Cambio estructural en la agricultura

costarricense: Crecimiento, ingresos y

reducción en la pobreza, 1980-2010

Bernard Kilian, Ronald Arce y Luis Rivera

Seminario:
Comercio y Pobreza: Políticas Públicas
Complementarias y los Beneficios del Comercio

INCAE, 9 de diciembre 2010

 Contenido

• Antecedentes Históricos

• La Transición de los 80s

• Apertura y Diversificación

• Pobreza y Distribución del Ingreso

• Los Retos de Política

Antecedentes Históricos
 Antecedentes
Costa Rica antes de la “Reforma Agraria” de los 60´s

La situación antes de la Ley de Tierras y Colonización de

1961 se caracterizaba por:

– Inseguridad jurídica en la tenencia de la tierra

– Divorcio entre la tenencia y el uso de la tierra el que trabajaba la

tierra no era necesariamente el dueño de la producción, que
frecuentemente tampoco era el dueño de la tierra pero con el
agravante de que no siempre eran operaciones consentidas

– Inadecuada utilización de las tierras por falta de acceso a crédito,

además estos agricultores preferían los cultivos transitorios a
permanentes por temor a perder las cosechas en caso de disputas
legales
 Antecentes - Titulación de tierras puso una base
importante para el proceso de reforma y
transformación productiva del agro en CR
Principales Beneficios:

• Derechos de propiedad claramente establecidos

• Mayor acceso a servicios: crédito bancario y asistencia técnica

• Desde que se otorgaron títulos de propiedad el crédito bancario

aumentó
• Incremento significativo en la cantidad de productores que recibieron
asistencia técnica. El total, de capacitaciones técnicas fue de menos del
10% de quienes habían recibido la titulación
• 2/3 partes de quienes recibieron el título de propiedad sentía que su
situación económica había mejorado después de haber recibido el título
de propiedad

Fuente: Seligson, M. "Agrarian Reform in Costa Rica: The Impact of the Title Security Program", en Inter-American Economic Affairs
35 (4), 31-56, 1982
 La política agrícola ha estado ligada al
modelo de desarrollo

• Modelo de Sustitución de Importaciones en los años 60-70:

fomento de desarrollo agroindustrial nacional

• Crecimiento exportador en los 80: apoyo al sector exportador

no tradicional (políticas dirigidas a impulsar una mayor
diversificación agropecuaria y de la economía en general)

• Liberalización Comercial (bilateral, regional, y multilateral):

política agrícola altamente determinada por política comercial
(los cambios en el agro responden a políticas comerciales más
que a políticas agrícolas)
 Sustitución de importaciones
(desde los años 60 hasta inicios de los 80)

• Fomento de la agroindustria local a través de proyectos +

subsidios y ventajas fiscales + una agresiva protección
arancelaria (Ley de Protección Industrial)

• Creación de instituciones estatales enfocadas en la provisión de

bienes y servicios: el “Estado Empresario” CODESA (Corporación
Costarricense de Desarrollo): Cementos del Pacífico, Central
Azucarera del Tempisque, Aluminios Nacionales, etc.

• Instituto de Fomento Cooperativo (INFOCOOP): promoción y -en

ciertos casos- el apoyo financiero a proyectos en manos de
cooperativas
 Sustitución de importaciones
• Se tomaron medidas con el objetivo de estimular la producción de
granos básicos, entre otras:

– Programa de seguro de cosechas (1970),

– Creación de la Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial
Agropecuaria y de recursos Naturales (SEPSA) en 1974,
– Mejores condiciones de crédito para los productos tradicionales,
– La compra de FERTICA por parte del Estado (1980) para poder ofrecer
fertilizantes a precios más bajos
– precios garantizados por el CNP, que se basan en los costos de
producción.

• El resultado de estas medidas fue un incremento muy significativo de

la producción de granos básicos, pero la productividad permaneció
estancada. El crecimiento del sector obedeció principalmente a los
subsidios entregados y no al desarrollo de un programa de estímulo a
la productividad que permitieran sostener la producción en caso de
recortes a los estímulos.
 Agricultura costarricense
a inicios de los años 80
• Mantienen los vestigios del modelo de sustitución de
importaciones

• Centrada en productos de consumo local y tradicionales de

exportación (café, banano, azúcar y carne)

• Altos niveles de protección en productos para consumo local

 Principales cultivos a inicios de los años 80
según hectáreas cosechadas
Producto 1980 1981 1982 1983 1984 2009
Café 81,750 85,000 85,000 87,000 90,000 98,681
Arroz 60,000 80,000 77,098 73,196 72,335 63,171
Maíz 38,847 46,920 53,812 62,083 61,222 11,277
Orientados
al mercado Caña de azúcar 44,937 45,018 43,682 45,419 52,425 53,030
local
Frijoles 22,000 23,681 38,485 38,500 43,279 15,776
Banano 25,822 26,725 27,398 24,846 24,985 42,591
Sorgo 20,000 20,735 15,847 19,808 22,590 0
Palma 11,000 12,000 12,300 14,923 13,831 55,000
Naranja 9,200 9,300 8,000 7,900 7,600 25,000
Yuca 5,327 5,402 5,477 4,521 5,179 30,113

Fuente: FAO, 2010

La Transición de lo 80s
 Políticas implementadas a mediados de los años 80

• Estímulo de las exportaciones no tradicionales

• Se pasó de un enfoque proteccionista a uno de mayor liberalización y

desregulación. Las medidas tomadas incluyeron:

– Reducción de la protección arancelaria

– Reducción de impuestos a las exportaciones no fijación de impuestos
a las exportaciones de productos no tradicionales o eliminarlos si
existieran
– Exoneraciones para empresas exportadoras exoneraciones de
impuestos a la importación de insumos para productos de exportación
fuera de Centroamérica.
– Agilización de trámites para exportar
– Certificados de Abono Tributario (CATs) y Certificados de Incremento de
Exportaciones (CIEX)
 Políticas implementadas a mediados de los años 80

Algunas otras medidas específicas para incentivar las

exportaciones no tradicionales:

• Créditos bancarios con tasas de interés preferenciales y

depreciaciones aceleradas.

• Incentivos de Zonas Francas y el Régimen de Admisión

Temporal
 El sector exportador se benefició de la Iniciativa de la
Cuenca del Caribe (ICC)

• EE.UU. aprobó en 1983 (entró en vigor el 1 de enero de 1984) la

Ley para la Recuperación de las Economías de la Cuenca del Caribe
de manera unilateral
• Garantizó un tratamiento preferencial de EE.UU. en materia
arancelaria a la mayoría de las exportaciones costarricenses (y
centroamericanas)
• Dichas concesiones fueron extendidas hasta el año 2008 con la
aprobación de la Ley de Comercio y Desarrollo (año 2000)
• Las preferencias establecidas en la ICC y las reformas comerciales
permitieron una mayor diversificación de las exportaciones y un
incremento importante del intercambio comercial de los países de
la región.
 Efectos sobre la agricultura

80,000

70,000

60,000

50,000
hectáreas

40,000

30,000

20,000

10,000

0
1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Piña Melón Maíz Sorgo

• Surgimiento de “nuevos” productos de exportación: piña, melón, flores,

plantas ornamentales, etc.
• Comienza la disminución en la producción de algunos granos y cereales
Fuente: FAO, 2010
Apertura y Diversificación
 Durante los 90 la política comercial de Costa Rica se valió
de varios instrumentos
• Apertura unilateral
– eliminación de las sobretasas a la importación que alcanzaban el 10 por
ciento y que afectaban cerca del 50 por ciento de las partidas
arancelarias;
– reducción y consolidación en el arancel de un impuesto sobre el valor
aduanero del 3 por ciento que afectaba todas las importaciones;
– eliminación de los depósitos previos a la importación que llegaron a
alcanzar hasta un 100 por ciento del valor del bien importado;
– apertura total de la cuenta de capitales;
– reducción y gradual eliminación prevista de los subsidios a la
exportación;
– eliminación de los subsidios a la producción;
– eliminación de la participación estatal en la comercialización de
productos agropecuarios;
– eliminación de la gran mayoría de los impuestos a la exportación
 Durante los 90 la política comercial de Costa Rica se valió
de varios instrumentos

• Sistema multilateral de comercio (GATT y OMC):

– Adhesión al GATT en 1990
– Miembro fundador de la OMC (1995)

• TLCs: México (1995); Canadá; Chile; República Dominicana a

finales de los 90 e inicios de la siguiente década

• El proceso de integración centroamericana (MCCA)

• Se mantuvo el esquema de promoción de exportaciones

 Efectos sobre la agricultura

80,000

70,000

60,000

50,000
hectáreas

40,000

30,000

20,000

10,000

0
1980 1985 1990 1995 2000

Piña Melón Maíz Sorgo Frijoles

• Se mantiene tendencias de cambio, menor nivel de producción de granos,

aumento en la producción de productos “nuevos”
Fuente: FAO, 2010
 Política Reciente: se profundiza el modelo de apertura
• Se negocian nuevos tratados comerciales con socios de mayor relevancia
por el tamaño de su mercado y la importancia como destino de
exportación: EE.UU., UE, China

• La política comercial para el sector agropecuario en el proceso de

apertura se ha venido orientando bajo los principios de gradualidad,
reciprocidad, consulta, asimetría y estudio de impacto, reconociendo la
existencia de distorsiones en los mercados que ponen en riesgo las
actividades agropecuarias que no están aún en capacidad de competir.

• Algunos productos agropecuarios destinados principalmente al consumo

interno (carne y despojos de aves, lácteos, cebollas y chalotes, papas,
arroz, embutidos y preparaciones de carnes) reciben protección
arancelaria superior a la media, han sido excluidos de los procesos de
desgravación arancelaria en los TLCs con algunos países, o reciben un
trato preferencial
Un ejemplo: Calendario de Reducción de Aranceles DR-CAFTA
Sector Agropecuario Costarricense

Nivel Período de
Período de Arancel
arancelario eliminación
gracia Final
inicial gradual
Carne 15 15 4 0
Cerdo 47 15 6 0
Aves 164 17 10 0
Lácteos 66 20 10 0
Maíz Amarillo 15 15 *** 0
Frijoles 47 15 *** 0
Arroz 36 20 10 0
Legumbres 15 15 *** 0

***: sin período de gracia

Para Costa Rica el CAFTA-DR entra en vigencia a partir del 1 de enero de 2009.
 Las reformas y los compromisos en materia comercial
también han dado un giro hacia el tipo de apoyos al sector
productivo

Agenda Complementaria del DR-CAFTA:

• Conjunto de políticas y proyectos que impulsa el gobierno

para maximizar oportunidades y minimizar riesgos del DR-
CAFTA

• Comprende proyectos en las áreas de:

– Creación del sistema de banca de desarrollo
– Mejora de caminos rurales
– Fomento a la producción agropecuaria
– Otros

• Incluye proyectos de préstamos con el BID, el BM y el BCIE

 Síntesis de las políticas implementadas en el período
1980-2010

• Las políticas han ido buscando un cambio de un modelo paternalista y

clientelista a uno basado en la competitividad/productividad y eficiencia de
las empresas
– Eliminación de la protección arancelaria
– Eliminación de compras estatales a precios “predeterminados”
– Subsidios a la exportación (CAT´s) en una primera etapa, luego fueron eliminados
– Apertura de mercados, pero es el productor el que debe hacer el esfuerzo por
penetrar en el mercado
– Acceso a insumos extranjeros (mediante la reducción de la protección
arancelaria)
– Apoyo financiero: reconversión productiva; banca de desarrollo (este tipo de
apoyo ha sido poco exitoso)
– Se mantiene la protección a “productos sensibles” para beneficiar al productor y
sin considerar al consumidor
 Intervencionismo “hacia fuera”

• Subsidios de exportación a exportaciones no tradicionales

(CATs)

• Minidevaluaciones (certeza en riesgo cambiario)

• Modelo “corporativo” público no-gubernamental: LAICA

(azúcar), CORBANA (bananos), ICAFE (café), CORFOGA
(ganado), entre otras

• Tratados de Libre Comercio con énfasis en acceso de oferta

exportable agrícola
 Intervencionismo “hacia adentro”
Arancel promedio (% ) Costa Rica
Arancel externo promedio 7.1
Bienes de capital 0
Insumos 0
Bienes intermedios 5 – 10
Bienes finales 15
Industrias más protegidas (% )
Lácteos 65
Arroz 35
Azúcar 50
Carne porcina 48
Pollo 150
Barreras no arancelarias (NTBs)
Anti-dumping X
Salvaguardas X
Permisos no automáticos X
Prohibiciones SPS X
Quotas basadas en aranceles X
Control de precios X
Fuente: Rivera y Rojas-Romagosa (2009)
 Importancia de la Agricultura en el PIB

215,000 13.0

195,000 12.0
millones de colones de 1991

175,000 11.0

155,000 10.0

porcentaje
135,000 9.0

115,000 Crecimiento promedio 8.0

anual: 3.6%
95,000 7.0

75,000 6.0
19 5
19 6
19 7
19 8
19 9
19 0
19 1
19 2
19 3
19 4
19 5
19 6
19 7
19 8
20 9
20 0
20 1
20 2
20 3
20 4
20 5
20 6
20 7
20 8
09
8
8
8
8
8
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
0
0
0
0
0
0
0
0
0
19

PIBA % PIB

Fuente: SEPSA y BCCR, varios años

 Estructura de la producción agrícola
% del PIBA

60

50
porcentaje PIBA

40

30

20

10

0
1980 1985 1990 1995 2004 2008

Gbásicos Cult tradicionales No tradicionales Pecuarios Otros

Fuente: SEPSA. Boletín Estadístico, varios años

 Efectos sobre la agricultura:
Especialización en cultivos más rentables

10,000,000

9,000,000
VBP/Ha (colones, precio promedio 1999-2001)

8,000,000

7,000,000

6,000,000

5,000,000

4,000,000

3,000,000

2,000,000

1,000,000

0
1980 1985 1990 2000 2005

Piña Banano Yuca Arroz Maíz Frijoles Sorgo

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la FAO

 Efectos sobre la agricultura:
Expansión de áreas cultivadas de productos más rentables
y menores áreas en otros productos (ha cosechadas)
Producto 1980 1985 2000 2008 Variación
promedio
anual
Café 81,750 90,000 106,000 96,681 0.6%
Banano 25,822 19,982 47,982 44,313 1.9%
Frijoles 22,000 41,261 30,827 11,026 -2.4%
Yuca 5,327 5,000 18,400 26,760 5.9%
Maíz 38,847 73,945 10,216 6,837 -6.0%
Mango1/ 0 2,500 8,200 8,500 5.5%
Melón1/ 0 200 7,185 8,640 17.8%
Piña 500 2,000 12,500 33,488 16.2%
Arroz 60,000 73,949 68,357 62,411 0.1%
Sorgo 20,000 15,990 n.a.

1/ Crecimiento a partir de 1985. Fuente: FAO, 2010

 Efectos sobre la agricultura:
Aumento en las exportaciones y mayor diversificación

3500

3000

2500
millones de US$

2000

1500

1000

500

0
1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008
Fuente: FAO, 2010 y PROCOMER, 2010
 Efectos sobre la agricultura:
Aumento en las exportaciones y mayor diversificación

• Diversificación generó una menor exposición a riesgos de

cambios en precios (Sánchez, 2004)

• Piña es el segundo producto agrícola de exportación

superando al café y en niveles similares a los que registra el
banano

• Mayor presencia en el mercado internacional ha obligado a

una mayor “profesionalización” de la agricultura debido al
aumento en estándares de calidad, higiene, etc.

Fuente: Sánchez, M (2004). Rising Inequality and falling poverty in Costa Rica's Agriculture during Trade Reform: A Macro-Micro
Equilbrium Analysis. Institute of Social Studies. The Hague, The Netherlands.
 Productividad Agrícola: Crecimiento Promedio 1961-2007

Fuente: Ludena (2010). Países en negro: menos de 10 ha por trabajador

 El Caso de la Piña Dorada
• Proceso para el desarrollo de nuevos productos y/o mercados para la
diversificación de las exportaciones e ingresos para un amplio número
de productores (CR mayor exportador de piña fresca en el mundo)

• PINDECO desarrolló variedad para adaptarla a las condiciones agro-

ecológicas del país

• Desarrollo de paquete tecnológico (costos y beneficios sociales y

privados de la imitación).

• Transferencia (imitación) de conocimiento a empresas / productores

locales que permitió el aumento en el número de exportadores de
este producto

Fuente: Guevara (2006)

 El Caso de la Piña Dorada

• El precio de la piña se encuentra cayendo desde el 2003

• Actualmente, el cultivo alcanzó límites de expansión, y la

productividad por hectárea media está disminuyendo (en el 2000 era
72 ton / ha; en 2008: 50 ton / ha)

• Impacto ambiental negativo, con constantes denuncias locales e

internacionales sobre contaminanción

• Necesidad de políticas y programas que incentiven los

“descubrimientos”
– En la actualidad los productos exportados son consecuencia de los
esfuerzos realizados hace 25 años
Pobreza y Distribución del Ingreso
 Evolución de la Pobreza Rural

40
Porcentaje de los hogares

35
30
25
20
15
10
5
0
87

89

91

93

95

97

99

01

03

05

07

09
19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20
Pobreza Pobreza Extrema

Fuente: INEC, 2010

 La brecha entre la pobreza rural y la urbana
tiende a disminuir
40
Porcentaje de los hogares

35
30
25
20
15
10
5
0
87

89

91

93

95

97

99

01

03

05

07

09
19

19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20
Rural Urbana

Fuente: INEC, 2010

 Exportaciones y crecimiento económico

• La evidencia empírica (Jung y Marshall 1985, Anwer y

Samptath 1997, Arce 2000), señala que en Costa Rica el
crecimiento de las exportaciones genera crecimiento de la
producción

• Por tanto, el incentivo a las exportaciones pueden ser

utilizado como un mecanismo para generar riqueza y
disminuir la pobreza
 Relación entre exportaciones agrícolas y pobreza rural
Implica que por cada
aumento en las
Porcentaje de pobreza rural observada y estimada
0.36
exportaciones de
estimada
observada US$100 millones la
0.34
pobreza rural se reduce
Porcentaje de pobreza rural

0.32 en 0.6%
0.3 pobreza rural= -0.00006(exp agr) + 0.351401
R2 = 0.756503
0.28

0.26

0.24

0.22

0.2

0.18

0.16
1990 1995 2000 2005

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de INEC, PROCOMER y FAO

 Efectos de la transformación agrícola sobre
la pobreza rural
• La producción de bienes más sofisticados debido a la mayor
exigencia de los mercados generó una agricultura cada vez
más intensiva en capital (Sánchez, 2004)
• En el mercado laboral aumentó la demanda de mano de obra
agrícola calificada, lo cual ha generado un aumento en la
desigualdad con respecto a la mano de obra menos calificada
(Sánchez, 2004)
• También se presenta un aumento en la demanda de servicios
para la agricultura (transporte, almacenes especializados,
estudios de suelos, etc.)
• Estos cambios generan efectos en el ingreso y en la
distribución de estos

Fuente: Sánchez, M (2004). Rising Inequality and falling poverty in Costa Rica's Agriculture during Trade Reform: A Macro-Micro
Equilbrium Analysis. Institute of Social Studies. The Hague, The Netherlands.
 Salarios reales de trabajadores agrícolas
menos calificados (jornalero) permanecen
estancados
Colones reales (1995) por jornada de ocho

1500

1200

900
horas

600

300

0
1990 1995 2000 2005 2009

Fuente: CEPAL, 2007 y 2010

 Generación de Ingresos en la Zona Rural

Ocupados en la
agricultura en Distribución de
Hogares Personas cada tipo de los ocupados en
Tipología de hogares (%) (%) hogar (%) agricultura (%)
Agropecuarios 31.9 32.9 100 72.4
Mixtos con predominancia
agropecuaria 5.2 6.8 56.3 13.9
Mixtos con predominancia
no agropecuaria 5.1 6.2 44.2 10.7
No agropecuarios 44.2 44.5 0 0
Sin ingreso en ocupación
principal 12.3 7.9 0
TOTAL 98.7 98.3 41.1 97

En la zona rural, la generación de ingresos está relacionada con actividades

complementarias a la agricultura y no solamente con esta actividad
Fuente: Saborío y Rodríguez (2004)
 Distribución de los Ingresos en la Zona Rural

Tipología de hogares Quintiles de Ingreso

corriente per cápita
Q1 Q2 Q3 Q4 Q5
Agropecuarios 28.5 25.0 18.2 14.7 13.6
Mixtos con predominancia
agropecuaria 13.4 23.1 22.7 30.6 10.2
Mixtos con predominancia
no agropecuaria 8.3 17.6 27 27.7 19.5
No agropecuarios 7.8 17 21.9 24.7 28.7

Los hogares dependientes de los ingresos agrícolas se ubican en los quintiles

más bajos

Fuente: Saborío y Rodríguez (2004)

 Pobreza Rural

• La incidencia de la pobreza rural ha disminuido por dos

motivos:
– Creación de empleos formales y un aumento en la demanda de
trabajadores calificados (Sánchez, 2004)
– El empleo más productivo ha permitido mayores salarios reales
en el caso de los trabajadores calificados

• Esto a pesar de que existen campesinos y trabajadores

no calificados que no pudieron hacer el ajuste a los
cultivos actuales modernas, ya sea como productores o
como mano de obra
Retos de Política
Agenda Pendiente: crecimiento sostenido de la
productividad agrícola
• Tecnología
• Infraestructura
• Industrialización (conglomerados e industrias de
apoyo)
• Educación y capacitación técnica
• Estándares ambientales y sociales
• Superar el proteccionismo (en sus diversas
dimensiones) como “única” variable de política
 Desafíos y retos de la Agricultura para
disminuir la pobreza rural
• La tecnificación agrícola genera efectos de
exclusión sobre los grupos menos preparados
e inclusive inter generacional

• Proceso debe estar acompañado de políticas

de re - entrenamiento laboral que permitan
insertarse a las personas excluidas
 Desafíos y retos de la Agricultura
Hay otros factores que toman una importancia creciente:

• Crecimiento poblacional y urbanización. Ej. Café en la GAM

• Conservación de la biodiversidad
• Protección de fuentes de agua y manejo de aguas
• Provisión de servicios ambientales

• Nuevas opciones / nichos de mercado: agroturismo y

servicios ambientales

• Todos estos factores están muy relacionados al hecho de

que la demanda por tierra ya no es sólo para producción
agropecuaria
NYBOT Café
CBOT Maís
 Desafíos y retos de la Agricultura
Hoy se cosechan los frutos de la
transformación agrícola de los años 80 e
inicios de los 90, pero la cosecha puede
estar por pasar. ¿se está cultivando para
recoger en el futuro?, o ¿se está viviendo
de las rentas?