejora de la red de
alcantarillado.
 Búsqueda de construcción de jardines, techos y
financiación paredes verdes.  Mayor calidad del agua y del
(Público- aire.
 Creación de espacio de
Privada) para almacenamiento de agua pluvial y  Reducción de emisiones de CO2.
la adecuación almacenamiento subterráneo.
de edificios.  Colaboración entre las diferentes
administraciones
145
Ciudad Estrategia Medidas de adaptación al cambio

(País) (Año) Objetivos climático y riesgos Beneficios
 Creación de
una ciudad
climate-proof
estrategia enmarcada en Rotterdam Climate Initiative (2006)
para 2025.
Climate Change Adaptation Strategy Rotterdam (2008)
 Responder a
los retos
 Creación de techos verdes o Roof
derivados de
los Farm, y jardines verticales.  Reducción de emisiones de CO2.
fenómenos de  Infraestructuras urbanas (Water  Reducir carga del sistema de
inundación y Squares), plazas que tienen el alcantarillado.
(Países Bajos)
 Favorecer la refrigeración de los

Rotterdam
gestión de agua.
recursos  Edificios flotantes. edificios.
hídricos  Aplicación de Extremos en  Retención del agua pluvial o
(inundaciones Rotterdam. escorrentía urbana.
pluviales,  Función social.
 Corredor Azul: Creación de una
fluviales y  Informar al ciudadano de
ruta navegable de recreo,
marinas, riesgos para la salud
interconectada con otras áreas
sequías,
naturales.
aumento de la
temperatura,
efecto isla
calor,
intrusión
marina, etc.).
 Creación de  Mantenimiento y gestión del
un espacio cinturón de marismas de la
más resiliente laguna de Venecia que actúa  Conservación de marismas
a los como barrera natural. redunda en el interés de la
temporales  Conservación del hábitat comunidad local.
marítimos o protegido (Red Natura 2000) y  Biofiltros para el aire y el agua
Proyecto Life Vimina (2019)
marejadas protección de especies de la laguna de Viena.

ciclónicas. amenazadas.
 Espacio natural beneficio para
 Mayor  Obras de protección de la salud mental.
Venecia
(Italia)
resiliencia al bioingeniería (utilizando

incremento
 Reducción de daños en las
materiales naturales y locales,
inundaciones de la Plaza de San
del nivel del reciclados para evitar la erosión
Marcos de Venecia.
mar. de las marismas).
 Proteger los
 Protección de la Red Natura
 Adopción de prácticas circulares.
2000, hábitat urbano y
hábitats de las  Incorporación de los residentes y marismeño.
marismas de empresas locales en el
la laguna de  Mayor calidad del agua, del aire
mantenimiento de estos espacios
Venecia ante y del paisaje
a modo de empleo
los impactos
climáticos
Por su parte, en España comienza a haber ejemplos de buenas prácticas en el desarrollo de

estrategias y planes de adaptación al cambio climático con una visión integral, donde la
ordenación territorial cobra un protagonismo destacado. Al igual que sucede en Europa,
existe una gran diferencia del comienzo de actuaciones entre las zonas del norte, con las del
este y sureste de España. No obstante, es de valorar la puesta en marca de actuaciones en la
escala local encaminadas a la adaptación de los efectos del cambio climático (Tabla 15).
146
Tabla 15: Proyectos de adaptación al cambio climático en algunas ciudades españolas.
Estrategi Medidas de adaptación al

Ciudad a (Año) Objetivos cambio climático y riesgos Beneficios
 Transformación de parcelas
sin ocupación en nuevos
Estrategia de Infraestructura Urbana Verde (2014) incorporado en el
espacios verdes.
 Regeneración de áreas  Incremento de la biomasa y  Recuperación de zonas
Plan de Lucha Contra el Cambio Climático (2010-2020)
degradadas a través de número de árboles y arbustos degradas.

técnicas de diseño en parques y jardines.
ecológico.
 Creación de nuevos
 Mejora de las funciones del espacios verdes.
 La mejora de la hábitat en las áreas verdes
biodiversidad urbana.
 Reducción de emisiones
existentes a través de
GEIs.
 Mejora en la intervenciones para la
conectividad y biodiversidad urbana y
 Reducción de la
escorrentía superficial.
funcionalidad de las mejora de la conservación de
Vitoria
zonas urbanas y las especies nativas y mejora  Captación de aguas

periurbanas. de la gestión del agua. pluviales para su
reutilización.
 Promoción de uso  Promoción de agricultura
público de espacios ecológica en espacios libres y  Incremento de la calidad
verdes. periurbanos. de vida.
 Mejora de la capacidad  Promoción de estructuras  Mejora de calidad en el
de adaptación al cambio verdes en fachadas cubiertas. aire y el agua.
climático.  Iniciativa piloto en el área  Movilidad de las personas
 Apuesta por la Lakua, con el objetivo de por la ciudad de manera
movilidad sostenible. probar el rendimiento de sostenible y ecológica.
diferentes técnicas y,
posteriormente, exportarlas a
otras áreas similares
 Objetivos 2020:
a. Medidas estructurales y
tecnológicas para reducir las
Plan de Calidad del Aire y Cambio Climático (Plan A) (2017)
emisiones.
 Mejorar el
 Objetivos 2030: comportamiento
a. Regeneración urbana. energético de los edificios.
b. Transición energética
 Regulación del caudal de
c. Otras actuaciones hacia un
 Garantizar la salud de lluvia y disponibilidad de
modelo de ciudad bajo en
los madrileños frente a espacios verdes visitables.
emisiones.
la contaminación y  Mitigar el efecto isla de
Un total de 30 medidas
Madrid
fortalecer a la ciudad calor urbano.

relacionadas con la movilidad
frente a los impactos del  Mejora de calidad del aire.
(área central de 0 emisiones, vías
cambio climático.  Conectividad,
de acceso y regulación de
 Objetivos a 2020 apartamentos), de transporte accesibilidad y renovación
 Objetivos a 2030 (optimización de los procesos de nuevos espacios.
logísticos urbanos y distribución  Pavimentos permeables.
urbana de mercancías), y eficiencia  Renaturalización del
energética y energías renovables tramo urbano del río
(fomento de climatización eficiente Manzanares
de bajas emisiones en edificios y
generación distribuida de energías
renovables.)
147
Estrategi Medidas de adaptación al

Ciudad a (Año) Objetivos cambio climático y riesgos Beneficios
 Implantar incentivos fiscales y

Plan de acción por el Clima y la Energía Sostenible (2017)
bonificaciones para favorecer

 Promoverla  Favorecer la apuesta por
la adecuación de
participación de todos las energías renovables.
instalaciones a las nuevas
los agentes implicados  Reducir las emisiones de
condiciones climáticas,
en los distintos sectores los GEIS.
desarrollar actividades del
de Sevilla con objeto de
I+D+i y promover buenas  Reducción de escorrentía
integrar la adaptación al
urbana superficial.
cambio climático a las prácticas.
 Aprovechamiento del
políticas sectoriales.  Gestión del agua.
Sevilla
escaso recurso del agua.

 Asegurar la resiliencia  Campañas de educación y
de los sectores más  Sociedad informada y
concienciación informativa.
vulnerables al cambio concienciada ante la
 Creación de espacios verdes,
problemática.
climático. jardines verticales y cubiertas
 Anticiparse a los riesgos  Recuperación de espacios
vegetales
mediante la innovación, fluviales, dando espacio al
 Recuperación y
agua.
el desarrollo tecnológico acondicionamiento de las
y la transferencia de riberas y cauces.
 Mejora de la red de
conocimiento. alcantarillado.
 Completar el sistema de
drenaje urbano.
 Instalaciones fotovoltaicas en
No presenta ningún plan de adaptación al cambio climático.
las paradas de los autobuses

 Autobuses híbridos.  Dar una mayor movilidad
 Luces Led (bajo consumo) en a la ciudad.
todas las farolas de la ciudad.  Dar una mayor
 Creación de nuevos espacios sostenibilidad a la ciudad.
verdes.  Adaptación a las
 Creación de parques inundaciones reduciendo
inundables (Parque La Marjal) la escorrentía urbana.

Alicante
Ciudad Sostenible y
 Creación de tanques  Almacenamiento y gestión
adaptada a los efectos
anticontaminación DSU (José de las aguas pluviales
del cambio climático.
Manuel Obrero) captadas.
 Creación de la denominada  Reducción de las
Vía Verde emisiones de los GEIS.
 Apuesta por el transporte  Apuesta por energías
público (Autobuses, Tranvía). renovables o de bajo
 Peatonalización de calles. consumo.
 Cubiertas vegetales.  Ahorro de agua
 Instalaciones fotovoltaicas en
algunas cubiertas.
Se trata de planes o estrategias de escala local, de ahí la singularidad del Plan Vega Renhace,
que tiene un ámbito de actuación subregional (comarcal) y una concepción de estrategia
territorial integral. En efecto, desde el año 2019 la Comunidad Valenciana y, en concreto, la
provincia de Alicante, ha dado un paso al frente en materia de adaptación de cambio
climático e inundaciones, aprovechando la catástrofe acaecida en septiembre de 2019, tras el
desbordamiento del río Segura, aprobando el denominado Plan Vega Baja Renhace, un plan
de carácter comarcal, que pretende generar un espacio resiliente de la comarca del Bajo
Segura, formada por 27 municipios. Para ello, ha planteado 4 ejes de actuación, con 28
148
objetivos prioritarios (más otros añadidos), basados en: infraestructuras hidráulicas,

emergencia climática, desarrollo económico y sociedad; cuyo resultado final será la
generación de un territorio resiliente a los riesgos y al cambio climático.
Plan Vega “Renhace”. Una oportunidad estratégica para un territorio de riesgo.

Dos meses después de esta inundación, el Gobierno regional valenciano plantea la idea de
elaborar un plan para la reconstrucción-regeneración de la Vega Baja del Segura: el
denominado “Plan Vega Baja Renhace” aprovechando el desastre ocurrido como argumento
para plantear soluciones e iniciativas que permitan a la comarca ser un referente nacional e
internacional en las acciones de adaptación al cambio climático y la reducción de los riegos
naturales existentes.
La inundación de septiembre de 2019 evidenció la necesidad de preparar a la comarca de la
Vega Baja para que su población y economía puedan resistir de mejor forma los efectos de
futuros de episodios similares que puedan ocurrir. Unos extremos atmosféricos que, como
señala la modelización climática, pueden ocurrir con mayor frecuencia en las próximas
décadas.
En la Vega Baja del Segura se han llevado a cabo en las últimas décadas acciones de
planificación con objeto de mejorar la resiliencia de la comarca ante los peligros naturales
(Tabla 16), que han tenido un carácter “sectorial”, esto es, han estado orientadas a disminuir
el riesgo de un peligro natural específico (inundaciones, sequías, sismicidad); pero no se ha
desarrollado una planificación “integral” que aúne actuaciones orientadas a mejorar la
resiliencia de la comarca en relación con la diversidad de peligros naturales que pueden
afectar a los diferentes sectores económicos y a los núcleos de poblaciónn, de forma
conjunta.
Tabla 16: Acciones de planificación para la mejora de la resistencia y resiliencia de la Vega Baja frente a
eventos naturales extremos (1987-2021)
AÑO ACCIÓN DE PLANIFICACIÓN
1987 Plan de defensa de Avenidas de la Cuenca del Segura
1992 1º Plan de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales de la Comunidad Valenciana
2002 Nueva normativa Sismorresistente.
1994-95 Plan Metasequía
1995 Programa PAYDES
2001 Plan Hidrológico Nacional
2002 PATRICOVA (1ª versión)
2003 2º Plan de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales de la Comunidad Valenciana
2005 Programa Agua
149
2005 PAT “Vega Baja”. No finalizado.
2011 Plan Especial frente al Riesgo Sísmico en la Comunidad Valenciana
2015 PATRICOVA (2ª versión)
2020 Plan Renhace
2020-21 2º PAT Vega Baja. En tramitación
2020-21 Actuaciones frente a las inundaciones en la Vega Baja del Segura-CHS
Fuente: Elaboración propia.
La Vega Baja del Segura es una comarca “resistente” a la peligrosidad natural, no sin
consecuencias a veces dramáticas. Porque en este territorio se producen excesos y escasez
de agua, terremotos y temporales en la línea de costa. Pero debe convertirse en una comarca
“resiliente”. En el contexto actual de calentamiento climático los eventos atmosféricos de
efectos extremos se presumen más frecuentes, como indica la modelización climática en el
litoral mediterráneo español. Y ello obliga a estar preparados, a adelantarse a los
acontecimientos, a que los territorios diseñen programas y actuaciones que preparen a las
sociedades que viven en ellos ante los cambios atmosféricos que se prevén y que pueden
tener efecto en las actividades económicas y la vida social en su conjunto. Un territorio
“resiliente” es aquel que es capaz de recuperarse de forma rápida y aprovechando
básicamente sus propios recursos humanos y económicos a los efectos catastróficos
causados por el evento extremo, de causa natural o humana.
La finalidad última del Plan Vega Renhace [117] ha sido convertir la catástrofe en una
oportunidad para impulsar un entorno resiliente que favorezca la regeneración económica y
social de la Vega Baja, al tiempo que promueva un desarrollo territorial, absolutamente
respetuoso con el medio ambiente, que prepare para futuros episodios de temporales, y que
posibilite una mayor vertebración del territorio de la Vega Baja con el resto de la Comunitat
Valenciana. El Plan Vega Renhace se ha organizado en cuatro pilares fundamentales:
coordinación, consenso, evidencia y resiliencia. Pilares que han actuado de hilo vertebrador
de la necesidad de aunar esfuerzos de diversos actores, públicos y privados, para la
consecución de grandes objetivos comunes (Figura 44).
150
Figura 44: Ejes estratégicos y pilares conceptuales del Plan Vega Renhace. Elaboración propia.
El consenso entre administraciones y agentes sociales es fundamental porque una iniciativa

de estas características incluye acciones que afectan a diferentes escalas administrativas y a
diferentes actores sociales y económicos. El plan de participación ciudadana ha sido una
pieza básica del plan Renhace. Han sido los ciudadanos, con el apoyo de dos grupos de
trabajo (uno de expertos y otro de representación municipal), los que han identificado,
propuesto y validado los problemas existentes en su comarca y sus posibles soluciones
(Figura 45).
151
Figura 45: Esquema de desarrollo y participación ciudadana del Plan Vega Baja Renhace. Elaboración
propia.
El proceso participativo se diseñó con una doble vertiente: bottom-up (de abajo-arriba) y top-
down( de arriba-abajo). La vertiente bottom-up, ha permitido dotar y empoderar a la
ciudadanía con el objetivo de plantear propuestas concretas. La segunda vertiente top-down,
ha permitido que las administraciones propusieran actuaciones concretas para ser
ejecutadas. Ambos procesos se han llevado a cabo simultáneamente y tanto las propuestas
surgidas desde el enfoque top-down como bottom-up han sido valoradas y seleccionadas por
parte de la ciudadanía. Es decir, se trata de un procedimiento dónde nadie ha dominado el
proceso de toma de decisiones. Esta metodología está basada en la filosofía de proceso
colaborativo riguroso e inclusivo que tiene la finalidad de elaborar estrategias y planes que
permitan la puesta en marcha de proyectos de una determinada comunidad.
El Plan se ha organizado a partir de cuatro ejes de actuación:
 Eje 1. Mejora de las infraestructuras hidráulicas: se plantean actuaciones en el cauce

del río Segura y en los cauces problemáticos de la comarca, saneamiento y depuración de
aguas, aprovechamiento del agua ante extremos climáticos (inundaciones y sequía) y
permeabilidad de las infraestructuras.
152
 Eje 2. Emergencia climática: se persigue la excelencia en la prevención y gestión de las

emergencias y capacidad de reaccionar ante impactos esperables, siendo prioritario la
mejora de los sistemas de prevención y alertas, y de los protocolos de actuación.
 Eje 3. Desarrollo económico: se pretende impulsar un ecosistema resiliente que
favorezca el desarrollo económico regenerativo, con especial prioridad en materia de
agricultura, turismo, comercio e industria, cultura y patrimonio y tecnología.
 Eje 4. Sociedad: actuaciones dirigidas a dar una mayor protección a los colectivos
vulnerables, especialmente en materia de vivienda, así como a colaborar a la toma de
conciencia de la ciudadanía sobre la realidad del territorio y su relación con un entorno en
riesgo por el cambio climático.
De la fase de participación ciudadana surgen ochenta propuestas de actuación para hacer
más resiliente el territorio de la Vega Baja del Segura, de las cuales se priorizan veintiocho
organizadas en los ejes principales señalados (Tabla 17).
Tabla 17: Actuaciones prioritarias del Plan Vega Baja Renhace (2020).
Eje Medida Actuación

ACTUACIÓN 1: Actuaciones de permeabilización de infraestructuras
viarias y Corredor hidráulico verde en torno al cauce del Segura.
Permeabilización de
infraestructuras viarias ACTUACIÓN 2: Actuación urgente en la N-332 en la desembocadura
del río Segura: permeabilización del tramo comprendido entre La
Marina y Guardamar del Segura
ACTUACIÓN 3: Plan de limpieza integral del río Segura.

ACTUACIÓN 4: Acuerdo entre la Confederación Hidrográfica del
Segura y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias para la
Plan integral de limpieza y realización de actuaciones de limpieza en cauces ubicados en zona
mantenimiento del cauce del rio urbana.
Segura
Infraestructuras hidráulicas
ACTUACIÓN 5: Inversión en la reparación del mecanismo automático

de la pantalla del rio Segura y proyecto piloto de financiación de la
limpieza
Plan de infraestructuras ACTUACIÓN 6: Convenio de la CHS con la Universitat Politècnica de

hidráulicas para la reducción de València (Departamento de Hidráulica) para realizar un estudio de
la peligrosidad ante las inundabilidad de la cuenca.
inundaciones
ACTUACIÓN 7: Inversión en sistemas de drenaje sostenible.

Actuaciones urbanas sostenibles
frente a inundaciones ACTUACIÓN 8: Creación de “Islas Polder” en núcleos urbanos de
riesgo.
ACTUACIÓN 9: Mantenimiento del actual esquema de dotaciones

hídricas para abastecimiento de las demandas agrarias, industriales y
urbano- turísticas) de la comarca.
Garantizar el suministro de agua
para luchar contra la sequía ACTUACIÓN 10: Inversión en la mejora de la depuración de aguas
residuales y su reutilización para la agricultura y creación de un
proyecto europeo para situar la conversión de todas las depuradoras
de la Comunitat Valenciana en uso terciario.
153
Eje Medida Actuación

Creación de un Centro de ACTUACIÓN 11: Creación de un Centro de Investigación de rango
Investigación de rango europeo europeo en Extremos, Emergencias y Tecnologías del Agua.
en Extremos, Emergencias y
Tecnologías del Agua
Plan de emergencia comarcal y ACTUACIÓN 12: Implementación de planes de emergencias para

planes municipales frente a las todos los municipios de la comarca con el empleo de técnicos
Emergencia climática
inundaciones y el riesgo sísmico. superiores en emergencias para su elaboración.
ACTUACIÓN 13 Creación de una app de Emergencias GVA.

ACTUACIÓN 14: Firma de un acuerdo de Emergencias GVA con la
Desarrollo de una aplicación para Universidad de Alicante para crear una biblioteca de mensajes de
móviles (App) de alerta ante el riesgo de inundaciones en la Vega Baja.
riesgo de inundaciones dirigida a
la ciudadanía. ACTUACIÓN 15. Acuerdo Emergencias GVA y Hidraqua para el uso de
una plataforma de big data para la gestión de los embalses y las
inundaciones.
Educación sobre el riesgo de ACTUACIÓN 16: Plan de concienciación, educación e información

inundación para ciudadanía ambiental sobre el riesgo de inundación y sísmico para la ciudadanía
y gestores públicos.
Solución para la CV-95 y ACTUACIÓN 17: Análisis de la movilidad motorizada y necesidad de

movilidad sostenible de la actuaciones en la red viaria de la comarca de la Vega Baja.
comarca
Impulso polígonos industriales ACTUACIÓN 18: Estudio de planeamiento de la estación intermodal

de la Vega Baja en San Isidro (Alicante).
Vega Baja parque cultural ACTUACIÓN 19: Proyecto Parque Cultural.
ACTUACIÓN 20: Gestión inteligente del patrimonio cultural.
Desarrollo económico
ACTUACIÓN #21: Plan de dinamización y gobernanza turística de la

Vega Baja.
Impulso al turismo en la comarca ACTUACIÓN 22: Impulso del turismo residencial en la comarca desde
la perspectiva de la sostenibilidad, enmarcando su crecimiento y
desarrollo en la Agenda Urbana 2030 y los Objetivos de Desarrollo
Sostenible.
Diversificación de la economía a ACTUACIÓN 23: Puesta en marcha de un Centro de Economía
través del impulso de sectores Creativa y Digital.
tecnológicos
Impulso al sector ACTUACIÓN 24 Creación de un Centro de Investigación

agroalimentario y mejora de los Agroalimentaria en el Campus de Orihuela.
procesos agrícolas mediante el
ACTUACIÓN 25 Inteligencia artificial aplicada a la agricultura
uso de las nuevas tecnologías.
Mejora de la red transporte ACTUACIÓN 26: Plan de Movilidad de la Comarca de la Vega Baja.
público
Sociedad
Planes de adaptación a las ACTUACIÓN 27: Guía virtual para la reducción de la vulnerabilidad de
viviendas existentes en zonas los edificios frente a las inundaciones para impulsar un modelo de
inundables y su financiación vivienda adaptado al entorno y al grado de riesgo y peligrosidad.
Fuente: Una estrategia integral para la resiliencia de la comarca de la Vega Baja del Segura, [117].
154
Como se puede comprobar, el 90% de las actuaciones propuestas en este plan estratégico de
ámbito comarcal, tienen relación con la ordenación territorial y la planificación de futuros
usos económicos, de equipamiento o infraestructura en el espacio de aplicación. La fase de
participación ciudadana puso de manifiesto el protagonismo que debe tener el futuro Plan de
Acción Territorial de la Vega Baja como documento de planificación territorial normativo que
oriente la ordenación de este espacio geográfico bajo los principios de la sostenibilidad y la
adaptación a los efectos del cambio climático. Además, como se ha visto en el apartado
anterior, se trata de un plan cuyas propuestas recogen, en su conjunto, muchas de las
propuestas incluidas en los planes de adaptación al cambio climático a escala europea e
internacional.
155
4.2.6. Medidas para la adaptación de la gestión del agua y la

planificación hidrológica al Cambio Climático. Aplicación en
la Demarcación del Júcar
Miguel Ángel Pérez Martín
Universitat Politècnica de València
El proyecto se inició el 1 de octubre 2019 y finaliza el 30 de junio de 2022, cuenta con un

presupuesto total de 109.279,50 euros, financiados al 70% por la Fundación Biodiversidad del
Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico (76.279,50 euros) y el resto por la
Universitat Politècnica de València. El proyecto consiste en identificar los principales impactos,
nivel de exposición y vulnerabilidades frente al cambio climático en una cuenca hidrográfica y
definir las medidas de adaptación de la gestión de agua al cambio climático, así como su
integración en la Planificación Hidrológica de la Demarcación. El proyecto se aplica al
territorio de la Demarcación Hidrográfica del Júcar para demostrar la validez de su
implementación en otras Demarcaciones, lo cual ha quedado demostrado mediante la
aplicación de algunos de sus resultados al conjunto de España facilitando los mapas de riesgo
de pérdida de hábitat fluvial para especies de aguas frías, de reducción de oxígeno disuelto
en el agua o de afección a las familias de macroinvertebrados a las Demarcaciones
Hidrográficas para su integración en los Planes Hidrológicos de Demarcación.
El proyecto recoge las directrices de la ley de cambio climático, e incluye: la evaluación de los
riesgos asociados a los cambios en los regímenes hidrológicos y en la disponibilidad de agua
en los acuíferos para abastecimientos urbanos y el regadío, los riesgos derivados por el
incremento en las necesidades de riego y su efecto en la producción agrícola, el efecto en la
producción hidroeléctrica y los riesgos sobre los ecosistemas en relación a los caudales
ecológicos en ríos y los aportes de agua a humedales. Además, incluye la realización de
diferentes Jornadas de difusión y mesas de dialogo.
La metodología utilizada se inicia con la caracterización climática, con la horquilla de cambios
en las variables de temperatura del aire y de precipitación mensual para los principales
escenarios de cambio climático, RCP4.5 y RCP8.5, y con valores para el corto plazo (2010 -
2040), el medio plazo (2040 - 2070) y el largo plazo (2070 - 2100). A partir de estos escenarios,
se determina el riesgo asociado al cambio climático en el territorio para cada uno de los
impactos analizados, mediante la elaboración de mapas de riesgo. Los mapas de riesgo son
una herramienta para ayudar a priorizar las zonas de aplicación de medidas con el objetivo
de mejorar la capacidad de adaptación de los ecosistemas y que permitan mantener el buen
estado de las masas de agua [81].
La evaluación del riesgo asociado a los impactos del cambio climático, se realiza mediante la
integración de indicadores [99] que cuantifiquen los peligros asociados al cambio climático, el
156
nivel de exposición y la vulnerabilidad del sistema hídrico (Figura 46). Para cada uno de los
principales impactos se selecciona la variable, o variables, indicadora del estado de las masas
de agua y los umbrales para definir el estado de la masa. En el caso del impacto debido a la
pérdida de hábitat de las especies de aguas frías asociada al aumento de temperatura, se
utiliza la temperatura del agua, el valor de temperatura que determina la zona de apremio de
la especie (temperatura en la que la especie se ve significativamente afectada) y los límites
termales de la especie (valor de temperatura en las que se produce una pérdida total de
hábitat). En el caso de la pérdida de contenido de oxígeno disuelto debido al aumento de
temperatura, se utiliza igualmente la temperatura del agua y los umbrales de contenido de
oxígeno disuelto que definen las condiciones de aguas con altos contenidos de oxígeno (>9
mgO2/l) y condiciones con contenidos medios de oxígeno (entre 5.5 y 9 mgO 2/l). En el caso de
la afección a los macroinvertebrados se utiliza el IBMWP el grado de afección a este indicador
y el cambio de categoría de este indicador.
Figura 46: Esquema de la metodología propuesta para la determinación del riesgo asociado al cambio climático.
Los mapas de peligrosidad, considerada como: sucesos o tendencias físicas relacionadas con
el clima o los impactos físicos de este [141], muestran la distribución espacial y temporal de
una determinada variable en los diferentes escenarios de cambio climático planteados, como
el aumento de la temperatura del agua o la reducción en el contenido de oxígeno disuelto en
el agua, los cuales son obtenidos a partir del aumento en la temperatura del aire mediante las
formulaciones empíricas recogidas en la literatura.
Los mapas de exposición, considerada como: la presencia de personas; medios de
subsistencia; especies o ecosistemas; funciones, servicios y recursos ambientales;
infraestructura, o activos económicos, sociales o culturales en lugares y entornos que podrían
verse afectados negativamente [141], muestran la presencia o no de determinadas especies o
los valores de referencia de determinados indicadores como el índice de macroinvertebrados
IBMWP.
157
Los mapas de impacto, considerado como los efectos en los sistemas naturales y humanos
[141], determinan el grado de afección que produce el cambio climático en el caso analizado.
El mapa de peligrosidad permite calcular si se produce un deterioro en el estado de la masa
de agua, debido al cambio en el indicador analizado, incremento en la temperatura del agua,
reducción en la cantidad de oxígeno disuelto en el agua u otros. La combinación de ambos
mapas, peligrosidad y exposición, determina el grado de impacto que se produce en cada una
de las masas. El criterio utilizado se define de la siguiente forma: si una masa expuesta
(presencia de una determinada especie, o potencialmente con un buen estado) tiene una
pérdida en el estado significativa, tendrá un Impacto Muy Alto, si tiene una pérdida del estado
moderada tendría un Impacto Alto y si no cambia de estado o no está expuesta (no tiene la
presencia de una determinada especie) tendría un No Impacto.
El mapa de vulnerabilidad, definida como: la propensión o predisposición a ser afectado
negativamente en este contexto. La vulnerabilidad comprende una variedad de conceptos y
elementos que incluyen la sensibilidad o susceptibilidad al daño y la falta de capacidad de
respuesta y adaptación [141]. Estos mapas incluyen información de la capacidad de
adaptación del sistema, cómo por ejemplo del estado de la vegetación de ribera dado que la
vegetación de ribera aumenta el sombreado en el agua, reduce la temperatura del agua,
genera refugios para la fauna y mejora las condiciones del hábitat. Como indicador del estado
de la vegetación de ribera se utiliza el Índice de Calidad del Bosque de Ribera (QBR) [204],
[203], que es un índice de aplicación rápida y sencilla, que integra aspectos biológicos y
morfológicos del lecho del río y su zona inundable y los utiliza para evaluar la calidad
ambiental de las riberas. El QBR se estructura en cuatro bloques independientes, cada uno de
los cuales valora diferentes componentes y atributos del sistema: Grado de cubierta vegetal
de las riberas; Estructura vertical de la vegetación; Calidad y la diversidad de la cubierta
vegetal y Grado de naturalidad del canal fluvial. De esta forma se ha considerado que un
buen estado de la vegetación de ribera reduce la vulnerabilidad al proporcionar zonas de
sombreado y reducir la cantidad de radiación solar incidente sobre el agua, además de
proporcionar refugios para el ecosistema. Por otro lado, un peor estado de la vegetación de
ribera hace que el sistema sea más vulnerable al incremento de temperatura. La clasificación
del índice QBR de la base de datos NABIA y de las Demarcaciones Miño Sil y Guadiana, con los
valores de referencia de cada ecotipo como establece el Real Decreto 817/2015, de 11 de
septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de
las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental, clasifica el estado de la vegetación
de ribera en Muy Bueno (Vulnerabilidad Baja) y Peor que Muy Bueno (Vulnerabilidad Alta).
158
Figura 47: Mapa de Vulnerabilidad en base a la vegetación de ribera mediante el índice QBR y el valor de referencia
del ecotipo.
Finalmente, los mapas de riesgo, definido como: consecuencias eventuales en situaciones en

que algo de valor está en peligro y el desenlace es incierto, reconociendo la diversidad de
valores, también para referirse a las posibilidades, cuando el resultado es incierto, de que
ocurran consecuencias adversas para la vida; los medios de subsistencia; la salud; los
ecosistemas y las especies; los bienes económicos, sociales y culturales; los servicios
(incluidos los servicios ambientales) y la infraestructura [141], se han definido como una
combinación del grado de impacto y de la vulnerabilidad, de forma que el riesgo es muy alto
cuando el impacto es muy alto y se tiene una vulnerabilidad alta.
En el caso de la pérdida de hábitat para las especies de aguas frías, los resultados muestran el
incremento gradual en el número de masas con riesgo alto o muy alto a lo largo del siglo XXI,
afectando en primer lugar a los tramos medios y extendiéndose la zona de afección hacia las
cabeceras de los ríos y las zonas más frías, como Galicia y la Cornisa Cantábrica. En el corto
plazo, 2010-2040, entre 404 y 493 masas de agua tienen un riesgo muy alto, lo cual es debido
a presentan un impacto muy alto, debido a la pérdida del hábitat al superarse la barrera
termal, y tienen una vulnerabilidad alta, debido a que presentan un estado de la vegetación
de ribera Peor que Muy Bueno. Las masas identificadas con riesgo muy alto se sitúan en los
tramos medios de los ríos. Además, entre 560 y 729 masas presentan un riesgo alto de
pérdida de hábitat o de afección significativa al mismo. Entre estas masas se encuentran
masas de la cornisa cantábrica. En conjunto en el corto plazo entre 970 y 1228 masa
presentan un riesgo alto o muy alto de pérdida o reducción significativa de hábitat para
especies de gua frías. En el medio plazo, 2040-2070, en conjunto entre 1571 y 2012 masa
presentan un riesgo alto o muy alto de pérdida o reducción significativa de hábitat para
especies de gua frías y se extienden por los tramos medios de los principales ríos y la zona de
Galicia y la Cornisa Cantábrica. Finalmente, en el largo plazo, 2070-2100, hacia finales de siglo
XXI un número muy significativo entre 1916 y 2823 de masas de agua con buen hábitat
potencial en la actualidad presentan un riesgo alto o muy alto.
159
Figura 48: Evolución del Mapa de Riesgo de pérdida de hábitat para especies aguas frías a lo largo del tiempo.
Escenarios RCP4.5 y RCP8.5
En el caso de pérdida de oxígeno disuelto en el agua debido al incremento de temperatura,

los resultados muestran, de igual forma, un incremento gradual en la temperatura del agua
en agosto a lo largo del siglo XXI, lo que progresivamente reducirá el contenido de oxígeno
disuelto en el agua. De esta forma, la evolución temporal muestra como gradualmente va
aumentando el número de masas de agua con riesgo alto de que la reducción de oxígeno
produzca que dejen de ser masa con altos contenidos de oxígeno disuelto (>9 mgO 2/l). En el
corto plazo, 2010-2040, la temperatura del agua aumenta entre 1.2 y 1.5 ºC, lo que implica
una reducción media en el oxígeno disuelto en el agua entre 0.20 y 0.25 mgO2/l. En el medio
plazo, 2040-2070, se produce un aumento de temperatura en agosto de 2.1-2.9 ºC con una
reducción en el oxígeno disuelto de 0.35-0.50 mgO2/l. Y en el largo plazo, 2070-2100, se
produce un incremento de temperatura de 2.7-4.7 ºC que implica una reducción en el oxígeno
disuelto en el agua 0.50-0.75 mgO2/l. Con estas variaciones de temperatura ninguna masa
tiene una concentración de oxígeno inferior a 5.5 mgO2/l en ninguno de los escenarios
analizados, produciéndose reducciones que hacen que masas con altos contenidos de
oxígeno (>9 mgO2/l) en la actualidad pasen a tener contenidos medios de oxígeno (entre 9 y
5.5 mgO2/l). En el corto plazo, 2010-2040, entre 546 y 607 masas de agua tienen un riesgo alto
de tener una reducción de oxígeno que haga que cambien de categoría de alta concentración
a oxígeno a media concentración de oxígeno, este número es de entre 798 y 1104 en el medio
plazo, 2040-2070, y finalmente de entre 1037 y 1587 en el largo plazo, 2070-2100.
160
Figura 49: Evolución del Mapa de Riesgo de reducción de oxígeno disuelto en el agua largo del tiempo. Escenarios
RCP4.5 y RCP8.5
En el caso de afección a las familias de macroinvertebrados, a partir del grado de impacto y

del mapa de vulnerabilidad basado en el índice QBR se determina el mapa de riesgo de
afección a los macroinvertebrados. Los resultados muestran como los riesgos de afectar a los
macroinvertebrados va incrementándose significativamente a lo largo del siglo, afectando a la
práctica totalidad de las masas de a agua superficiales a finales del siglo XXI. En el corto plazo,
2010-2040, entre 231 y 1637 masas de agua tienen un riesgo alto de afección a los
macroinvertebrados, mientras que en el largo, 2070-2100, el incremento de la temperatura
del agua se sitúa entre 1.7 ºC y 3.1 ºC, por lo que la afección a los macroinvertebrados es muy
alta, entre 4140 y 4595 masa tienen un Riesgo Alto o Muy Alto de que se vean afectadas las
familias de macroinvertebrados.
161
Figura 50: Evolución del Mapa de Riesgo de afección a los macroinvertebrados a largo del tiempo. Escenarios
RCP4.5 y RCP8.5.
En relación al efecto del cambio climático en los recursos hídricos y la disponibilidad de agua,
todos los trabajos indican que debido al aumento de temperatura y el cambio en los patrones
de precipitación [122] se producirá un descenso en los recursos naturales en las cuencas
hidrográficas, incluyendo los recursos superficiales y los recursos subterráneos [98]. En la
Demarcación Hidrográfica del Júcar se produce una reducción paulatina de los recursos
naturales a lo largo del siglo XXI que llegaría a un a final de siglo a una variación de -21% para
el escenario RCP4.5 y de -36% para el escenario RCP8.5 [51]. La reducción en la disponibilidad
de agua natural junto con un aumento en las necesidades de riego de los cultivos debido al
aumento de temperatura y la reducción en la precipitación, incrementará el estrés hídrico en
todas las cuencas hidrográficas y en mayor medida en las cuencas que en la actualidad
presentan mayor estrés hídrico. En este sentido el proyecto, analizará los riesgos asociados
para los usos de agua: uso urbano, uso agrícola, hidroeléctrico, recreativos y piscícola y
analizará las medidas y estrategias para reducir la vulnerabilidad de frente al cambio
climático. Entre las medidas de adaptación al cambio climático se encuentran la mejora en la
eficiencia en el uso del agua [247], y la integración de la energía solar fotovoltaica en los
esquemas de reutilización de aguas regeneradas en la agricultura y en la utilización de agua
desalada, como medio de optimización económica para aumentar la disponibilidad de
recursos a los usuarios del sistema. Ejemplos de estas aplicaciones son: la regeneración
aguas depuradas del tramo final del Mijares y su transporte a Vall d`Uixó integrado con
energía solar fotovoltaica; la regeneración y transporte de aguas con energía solar
fotovoltaica en la zona de la plana de Valencia, la integración de energía solar fotovoltaica en
162
la desalación de aguas de Alicante, o en la regeneración y transporte de las aguas de

depuradas de Alicante.
Conclusiones
Los escenarios de cambio climático indican para España un aumento progresivo de la
temperatura del aire de 1ºC en el corto plazo (2010-2040) hasta 4ºC en el largo plazo (2070-
2100), pudiendo llegar este aumento hasta los 5ºC en el verano. Este aumento de
temperatura del aire producirá un incremento en la temperatura del agua, el cual, a su vez,
producirá una reducción en el hábitat potencial para las especies de aguas frías, una
reducción en el oxígeno disuelto en el agua y afectará a los macroinvertebrados.
El incremento medio de temperatura del agua en agosto se estima entre 1.0 y 1.3ºC en el
corto plazo, 2010-2040, entre 1.8 y 2.4ºC en el medio plazo, 2040-2070, y entre 2.2 y 3.9 ºC en
el largo plazo, 2070-2100. En el conjunto del año, la temperatura media anual del agua se
estima que se incrementará en 0.7 y 0.8ºC en el corto plazo, 2010-2040, entre 1.3 y 1.9ºC en el
medio plazo, 2040-2070, y entre 1.7 y 3.1 ºC en el largo plazo, 2070-2100.
En el corto plazo, 2010-2040, entre 404 y 493 masas de agua tienen un Riesgo Muy Alto de
pérdida de hábitat para las especies de aguas frías, lo cual es debido a presentan un impacto
muy alto, debido a la pérdida del hábitat al superarse la barrera termal, y tienen una
vulnerabilidad alta, debido a que presentan un estado de la vegetación de ribera Peor que
Muy Bueno. Entre 546 y 607 masas de agua tienen un riesgo alto de tener una reducción de
oxígeno en el agua que haga que cambien de categoría de alta concentración a oxígeno (>9
mgO2/l) a media concentración de oxígeno (entre 5.5 y 9 mgO2/l), con la consecuente afección
a las especies que requieren altos niveles de oxígeno en el agua. Finalmente, entre 231 y 1637
masas de agua tienen un riesgo alto de afección a los macroinvertebrados, que supera al 50%
de los individuos. En todos los casos, el número de masas en Riesgo Alto y Muy Alto va
aumentando significativamente a lo largo del siglo XXI.
El trabajo muestra los puntos en los que es conveniente profundizar en los análisis, los cuales
son: en relación a los mapas de vulnerabilidad: la utilización de un indicador que muestre la
capacidad de sombreado de la vegetación de ribera en las masas de agua, además de la
identificación de todas las masas de agua superficial a las que las sueltas de agua fría, en los
meses estivales, desde los embalses podría reducir la temperatura del agua. En relación a los
mapas de exposición: identificar las masas de agua con presencia actual o presencia objetivo
de trucha común o trucha marrón. En cuanto a los mapas de Peligrosidad: revisar las
funciones que relacionan temperatura del aire y la temperatura del agua.
En base a los análisis realizados, la principal medida para reducir la vulnerabilidad frente al
cambio climático, que afecta al buen estado de las masas de agua, es la mejora de la
vegetación de ribera, dado que proporciona zonas de sombreado, que reduce la radiación
solar directa sobre el agua y por lo tanto reduce la temperatura del agua y, además, favorece
la biodiversidad y los refugios para las especies. Los resultados muestran, asociados al
gradual avance del aumento de la temperatura, un aumento de las masas en riesgo en las
próximas décadas, lo que implica la necesidad de iniciar la implantación de las medidas de
163
adaptación y de un progresivo aumento de medidas en las próximas décadas. Otras medidas

que también contribuyen a reducir el riesgo son: el aumento de las sueltas de aguas frías en
los meses de verano desde los embalses de regulación para reducir la temperatura en las
masas de agua situadas aguas abajo de los embales; la disposición de refugios térmicos, la
protección de las aguas subterráneas en los acuíferos conectados con el sistema superficial,
ríos y lagos, de forma que permita el drenaje de aguas subterráneas, con menor temperatura,
durante los meses de verano a las masas de agua superficiales que se encuentren en riesgo.
A lo largo del siglo XXI se producirá una reducción paulatina en los recursos hídricos naturales
en España, este cambio en los recursos hídricos se situaría entre -13%, media de los modelos
del escenario RCP4.5, y -24%, media de los modelos escenario RCP8.5 [51], con una mayor
reducción en las cuencas del sur y del mediterráneo. En la Demarcación Hidrográfica del Júcar
al cambio a final de siglo llegaría a -21% para el escenario RCP4.5 y -36% para el escenario
RCP8.5 [51]. Esta reducción en los recursos naturales producirá una disminución en el agua
disponible y un aumento es el estrés hídrico de las Demarcaciones. La integración de la solar
fotovoltaica en los esquemas reutilización de aguas regeneradas y de agua desalada hace
posible la utilización de estos recursos por los usuarios del sistema, reduciendo la
vulnerabilidad de los mismos frente al cambio climático.
164
4.2.7. Propuesta para superar el paradigma del periodo de

retorno en el análisis y mitigación de los riesgos por
inundaciones en ríos
Andrés Díez Herrero
Instituto Geológico y Minero de España
Introducción: el periodo de retorno como paradigma

El periodo de retorno (normalmente abreviado por las siglas T ó Tr) es un parámetro
estadístico que empezó a ser utilizado a finales del siglo XIX en los Estados Unidos de
Norteamérica, a partir del estudio de Horton en 1896 sobre el Canal Bargue (estado de Nueva
York), siguiendo recomendaciones de Rafter [62]. Pero con profusión se ha utilizado a partir
de la primera mitad del siglo XX [109], [127] para medir la frecuencia de un caudal en una
corriente fluvial o de la inundación en un determinado lugar.
Se trata de un parámetro con dimensión temporal que representa simplemente la esperanza
matemática (asimilable a la media) de los periodos que transcurren entre la ocurrencia de
un valor de una variable (que en este caso puede ser un caudal, o el calado y velocidad de una
inundación), y que éste sea igualado o superado, en una serie de datos supuestamente
infinita; esto es, dicho de forma simplificada, cuánto tiempo medio pasa entre que ocurren
dos o más inundaciones de parecida magnitud. Cuando se expresa en años, equivaldría al
inverso de la probabilidad anual de excedencia, o sea, el inverso de la probabilidad de que en
un año se presente una avenida superior a un valor dado.
Para su cálculo se recurre a la aplicación de modelos estadísticos, compuestos de tres
elementos: (i) el uso de datos únicamente locales (p.e. caudales de una estación de aforos) o
regionales (p.e. una red de estaciones meteorológicas de una comarca homogénea); (ii) la
utilización de fórmulas de asignación de la probabilidad muestral a cada dato de las series (de
las que existe en la bibliografía técnica más de una docena distintas, como Weibull,
Gringorten, California, Gumbel, Chegodayev…); y (iii) una función matemática de distribución
de frecuencias de valores extremos con su método de estimación de los parámetros de la
función (para lo que existen numerosas combinaciones, como LPIII+MOM, GEV+ML,
TCEV+PWM, SQRT-ETmax…). Estos modelos estadísticos, para el caso de la estimación de los
cuantiles de caudales de avenida para diferentes periodos de retorno, pueden aplicarse sobre
series de caudales máximos registrados en estaciones de aforo [106]; o sobre series de
precipitaciones máximas registradas en estaciones meteorológicas, a cuyos resultados luego
se aplican modelos de transformación precipitación-escorrentía para obtener los caudales de
crecida [105].
Por lo tanto, como es bien sabido, su valor no tiene carácter predictivo; esto es, no sirve
para saber cuánto tiempo falta para que se produzca una futura inundación. A modo de
165
ejemplo simple explicativo, la inundación con periodo de retorno de 500 años, si ocurre hoy,
no quiere decir que volverá a repetirse exactamente dentro de 500 años; podría producirse
dos días seguidos y luego estar 1000 años sin volver a ocurrir. Tiene carácter relativo, esto es,
permite comparar que, dos zonas con periodos de retorno diferentes, tendrán distinta
inundabilidad media; como, por ejemplo, que se inundará con más frecuencia una zona de
periodo de retorno de 50 años, que otra con periodo de retorno de 500 años. A pesar de ello,
el concepto de periodo de retorno muchas veces ha sido mal empleado por los técnicos y,
sobre todo, mal interpretado y utilizado por los gestores y autoridades políticas en sus
declaraciones públicas y la toma de decisiones de las medidas de mitigación del riesgo de
inundación.
El periodo de retorno como paradigma en la normativa española

Numerosísima legislación, normativa y recomendaciones utilizan el parámetro del periodo de
retorno en España. Y no sólo están publicados en manuales, guías y códigos técnicos, sino
que incluso aparece recogido en el Boletín Oficial del Estado, lo que parece concederle cierto
aval jurídico y objetividad para su uso en estudios y decisiones de gestión. Sirvan como
ejemplos, en relación con los riesgos por avenidas e inundaciones fluviales:
 Ley de Aguas y el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (Real Decreto 638/2016,
de 9 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento del Dominio Público Hidráulico
aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril […] en materia de gestión de
riesgos de inundación…); emplean el periodo de retorno de 500 años para la delimitación
de la zona inundable; el periodo de retorno de 100 años en la delimitación de la vía de
intenso desagüe y zona de flujo preferente; y ambos periodos de retorno en las
autorizaciones o limitaciones de usos del suelo y ocupación de zonas inundables y zona
de flujo preferente.
 Evaluación y gestión de riesgos de inundación (Real Decreto 903/2010, de 9 de julio,
con la que se traspone al ordenamiento jurídico español la Directiva 2007/60/CE, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, relativa a la evaluación y
gestión de los riesgos de inundación); utiliza el periodo de retorno en la delimitación de la
zona inundable (T=500 años) y vía de intenso desagüe y zona de flujo preferente (a partir
de condiciones sobre T=100 años); también en los escenarios de los mapas de
peligrosidad, tanto para la probabilidad media de inundación (T≥ 100 años), como la baja
probabilidad de inundación o escenario de eventos extremos (T= 500 años). Resulta harto
curioso que, mientras la Directiva europea sólo cita el periodo de retorno de 100 años
para la definición de la ‘probabilidad media de inundación’ en los mapas de peligrosidad,
en su trasposición al ordenamiento español se introdujera además el periodo de retorno
de 500 años para la ‘baja probabilidad de inundación o escenario de eventos extremos’ de
la Directiva, que ella no indica a qué probabilidad corresponde.
 Directriz Básica de Planificación de Protección Civil ante el Riesgo de Inundaciones,
aprobada por Resolución de 31 de enero de 1995, de la Secretaría de Estado de Interior,
166
por la que se dispone la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros; establece los
periodos de retorno de 50 años (zona de inundación frecuente), 50 a 100 años (zonas de
inundación ocasional) y 100 a 500 años (zonas de inundación excepcional) para el análisis
de riesgos y zonificación territorial de todos los planes especiales de protección civil de
ámbito nacional, autonómicos y de actuación de ámbito local.
 Norma sobre drenaje superficial de la instrucción de carreteras, en sus sucesivas
versiones hasta la actual 5.2 IC de la Orden FOM/298/2016, de 15 de febrero, modificada
por la Orden FOM/185/2017 de 10 de febrero y la Resolución de 26 de marzo de 2018, de
la Dirección General de Carreteras; utilizadas para el diseño y dimensionamiento de
sistemas de drenaje longitudinal y transversal de carreteras y muchas veces para el
cálculo de caudales en pequeñas y medianas cuencas hidrográficas.
 Normas técnicas de seguridad para las presas y sus embalses (aprobadas por Real
Decreto 264/2021, de 13 de abril); utiliza los periodos de retorno (entre 100 y 10.000 años)
en el establecimiento de los niveles de las avenidas de proyecto y extrema, según la
categoría de la presa (A,B,C) y la tipología constructiva (fábrica o materiales sueltos); estas
mismas avenidas de proyecto y extrema condicionan el diseño y dimensionamiento de
órganos de desagüe y la delimitación de las zonas inundables por rotura o inadecuada
operación en los planes de emergencia de presas [230].
Además, el periodo de retorno tiene especial relevancia en diferentes reglamentos y

documentos técnicos oficiales:
 Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables, creado por el Real Decreto
9/2008, de 11 de enero y la posterior aprobación del Real Decreto 903/2010, de 9 de julio);
cuyas cartografías de peligrosidad y riesgo por inundaciones utilizan diferentes periodos
de retorno (T=10, 50, 100 y 500 años); y la delimitación de la zona de flujo preferente, vía
de intenso desagüe y zona de inundación peligrosa para las personas utilizan además el
periodo de retorno de 100 años [255].
 Máximas lluvias diarias en la España peninsular [263], para diferentes periodos de
retorno, que suelen ser los valores de partida en la estimación de caudales de crecida a
partir de métodos hidrometeorológicos de transformación precipitación-escorrentía.
 Mapa de caudales máximos, CauMax [147], que permite obtener valores de caudal para
elementos de la red hidrográfica para diferentes periodos de retorno y su cartografía.
Problemas y limitaciones del periodo de retorno como paradigma

Existe abundante literatura científica y técnica que pone en relieve las numerosas limitaciones
e incertidumbres asociadas al uso del periodo de retorno como parámetro de análisis y
gestión de la peligrosidad y riesgo por avenidas e inundaciones fluviales (ver la síntesis,
referida a sus implicaciones cartográficas, en [66]). Muchos de los problemas proceden de la
información de partida en la estimación del periodo de retorno, por el hecho de utilizar series
de datos sistemáticos instrumentales (caudales, calados, velocidades) excesivamente cortas o
no representativas de la situación o problemática que se quiere analizar o mitigar. Cuestión
167
que se suele tratar de paliar alargando las series con el uso de datos sintéticos (con
metodologías tipo dobles acumulaciones, Monte Carlo, etc.) o la incorporación de datos no
sistemáticos de tipo histórico-documental [107]; aunque muchas veces la ganancia estadística
no justifica el esfuerzo en la adquisición de datos [285]. Otros de los problemas derivan de las
propias metodologías de cálculo, por el uso de modelos estadísticos inadecuados, con
funciones de distribución de valores extremos y métodos de estimación de parámetros
inapropiados, sin tan siquiera aplicar procedimientos paramétricos y test de bondad de
ajuste. El resultado de combinar las diferentes fórmulas y funciones es que, para una misma
serie de caudales, los cálculos de periodos de retorno pueden variar hasta en un orden de
magnitud en la estimación de los cuantiles [64], con las consiguientes incertidumbres y
errores.
Otro problema de la aplicación del paradigma del periodo de retorno deriva de su uso como
único parámetro para cuantificar la peligrosidad por inundaciones, prescindiendo de otros
parámetros de la severidad de la inundación (calado, velocidad, carga sólida, energía…) y la
dimensión espacio-temporal del anegamiento (tiempos característicos, duración de la
inundación). Esto deriva en que dos inundaciones con el mismo periodo de retorno de sus
caudales líquidos, tengan efectos y peligrosidad muy diferente sobre los bienes expuestos y
vulnerables, por ejemplo, si tienen capacidad de transportar carga sólida en flotación,
suspensión o fondo; o diferente capacidad erosiva del lecho del cauce fluvial. Este efecto de
otros parámetros de la peligrosidad se ha tratado de subsanar con conceptos como el
‘periodo de retorno equivalente’ [253], para el caso de la influencia del transporte y depósito
de la carga leñosa en avenidas torrenciales; pero que siguen sin resolver la problemática de
que un solo parámetro trate de aglutinar toda la peligrosidad de la inundación.
Por otro lado, la proliferación de noticias de desastres y catástrofes asociadas a las
inundaciones en los medios de comunicación ha generado en la Sociedad una percepción de
que los enfoques probabilísticos del análisis de la peligrosidad dan una solución incompleta al
problema: raro es el año en que se registra la máxima lluvia jamás medida; o que el valor del
caudal de un río supera las previsiones de los periodos de retorno calculados; o que dos años
consecutivos se producen los caudales estimados para 500 años de periodo de retorno. La
publicación de hace una década en la prestigiosa revista Tectonophysics del artículo titulado
“Why earthquake hazard maps often fail and what to do about it” [284], planteó algunas de estas
incertidumbres para el caso de los aparentes fallos en la elaboración de mapas de
peligrosidad frente a terremotos en general, y particularmente en qué falló en la definición de
escenarios para el terremoto de Tohoku (Japón) en 2011, que causó el conocido tsunami y
desastre de Fukushima. Algo semejante se podría discutir en el caso de graves inundaciones
ocurridas en lugares donde existían profundos estudios de riesgo utilizando periodos de
retorno para el dimensionamiento de las medidas de mitigación, a pesar de las cuales el
evento superó los parámetros de diseño de las actuaciones y causaron graves pérdidas y
daños.
168
Complementos y alternativas para superar el paradigma del periodo de retorno

Por todo lo anteriormente expuesto, diversos organismos y prestigiosos institutos
internacionales están dirigiendo sus esfuerzos a investigar en nuevos métodos para el
establecimiento de los escenarios a utilizar en los estudios de peligrosidad. Escenarios que no
se basen, al menos exclusivamente, en enfoques probabilísticos (empleando los periodos de
retorno), sino que tengan como objeto de la investigación el fenómeno en sí mismo y su
dimensión física: el evento máximo físicamente posible [65]; o que se basen en evidencias
empíricas registradas instrumental, documental o naturalmente (registro geológico o
biológico), en lo que se conoce como el evento máximo registrado [66].
Para investigar en los fenómenos naturales máximos capaces de producirse en un
determinado territorio es necesario recurrir a los fundamentos de varias disciplinas
relacionadas con la Historia Natural y en particular con la Geología y la Geomorfología, pues
solo con una perspectiva temporal que abarque miles e incluso decenas de miles de años, se
puede tener la seguridad de que en ese territorio ha ocurrido una o varias veces, ese máximo
fenómeno físicamente posible. Por ello, los dos fundamentos del planteamiento general
deberían ser:
 Conocimiento en profundidad del funcionamiento de los procesos físico-químicos que
condicionan, desencadenan y rigen el desarrollo de las inundaciones y su peligrosidad,
para establecer cuáles son los parámetros de magnitud máximos físicamente posibles en
cada sector del territorio.
 Estudio del registro de eventos extremos del pasado reciente (periodo histórico y
Holoceno), para la determinación de la magnitud máxima de estos fenómenos naturales
en la última decena de miles de años.
Por ello, las disciplinas involucradas en estos estudios deberían ser la Paleohidrología,
Arqueohidrología, Dendrogeomorfología [74], Liquenometría, etc., todas ellas temáticas de
desarrollo muy reciente, interdisciplinares y en el límite del estado de conocimiento [20]
(Figura 51).
169
Figura 51: Localización característica de la información paleohidrológica de inundaciones (depósitos, marcas y

evidencias) que se estudian mediante geomorfología, sedimentología, dendrocronología, liquenometría e
hidráulica. [77]
De esta forma, estos parámetros empíricos (evento máximo físicamente posible y evento
máximo registrado) serían un complemento a la tradicional estimación de los cuantiles para
distintos periodos de retorno cuando se trate de analizar y mitigar riesgos de inundación para
vidas humanas (protegidas por la Constitución Española), bienes materiales singulares,
infraestructuras o flujos de servicios críticos y no renovables, como grandes presas y
embalses, centrales nucleares, polos químicos e industriales, infraestructuras de transporte
(autovías, aeropuertos, AVE…) o energía, o elementos patrimoniales como bienes de interés
cultural [73]; para los cuales no tiene sentido emplear metodologías probabilísticas y sistemas
de aseguramiento y reaseguro basados en los costes de reposición y pago del lucro cesante.
Incluso, para bienes y servicios comunes asegurables y renovables, estos parámetros
empíricos podrían ser una alternativa al uso de la estimación de periodos de retorno cuando
la nula disponibilidad de datos o su escasa representatividad estadística, impiden la
aplicación de modelos estadísticos con un mínimo de rigor.
Este planteamiento ni es nuevo, ni es una entelequia teórica. Muchas organizaciones
internacionales e importantes centros de investigación y desarrollo técnico llevan décadas
implementando estas metodologías en algunos de sus manuales y recomendaciones
técnicas:
170
 Desde la década de 1980 la Organización Meteorológica Mundial (WMO, por sus siglas en
inglés) ha venido desarrollando metodologías y guías para la estimación de la llamada
Máxima Precipitación Probable (PMP, por sus siglas en inglés) obtenida por una
maximización de los eventos de tormentas registrados de acuerdo a parámetros físicos
[310]. A partir de los valores calculados de PMP para diferentes áreas y duraciones,
diversos centros de investigación hidrológica han propuesto calcular la Avenida Máxima
Probable (PMF, por sus siglas en inglés), como el máximo caudal físicamente posible en un
determinado tramo de la red fluvial. El método PMP-PMF es utilizado desde hace décadas
para los análisis de riesgos de infraestructuras críticas en EE.UU., para lo que hay editados
mapas y ábacos [298].
 El prestigioso Hydrologic Engineering Center (HEC) del U.S. Corps of Engineers (Ejército de los
EE.UU. de Norteamérica), que produce software que millones de técnicos usan para
evaluar el riesgo de inundaciones en todo el Mundo (HEC-RAS, HEC-HMS, HEC-FDA…), ha
editado recomendaciones técnicas para incorporar la paleohidrología al análisis de
frecuencia de inundaciones [129]. Esta inclusión de los datos paleohidrológicos en los
caudales de diseño de presas ha permitido al Department of Energy (U.S. Bureau of
Reclamation) acotar la parte alta de la función de distribución de frecuencias, y caracterizar
el tramo asintótico de la función, cuyos valores se aproximan a la citada PMF.
 Una recopilación reciente sobre experiencias de éxito a nivel mundial de incorporación de
la información paleohidrológica de inundaciones en guías metodológicas oficiales [283]
ofrece una esperanzadora imagen de diferentes países donde se avanza
significativamente, como es el caso de: Estados Unidos de Norteamérica [94], Australia,
China [189] … y España, que lo ha incorporado en la guía metodológica para la elaboración
de mapas de peligrosidad de inundaciones del IGME [77], [76].
 En España, el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), el Instituto Geológico
y Minero de España (IGME) y otras universidades y OPIs (UAM, UJaén, IPE…) han ensayado
profusamente estas metodologías [20], [74] con éxito en diferentes cuencas españolas:
Tajo medio, Guadalentín, Guadalhorce, Guadalquivir, Rambla Mayor, Rambla de la Viuda,
Navaluenga, Arenal, Llobregat, Noguera Pallaresa, Taburiente, Bajo Duero, etc.; y su
aplicación para el dimensionamiento de los órganos de desagüe de presas y embalses
[24], [25], [26], [22] y la mejora de la estimación del riesgo de inundación en poblaciones
[15]. Además, existe el proyecto de integrar las distintas bases de datos georreferenciadas
parciales con datos de paleoinundaciones (Figura 52) en una única, llamada PaleoRiada,
que sea de consulta abierta por la comunidad científico-técnica internacional a través de
Internet.
Alguna legislación autonómica española ya está incorporando estas fuentes de datos

alternativas, que ayudan a superar el concepto clásico del periodo de retorno y los métodos
de su cálculo por simple análisis estadístico de caudales de aforo. Es el caso del Decreto
número 258/2007, de 13 de julio, por el que se establece el contenido y procedimiento de los
estudios de inundabilidad en el ámbito del Plan de Ordenación del Litoral de la Región de
171
Murcia. Este decreto, entre las fuentes de información del ‘Estudio Histórico’, señala la posible
utilización de datos de paleocrecidas y dónde y cómo obtenerlos.
Una oportunidad perdida al respecto de la incorporación de las fuentes de datos
paleohidrológicas ha sido la reciente actualización de las ‘Normas técnicas de seguridad para
las presas y sus embalses’ (aprobadas por Real Decreto 264/2021, de 13 de abril), que vuelven
a recurrir a todo un abanico de periodos de retorno (de 100 a 10.000 años), algunos de
dudosa correlación con realidad física y de difícil estimación estadística sin incertidumbres,
como los 10.000 años para el cálculo del nivel de la avenida extrema para presas de
materiales sueltos de categoría A.
Figura 52: Localización de los estudios paleohidrológicos de inundaciones realizados o en curso en España y
ámbito espacial de las bases de datos paleohidrológicas previas existentes. Leyenda: estudios paleohidrológicos
con métodos geológicos y geomorfológicos (puntos naranjas); estudios paleohidrológicos con métodos
dendrogeomorfológicos y liquenométricos (puntos verdes); estudios concluidos (círculos rellenos); estudios en
desarrollo (circunferencias sin relleno).
Conclusiones
El periodo de retorno es un parámetro estadístico que se viene utilizando desde finales del
siglo XIX para el análisis y la adopción de medidas de mitigación del riesgo de inundaciones.
Sin embargo, tiene múltiples problemas conceptuales e incertidumbres técnicas en su
estimación y aplicación, a pesar de las cuales figura en numerosa normativa publicada en el
BOE y recomendaciones técnicas de uso extendido.
Otros parámetros, como el evento máximo físicamente posible y el evento máximo registrado
se han propuesto y se están utilizando por diferentes organismos y legislaciones del ámbito
172
internacional e incluso autonómico, como complemento y alternativa al uso del periodo de

retorno para riesgos relacionados con personas, los bienes materiales no renovables
(patrimonio cultural) o las infraestructuras críticas (presas y embalses, centrales nucleares,
transportes y energía).
Además, la incorporación de estas nuevas fuentes de datos y técnicas permiten incorporar las
incertidumbres y rangos de variación derivados, no sólo del cambio climático, sino del cambio
global, incluyendo modificaciones de los usos del suelo y la gestión del territorio.
Por todo ello, la superación o la búsqueda de alternativas y complementos al paradigma del
periodo de retorno podría suponer una mejora en las soluciones a los riesgos en ríos y costas,
sobre todo cuando están en juego las vidas humanas o la planificación, diseño,
dimensionamiento o gestión de emergencias de infraestructuras críticas.
Agradecimientos
Esta propuesta deriva de los resultados y conclusiones de estudios financiados por proyectos
de investigación que se han sucedido en el tiempo a lo largo de la última década y media,
tanto del Plan Nacional de I+D+i (Dendro-Avenidas, MAS Dendro-Avenidas, MARCoNI,
DRAINAGE); o financiados por organismos públicos de investigación como el IGME (GeoRiada
y MIDHATO Venero). En los últimos años forma parte de la tarea GT1.T5 (Análisis de la
incertidumbre y su propagación), del proyecto de investigación del Plan Nacional de I+D+i
DRAINAGE (CGL2017-83546-C3-R MINEICO/AEI/FEDER, UE). El autor agradece la contribución
de varios colegas que, con sus discusiones y comentarios, han ido enriqueciendo su visión de
la problemática del periodo de retorno y sus alternativas, entre los cuales quisiera destacar a:
Francisco J. Ayala Carcedo (Q.E.P.D.), Gerardo Benito (MNCN, CSIC), José M. Bodoque (UCLM),
Jorge Olcina (UA), Miguel Ángel Rodríguez Pascua (IGME) y Julio Garrote (UCM).
173
4.3. Soluciones basadas en la naturaleza,

infraestructura verde y restauración fluvial y
costera
4.3.1. Restauración de sistemas dunares litorales
Carmen María Martínez-Saura1,2, Pedro García Moreno1, Jorge Sánchez-Balibrea1, Pedro
López Barquero1
1. Asociación de Naturalistas del Sureste
2. Departamento de Didáctica de las Ciencias Experimentales de la Universidad de
Murcia
Introducción
Los espacios costeros, uno de los más densamente ocupados tanto escala mundial como en
muchas áreas de la costa mediterránea, han sufrido una progresiva degradación derivada de
los usos, lo que disminuye la capacidad de respuesta ante diversas amenazas, como los
efectos del cambio climático. La Asociación de Naturalistas del Sureste ha desarrollado
durante casi dos décadas actuaciones para la restauración ambiental de áreas litorales en el
Sureste Ibérico, que han acompañado a una intensa labor de denuncia ante las múltiples
agresiones que sufren estos ecosistemas.
Estas actuaciones se han desarrollado por personal profesional propio, con la colaboración
de voluntariado y el apoyo de entidades públicas y privadas entre las que se incluyen la
Fundación Biodiversidad, entidad dependiente del Ministerio para la Transición Ecológica y el
Reto Demográfico, Administración Nacional (Demarcación de Costas) Regional y Local, como
los Ayuntamientos de Cartagena, San Javier y Torrevieja, fondos de la Unión Europea a través
del Programa LIFE, empresas privadas y diversas asociaciones locales y regionales, entre las
que se pueden destacar ARBA, La Ecocultural, o CREECT.
Antecedentes
Los ecosistemas costeros proporcionan diversos y abundantes recursos a la población
humana, que incluyen la provisión de alimentos y otros bienes y servicios, la regulación de
ciclos biogeoquímicos o la protección frente a diferentes riesgos, pero también aquellos
relacionados con el ocio, la relajación y el disfrute, entre otros [128].
Las zonas próximas al litoral están altamente ocupadas, y su densidad de población a nivel
mundial se aproxima al triple de la de áreas interiores [148]. En 2011, el litoral español era el
hogar de más de un tercio de la población española y el 17% de su superficie estaba ocupada
por usos artificiales; esta cifra aumenta notablemente en la franja mediterránea y sur, donde
174
el 32% de su superficie ya era artificial en esta fecha (franja 2 km), habiéndose incrementado
esta artificialización un 45% entre 1987 y 2011 [97]. La Manga del Mar Menor es uno de los
espacios donde se puede observar este fenómeno de una manera más extrema: entre 1956 y
2011, los espacios no urbanos (arena y roca) se redujeron a la mitad, mientras que la
superficie urbanizada se multiplicó por más de 60 [257].
En general, el litoral del Sureste Ibérico está altamente ocupado por la actividad agrícola y
desarrollos urbanísticos, destinados principalmente a uso turístico de segunda residencia. La
visión utilitarista de los espacios de costa conlleva que, además de la progresiva ocupación
del territorio, la gestión trate a estos territorios como áreas urbanas sin tener en cuenta
aspectos básicos de conservación. Así, han proliferado las construcciones de infraestructuras
que interrumpen los flujos de las corrientes marinas y terrestres, causando erosión y
acumulación artificial de sedimentos, lo que se ha vendido en ocasiones como una solución
para la pérdida de las playas o la llegada de fangos y, generalmente, ha agravado estos
problemas; se han generalizado las prácticas de “limpieza” de las playas mediante el uso de
maquinaria pesada, que conllevan la retirada de los arribazones de fanerógamas (Posidonia
oceánica); y las prácticas generales han conllevado la progresiva desaparición de la
vegetación autóctona, la pérdida de singularidad, extendiéndose las plantas nitrófilas y de
bajo valor ecológico, la proliferación de especies exóticas invasoras y la compactación del
territorio derivada del pisoteo o la circulación de vehículos.
Estas actuaciones han causado la ruptura del equilibrio natural del sistema duna-playa,
acelerando el retroceso de la línea de costa, la regresión o desaparición de especies
endémicas y la pérdida de naturalidad y del funcionamiento original del sistema. Esto
aumenta la vulnerabilidad de los espacios litorales y su población ante los efectos del cambio
global y es visible en los daños recientes a construcciones costeras tras los temporales. La
restauración de estos espacios se configura como una de las principales herramientas para
minimizar los efectos negativos del cambio climático sobre ellos, su población y las
estructuras construidas.
Uno de los principales retos en un futuro próximo es mejorar el bienestar humano mediante
un desarrollo sostenible sin la degradación del entorno, haciendo frente al cambio global y
sus efectos. Esto precisa de un enfoque holístico que reconozca la complejidad de los
ecosistemas litorales como áreas de transición con influencia marina, terrestre y, en la mayor
parte de los casos, de humedales, así como de las interrelaciones de estos sistemas con las
actividades humanas [296]; las medidas implementadas dependerán de aspectos como la
estructura social, la capacidad Administrativa y la intención política, que deberán tenerse en
cuenta a la hora de crear herramientas de gobernanza eficientes que avancen hacia la gestión
sostenible [123].
Durante las últimas 4 décadas, las asociaciones de defensa de la Naturaleza han llamado la
atención sobre la degradación y la ocupación de los espacios litorales. ANSE, cuya actividad se
centra en el Sureste Ibérico, aunque también desarrolla actuaciones puntuales en otros
espacios de la Península y del Mediterráneo, ha desarrollado una intensa labor de denuncia
175
contra la destrucción del litoral. Esta ha contribuido a la protección legal y efectiva de

numerosos espacios naturales. Algunos ejemplos podrían ser la declaración de espacios
como los Parques Regionales de Salinas y Arenales de San Pedro o Calblanque o las Áreas
Marinas Protegidas de Cabo de Palos-Islas Hormigas o Cabo Tiñoso. Igualmente, se ha
contribuido a la paralización de construcciones en espacios protegidos o la reducción de
contaminación y vertidos. La lucha por la conservación del Mar Menor se configura como una
de las principales y más icónicas campañas de la Asociación.
En la última década, la Asociación ha aumentado la dedicación al estudio y seguimiento de
flora y fauna, así como a la restauración de espacios, siendo las áreas costeras del Sureste
Ibérico uno de los ecosistemas más representativos de este tipo de actuaciones. Esta línea de
actuación ha sido el hilo conductor de numerosos proyectos, algunos ya finalizados y otros en
marcha, que han sido desarrollado con el apoyo de numerosas entidades, entre las que
destacan la Fundación Biodiversidad, entidad dependiente del Ministerio para la Transición
Ecológica y el Reto Demográfico, Administración Regional y Local, como los Ayuntamientos de
Cartagena, San Javier o Torrevieja, empresas privadas, asociaciones locales y regionales y
fondos de la Unión Europea a través del Programa LIFE (LIFE Salinas), sin despreciar los
fondos propios aportados por ANSE. No hay que olvidar la colaboración de la población local
y personal voluntario a través de iniciativas individuales, actividades organizadas y
colaboraciones en el marco de programas de Responsabilidad Social Corporativa.
En la actualidad, otras actuaciones están siendo proyectadas, entre las que se prevé continuar
con la restauración de nuevos arenales y humedales asociados.
Objetivos
El objetivo principal de la iniciativa ha sido recuperar la funcionalidad del ecosistema litoral en
determinadas zonas litorales y establecer áreas reservorio de flora, con especial atención a
las especies amenazadas y endémicas.
Así, la iniciativa pretende profundizar en la información disponible sobre el ecosistema y sus
elementos, así como las variaciones que ha sufrido derivado de la alteración de estos
espacios; recuperar ecosistemas litorales a nivel estructural y funcional, así como el espacio
para la extensión y conectividad de estos espacios, y especies de flora de especial interés,
como especies amenazadas, protegidas o endémicas locales y estableciendo reservorios para
sus poblaciones; impulsar la gestión integral de los espacios litorales basada en la
sostenibilidad y la compatibilización del uso de estos espacios con la conservación; mejorar la
percepción social de las áreas litorales y aumentar la percepción de estos espacios como
zonas naturales cuya gestión debe tener en cuenta el funcionamiento ecosistémico y
minimizar la artificialización; y, en último término, mejorar la calidad del espacio natural para
uso público y turístico creando espacios verdes y reservorios de arena para la recuperación
de playas.
176
Acciones
A lo largo de una década, se han llevado a cabo diferentes actuaciones que han consistido en
el estudio y seguimiento del ecosistema y sus cambios, actuaciones para la recuperación de
varias hectáreas de arenales y humedales costeros en Dominio Público Marítimo-Terrestre, y
la propuesta de iniciativas de conservación y pautas para el uso sostenible. De manera
transversal, se han desarrollado diferentes intervenciones para impulsar la información y
sensibilización de la población y los sectores sociales, sin olvidar la labor de denuncia de las
actuaciones que suponen la alteración y destrucción del Patrimonio Natural.
1. Evaluación y seguimiento de la biodiversidad y el estado de los ecosistemas

Los proyectos desarrollados han incluido el estudio de los ecosistemas y su evolución,
permitiendo evidenciar la degradación que han sufrido estos espacios.
Cabe destacar la evaluación histórica de las dunas y su vegetación de La Manga del Mar
Menor en el periodo 1956-2011, en el que se pone en relieve la progresiva artificialización que
ha sufrido este espacio, reduciéndose a la mitad los espacios no urbanos, de los que menos
de la mitad son arenales, y cómo se vio acelerado entre las décadas de 1980 y 2010. El
resultado del urbanismo ha resultado en una acusada disminución de la superficie de arenal
y una gran fragmentación de las poblaciones de flora dunar (Figura 53) [97], pero también la
persistencia de poblaciones de diversas especies de flora amenazada. Igualmente, se han
desarrollado estudios de supervivencia de las actuaciones de restauración desarrolladas
[256].
Posteriormente se publicó una cartografía de las praderas de fanerógamas marinas, que
detallaba la distribución de diferentes especies de la vegetación sumergida de los fondos de
la Laguna del Mar Menor y las Encañizadas. La información recopilada mostraba una mayor
superficie y un mejor estado de conservación de las especies de fanerógamas respecto a lo
considerado y permitió la base para la posterior evaluación de la degradación y retroceso de
dichas praderas como consecuencia del proceso de eutrofización que sufrió la laguna (Figura
54) [19].
177
Figura 53: Representación del aumento de suelo urbano desde 1956 a través de interpretación de imágenes
aéreas. Se observar la desaparición de suelo no urbanizado, especialmente a partir de la década de los 80. Fuente:
Sánchez-Balibrea et al., 2013 [97].
Figura 54: Evolución de las praderas de fanerógamas sumergidas del Mar Menor. Fuente: Belando et al, 2017 [19].
2. Restauración de espacios litorales

Se han desarrollado actuaciones de restauración en sistemas dunares en el Sureste Ibérico,
destacando los ejecutados en el entorno del Mar Menor y de Torrevieja; así como la
recuperación de otros espacios litorales como humedales o saladares del Dominio Público
Marítimo Terrestre.
178
Estas labores han incluido la eliminación de especies exóticas invasoras, como acacias (Acacia
sp pl.), uña de gato (Carpobrotus edulis), o piteras (Agave americana), mediante arranque,
generalmente por medios manuales. Excepcionalmente se ha empleado maquinara pesada
cuando el tamaño de los ejemplares a eliminar así lo requería, como ocurrió en el paraje de
Monte Blanco, en La Manga, para arrancar y eliminar acacias, o en Lo Poyo, en la ribera
interior del Mar Menor, para llevar a cabo el arranque de eucaliptos (Eucaliptus sp.).
En los frentes de arenales mediterráneos (La Manga del Mar Menor o Torrevieja) se han
instalado estructuras para la captación de arena, diseñados en cada caso en función de la
orientación del tramo de costa frente a los vientos predominantes. Los captadores permiten
recuperar la estructura de duna en arenales donde tradicionalmente se había extraído arena
para su posterior uso en la recuperación de playas en época estival. La recuperación de estos
pequeños frentes dunares ha permitido recuperar espacios para la vegetación autóctona
existente, permitiendo generar más espacio para especies típicas de arenales.
La última acción desarrollada ha sido la plantación de especies de vegetación autóctona.
Entre las especies seleccionadas se encuentra algunas protegidas y destaca la Esparraguera
del Mar Menor (Asparagus macrorrhizus), la sabina de las dunas (Juniperus turbinata) o la
zanahoria marítima (Echinophora spinosa). También se han reintroducido ejemplares de
enebro de las dunas en arenales de Torrevieja. Esta especie desapareció en el Sureste Ibérico
debido a la tala y alteración de la costa.
Estas plantaciones han contado con labores mantenimiento, incluyendo riegos y cuidados
culturales durante los dos primeros años, especialmente en los periodos estivales. Estas
tareas han aumentado el éxito en la supervivencia de los plantones introducidos, superando
el 50% de arraigo en todos los espacios y el 70-80% en algunos de ellos. Se ha realizado
reposición de marras en los casos que ha sido necesario.
En zonas específicas como el Saladar de Lo Poyo (Paisaje protegido Espacios Abiertos e Islas
del Mar Menor y Red Natura), se han eliminado caminos y senderos ilegales mediante el
labrado de su superficie y la instalación de vegetación señalizada con protectores. Esto, unido
a la instalación de cartelería informativa ha eliminado prácticamente la apertura de nuevos
senderos no autorizados, mejorando el estado de la vegetación y la conectividad del espacio.
179
Figura 55: Arriba: actividades de plantación con apoyo de voluntariado durante el proceso de restuaruación de
arenales; Arriba izquierda: en el Molino del Agua, Torrevieja. Arriba derecha: En la Manga del Mar Menor. Abajo
resultados de recuperación dunar en espacios de las mismas localidades.
3. Información, sensibilización y participación y elaboración de propuestas

Todas las actuaciones han llevado aparejadas labores de difusión a través de diferentes
medios, lo que ha mejorado notablemente la opinión pública sobre estos ecosistemas y la
aceptación de ciertas medidas. Entre estas labores se encuentran las webs y redes sociales de
la Asociación, así como envío de circulares informativas a diferentes medios de información,
pero también la instalación de cartelería interpretativa en los lugares de actuación.
Igualmente, las actuaciones se acompañan de labores de sensibilización con estudiantes y
organizaciones, que han incluido actividades en aula, talleres y visitas y plantaciones. De
manera paralela, se desarrollan actuaciones participativas de voluntariado con la ciudadanía
local y visitante, así como asociaciones y empresas que han desarrollado iniciativas de
Responsabilidad Social Corporativa, entre las que los participantes han colaborado en las
actuaciones de seguimiento y restauración desarrolladas.
También se han desarrollado propuestas para la ordenación y la gestión de espacios, como
puede ser la liberación de zonas de costa, para lo que se han desarrollado encuentros y
reuniones con Administraciones Públicas responsables de la gestión.
180
Figura 56: Izquierda: actividades de información y divulgación. Derecha: cartelería interpretativa instalada en zonas
de actuación.
4. Labor reivindicativa y de denuncia

La labor de denuncia ha sido diversa y compleja, habiendo sido más intensa en el entorno del
Mar Menor. Después de varios años de denuncias por la degradación de diferentes espacios
naturales o desarrollos urbanísticos, en la década de los 90 del pasado siglo se ponía en
marcha una campaña más global por la protección de este espacio. Desde entonces, las
acciones judiciales y administrativas se han alternado con actuaciones reivindicativas y
publicaciones informativas.
Algunas actuaciones exitosas tras campañas llevadas a cabo por la Asociación derivaron en la
declaración de espacios como los Parques Regionales de Salinas y Arenales de San Pedro o
Calblanque, la anulación de la recalificación de suelos en Lo Poyo, la eliminación de
chiringuitos ilegales en la Isla Perdiguera o la paralización de la construcción de Puerto Mayor
en la Caleta del Estacio.
Igualmente, se ha denunciada la reiterada roturación de arenales con presencia de especies
de interés que habían sido propuestos como microrreserva de flora en La Manga, una figura
que no ha llegado a tramitarse desde la Administración Regional.
181
Figura 57: Izquierda: estado de una parcela propuesta como microrreserva de flora tras ser roturada, actuación
que fue denunciada por ANSE. Derecha: acción reivindicativa para la recuperación de la Caleta del Estacio tras la
paralización de la construcción de Puerto Mayor.
Resultados
Las actuaciones a lo largo de varias décadas han permitido conservar y restaurar espacios
costeros. Así, la acción reivindicativa y de denuncia ha contribuido a la declaración de los
mencionados Espacios Naturales Protegidos, la paralización de transformaciones y
desarrollos urbanísticos, así como al desarrollo normativo en temática ambiental.
Las actuaciones demostrativas han conllevado la restauración de más de 7 hectáreas en
Dominio Público Marítimo Terrestre, recuperando especies endémicas, habiendo multiplicado
su población, y aumentando la acumulación de arena para la formación de dunas, que en
ocasiones han sido utilizadas para la recuperación de áreas erosionadas sin necesidad de
extraer sedimentos del fondo marino; se ha mejorado la conectividad en espacios protegidos
degradados por la existencia de caminos; se ha realizado el seguimiento de la evolución de
ecosistemas terrestres y acuáticos; y se han desarrollado labores para la divulgación,
sensibilización y participación, mejorando la percepción sobre las áreas costeras.
Discusión
El trabajo continuo para la protección y recuperación del litoral ha permitido, por una parte,
obtener datos para estudiar la evolución de los ecosistemas ante las presiones ambientales; y
por otra parte, la restauración de arenales y otros espacios litorales. Los resultados muestran
una gran efectividad de las actuaciones de restauración [256], a pesar de su bajo coste,
gracias en parte a la colaboración y participación de entidades y de la ciudadanía, lo que
aumenta, a su vez, la aceptación e implicación de la población en la recuperación ambiental.
Sin embargo, las actuaciones llevadas a cabo en el Dominio Público Marítimo Terrestre o en
espacios protegidos no han permitido frenar el avance de la artificialización y la pérdida del
ecosistema y ejemplares de espacies amenazadas en las áreas ya declaradas como
urbanizables, a pesar de las propuestas para la paralización de las construcciones y de la
liberación de suelo ocupado con la demolición de un número limitado de viviendas
unifamiliares de segunda residencia. La recuperación de arenales ocupados por
construcciones permitiría asegurar la conectividad de los arenales y dar una vía de escape en
la migración de estos ecosistemas ante procesos inevitables como el retroceso de la línea de
costa. Medidas similares se están llevando a cabo en otros Estados Europeos como Reino
Unido o Francia, principalmente mediante reservas privadas de ONGs en el primer caso y a
través de la compra pública gestionada por el Conservatorio del Litoral, entidad perteneciente
al Ministerio de Medio Ambiente en el segundo [176].
182
Conclusiones y líneas futuras

La recuperación del litoral a través de Soluciones basadas en la Naturaleza es un método
efectivo para hacer frente a los efectos del cambio climático a través de medidas sencillas con
costes reducidos. Se ha comprobado que las actuaciones de restauración permiten aumentar
los números poblacionales de especies escasas en periodos cortos. La información y la
participación aumenta la aceptación social de las medidas; igualmente, la colaboración con
otras entidades aumenta la eficiencia de la gestión.
Sin embargo, es necesario frenar la pérdida de hábitat y aumentar el espacio que permita una
conectividad de los arenales con el fin de asegurar el intercambio genético y la dinámica
dunar.
Entre las próximas actuaciones previstas se incluye la recuperación de un sector
(aproximadamente 2 ha) de la Caleta del Estacio como actuación previa a la restauración de
las 25 hectáreas que conforman el total del arenal. Esta pequeña cala actualmente invadida
por acacias iba a ser ocupada por la construcción de un puerto y diversas infraestructuras.
Igualmente, la adquisición de la concesión de la parte oriental de las Salinas de Marchamalo
permitirá restaurar un humedal adyacente al Mar Menor con el fin de fomentar la
biodiversidad acuática y recuperar la actividad salinera.
Otra de las propuestas de ANSE consiste en la recuperación de ciertos arenales, a través de la
adquisición de áreas urbanizables y el derribo de un número limitado de viviendas
unifamiliares. Estas actuaciones permitirían asegurar la conectividad de los arenales y dar una
vía de escape en la migración de estos ecosistemas ante procesos inevitables como el
retroceso de la línea de costa. Esto se ha demostrado que es viable en otros países europeos.
Las recomendaciones de gestión incluyen, entre otras medidas, la eliminación o reducción del
uso de maquinaria en las labores de limpieza y mantenimiento de las playas, evitando la
eliminación de los arribazones de fanerógamas y minimizando la erosión costera, lo que
resulta imprescindible a la hora de hacer frente a los efectos del cambio climático sobre el
litoral.
Estos cambios en el manejo de la costa podrían favorecer la reproducción de especies
amenazadas como la tortuga boba, que en el verano de 2020 realizó la primera puesta
conocida de la historia reciente en La Manga.
183
4.3.2. Proyecto DRAINAGE: Diseño de una metodología para

incrementar la resiliencia ante inundaciones compatible
con la mejora del estado de las masas de agua y la gestión
sostenible de los recursos hídricos
José María Bodoque1, Javier Álvarez Rodríguez2, Andrés Díez Herrero3
1. Universidad de Castilla-La Mancha
2. Centro de Experimentación de Obras Públicas
3. Instituto Geológico y Minero de España
Información básica
El proyecto DRAINAGE fue aprobado en la convocatoria de 2017 del Programa Estatal de
I+D+i Orientada a los Retos de la Sociedad y cuenta con un presupuesto total de 174.240
euros. DRAINAGE es un proyecto coordinado por la Universidad de Castilla-La Mancha
(UCLM), en el que también participan como socios beneficiarios el Instituto Geológico y
Minero de España (IGME) y el Centro de Experimentación de Obras Públicas (CEDEX). En el
proyecto participan 33 investigadores adscritos a las instituciones que lideran el proyecto, así
como a la Universidad Autónoma de Madrid (UAM), la Universidad Complutense de Madrid
(UCM), la Universidad Politécnica de Madrid (UPM), la Universidad de Valencia (UV), la
Universidad Politécnica de Valencia (UPV), la Universidad de Alicante (UA) y la Escuela
Nacional de Protección Civil (ENPC-DGPCE, MI).
Antecedentes
En los últimos años se está produciendo un cambio de modelo de gestión del riesgo de
inundación hacia un enfoque de gestión integrada, pues la adopción de soluciones
estrictamente estructurales no es sostenible desde un punto de vista ni hidrológico ni
ambiental, y tampoco es garantía de protección total. Así, medidas de mitigación del riesgo
como las motas, suelen llevar a la pérdida de conexión lateral entre los ríos y su llanura de
inundación, conllevando la pérdida de buena parte de los servicios ecosistémicos ligados al
medio fluvial. Este tipo de medidas también tienen potencial para incrementar los daños
aguas abajo por los cambios que generan en el funcionamiento hidrogeomorfológico y
ecológico del río, o incluso in situ, en caso de que las medidas fallen o se vean superadas.
Asimismo, no son garantía absoluta de mitigación del riesgo debido a que en su diseño
frecuentemente no se han tenido en cuenta los efectos a futuro del cambio climático, o el
análisis de la incertidumbre ni su propagación entre los distintos componentes que la
integran [305].
184
Por tanto, la gestión del riesgo está abandonando el principio de protección absoluta,
comenzándose a promover en su lugar estrategias más proactivas, que se fundamentan en la
gestión integral del riesgo (Figura 58). Así, en los últimos años se está promoviendo el
diseño de planes de gestión en los que la minimización del riesgo, basada en la
caracterización de la incertidumbre inherente al proceso de análisis y gestión del riesgo, y el
reforzamiento de la resiliencia social son objetivos compatibles con la conservación o
restauración de la integridad ecológica de las zonas de ribera e inundables. En este contexto,
el concepto de resiliencia proporciona un marco práctico que facilita que los planes de
gestión identifiquen medidas tangibles capaces de reducir la vulnerabilidad y, que de resultas
de ello, se mejore la gestión del riesgo [32]. En los últimos tiempos este concepto ha ganado
peso, gracias a iniciativas de las Naciones Unidas como el Marco de Acción de Hyogo
(operativo durante el periodo 2005-2015) y del actualmente vigente Marco de Sendai que se
desarrollará durante el periodo 2015-2030. Con estos programas, se pretende reducir el
riesgo en base a aumentar el conocimiento de todas las dimensiones sociales implicadas
(percepción social, nivel de conocimiento de la población en relación con el riesgo y su
gestión, exposición, vulnerabilidad social y económica).
Figura 58: Esquema del marco conceptual del proyecto DRAINAGE, a caballo de las Directivas europeas Marco del
Agua y de Inundaciones.
Objetivos
La publicación y puesta en práctica de la Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE) y
de la Directiva Europea relativa a la evaluación y gestión de los riesgos por inundación
(Directiva 2007/60/CE) obliga a un cambio de modelo en relación a cómo debe abordarse el
análisis y gestión de los riesgos por inundaciones.
La aprobación de estas dos directivas, así como el aval que en el año 2005 la ONU dio al
Marco de Acción de Hyogo y recientemente, en 2015, al Marco de Sendai, que reemplaza al
anterior, está implicando que progresivamente se esté produciendo un cambio desde un
185
modelo eminentemente resistivo (basado en la adopción de medidas estructurales y cuya

finalidad es mantener a la población alejada de las inundaciones) hacia otro en el que la
mejora de la resiliencia, o capacidad de adaptación de los sistemas urbanos y ecológicos, ante
la ocurrencia de inundaciones es el objetivo principal a conseguir en los planes de gestión del
riesgo. Como resultado, se requiere de esquemas de gestión integradores (Figura 59), que
junto con la rigurosa caracterización de los procesos físicos que dan lugar a la génesis de
inundaciones y su incertidumbre asociada también consideren las componentes socio-
económica y ambiental.
De acuerdo con el contexto expuesto en los párrafos previos, el objetivo principal del
proyecto DRAINAGE es mejorar la resiliencia de las zonas urbanas y periurbanas ante
inundaciones, en base al diseño de estrategias de mitigación del riesgo fundamentadas en el
uso de infraestructuras verdes que, además, sean compatibles con un buen estado de las
masas de agua y con la gestión sostenible de los recursos hídricos. Asimismo, se pretende
implicar a la población afectada, favoreciendo un cambio de actitudes hacia una gestión
óptima del riesgo de inundación y de prácticas ambientalmente sostenibles. Los objetivos
específicos que se abordarán son:
 Analizar la incertidumbre del análisis de la peligrosidad y el riesgo por
inundaciones.
 Desarrollar cartografías de riesgo con criterio probabilístico.
 Diseñar una estrategia de gestión basada en las infraestructuras verdes que,
además de mitigar el riesgo, sea compatible con el buen estado de las masas de
agua.
 Evaluar el potencial de las infraestructuras verdes para restaurar los servicios
ecosistémicos.
 Analizar la relación coste-beneficio de las infraestructuras verdes desde las
perspectivas económica y ambiental.
 Incorporar a los planes de gestión la percepción social del riesgo.
 Diseñar e implementar una estrategia de comunicación destinada a cambiar las
creencias y actitudes sobre las mejores medidas destinadas a mitigar el riesgo y
mejorar el estado de las masas de agua.
 Evaluar cuantitativamente la resiliencia ante inundaciones.
 Poner en práctica estrategias de difusión y de transferencia del conocimiento que
generen valor.
186
Figura 59: Esquemas comparativos de la concepción tradicional del análisis y gestión del riesgo por inundaciones,
frente a la visión integrada propuesta por DRAINAGE.
Acciones
El análisis y gestión integrada del riesgo por inundaciones requiere del diseño y puesta en
práctica de aproximaciones metodológicas interdisciplinares, que tengan en cuenta las
dimensiones implicadas (físicas, socio-económicas y ambientales). Para poder aplicar con
éxito este enfoque interdisciplinar, el proyecto DRAINAGE se sustenta en tres pilares:
Capacidad demostrativa del proyecto. Para ello, se seleccionó un área de estudio que
permitiera poner en práctica, probar y evaluar la aproximación metodológica propuesta en
DRAINAGE, de manera que pueda ser replicada a otros contextos geográficos, ecológicos y
socioeconómicos similares a los aquí propuestos. En concreto, se seleccionó el tramo del río
Duero comprendido entre los municipios de Toro y Zamora (Figura 60), dado que reúne las
características idóneas para abordar los objetivos planteados en el proyecto. Este tramo
presenta un trazado claramente meandriforme, lo cual confiere a su llanura de inundación
una alta capacidad para laminar crecidas. Asimismo, es lo suficientemente largo (40 km) como
para demostrar que esta capacidad de laminación es suficiente para reducir el riesgo.
También tiene numerosas motas a lo largo de su curso, lo cual implica que ha perdido buena
parte de la conectividad lateral con su llanura de inundación. Por último, el tramo presenta
varias zonas ARPSIs (Áreas con Riesgo Potencial Significativo de Inundación) y forma parte de
la Red Natura 2000: LIC “Riberas del Río Duero y Afluentes” Código ES4170083
circunstancias éstas que, junto con las razones aducidas en las líneas previas, hacen que este
tramo de río Duero sea idóneo como sitio de estudio demostrativo del proyecto DRAINAGE.
De forma complementaria, se han ensayado otras metodologías en otros ámbitos del
territorio con características o problemáticas distintas al área de estudio. En concreto,
también se han estudiado: zonas montañosas (cuenca de Venero Claro, Ávila); pequeños
núcleos de población del piedemonte de la Sierra de Guadarrama (Pajares de Pedraza,
Segovia); y ramblas mediterráneas (Barranc de Carraixet, rambla del Pollo, Rambla de
Castellana, Rambla de Gallinera y Río Vernissa), con objeto de contrastar las metodologías en
otros ámbitos geográficos y problemáticas distintas a la de la zona piloto principal.
187
Figura 60: Localización del tramo del río Duero objeto de estudio piloto principal en la propuesta DRAINAGE
Apoyo de Entes Promotores Observadores (EPOs). Un proyecto como DRAINAGE que,

entre sus impactos esperables, está hacer compatible el desarrollo de la Directiva Europea de
Inundaciones con los objetivos fundamentales de la Directiva Marco del Agua, así como con
los establecidos en el Marco de Sendai para la reducción de riesgos por desastres, requiere
que haya organismos públicos y empresas interesadas en los resultados del proyecto. El
proyecto DRAINAGE cuenta con el apoyo de los organismos públicos responsables de la
puesta en práctica de las dos Directivas y del Marco de Sendai: i) Dirección General del Agua,
DGA (Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, MAPAMA); ii)
Confederación Hidrográfica del Duero; iii) Agencia de Protección Civil de la Junta de Castilla y
León; y iv) Dirección General de Patriminio Cultural (Junta de Castilla y León). Asimismo, el
proyecto cuenta con el apoyo de las consultoras INCLAM S.A y AQUATEC, PROYECTOS PARA
EL SECTOR DEL AGUA. Se trata de dos consultoras líderes en el sector del agua, y con
potencial para poner en valor las metodologías y los resultados que se deriven del proyecto.
Enfoque interdisciplinar. DRAINAGE cuenta con expertos en análisis de la peligrosidad y el
riesgo por inundaciones, la restauración fluvial, el análisis de la percepción social, análisis de
la vulnerabilidad, y la caracterización y valoración económica de servicios ecosistémicos.
Además, algunos de los investigadores del proyecto forman parte de grupos de trabajo
interdisciplinares (de ámbito nacional y europeo) en los que se discuten y elaboran textos
normativos, o que asesoran técnicamente a diferentes órganos de la administración general
del Estado, administración autonómica y local. Entre ellos, cabe destacar: i) Comisión Técnica
del Comité Español de la Estrategia Internacional para la Reducción del Riesgo de Desastres,
coordinada por la Dirección General de Protección Civil y Emergencias; ii) Grupo de Trabajo
para la elaboración del Plan de Coordinación y Apoyo sobre Reconocimiento e información de
188
áreas siniestradas, dentro de los Planes Estatales de Protección Civil; iii) Grupo de
Inundaciones de la Dirección General del Agua (MITECO), y en su comisión técnica asesora; iv)
Grupo de I+D+i sobre inundaciones de la DGA, recientemente creado para cumplimiento de la
Directiva y su trasposición. Por su parte, miembros del proyecto DRAINAGE también son
miembros del grupo de expertos europeo en hidromorfología integrado en ECOSTAT WG 2.A.
(European working group dedicated to the ecological status of surface water bodies, within
implementation of the Water Framework Directive), así como del programa The Water Joint
Programming Initiative (Water JPI).
Resultados
El proyecto DRAINAGE ha dado lugar a resultados relacionados con las dimensiones
socioeconómica, física y ecosistémica del análisis y la gestión de los riesgos por inundaciones.
1. Dimensión socioeconómica
El proyecto DRAINAGE ha dado lugar a resultados en dos vertientes; por un lado, en el diseño
y puesta en práctica de un protocolo para la integración del análisis de las partes
interesadas (stakeholders) a la gestión integrada de los riesgos por inundación y, por el otro,
en el diseño y puesta en práctica de planes de comunicación.
Respecto del análisis de las partes interesadas, en DRAINAGE se ha explorado la transición
gradual que está teniendo lugar en la gestión de riesgos de inundación (GRI) desde un
anticuado enfoque de resistencia basado puramente en infraestructuras grises, hacia
esquemas integrales, más proactivos, en los que la base principal son las soluciones basadas
en la naturaleza (SbN). En particular, hemos enfocado nuestra atención en el papel que la
implicación de los stakeholders tiene en el diseño de las estrategias de gobernanza del tipo de
abajo hacia arriba, las cuales son las más apropiadas para la efectiva implementación de las
nuevas visiones, en contraste con los antiguos y anquilosados sistemas de arriba hacia abajo.
En el análisis hemos detectado que, hasta el momento, es muy difícil establecer una
estrategia exitosa de abajo hacia arriba ya que las redes existentes no son muy extensas y
están débilmente cohesionadas, especialmente aquéllas que se refieren a los temas más
específicos de la estrategia de gestión: el riesgo de inundaciones y el estado ecológico del río.
Bajo esas condiciones, las posibilidades de establecer relaciones sólidas entre los stakeholders
con información, ideas, intereses, preocupaciones, innovaciones, planes y contribuciones
creativas que fluyan en todas las direcciones dentro de las redes del río son ciertamente
limitadas. En consonancia, sin unos vínculos más intensos y extensos en los que todos los
stakeholders se sientan bien representados, es muy improbable que procesos colaborativos y
efectivos, basados en el entendimiento, la asimilación y la aceptación común de las políticas y
acciones necesarias puedan ser implementados.
Sin embargo, en nuestro análisis, identificamos algunos stakeholders centrales que, además
son los más poderosos desde un punto de vista financiero e institucional, y que merecen
189
centrar la atención para desarrollar la estrategia. Ellos son los más conectados y juegan un
papel de intermediarios muy prometedor para establecer puentes con los demás
stakeholders. Además, hemos encontrado que alguno de esos actores destacados son
entusiastas de las SbN y la implicación de los actores, así como defensores de enfoques
holísticos. Tras este análisis, lo que ha quedado claro es que la efectiva implementación del
nuevo paradigma de la GRI requiere un profundo y detallado entendimiento del sistema
social implicado o afectado. De otro modo, es muy probable fracasar ya que el sistema
adolece de la falta de legitimidad y colaboración que son indispensables.
Por otro lado, se ha diseñado una estrategia de comunicación del riesgo para Zamora (en
realidad dos planes de comunicación adaptados a la situación pandémica de la CoVID-19); y
se ha creado un Foro de debate en el que actualmente están participando 69 personas, que
representan a los colectivos sociales de la ciudad de Zamora y a las instituciones y entidades
más relacionados con el río Duero, sus inundaciones y la gestión medioambiental.
En la zona de estudio secundaria de Venero Claro (Navaluenga, Ávila) se ha continuado con la
estrategia de comunicación del riesgo a la población infantil de los campamentos
estivales [72], donde se han realizado las actividades de educación en el riesgo en las
temporadas 2018 y 2019 (en 2020 se suspendieron con motivo de la pandemia), con
encuestas de conocimiento y percepción previas y posteriores a las actividades para valorar
su efectividad [130]. Estas actividades han sido galardonadas con el Premio de la Fundación
Botín al Talento Joven en la Gestión del Agua 2018; una Mención de Honor de la final del
concurso Ciencia en Acción 2019; y han tenido enorme repercusión mediática.
2. Dimensión física
A partir desarrollo de las acciones de análisis de riesgo de inundación se han obtenido
resultados como: una completa caracterización hidrológica de las avenidas e inundaciones de
las zonas de estudio; la modelación hidráulica de las corrientes fluviales y torrenciales; la
evaluación socioeconómica de daños potenciales; el análisis de la incertidumbre en el riesgo y
su propagación en el proceso de análisis; la cartografía de riesgos de inundación; y el análisis
del coste-beneficio de las medidas de mitigación del riesgo.
Concretamente, para la zona de estudio principal del proyecto (tramo del río Duero entre
Toro y Zamora) se han recopilado y recalculado los cuantiles de caudales punta de avenida
para diferentes periodos de retorno, tanto en Toro como en Zamora y las posiciones
intermedias (Peleagonzalo, Fresno de la Ribera, Villalazán, Villaralbo), utilizando análisis de
valores extremos con diferentes modelos estadísticos, completado de series con técnicas de
Monte Carlo y aplicación de herramientas geoestadísticas sobre sistemas de información
geográfica (STARS con R y ArcGIS; [205]); también se ha cuantificado y analizado la laminación
de caudales punta y aportaciones anuales entre Toro y Zamora, y los tiempos de viaje de la
onda de crecida para una veintena de eventos de avenida entre 2018 y 2021. Además, se ha
realizado la restitución de las series de caudales del río Duero y afluentes principales a su
régimen natural y el análisis de la capacidad del sistema río Duero-llanura de inundación para
190
mitigar el riesgo de inundaciones; y se ha mejorado el modelo digital del terreno de la zona

urbana de Zamora para su uso en modelación hidráulica. Se ha realizado un análisis y
propagación de incertidumbres en el análisis estadístico de caudales de avenida del Duero en
Toro; y la incorporación de las incertidumbres hidráulicas a la cartografía de zonas inundables
y el riesgo de inundación aguas arriba de la ciudad de Zamora [125]. Finalmente se ha
estimado el riesgo económico sobre las infraestructuras de transporte (carreteras, ferrocarril),
obteniéndose pérdidas monetarias potenciales para diferentes periodos de retorno [60].
En las zonas de estudio secundarias del proyecto (Venero Claro y Navaluenga-Ávila-,
Pajares de Pedraza -Segovia-, Castilla y León, Castilla-La Mancha y las ramblas mediterráneas)
también se han obtenido múltiples resultados: mantenimiento y descarga periódica de datos
de la red hidrometeorológica de Venero Claro, con decenas de eventos de precipitación y
avenidas súbitas, y un análisis sobre la optimización de la ubicación y precisión del
instrumental [270], [314]); estudios del régimen de precipitaciones y caudales de las avenidas
súbitas en las ramblas mediterráneas; un análisis del riesgo de inundación al que están
sometidos los bienes de interés cultural situados en zonas inundables de todo Castilla y León;
una propuesta metodológica para la calibración de las cartografías de riesgo de inundación
en Castilla-La Mancha utilizando las llamadas telefónicas al teléfono de emergencia; la
incidencia de la sobreelevación de la planta baja en la estimación del riesgo económico; y un
análisis coste-beneficio de las medidas de mitigación del riesgo de inundación en Pajares de
Pedraza [116] y su aplicación al planeamiento urbanístico.
También se han obtenido resultados de aplicación general, bien de carácter metodológico y
conceptual, como en relación con: un protocolo para la incorporación de la información
paleohidrológica botánica al análisis estadístico de caudales de avenida [33]; el análisis del
riesgo de inundación y su cartografía; y las relaciones entre el patrimonio y el riesgo de
inundación.
3. Dimensión ecosistémica
El análisis del estado de calidad eco-hidromorfológica de las masas de agua
(hidromorfológico, físico-químico y biológico), se ha realizado con datos procedentes de la
Confederación Hidrográfica del Duero y de las campañas de campo realizadas durante el
periodo de trabajos de DRAINAGE.
En aplicación del Protocolo de caracterización hidromorfológica M-R-HMF-2019 (abril
2019) [193] se ha llevado a cabo la sectorización inicial de las masas de agua en tramos
hidromorfológicos (de 4,8 a 9,9 km de longitud) y en subtramos representativos de muestreo
(de 1,1 a 1,8 km de longitud). Los trabajos de campo evidenciaron las complicaciones que
entraña la evaluación de algunos atributos hidromorfológicos en grandes ríos, por lo que se
aplicaron técnicas complementarias para poder evaluar todos los atributos requeridos en el
mencionado Protocolo. Se emplearon trabajos batimétricos previos para la identificación de
perfiles longitudinales y pendientes ribereñas, se seleccionaron barras e islas accesibles para
muestreos granulométricos representativos de la composición de sedimentos de la sección
del río estudiada y se complementaron con fotos tomadas mediante dron para mejorar el
191
conocimiento de los atributos de la vegetación ribereña, así como para caracterizar

obstáculos transversales y longitudinales. El resultado de la aplicación del protocolo
hidromorfológico en la masa 396 indica que los atributos que no alcanzan el muy buen
estado serían: i) caudal e hidrodinámica, ii) variación de la profundidad y anchura y,
especialmente, iii) estructura de la zona ribereña.
Como trabajos complementarios a la caracterización geomorfológica, se realizaron esquemas
geomorfológicos multitemporales del meandro de Las Argañas, o del Plantío Viejo
(Zamora), mediante fotointerpretación estereoscópica de fotografías aéreas y ortofotografías
correspondientes a los años entre 1945 y la actualidad, resaltando los elementos
característicos del cauce y la llanura de inundación y su evolución espacio-temporal [63].
Asimismo, se realizó un levantamiento batimétrico del cauce del río Duero entre Toro y
Zamora, que fue depurado y mejorado para obtener como resultado la batimetría del Duero
y sus márgenes.
Para la caracterización del estado físico-químico, se seleccionaron las estaciones
representativas de las masas de agua en estudio [190]: estación 062 (masa 395), URS-74
(masa 396) y A-14 (masa 397). Son más de 30.000 registros desde el año 1974 hasta el año
2017 con los que se estudian las principales tendencias respecto a los umbrales fijados en el
RD 817/2015 por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de
las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental. Las tendencias decrecientes son
mayoritarias entre los parámetros analizados, mientras que la temperatura del agua, la DQO
y el pH muestran tendencias crecientes.
Para el análisis del estado biológico se cuenta con 300 registros desde el año 2000, que
permiten analizar las tendencias de los índices biológicos como el índice de fauna bentónica
de invertebrados (IBMWP), que resulta determinante para asignar un estado ecológico
moderado en la mayoría de los años analizados.
Los servicios ecosistémicos culturales se han definido en DRAINAGE como lugares de valor
paisajístico o recreativo del entorno fluvial que pueden ser alterados por la gestión fluvial
frente a inundaciones. Su identificación y evaluación son cuestiones abiertas dependientes de
la elaboración de inventarios de puntos de interés y de la evaluación de su relevancia y de su
vulnerabilidad frente a las inundaciones o a las estrategias de gestión.
La realización del inventario se ha llevado a cabo principalmente mediante 3 procesos:
1. Consulta en la administración local y autonómica, particularmente en la Dirección
General de Patrimonio Cultural de Castilla y León entre cuyas actividades está la
elaboración del catálogo de los denominados Bienes de Interés Cultural.
2. Recopilación de hechos históricos y toponimia en el área, así como la realización de un
inventario de actividades artísticas relacionadas principalmente con la literatura,
poesía y cinematografía.
3. Finalmente, el desarrollo de una base de datos de fotografía histórica y del trabajo de
campo en el tramo del río Duero en estudio. La base de datos se ha denominado
192
Otero y se ha programado con las herramientas de Microsoft Access considerando

datos geográficos de la localización de la fotografía para integración en Sistema de
información geográfica, el año o época aproximada en la que se realizó, la fuente o
colección a la que pertenece y el autor.
Discusión
Durante el desarrollo del proyecto DRAINAGE se han dado un par de circunstancias, que han
determinado que la fecha de finalización del proyecto, inicialmente prevista para el 31 de
diciembre de 2020, se haya prorrogado al 30 de septiembre de 2021. Tales circunstancias son,
por un lado, el desfase temporal existente entre el inicio oficial del proyecto (1 de enero de
2018) y su comienzo efectivo, en julio de 2018, coincidiendo con la liberación de los fondos
asignados. Como resultado, a efectos prácticos, se perdió medio año de ejecución del
proyecto. Por otro lado, se han producido retrasos en las actividades de campo, laboratorio,
gabinete y reuniones presenciales derivados de la emergencia sanitaria del COVID 19.
Precisamente, las olas de contagios que se están sucediendo, han condicionado el desarrollo
del plan de comunicación del proyecto que, inicialmente se previó que estuviera articulado en
torno a actividades de carácter presencial, que han sido reemplazadas por talleres
telemáticos dadas las circunstancias.
A pesar de las limitaciones descritas en el párrafo previo, las tareas previstas en el proyecto
DRAINAGE se están desarrollando de acuerdo con lo inicialmente previsto, de manera que
durante lo queda de vigencia del proyecto DRAINAGE se está en disposición de abordar todos
los objetivos que inicialmente se plantearon.
Conclusiones
En el proyecto DRAINAGE, se están aplicando metodologías novedosas que permitirán una
caracterización fiable del riesgo basado en la caracterización de todos los procesos
implicados, así como en la evaluación de la incertidumbre y su propagación. En paralelo, se
ha integrado el análisis de las partes interesadas (stakeholders) en el análisis y la gestión del
riesgo. Para disminuir la vulnerabilidad, al tiempo que mejorar la capacidad de adaptación de
las zonas urbanas, se han diseñado medidas de gestión basadas en la recuperación de la
capacidad geomorfológica de las llanuras de inundación para laminar las inundaciones y
retener agua y sedimentos. De este modo, se ayuda a mejorar el estado de las masas de agua
al facilitarse la recuperación de los hábitats fluviales, entendiendo que tal recuperación es
compatible con la puesta en práctica de modelos de crecimiento sostenible basados en una
economía verde. En definitiva, el proyecto DRAINAGE responde a la demanda social de
elaborar medidas innovadoras de adaptación y prevención del riesgo, que además sean
compatibles con el desarrollo de un modelo económico basado en la protección y la gestión
sostenible de los recursos hídricos.
193
En el futuro próximo, se pretende ahondar en trabajos de investigación centrados en el

análisis y la gestión integrada de las inundaciones, en los que se aborden todas las
dimensiones implicadas: social, física y ecosistémica.
Agradecimientos
Las acciones y resultados presentados en este trabajo han sido financiados por el proyecto de
investigación del Plan Nacional de I+D+I DRAINAGE (CGL2017-83546-C3-R
MINEICO/AEI/FEDER, UE).
194
4.3.3. Conexión hidrológica y mejora de hábitats en los meandros

del tramo bajo del río Arga (Navarra)
Gonzalo Magdaleno Payán
Demográfico
Antecedentes
Hasta mediados del siglo pasado, el tramo bajo del río Arga - próximo a la confluencia con el
río Aragón - discurría con un trazado meandriforme en una amplia llanura de inundación libre
de obstáculos longitudinales. El tramo siempre ha experimentado crecidas y avenidas con
cierta frecuencia. Como consecuencia, a lo largo de los años, las poblaciones ubicadas en su
ribera (Falces, Peralta y Funes) han venido soportando numerosas inundaciones con las
consecuentes pérdidas económicas.
Figura 61: Vuelo fotogramétrico de la confluencia entre el río Arga y el río Aragón de 1945-46 Americano (Fototeca
digital del IGN)
En el año 1959 se empieza a considerar necesario intervenir el tramo para contener sus
crecidas. Entre las medidas estudiadas se propone la rectificación y canalización del río en el
tramo desde la población de Falces a la desembocadura en el río Aragón. A partir de 1966 se
comienza a dragar, se perfilan las secciones y se construyen motas para ampliar la capacidad
de desagüe y fijar las márgenes. Estas actuaciones culminaron con la apertura de cortas y
195
posterior desconexión del río, de los tres meandros finales (Soto la Muga, Soto Gil y
Ramalhondo y Soto Sardilla). En 1986, tras diferentes fases y proyectos, se consigue una
rectificación del tramo final del cauce del río Arga.
Figura 62: Vuelo fotogramétrico de la confluencia entre el río Arga y el río Aragón de 2017 (Fototeca digital del IGN)
Tras la rectificación del cauce han acontecido un gran número de avenidas (1981, 1992, 1993,
1997, 2002, 2003, 2006, 2007, 2008, 2013, 2015, 2018 y 2019) con grandes inundaciones en el
tramo final de ambos ríos. La experiencia acumulada en diversos episodios ha puesto de
manifiesto que la canalización, proyectada para conducir 1.350 m3/s, solamente es capaz de
desaguar 950 m3/s (equivalente a una avenida de 10 años de periodo de retorno). Para
caudales mayores, el Arga se desborda ocupando la llanura de inundación original en la que
se incluye parte del núcleo urbano de Funes, edificado en la margen izquierda del río Arga. No
en vano, en el año 1985, la Comisión Nacional de Protección Civil consideraba el último tramo
del río Arga como de máximo riesgo de inundación.
Todos estos fenómenos se han visto agravados en los últimos años debido a los efectos del
cambio climático. Según los datos de aforos en cuencas poco o nada reguladas (sin
embalses), como la del Arga, se ha detectado un aumento de la frecuencia e intensidad de
inundaciones por el deshielo (Ebro Resilience, 2020) con el aumento de la temperatura media
y máxima. Visualizando los caudales superiores a la media de los máximos anuales (540 m3/s)
medidos en la estación de aforos situada en la localidad de Funes (Navarra), se concluye que
entre 2002 y 2018 se ha superado este valor en 21 ocasiones (16 años de datos), mientras que
desde 1979 hasta 2002 solo se superó en 9 ocasiones (23 años de datos).
196
Figura 63: Caudales máximos anuales del río Arga en Funes (Navarra). Se aprecia un incremento en la frecuencia
de los episodios de crecidas en las últimas décadas (Confederación Hidrográfica del Ebro)
Además, el acortamiento que conllevó la canalización y desconexión de los meandros produjo

un aumento en la velocidad de circulación de las aguas que ocasionó un desequilibrio
morfológico en el río Arga. Se observa también una incisión remontante en el lecho del cauce
(de hasta cinco metros en la desembocadura) que ha desconectado las riberas del río.
Estas alteraciones morfológicas en el río Arga y Aragón y el desequilibrio geomorfológico
alcanzado han provocado el empobrecimiento de la estructura ecológica del hábitat fluvial,
especialmente en su componente ribereña y en sus comunidades acuáticas, ya que debido a
la inestabilidad del substrato del lecho, las densidades de macroinvertebrados se han visto
diezmadas. Además, se ha detectado la introducción de un número muy elevado de especies
piscícolas.
El Soto Sardilla es el meandro donde resulta más evidente la ocupación del espacio fluvial.
Aguas abajo del azud de salida del meandro se encuentra un área con un núcleo de alta
densidad de visón europeo (Mustela lutreola). Esta densidad se alcanza gracias a la existencia
de los antiguos meandros, bosques de ribera todavía en relativo buen estado de
conservación y regadíos tradicionales donde se conservan las acequias de tierra con una
densa cobertura vegetal dominada por zarzas y carrizos.
197
Figura 64: Visón europeo (Mustela lutreola) en el Soto Sardilla (izquierda). Huellas de visón (derecha) (Confederación
Hidrográfica del Ebro)
La reconexión de los meandros fue una de las primeras propuestas de actuación de la

Estrategia Nacional de Restauración de Ríos en el año 2007. Desde entonces hasta la
actualidad, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, junto con la
Confederación Hidrográfica del Ebro y el Gobierno de Navarra han venido trabajando en la
progresiva reconexión de los distintos meandros que quedaron desconectados. En los
últimos años, parte de ellos han podido ser recuperados a través del Proyecto LIFE+
“Territorio Visón”, en el que la Comisión Europea, el entonces Ministerio de Agricultura y
Pesca, Alimentación y Medio Ambiente y el Gobierno de Navarra trabajaron de forma
coordinada. Este Proyecto LIFE+, finalizado el 31 de marzo de 2016, consiguió la recuperación
de la conexión hidrológica de varios meandros en el río Arga, mejorando además el hábitat
disponible para el visón europeo (Mustela lutreola).
Objetivos
Con un presupuesto superior a 12 millones de euros, este proyecto se encuentra incluido en
el Plan de Gestión del Riesgo de Inundación de la demarcación hidrográfica del Ebro y tiene
como principal objetivo recuperar espacio fluvial para el río Arga, con anchura suficiente para
que pueda desarrollar sus funciones e instaurar un nuevo corredor ribereño con más
continuidad, complejidad y diversidad. Esta restauración debe ser compatible con la actividad
humana, la disminución del riesgo de inundación del núcleo urbano de Funes y con el
mantenimiento, conservación y mejora de los hábitats existentes para el visón europeo.
Acciones y resultados
Las actuaciones proyectadas se ubican en la confluencia de los ríos Arga y Aragón y en el
antiguo meandro de Soto Sardilla, abarcando una longitud aproximada de 2 km, que discurre
en el término municipal de Funes, inmediatamente aguas abajo del núcleo urbano, ubicado
en el sureste de la provincia de Navarra.
198
Hasta ahora, los trabajos incluidos en el proyecto han sido los siguientes:
 Recuperación de la llanura de inundación, mediante el retranqueo o eliminación de diques
o motas longitudinales y de escolleras, devolviendo la conectividad transversal al tramo.
Especialmente problemática era la confluencia de los ríos Arga y Aragón, al final del tramo
de actuación aguas abajo, que debido a su rigidización con escollera era incapaz de
desaguar los caudales de ambos ríos en situaciones de avenida.
 Actuaciones complementarias relativas a la protección y estabilización de taludes.
 Apertura de cauce en la salida del meandro de Soto Sardilla, reconectándolo con el cauce
activo del río Arga a través de cauces trenzados y antiguos brazos.
 Mejora de la calidad de las aguas en el meandro, mediante la retirada de los fangos
procedentes de antiguos vertidos de una industria conservera, dejando al descubierto el
lecho de gravas y arenas original del cauce.
 Mejora de hábitats para el visón europeo. De forma complementaria a la mejora de los
hábitats que supondrá la recuperación de la llanura de inundación y sus procesos, se
crearán una serie de zonas húmedas a partir de excavaciones irregulares en el terreno,
con zonas de distinta profundidad, taludes muy tendidos para permitir la revegetación de
las orillas, así como con montículos emergentes que funcionen como islas de forma que
sirvan de refugio para especies de interés.
 Naturalización de las zonas de intervención y regeneración ambiental mediante
reforestaciones que favorezcan el avance en la sucesión vegetal, la mejora de la
biodiversidad y la recreación de hábitats específicos para el visón europeo y otras
especies amenazadas como diferentes especies de náyades. En el tramo se han
inventariado las especies Potomida littoralis, Unio mancus y Anodonta anatina.
 Puesta en valor de la actuación con la creación de un itinerario, “itinerario visón”, para
acercar a los senderistas al hábitat de esta especie, sin que los trayectos proyectados
afecten a la fauna ni a sus áreas de refugio, y dotado de cartelería de interpretación junto
con actuaciones puntuales de restauración de zonas recreativas en el parque de “Las
Mesicas”.
El proyecto fue propuesto por la Dirección General del Agua para su inclusión en el Plan de
Impulso al Medio Ambiente para la Adaptación al Cambio Climático (PIMA Adapta) en materia
de gestión del agua, reducción del riesgo asociado a los fenómenos extremos y
fortalecimiento de la resiliencia de los ecosistemas acuáticos (PIMA Adapta AGUA) coordinado
por la Oficina Española de Cambio Climático). Los planes PIMA constituyen una herramienta
para apoyar la consecución de los objetivos del Plan Nacional de Adaptación al Cambio
Climático (2021-2030) utilizando recursos económicos procedentes de las subastas de
derechos de emisión y canalizándolos hacia proyectos de adaptación.
La ejecución del proyecto se inició en noviembre de 2016 y, hasta el momento, ha
comprendido varias fases. La fase 1 del proyecto se centró en la confluencia entre el rio Arga
y Aragón, focalizándose en la mejora de las condiciones de desagüe de ambos ríos y en la
disminución del riesgo de inundación de la localidad de Funes. Tuvo un presupuesto
aproximado de 2,17 millones de euros y se ejecutó en 12 meses.
199
Figura 65: Fotografía aérea de la confluencia entre el río Arga y el río Aragón de marzo de 2017 (previo al inicio de
los trabajos de la fase 1) (Confederación Hidrográfica del Ebro)
200
Figura 66: Fotografía aérea de la confluencia entre el río Arga y el río Aragón de octubre de 2018 (tras finalizar los
trabajos de la fase 1) (Confederación Hidrográfica del Ebro)
La fase 2 del proyecto permitió la recuperación ambiental de la parte del meandro que aún
mantenía valor ecológico. Contó con un presupuesto aproximado de 6,2 millones de euros y
36 meses de plazo.
Figura 67: Ámbito del proyecto en el meandro de Soto Sardilla y confluencia de los ríos Arga y Aragón (T. M. Funes).
En gris, área de actuación ejecutada en fase 1 y, en rojo, la correspondiente a la fase 2 (Confederación Hidrográfica
del Ebro)
Las actuaciones realizadas ya han demostrado su eficacia en varios episodios de avenida

acontecidos en los ríos Arga y Aragón; especialmente, los ocurridos en abril de 2018 y
diciembre de 2019, en los que coincidieron las avenidas de ambos cauces en la zona de
obras.
201
Figura 68: Inundaciones en la confluencia entre el río Arga y el río Aragón tras la crecida de abril de 2018. A
diferencia de lo que ocurría durante estos episodios antes de la ejecución del proyecto, la afección en el núcleo
urbano se ha reducido notablemente (Confederación Hidrográfica del Ebro)
No obstante, para conseguir el objetivo completo pretendido por el proyecto original, se está
tramitando la Fase 3. Esta última fase cuenta con un presupuesto aproximado de 4 millones
de euros y un plazo de 24 meses y completará la intervención. Comprenderá los siguientes
trabajos:
 Conexión de entrada al meandro de Soto Sardilla desde el cauce actual del río Arga,
mediante apertura de la defensa existente y construcción de un canal naturalizado de 280
m.
 Recuperación de la continuidad longitudinal del meandro mediante la mejora en la
permeabilización longitudinal de los obstáculos existentes.
 Adaptación de la obra de salida del meandro de Soto Sardilla al paso de los nuevos
caudales circulantes tras la reconexión.
Líneas futuras (EBRO RESILIENCE)

El tipo de actuaciones ejecutadas en el río Arga para restaurar la hidromorfología del tramo,
disminuir el riesgo de inundación de las poblaciones ribereñas y ampliar y recuperar
ecosistemas como hábitats de especies amenazadas como el visón europeo han servido
como referencia para el desarrollo de la Estrategia Ebro Resilience (www.ebroresilience.com).
En el ámbito del Plan de Gestión del Riesgo de Inundación de la demarcación hidrográfica del
Ebro, el tramo medio del río Ebro es una de las áreas donde las inundaciones presentan una
202
mayor magnitud, frecuencia y superficie de afección, registrándose daños importantes de

forma periódica. Debido a la transversalidad de los factores que intervienen en el riesgo de
inundación, al actual reparto de competencias entre las distintas Administraciones y a que se
ven afectadas tres Comunidades Autónomas, la aplicación del Plan de Gestión del Riesgo de
Inundación en este tramo exige un especial grado de coordinación y compromiso entre ellas.
La Estrategia Ebro Resilience (www.ebroresilience.com) es la forma en que se ha materializado
ese marco de colaboración necesario entre las distintas Administraciones, la población y los
sectores económicos, para trabajar de forma solidaria y coordinada en la gestión del riesgo
de inundación del tramo medio del río Ebro y tramos bajos de sus afluentes (en los 325 km
que separan las localidades de Logroño y La Zaida), conformando un sub-programa del Plan
de Gestión del Riesgo de Inundación de la demarcación hidrográfica del Ebro.
El detonante de esta iniciativa fueron las crecidas ocurridas en 2015. Sus consecuencias
pusieron de manifiesto la necesidad de poner en marcha un plan de medidas que permitiera
aumentar la resiliencia del tramo al fenómeno de las inundaciones.
La misión de esta Estrategia es promover actuaciones que reduzcan el impacto de las
inundaciones en los tramos de mayor riesgo del eje medio del río Ebro, mejorando la
capacidad de respuesta de la población ante estos episodios e implementando medidas que
a su vez contribuyan a mejorar el estado de las masas de agua y los hábitats fluviales.
La mejora el estado de las masas de agua existentes en ese tramo medio se conseguirá
incrementando la continuidad longitudinal y transversal del río Ebro y de los tramos bajos de
sus afluentes. Y, también, mejorando la calidad de sus aguas.
Para la mejora del estado de los hábitats fluviales está previsto recuperar para el espacio
fluvial una serie de terrenos que en la actualidad están degradados u ocupados por otros
usos. En esos terrenos se realizarán acciones de restauración fluvial de los hábitats de
interés. En los tramos coincidentes con espacios protegidos pertenecientes a la Red Natura
2000 o con otras figuras de protección, se desarrollarán programas de medidas específicos
acordes con la singularidad de estos espacios.
Todas estas actuaciones se van a incluir en el 2º ciclo del Plan de gestión del riesgo de
inundación de la demarcación hidrográfica del Ebro para el período 2022-2027.
Ebro Resilience está permitiendo la transición desde el modelo tradicional de gestión del
riesgo de inundación hacia uno nuevo, con soluciones basadas en la naturaleza (SbN). El
modelo tradicional (motas, “limpieza” y dragado) se basa casi exclusivamente, en la
construcción de obras estructurales de defensa y en el mantenimiento de las secciones de
desagüe libres de vegetación y sedimentos de forma permanente. Este modelo tradicional se
ha demostrado limitado por diversos motivos. Entre otros:
 No se dispone de suficientes recursos materiales, humanos ni económicos para aplicarlo
de forma generalizada. La cuenca del Ebro tiene más de 100.000 km de cauces; 12.000 km
de ellos pertenecen a ríos principales.
203
 Estas actuaciones deterioran ambientalmente los espacios naturales donde se ejecutan (el
65 % del tramo medio del Ebro está catalogado como Red Natural 2000 o cuenta con
alguna otra figura de protección ambiental).
 El efecto deseado no se mantiene en el tiempo. El tramo tiende a regresar a su estado
natural de manera espontánea, provocando la inefectividad parcial a corto plazo de las
medidas ejecutadas y la exigencia de un mantenimiento periódico continuo.
 Se producen consecuencias indeseadas de efecto retardado como puede ser la incisión
del cauce, socavación y descalce de infraestructuras, la acumulación y concentración
puntual de sedimentos. Estos problemas se aprecian décadas después de haberse
ejecutado las obras, algunas de ellos son de difícil solución y, en todos los casos, implican
elevados costes de mantenimiento.
 Este tipo de actuaciones despiertan cada vez más, una mayor oposición social.
 Entra en conflicto con el marco legislativo vigente. Así, algunas de estas actuaciones
tradicionales -antaño tan extendidas- ahora son contrarias al RD 903/2010, de 9 de julio,
de evaluación y gestión del riesgo de inundación, a la propia Ley de Aguas y a su
Reglamento y, también, a la Estrategia Nacional de Restauración de Ríos.
El modelo de SbN se inspira y aprovecha las dinámicas hidromorfológicas naturales de los

tramos para mantener la capacidad de desagüe. Estas soluciones reducen la necesidad de
mantenimientos periódicos y alargan la vida útil de las defensas frente a inundaciones, al
someterlas a menores presiones hidráulicas. El modelo SbN requiere por un lado, recuperar
el espacio fluvial aledaño al cauce y, por otro, adaptar los usos y aprovechamientos de ese
espacio a las crecidas que ocurren en él periódicamente.
204
Figura 69: Representación esquemática del modelo tradicional (arriba) y del modelo SbN (abajo) en zonas urbanas
(Ministerio de Medio Ambiente, Guía Metodológica para la Elaboración de Proyectos de Restauración de Ríos,
2007)
Figura 70: Representación esquemática del modelo tradicional (arriba) y del modelo SbN (abajo) en zonas no
urbanas (Ministerio de Medio Ambiente, Guía Metodológica para la Elaboración de Proyectos de Restauración de
Ríos, 2007)
Conclusiones
Actuaciones como las que ya se han ejecutado en el río Arga y se van a ejecutar en el tramo
medio del Ebro son la evidencia de que la restauración hidromorfológica de los ríos, la
reconexión de meandros, la recuperación de las llanuras aluviales y la restauración de
humedales se encuentran entre las medidas que más contribuyen a la mejora del estado de
los cauces fluviales, restableciendo los procesos naturales y facilitando su auto-recuperación.
Esto se traduce en la mejora de su respuesta ante fenómenos hidrológicos extremos, más
intensos y frecuentes como consecuencia del cambio climático, demostrando continuamente
su eficacia en la disminución del riesgo de inundación.
Es necesario destacar la necesidad de complementar estos proyectos con programas de
divulgación adecuados que permitan poner en valor las mejoras alcanzadas. Igualmente,
resultan especialmente críticas la implicación y participación de la población y la sociedad en
todas las fases del proyecto.
El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico está impulsando la
restauración fluvial como herramienta para combatir el cambio climático y reducir los riesgos
de inundación al tiempo que mejora el estado de las masas de agua, contribuyendo a
205
alcanzar los compromisos derivados de las Directivas Europeas (Marco del Agua,
Inundaciones y Hábitats), así como otros compromisos como la Estrategia de la UE sobre
Biodiversidad para 2030. Entre los principales elementos de la Estrategia de la UE sobre
Biodiversidad para 2030 se incluye la restauración de la continuidad longitudinal de 25.000
km de ríos europeos. España contribuirá a ese compromiso con 3.000 km de nuestros ríos y
hasta 20.000 ha de humedales.
Figura 71: Aspecto del meandro Soto Sardilla del río Arga durante un episodio de crecida ocurrido en abril de 2018
(Confederación Hidrográfica del Ebro)
206
4.3.4. Restauración hidrogeomorfológica en ramblas y ríos

semipermanentes
Francisca Segura Beltrán1, Carles Sanchis Ibor2, Alfredo Ollero Ojeda3
1. Universidad de Valencia
2. Universitat Politècnica de València
3. Universidad de Zaragoza
Los ríos intermitentes y efímeros: caracterización y clasificación

En la naturaleza existe una variada gama de ríos sin un flujo permanente de agua y
sedimentos. Denominados de diversas formas en la literatura científica –intermitentes,
temporales, semipermanentes, estacionales, no permanentes, etc. Los define su fluir
discontinuo, que a su vez complica su clasificación. Recientemente, se ha empezado a utilizar
el acrónimo IRES (intermittent rivers and ephemeral streams), para identificar a los ríos que
fluyen de manera temporal y que dejan de fluir y/o se secan en algún punto o la totalidad de
su curso [61]. Aunque representan el 50% de la red fluvial mundial –proporción superada con
creces en muchas cuencas mediterráneas [282], [40]– han recibido una atención
considerablemente menor que los ríos perennes. En los países mediterráneos, la sociedad ha
tratado estos sistemas fluviales con un claro desprecio, lo que ha favorecido su deterioro. La
actividad científica sobre estos ríos ha seguido un recorrido similar. Durante buena parte del
siglo XX la atención fue comparativamente escasa, pero en las últimas dos décadas se han
multiplicado los trabajos que analizan sus cambios ambientales históricos y sus perspectivas
de recuperación, aspectos de los que nos ocupamos seguidamente.
Los cambios ambientales ocurridos en las ramblas a lo largo del siglo XX

Durante los dos últimos siglos, los ríos mediterráneos han sufrido fluctuaciones importantes
en el flujo de agua y el suministro de sedimentos, lo que ha provocado ajustes continuos del
cauce a través de la erosión y la deposición. Las causas de estos cambios han sido de origen
natural o antrópico y han acontecido sobre los mismos cauces o sobre las cuencas que los
alimentan.
1. Los impactos sobre las cuencas

La situación de los IRES en la segunda mitad del siglo XX es herencia de los cambios
acontecidos desde finales del siglo XIX, durante la última fase de la Pequeña Edad del Hielo.
Se trata de un período caracterizado por una elevada variabilidad hidrológica, con
alternancias frecuentes de períodos secos y fuertes crecidas. La última pulsación fría y
húmeda se ha datado entre 1895 y 1910 (oscilación Modernista) [16], [160]. Este periodo se
caracterizó por crecidas de elevada magnitud y frecuencia que hicieron aumentar los
207
caudales [23]. En este contexto climático, se produjeron cambios importantes en los usos del
suelo de las cuencas fluviales. Entre finales del siglo XIX e inicios del siglo XX se alcanzó el
máximo de población rural del interior peninsular y el arco montañoso mediterráneo. Esta
intensa presencia humana ejerció una fuerte presión sobre los recursos forestales, con una
gran expansión de la agricultura (los bancales ascendieron por las laderas) y de la ganadería
extensiva. Todo ello dejó unas laderas desnudas que, en el citado contexto de marcada
torrencialidad, se tradujo en un incremento de las inundaciones y de la carga sedimentaria,
bien documentado a principios del siglo XX [165], [23], [113]. El aumento de las crecidas
configuró unos ríos claramente agradacionales, con canales trenzados (braided) y grandes
acumulaciones de gravas desprovistas de vegetación.
Estos cauces sobrecargados de sedimentos, bien documentados en la primera mitad del siglo
XX, quedaron como formas relictas, ajustadas a las antiguas condiciones climáticas y erosivas.
Eran el resultado de caudales y cargas sedimentarias elevadas, pero sus formas no
respondían a las condiciones que prevalecerían a partir de la segunda mitad del siglo XX
[274]. A partir de los años 50 del siglo XX, las condiciones climáticas y ambientales cambiaron,
invirtiéndose el sentido de las alteraciones. Las reforestaciones propiciadas por la
administración pública provocaron el incremento de la masa forestal. El éxodo rural y el
consiguiente abandono de la agricultura y de la ganadería extensiva favorecieron la
reforestación natural y el aumento de la vegetación en las laderas [113], [275]. De este modo
se inició un nuevo proceso de ajuste fluvial, más proclive a la erosión y remoción de los
sedimentos acumulados décadas atrás, que ha sido notablemente acelerado por una intensa
actividad antrópica en los cauces.
2. Los impactos en los cauces

Las afecciones más habituales en las ramblas mediterráneas han sido las obras de control
de la erosión y la canalización de los ríos, y en los cursos semipermanentes, la
construcción de presas. Los embalses producen alteraciones hidrológicas severas en el
régimen y el volumen del caudal. Dependiendo de la gestión que se realice, el régimen puede
llegar a invertirse, de manera que, otoño y primavera pasan a tener aguas bajas, mientras
que los meses estivales poseen los mayores caudales [273], [274]. El volumen del caudal suele
disminuir por los aprovechamientos (regadío, abastecimiento), merma que suele sumarse a la
disminución de caudal por causas climático-hidrológicas producida a lo largo del siglo XX.
También disminuyen la frecuencia y magnitud de crecidas e inundaciones, lo que impide la
existencia de caudales geomorfológicos, es decir, con capacidad para modelar el cauce. La
retención de sedimentos en el vaso del embalse produce además un déficit sedimentario
que, sumado al hidrológico, reduce la actividad geomorfológica aguas abajo, y limita la
exportación de materiales a otros ecosistemas costeros o lacustres.
Por otra parte, el aprovechamiento de las aguas ha dejado sin caudal los ríos en las cuencas
bajas en los ríos semipermanentes, convirtiéndolos en ramblas. La situación contraria
también se suele producir: los vertidos de las depuradoras urbanas, o los sobrantes de
208
regadío pueden transformar una rambla con caudal efímero en un tramo perenne, con los
efectos que ello comporta sobre la biota, que pasa de terrestre a acuática [61].
Las canteras de áridos también han proliferado, especialmente en los ríos efímeros, dada la
facilidad de la extracción en ausencia de caudal y la permisividad administrativa que existió
hasta hace bien poco. Esta práctica incrementa enormemente el déficit sedimentario,
particularmente en cauces que ya padecen otras afecciones, y tiene implicaciones directas e
inmediatas sobre la morfología y el ecosistema fluvial.
Además, en numerosos ríos los organismos de cuenca han impulsado canalizaciones y
restricciones de canales braided que, en función del tipo de obra, reducen la carga
sedimentaria, alteran la pendiente, aceleran el flujo y producen erosión en el cauce y en las
orillas aguas abajo. Aguas arriba pueden generar erosión remontante con la formación de
knickpoints.
Finalmente, las ocupaciones de los cauces son especialmente importantes en las cuencas
bajas y responden a diferentes usos: agricultura, infraestructuras diversas (puentes, vados,
caminos, soterramientos del ferrocarril, canales de riego), ocio (campos de futbol,
polideportivos, parkings), industriales (depósitos, almacenes), viviendas e infraviviendas, etc.
En general, producen una reducción de la sección transversal y la aceleración del flujo, con el
consiguiente peligro de pérdidas de bienes y personas. Pero la máxima expresión del
problema consiste en la incorporación de los cauces a los callejeros urbanos, transformando
los lechos fluviales en calles, con consecuencias frecuentemente dramáticas durante las
crecidas.
3. Respuesta de los ríos semipermanentes y las ramblas a los impactos

El acusado déficit hidro-sedimentario observado en las cuencas mediterráneas ha generado
un proceso de ajuste fluvial que se manifiesta principalmente en el estrechamiento y la
incisión de los cauces. El estrechamiento se observa a partir de los años 50 del siglo XX, con
reducciones de más del 50% [275] y está asociado a procesos de colonización vegetal. En los
periodos de ausencia de caudal geomorfológico, la vegetación atrapa y estabiliza sedimentos,
materia orgánica y propágulos, modificando la sedimentación y la morfología de los lechos. El
efecto más importante es el desarrollo de las barras, que se estabilizan convirtiéndose en
islas. En los ríos efímeros, estos procesos presentan determinadas peculiaridades, derivadas
fundamentalmente de la existencia de largos periodos secos que favorecen procesos de
colonización espontánea y la estabilización de la vegetación entre las crecidas [259]. Esto
comporta la simplificación del patrón del río, que suele pasar de las formas trenzadas
complejas a las más simples (de braided a wandering) y conlleva la estabilización y fijación del
cauce activo [260].
La incisión del cauce, producida por el exceso de energía que tiene el río al reducir el gasto
en trasporte de sedimentos, retroalimenta estos procesos. Los ríos tratan de obtener su
carga sedimentaria excavando en el lecho y regularizando su perfil. Los valores de incisión
209
registrados en las últimas décadas son muy altos, reportándose valores medio de 3’5 m en la
rambla de Cervera [275], [277] o 2’4 m en el Palància [259]. A mayor incisión, las aguas de
crecida circulan a cota más baja y reducen las inundaciones, menguando también su acción
erosiva sobre las zonas más alejadas del tálveg, contribuyendo por tanto al desarrollo de la
vegetación y al mencionado estrechamiento del cauce. Además, desconecta el cauce del llano
de inundación, baja los niveles freáticos del fondo del valle y con frecuencia favorece la
destrucción de puentes, azudes y vados [17], [275], [259]. Estas infraestructuras pueden
frenar temporalmente la erosión remontante y crear puntos de ruptura de pendiente
(knickpoints) artificiales, pero en las crecidas de gran magnitud acaban siendo destruidas. La
extracción de áridos es la actividad humana con mayor incidencia sobre estos procesos
erosivos. Tiene un impacto especialmente acusado sobre la incisión, la inestabilidad de
taludes y el acorazamiento del lecho [17], [259], [272], [277]).
La restauración hidro-geomorfológica en los ríos intermitentes y efímeros
1. Las dificultades del diagnóstico

Como se ha señalado anteriormente, las actividades antrópicas han degradado en gran
manera estos ríos. A ello ha contribuido la sociedad ribereña, con su aprovechamiento para la
agricultura o la extracción de áridos, pero también con la creación de un imaginario que
valora sobremanera los ríos con agua. Además, la administración hidráulica ha tratado los
ríos desde una postura economicista, despreciando su conservación (no hay caudal para
explotar) y ha favorecido su uso como recurso (extracción de áridos). El resultado son unos
ríos degradados y poco valorados por la sociedad y las administraciones públicas.
A partir de la promulgación de la Directiva Marco del Agua (2000) se produce un cambio de
paradigma en el tratamiento de los ríos y se despierta un cierto interés en la restauración
fluvial, que desemboca en el desarrollo de la Estrategia Nacional de Restauración de Ríos
[312]. La creación del Centro Ibérico de Restauración Fluvial en 2009 ha supuesto un hito
importante y los tres congresos de RestauraRíos realizados (2011, 2015 y 2019) han sido un
escaparate importante para el intercambio de experiencias entre los diferentes colectivos
interesados en la restauración fluvial [225]. En este contexto, la restauración de las ramblas
plantea algunos problemas teóricos similares a los de los ríos perennes, aunque a ellos se
añaden algunas particularidades específicas, entre ellas cabe destacar las siguientes:
 La escasez de redes de medida de transporte de agua y sedimentos. La instalación del
SAIH fue una oportunidad perdida, dado que apenas existen marcos de control de caudal
en ríos efímeros. Aun así, existen algunas publicaciones que tratan de analizar los escasos
datos hidrológicos existentes [44], [43]. La monitorización de la carga de fondo es un
problema que comparten con los ríos perennes, pero que es especialmente importante
en ríos efímeros, donde sólo el sedimento es perenne. La administración ha desistido de
210
su control y los pocos datos que se tienen derivan de proyectos de investigación con
diseños experimentales [40], [41].
 La temporalidad del caudal y su catalogación. Desde el punto de vista hidrológico, los ríos
efímeros se oponen a los perennes, pero en la naturaleza existen diversos ríos
transicionales entre ambos extremos. La intermitencia espacio-temporal del flujo
interrumpe la conectividad hidrológica en múltiples escalas, lo que dificulta su
categorización [61] y su posible restauración. Es frecuente que en un río exista caudal en
cabecera que se pierde aguas abajo, tanto por causas naturales (pérdidas de transmisión)
como antrópicas (embalses, regadío), por lo que la gestión y la restauración en cabecera
debería ser similar a un río perenne, mientras que en la cuenca baja debe tratarse como
una rambla. Incluso en un mismo río, la zona de transición del flujo de permanente a
efímero o al revés, puede desplazarse en un sentido o en otro dependiendo de la
magnitud de los eventos y de las características de la tormenta. Los intentos para clasificar
estos ríos desde la ecología u otros ámbitos no han resuelto los problemas de gestión y
restauración. Intentar encorsetar los ríos con caudal intermitente en una clasificación es
muy difícil, dado que en la naturaleza los estados transitorios son frecuentes e
impredecibles. El problema, por tanto, no es su clasificación sino la desatención que se ha
producido por parte de la administración.
 El diagnóstico. La Directiva Marco del Agua (2000) está diseñada para ríos perennes, por lo
que los estándares para definir el estado ecológico se basan en la calidad del agua y de la
biota acuática. Así pues, no existen mecanismos adecuados para analizar bajo esta óptica
los ríos efímeros e intermitentes y es necesario desarrollar indicadores específicos
adaptados a la intermitencia del caudal. En los últimos años se ha trabajado en una
adaptación del índice hidro-geomorfológico IHG a cursos efímeros (IHG-E), habiéndose
aplicado en la cuenca del Júcar [14]. Como medida para la mejora continuada de este
diagnóstico proporcionado por el IHG-E se pretende combinar la información de otros
indicadores como los de resiliencia geomórfica [259], [272], [40], así como los indicadores
hidromorfológicos del procedimiento de muestreo y seguimiento de los sistemas IDRAIM
y SUM y del índice MQI [245], [246]. De esta manera, el IHG-E estimado por tramos y su
interacción con el resto de indicadores puede ser esencial a la hora de valorar las
capacidades de recuperación de los cauces y sus tramos. El diagnóstico resultante
constituirá la base para la definición de medidas de acción. El MITECO (2019), por su parte,
ha respondido con un protocolo de caracterización y evaluación hidromorfológica que
cuenta con una versión específica para cursos de caudal intermitente.
2. Las soluciones de restauración

Las soluciones que se proponen para restaurar las ramblas no difieren en general con las que
se proponen para los ríos perennes. Sin embargo, en la mayoría de los proyectos, la
restauración geomorfológica no se aborda en toda su complejidad y con frecuencia se
evidencia una falta de comprensión de la dinámica hidro-sedimentaria de los cursos fluviales
efímeros e intermitentes [271], [276], [225].
211
Las afecciones en un punto son fáciles de localizar y en la mayoría de los casos se pueden
revertir con cierta facilidad. Suelen ser infraestructuras transversales al flujo que afectan a la
conectividad longitudinal del río y especialmente al transporte de sedimentos, y por ello se
aboga por su desmantelamiento. Las presas y los azudes se han construido con la finalidad
de retener agua (y, por ende, sedimentos), aunque también son las que mayores
consecuencias tienen. Las soluciones de restauración pasan por su demolición si están
inutilizadas [137] o por restablecer el sedimento al río [150]. Un caso especial en las cuencas
semiáridas son las presas de derivación para el riego de turbias mediante boqueras. Su
eliminación puede ser discutible, dado que el sistema reproduce la red divergente de canales
típicos del final de ríos efímeros en zonas semiáridas con abanicos activos [132], [173].
Las modificaciones que afectan a un tramo son las más frecuentes. Se trata de
canalizaciones (en sentido amplio), dragados y limpiezas, vertidos sólidos y alteraciones de la
vegetación. Los vertidos sólidos suelen ser de origen antrópico y conllevan modificaciones
del radio hidráulico (que en caso de estrechar el cauce facilitan los desbordamientos) y en
muchos casos, contaminación, por lo que deben evitarse. Los dragados afectan a la cantidad
de sedimento del cauce, y aunque suelen realizarse para incrementar la capacidad del mismo,
son contraproducentes porque alteran la carga sedimentaria del río aumentando la erosión
del lecho [224]. Las limpiezas, cuando se realizan para eliminar vertidos, deben ser
respetuosas con la morfología del cauce, respetando barras y canales. Por lo que respecta a
las obras de canalización, deben revertirse y, en caso de riesgo para la población, deberían
buscarse soluciones más acordes con la naturaleza. El retranqueo de diques, los
desbordamientos dirigidos, u otras infraestructuras verdes son alternativas más respetuosas
con el funcionamiento natural de los ríos efímeros que las canalizaciones con obra dura [224].
Mención aparte merecen los trabajos de estabilización de las orillas. Esta práctica debe
evitarse, incluso cuando se realiza con bioingeniería, dado que la erosión de las márgenes del
lecho es un proceso natural que contribuye a la carga sedimentaria del río. La estabilización
lateral contribuye a fijar el lecho, evita la movilidad y afecta la conectividad lateral con el llano
de inundación adyacente. No hay nada más alejado de la auténtica restauración, que debería
consistir precisamente en recuperar la movilidad lateral del cauce, así como los procesos
naturales de erosión y sedimentación [224]. También son especialmente dañinas las
extracciones de áridos, ya que agudizan el déficit sedimentario provocado por las
oscilaciones climáticas y los cambios de usos del suelo. Prohibir las extracciones de áridos
debería ser un imperativo necesario para la recuperación de los ríos efímeros e intermitentes.
Por lo que respecta a la vegetación, sólo debería retirarse aquella que es de tipo alóctono,
dado que, desde el punto de vista geomorfológico, ejerce un papel importante en el
modelado del lecho, especialmente en la retención de sedimentos y la estabilización de las
barras. La limpieza de la vegetación es un tema controvertido cuando se producen
inundaciones, ya que la percepción social es que los restos de vegetación pueden taponar los
puentes y aumentar los efectos de las inundaciones. Ciertamente es un efecto que se
produce de forma puntual, pero también hay que considerar que la vegetación aumenta la
rugosidad, disminuyendo la velocidad del flujo.
212
Las modificaciones de la red de drenaje son habituales en los cauces mediterráneos

porque suelen ir ligadas al regadío o al abastecimiento urbano, aunque solo afectan a los
cursos intermitentes con embalses [259], [260]. Sin embargo, sí que es frecuente el vertido de
sobrantes o de depuradoras a los cauces efímeros. Esta práctica transforma los ríos efímeros
en permanentes, lo que conlleva el cambio de la biota terrestre por otra acuática. En estos
casos sería mejor promover su reutilización o la recarga de acuíferos.
En el apartado de afecciones a la cuenca se incluyen un conjunto de alteraciones difusas,
con efectos contrarios pero que pueden convivir a la vez en diferentes partes de la cuenca, lo
que dificulta notablemente la individualización de las causas y de sus consecuencias. Es el
caso de la expansión/abandono de la agricultura, la deforestación-pastoreo-
incendios/reforestación, abancalamiento/abandono bancales, etc. Estas prácticas han
experimentado cambios importantes a lo largo del siglo XX. En el pasado propiciaron la
sobrecarga de los cauces y conectividad hídrica de las ramblas. Actualmente, el abandono de
la agricultura –y por ende de los bancales– y del pastoreo extensivo ha facilitado la
reforestación natural de las cuencas y ha creado un déficit hidro-sedimentario importante. En
ocasiones, sin embargo, los incendios juegan en contra, favoreciendo la realimentación hidro-
sedimentaria de los cauces. Mención aparte merece la urbanización de las cuencas, tanto en
la cabecera como en las cuencas bajas, dado que altera del ciclo hidrológico (incrementa el
volumen y el pico del caudal, disminuye el tiempo de retraso, aumenta la velocidad del flujo) y
disminuye el aporte de sedimentos.
En este apartado se incluyen también los efectos de las oscilaciones climáticas de los
últimos siglos y en particular, del siglo XX. La situación actual está evolucionando hacia un
aumento de la temperatura (que afecta a la evapotranspiración y por tanto al caudal), la
disminución del volumen de lluvia (que ha provocado una disminución del caudal a lo largo
del siglo XX) y un repunte de las precipitaciones extraordinarias y de la intensidad de las
mismas [160]. Los efectos que se están constatando en las ramblas sugieren un incremento
en la frecuencia de los episodios intensos, a la vez que disminuye el volumen de lluvia de los
episodios. La consecuencia para las ramblas sería una disminución de la frecuencia de
episodios de baja magnitud, fiando la conectividad hidrológica de las cuencas a la intensidad
de la lluvia, que a su vez reduciría los umbrales de escorrentía [43].
Por su parte, la ocupación de los espacios inundables es de especial relevancia en la zona
mediterránea, precisamente porque la intermitencia del caudal potencia una falsa seguridad
que posibilita incluso la invasión o desaparición de los propios cauces. La urbanización de
las cuencas bajas propicia las inundaciones de tipo pluvial, al ocupar las zonas inundables o
incorporar los cauces al callejero. Ante este tipo de prácticas son necesarias las medidas de
ordenación del territorio, alertas tempranas y educación a la población, seguros o incluso
desurbanizar las zonas de máximo riesgo [229], [220]. Pero también son especialmente
importantes las soluciones basadas en la naturaleza (NBS) [102], como los SUD (sistemas de
drenaje urbanos sostenibles) o los parques inundables [131].
213
Hay que destacar que las afecciones a la cuenca son difíciles de revertir, dado que afectan a
los usos del suelo o a las oscilaciones del clima. Algunos autores propugnan la gestión de los
usos del suelo para incrementar la carga hidro-sedimentaria, mediante el desbroce selectivo
del bosque y del matorral, para incrementar el pastoreo o la agricultura más rentable [114].
En zonas semiáridas esta práctica es discutible, dado que la aridez del clima y la escasa
cubierta vegetal potenciarían fuertemente la erosión [250] y habría que valorar su
conveniencia. Lo más prudente en estas zonas, es la adaptación a las actuales condiciones
ambientales de déficit hidro-sedimentario. Por el contrario, las afecciones puntuales sobre el
cauce deben revertirse de forma prioritaria, dado que su impacto afecta directamente a las
características del cauce.
3. Incógnitas, retos y dificultades de la restauración en cauces efímeros

Aunque la restauración de ríos efímeros plantea problemas similares a la de los perennes,
existen algunos elementos diferenciales que deben ser tenidos en cuenta. Entre ellos cabe
considerar los siguientes:
 La conectividad hidrológica y sedimentaria (longitudinal, lateral, vertical y temporal)
presenta grandes fluctuaciones en los ríos efímeros, ya que su activación depende de los
episodios de precipitación que superan un umbral (P0), que a su vez depende de las
características de la precipitación, la cuenca y los cauces [44]. La absorción de los impactos
y las respuestas son más lentas que en los ríos perennes, ya que dependen de las crecidas
y, por lo tanto, los estados transitorios de adaptación del río a las nuevas condiciones
ambientales pueden ser muy duraderos. Emprender operaciones de restauración sin
considerar estas circunstancias puede ser contraproducente.
 Cuando se aborda una restauración/rehabilitación se necesita una imagen de referencia,
que la ENRR recomienda que sea la fotografía aérea de 1956. En el caso de los ríos
efímeros esta referencia es totalmente inadecuada, dada la importante desconexión
hidrológica y sedimentaria de estos cauces, que retrasa la absorción de los impactos. En
consecuencia, es imprescindible analizar y determinar la trayectoria histórica de los ríos,
para comprender la evolución de los factores que determinan el estado actual de los ríos
[82].
 Trabajar en la trayectoria histórica de los ríos permite analizar su capacidad de resiliencia.
Algunos estudios realizados en ramblas mediterráneas sugieren que los ríos efímeros
tienen una gran capacidad de auto-regeneración, dado que poseen una elevada energía.
El diseño de indicadores específicos de recuperación espontánea permite constatar el
poder regenerador de las crecidas y la importancia que tienen los sucesos extremos en la
evolución de las ramblas. Por ello es necesario seguir avanzando en esta línea, con la
finalidad de tener instrumentos de diagnóstico y criterios de restauración basados en el
funcionamiento real de los ríos efímeros [259], [41], [272].
 De acuerdo con todo lo dicho anteriormente, se considera fundamental priorizar la
eliminación de los impactos directos sobre los indirectos, dejando que el río pueda auto-
regenerarse. No obstante, dependiendo de la trayectoria de cada río, en los casos en que
214
no se observen indicios de auto-regeneración, puede ser necesaria la restauración activa.

La auténtica restauración fluvial debería ser fundamentalmente auto-restauración hidro-
geomorfológica y requeriría caudales naturales, crecidas geomórficas, sedimentos móviles
y espacio (territorio fluvial) para el desarrollo de la dinámica natural.
Conclusiones
Los ríos intermitentes y efímeros de la cuenca mediterránea, afectados por el abandono de la
administración y la falta de aprecio social, experimentan severos procesos de degradación y
ajuste. Dada su relevancia espacial y ambiental, es necesario un cambio de actitud sobre el
valor de estos cursos de agua, sus problemas y su funcionalidad en el sistema natural y en el
territorio. Además, en cumplimiento de la DMA, es necesario emprender su restauración,
aunque entendemos que, dada su especificidad, hay que priorizar la eliminación de impactos
directos al cauce y la restauración pasiva. En este sentido, consideramos que la restauración
más efectiva es aquella que permite al río inundar, erosionar, depositar y migrar. En
definitiva, permitir al río adaptarse y ajustarse por sí mismo al contexto hidro-sedimentario
actual. Esta suele ser, además, la opción más barata y segura para la sociedad [229]. No
abogamos por el paraíso perdido [82] de los ríos efímeros e intermitentes, pero si por una
naturalización máxima, dada su importancia ambiental y su elevada capacidad de resiliencia.
Agradecimientos
El presente trabajo ha sido financiado por los proyectos CGL2017-86839-C3-1-R y CGL2017-
84625-C2-1-R (Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, fondos FEDER).
215
4.3.5. Ejemplos de estrategias de intervención en núcleos

urbanos costeros para la reducción de riesgos de
inundación
Fernando García Martín
Universidad Politécnica de Cartagena
El trabajo realizado ha permitido definir una estrategia de implantación en el ámbito de los
núcleos urbanos del arco interior del Mar Menor de soluciones de Sistemas Urbanos de
Drenaje Sostenible cuyo funcionamiento se basa en la naturaleza (SUDS/SBN): cubiertas
vegetadas, pavimentos permeables, depósitos de infiltración, cunetas vegetadas, parterres
inundables, áreas de biorretención, zanjas de infiltración alcorques, etc. Estas soluciones
pueden permitir controlar la escorrentía, filtrar y tratar las aguas, así como infiltrar y derivar el
flujo. Todo ello, en colaboración con los sistemas tradicionales de drenaje.
Exposición y vulnerabilidad a las inundaciones en los núcleos urbanos costeros

del arco interior del Mar Menor
Los efectos de las inundaciones en el arco interior del Mar Menor, y específicamente en los
espacios libres urbanos de este ámbito, se han analizado a partir de la tradicional formulación
del riesgo como la coexistencia de un peligro provocado por las lluvias intensas, una
superficie expuesta a este peligro y que resultan vulnerables al mismo.
 El análisis de la PELIGROSIDAD se ha centrado en la contextualización de los episodios de
inundación en el Mediterráneo y en el Mar Menor. Para ello se ha realizado una revisión
bibliográfica sobre publicaciones científicas que analizan la frecuencia, tendencia,
intensidad de los eventos de lluvia y de inundación, además de un resumen de datos
climáticos del ámbito.
 La EXPOSICIÓN a estas inundaciones se ha analizado desde varias perspectivas. En primer
lugar, a través del análisis de la evolución de la superficie expuesta, utilizando bibliografía
específica. En segundo lugar, con el análisis de los criterios con los que se elaboraron los
mapas de peligrosidad (o cartografías de zonas inundables), como información de
referencia básica. Y, por último, a través del análisis de la exposición que tienen los
núcleos urbanos del arco interior del Mar Menor.
 La VULNERABILIDAD de los espacios libres frente a las inundaciones es un aspecto mucho
menos analizado previamente. Para ello se ha acudido a información sobre los recientes
episodios de inundación acontecidos en el arco interior del Mar Menor. Tanto con fuentes
de datos recogidas en los días de las catástrofes, como extraída de reuniones mantenidas
con los técnicos municipales de los distintos ayuntamientos con núcleos dentro del
ámbito.
Los datos de pluviometrías máximas desde 2004 en la estación San Javier Aeropuerto
muestra una gran variabilidad de las lluvias. En 79 de los 186 meses las precipitaciones
216
máximas diarias fueron menores a 5ml, contrastando con los episodios puntuales de fuertes
lluvias, cuatro de más de 100ml en un día con un máximo de 204,7ml el 12 de septiembre de
2019. Se observa que los daños más graves se producen cuando la precipitación supera los
60 mm de lluvia, causando desde corte de carreteras hasta daños en infraestructuras,
construcciones e incluso pérdidas humanas y evacuaciones. También se percibe que los
efectos más graves se registran en los últimos años, aún con intensidades de lluvias similares.
La amplia cuenca del Mar Menor, la alteración de su territorio por las actividades productivas
y la difuminación de los cauces de las ramblas y barrancos naturales han acentuado en los
últimos años la exposición. El Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI)
muestra que los suelos urbanos (y urbanizables) están ampliamente expuestos incluso en los
episodios de lluvias más frecuentes. La magnitud del riesgo requiere de medidas a distinta
escala, desde la territorial a la adaptación de los espacios libres urbanos. El papel de éstos es,
en estas ubicaciones, es especialmente peculiar respecto a la gestión de las escorrentías
porque, dado que se ubican en el final de la cuenca no son posibles las habituales medidas de
intercepción y derivación de las aguas.
La imágenes tomadas por el helicóptero 112 en los episodios de septiembre 2019 permitió
evaluar la vulnerabilidad de los espacios libres: zonas verdes y parterres elevados sobre el
nivel de las calles que no aprovechan su capacidad de retención e infiltración, rotondas y
medianas sobreelevadas que ejercen de barreras al flujo del agua, existencia de grandes
superficies libres impermeabilizadas, acumulación de agua en pasos estrechos bajo
infraestructuras, presencia de obstáculos en cauces de ramblas, efecto barrera en el diseño
de los paseos marítimos.
El estudio del comportamiento de la escorrentía en los espacios libres urbanos ha sido

especialmente relevante para definir las oportunidades de implantación de SUDS/SBN y fijar
el alcance de éstos. Dada la amplia extensión de la cuenca y la necesidad de disponer de
datos de forma ágil, se obtuvo la red de escorrentía urbana a partir de geoprocesos de
análisis del terreno en sistemas de información geográfica utilizando el Modelo Digital del
Terreno 2ª Cobertura del Instituto Geográfico Nacional (MDT 02), con paso de malla de 2m.
Este modelo ha sido desarrollado por el IGN por interpolación a partir de la clase terreno de
217
los vuelos LIDAR de la segunda cobertura del Plan Nacional de Ortofotografía Aérea (PNOA),
realizados en el año 2016 para el ámbito del trabajo.
La identificación de las “microcuencas” urbanas en las que se dividen los núcleos urbanos y la
red de “canales” de escorrentía que discurren por las calles de estos ámbitos son una
información muy valiosa para comprender el comportamiento de las aguas superficiales en
situaciones de lluvias. La información cartográfica obtenida se ha contrastado en las
reuniones mantenidas con los técnicos de los distintos términos municipales,
comprobándose una buena representatividad general de la escorrentía.
Para el funcionamiento óptimo de los SUDS/SBN se ha considerado su nivel de exposición a
las inundaciones, situaciones en las que la capacidad de retención de estas soluciones suele
verse superada. Las superficies de los núcleos urbanos que están en estas zonas inundables
se han clasificado como “zonas críticas”, mientras que las que quedan fuera de las zonas
inundables como “zonas estratégicas” para los SUDS/SBN. Esta distinción se ha realizado para
las zonas expuestas a la inundación de periodo de retorno de 500 años (el escenario más
grave pero menos frecuente).
Esta clasificación permite hacer una primera estimación del alcance que podría tener la
implantación de SUDS en cada una de las zonas, quedando sujeta a la intensidad y la
localización de las lluvias.
Tabla 18: Eficiencia de SUDS/SBN según exposición e intensidad de lluvias
Exposición Lluvias moderadas y locales Episodios de inundación

Eficiencia media. Los SUDS/SBN
Eficiencia alta de los SUDS/SBN podrán realizar correctamente
para funciones de detención, sus funciones, aunque con
Zona estratégica
canalización, filtración e cierto riesgo de
infiltración. desbordamiento de su
capacidad.

Eficiencia baja. La capacidad de
podrán realizar correctamente
los SUDS/SBN será rebasada
sus funciones, aunque con
Zona crítica por los caudales actuales que
cierto riesgo de
se acumulan en los núcleos
desbordamiento de su
urbanos.
capacidad.

Eficiencia alta de los SUDS/SBN podrán realizar correctamente
para funciones de detención, sus funciones, aunque con
Zona estratégica
canalización, filtración e cierto riesgo de
infiltración. desbordamiento de su
capacidad.
Fuente: Consejería de Fomento de la Región de Murcia y Universidad Politécnica de Cartagena (2020)
218
Definición de una estrategia operativa para la implantación de SUDS/SBN

La definición de la estrategia se realiza a partir de varios pasos, tratando de presentarla de
forma operativa en el documento final38. En éste, se identifican 1078 espacios libres (zonas
verdes, equipamientos, rotondas y aparcamientos) en los que es posible implantar
SUDS/SBN. De los 250 ubicados en San Javier, se ha prevalorado el coste de implantación de
los 64 identificados como preferentes, además de en 126 calles identificadas también como
prioritarias
Un primer conjunto de fichas recoge, para los distintos ámbitos del arco interior del Mar
Menor, los espacios de oportunidad disponibles en función de un criterio multivariable
(exposición, tipología, calificación urbanística, etc.)
Figura 72: Ejemplo de ficha resumen de ámbito. (Consejería de Fomento de la Región de Murcia y Universidad
Politécnica de Cartagena (2020)
Un segundo conjunto de fichas establece los criterios para identificar los tipos de SUDS a
implantar en cada tipo de espacio libre, también considerando distintas variables
(localización, morfología, pendiente, propiedades del terreno, etc.).
38
“Implementación de Soluciones Basadas en la Naturaleza para el comportamiento de los espacios libres urbanos frente a
episodios de lluvia e inundación - arco interior del Mar Menor” disponible en: https://eacs.carm.es/acciones/analisis-del-
comportamiento-de-los-espacios-libres-urbanos-frente-a-episodios-de-inundacion-implementacion-de-suds/
219
Figura 73: Ejemplo de ficha de tipo de espacio libre. (Consejería de Fomento de la Región de Murcia y Universidad
Politécnica de Cartagena (2020)
Un tercer conjunto de fichas recoge las recomendaciones para la implantación de cada tipo
de SUDS en el ámbito del arco interior del Mar Menor, contemplando también diversas
variables (climatología, características del terreno, ubicación dentro de la cuenca, etc.).
Figura 74: Ejemplo de ficha recomendaciones para cada tipo de SUDS/SBN. (Consejería de Fomento de la Región
de Murcia y Universidad Politécnica de Cartagena (2020)
220
Esta estrategia se ha aplicado, por último, al núcleo urbano de San Javier, avanzando en los
criterios para identificar los espacios prioritarios para la implantación de SUDS y la valoración
económica del conjunto de actuaciones propuestas en los espacios prioritarios. La
priorización de los espacios públicos y las calles se ha realizado considerando su potencial
dentro del sistema de escorrentías (considerando ubicación, características del espacio) y su
estado actual (considerándose más oportunos los deteriorados o envejecidos).
Tabla 19: Valoración del coste actuaciones prioritarias de implantación de SUDS/SBN
35 zonas 5 5 19 rotondas
verdes equipamientos aparcamientos y medianas 126 calles
Valoración 22.964.562,25€ 5.437.782,80€ 3.060.396,00€ 627.109,00€ 6.975.659€
total
Superficie 243.693m2 82.792m2 46.764m2 14.173m2 32,5km

total
Media del 656.130€ 1.087.556€ 612.079€ 33.005€ 37.125€

coste
Coste medio 2:94€/m2 2:65€/m2 2:65€/m2 44€/m2 214€/m2

m2
35 zonas 5 5 19 rotondas 126 calles

verdes equipamientos aparcamientos y medianas
Fuente: Consejería de Fomento de la Región de Murcia y Universidad Politécnica de Cartagena (2020)
De acuerdo con las estimaciones, el volumen total de acumulación estimado que podrían
albergar los SUDS/SBN contemplados en los distintos tipos de espacios públicos prioritarios
es de 243.693 m3 en zonas verdes, 41.396m2 en equipamientos, 14.029m3 en aparcamientos
y 11.338m3 en rotondas. Con referencia a área de biorretención excavada 1,5m, la estimación
de la inversión por m3 acumulado utilizando SUDS/SBN sería de 100 €/m3. Este coste sería
bastante inferior que los 371€/m3 que tuvo el tanque de tormentas de la calle Patrulla Águila
de San Javier.
221
Figura 75: Priorización de espacios en San Javier, Murcia. (Consejería de Fomento de la Región de Murcia y
Universidad Politécnica de Cartagena (2020)
Las posibilidades para la implantación de la estrategia son diversas. Pueden realizarse a

través de los instrumentos de ordenación del territorio, entre los que los nuevos
instrumentos en redacción del Plan de Ordenación Territorial de Prevención Riesgos de
Inundación (POTPRI) y el Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca del Mar Menor
(POTMARME) suponen una oportunidad para coordinar medidas contra inundaciones
territoriales y de núcleos urbanos. En los instrumentos de planeamiento urbanístico la
implantación es normativa desde modificación en 2020 de la Ley 13/2015 de Ordenación
Territorial y Urbanística de la Región de Murcia, pudiendo ser integrada en la revisión de
planes generales y en el planeamiento de desarrollo, cuyo diseño puede contemplar el papel
que tienen sus espacios libres públicos en la red de escorrentías del núcleo urbano. Por
último, la forma más inmediata es a través de los proyectos de urbanización, sin requerir
modificación del planeamiento, y de las obras de reurbanización y mantenimiento de
infraestructuras municipales.
222
4.3.6. Procesos erosivos y sedimentarios en ríos y costas. Retos

de gestión y soluciones
José Francisco Sánchez1, Marina Cantalejo-Ibáñez2, Agustín Millares-Valenzuela2, Miguel
Ortega-Sánchez2
1
Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX)
2
Universidad de Granada
Introducción
Los sistemas hidrológicos, fluviales y costeros se encuentran relacionados por los flujos de
agua, sedimentos y sustancias. Su estudio es de gran interés, ya que representan un vínculo
crucial para comprender la interacción entre el impacto de los procesos erosivos y de
sedimentación asociados [292]. En el contexto actual de declive natural y artificial del
transporte de sedimentos a lo largo de la red fluvial, la evaluación de la entrada de
sedimentos y su redistribución hacia las áreas costeras adyacentes es crucial para la gestión
sostenible [307]. En los últimos siglos, las actividades humanas como los encauzamientos, la
desviación de canales, los dragados, la deforestación o la construcción de presas, han
alterado significativamente los procesos naturales y modificado la morfología de los sistemas
fluviales y costeros [313], [151]. Además de los condicionantes antrópicos, los efectos
asociados al cambio climático alterarán previsiblemente estos sistemas con costes
socioeconómicos relevantes. El aumento del nivel del mar es probablemente uno de los
efectos más graves que está acelerando el retroceso de los deltas en todo el mundo [286],
siendo los ubicados en la costa mediterránea particularmente vulnerables [28].
Durante las últimas décadas, se han estudiado muchos ejemplos de ríos y costas fuertemente
modificados por las actividades humanas. Algunos autores [280] revisaron cómo los factores
naturales y humanos han controlado el delta del Po (Italia) a lo largo del tiempo, mientras que
los cambios inducidos por el hombre en la geomorfología del delta del Nilo (Egipto) se
estudiaron mediante imágenes Landsat Enhanced Thematic Mapper [90]. Otros autores [254]
relacionaron el comportamiento costero a gran escala del delta Rhone con el impacto y la
eficiencia de los proyectos de ingeniería dura. La evolución reciente del delta del río Adra
(sureste de España) fue reconstruida a través de mapas históricos, fotografías aéreas y datos
batimétricos [145].
España es un país con una gran capacidad de agua embalsada, lo cual repercute en las
características sedimentológicas fluviales y produce la disminución del volumen de agua que
alcanza las desembocaduras y el medio marino. Por un lado, gran parte de los sedimentos
quedan retenidos en los diferentes embalses de las cuencas; por otro, la capacidad erosiva de
los ríos es menor como consecuencia de la disminución de caudales a causa de la regulación;
finalmente, en las últimas décadas se han producido importantes modificaciones de los usos
del suelo.
223
Además de los impactos directos del cambio climático sobre la costa y el medio marino,
existen otros efectos que darán lugar a procesos erosivos en ríos y costas. La Estrategia de
Adaptación al Cambio Climático en la Costa Española [172] realiza un diagnóstico sobre los
efectos esperados en las aguas dulces y la retención de sedimentos. Algunos de los cambios
en los usos del suelo como, por ejemplo, el incremento de zonas urbanizadas, han llevado a
una mayor escorrentía en dichas zonas por la desaparición de la vegetación que ejercía una
función de retención del agua a su paso. Asimismo, también las descargas sedimentarias y de
nutrientes al mar han disminuido por las nuevas características de impermeabilidad del
pavimento frente al terreno natural que existía con anterioridad. Las descargas fluviales de
embalses repentinas por avenidas, tienen consecuencias importantes sobre la red fluvial, los
ecosistemas y sobre la capacidad de retención de material en los estuarios [172]. La menor
llegada de sedimentos por estas y otras causas repercute en las condiciones de erosión
costera y en la vulnerabilidad de zonas de humedales. En otros casos, por el contrario,
acciones como la deforestación implicarían un mayor aporte de sedimentos a zonas litorales
por arrastre al aumentar la erosión y podría influir negativamente en las comunidades
bentónicas por enterramiento y mayor turbidez, así como en las praderas submarinas y
fondos rocosos.
Entre las variaciones esperadas, se encuentra una tendencia generalizada a la reducción del
recurso hídrico disponible en los sistemas de explotación en las cuencas hidrográficas [51]
que puede ir acompañado de un aumento en la frecuencia e intensidad de los eventos
torrenciales, con repercusiones en los medios fluvial y marino en cuanto a daños a
infraestructuras y mayor entrada de contaminantes o basuras. En la costa, por ejemplo, estos
daños pueden afectar a las infraestructuras de protección, las playas y las zonas de uso
turístico, así como a la calidad del agua para el baño en las playas por aumento de la turbidez.
El aumento de la demanda de riego puede provocar un menor aporte de sedimentos debido
a la mayor retención de agua en embalses, dando lugar a erosión en las zonas costeras de
playas e infraestructuras de defensa, lo cual también lleva asociados impactos sobre el sector
turístico, que está influido por la buena calidad de las playas.
Por último, también relacionado con el aumento en frecuencia e intensidad de eventos
torrenciales, es previsible que los efluentes de las depuradoras en épocas normales lleven
poco caudal, pero que con las tormentas las depuradoras puedan sufrir episodios más
frecuentes de desbordamientos, provocando la llegada de sedimentos en gran cantidad a ríos
y costas. Aunque este problema no está directamente relacionado con los procesos erosivos,
sino más bien lo contrario, no debe olvidarse el potencial problema de contaminación
asociada, que podría alcanzar zonas sensibles (p.ej. playas y desembocaduras) y afectar tanto
a los procesos sedimentarios como a los ecosistemas.
Según el estudio “Efectos potenciales del Cambio Climático en las Demandas de agua y
Estrategias de Adaptación” [53], en la cuenca del Júcar la disminución estimada de los
recursos hídricos podría provocar incrementos de las dotaciones netas medias de agua de
riego para el periodo 2011-2040 del 3% (o 5% con adaptación de la fecha de siembra). Como
consecuencia de esta mayor demanda de agua de los cultivos, podría necesitarse un uso
224
mayor de la reutilización de agua para satisfacer esta demanda. La adopción de estas

medidas repercutiría en un menor aporte de sedimentos desde los cauces fluviales, que
puede por un lado afectar a la dinámica litoral ocasionando erosión en algunas playas, y por
otro generar el aumento de las actividades de desalación en el litoral.
La disminución del aporte sedimentario a la costa puede ser atenuada a través del
establecimiento de caudales ecológicos que incluyan la componente sólida y a través de la
gestión de los sedimentos en los embalses. El RD 907/2007 define el Caudal ecológico como
aquél que contribuye a alcanzar el buen estado o buen potencial ecológico en los ríos o en las
aguas de transición y mantiene, como mínimo, la vida piscícola que de manera natural
habitaría o pudiera habitar en el río, así como su vegetación de ribera.
Cabe destacar que en los ambientes semiáridos del Mediterráneo el aporte sedimentario
también vendría dado a través de las ramblas en épocas de avenida [161]. Otro aspecto en
tierra que se verá afectado por el cambio climático y puede tener incidencia en las actividades
en el mar es el cambio en los usos del suelo debido a la desaparición de cultivos o cobertura
vegetal favorecida por los cambios en la evapotranspiración potencial asociada a los cultivos,
que se verá incrementada según los valores proyectados para final de siglo [51].
Los usos del suelo influyen en las condiciones de la escorrentía que llega a la zona costera. La
inundación y erosión que provocan daños en las playas e infraestructuras costeras
dependerán en parte de dichos caudales de escorrentía, siendo previsible el aumento de las
precipitaciones máximas [191] sin que sea suficiente el efecto laminador de los embalses
frente a avenidas extraordinarias, a pesar de que la capacidad de embalse en España supera
los 56.000 hectómetros cúbicos [21]. Este efecto puede verse agravado por las sequías, que se
espera que vayan a ser más frecuentes debido al cambio climático [51], si bien existe
incertidumbre sobre los resultados de las proyecciones en buena parte de nuestra geografía.
Procesos erosivos y sedimentarios en el delta del Ebro

El ejemplo más claro que tenemos en España sobre la interacción entre los procesos
sedimentarios de ríos y costas es probablemente el río Ebro, si bien también en otras áreas se
encuentra una relación muy cercana entre los efectos en unos y otros sistemas [159].
225
CINCA SEGRE
FRAGA
EBRO (9017)
MEQUINENZA
XERÓS
GELSA (9025)
(9112)
MONASTERIO MONTSANT
DE RUEDA CANA
PLAYAS DE MARGALEF
CHACÓN CUIRANA
RIBARROJA
CUIRANA
ESCATRÓN FLIX
AGUAS VIVAS (9001-AS) CHIPRANA
CASPE (9121)
(9099)
MARTIN CN ASCÓ
ALGAS
GUIAMET
CASPE
REGALLO SEC
MATARRAÑAS
GUADALOPE CANALETA
XERTA
XERTA
TORTOSA
km
0 5 10 20 30 40
(XXXX) ESTACIÓN DE AFORO SÓLIDO
Figura 76: Ubicación de las principales infraestructuras, emplazamientos y cursos fluviales del entorno del bajo
Ebro (Fuente: [197])
La Tabla 20 muestra la evolución histórica de la capacidad de embalse en el río Ebro y la

disminución de aporte sólido al mar.
Tabla 20: Evolución del caudal sólido en suspensión en la desembocadura del Ebro.
Fuente: [199]
El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha presentado recientemente

a consulta pública el Plan para la Protección del Delta del Ebro, que aborda esta cuestión
detenidamente. Sobre el cauce del río Ebro hay construidos numerosos embalses para
abastecimiento y aprovechamiento hidroeléctrico, como los de Mequinenza, Ribarroja o Flix
226
(ver Figura 76), así como azudes, canales y trasvases para garantizar el suministro de agua en
zonas industriales y urbanas (por ejemplo, el Gran Bilbao o Tarragona) y el regadío en zonas
de la Comunidad Valenciana y los arrozales del Delta del Ebro [172]. Puede comprobarse
(Figura 77) que existe una clara correlación entre el aumento de la citada capacidad de
embalse y la reducción del caudal.
Figura 77: Evolución del caudal sólido en suspensión en la desembocadura del Ebro
Los problemas del Delta del Ebro en relación con el cambio climático y los procesos erosivos
sedimentarios son sintetizados en el Plan de protección del Delta del Ebro [197] y por [199],
del que se presenta un extracto:
 El principal problema del Delta es la falta de aportes sólidos del río. El sedimento que llega
a la desembocadura es hoy el 1% del que llegaba a principios del siglo XX, debido a la
regulación mediante embalses del 97% de la cuenca. Este sedimento está formado
principalmente por limos y arcillas, que no participan en la dinámica litoral, en el sentido
de crear playas.
 Los procesos erosivos dominan sobre los aportes del río, lo que provoca una erosión del
frente Este del Delta (Cap Tortosa) y una sedimentación en las flechas del Fangar y de la
Banya. Los terrenos amenazados (humedales, campos de cultivo e incluso urbanizaciones)
son de un valor muy superior a los creados.
 El aumento relativo del nivel del mar, debido por un lado al cambio climático y por otro a
la subsidencia, puede causar el hundimiento del Delta. No es descartable un ascenso de
50 cm en los próximos 100 años (lo que amenazaría a casi la mitad de su superficie).
 Además, la regulación de caudales debido a la presencia de presas provoca el
estancamiento de la cuña salina lo que, combinado con la eutrofización, puede llevar a la
anoxia en el fondo del río y las bahías.
227
A este respecto, algunos autores [269] muestran una comparativa de los volúmenes de
retención de arena en los ríos cuyos deltas son los más importantes a nivel mundial (Figura
78), donde destaca el Ebro como el segundo en porcentaje de sedimentos retenidos.
Figura 78: Porcentaje de sedimento retenido antes de llegar al Delta en algunos de los más importantes ríos con
delta del mundo [269].
Los efectos de la regulación del río Ebro desde la década de 1950 se aprecian bien en la
Figura 79, que muestra cómo el Cabo Tortosa ha retrocedido más de 2 Km desde 1957.
Además de la desembocadura, la dinámica litoral ha producido erosiones en prácticamente
todo el frente litoral del Delta, transportando el material erosionado hacia las puntas del
Fangar y la Banya y hacia el interior de las bahías. En la playa de la Marquesa y en la Barra del
Trabucador también se ha producido un importante retroceso de la línea de orilla (superior a
200 m) desde mediados del siglo XX.
228
Figura 79: Variación de superficie de la costa del Delta del Ebro entre 1957 y 2018. Fuente: Plan para la protección
del Delta del Ebro [197]
En conclusión, la pérdida de aportaciones sedimentarias por la regulación del río Ebro ha

supuesto una grave alteración de la dinámica sedimentaria del Delta, que ha sufrido un grave
retroceso de su frente litoral. Globalmente, no obstante, la superficie del Delta está en un
equilibrio frágil, ya que las bahías se están colmatando a costa de la desaparición del frente
costero [197].
La muestra la superficie de cuenca regulada en los ríos mediterráneos españoles ha crecido
enormemente desde principios del siglo XX. Como puede verse, esta superficie pasa en los
ríos mediterráneos de un 3% en 1908, a un 22% en 1960, un 63% en 197239 y un 71% en 1990.
39
La cuenca del Ebro estaba ya casi completamente regulada en 1972.
229
Figura 80: Evolución de la superficie de cuenca regulada para los ríos mediterráneos españoles [199]
Procesos erosivos y sedimentarios en el río Guadalfeo (Granada)

En el río Guadalfeo (Granada, España), como en otros ríos efímeros o cuasi-efímeros
mediterráneos, la dinámica del transporte fluvial se encuentra condicionada por la gran
disponibilidad de sedimento a lo largo del cauce principal [249], [182], [181], siendo los
principales contribuyentes de sedimento al sistema costero. La relación cuenca-río-costa de
estos sistemas es muy estrecha y repercute notablemente en los impactos erosivos y
sedimentarios forzados por acciones antrópicas y/o climáticas. Sin embargo, aunque la
evolución costera depende en gran medida de los sedimentos aportados por los ríos
cercanos, la cuantificación de esta interacción aún no está bien descrita.
La construcción de la Presa de Rules, 19 km aguas arriba de la desembocadura del río
Guadalfeo en 2004, regula el 85% de la escorrentía de la cuenca. Como consecuencia, el delta
presenta actualmente problemas de erosión y un severo retroceso de la línea costera.
Trabajos previos sobre el delta del Guadalfeo han puesto de manifiesto impactos en la
geomorfología y sedimentología submarina [159], [104] la intrusión marina en el acuífero
costero por falta de recarga fluvial [83], la caracterización de la hidrología del acuífero delta
[84], y el análisis de la evolución del delta a lo largo del último milenio [146]. A partir de
230
trabajos batimétricos y topográficos y su relación histórica con los agentes forzadores

marítimos y fluviales, [28] analizaron la dinámica erosiva y sedimentaria entre el sistema
fluvial y costero y el impacto relacionado con diferentes escenarios de gestión de la presa de
Rules. Los resultados revelaron que la dinámica del sistema deltaico del Guadalfeo se rige por
la aportación de sedimentos del río durante eventos intensos. Estas aportaciones se
distribuyen posteriormente a lo largo de la costa debido a la direccionalidad del viento y el
oleaje dominante. Las mediciones de las características del sedimento repartido a lo largo de
la red fluvial y transportado por carga de fondo confirmaron la correlación entre sistema
fluvial y costero con granulometría, densidad aparente y composición mineralogía muy
similares.
Figura 81: (a) Sedimento acumulado en la cola del Dique del Granadino, río Guadalfeo (presentado en [181]). (b)
Resultados topográficos del sedimento acumulado en la cola del embalse de Rules durante 2005-2008. (b-c)
embalse durante el evento de diciembre de 2009 (presentado en [199]).
Durante el periodo de estudio, 2005-2016, se registró un solo evento intenso en diciembre de

2009 de 3 días de duración acompañado de eventos moderados de precipitación durante el
mes de enero de 2010. Durante este evento el sistema costero perdió casi 0,3 hm 3 de
sedimentos (0,13% del volumen total y 2,34% del volumen inicial en el delta activo) desde la
entrada en operación de la presa en 2004, mientras que el área que rodea la desembocadura
del río perdió casi 0,31 hm3 (0,63% de su volumen inicial y 11% de su volumen activo inicial).
Estas pérdidas generaron un retroceso del litoral de hasta 87 m (92% del total) y un perfil de
playa al disminuir hasta 820 m2 (13% de la zona activa) y se encuentran relacionadas con la
231
acumulación de 0,14 hm3 en el dique de retención fluvial del Granadino [182] y 1,8 hm3 en el
embalse de Rules [183]. La Figura 82 muestra los resultados del sedimento atrapado en
ambas infraestructuras fluviales.
En consecuencia, las contribuciones de carga de fondo y flujo de derrubios superiores a 2 hm3
durante el periodo de este estudio habrían alcanzado el sistema costero en condiciones de no
regulación, lo que representa más del 150% de la situación real. La diferencia entre los
escenarios es superior a 0,75 hm3; en consecuencia, el embalse de Rules ha impedido el
avance de un delta que estaba progradando antes de la construcción de la presa [135].
A pesar de los beneficios en el control de inundaciones y almacenamiento de recursos
hídricos, estratégicos en ambientes semiáridos, los resultados de este estudio remarcaron el
coste real de este tipo de infraestructura. A corto plazo, los crecientes procesos de erosión río
abajo y el retroceso de la línea costera requerirán proyectos de restauración costosos. A largo
plazo, se debe agregar el coste asociado con la pérdida de volumen del embalse por
sedimentación. Esto sugiere que serían necesarios nuevos escenarios de gestión del caudal
drenado por la presa, junto con la posibilidad de realizar un bypass de sedimentos desde el
embalse aguas arriba hasta el tramo aguas abajo, para evitar la erosión tanto del sistema
costero como del tramo entre el embalse de Rules y la desembocadura del río Guadalfeo. La
importancia de este tipo de estudios radica principalmente en: (1) la exploración y
demostración de la evolución de un delta con y sin regulación fluvial, (2) la comparación con
otros deltas mediterráneos, y (3) la propuesta de nuevas metodologías de manejo, basadas
tanto en datos de campo como en modelos numéricos, para controlar los problemas de
erosión costera.
En relación con la evolución de la franja costera deltaica, a lo largo de este trabajo se ha
mostrado que su retroceso ya es evidente en la actualidad, y que se intensificará en el futuro
debido a los efectos del cambio climático. Así, además de las medidas planteadas en el
párrafo anterior, serán necesarias otras actuaciones que ayuden a mitigar estos efectos. En el
marco de las soluciones tradicionales, además de la utilización de obras rígidas, [27]
propusieron mejoras en el diseño de las regeneraciones artificiales de playa en entornos
deltaicos, de forma que se extienda su vida útil y se optimice el volumen de material
empleado.
Por otro lado, en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) auspiciados por
Naciones Unidas, se está trabajando en el diseño de “soluciones basadas en la naturaleza”.
Estas soluciones se apoyan en el funcionamiento natural de los ecosistemas costeros,
potencian la resiliencia y los servicios ecosistémicos, y persiguen el desarrollo de soluciones a
largo plazo de forma interdisciplinar, transversal y holística. Sin embargo, aún se encuentran
a un nivel muy preliminar en su desarrollo, siendo necesario potenciar su desarrollo
tecnológico antes de su implementación práctica. Como ejemplo, destaca la re-naturalización
de entornos costeros mediante vegetación autóctona en zonas en las que los temporales son
poco frecuentes y el contenido energético del oleaje es bajo. Asimismo, se están planteando
soluciones híbridas que combinen la rigidez de las estructuras, pero empleando distintos
232
materiales y diseño que favorezcan el desarrollo de vida. A este respecto, el conocimiento

científico-técnico se encuentra ante diversos retos complejos, pero al mismo tiempo
transcendentales. ¿Se pueden diseñar mejor y de manera más sostenible las soluciones
tradicionales? ¿Se puede rebajar su coste, reducir su impacto e incrementar su vida útil?
¿Podemos reproducir en laboratorio el comportamiento de soluciones naturales? ¿Cómo se
estima el coste de las soluciones naturales? ¿Cuánto tiempo tardan en “funcionar”?
Figura 82: Evolución de la línea costera en el delta del río Guadalfeo.
Proyecto RISKCOAST
El proyecto RISKCOAST “Desarrollo de Herramientas para prevenir y gestionar los riesgos
geológicos en la costa ligados al Cambio Climático” es un proyecto europeo Interreg de la IV
convocatoria SUDOE busca promover la innovación para hacer frente a un abanico de
peligros geológicos que amenazan la costa. El aumento en el número de eventos de
precipitación intensa y de los períodos de sequía debido al cambio climático induce riesgos
geológicos que afectan significativamente la economía y representan una seria amenaza para
la población. La costa es un territorio particularmente vulnerable, ya que ha sido
ampliamente modificado por el desarrollo urbanístico principalmente relacionado con el
turismo. El proyecto RISKCOAST promueve la innovación y un conjunto de medidas de
medidas basadas en la naturaleza, adaptadas a cada riesgo y territorio, respetando las
medidas de protección del medio ambiente y un mínimo impacto en los ecosistemas. Para
ello, RISKCOAST proporciona estrategias para una gestión de riesgos más coordinada y
233
eficiente, basada en 3 fases de una emergencia: prevención, respuesta y renovación. La

cuenca del río Guadalfeo ha sido seleccionada dada su clara vulnerabilidad a estos procesos y
su marcado vínculo entre procesos hidrológicos, fluviales y costeros.
234
5. Hacia unas líneas de trabajo futuro en ríos y

costas
Joaquín Farinós Dasí
Instituto Interuniversitario de Desarrollo Local (IIDL) de la Universitat de València,
FUNDICOT
5.1. Unos diagnósticos claros, pero necesitados de

actualización continua
A nivel internacional, el cambio climático, en municipios con ríos y costas, genera impactos
significativos en el abastecimiento de agua, la infraestructura de saneamiento y de pluviales y
el tratamiento de aguas residuales, el sector energético, el sistema de transporte urbano y el
sistema de salud pública40. Las intensas sequías e inundaciones, los dos riesgos más
importantes, amenazan el suministro de agua, con el colapso de las redes de abastecimiento
y saneamiento, con provocar inundaciones extremas, aumentar el nivel del mar, incrementar
los efectos de las marejadas ciclónicas sobre los ecosistemas, las infraestructuras urbanas, los
espacios públicos y las edificaciones.
En España, la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático en la Costa Española ofrece un
claro diagnóstico sobre los efectos esperados: subida del nivel del mar; la inundación de
playas y su erosión, como la de dunas y acantilados, con consecuencias como la pérdida de
humedales y servicios ecosistémicos; la afección a la población por inundación permanente,
los daños a infraestructuras y los cambios en la operatividad de los puertos41.
España se caracteriza por disponer de una gran capacidad de embalse, lo que acaba
repercutiendo en las características sedimentológicas de los ríos y produce la disminución del
volumen de agua que alcanza las desembocaduras y el medio marino. La situación resultante
es que gran parte de los sedimentos quedan retenidos en los diferentes embalses de las
cuencas y se modifica la capacidad erosiva de los ríos es menor como consecuencia de la
disminución de caudales a causa de la regulación mientras que se acelera con la
artificialización de los cauces. Por otra parte, la frecuencia e intensidad de los eventos
torrenciales tiene importantes repercusiones en los medios fluvial y marino, provocando
daños en las infraestructuras y una mayor entrada de contaminantes y basuras. Esto acaba
afectando a la calidad de aguas para el baño, lo que ha obligado en algunos países a la
práctica solución de colocar redes y mallas de captura de residuos sólidos urbanos (que se
40
Rosenzweig, C., Solecki, W, Romero-Lankao, P., Mehrotra, S., Dhakal, S., Ali Ibrahim, S. (Eds.) (2018). Climate Change and Cities:
Second Assessment Report of the Urban Climate Change Research Network. Cambridge: Cambridge University Press, 811 pp.
41
MAPAMA (2016), “Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española”.
235
retiran y limpian de forma continua) al final de los sistemas de escorrentía y evacuación,

previamente a su entrada en otro colector mayor o a su desembocadura al mar.
La falta de sedimentos y la artificialización provocada por el alto grado de urbanización de la
costa, así como la construcción y ampliación de los puertos y obras de defensa, hace que las
áreas en donde esto ocurre tengan una mala respuesta de adaptación a los cambios
asociados al cambio climático. Las playas con menor anchura y pendiente sufrirán más. La
subida del nivel del mar hace que los daños esperables asociados al oleaje puedan ser
mayores, afectando tanto a instalaciones portuarias y a estructuras de defensa costera como
a cualquier actividad que tenga lugar en la costa. Los deltas, donde se da la subsidencia del
terreno, la subida relativa del nivel del mar será mayor que en otras zonas por ese motivo.
Pareciera que nos encontráramos en la tormenta perfecta: Costa regresiva y en desaparición;
mayor presión de la población y de las actividades sobre esta franja, cuya utilidad se irá
además estrechando por la disminución de las precipitaciones; con fenómenos extremos más
frecuentes e intensos, aumentando así la presión sobre los recursos (con los consiguientes
efectos de sobreexplotación y contaminación, incluida la salinización), la vulnerabilidad y el
riesgo.
El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) es el instrumento de
planificación básico para procurar una acción coordinada y coherente (transversal -desde
distintos sectores- y multinivel –desde las diferentes escalas territoriales-) de medidas que
pretenden hacer frente a todos estos riesgos y amenazas asociadas al cambio climático. Tras
el pionero Plan Nacional de Adaptación, aprobado en 2006, previo a la propia Estrategia
Europea de Adaptación aprobada en 2013, en septiembre de 2020 se aprobaba el segundo
PNACC para el periodo 2021-2030 42.
Cabe advertir que la adaptación al cambio climático en materia de gestión de los ríos (en
especial) y las costas no es una línea específica sino transversal a algunas de las 81 líneas y 18
ámbitos de trabajo como los de Agua y recursos hídricos, Costas y medio marino, Reducción
del riesgo de desastres, Clima y escenarios climáticos, Sistema financiero y actividad
aseguradora, Ciudad, urbanismo y edificación, Educación y sociedad, Agricultura, ganadería,
pesca y alimentación; o la de Energía, entre otras. Tal vez en un futuro, en la próxima
estrategia y respectivo plan, pueda cobrar un mayor protagonismo como una línea propia.
42
https://www.miteco.gob.es/es/cambio-climatico/temas/impactos-vulnerabilidad-y-adaptacion/plan-nacional-adaptacion-
cambio-climatico
236
5.1.1. Hacia una visión sistémica de conjunto en el medio y largo;

pero focalizando y concentrando esfuerzos en el corto
plazo y en los riesgos más importantes
Durante la segunda mitad del siglo XX se ha observado una reducción de los recursos hídricos
disponibles en muchas cuencas de la península ibérica. Se ha producido una disminución
moderada de la precipitación acumulada anual, con cambios significativos en su distribución
a lo largo del año, y se prevé una reducción de la precipitación anual en buena parte del
territorio. Como consecuencia, el caudal de los ríos españoles se ha reducido, detectándose
una tendencia a la baja de los caudales anuales, más pronunciada en primavera e invierno.
Incluso en los escenarios de emisiones más optimistas se prevé una disminución de la
disponibilidad de agua y de su calidad, lo que tendrá a su vez un impacto muy notable en los
ecosistemas acuáticos y los sectores económicos que más dependen del uso del agua. Los
cambios en el ciclo natural del agua inciden en la cantidad y calidad de los recursos hídricos
disponibles, con impactos en actividades socioeconómicas como el abastecimiento urbano, la
agricultura, la producción de energía hidroeléctrica, los usos recreativos o la acuicultura (por
la mayor concentración de contaminantes, y la reducción de caudales y de oxígeno en el
agua)43.
El cambio en la estacionalidad de las precipitaciones, el cambio en el régimen nival o la
intensidad de las precipitaciones, junto con el aumento del nivel del mar pueden producir
alteraciones significativas en el ciclo hidrológico, con impactos negativos en los ecosistemas
acuáticos dependientes. Además, los escenarios de cambio climático predicen un aumento
paulatino en la temperatura del aire a lo largo del siglo XXI y, asociado a este, de la del agua
superficial. Ello acabará afectando a los ecosistemas y al estado biológico de las masas de
agua superficiales.
Una reducción de la precipitación acumulada en forma de nieve, pero con incrementos en los
valores de precipitación máxima ocasional, puede afectar de forma negativa en la recarga de
acuíferos y provocar adelantos de la fusión nival que, a su vez, pueden aumentar la frecuencia
e intensidad de las inundaciones por deshielo, especialmente en las cuencas no reguladas. En
las reguladas, por su parte, pueden incrementar el ritmo de colmatación de los embalses.
Las inundaciones son el peligro natural que más riesgo y daño provocan en el mundo, en
especial las instantáneas. A pesar de las medidas de tipo estructural (presas, diques, motas…)
las pérdidas asociadas siguen aumentando. Porque se intensifican (su peligrosidad es mayor)
y porque también aumenta la exposición, al ocuparse localizaciones poco aptas cuando no
directamente inadecuadas, si se prescinde de una adecuada planificación de los usos del
suelo. Según el Consorcio de Compensación de Seguros, la media de episodios graves de
inundación en España es de 10/año, siendo éste el riesgo natural que produce los mayores
43
Vid. Estrela-Segrelles, C., Pérez-Martín, M. A. (2020): “Estrategia de adaptación al cambio climático en la planificación hidrológica
a escala de Demarcación. Aplicación en la Demarcación Hidrográfica del Júcar”. XI Congreso Ibérico de Gestión y Planificación del
Agua. Septiembre 2020.
237
daños (materiales y humanos). Van a ser más frecuentes y con caudales máximos más
elevados.
A todo ello, se suma el previsible incremento del riesgo de sequías, más frecuentes, largas e
intensas. Tanto las sequías de 2 años de duración, como las de 5 años, serán más frecuentes
(tendrán un menor periodo de retorno, para un mismo déficit) 44. Todas ellas son condiciones
que, en algunas partes del litoral mediterráneo español, especialmente en la zona del SE,
vienen produciéndose a lo largo de los años. Por esta razón, dada su mayor tradición y
experiencia en la gestión de estas situaciones, estos espacios pueden servir de referencia
para el conjunto del territorio.
5.1.2. El reto de contar con datos y mapas actualizados para la

toma de decisiones
Los impactos y riesgos asociados a los recursos hídricos por efecto del cambio climático van
más allá de la disponibilidad de agua en cantidad y calidad suficiente, y la gestión del recurso
empieza a abordarse desde una visión más holística e integradora. Para seguir la evolución de
los distintos efectos se requiere generar y recopilar la información necesaria de forma
continua y actualizada. Solo así se puede realizar un adecuado seguimiento de los mismos y
elaborar las oportunas cartografías que puedan localizar las evidencias. Se facilita así la toma
de decisiones para poder afrontarlos y gestionarlos de forma adecuada a partir del diseño de
estrategias de adaptación precisas, con medidas planificadas y contingentes45.
Además de la tarea de recogida, almacenaje y actualización de datos, otras de las funciones
de observación es la elaboración de informes, estudios (que sirvan de base para las memorias
justificativas de planes y actuaciones a desarrollar) y escenarios prospectivos. En este sentido
el nuevo PACC contempla que en los próximos años se impulse el desarrollo y actualización
de estudios a nivel de Demarcación que incorpore medidas de adaptación anticipadas,
planificadas, coordinadas y contingentes, encaminadas al cumplimiento de dichos objetivos a
través de los Planes hidrológicos de cuenca de cuarto ciclo planificación (2027-2033). Los
planes hidrológicos de cuenca elaborarán una evaluación de los riesgos climáticos para cada
demarcación hidrográfica que, deberá contener al menos, una estimación del riesgo a medio
plazo para las garantías hídricas, los objetivos medioambientales y la seguridad de las
infraestructuras hidráulicas.
Revisar y actualizar con la frecuencia necesaria y debida estos informes, mediante un
deseable sistema de evaluación continua, requiere de la recolección, almacenaje,
mantenimiento y mejora de los datos disponibles, sobre los que poder ir actualizando los
indicadores. Su traslado a la nueva cartografía permite afinar en la identificación de los
44
CEDEX (2017), “Evaluación del impacto del cambio climático en los recursos hídricos y sequías en España”.
45
Los mapas de riesgo se han definido como una combinación del grado de impacto y de la vulnerabilidad, de forma que el
riesgo es muy alto cuando el impacto es muy alto y se tiene una vulnerabilidad alta.
238
espacios que quedan evidenciados, para concederles la atención adecuada y necesaria en

cada caso.
La cartografía de las amenazas es un elemento importante para la gestión del riesgo de
desastres; tanto para la gestión de emergencias (a través de planes de contingencia) como
para la prevención de riesgos (como base para la planificación territorial y urbana). Con
respecto a la dinámica de las amenazas y la vulnerabilidad, toda evaluación y cartografía debe
basarse no solo en la dinámica pasada sino también en la futura. Casos de buenas prácticas
como los de Rotterdam y de la región francesa de Nouvelle-Áquitanie vienen a acreditar la
utilidad de los mapas y observatorios que proporcionan evidencias a la hora de apoyar la
toma de decisiones (vid. el proyecto TITAN del Programa ESPON). Sin embargo, la falta de
información actualizada y continua, que no se limite a después de cada desastre en particular,
resulta un problema generalizado; a pesar del punto de inflexión y mejora que significó la
Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, de
Evaluación y Gestión de los Riesgos de Inundación. El mayor reto en un futuro inmediato
sigue siendo la generación de datos de precipitaciones máximas. Mejorar la predicción en
tiempo cercano de eventos a través del uso de los datos satelitales y los sistemas de
teledetección pueden mejorar la predicción de avenidas realizando seguimiento en continuo
del estado de humedad del suelo. Especialmente relevante es aprovechar el potencial que
proporciona el programa Copernicus.
La citada Directiva 2007/60/CE fue traspuesta a la normativa española por el Real Decreto
903/2010, que en su artículo 14.4 establece que las posibles repercusiones del cambio
climático en la incidencia de las inundaciones se tomarán en consideración en las revisiones
de la evaluación preliminar del riesgo de inundación (EPRI) y de los planes de gestión del
riesgo de inundación (PGRI), de segundo ciclo. La Dirección General del Agua del Ministerio
para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha venido trabajando en la aplicación de la
Directiva de inundaciones, desarrollando la metodología para la elaboración de cartografía de
inundaciones pluviales, la mejora de la información de riesgo disponible en el Sistema
Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI) y la ampliación de las capacidades del
programa Iber, uno de los líderes mundiales de software para cálculos hidráulicos e
hidrológicos, que ahora con el nuevo enfoque de la gestión de riesgos considera también
aspectos geomorfológicos y socioeconómicos46.
Esta cartografía permite una nueva categorización de los puntos de especial importancia,
tanto los de riesgo como aquellos que tengan un especial valor paisajístico o recreativo del
entorno fluvial y costero que pueden ser alterados por la gestión fluvial frente a inundaciones
y por los cambios en el litoral, y que por ello pueden dejar de prestar los servicios
ecosistémicos culturales o de otro tipo, como parte de la nueva Infraestructura verde y azul,
que venían suministrando (como trata de hacer el proyecto DRAINAGE). En este caso, los tipos
46
Vid. el texto “Mejora del conocimiento sobre riesgos de inundación para su mejor identificación temporal y espacial” de Juan
Francisco Arrazola Herreros, de la DG del Agua, en este mismo volumen.
239
de puntos de especial importancia en caso de una inundación se revisan y re-categorizan,

siguiendo para ello el criterio de las autoridades de Protección Civil.
Respecto del SNCZI, se está implementando una nueva metodología de cálculo de la
población residente en zona inundable. Ahora esa cifra se calcula usando los datos
disponibles por distrito censal, en lugar de usar el dato municipal agregado. El SNCZI ha
supuesto una labor importante de colaboración con administraciones autonómicas y locales.
De acuerdo con el RD 638/2016, se obliga a la publicidad de su existencia y consulta pública47.
La cartografía de inundaciones que se ha convertido en todo el Estado español, desde 2008,
en el documento de acreditación jurídica del riesgo; sin olvidar que algunos años antes ya
existían mapas oficiales de riesgo de inundación en algunas Comunidades Autónomas48. Se
han producido sentencias judiciales en diferentes regiones españolas que han frenado los
intentos de ocupación de áreas inundables con usos urbanos o infraestructuras, atendiendo a
lo establecido en las cartografías oficiales existentes. El mapa está actuando como un
documento de acreditación jurídica del riesgo y del derecho de indemnización, de ahí la
necesidad de poder contar con ellos, a partir de datos y proyecciones actualizadas.
Como se decía, la falta de datos actualizados es un problema recurrente, en especial para
desarrollar índices de vulnerabilidad ante avenidas súbitas, tanto a nivel regional como, sobre
todo, local. Por ejemplo, mediante la elaboración de un índice de vulnerabilidad por barrios o
sectores urbanos, o incorporando indicadores de sensibilidad social, económica y ambiental a
la hora de decidir el futuro suelo urbanizable, teniendo en cuenta así la capacidad adaptativa
del municipio. El suelo no urbanizable de protección y el rústico puede ser incorporado como
áreas susceptibles de ser impactadas por riesgos asociados a inundaciones, y forma parte de
la nueva Infraestructura verde y azul. Ello plantea nuevas necesidades como la capacitación
sobre cambio climático, y también nuevos instrumentos como la planificación sectorial
climática, planes de emergencia… o la reorientación en este sentido de los planificación
territorial y urbana existentes, como vemos a continuación.
47
Del mismo modo se contempla disponer de un sistema de información hidrológica actualizado y de datos de observación
sistemática de los efectos del cambio climático sobre las masas de agua, que ayuden a dar rápida con actuaciones de mejora del
estado de las masas de agua y de los ecosistemas acuáticos que resulten prioritarias. Prestando una especial atención a la
protección de las aguas subterráneas, tanto en lo referente a su cantidad (recarga de acuíferos) como calidad (contaminación y
salinización, especialmente en áreas litorales y de fuerte presión de actividades antrópicas). El incremento del nivel del mar
puede intensificar los procesos de intrusión marina, ya agravados por la sobreexplotación en algunas zonas costeras.
48
Sólo han abordado documentos y normas específicas de reducción del riesgo de inundaciones mediante planificación
territorial Cataluña, País Vasco, Comunitat Valenciana, Andalucía, Baleares y Murcia (que tiene en fase de elaboración en estos
momentos su Plan de Ordenación Territorial de Prevención Riesgos de Inundación –POTPRI-). Estos planes suelen incorporar
cartografías de riesgo que se pueden consultar en servidores web regionales. Por tanto, se trata de las CCAA mediterráneas, a las
que se suma el País Vasco.
240
5.2. De los diagnósticos a los nuevos planes,

programas y proyectos de actuación
5.2.1. Hacia una nueva práctica de la planificación basada en las
nuevas evidencias del cambio climático
A la hora de integrar la consideración de los efectos del cambio climático en la planificación
territorial, siguiendo una estrategia de adaptación (invertir para prevenir los impactos de los
peligros naturales queda demostrado que sale a cuenta), cabe preguntarse cómo llevarlo a la
práctica, cómo trasladar a la ordenación del territorio y a la toma de decisiones esta voluntad
de adaptación. Más allá de la franja del comportamiento más o menos estandarizado hasta la
fecha por el que se rigen los instrumentos y enfoques tradicionales, las nuevas condiciones
exigen su revisión y medidas adicionales capaces de poder hacer frente con alguna garantía
de éxito a estas nuevas situaciones que escapan del sistema establecido (siguiendo la lógica
de que a nuevos y grandes males deben seguir grandes y nuevos remedios). Todo
instrumento de planificación, estrategia de adaptación y programa de acción debe poder ser
aplicado y gestionado, no solo teniendo en cuenta largos periodos de recurrencia sino
también a corto plazo (en algunos casos, como en el de la ciudad de Rotterdam, se ha fijado
un plazo de 10 años para el riesgo de inundaciones provocados por lluvia, lo que viene a
coincidir con el plazo de revisión habitual de los planes).
Estos cambios pueden realizarse en los propios instrumentos de OT, bien los de carácter
sectorial como, aunque menos frecuentes, los de carácter territorial o integral, a través de los
instrumentos de planeamiento urbanístico o, finalmente, a través de los proyectos y
actuaciones concretas (de interés regional o proyectos de urbanización) más habituales.
Veamos algunos ejemplos. En los Países Bajos hay un proyecto en curso para integrar la Ley
de Ordenación del Territorio en la Ley de Ordenación y Medio Ambiente (la nueva Estrategia
Nacional de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente). En Francia con el fin de coordinar
de forma integrada y coherente las actuaciones tanto a nivel nacional como en las nuevas
regiones (agrupación de las anteriores), se opta por nuevos instrumentos de planificación
intersectorial integrada, que finalmente deben traducirse en nuevos usos del suelo49. En otras
ocasiones, se opta por la acción local en proyectos y acciones específicos, con un enfoque ex-
post más reactivo en el caso de la ciudad de Praga, o bien integradas en planes y programas
previamente definidos en las de Pori o Rotterdam (vid. el proyecto ESPON TITAN).
Así pues, la planificación territorial y urbanística encara una nueva etapa con la necesaria
integración del cambio climático en sus determinaciones. Aunque esto representa una
49
En la región francesa de Nueva Aquitania, la integración de la ordenación territorial y sectorial (Plan Regional de Coherencia
Ecológica; Plan Regional de Clima, Energía y Aire; Plan Regional de Infraestructuras, Transporte e Intermodalidad; Plan Regional
de Gestión y Prevención de Residuos) en una única figura a nivel regional (el STRADDET -Schémas régionaux d’aménagement, de
développement durable et d’égalité des territoires definidos por el gobierno francés -https://www.cohesion-
territoires.gouv.fr/sraddet-un-schema-strategique-prescriptif-et-integrateur-pour-les-regions-) trata de facilitar la reunión de
diferentes enfoques para tomar decisiones basadas en la prevención de riesgos y la adaptación al cambio climático.
241
intensa oportunidad de transformación en la forma de entenderla y llevarla a cabo, con

implicaciones sobre la forma en que se desarrolla el mismo proceso de planificación, no
parece sin embargo que pueda aspirarse a una renovada planificación únicamente a partir de
la necesidad de adaptación al cambio climático y la nueva gestión de los riesgos del cambio
climático asociados a él. Pero sin duda puede ayudar a avanzar, como ya está haciendo, en la
formulación estrategias de adaptación (y sus respectivos planes), y la necesidad de considerar
el sistema natural en la planificación territorial a la hora de poder implementar un deseado
nuevo modelo de desarrollo sostenible, resiliente y bajo en carbono; en línea con el Pacto
Verde de la UE y el Plan de Recuperación en el actual contexto de la COVID 19.
A nivel normativo, en España, el RD 638/2016, por el que se modifica el Reglamento de
Dominio Público Hidráulico, introduce algunas novedades para la consideración y tratamiento
del riesgo de inundaciones en la planificación territorial y urbanística, tales como: el recurso a
fuentes y métodos hidrológicos, hidráulicos, geomorfológicos, fotográficos, cartográficos e
históricos para la mejor delimitación del Dominio Público Hidráulico, sus áreas de influencia y
muy especialmente las zonas inundables (con periodos de retorno de 500 años); la
posibilidad de ampliar de los 100 m. a ambos lados del cauce (la llamada “zona de policía”)
incorporando un espacio adicional como “Zona de Flujo Preferente” en la que es posible
limitar y prohibir determinados usos según tipo de suelo (rural o urbanizado); también, con el
mismo criterio de prevención que en caso anterior, la obligación por parte del promotor de
aportar “Declaración de Responsabilidad” y “Certificado de inscripción en el Registro de la
propiedad”50.
A la cuestión de cómo hacer operativas las necesidades de adaptación en los instrumentos de
planificación territorial, una forma sencilla de hacerlo es a partir del enfoque sectorial. Se
trataría de determinar cuál es el impacto sobre cada una de las políticas sectoriales, o sobre
los vectores principales de las dinámicas territoriales (agricultura, agua, energía, turismo...),
de la subida de las temperaturas, disminución de las precipitaciones, incremento de la
frecuencia y la intensidad de episodios violentos y de los riesgos... asociados al cambio
climático. Este diagnóstico puede partir de documentos o estrategias genéricas a nivel
internacional y nacional, en base al trabajo de grupos de expertos con una metodología de
elaboración de escenarios que diera lugar a un listado de medidas de adaptación. De acuerdo
con estos escenarios, tanto los espacios de riesgo identificados como las áreas para las que
será necesario redefinir los usos del suelo posibles, de acuerdo con la batería de medidas de
adaptación recomendadas, podrán ser cartografiados. El resultado de todo ello sería una
rezonificación y un replanteamiento de los cursos de acción a seguir para el desarrollo
territorial sostenible del área en cuestión51.
Respecto al procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), como guía o tutor de
los procedimientos de elaboración de los instrumentos de planificación territorial (y dado que
50
Vid. el texto de Jorge Olcina Cantos “Incorporación de los riesgos naturales en la planificación territorial” en este mismo
volumen.
51
Vid. J. Farinós, J. (2010). Adaptación al Cambio Climático desde la Planificación Territorial en las Áreas Costeras. Comunicación
presentada el XII Coloquio Ibérico de Geografía. Oporto, del 6-10 de octubre.
242
la planificación territorial y la protección civil a menudo no están formalmente bien

conectadas52), los riesgos territoriales, paisajísticos y patrimoniales también deben incluirse
como parte del alcance y de los planes de participación pública de la EAE; un proceso
vinculante dentro de cualquier plan e intervención con impactos ambientales53.
5.2.2. Combinando métodos duros y más blandos (bien

fundamentados metodológicamente y legitimados por
resultados)
Las intervenciones de adaptación y protección pueden ser tanto duras (ingenieriles, más
consolidadas y con una dilatada experiencia a partir de la que poder partir, que todavía son
las preferidas por los responsables políticos y técnicos, así como por los negocios y empresas
beneficiarias de estos proyectos) como blandas (naturaleza- basadas en soluciones, utilizando
servicios ecosistémicos proporcionados por la Infraestructura verde y azul, de tipo más
experimental y flexible). Las sociedades han asumido, tradicionalmente, que el primer tipo de
obras solucionaba definitivamente el problema de las inundaciones, al tiempo que generaban
rédito político a corto plazo a los gobiernos que las desarrollaban. Sin embargo, ambos son
complementarios y necesarios, y se promueve su combinación.
La confianza depositada en las supuestas capacidades de resistencia y control de la
naturaleza por medio de actuaciones estructurales (encauzamientos, presas de contención y
laminación de avenidas, etc.), favoreció, de un lado, la promoción de la agricultura de regadío
en territorios climáticamente poco aptos, y de otro, la integración forzada de los tramos
finales de cursos fluviales y la usurpación de sus lechos de inundación en áreas urbanas, con
los problemas posteriores añadidos que eso implicó. La artificialización de las motas suele
comportar la pérdida de conexión lateral de los ríos con su llano de inundación, conllevando
la pérdida de buena parte de los servicios ecosistémicos ligados al medio fluvial. También
pueden incrementar los daños in situ (si las medidas fallan o se ven superadas) y, sobre todo,
aguas abajo al modificar el funcionamiento hidrogeomorfológico y ecológico del río.
En este sentido cobran importancia las Soluciones basadas en la Naturaleza (SbN). También la
Infraestructura verde y azul (IVyA) como instrumento y código de acción para futuras
intervenciones, enfocando los sistemas generales y locales de espacios libres desde una
perspectiva climática, con el objeto de convertirla en recurso básico para adaptarse a las
condiciones cambiantes que impone el nuevo marco climático. Una planificación urbana que
fomenta la IVyA y las SbN aumenta la resiliencia de la ciudad y permite obtener beneficios
52
De hecho, la Protección Civil ha presentado habitualmente un carácter ex-post, gestionando los desastres cuando ocurren,
gracias a Estrategias de Emergencia previamente preparadas (ex ante) que, por lo general y sin embargo, no suelen estar
conectadas con otras planificaciones.
53
Al respecto vid. Almenar, M. y Antequera, E. (2020). Acerca del procedimiento de evaluación ambiental estratégica y su
incardinación en el procedimiento de elaboración y aprobación de planes. En Farinós, J. (coord.); Peiró, E. y Farinós, J. (Eds.),
Marco legal y procedimental de la Ordenación del Territorio en España: diagnóstico y balance (pp. 59-82). Thomson Reuters-
ARANZADI.
243
tales como la mejora de la calidad del aire, la biodiversidad, la salud y la calidad de vida para
la ciudadanía. Por su parte, en el ámbito rural la prioridad de las acciones debe ser la
conectividad ecológica y la protección de los cursos fluviales y los ecosistemas costeros. La
IVyA podría ser útil para superar el problema de los conflictos con la propiedad privada del
suelo a la hora de decidir qué usos pueden ser viables en áreas de riesgos naturales. Junto a
los Espacios Naturales Protegidos (EPN)y los Bienes de Interés Cultural (BIC), la inclusión de
los espacios de riesgo en la IVyA contribuye a reforzar su seguridad jurídica desde el punto de
vista de la planificación territorial y urbana, como ya sucede a efectos de indemnización.
Así pues, marcados por las consecuencias de la promulgación de la Directiva 60/2007, se está
transitando de un modelo tradicional de gestión del riesgo de inundación mediante obra dura
a otro que introduce las SbN. Progresivamente, desde un modelo eminentemente resistivo
(basado en la adopción de medidas estructurales cuya finalidad es mantener a la población
alejada de las inundaciones) se va avanzando hacia otro más proactivo de mejora de la
resiliencia y capacidad de adaptación de los sistemas urbanos y ecológicos ante la ocurrencia
de fenómenos extraordinarios. De este modo, se está produciendo un cambio de modelo de
gestión del riesgo de inundación hacia un enfoque de gestión integrada, pues la adopción de
soluciones estrictamente estructurales no es sostenible ni desde un punto de vista
hidrológico ni ambiental ni económico, y tampoco es garantía de protección total.
Se van abriendo paso así nuevos esquemas de gestión más integrados que, junto con una
rigurosa caracterización de los procesos físicos o naturales, de acuerdo con las técnicas y
métodos científicos hipotético-deductivos más tradicionales, también consideran la
componente social y la económica, con sus propios elementos que hay que decidir hacia
dónde poder dirigirlos. Esto acaba por exigir nuevas aproximaciones metodológicas más
interdisciplinares.
El modelo tradicional de motas, limpieza, protección, regeneración y dragado, basado casi
exclusivamente en la construcción de obras estructurales de defensa y mantenimiento, se ha
demostrado limitado por diversos motivos. Porque no se dispone de suficientes recursos
materiales, humanos ni económicos para aplicarlo ni de forma generalizada ni continuada en
el tiempo; ahora más por los efectos de la crisis económico-financiera. También porque sus
efectos no permanecen lo esperado al tiempo que deterioran ambientalmente los espacios
naturales donde se ejecutan (incisión del cauce, socavación y descalce de infraestructuras,
acumulación y concentración puntual de sedimentos…)54. Este tipo de actuaciones cada vez
despiertan una mayor oposición social, cuando no resultan en algunos casos contrarias a las
nuevas normas (como el RD 903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión del riesgo de
inundación, la propia Ley de Aguas y su Reglamento y, también, la Estrategia Nacional de
Restauración de Ríos).
54
Las infraestructuras hidráulicas han sido diseñadas con unos márgenes de seguridad que pueden verse superados en las
nuevas condiciones y efectos del cambio climático. Respecto de la progresiva acumulación de sedimentos, cabe pensar en nueva
gestión en los embalses que permitan desviarlos antes de la entrada para trasladarlos presa abajo.
244
En cambio, el modelo de SbN se inspira y aprovecha las dinámicas hidromorfológicas

naturales de los tramos para mantener la capacidad de desagüe. Estas soluciones reducen la
necesidad de mantenimientos periódicos y alargan la vida útil de las defensas frente a
inundaciones, al someterlas a menores presiones hidráulicas. El modelo SbN requiere, por un
lado, recuperar el espacio fluvial aledaño al cauce y, por otro, adaptar los usos y
aprovechamientos de ese espacio a las crecidas que ocurren en él periódicamente. Esto se
hace a través de la planificación territorial y urbanística (en la ciudad), a las que ya nos hemos
referido en el epígrafe anterior. Al respecto, entre los principales elementos de la Estrategia
de la UE sobre Biodiversidad para 2030 se incluye la restauración de la continuidad
longitudinal de 25.000 km de ríos europeos. España contribuirá a ese compromiso con 3.000
km de nuestros ríos y hasta 20.000 ha de humedales. Alguno de los trabajos presentados
muestra que la vegetación de ribera, dado que proporciona zonas de sombreado, reduce la
radiación solar directa sobre el agua y por lo tanto reduce la temperatura del agua,
favoreciendo además la biodiversidad y los refugios para las especies, como parte de la
IVyA55.
Todo esto nos devuelve (no sin dejar de sufrir cierto síndrome de Penélope, haciendo y
deshaciendo o rehaciendo sobre lo hecho) a la naturaleza; desde una posición de Deus ex
machina a una vuelta al curso natural de los hechos, por razones naturales pero también
económicas, tratando de transitar de las acciones ‘sobre’ el territorio a las acciones ‘con’ el
territorio56.
La recuperación del litoral mediante SbN permite hacer frente a los efectos del cambio
climático con medidas sencillas de coste reducidos. Se pretende favorecer el desarrollo de
iniciativas de adaptación en el DPMT y los espacios conexos, como las restauraciones
ambientales de los espacios naturales costeros (playas, sistemas dunares y marismas57), la
demolición de elementos artificiales vulnerables, intervenciones para aumentar la resiliencia
de infraestructuras en riesgo, reubicación de edificaciones o cambios en los planes
urbanísticos que eviten la construcción de nuevas instalaciones en zonas consideradas
inadecuadas.
55
Vid. el texto de Miguel Ángel Pérez Martín, “Medidas para la adaptación de la gestión del agua y la planificación hidrológica al
Cambio Climático. Aplicación en la Demarcación del Júcar”.
56
El ejemplo de la restauración de los meandros sobre el río Arga recogidos en el texto de incluido en este volumen (Gonzalo
Magdaleno Payán, Dirección General del Agua, “Conexión hidrológica y mejora de hábitats en los meandros del tramo bajo del río
Arga (Navarra)”) resulta ilustrativo, re-naturalizando y re-domesticando el espacio para un uso también recreativo.
57
Así, por ejemplo, en los frentes de arenales mediterráneos de La Manga del Mar Menor o Torrevieja se han instalado
estructuras para la captación de arena, de acuerdo a los vientos predominantes. Los captadores permiten recuperar la
estructura de duna y aprovechar sobrantes para la recuperación de las playas, sin necesidad de recurrir a dragados en la
superficie marina. También ha permitido recuperar espacios para la vegetación autóctona existente, permitiendo generar más
espacio para especies típicas de arenales, y aumentar la población de especies escasas en periodos cortos. Estas actuaciones
permitirían asegurar la conectividad de los arenales y posibilitar la migración de estos ecosistemas frente a los procesos de
retroceso de la línea de costa, lo que se ha demostrado viable en otros países europeos. (Vid. la aportación de Carmen María
Martínez-Saura, Pedro García Moreno, Jorge Sánchez-Balibrea, Pedro López Barquero, “Restauración de sistemas dunares litorales”
en este mismo volumen).
245
A nivel urbano se ha experimentado con de soluciones de Sistemas Urbanos de Drenaje

Sostenible cuyo funcionamiento se basa en la naturaleza (SUDS/SBN) (como en algunos
núcleos urbanos del arco interior del Mar Menor): cubiertas vegetadas, pavimentos
permeables, depósitos de infiltración, cunetas vegetadas, parterres inundables, áreas de bio-
retención, zanjas de infiltración alcorques, etc. Estas soluciones pueden permitir controlar la
escorrentía, mejorando la capacidad de infiltración y derivar el flujo, el filtraje y el tratamiento
de las aguas.
5.3. La necesidad de un tratamiento diferenciado por

áreas, aprendiendo de la experiencia de algunas
de ellas
La gestión del riesgo requiere de medidas a distinta escala, desde la territorial a la adaptación
de los espacios libres urbanos, y ser adaptada a cada contexto. Pero, por otro lado, para una
adecuada estrategia de protección de los recursos naturales y patrimoniales, las
intervenciones deben alcanzar un umbral suficiente para que resulten efectivas. Ello requiere
una cooperación territorial, entre localidades y regiones. Las regiones naturales no se rigen
por las fronteras, por lo que, más que hablar de regiones político-administrativas, debe
pensarse en regiones ecológico-funcionales. Lo que conduce a las nuevas prácticas de
gobernanza, tanto entre niveles político-administrativos como para coordinar los
instrumentos de planificación territorial y ambiental, a lo que ya nos hemos referido en un
apartado previo.
La mayor reducción de los recursos hídricos a nivel español se espera en la zona centro y sur
de la península. El Visor de escenarios de la plataforma AdapteCCa58 muestra una variación
media para la precipitación de -5% para la media de los modelos del escenario RCP4.5 y de -
17% para la media de los modelos del escenario RCP8.5. Unos valores que en las cuencas del
centro y del sur serían mayores, entre -5% y -10% para el escenario RCP4.5 y entre -20% y -
30% para el escenario RCP8.5, aumentando significativamente el estrés hídrico de estas
cuencas. Para un calentamiento global de 3°C en 2100, las pérdidas por sequía podrían llegar
a ser cinco veces mayores que en la actualidad, con el mayor aumento de pérdidas por sequía
proyectado en las regiones mediterráneas. Esto tendrá sus consecuencias sobre la
escorrentía, que se reducirá a lo largo del siglo XXI con un cambio entre -13% (RCP4.5) y -24%
(RCP8.5), llegando en las cuencas del sur y sureste a reducciones de -20% (RCP4.5) y -35%
(RCP8.5)59. La reducción de la recarga de acuíferos en las próximas décadas replica el modelo
territorial anterior: reducción de la tasa media de recarga en torno al 12%, y de hasta el 28%
en algunas áreas del centro y sureste.
58
http://escenarios.adaptecca.es/
59
Datos contenidos en el informe CEDEX (2017), “Evaluación del impacto del cambio climático en los recursos hídricos y sequías
en España”.
246
Por tanto, parece lógico pensar en prestar una mayor atención a las áreas con mayores
problemas, y repensar y valorar adecuadamente las alternativas de intervención desde el
punto de vista urbanístico, agrario (con una revisión de la política de regadíos y de gestión de
los mismos y de las áreas de secano) y de instalación de actividades económicas
consumidoras del recurso agua. Las regiones mediterráneas, pioneras históricamente,
merecen una especial atención a la hora de poder extraer y extrapolar experiencia y
prácticas60. También son las que van a sufrir las peores consecuencias.
Las regiones más vulnerables en España se encuentran a lo largo de la costa mediterránea,
debido sobre todo a las inundaciones relámpago o flash floods, como consecuencia de
DANAs. Parece por tanto razonable considerar las inundaciones ocurridas en el pasado con
influencia pluvial y que pueden volver a producirse en el futuro en estas mismas zonas.
También desarrollar nuevos estudios y casos piloto en los que poder basar nuevas guías y
recomendaciones.
Debido a la subida del nivel del mar, los eventos de período de retorno de 100 años podrían
ocurrir con una frecuencia de una vez cada 10 años. Aunque la mayor cota de inundación en
valor absoluto se da en la costa Atlántica, la costa mediterránea sufrirá los mayores aumentos
de la cota de inundación y los impactos en el Mediterráneo serán mucho mayores. Las
variaciones del nivel medio del mar y del oleaje, y el nuevo balance erosión-deposición
asociado, son algunos de los factores modeladores de la zona litoral. Las playas y costas bajas
del entorno de estuarios, flechas y cordones litorales, que encierran lagunas litorales y
humedales (Albufera de Valencia, Laguna de Santa Pola, la Manga del Mar Menor, Delta del
Ebro); playas confinadas de anchura y pendiente reducida (con ejemplos en Guipúzcoa,
Vizcaya y Cantabria, o Golfo de Cádiz), más propensas a las inundaciones, son las que sufrirán
más. También los acantilados blandos de Cantabria y el País Vasco (playa de Oyambre) o el
Golfo de Cádiz presentan importantes tasas erosivas61.
5.3.1. El espacio urbano como centro de atención ante el riesgo

de inundaciones
Es un hecho que las inundaciones se ven favorecidas por las amplias superficies
impermeables de las ciudades, que impiden la infiltración y favorecen la escorrentía. Además,
la localización de una parte sustancial de los espacios urbanos en la línea de costa los expone
de forma especial a los efectos del ascenso del nivel del mar y los eventos extremos costeros.
Las actuaciones mediante las que afrontar los riesgos suelen ser post desastre, generalmente
en la escala local, con el objetivo de hacer más resilientes las ciudades ante los efectos del
Cambio Climático. El Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI) muestra
60
Vid. el texto de Francisca Segura Beltrán, Carles Sanchis Ibor y Alfredo Ollero Ojeda “Restauración hidrogeomorfológica en
ramblas y ríos semipermanentes” en este mismo volumen.
61
Vid. el texto de Miriam García Oliva, del Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas, “Impactos climáticos en costas”
en este mismo volumen.
247
que los suelos urbanos (y urbanizables) están ampliamente expuestos incluso en los
episodios de lluvias más frecuentes. Se observa que los daños más graves se producen
cuando la precipitación supera los 60 mm de lluvia, causando desde corte de carreteras hasta
daños en infraestructuras, construcciones e incluso pérdidas humanas. También se percibe
que los efectos más graves se registran en los últimos años, aún con intensidades de lluvias
similares.
La adaptación frente al riesgo de inundación se concibe como el conjunto de actuaciones
vinculadas con la reducción de la vulnerabilidad de elementos expuestos al riesgo de
inundación, tales como edificaciones, instalaciones o infraestructuras. La reducción del riesgo
de desastres a través del desarrollo territorial sólo se puede abordar mitigando la amenaza,
reduciendo la exposición o disminuyendo la vulnerabilidad, es decir, reduciendo la
sensibilidad y aumentando la capacidad de adaptación. Los factores que tienen una mayor
influencia sobre el índice de vulnerabilidad son la resiliencia constructiva y la exposición en el
ambiente urbano construido62. La identificación de las “microcuencas” urbanas en las que se
dividen los núcleos urbanos y la red de “canales” de escorrentía que discurren por las calles
de estos ámbitos son una información muy valiosa para comprender el comportamiento de
las aguas superficiales en situaciones de lluvias.
Los valores más bajos de capacidad adaptativa son de tipo social, por el pobre estado de
conservación de las viviendas de familias de bajo ingreso, lo que también conduce a la
necesidad de una adecuada política de rehabilitación urbana y estrategias de desarrollo
urbano sostenible con objetivo de la calidad de vida suficiente y la lucha contra la exclusión
social. Lo uno y lo otro nos conduce a la necesidad de una adecuada planificación del espacio
urbano que contemple esta adaptación.
Para los fenómenos de inundación/erosión costera por efecto de la subida del nivel del mar,
los municipios han de contemplar los aspectos subyacentes, similares a los de inundación
fluvial, para la correcta distribución de usos y de clasificación del suelo. En estos casos, las
medidas de actuación concretas (retroceso de la edificación y la ampliación del espacio libre
en el frente costero) pueden resultar las de mayor impacto sobre la estructura urbana en las
estrategias de reordenación del espacio litoral. Igualmente, las áreas urbanas afectadas por
cauces identificados como Áreas con Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSIs) de
origen costero deberán actualizarse con las proyecciones climáticas a futuro que orienten,
con la mayor precisión posible, el área de penetración de los fenómenos costeros.
Por su parte, los núcleos habitados en contacto con cursos fluviales deberán contar en el
futuro con información explícita de inundabilidad de la cuenca por acción del cambio
climático, con el objeto de re-cartografiar adecuadamente sus zonas inundables-
(identificando población, infraestructura, actividades económicas, etc.); especialmente
aquellos en el tramo final de la cuenca, donde no resultan tan fáciles o posibles las habituales
medidas de intercepción y derivación de las aguas. En el ámbito urbano la medida principal
62
Vid. el texto de Estefanía Aroca Jiménez, José M. Bodoque, Juan A. García “Construcción y validación de índices integrados de
vulnerabilidad socioeconómica en zonas afectadas por avenidas súbitas” en este mismo volumen.
248
ha sido la de desarrollar delimitaciones de suelo afectado por los riesgos, remitiendo estas
áreas a figuras de planeamiento especial, bien áreas de actuación específicas o, en su caso, de
planes especiales de reforma interior, donde se establezcan de forma pormenorizada las
pautas de actuación adaptativas.
La consideración de los riesgos específicos del cambio climático en las figuras de
planificación, como el caso que nos ocupa, obligará a reformular sin demora los reglamentos
de planeamiento de las comunidades autónomas, y permitirá que el planeamiento municipal
actualice sus determinaciones teniendo en consideración los impactos derivados del clima
futuro. Sin embargo, el incremento e intensidad de las precipitaciones extremas o la
propensión a sufrir eventos de inundación debido a la subida del nivel del mar ponen de
relieve la necesidad de incrementar el verde urbano y la permeabilidad de los suelos,
aspectos a tener en cuenta en las nuevas urbanizaciones y en los espacios de rehabilitación.
La plantación de árboles, el desarrollo de parques y pequeños espacios libres urbanos en las
áreas afectadas por ríos y costas, así como el uso de superficies pavimentadas que aumenten
la permeabilidad del suelo, son estrategias necesarias para una mejor gestión municipal en
un escenario de clima cambiante.
Respecto de la gestión de las inundaciones en espacios urbanos, con el objeto de contemplar
las zonas inundables, el antecedente es la Ley del Senado del Estado de Florida, de 1094, Peril
of Flood, que establecía la creación de las “Área de Acción para la Adaptación” urbana. Esta
herramienta de gestión permite al planeamiento municipal acotar las áreas de intervención
que requieren acciones de adaptación frente a las inundaciones, especialmente con acciones
relacionadas con el aumento de la permeabilidad del suelo en la ciudad y la Infraestructura
verde. Una Infraestructura verde horizontal pero también vertical, que ayude a regular la
infiltración, la velocidad de escorrentía y la capacidad de recarga. El caso de Nueva York es
especialmente ilustrativo en la integración de los impactos climáticos por subida del nivel del
mar. Actualmente la ciudad está desarrollando la Zoning for Coastal Flood Resiliency Planning
for Resilient Neighborhoods (2019), una ordenanza específica para contrarrestar los
devastadores efectos del cambio climático en las áreas costeras del municipio, flexibilizando
las estrictas normas urbanísticas63.
El Plan Renhace también identifica algunas de las actuaciones llevadas a cabo en ciudades
como: Berlín (con la presencia de humedales urbanos y superficies más permeables para
absorber y almacenar agua durante las fuertes lluvias, como parques inundables y espacios
verdes, evitando el incremento de caudal en las calles reduciendo la escorrentía superficial, y
medias de control del crecimiento urbanístico de nuevos espacios); Copenhague (con la
creación de jardines verticales y cuencas de retención verdes o greenscaping -construcción de
jardines, techos y paredes verdes- para reducir la escorrentía superficial en el casco urbano, o
la creación de espacios de almacenamiento de agua pluvial, también subterráneo, todo ello
mediante la colaboración entre las diferentes administraciones); Rotterdam (con la creación
63
Para un mayor detalle vid. Parejo Navajas, T. (2018). “Políticas de adaptación de la ciudad de Nueva York a la subida del nivel
del mar: ejemplo de acción frente al cambio climático”. En Farinós, J. (Coord.) Territorio y estados: elementos para la coordinación de
las políticas de ordenación del territorio en el siglo XXI, págs. 1135-1158. Valencia: Tirant lo Blanch.
249
de techos verdes o Roof Farm, jardines verticales y edificios flotantes, con una participación
activa de la población); Vitoria (con la mejora de las funciones del hábitat en las áreas verdes
existentes a través de intervenciones para la biodiversidad urbana y la mejora de la
conservación de las especies nativas y mejora de la gestión del agua, con lo que se reduce la
escorrentía superficial, así como la captación de aguas pluviales para su reutilización); o
Alicante (con la creación de nuevos espacios verdes, parques inundables –como el Parque La
Marjal- y las cubiertas vegetales)64.
A nivel español se ha ido avanzando progresivamente en la integración del conocimiento y
gestión del cambio climático en la normativa urbanística. En 2008, tras el primer PNACC de
2006 (al que ha sustituido el segundo de 2020, un año después de que se presentara la
“Agenda Urbana Española”), la Red Española de Ciudades por el Clima publicaba la “Estrategia
Local de Cambio Climático”. En 2012, el País Vasco era la primera autonomía que preparaba
su “Manual de Planeamiento Urbanístico en Euskadi para la Mitigación y Adaptación al Cambio
Climático”. Tres años después, en 2015, la FEMP hacía lo propio con sus “Medidas para la
mitigación y la adaptación al cambio climático en el planeamiento urbanístico. Guía
metodológica”. Ya en el año 2018, veía la luz “Adaptación al Cambio Climático de las Entidades
Locales desde el Planeamiento Urbanístico” preparado por Navarra. Por su parte, Baleares, en
2019, marcaba el camino hacia la integración del cambio climático en la planificación urbana
por vía legal, a través de la Ley de cambio climático y transición energética. El Gobierno de
España, por su parte, acaba de aprobar la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y
transición energética, que se pretende suponga el espaldarazo definitivo para la integración
del cambio climático en el planeamiento. La Ley contempla la integración de los riesgos
derivados del cambio climático en la planificación y gestión de políticas sectoriales, como la
hidrológica, la de costas, la territorial y urbanística, la de desarrollo urbano, la de edificación e
infraestructuras del transporte, la de seguridad y dieta alimentarias, así como la de salud
pública. Más en concreto, le dedica su art. “21. Consideración del cambio climático en la
planificación y gestión territorial y urbanística, así como en las intervenciones en el medio urbano,
en la edificación y en las infraestructuras del transporte”, del Título V: Medidas de adaptación a
los efectos del cambio climático. La consideración de los riesgos específicos del cambio
climático en las figuras de planificación, como el caso que nos ocupa, obligará a reformular
sin demora los reglamentos de planeamiento de las comunidades autónomas, y permitirá
que el planeamiento municipal actualice sus determinaciones teniendo en consideración los
impactos derivados del clima futuro. Ello requerirá de la adecuada capacitación del personal
administrativo adscrito a las unidades técnicas de planificación, como últimos gestores y
garantes del planeamiento municipal, así como de la información y recursos suficientes.
64
Para un mayor detalle vid. el texto de Jorge Olcina y Antonio Oliva Cañizares “Plan Vega Renhace: Una estrategia para la
resiliencia territorial ante extremos atmosféricos naturales y para la adaptación al cambio climático” en este mismo volumen.
250
5.4. A modo de síntesis final: lecciones aprendidas y

cuestiones abiertas de cara al futuro
Los territorios deben centrarse más en las actividades de prevención de riesgos que en las de
respuesta como reacción a la catástrofe. Puede que la prevención tenga un coste significativo,
pero vale la pena. Afortunadamente a día de hoy, aun cuando los efectos del cambio climático
son más intensos y la presión antrópica más fuerte, suelen producirse menos daños que en el
pasado. El riesgo no puede evitarse ni eliminarse por completo, sino que hay que aprender a
convivir con él y saber gestionarlo. Ello exige una adecuada preparación. La mitigación y la
prevención son un proceso que incluye toda una caja de herramientas y de medidas, que
requieren no solo de recursos sino también de responsabilidades claras y bien coordinadas.
De ahí la necesidad de implementar nuevas metodologías para la evaluación de riesgos,
haciendo disponibles mapas y sistemas de observación, evaluación y escenarios (no solo en el
largo sino también en el medio y, sobre todo, en el corto plazo), y una mejor participación
ciudadana a partir de una nueva cultura y educación en esta materia.
Aunque sigue predominando un enfoque de arriba a abajo, la coordinación multinivel y la
cooperación son muy importantes para la gestión del riesgo de desastres (GRD) y la
adaptación al cambio climático (ACC). Se debe mejorar la coordinación intersectorial en todos
los ámbitos de la gestión de riesgos y en la adaptación al cambio climático. De esta forma las
políticas GRD y ACC se acercan claramente a la planificación territorial y urbanística, que
normativamente ya queda obligada a considerar los riesgos en sus instrumentos. A nivel
urbano, las autoridades deben prestar especial atención a las áreas donde se han construido
edificios en el pasado y dónde poder hacerlo en el futuro. La prevención se basa en este
conocimiento aplicado a la determinación de áreas urbanas y edificables. Las posibles
soluciones pasan por la deslocalización gradual, los seguros y la rehabilitación urbana, en
línea con el objetivo del “0 net land take” para el año 2050 de la UE.
A modo de propuestas y líneas de acción a tener en cuenta de cara al futuro, cabrá prestar
especial atención a las siguientes:
A nivel de gestión y gobernanza, avanzar hacia una mayor coordinación que

garantice una interpretación más integral del riesgo de forma realista y
eficiente:
En especial para una gestión coordinada y contingente de los riesgos por sequías e
inundaciones, garantizando la plena coordinación entre los diferentes instrumentos de
planificación: planes hidrológicos de cuenca, planes especiales de sequía y planes de gestión
del riesgo de inundación (el mayor y más importante riesgo actualmente, especialmente en
las áreas urbanas). Desde el punto de vista de los instrumentos de planificación, junto a las
normas de ordenación territorial, se han incorporado otras a la legislación española, no
estrictamente territoriales o urbanísticas, pero de gran relevancia para la reducción del riesgo
de inundaciones que deben tenerse en cuenta en los procesos de planificación territorial.
251
La transversalidad de los factores que intervienen en el riesgo de inundación y en el reto de

una adecuada gestión de la costa y el espacio marino, así como el actual reparto de
competencias entre las distintas administraciones, exige un especial grado de coordinación y
compromiso entre ellas, mejorando la coordinación entre políticas sectoriales mediante un
conjunto de actuaciones que integran aspectos hidrogeológicos, socio-económicos y de
emergencia climática con objeto de alcanzar la máxima coherencia en la aplicación de
medidas de adaptación frente al cambio climático con una planificación más integral.
Se ha hecho referencia al modelo seguido por la región francesa de Nueva Aquitania, pero
también disponemos de algunas iniciativas a nivel nacional. Un ejemplo es el Plan Renhace de
la Vega Baja del Segura en la provincia de Alicante (https://presidencia.gva.es/va/web/vega-
renhace). Otro es el de la Estrategia Ebro Resilience –(www.ebroresilience.com) que exige la
coordinación entre tres CCAA. Todo ello nos habla de la necesidad de seguir trabajando en la
generación de instrumentos de gobernanza y colaboración que faciliten la coordinación
institucional (coordinación de políticas territoriales de las Comunidades Autónomas y la
Administración General del Estado). En este sentido parece conveniente activar los trabajos
en esta materia dentro de una nueva Comisión/Conferencia Sectorial de Ordenación del
Territorio, o de Planificación Territorial Sostenible si se prefiere, que recoja la escasa herencia
de la conferencia Sectorial actual de Infraestructuras y Ordenación del Territorio, que junto a
responsables de planificación territorial de la escala regional puede integrar a expertos y
científicos.
A nivel de participación y gobernanza democrática:

La participación de todos los actores es fundamental para lograr la gobernanza del riesgo.
(público en general -ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil- y del sector privado -
desarrolladores y propietarios de bienes raíces-). En este sentido, la educación sobre la
necesidad de adaptación al cambio climático se ha demostrado muy útil. La información y la
participación aumenta la aceptación social de las medidas; igualmente, la colaboración con
otras entidades aumenta la eficiencia de la gestión.
La reducción del riesgo de desastres se apoya y se refuerza preparándose ante él, a través de
la observación, la alerta temprana, la comunicación, la coordinación y la educación con
criterios adaptativos (tanto de técnicos y responsables como de la ciudadanía). Ello implica
identificar y formar a los actores implicados, promoviendo una nueva cultura del riesgo. En
este sentido, se viene operando un cambio en la gobernanza de la gestión del riesgo de
inundaciones (GRI), evolucionando desde los tradicionales enfoques de “arriba a abajo”, en los
que prima una jerarquía tecnocrática, hacia un renovado enfoque de “abajo a arriba”, con
estrategias más inclusivas y la necesaria implicación de los distintos actores y agentes
territoriales (stakeholders). Para ello se anima a seguir desarrollando estrategias de
divulgación, sensibilización y de educación, para enseñar a participar, a hacer entender para
qué sirve participar y para qué sirve planificar, y sobre las consecuencias de no hacerlo, por
los efectos e impactos que supondría no hacerlo. La implicación y participación de la
252
población resultan especialmente críticas en todas las fases del proyecto. El efecto
demostración es muy útil, tanto para animar a la participación como para legitimar por
resultados la planificación y la nueva gestión del territorio frente a los riesgos naturales.
Sin embargo, en este campo, como también sucede en otros, la costumbre de participar y las
relaciones entre los stakeholders son muy escasas y débiles, con el predominio de algunos
actores centrales que además suelen ser habitualmente los más poderosos desde un punto
de vista financiero e institucional. Estos suelen centrar la atención y tienen mucho mayor
peso a la hora de desarrollar las diferentes estrategias previstas. Consecuentemente, el
potencial para abordar acciones y resolver conflictos de forma conjunta y colaborativa se ve
claramente disminuido. Por este motivo, resulta necesaria una línea de acción desde el
ámbito de la educación de la sociedad. Son prometedores en este sentido los avances que en
materia de gobernanza del agua se vienen produciendo en nuestro país, gracias a iniciativas
como la de la Fundación Nueva Cultura del Agua.
A esto respecto, existen notables diferencias entre los países del Norte y los del Sur de
Europa, en favor de los primeros, que llevan más de una década de ventaja en la
concienciación y toma de medidas para afrontar los efectos adversos del calentamiento
global. La educación para el riesgo sigue siendo a día de hoy una medida esencial y
escasamente desarrollada en España. De ahí la conveniencia de ir desarrollando
progresivamente una estrategia estatal de refuerzo de la educación (académica –reglada y no-
, no académica y cívica) en este sentido.
De acuerdo con la Ley 17/2015 de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil,
corresponde a la Escuela Nacional de Protección Civil (integrada en la Dirección General de
Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior) la formación especializada y de
mandos de alto nivel del personal de Protección Civil de la Administración General del Estado.
También se cuenta con planes de comunicación y campañas de educación en el riesgo,
desarrollados por la Dirección General del Agua y las diferentes Demarcaciones Hidrográficas,
para la preparación de los planes de gestión del riesgo de inundación (PGRI). Sin embargo,
estas actividades son puntuales, sin continuidad y dirigidas a público adulto especializado.
Dotarlas de periodicidad y ampliar su público destinatario puede ayudar a mejorar su
efectividad a medio plazo.
A nivel de información de base, datos y cartografías permanentemente

actualizados:
Deben redoblarse esfuerzos para poder disponer de datos bien actualizados a la hora de
preparar los escenarios climáticos. También reforzar la observación meteorológica para la
alerta temprana y los servicios de avisos de fenómenos meteorológicos y climáticos adversos,
así como desarrollar indicadores y seguir con la definición de Áreas con Riesgo Potencial
Significativo de Inundación (ARPSIs) (más habituales en los espacios urbanos donde los
impactos sociales y económicos son muy claros). La actualización de los datos debe ser
permanente y ajustarse a las escalas de detalle necesarias (especialmente inframunicipal).
En este sentido cabe señalar:
253
 Las iniciativas CORDEX y EURO-CORDEX, del Programa Mundial de Investigación sobre

el Clima (PMIC), proporcionan Modelos de Circulación Global (MCG) regionalizados,
tomando como referencia “Fifth Assessment Report (AR5)” del año 2014. Se dispone de
una interfaz gráfica de descarga de datos para la región europea, aunque con unos
tamaños de cuadrícula de unos 12 km.
 El cumplimiento de la Directiva CE 2007/60 de evaluación y gestión de los riesgos de
inundación ha supuesto la elaboración de una cartografía estatal de riesgo de
inundación. El Sistema Nacional de Cartografía de Zonas inundables (SNCZI) permite
tener una base cartográfica común en todas las regiones españolas para su uso en
actuaciones territoriales. La realización y gestión de esta cartografía ha correspondido
a las Demarcaciones Hidrográficas. La jerarquía jurídico-administrativa obliga al
manejo prioritario de los mapas del SNCZI en todo el territorio español, salvo que un
área no esté cartografiada en dicho servidor; en ese caso se pueden manejar los
mapas elaborados por cada comunidad autónoma, si los hay.
 En este sentido cabe apuntar a un progresivo proceso de armonización entre las
cartografías internacionales, la del SNCZI y las autonómicas, e incluso también las
locales, cuando las haya. En cuanto a las cartografías de riesgo, a fin de asegurar su
calidad y armonización, se ha sugerido la elaboración de un reglamento técnico para la
elaboración de cartografía de riesgos naturales, en cumplimiento de lo establecido en
el art. 22 de la Ley del Suelo de 2015. También facilitar el “downscaling”, de forma que
se hagan más específicas y puedan complementar las de orden superior y rellenar
algunos de sus posibles vacíos e incongruencias. En este sentido la experiencia de los
observatorios de otra naturaleza, como los territoriales, pueden resultar de ayuda e
inspiración.
 En cuanto a la labor de prospectiva, desde las unidades de observación responsables
cabe pensar en la actualización de las proyecciones de cambio climático regionalizadas
para España, utilizando los escenarios y modelos generales empleados en el Sexto
Informe de Evaluación del IPCC (AR6) y ponerlos a libre disposición de cualquier
usuario. Asimismo, el visor de escenarios de cambio climático disponible en la
plataforma AdapteCCa65 deberá estar operativo y actualizado. Hay que pensar en el
carácter vinculante que estas cartografías tienen desde el punto de vista de las
indemnizaciones de las aseguradoras y a la hora de elaborar los futuros instrumentos
de ordenación territorial y de planeamiento urbanístico.
 La colaboración público-privada es especialmente factible en tema de riesgos. El sector
privado y de seguros tiene un papel importante como fuente de datos y de
cartografías de riesgo que otorgan derechos de indemnización. Pueden ser tomados
65
Plataforma de intercambio sobre impactos y adaptación AdapteCCa: < https://www.adaptecca.es/> Visor de escenarios de
cambio climático de AdapteCCa: <http://escenarios.adaptecca.es/>.
254
en cuenta como referencia en la planificación territorial del litoral y de las áreas

próximas a los cursos de los ríos y embalses.
 Un mejor análisis de vulnerabilidad, que es función de la exposición, de la
susceptibilidad (que se puede retocar con técnicas y programación de actuaciones y
proyectos) y de la capacidad de adaptación (que exige planificación y ordenación
adecuada), requiere trabajar de forma coordinada y continuada para poder comparar
el antes y el después. En este sentido, se echa en falta una mayor evaluación de los
resultados obtenidos (Evaluación de Impacto) de las medidas, un aspecto que deberá
mejorar.
A nivel de instrumentos de planificación:

El cumplimiento efectivo de las indicaciones de estas leyes autonómicas de ordenación del
territorio y urbanismo (estas últimas adaptadas a la Ley del Suelo estatal de 2015) o de los
planes territoriales (integrales o sectoriales) elaborados en las dos últimas décadas, debería
suponer una reducción progresiva de la vulnerabilidad y exposición ante el peligro de
inundaciones. Sin olvidar que el escenario climático futuro, con el previsible incremento de
episodios de lluvias intensas, puede condicionar modificaciones en estas normativas y planes;
en consonancia con la de otras leyes que les afectan66. Por tanto, conviene estar atento a su
revisión y actualización, lo que implica una necesaria mejora en los procedimientos y la
incorporación de la práctica de la evaluación continua en este tipo de instrumentos.
La planificación urbana en el futuro debe verse acompañada de los correspondientes planes
de riesgo. Las estrategias de gestión del riesgo de desastres (GRD) y adaptación al cambio
climático (ACC) deben integrase en los instrumentos de planificación territorial y urbana, para
mejorar su eficacia y utilidad. Dicho de otro modo, los impactos climáticos de ríos y costas
deben quedar integrados dentro del planeamiento urbano, especialmente en aquellos
municipios litorales y aquellos situados en las cercanías de los cursos fluviales; introduciendo
las variaciones necesarias en las normas urbanísticas que permitan la adecuación de la
edificación a las condiciones de impacto derivadas del cambio climático en ríos y costas.
Ya se están llevado a cabo casos piloto de adaptación, proyectos concretos sobre los que
poder basar los futuros cursos de acción. Lo mismo cabe esperar de algunos nuevos
instrumentos de ordenación del territorio y de planeamiento urbanístico; como banco de
buenas prácticas e intercambio de experiencias. Eso solo sería posible en el contexto español
mediante la imprescindible colaboración y acuerdo de las administraciones General del
Estado, responsable de la posible iniciativa, y las Autonómicas e insulares implicadas e
interesadas en este ejercicio. Podría ser el necesario punto de encuentro y de arranque para
una nueva colaboración del bloque constitucional en esta materia, lo que puede ayudar a
recuperar institucionalmente los foros y figuras formales de coordinación y cooperación
(como las ya citadas conferencias sectoriales en esta materia). Así como para tender mejores
66
Vid. el texto de Javier Sanz Larruga “Bases jurídicas y normativas sobre la gestión de impactos climáticos en ríos y costas” en
este mismo volumen.
255
puentes entre las Demarcaciones y los departamentos autonómicos responsables de la

ordenación del territorio, de forma que se contribuyera a solventar el problema de los
continuados retrasos de los informes sectoriales necesarios previos a la aprobación del plan.
A nivel de ríos y cuencas, actuar en clave de conservación:

Se apuesta por mantener en un estado lo más natural posible la dinámica hidráulica fluvial,
incluyendo la vegetación de ribera, como garante de una gestión adecuada frente a
inundaciones repentinas y el mantenimiento de la biodiversidad. También por una gestión
particularizada entre embalses según cuenca y parte del curso (cabecera, medio o bajo).
Se han producido multitud de impactos a lo largo de la red fluvial: pérdida de recurso edáfico,
sedimentación de embalses, estado ecológico de los ríos, calidad del agua, pérdida de
conectividad del transporte entre diferentes sistemas. Se hace necesario un enfoque integral
a la hora de evaluar los procesos erosivos y sedimentarios que permitan responder a
preguntas clave relacionadas con la gestión de nuestros ríos: ¿dónde?, ¿cuánto?, ¿cómo y a
qué responde?, ¿cuánto tiempo queda?, ¿con qué incertidumbre? 67.
También una visión de conjunto entre el funcionamiento del río y de la costa, mejorando la
coordinación de las distintas administraciones. Algunas de las investigaciones llevadas a cabo
por ejemplo sobre la dinámica del sistema deltaico del Guadalfeo, demuestra que esta se rige
por la aportación de sedimentos del río durante eventos intensos. Estas aportaciones se
distribuyen posteriormente a lo largo de la costa debido a la direccionalidad del viento y el
oleaje dominante. Una muestra de la necesidad de poder contar con estos sedimentos desde
el embalse aguas arriba hasta el tramo aguas abajo, para evitar la erosión y que sea el propio
mar el que en su deriva litoral los deposite a lo largo de la costa de acuerdo con el sistema de
oleaje natural.
A nivel de costas y medio marino, recuperar la idea de una estrategia estatal de

gestión integrada de zonas costeras (GIZC), primando las SbN:
Queda abierto el camino para ir definiendo nuevas iniciativas más eficientes de adaptación en
la costa y el mar, promoviendo el papel de la Infraestructura verde y azul y las SbN para la
estabilización y la protección de la línea de costa frente a los riesgos climáticos, incorporando
criterios de adaptación al cambio climático a la planificación y la gestión de las áreas marinas
protegidas, y fomentando la toma en consideración de los riesgos costeros asociados al clima
en la planificación territorial, de infraestructuras y la urbanística en zonas de costa.
Respecto de lo último, habrá que seguir promoviendo el estudio y propuesta de cambios en el
marco normativo para facilitar la adaptación en las costas y el mar, que permitan por ejemplo
flexibilizar el otorgamiento de títulos de ocupación, limitando o reduciendo plazos, o
67
En línea con lo planteado por Agustín Millares-Valenzuela, Marina Cantalejo-Ibáñez y Jorge Pedro Galve-Arnedo “Respuesta
erosiva y sedimentaria al cambio climático y global en cuencas mediterráneas de montaña” en este mismo volumen.
256
agilizando su revisión por causa del cambio climático, eliminando barreras para la adaptación.
Los riesgos formarán parte de la planificación que afecta a los territorios costeros, como los
planes de ordenación territorial, los planes generales de ordenación urbana o los planes de
ordenación del espacio marítimo.
En este sentido debería recuperarse la iniciativa de la Estrategia Española (o mejor Estatal) de
Gestión Integrada de Zonas Costeras, aprendiendo de y corriendo los errores del pasado.
Desde el punto de vista de la gestión, y como continuación a los trabajos de evaluación de
riesgos, se deberá favorecer el desarrollo de iniciativas de adaptación en el DPMT y espacios
conexos, otorgando un importante papel a una Infraestructura verde y azul, que
verdaderamente responda a su innato carácter conector, y a las SbN: restauraciones
ambientales de espacios naturales costeros (playas, sistemas dunares y marismas);
demolición de elementos artificiales vulnerables; intervenciones para aumentar la resiliencia
de infraestructuras en riesgo; reubicación de edificaciones o cambios en los planes
urbanísticos que eviten la construcción de instalaciones en zonas inadecuadas.
A nivel de ciudad y espacio urbano, información, implicación ciudadana y

planificación actualizada:
Junto con las medidas generales ligadas a la política y planificación públicas, especialmente en
el ámbito urbano se ha abierto paso la conciencia de la necesidad de convivir con los riesgos
naturales asociados a fenómenos extremos y de recurrir a la autoprotección, como conjunto
de medidas complementarias a las medidas estructurales de gran escala tradicionales, que no
eliminan el riesgo por completo. Esta autoprotección pasa a formar parte de los planes de
gestión de riesgo de inundación68 y seguir con la definición de Áreas con Riesgo Potencial
Significativo de Inundación (ARPSIs) en los espacios urbanos.
La adaptación frente al riesgo de inundación se concibe como el conjunto de actuaciones
vinculadas a la reducción de la vulnerabilidad de elementos expuestos al riesgo de
inundación, tales como edificaciones, instalaciones o infraestructuras. En este sentido, cabe
continuar con sendas iniciativas y trabajos iniciados por la Dirección General del Agua. Por un
lado, en el marco del primer ciclo de implantación de la Directiva 2007/60 de evaluación y
gestión de los riesgos de inundación, la Dirección General del Agua, en colaboración con el
Consorcio de Compensación de Seguros, publicaba en 2017 la “Guía para la Reducción de la
Vulnerabilidad de Edificios frente a Inundaciones”. Dos años más tarde, en 2019, hacía lo propio
con otras más particularizadas sobre sistemas urbanos e infraestructuras, construcción y
rehabilitación en zonas inundables, drenaje sostenible, y para explotaciones agrícolas y
ganaderas. Más recientemente, en 2020, mediante el Plan de Impulso al Medio Ambiente
para la Adaptación al Cambio Climático (PLAN PIMA ADAPTA), se han puesto en marcha
“Programas Piloto de Adaptación al Riesgo de Inundación y de Fomento de la Consciencia del
Riesgo de Inundación en diversos sectores económicos” para cada uno de los tres sectores
68
Vid. los planes de gestión del riesgo de inundación del MITERD: <https://www.miteco.gob.es/es/agua/temas/gestion-de-los-
riesgos-de-inundacion/planes-gestion-riesgos-inundacion/default.aspx>.
257
económicos: agricultura y ganadería, instalaciones e industrias, equipamientos urbanos y

edificaciones. Los planes PIMA constituyen una herramienta para apoyar la consecución de
los objetivos del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (2021-2030) utilizando
recursos económicos procedentes de las subastas de derechos de emisión y canalizándolos
hacia proyectos de adaptación.
A la hora de materializar las diferentes medidas de autoprotección, el Ministerio para la
Transición Ecológica y el Reto Demográfico, aprobó a finales de 2020, el Real Decreto
1158/2020, de 22 de diciembre, por el que se regula la concesión directa de subvenciones
para el desarrollo de planes piloto de fomento de la adaptación del riesgo de inundación de
las edificaciones, equipamientos e instalaciones o explotaciones existentes en los términos
municipales de Los Alcázares, San Javier, Torre-Pacheco, Cartagena y San Pedro del Pinatar
(Murcia). ayudas son proporcionales a los daños ocasionados.
Finalmente, entre las medidas las medidas de adaptación al cambio climático también se
encuentran la mejora en la eficiencia en el uso del agua y la integración de la energía solar
fotovoltaica en los esquemas de transporte del recurso, desalación, reutilización de aguas
regeneradas en la agricultura y en la regeneración y reutilización de agua para aumentar la
disponibilidad de recursos a los usuarios del sistema.
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286
287
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Informes Conama sobre la defensa del medio natural

Soluciones ante los riesgos climáticos en

Edita: Fundación Conama

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Participantes del presente documento

Carmen María Martínez Saura. Técnico Ambiental de coordinación de proyectos. Asociación

1. La defensa del medio natural en los ámbitos fluviales y costeros ............... 1

2. ¿Qué impactos climáticos hay y cómo evolucionarán? .................................. 3

3. Marco estratégico ............................................................................................ 35

4. Soluciones ante los riesgos climáticos en ríos y costas ............................... 69

4.3.5. Ejemplos de estrategias de intervención en núcleos urbanos costeros para la

5. Hacia unas líneas de trabajo futuro en ríos y costas ................................. 235

6. Bibliografía ..................................................................................................... 259

1. La defensa del medio natural en los ámbitos

El motivo de trabajar conjuntamente ambos ámbitos que comparten similitudes, no es otro

manera adaptiva, donde destaca la Estrategia de adaptación al cambio climático de la costa

2. ¿Qué impactos climáticos hay y cómo

2.1. Impactos climáticos en costas

El Quinto Informe de Evaluación (AR5) del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el

2.1.1. Subida del nivel del mar

Tabla 1: Proyecciones de Nivel Medio del Mar del AR5 [142].

Figura 1: Proyecciones de Subida del Nivel del Mar (adaptado de [1])

Figura 2: Proyecciones de Subida del Nivel del Mar (adaptado de [196])

Figura 3: Cambios en el valor medio de la altura de ola significante (adaptado de [196])

Figura 5: Cambios en el percentil 99% de la marea meteorológica (adaptado de [196])

En cuanto a los impactos de los anteriores cambios se puede mencionar lo siguiente:

Figura 6: Cambios en la dirección media del oleaje (adaptado de [196])

El problema de la falta de sedimentos y la rigidización por el alto grado de urbanización en el

2.2. Impactos climáticos sobre los recursos hídricos

2.2.1. Recursos hídricos

2.2.2. Sequías e inundaciones

Los episodios torrenciales podrán venir acompañados de desequilibrios geomorfológicos en

2.2.3. Impactos sobre la calidad del agua y los ecosistemas

SW1 Reducción hábitat: especies de peces de aguas frías ECB

SW2 Descenso O2 afección fauna piscícola ECB y Q/FQ

Afección a fauna piscícola del cambio de régimen

Conversión ecosistemas que pasan de permanente a

SW5 Reducción del indicador de macroinvertebrados ECB

SW6 Afección en diatomeas y macrófitos ECB

SW7 Reducción hábitats aptos vegetación de ribera HMF

SW10 Afección al pH Q/FQ

SW11 Eutrofización de lagos y humedales ECB

SW13 Afección a la vegetación de la Demarcación HMF

SW14 Aumento de la frecuencia e intensidad de los incendios HMF

Cambio del estado de las masas de agua superficiales

GW1 Incremento de la concentración de contaminantes (NO3) QUI

GW2 Cuña salina aguas subterráneas QUI

Cambio del estado de las masas de agua subterráneas

2.2.4. Impactos sobre los usos socioeconómicos del agua

AU1 Aumento demanda agua

AU2 Pérdida garantía urbana

AU3 Descenso en la calidad del agua bruta

AU5 Colapso de colectores

AU6 Desbordamiento de cauces

AG1 Aumento estrés hídrico secano

AG2 Aumento demanda regadío

AG3 Pérdida garantía regadío

AG5 Aumento malas hierbas