Lect04Objeto PCA

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y SU OBJETO
Autor: Dr. Jorge Carrión Lugo

Socio Fundador del Estudio Carrión Lugo Abogados
El objeto del proceso contencioso administrativo es el acto o la actuación

de la administración pública, entre estos, los actos administrativos [donde hay
expresa manifestación de la voluntad], el silencio administrativo [donde hay
tácita manifestación de la voluntad] y las actuaciones materiales
administrativas. En tanto que las finalidades de dicho proceso son las
siguientes: lograr que el juez declare la nulidad del acto administrativo
causante del agravio o perjuicio al administrado, que reconozca o restaure el
derecho desconocido del administrado, que cese la actuación material de la
administración pública que causa violación del derecho subjetivo del
administrado y la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados por el
acto jurídico administrativo.
La Ley en estudio en esta parte alude, por un lado, a las actuaciones

impugnables y, por otro lado, a las pretensiones, sin fijar la conceptualización
de cada una de ellas. En esta parte la Ley que analizamos es totalmente
deficiente y confusa. Con el propósito de clarificar cuál es el objetivo o la
finalidad del proceso contencioso administrativo y qué pretensiones
procesales se pueden plantear en dicho proceso, expondremos la concepción
del derecho de acción procesal, de la demanda y de la pretensión procesal,
desarrollados por la doctrina
Todo proceso contencioso administrativo, civil, laboral, etc., se inicia a
partir de la presentación de la demanda. La demanda es el mecanismo
procesal mediante el cual se ejercita el derecho de acción y se proponen las
pretensiones procesales. Todo sujeto [todo administrado, en el presente caso],
mediante el ejercicio del derecho de acción, en ejercicio también de su
derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, en forma directa o a través de su
representante legal o de su apoderado, puede acudir al órgano jurisdiccional
pidiendo la solución de un conflicto de intereses intersubjetivo o solicitando
la dilucidación de una incertidumbre, ambas de naturaleza jurídica. La acción
procesal, por tanto, se concibe como un derecho subjetivo, público, abstracto
y autónomo. Mediante el ejercicio de la acción requerimos la intervención del
órgano jurisdiccional para la protección o tutela de algún derecho nuestro
también subjetivo pero de orden sustantivo. Este último es la pretensión
procesal. Por ejemplo, constituye una pretensión procesal cuando mediante
una demanda se impugna el silencio administrativo decretado por el
funcionario administrativo, dando por concluido el proceso, fundándose la
impugnación en que el administrado no hubiera sido comunicado de la
aprobación automática del silencio administrativo positivo; otro caso de
pretensión procesal sería cuando se solicita que el juez declare la nulidad de
un acto administrativo concreto regulado por el Derecho Administrativo; etc.
Las actuaciones públicas como objeto litigioso solo pueden impugnarse

en el proceso contencioso administrativo
En esta parte la Ley establece la primera regla rigurosa que debe

observarse en materia contencioso administrativa, estableciendo que “Las
actuaciones de la administración pública [los actos jurídicos administrativos]
solo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo, salvo
los casos en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales” (art. 3 de la
Ley N.ᵒ 27584).
En este último supuesto podría acudirse, por ejemplo, al proceso de

amparo. Esta norma la interpretamos en el sentido de que, para impugnar una
actuación de la administración pública, de preferencia, debe acudirse al
proceso contencioso administrativo y, excepcionalmente, a algún proceso
constitucional, especialmente el proceso de amparo. No hay duda de que el
proceso contencioso administrativo constituye un instrumento eficaz mediante
el cual se pretende el control jurisdiccional o judicial de la actuación
administrativa. No se trata de cualquier actuación administrativa, sino solo de
aquélla que supone se deriva del ejercicio de la función administrativa por la
entidad investida de dicha facultad, actuación que se encuentra regulada por el
Derecho Administrativo. En ese sentido advertimos que existen diversas
actuaciones de la administración pública que suponen el ejercicio de la
función administrativa, las mismas que pueden ser objeto del control judicial
a través del proceso contencioso administrativo; esto es, que son impugnables
judicialmente.
¿Quiénes producen las actuaciones administrativas o los actos jurídicos

administrativos? Todas las entidades de la Administración Pública. Para tener
una idea de las entidades de la Administración Pública, por razones de
hermenéutica jurídica, hay que recurrir a la previsión contenida en el artículo
I del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General
(Ley N.ᵒ 27444), el mismo que señala lo siguiente: Para los fines de la
presente Ley se entenderá por “entidad” o “entidades” de la Administración
Pública:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos

Públicos Descentralizados;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las Leyes
confieren autonomía.
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado,
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y,
por tanto, se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público,
salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios
públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión,
delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la
materia.
En esta parte de nuestra exposición, como idea central, precisamos que
constituyen actos administrativos o actos jurídicos administrativos las
declaraciones [expresa, tácita o acto material] de las entidades que, en el
marco de las normas del Derecho Administrativo, como consecuencia del
ejercicio de la función administrativa, están destinadas a producir efectos
jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos subjetivos de los
administrados dentro de una situación concreta.
La Ley que comentamos hace una separación entre actuación
administrativa [o acto administrativo impugnable] y pretensión. En el primer
párrafo del artículo 4 de la Ley que estudiamos se alude a las actuaciones
administrativas impugnables haciendo uso del proceso contencioso
administrativo cuando dice lo siguiente: “Conforme a las previsiones de la
presente Ley y cumpliendo los requisitos expresamente aplicables a cada caso
procede la demanda contra toda actuación realizada [desarrollada] en ejercicio
de potestades administrativas” [de la que está investida]. Con ello se pretende
abarcar dentro del ámbito del control jurisdiccional de los actos
administrativos, cuya función le corresponde al proceso contencioso
administrativo, la más amplia gama de actuaciones de la administración, la
misma que se extiende desde la expresa declaración de voluntad de la
administración hasta su inercia u omisión, incluyendo la actuación que no
tiene sustento en acto administrativo alguno (actuación material).
Finalmente, en este punto, es pertinente señalar que no constituyen actos
administrativos o actos jurídicos administrativos los actos de la
administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer
funcionar sus propias actividades o servicios. Estos serían los denominados
actos de la administración. Tampoco constituyen actos administrativos los
comportamientos y actividades materiales de las entidades (art. 1, inc. 1.2., de
la Ley N.ᵒ 27444). Por ejemplo: la supresión de una dependencia de una
entidad pública por razones de servicio no constituye un acto jurídico
administrativo. El traslado de una dependencia, por razones de servicio, de un
lugar a otro, para mejorar la atención al público, tampoco constituye acto
jurídico administrativo. Estos actos son regulados por cada entidad con
sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de la Ley que comentamos y
por aquellas normas que expresamente así lo establezcan. Para que estos actos
sean considerados actos jurídicos administrativos los mismos tendrían que
producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones y derechos de los
administrados dentro del marco del derecho público en general.

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El objeto del proceso contencioso administrativo es el acto o la actuación

La Ley en estudio en esta parte alude, por un lado, a las actuaciones

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1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos

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