Derecho Tributario Unidad #1: Finanzas Públicas Y Derecho Financiero. Finanzas Públicas Concepto
Derecho Tributario Unidad #1: Finanzas Públicas Y Derecho Financiero. Finanzas Públicas Concepto
Derecho Tributario Unidad #1: Finanzas Públicas Y Derecho Financiero. Finanzas Públicas Concepto
FINANZAS PÚBLICAS
CONCEPTO
En un estado preliminar del estudio podemos decir que la ciencia de las finanzas públicas, en
su concepción actual, examina cómo el Estado obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos.
En cuanto al origen del término finanzas públicas, en un primer período, la voz “finanzas”, que
derivaría de la alocución latina finís, habría designado a los pagos y prestaciones en general,
siendo luego empleada para designar a los recursos y los gastos del Estado y las comunas.
Agreguemos asimismo que esta ciencia suele también denominarse -especialmente por los
tratadistas españoles- ciencia de la hacienda (o de la hacienda pública), se las toma como
sinónimos, y se les asigna idéntico significado.
CONCEPTO
Podemos definir a la actividad financiera del Estado como el conjunto de operaciones de éste,
que tiene por objeto tanto la obtención de los recursos como la realización de los gastos
necesarios para movilizar las funciones y servicios que satisfagan las necesidades de la
comunidad. En la práctica, esta actividad se traduce en una serie de entradas y salidas de
dinero en la caja del Estado. Las entradas de dinero constituyen, a su vez, los ingresos
públicos. A su vez, la ejecución de estas funciones trae como consecuencia una serie de
transferencias monetarias de signo inverso, ya que suponen salidas de dinero de las cajas
públicas que constituyen los gastos públicos.
a) Finalidades
Así, entre las finalidades propias de la actividad financiera del Estado distinguimos las
siguientes.
b) Por el contrario, el Estado puede decidir realizar acciones alentadoras para atraer ciertas
actividades económicas, científicas, culturales o de otro tipo, que estime necesarias y útiles
para el país. En tal caso, despliega una serie de medidas que pueden consistir en exenciones
de tributos, diferimientos, deducciones, reintegros, etcétera.
c) Fases
La actividad financiera está integrada, a su vez, por tres actividades parciales diferenciadas
que describimos a continuación.
3) La aplicación o inversión de tales ingresos, o sea, las erogaciones con sus destinos
prefijados, y que también supone un examen sobre los efectos que dichos gastos producirán
en la economía.
Aclaremos que el orden en que hemos enumerado estas actividades parciales es meramente
didáctico. En la realidad, este orden se invierte puesto que la actividad financiera del Estado, a
diferencia de la económica de los particulares, se materializa en función de las erogaciones
públicas, las cuales sólo son efectuadas si realmente
corresponden a necesidades de la población. En segundo lugar, el Estado suele indagar sobre
sus probables erogaciones, las cuales están en función de los servicios públicos a movilizar
para atender las necesidades públicas, y sobre tal base calcula y trata de obtener los ingresos
necesarios para la cobertura. A su vez, el presupuesto, como instrumento jurídico que contiene
el cálculo y autorización de gastos y la previsión de ingresos, suele estudiarse una vez que se
han explicado sus elementos componentes.
En cambio, si se desea explorar con profundidad los elementos que integran el fenómeno
financiero, deberá recurrirse a diversas disciplinas particulares, de las cuales las principales
son la economía financiera, la política financiera y el derecho financiero.
LA POLÍTICA FINANCIERA
Toda la actividad financiera presupone una orientación gubernamental en cierto sentido, pero
las indagaciones especializadas sobre política financiera ponen el acento en los fines.
Esto quiere decir que la selección de gastos y recursos se hace en función de designios
preconcebidos que el gobierno desea alcanzar en un momento dado, obligándolo a adoptar las
medidas financieras con las que cree que alcanzará tales objetivos.
Por eso, los análisis de política financiera se hacen generalmente antes de poner en ejecución
las decisiones aconsejadas por los expertos, y que han merecido la aprobación del gobernante
como caminos ideales para llegar a los resultados esperados.
Un aspecto a cuidar es el hecho de que, a menudo, los propósitos de política financiera
resultan ser incompatibles entre sí, y en la práctica algunos deben ser sacrificados para la
consecución de otros; por ejemplo, un exceso de necesidades públicas y privadas
insatisfechas, que requiere asignar recursos para solucionar los problemas más acuciantes,
puede estar en pugna con el objetivo de la estabilización. En tal caso, será decisión del
gobernante y de sus asesores optar por el objetivo al que debe darse prioridad.
ECONOMÍA FINANCIERA
Esta ciencia analiza el fenómeno financiero al examinar en especial sus efectos, tanto en el
plano individual como en el social (aspectos microscópicos y macroscópicos del hecho
financiero).
Los estudios sobre economía financiera se realizan, generalmente, después de adoptadas las
respectivas disposiciones. En este aspecto, los especialistas deberán sopesar las
consecuencias de las medidas tomadas, juzgar si la elección de medios fue correcta (según los
fines pretendidos) y, en su caso, proponer la ratificación o profundización de lo que resultó
provechoso, y las rectificaciones de las acciones gubernamentales que no fueron útiles para los
objetivos deseados.
LA SOCIOLOGÍA FINANCIERA
La sociología financiera analiza el proceso que permite a las personas adoptar las mejores
decisiones financieras a largo plazo, tanto a nivel personal, familiar y societario. Para
brindar asesoramiento en el tema existen los planificadores financieros, profesionales que
tienen experiencia y conocimiento en diversas áreas.
LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
En primer lugar, es misión de los expertos incorporar a la actividad financiera los elementos
que día a día suministra el avance de la tecnología. Estos instrumentos deben ser utilizados
ante todo en la contabilidad del Estado, que trata de representar cuantitativamente, y por medio
de un sistema de cuentas, su actividad económica. Son importantes, asimismo, el control de la
actividad financiera y especialmente el análisis exhaustivo de la gestión administrativa, tanto en
las recaudaciones como en las erogaciones públicas. Todo ello basado en normas jurídicas
autorizantes.
EL DERECHO FINANCIERO
NOCIÓN
Ingrosso ha sostenido que el derecho financiero es “el complejo de normas jurídicas que regula
la actividad del Estado y de los entes menores de derecho público, considerada en la
composición de los órganos que la ejercita, en la ordenación formal de sus procedimientos y de
sus actos, y en el contenido de las relaciones jurídicas que ésta hace nacer. Ésta es la materia
de estudio del derecho financiero, entendido como disciplina científica”.
Sáinz de Bujanda lo define como “la disciplina que tiene por objeto el estudio sistemático de las
normas que regulan los recursos económicos que el Estado y los demás entes públicos pueden
emplear para el cumplimiento de sus fines, así como el procedimiento jurídico de percepción de
los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que se destinan al cumplimiento de los
servicios públicos”.
Giuliani Fonrouge lo caracteriza como “el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad
financiera del Estado en sus diversos aspectos: órganos que la ejercen y medios en que se
exterioriza el contenido de las relaciones que origina”.
Origen de la disciplina
Con respecto al origen de la disciplina, el primer estudioso que dio fisonomía propia al derecho
financiero, Rheinfeld, lo definió a principios del siglo xx, como “las normas de derecho público
positivo que tienen por objeto la reglamentación de las finanzas de las colectividades públicas
(Estado y otros entes) con administración propia existentes en el interior de aquél”, y fue quien
señaló la necesidad de estudiar la materia desde el punto de vista jurídico, diferenciándolo del
derecho administrativo y del derecho privado.
CARACTERES
CONTENIDO
Al menos a los fines de su estudio universitario, existe cierto consenso en acotar el contenido
del derecho financiero a sus aspectos básicos e imposibles de eludir, dejándose de lado otras
facetas más especializadas y profundas para ser analizadas
por la doctrina particularizada (como, p.ej., la regulación legal de la moneda).
a) La ordenación jurídica de los recursos económicos del Estado. Se trata, sin duda, del
aspecto que ofrece una conexión más profunda con la ciencia financiera y, mediante ella, con
la teoría económica y monetaria.
b) Las normas que regulan la gestión financiera. Se comprenden en ella la ordenación jurídica
del presupuesto del Estado y la de los actos administrativos por medio de los cuales se
obtienen los ingresos y se ordenan los gastos y los pagos que se originan en el cumplimiento
de los servicios públicos
c) La hacienda pública, entendida como un ciclo entre ingresos y gastos públicos, relacionados
entre sí por medio de un plan
jurídico exteriorizado en forma contable y monetaria que es el presupuesto.
Constitución
La ley
Es la manifestación de voluntad del Estado, emitida por los órganos a los que la Constitución
confía la tarea legislativa, y es la fuente inmediata de mayor importancia en el derecho
financiero.
Según el principio de legalidad financiera, todos los ingresos y los gastos estatales deben ser
dispuestos o autorizados por el Poder Legislativo.
Decreto ley
Reglamentos
Reciben esta denominación las disposiciones del Poder Ejecutivo que regulan la ejecución de
las leyes, el ejercicio de las facultades propias y la organización y funcionamiento de la
administración en general. Según el art. 99, inc. 2o, de nuestra Constitución, es atribución del
presidente de la Nación expedir las instrucciones y reglamentos necesarios para ejecutar las
leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias. En
derecho financiero, y en especial, en derecho tributario, el reglamento tiene importancia como
creador de normas jurídicas. Esto significa que éste constituye una disposición imperativa, aun
cuando no provenga del Poder Legislativo sino del Ejecutivo.
Tratados internacionales
En virtud del creciente auge del derecho tributario internacional, los tratados han adquirido
extraordinaria importancia. Se discute si los tratados internacionales son fuente directa o
indirecta del derecho financiero. Quienes alegan que constituyen una fuente indirecta lo
sustentan en que su validez depende de una ley nacional aprobatoria.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta la categórica disposición del art. 31 de la Constitución,
que expresa en su primera parte: “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su
consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley
suprema de la Nación”. Conforme a esta clara disposición, las convenciones con países
extranjeros constituyen fuente directa del derecho financiero. A su vez, el art. 27 de la Const.
Nacional preceptúa que los tratados que firme el país deben respetar los principios de derecho
público contenidos en ella, entre los cuales se encuentran, obviamente, los referidos a la
materia financiera.
Otras fuentes
También podrán ostentar tal carácter, la doctrina, la jurisprudencia, los usos y costumbres y los
principios generales del derecho.
Una primera observación de las necesidades humanas en general demuestra que éstas son
múltiples, aumentan en razón directa a la evolución y crecimiento de la civilización, y pueden
ostentar carácter material (alimentación, vestido, habitación) o inmaterial (intelectuales,
religiosas, morales). Tales necesidades, en tanto sean individuales o privadas, admiten su
satisfacción por parte del hombre per se; sin perjuicio de que en ocasiones éste pueda decidir
ponerlas a cargo de la comunidad organizada. Pero como el hombre, desde tiempos pretéritos,
tiende a vivir en sociedad, surge un segundo tipo de requerimiento de grupo o colectivo, que
difícilmente pueda atender en forma solitaria. En efecto, la vida colectiva engendra
necesidades diferentes a las particulares de cada cual, como la seguridad, el transporte, las
comunicaciones o el aprendizaje. Esto nos lleva al concepto de necesidades públicas, que
analizamos seguidamente.
1) la defensa exterior;
2) el orden interno,
3) la administración de justicia.
A tales necesidades denominamos necesidades públicas absolutas por ser, como veremos,
consustanciales a la existencia misma del Estado y de imposible delegación en los particulares.
La primera de las necesidades enumeradas (defensa exterior) nace del apremio natural de
resguardar el grupo propio, ya constituido, de las agresiones de otros extraños, lo que en la
historia se ha percibido como la manera normal de conservación de la identidad, individualidad
y libertad de decisión.
Por lo hasta aquí dicho, podemos concluir en que las necesidades públicas absolutas (o
primarias) reúnen, por ser tales, las siguientes características:
3) son, en consecuencia, las que dan origen y justifican al organismo superior llamado
“Estado”.
b) Relativas
No obstante, es evidente que tales no son las únicas necesidades que nacen de la comunidad
organizada, y por ello se habla también de las necesidades públicas secundarias o relativas.
Dentro de este rubro, por contraposición a las primeras, se encuentran aquellas cuya
satisfacción no es tarea originaria del Estado, pudiendo ser también asumidas por los
particulares (p.ej., educación, salud, transporte, comunicaciones, seguridad social). El grado o
medida con que cada gobierno tome para sí la prestación de los servicios que satisfacen estas
necesidades dependerá de su concepción política, filosófica y económica (Estado liberal,
intervencionista, neoliberalista).
a) Clasificación
1) Esenciales y no esenciales
Así, adoptar esta distinción significa la posibilidad de separar los conceptos de servicios
públicos esenciales o no esenciales de su posibilidad de prestación por parte del Estado,
vinculándola más bien a la efectiva necesidad que de ellos tenga una determinada comunidad.
2) Divisibles o indivisibles
Por su parte, tanto los servicios públicos esenciales como los no esenciales son, a su vez,
divisibles o indivisibles.
- Son divisibles aquellos que, aun siendo útiles para la colectividad en general, se prestan
concretamente a particulares que los requieren por determinadas circunstancias (p.ej.,
administración de justicia, instrucción pública, servicios postales, emisión de documentos de
identidad).
- Serán indivisibles, a su vez, aquellos cuya naturaleza es tal que, por favorecer a numerosos
componentes de la comunidad, en la práctica impiden su particularización con respecto a
personas determinadas (defensa exterior, seguridad, control ciudadano).
- Se denominan uti universi a los servicios cuando tienen usuarios indeterminados, ya que la
utilidad reportada es genérica para la población en su conjunto.
- Por el contrario, los servicios públicos se llaman uti singuli cuando tienen usuarios
determinados que reciben una utilidad concreta o particular, porque se benefician
individualmente con la prestación.
b) Requisitos de eficiencia
1) La generalidad significa que todos los habitantes tienen derecho a usar los servicios
públicos según las normas que los rigen.
2) La uniformidad o igualdad implica que todos los habitantes tienen derecho a exigir y recibir
el servicio en igualdad de condiciones.