CyG Cortes de Trejo Unidad 5

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Lea Cristina Cortés de Trejo
Cuestiones
de Contabilidad
Gubernamental
y sus incógnitas
Aspectos teóricos para la Recomendación
Técnica Sector Público N° 1 FACPCE y
Guía comparativa de la RT 16 y La RTSP N°1
Prólogo
Dr. Adolfo Atchabahián
Osmar D. Buyatti
LIBRERÍA EDITORIAL
CUESTIONES DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Y SUS INCÓGNITAS CUESTIONES DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Y SUS INCÓGNITAS
CDD Lea Cristina Cortés de Trejo

352 Cuestiones de Contabilidad Gubernamental
y sus incógnitas
1a. ed. - Buenos Aires:
Osmar Buyatti, 2008.
288 p.; 22,5 x 15,5 cm.

ISBN 978-987-1140-92-3
1. Contabilidad Gubernamental. I. Título
© 2008 by Osmar D. Buyatti

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Composición y armado: Andrés I, Silva - Jonathan M. Lavaise
Edición: Octubre 2008

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CUESTIONES DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Y SUS INCÓGNITAS
INDICE
A modo de Prefacio ................................................................................ 7
Palabras Preliminares ............................................................................. 11
Siglas y Abreviaturas .............................................................................. 23
CAPÍTULO I
EL ESTADO CONTEMPORÁNEO Y
LA HACIENDA PÚBLICA EN EL.
MARCO DE LA GLOBALIZACIÓN
1. El estado contemporáneo ante la globalización y el

gobierno internacional ........................................................................
2. Sistemas nacionales e internacionales. Sus interrelaciones ................
3. Las organizaciones internacionales (O.I.) .......................................... 33
3.1. Su evolución ............................................................................... 33
3.2. Definición ................................................................................... 35
3.3. Clasificación ............................................................................... 35
3.4. La «familia» o «grupo» de la organización de naciones unidas
(onu). Un caso que muestra la complejidad de las relaciones
internacionales en el mundo contemporáneo.............................. 38
4. La introducción del tercer sector en el mundo y en los estados
nacionales. Organizaciones no gubernamentales (ong)
internacionales y nacionales ............................................................... 38
4.1. Relaciones de la ong con el complejo económico administrativo
argentino..................................................................................... 41
4.2. Relaciones entre las organizaciones internacionales y los
organismos no gubernamentales vinculados con la profesión
contable y el estado .................................................................... 42
5. El sector público y las empresas públicas en argentina ...................... 43
6. El estado, sus funciones y el principio de subsidiaridad..................... 43
CAPÍTULO II 2. Conceptualización del sector público ................................................. 81

LA HACIENDA PÚBLICA Y EL COMPLEJO 3. Características del sector público ....................................................... 82
ECONÓMICO ADMINISTRATIVO 3.1. Heterogeneidad .......................................................................... 82
1. El sistema hacendal público en el estado ........................................... 47 3.2. Las finalidades de las organizaciones del sector público ........... 83
2. Hacienda pública, finanzas públicas y contabilidad pública. 3.3. La propiedad de los bienes de los entes del sector público es,
Enfoques en sus estudios ................................................................... 48 en principio, estatal .................................................................... 83
3. Hacienda pública: conceptualización y elementos............................. 51 3.4. La ausencia de mercado .............................................................. 83
4. Clasificación de las haciendas públicas .............................................. 53 3.5. La responsabilidad de los entes que lo conforman ...................... 84
4.1. Orígenes de la clasificación de las haciendas en «productivas» 3.6. La medición del «output» en el sector público ............................ 84
y «de consumo o erogación» ..................................................... 55 4. El tamaño del sector público .............................................................. 85

4.2. Actualidad de la clasificación .................................................... 57 5. El sector público en la argentina ........................................................ 87
4.3. Conclusiones............................................................................... 57 5.1. Universo de entes comprendidos ............................................... 87
5. Diferencias entre las haciendas públicas, las privadas y las del 5.2. El sector público nacional ........................................................... 89
tercer sector ....................................................................................... 58 5.3. Sectores públicos provinciales y municipales ............................. 92
6. Gestión administrativa y haciendas públicas ..................................... 61 5.4. Empresas públicas y haciendas paraestatales.............................. 92
7. El complejo económico administrativo argentino desde la perspectiva 5.5. Los fideicomisos públicos o gubernamentales............................ 92
hacendal .............................................................................................. 67 5.6. El sector público nacional en la ley 24.156 ................................ 97
CAPÍTULO 10
LA HACIENDA PÚBLICA CAPÍTULO V
DESDE UN ENFOQUE DE SISTEMAS LAS EMPRESAS PÚBLICAS. SU ROL
PROTAGÓNICO EN EL ESTADO DE BIENESTAR
1. Los sistemas políticos, económicos, de administración y de
hacienda pública dentro del estado .................................................... 69 1. La importancia de las empresas públicas ........................................... 100
1.1. Estado liberal o gendarme ......................................................... 72 2. Conceptualización de la empresa pública .......................................... 101
1.2. Estado de bienestar, «welfare state» o estado social 3. Finalidades de la creación de una empresa pública ............................ 103
de derecho .................................................................................. 74 4. Las empresas públicas en el ámbito internacional a comienzos
1.2.1. Economía subsidiada ....................................................... 74 de los años '80 .................................................................................... 105
1.2.2. Economía mixta ............................................................... 75 5. Hitos legales de las empresas públicas en el estado nacional ............. 107
1.3. Estado socialista o estado «providencia» .................................. 76 6. Importancia de las empresas públicas antes de la reforma del estado 108
1.4. Estado subsidiario ...................................................................... 76 6.1. La incidencia de las empresas públicas en el gasto del sector
público argentino «sobre la línea» y su evolución en el
período 1970 al 1988 .................................................................. 108
CAPÍTULO IV 6.2. Análisis de las series graneadas .................................................. 111
EL SECTOR PÚBLICO ¿NUEVO HABITANTE 7. Empresas públicas y hacienda pública ................................... ........... 112
DEL ESTADO O EL ESTADO HABITA EN ÉL? 7.1. Empresas públicas que actúan dentro del ámbito de la
hacienda central.......................................................................... 113
1. Cuestiones preliminares ..................................................................... 79 7.2. Empresas públicas que son haciendas anexas de producción..... 114
7.3. Empresas públicas que son haciendas paraestatales ................... 114
7.4. Empresas públicas que son haciendas interestaduales 2. Manipuleos presupuestarios. Concepto ............................................... 146
o interestatales ........................................................................... 114 3. Esquematización de los manipuleos presupuestarios más usuales

8. La reforma del estado nacional por ley 23.696 ......... ..... .................. 115 en nuestro país..................................................................................... 147
9. Una aproximación a la evolución de la intervención del estado ...... nacional 4. Otros elementos de reflexión en particular .......................................... 154
en la economía a través de las empresas públicas..................... ........ 116 5. La transparencia presupuestaria en argentina según un informe
10. Panorama actual del sector empresario del estado nacional ............. 117 del banco mundial. Sus recomendaciones............................................. 155
5.1. Aspectos generales del informe del banco mundial ...................... 156
5.2. Participación ciudadana ............................................................... 157

CAPÍTULO VI
5.3. Asignaciones y cambios en el presupuesto ................................... 157
EL PRESUPUESTO
5.4. Propuestas para corregir debilidades ........................................... 158
1. Introducción ...................................................................................... 119 5.5. Responsabilidades de niveles de gobierno................................... 158
2. Naturaleza y proyecciones del presupuesto ........ , ............................. 120 5.6. Rendición de cuentas y oportunidad de la información ................ 158
2.1. El presupuesto como «instituto político-constitucional» de 5.7. Capacidades del órgano de control .............................................. 159
gobierno y control de la hacienda pública ................................ 121
2.2. El presupuesto como instrumento de política económica
y herramienta básica de planificación ........................................ 123
2.3. Proyección jurídica del presupuesto ........................................... 125 CAPÍTULO VIII
2.4. El presupuesto como instrumento socio - administrativo ........... 126 APROXIMACIÓN A LOS
2.5. El presupuesto como instrumento contable y medida de RESULTADOS PRESUPUESTARIOS
la actividad financiera ............................................................... 127
3. La mutación del presupuesto en argentina: de «instituto republicano 1. Introducción ........................................................................................ 161
de gobierno y control» a «instrumento de política económica» ........ 127 2. Problemas semánticos ......................................................................... 163
4. Radiografía de la parte dispositiva de la ley de presupuesto.............. 131 3. Resultados presupuestarios. Concepto y factores que inciden
5. Los principios presupuestarios ........................................................... 133 en los mismos....................................................................................... 164
5.1. Clasificación.............................................................................. 133 4. Consideraciones sobre los resultados presupuestarios .......................... 165
5.2. Desarrollo de algunos principios presupuestarios ..................... 135 5. Resultados presupuestarios de uso generalizado .................................. 167
6. Sistemas presupuestarios actuales ........................................................ 137 6. El presupuesto equilibrado ................................................................... 169
6.1. Esquematización de las bases del sistema contable y los 6.1. Equilibrio «convencional», «sobre la línea», «financiero»
momentos de registración contable del gasto ........................... 138 o «déficit cero convencional» al inicio del ejercicio..................... 169
6.2. Registración del «devengado», «liquidado» y 6.2. Equilibrio «convencional», «sobre la línea», «financiero»
«mandado a pagar».................................................................... 142 o «déficit cero convencional» al final del ejercicio ...................... 170
7. Diferencia entre presupuesto público y presupuesto privado ............. 144 7. Consideraciones sobre el caso argentino sobre el déficit
convencional o resultado financiero negativo (sobre la línea)
y el resultado clásico ........................................................................... 171
CAPÍTULO VII
7.1. El resultado financiero y el resultado clásico en el
LOS MANIPULEOS PRESUPUESTARIOS
presupuesto 2008......................................................................... 174
Y SUS REPERCUSIONES
8. El presupuesto como instrumento para el logro del resultado
1. Introducción ........................................................................................ 145 fiscal primario ..................................................................................... 175
CAPÍTULO IX
INTRODUCCIÓN AL ANALISISDEL PRESUPUESTO CAPÍTULO X
DE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL UNA APROXIMACIÓN AL ANÁLISIS DEL
«ESTADO DE MOVIMIENTOS Y SITUACIÓN DEL TESORO DE LA
De las distintas maneras de informar o desinformar al ciudadano

ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL ESTADO NACIONAL»
1. introducción ....................................................................................... 179
2. Cuestiones semánticas ....................................................................... 180 1. Introducción ........................................................................................ 205
3. Actualidad del presupuesto y transparencia fiscal ............................. 181 2. Las funciones del tesoro...................................................................... 206
4. Análisis de los estados contables presupuestarios .......................... ... 183 3. Análisis de un caso: movimientos y situación del tesoro de la
4.1. Niveles en el análisis del presupuesto y de su ejecución........... 183 administración central del estado nacional .......................................... 209
4.2. Procedimiento de análisis .......................................................... 184 4. Evolución de los ingresos y egresos del tesoro de la administración
5. Manual de clasificaciones presupuestarias y el análisis e central ................................................................................................. 212
interpretación de presupuesto ............................................................. 185 5. Conclusiones y recomendaciones........................................................ 216
5.1. Clasificadores de recursos y gastos ........................................... 185
5.2. Las modificaciones de los clasificadores presupuestarios ......... 187
5.3. La segmentada forma de exposición de los gastos en el CAPÍTULO XI
presupuesto nacional 2008 basado en los REFLEXIONES SOBRE EL
clasificadores presupuestarios .................................................... 190
SISTEMA DE CRÉDITO PÚBLICO
5.4. La forma de exposición de los recursos y gastos en
el presupuesto nacional 2008 .................................................... 194
5.5. La forma de exposición de los presupuestos 1. Introducción ........................................................................................ 219
públicos y los pronunciamientos de los simposios nacionales 2. Problemática de la deuda pública argentina. Necesidad de profundizar
de profesores universitarios de contabilidad pública ................. 195 su estudio interdisciplinario ................................................................ 220
6. Análisis de un caso: evolución de los gastos y recursos de la 3. La deuda pública como instrumento de la globalización ..................... 222
administración nacional. Periodo 1994 al 2008................................. 196 4. Conceptos de crédito público, empréstito, deuda pública y sistema
6.1. Cuestiones preliminares ............................................................ 196 de crédito público ................................................................................ 223
6.2. Análisis de la exposición de los recursos totales en el plan ...... 197 4.1. concepto de crédito público ......................................................... 224
6.2.1. Evolución de los recursos en las leyes del presupuesto 4.2. concepto de deuda pública .......................................................... 225
de la administración nacional durante en el periodo 1994 4.3. concepto de empréstito ................................................................ 225
al 2008 según la forma de exposición oficial y la 4.4. Sistema de crédito público ........................................................... 226
exposición reestructurada ................... ............................ 197 4.5. Concepto de «servicios de la deuda pública» ............................... 226
6.3. Evolución de los gastos totales en las leyes del presupuesto 5. Régimen jurídico del endeudamiento y del crédito público
de la administración nacional durante en el periodo 1994 al 2008 … 200 en la argentina ..................................................................................... 227
6.3.1. Los gastos por finalidad reestructurados.......................... 200 6. Breve panorama de la evolución de la deuda externa argentina
desde 1966........................................................................................... 231
7. El control de la deuda pública ............................................................. 237
GUÍA COMPARATIVA DE LA RESOLUCIÓN TÉCNICA N° 16 Y LA

RECOMENDACIÓN TÉCNICA DEL SECTOR PÚBLICO N° 1
ABREVIATURAS Y SIGLAS
UTILIZADAS EN ESTAS OBRA
Marco Conceptual Contable para las Administraciones Públicas ............. 243
Cuadro Comparativo entre resolución técnica N° 16 y la
recomendación técnica del Sector Público N° l de FACPCE ................... 245

AAA American Accounting Association
ACID Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional
AECS Agencia Española de Cooperación Internacional
AF1P Administración Federal de Ingresos Públicos
AFJP Administración Federal de Jubilaciones y Pensiones
AON Auditoria General de la Nación
A1EA Agencia Internacional de la Energía Atómica
A1F Ahorro Inversión Financiamiento
ALPI Asociación Lucha contra la Parálisis Infantil
AN Administración Nacional
ANSES Administración Nacional de Seguridad Social
AySA Agua y Saneamiento Argentino S.A.
BCRA Banco Central de la República Argentina
BICE Banco de Inversión y Comercio Exterior
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
BM Banco Mundial
BNA Banco Nación Argentina
CABA Ciudad Autónoma de Buenos Aires
CADAL Centro de Apertura y Desarrollo para América Latina
CEPAL Comisión Económica para América Latina
CN Constitución Nacional
CPCES Consejo Profesional de Ciencias Económicas de Salta
CDE Consejo de Europa
CEAM SE Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado
CEN Corporación de Empresas Nacionales
CENOC Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad
CFI Comisión Federal de Inversiones
CLAD Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
CN Constitución Nacional
CAPITULO X
UNA APROXIMACIÓN AL ANÁLISIS

DEL «ESTADO DE MOVIMIENTOS
Y SITUACIÓN DEL TESORO DE
LAADMINISTRACIÓN CENTRAL
DEL ESTADO NACIONAL»
«El poder de crear dinero, de manejar

el tesoro público es la suma de todos los poderes,
a función más ardua de la soberanía nacional».
Juan B. Alberdi
1. INTRODUCCIÓN
El gobierno y control del Tesoro Público fue y es motivo de gravitante

interés para los países por sus connotaciones políticas, económicas,
financieras y técnicas. En los siglos pasados el tema mereció gran atención,
aunque su tratamiento era relativamente simple, por corresponder a un
Estado liberal reducido a prestar mínimos servicios. Paulatinamente, desde
hacen más de seis décadas, lo vinculado a dicho Tesoro se fue haciendo
complejo por el aumento del tamaño y las funciones de aquél, la
sofisticación de los instrumentos financieros contemporáneos, el incremento
de las deudas públicas de los países en desarrollo, de las innovaciones
tecnológicas, particularmente en materia bancada, como así también por el
avance de los criterios económicos que empezaron a prevalecer sobre los
jurídicos y los financieros.
El nuevo escenario suponía que debían llevarse a cabo mayores a) Del total de ingresos y egresos anuales del Tesoro Nacional (TN), la
estudios referidos a la información de los estados contables que reflejaban la mayor parte son extrapresupuestarios;
situación y los movimientos del Tesoro Público, hechos que no se b) más del 75% de igual total son ingresos y egresos correspondientes a
produjeron en la realidad: los desarrollos doctrinarios y técnicos relativos al Fuentes y Aplicaciones Financieras, o sea que constituyen recursos
mismo no tuvieron los alcances que las circunstancias requerían para provenientes de nuevas deudas del TN y egresos por pagos por
viabilizar un mejor gobierno y control del mismo. amortización del capital de la deuda pública respectivamente.
Los desarrollos y normas referidas al Tesoro precedieron a los del c) Existe correlación entre el manejo de fondos no presupuestarios
presupuesto en el curso de la historia: en las Leyes de Indias se establecían (extrapresupuestarios), con el endeudamiento (Incremento de Pasivos)
normas sobre las Cajas Reales: los movimientos de los recursos, arqueos, y la amortización del capital de la deuda pública (Disminución de
guarda y registración de los mismos fueron prolijamente reglamentados. Pasivos).
Constituidas la Contaduría General y la Tesorería General en la Provincia de
Buenos Aires, en 1821 ya se conocía el «Estado de Entradas y Salidas
Líquidas» que es el primer registro que se inserta en el Boletín Oficial de esa En resumen, interesa llamar la atención sobre las cifras que el Tesoro
provincia. Nacional administra en forma extrapresupuestaria que corresponden a los
movimientos relativos a la deuda pública, sobre las cuales no existe
El Tesoro Público (nacional, provincial o municipal) ha sido
suficiente publicidad ni desagregación: no caben dudas que el conocimiento
contemplado en buena parte de las constituciones argentinas: aspectos como
de los movimientos de fondos y valores del tesoro de una jurisdicción puede
la obligación de publicar el estado de Situación de la Tesorería, el detalle de
ser un detonante significativo que afecta la gobernabilidad, dada la cuantía,
los recursos que lo integran, la forma de nombrar y remover al Tesorero y al
el origen y destino de las cifras involucradas, sobre cuales el político, el
Subtesorero General, ganaron la atención de los convencionales
ciudadano y los especialistas no siempre están advertidos. La falta de
constituyentes de buena parte de las provincias argentinas. En cuanto a los
publicidad suficiente y de transparencia es característica en esta parte del
recursos que lo integran, tanto la Constitución Nacional en su artículo 4°,
quehacer estatal.
como la mayoría de las cartas magnas provinciales los fijan en forma
expresa y, así también, lo hacen con relación a sus municipios.
En capítulos anteriores se advirtieron problemas semánticos en temas
de hacienda pública, los cuales también se verifican en los vinculados al 2. LAS FUNCIONES DEL TESORO
Tesoro Público, que se extienden desde su propia denominación hasta los
aspectos relativos a los informes contables que exponen su situación y Las funciones del Tesoro Público no fueron iguales en el devenir
movimientos de fondos. La falta de homogeneidad se encuentra en las histórico: de tener a su cargo la emisión de moneda, pasó a ser simple caja
denominaciones constitucionales y legales, en los estados contables relativos centralizadora de ingresos y pagos. Actualmente se le asignan otras nuevas,
al Tesoro de la Nación, provincias y municipios argentinos, sus respectivos como la búsqueda del equilibrio financiero, el contribuir al logro del
contenidos y formas de exposición. equilibrio económico y monetario, estrechándose su vínculo con el sistema
En este capítulo se desarrolla una aproximación al análisis del de crédito público y los bancos centrales de los países.
«Estado de Movimientos y Situación del Tesoro de la Administración La función primaria de la Tesorería fue la de disponer en tiempo
Central del Estado Nacional» (TN), con el objetivo de mostrar que dicho oportuno los recursos para pagar los gastos, por lo general, dentro del corto
estado contable no brinda información suficiente ni transparente durante el plazo. Cuando los ingresos no alcanzaban a cubrir las erogaciones, el Tesoro
período 1994 al 20011, situación que continúa hasta el presente, según se ha recurría: al endeudamiento, anticipando recursos futuros para hacer frente
confirmado en últimos estudios que revelan que las mismas se han inmediato a los gastos; al ahorro, conservando recursos para afrontar gastos
profundizado. A modo de adelanto: futuros; y/o a los bancos centrales, para que emitieran moneda, con todas las
consecuencias que ello implicaba.
1
Proyecto de Investigación PICT 02-10021 de la Agencia Nacional de Atchabahián considera que el servicio del tesoro, denominación que
Investigaciones Científicas y Tecnológicas sobre «Gestión y Políticas Públicas». prefiere en lugar de «sistema de tesorería», «... es el organismo o servicio
admi-
nistrativo encargado de dirigir y asegurar la realización de los recursos del 3. ANÁLISIS DE UN CASO: MOVIMIENTOS Y SITUACIÓN DEL TESORO
Estado, de centralizar los fondos, de pagar los gastos y, frente a la eventual DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL ESTADO NACIONAL.
falta de coincidencia entre los ingresos y los egresos - agotadas las medidas
para prevenir o corregir la situación-, procurar los medios extraordinarios El estado contable de la referencia está incluido en las cuentas de
para afrontar los pagos que sea menester efectuar» 2. Dicho autor desarrolla inversión de la Administración Nacional que confecciona la Contaduría
esas funciones según se esquematiza a continuación: General de la Nación, las cuales son remitidas anualmente a la Sindicatura
General y a la Auditoría General de la Nación. Con el dictamen de esta

Esquema N° 34 última cada Cuenta de Inversión se gira a la Comisión Mixta Revisora de
Cuentas del Congreso Nacional. A continuación se muestra el Estado de
Movimientos y Situación del Tesoro correspondiente al año 2007.
FUNCIONES DEL TESORO
Funciones (a) Recaudación y centralización de entradas

de Caja (b) Pago de los gastos
Funciones (a) Persecución de la coincidencia entre entradas y salidas

Financieras y (b) Regulación de los gastos. Uso del crédito
Específicas (c) Balance preventivo de caja, Estados del tesoro.
Funciones Participación en la preparación del presupuesto;

Conexas superintendencia monetaria y bancaria y en los asuntos de
política económica en general; atención de los
movimientos de fondos en el interior de la república y el
exterior; administración de valores, fondos y títulos de
propiedad del Estado, etc.
En nuestro país, el mensaje y los antecedentes que fundamentaban la

Ley 24.156 señalaban como uno de sus objetivos, la ampliación de las
funciones de simple caja pagadora que se le asignaba a la Tesorería General
de la Nación, institución que esa norma pasó a precisar como ente rector del
Sistema de Tesorería. Si bien es cierto que en buena medida esos objetivos
fueron logrados, han quedado asignaturas pendientes, como la imperiosa
necesidad de dar mayor difusión y publicidad a sus movimientos de fondos
y valores bajo formas de exposición claras y detalladas de sus estados
contables, la descripción de las metodologías y criterios utilizados en la
confección de éstos, de manera que se puedan conocer el origen y destino de
las abultadas cifras de movimientos del Tesoro Nacional que se canalizan
presupuestaria y, en especial, extrapresupuestariamente, como asimismo las
fuentes y aplicaciones financieras.
2 Atchabahián, Adolfo «Régimen Jurídico de la Gestión y del Control en la

Hacienda Pública» 3a Edición, Ed. La Ley, Bs. As. 2008, pág. 473 y ss.
Esquema N° 35
El cuadro precedente presenta la información de los movimientos y situación
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL del Tesoro de la Administración Central Nacional mediante una matriz en la cual se
ADMINISTRACIÓN CENTRAL exponen los Ingresos y Egresos divididos en:
EJERCICIO 2007 a) Presupuestarios; y
ESTADO DE MOVIMIENTOS Y SITUACIÓN DEL TESORO b) No Presupuestarios (así denominados desde 1994 al 1997, y «Cuenta
En millones de pesos
Contable», desde 1998 al 20013, nombre éste que aún continúa).
PRESUPUEST CUENTA
Saldos Iniciales ARIO CONTABLE TOTAL
El estado contable que nos ocupa parte de un Saldo Inicial compuesto por
12.081 Disponibilidades (Caja, Bancos y Fondos Rotatorios de las tesorerías periféricas), a
Disponibilidades 12.081
las cuales se le suman los Ingresos (divididos en Recursos, Contribuciones
Caja 213 Figurativas y Fuentes Financieras) y se le restan los Egresos (Gastos, Erogaciones
Bancos 11.757 Figurativas y Aplicaciones Financieras), para llegar al Saldo Final (con igual
Fondo Rotatorio 111 desglose que el inicial).
Ingresos 171.616 176.018 347.634 Del examen del cuadro precedente, surge que en el año 2007 el TN tuvo
ingresos por $ 347.634 millones, de los cuáles más de la mitad son
Recursos 88.661 42.941 131.601 extrapresupuestarios (50,6% del total) y los restantes (49,4%) son presupuestarios.
Comentes 88.484 2.400 90.883 Los egresos ascienden a $ 343.988 millones, correspondiendo el 53,8% a los
de Capital 177 1 178 extrapresupuestarios y el 46,2% a los presupuestarios. En resumen, más de la mitad
a imputar de los fondos que maneja el TN son extrapresupuestarios, como se adelantara ut
No Financieros 40.540 40.540 supra.
Contribuciones Figurativas 6.038 6.038 Cabe señalar la orfandad de información que existe sobre lo expuesto en el
Fuentes Financieras 76.917 133.077 209.995
cuadro precedente: el desarrollo de los aspectos metodológicos que lo preceden en
las cuentas de inversión no suministra información clara ni suficiente, ni está
Disminución de Activos 12.345 53.047 65.392
acompañado por anexos imprescindibles, datos que ocupaban una importante
Incremento de Pasivos 64.572 77.859 142.432
Incremento del patrimonio 2.171 2.171
desagregación en dichas cuentas hasta 1979. Es menester poder acceder a esa
información fundamental para la transparencia fiscal4.
Egresos 158.828 185.159 343.988
Gastos 69.716 73.383 143.099
Corrientes 59.954 32.587 92.541
3 Las razones del cambio de la denominación y sus implicancias, si las hay, no están
de Capital 9.762 251 10.013
No Financieros 40.545 40.545
explicitadas en la Cuenta de Inversión '98.
Erogaciones Figurativas 21.353 21.353 4 En el estudio realizado se detectaron deficiencias. Por ejemplo, en la versión impresa
Aplicaciones Financieras 67.760 111.776 179.536 oficial de las Cuentas de Inversión, el Saldo Final del año 1996 fue de $ 3.943,99 millones
Incremento de Activos 13.251 60.843 74.094 y el Saldo Inicial del año 1997 de $ 3. 094,87 millones, o sea, que existe una diferencia de
Disminución de Pasivos 54.508 47.506 102.015 $ 849,12 millones, sin que se pueda encontrar en la escueta explicación que antecede al
Disminución del Patrimonio 3.427 3.427 cuadro de ambas Cuentas de Inversión, especialmente en la de 1997, justificación de la
misma. Se verificó que en versión digital de la Cuenta de Inversión 1996, el estado
Saldos Finales 15.728
contable que nos ocupa no estaba disponible en la página web de la Contaduría General de
Disponibilidades 15.728 la Nación el 01/08/09. Existe también un esbozo de aclaración de carácter general que
Caja 406 resulta de imprecisa aplicación (en temas en donde la claridad debería ser su impronta) y
Bancos 15.190 según la cual, desde la implementación del SIDIF y debido a aspectos estrictamente de
Fondo Rotatorio 132
I índole informática y de diseño del sistema, por el método aplicado se
«sobredimensionarían» las transacciones que implican débitos y créditos de la cuenta
Bancos. Es inadmisible la falta de claridad y opacidad al respecto.
4. EVOLUCIÓN DE LOS INGRESOS Y EGRESOS DEL TESORO

DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL
A continuación se realiza una aproximación al análisis de dicho

informe contable. Las fuentes de datos utilizadas son las Cuentas de
Inversión de la Administración Nacional de los años 1994 al 2001, Sus
montos se actualizan con el IPIM promedio anual a Diciembre del 2001. Si

bien el período analizado es pretérito, se reitera que, en la actualización
de esos estudios hasta el presente se confirman las tendencias e
importancia relativa de sus principales componentes.
1. Los gráficos siguientes muestran la evolución de los Ingresos y
Egresos del Tesoro Nacional durante el periodo 1994 al 2001
desagregados en Presupuestarios y No Presupuestarios
(extrapresupuestarios). Se tratan de evoluciones diferentes, una de
ingresos y otra de gastos, y las misas son casi iguales pero son
distintas.
De la visualización de los cuadros precedentes surge la tendencia

claramente ascendente de los ingresos y egresos del TN a valores

constantes y la decisiva y creciente importancia que tienen los de
carácter extrapresupuestario, sin que se brinde información suficiente
sobre los mismos. La importancia y cuantía de las cifras involucradas
no admiten dilaciones en cuanto al logro de una mayor transparencia
fiscal en aspecto tan decisivo para la vida del Estado.
II. Los gráficos siguientes muestran los Ingresos y Egresos del Tesoro
Nacional durante el período 1994 al 2001.
1. Los Ingresos se desagregan en: a) Fuentes Financieras; y b) Otros
Ingresos compuestos por Recursos (Corrientes, de Capital y No
Financieros) y Contribuciones Figurativas)
2. Los Egresos se dividen en: a) Aplicaciones Financieras; y b)
Otros Egresos compuestos por Gastos (Corrientes, de Capital y
No Financieros) y Erogaciones Figurativas).
En ambos casos no se tiene en cuenta si los movimientos son

Presupuestarios o No Presupuestarios. La similitud de ambos gráficos
puede hacer pensar en que se han duplicado, pero no es así.
De la visualización de los cuadros precedentes surge la tendencia

claramente ascendente del total de ingresos del TN a valores d) Es necesaria la máxima difusión y transparencia de los movimientos
constantes, como así también la decisiva y creciente importancia que de los Ingresos y Egresos del Tesoro de la Administración Central del
tienen respectivamente las Fuentes y las Aplicaciones Financieras en Estado Nacional, como así también el de todas las entidades, fondos
dicho total. Por ejemplo, en los años '94 y '95, de cada $ 100,0 que fiduciarios y demás entes que integran el sector público nacional para
ingresaron al TN, el 78% y el 73% corresponden a Fuentes Financieras que conocimiento del PL, PE, el ciudadano, la opinión pública, los foros
son, fundamentalmente, endeudamientos del Estado Nacional. Desde 1996, de estudio.
el porcentaje de las Fuentes Financieras supera el 80% del total, para llegar e) Ante la falta de homogeneidad en el tratamiento de la información de
a su máxima expresión en el 2001, en que ascendieron al 86,8%. Por los los tesoros públicos, se debe iniciar el camino de la armonización
otros conceptos (Ingresos Corrientes, de Capital y Otros, en el 2001 sólo contable entre la Nación, provincias y municipios argentinos.
alcanzaron al 13.2% del total. El panorama sobre los egresos muestra
similar panorama. La significativa composición de los movimientos del
TN obliga a analizar las políticas que, en materia de endeudamiento y
de pagos de deuda pública, tiene el Estado Nacional.
El Estado de Situación del TN no es una información que goce de
gran difusión. Tampoco se manifiesta mayor interés a nivel de la sociedad
argentina, lo que se explica por la falta de claridad y detalle con que son
expuestos sus movimientos lo que en definitiva significa el
desconocimiento que existe sobre el real panorama financiero de la
Tesorería General de la Nación.
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
a) El análisis del Estado de Movimientos y Situación del Tesoro de la

Administración Central del Estado Nacional que se incluye en las
Cuentas de Inversión del período analizado evidencia asignaturas
pendientes como, por ejemplo, la falta de información suficiente y
clara que impiden análisis e interpretaciones.
b) Resulta poco entendible que la mayor parte de los movimientos de
ingresos y egresos del Tesoro Nacional correspondan a operaciones
extrapresupuestarias, como así también que sean ingresos por
endeudamientos y pagos para amortización de la deuda en abultada
proporción.
c) Se requiere conocer las causas que dan origen a las importantes cifras
extrapresupuestarias en el Estado Contable examinado, para lo cual
debe estar acompañado por informes que expliciten la metodología,
como así también por cuadros y notas que permitan apreciar la
política fiscal aplicada. En particular se requiere esa información
desagregada, por una parte, para los Ingresos y Egresos
Presupuestarios y Extrapresupuestarios, y por otra, para las Fuentes y
las Aplicaciones Financieras.
CAPITULO XI
REFLEXIONES SOBRE EL
SISTEMA DE CRÉDITO PÚBLICO
1. INTRODUCCIÓN
Los aspectos relativos a la «Deuda Pública» y al «Crédito Público»

tienen importancia decisiva en la vida de un país porque hacen a su
soberanía, definen la ley aplicable (sea extranjera o nacional,
supraconstitucional o constitucional) y condicionan fuertemente sus
políticas sociales, económicas e institucionales.
El incremento de la deuda pública es un fenómeno mundial que lo
sobrellevan particularmente los países en desarrollo: su dimensión no
siempre guarda relación con sus respectivas capacidades de pago, lo cual,
unido a un contexto financiero internacional mutante y dinámico, hace
traumática, cuando no inaccesible, la inserción razonable de esos países a
dicho contexto. El examen objetivo de la realidad internacional muestra que
un instrumento importante de la globalización es el endeudamiento de los
estados nacionales que tiene ribetes particulares en los llamados países en
«vías de desarrollo» o «emergentes», como también en los
«subdesarrollados» o «del tercer mundo». De allí que el tema de la «Deuda
Pública», por su complejidad e impacto en la vida de los países y la gran
dinámica que muestra en las últimas décadas, debe ser tratado con especial
interés. En este capítulo sólo queremos allegar elementos de reflexión de
carácter introductorio a un tema tan complejo.
La deuda pública es un problema de Estado para la Argentina1 que re-
quiere ser analizado desde una perspectiva interdisciplinaria, lo cual
constituye
1
Así la consideraron, entre otros, el miembro de número de la Academia Nacional
de Ciencias Económicas, Roberto Alemann y, al asumir su mandato, el ex -
Presidente Néstor Kirchner.
una asignatura pendiente: los estudios llevados a cabo no siempre conjugan Estado, quedando su derecho positivo subordinado a invasiones más sutiles que las
las distintas facetas que dicha deuda presenta como, por ejemplo, sus derivadas de guerras cruentas2.
aspectos políticos, jurídicos, histérico-económicos, financieros, El enfoque economicista suele minimizar la estructura jurídica de los países,
diplomáticos, sociales, la inserción integral en el sistema de control público, la que pasa a ser considerada muchas veces como un «dato», algunas veces poco
el grado de adhesión a las estrategias geopolíticas internacionales y sus trascendente y, en general, funcional a las corrientes económicas en boga. Por esas
efectos, razones nos adherimos al criterio que propicia, sin dejar de reconocer la importancia
del enfoque económico, su limitación al lugar «... que puntualmente le atribuya el

propio razonamiento jurídico, constitucional y financiero3. Este criterio supone la
2. PROBLEMÁTICA DE LA DEUDA PÚBLICA ARGENTINA. necesaria adecuación y actualización de lo jurídico a los avances que se registran en
NECESIDAD DE PROFUNDIZAR SU ESTUDIO las distintas áreas del saber.
INTERDISCIPLINARIO. Con frecuencia se encuentran análisis económicos que miden la deuda pública
como un porcentaje del PBI, los que tienen amplia difusión por lo cual a los efectos
de nuestro desarrollo no es necesario. Se busca mostrar los problemas de la deuda
La falta de estudios sobre la Deuda Pública y su difusión según lo desde la perspectiva jurídico-financiera que no goza de mucha divulgación porque
expresamos precedentemente, no es un hecho que afecta exclusivamente a en definitiva, corresponde a un enfoque de realidad: al fin y al cabo es en esos
nuestro país: se verifica también a nivel internacional, aunque con términos, en que se la cancela. El crecimiento que se pueda producir en el PBI no
diferencias de matices y grados de profundización. Existen los de significa necesariamente que, en términos financieros, se vea solucionada la
orientación economicista con su enfoque fragmentario que margina aspectos cuestión de la Deuda Pública4.
constitucionales, de teoría del Estado, de derecho financiero y
Es cada vez más imperiosa la necesidad de llevar a cabo estudios inter-
presupuestario del país. Sin desmerecer la importancia del aspecto
disciplinarios sobre la deuda pública, siendo de aplicación, por analogía, el
económico, inquieta observar que un tema tan complejo se desarrolle con
pensamiento de Luqui cuando dice, «Hasta pensamos en la posibilidad de que un
segmentaciones y bajo criterios mecanicistas. La realidad evidencia:
grupo de juristas, economistas, sociólogos, historiadores y financistas tomen a su
a) Algunas teorías económicas, sujetas a los condicionamientos de cargo, cada uno dentro de su esfera pero todos bajo una dirección determinada, el
«ceteris paribus», no siempre responden a realidades concretas que en análisis de los temas aquí tratados...» y agrega «...Sus resultados constituirían
los hechos no se cumplen convirtiéndose en abstracciones que no se importantes puntos de referencia y de orientación para futuras reformas
presentan en «estado puro». Por el contrario, el endeudamiento y el constitucionales. A lo mejor servirían para entibiar los entusiasmos de la siempre
pago de los pasivos del Estado son realidades concretas en su mayor traicionera improvisación, o el no menos peligroso parcialismo con que no pocos
parte de carácter financieras. consideran los problemas políticos.5
b) si se aspira a vivir en un Estado de Derecho, los estudios y las En Argentina, reiteramos, que el tema de la deuda pública se aborda en forma
operaciones relativas a la Deuda Pública deben tener en cuenta, sin parcial y no siempre se ingresa en su operatoria compleja y actualizada, ni
subterfugios, el derecho positivo del país, siendo deseable que los tres
poderes del Estado ejerzan en plenitud y eficazmente las atribuciones
2 Cabe señalar la desigualdad con que se aplican los «dogmas económicos» en los distintos
que la Constitución Nacional les confiere en tan delicada materia. Estados: mientras a los países en vías de desarrollo se les pide dejar proteccionismos y
bajar barreras aduaneras, los desarrollados no siempre lo hacen y hasta subsidian su
En resumen, no se deben ignorar teorías económicas condicionadas al producción, lo que lleva al empobrecimiento de los primeros ante una competencia
cumplimiento de ceteris paribus, pero tampoco se puede desconocer que los desleal. Un ejemplo de ese comportamiento es el nivel de subsidios otorgados en el 2003
estados nacionales se rigen por sus constituciones y su régimen jurídico que a la producción agrícola en los Estados Unidos, que ascendió a U$S 20.000 millones; en
la Unión Europea a U$S 67.000 millones y en Japón a U$S 33.000 millones, situaciones
son las leyes de su ser y accionar. El carácter de verdaderos «dogmas» que a que perjudicaron directamente países productores como es el caso de la Argentina.
veces se otorga a aquellas teorías puede derribar la estructura jurídica de un 3 Corti, Horacio Guillermo, «Derecho Financiero», Ed. Abeledo-Perrot, Bs. As., 1997, pág.
88.
4 Sería una situación similar a la de una empresa privada en dificultades que, si bien es
viable económicamente, puede no serlo financieramente.
5 Luqui, Juan Carlos, «Derecho Constitucional Tributario», Ed. Depalma, Bs. As., 1993,
pág. 130.
se cuenta con una transparente información, cuantificación y detalle del destino que determina un nuevo perfil de los estados nacionales en el marco de la
de esos fondos sobre todo desde el punto de vista financiero. Excede a las globalización (véase el Capítulo I).
posibilidades de nuestros desarrollos el poder enmarcarlo en este libro, pero es Los objetivos de las estrategias geopolíticas internacionales pueden
deseable que proliferen estudios como los de Zalduendo6, de algunos autores ser: a) explícitos; y b) no explícitos.
de finanzas públicas y del fallo del Juez Ballesteros que trató un hecho real: el Los objetivos explícitos generalmente son de carácter secundario o
de la deuda externa contraída por el Estado nacional en el periodo 1976 al instrumental, mientras que los no explícitos (apartado b), suelen referirse a
19837, antecedentes que permiten tener una aproximación a este tema tan macro - objetivos o a fines primordiales. Los objetivos secundarios (a) están
complejo8. subordinados a estos últimos (b). Son ejemplos de objetivos secundarios y,
consecuentemente, funcionales de los macro-objetivos de geopolíticas

3. LA DEUDA PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE LA internacionales: la democracia, el fortalecimiento institucional, la
GLOBAL1ZACIÓN. gobernabilidad, la participación ciudadana, el sistema electoral, el apoyo al
tercer sector (o sea, a las ONG), la transparencia fiscal, la reducción del
déficit presupuestario y las privatizaciones. Los macro-objetivos de la
Los estados nacionales no siempre advierten que la globalización globalización no siempre son transparentes.
corresponde a estrategias geopolíticas mundiales y que, si no obran teniendo en
El endeudamiento público puede ser un eficaz instrumento de
cuenta esa realidad, pueden correr el riesgo de desaparecer del mapa de las
estrategias geopolíticas que condiciona positiva o negativamente el
naciones9. La solución para esta eventual amenaza no consiste en el
desarrollo de los países deudores: por esa razón, todo lo que a aquél se
aislamiento de los países y en censurar la globalización en forma
refiera demanda una gran transparencia, máxime con potenciales medidas
indiscriminada, dado que ésta también tiene aspectos positivos para el Estado,
que en su momento se anunciaron, como el canje de deuda pública externa
como son, por ejemplo, las transferencias tecnológicas en materia informática y
por territorios u otros bienes del Estado deudor, como así también la
de comunicaciones y otros que pueden incidir negativamente sobre sus valores
posibilidad de requerir la quiebra de los países, como propiciara Anne
culturales, idiosincrasia, identidad nacional y soberanía.
Krueger10.
El permanente cuestionamiento a la viabilidad democrática en los
Estados nacionales, a la insuficiente gobernabilidad y gobernanza de los países
latinoamericanos, a la eficacia y a la crisis del Estado, los planteos de
descentralización fiscal y territorial (que pueden implicar el debilitamiento del 4. CONCEPTOS DE CRÉDITO PÚBLICO, EMPRÉSTITO, DEUDA
gobierno federal o central del Estado), son indicadores de un pensamiento PÚBLICA Y SISTEMA DE CRÉDITO PÚBLICO.
geopolítico internacional
Es importante precisar la terminología a utilizar en el estudio de la
6 Zalduendo, Eduardo, «La Deuda Externa», Ed. Depalma, Bs.As., 1998. Este libro deuda pública que en general no es unívoca como ocurre con los términos
desarrolla aspectos teóricos y muestra la densidad del tema, tratando también el caso crédito público, empréstito y de deuda pública11. Mientras para la mayor
argentino hasta 1987 inclusive. Tiene una amplia perspectiva interdisciplinaria. parte de los autores se tratan de conceptos diferentes, para algunos son
7 Fallo del Juez Ballesteros en la Causa 14.467 caratulada «Olmos, Alejandro S/dcia»- sinónimos: un autor clásico como Duverger los desarrolla en un solo
Expte. N" 7.723/ 98-, tramitada ante el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional capítulo que titula «Tesorería Pública» lo cual, como señala Albacete,
Federal N° 2 de la Capital Federal del registro de la Secretaría N° 4. El fallo puede ser
complica más el panorama. Este autor afirma que aquellas expresiones son
bajado de Internet. Al respecto, véase Olmos, Alejandro, «La Deuda Externa», Edit.
Peña Lillo, 4a Edición, Bs, As., 2004 y Olmos Gaona., A. «La deuda odiosa», Edit. Peña diferentes y que corresponden a «momen-
Lillo, Edic. Continente, Bs. As., 2005.
8 No se puede dejar de mencionar que, en la década del '90, con motivo de la sanción
de la Ley N° 24.156, se desarrolló en nuestro país bibliografía sobre el sistema de
crédito público desde un enfoque procedimental-administrativo, como es el caso de la
compilación de Ángel Ginestar, «Lecturas sobre Administración Financiera del Sector 10 Krueger, Anne, Ex - Primera Subdirectora Gerente del FMI, 2002.
Público», Vol. I y II, Ed. Sigma S.R.L., Bs. As., 1996 y 1998 respectivamente y las 11 Entre ellos, Oria, Salvador «Finanzas Públicas»; Giuliani Fonrouge, C, versión
publicaciones del Ministerio de la Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación actualizada por Navarrine y Asorney, «Derecho Financiero», Editorial Depalma,
que cubrieron otro aspecto sobre el tema poco desarrollado hasta entonces en el país. Buenos Aires, 2001; Corti, Horacio, op. cit; Villegas, Héctor B., «Manual de
9 Adviértase que hasta la terminología «nación» y «nacional» progresivamente van Finanzas Públicas», Ed. Depalma, 2000, pág. 317 y ss.
desapareciendo del léxico internacional (por ejemplo, los antes denominados
organismos multinacionales hoy se llaman organismos multilaterales).
tos» por los que atraviesa un Estado cuando recurre a la financiación del gasto La Ley 24.156 define al crédito público como «...la capacidad que
público por una vía distinta a la de la imposición12.
tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de

La ambigüedad terminológica es un lugar común en esta materia y lleva a financiamiento para realizar inversiones reproductivas, para atender casos
confusiones. Algunos ejemplos: de evidente necesidad nacional, para reestructurar su organización o para
• Cierta tendencia a utilizar del término «crédito público» como refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos» (Art. 56°).
sinónimo de «deuda pública». Es probable que las connotaciones Esta definición vincula, por un lado, la aptitud o capacidad de pago del
negativas que tiene esta última en la sociedad lleve a los sectores oficiales Estado para endeudarse y, por otra, el destino de los fondos así obtenidos.
a utilizar preferentemente el primero.

• Los Manuales de Clasificación Presupuestaria muestran 4.2 Concepto de Deuda Pública
terminologías inapropiadas, entre las cuales se encuentran: a) Denominar
«Rentas de la Propiedad» a los intereses que debe pagar el Estado La ley 24.156 denomina Deuda Pública al «... endeudamiento que
nacional, provincial o municipal13; b) la expresión «Servicios de la resulte de las operaciones de crédito público» (Art. 57°) y comprende «... el
Deuda» se utiliza para imputar sólo los intereses de la misma, lo que está conjunto de obligaciones contractuales que asume el Estado como
en colisión con la legislación (art. 70° de la Ley 24.156) y la terminología consecuencia del uso del crédito público. Dichas obligaciones contractuales
nacional e internacional, para las cuales esa expresión involucra capital, se denominan `servicio de la deuda pública´ y están compuestas por las
intereses y gastos de la deuda pública. amortizaciones del capital, los intereses y las comisiones y gastos que se
comprometen al formalizar las operaciones de crédito público» (Art. 70° de
4.1 Concepto de Crédito Público la Ley n° 24.156).
Para Encabo Rodríguez, la Deuda Pública «... es un ingreso público
Etimológicamente, la palabra crédito deriva del latín creditum que, a su vez, por cuenta de capital, instrumentado mediante un contrato unilateral y de
proviene del verbo credere, que significa «tener confianza o fe» y, el término Derecho Público de préstamo entre un organismo público, generalmente el
«público», se refiere a la persona jurídica (Estado) que hace uso de la confianza Estado, aunque no necesariamente, y otro agente económico del sistema
en él depositada, pidiendo que se le entreguen bienes ajenos, bajo la promesa de (persona física o jurídica, pública o privada, nacional o extranjera), en
la ulterior restitución. El crédito público tiene en cuenta «... la seriedad y virtud del cual el Estado se compromete al pago periódico de unos intereses
unidad de conducta, el cumplimiento escrupuloso de los compromisos asumidos y la eventual devolución del capital prestado, si la deuda tiene carácter
y el buen orden de la gestión de la hacienda pública»14, destacándose la amortizable». Esta definición muestra la naturaleza voluntaria de la Deuda
importancia de poseer los ingresos necesarios para reembolsar los préstamos y Pública.
tener la voluntad de restituirlos. En cuanto a la oportunidad del endeudamiento Cuando se habla de Deuda Pública generalmente se hace referencia a
por un Estado, Villegas advierte sobre las dificultades de dilucidar en abstracto la deuda pública bruta, que corresponde a los compromisos financieros
el momento en que un gobierno (federal, provincial o municipal) debe recurrir totales de la Administración Pública15, expresión asimilable lo que en
al crédito público. Argentina se llama «Stock de la Deuda Pública».
4.3 Concepto de Empréstito

12 Véase Albacete, Carlos, en Mordeglia, R. (compilador), «Manual de Finanzas
Públicas», Ed. AZ, 1977, pág. 339. Para Giuliani Fonrouge la palabra empréstito se debe entender en
13 Ver los Clasificadores de Gastos según su naturaleza económica en el orden sentido amplio de manera que comprenda, «... las obligaciones a largo
nacional, provincial y municipal. Esa denominación sigue clasificadores plazo (deuda consolidada; empréstito propiamente dicho) y de otras a
internacionales para fines económicos, pero no cumple con el principio de claridad
término reducido
presupuestaria y, menos aún, con la necesaria transparencia fiscal para el ciudadano.
14 Villegas, op. cit. pág, 318
15 Encabo Rodríguez, Isabel, «La Deuda Pública y la creación de dinero», en
Manual de Hacienda Pública, Tomo II, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid,
1994, págs. 980 y 981.
(deuda flotante; letras o bonos de Tesorería), ya que todas participan de la puedan haberse convenido en las operaciones de crédito público. Por
misma naturaleza jurídica y sólo difieren en modalidades de realización»16. lo tanto, comprende los gastos presupuestarios y no presupuestarios de
Señala ese autor el importante cambio operado en la consideración sobre y bajo la línea y es una convención de larga data en el plano
del empréstito según la noción moderna del mismo, donde su utilización nacional e internacional. El concepto de los «Servicios de la Deuda
oportuna y razonable constituye un instrumento de gobierno que considera Pública» está fijado por el art. 70 de la Ley 24156 que plasma en el
al crédito público como recurso que no puede estar limitado por derecho positivo dicha acepción.
circunstancias excepcionales17. A la luz de lo acontecido en materia de
deuda pública en la Argentina, se estima necesario que el uso de empréstito

sea restrictivo, siguiendo las argumentaciones de los autores clásicos, con
5. RÉGIMEN JURÍDICO DEL ENDEUDAMIENTO Y DEL CRÉDITO
rigor científico, sin perjuicio de tener en cuenta que, «además, que el
PÚBLICO EN LA ARGENTINA
empréstito es una delicada herramienta que requiere un muy prudente
manejo, el cual no se puede reducir a tener en cuenta el análisis de una o de
algunas de las etapas que comprende la operación en su conjunto, sino que En nuestro país las principales normas jurídicas relativas a Deuda
debe considerar todas ellas. La utilización del empréstito deberá analizar el Pública y Crédito Público son:
efecto económico de su emisión, de los gastos que se efectuarán con los
dineros recaudados y de los ingresos que será necesario reunir para 1. Constitución Nacional que establece:
amortizarlo y pagar los intereses...»18
1.1. Son recursos que forman el Tesoro Nacional, los empréstitos y
operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias
4.4 Sistema de Crédito Público de la Nación, o para empresas de utilidad nacional (Art. 4o). Esta norma
se refiere a los créditos internos y externos que puede obtener el Gobierno
El Sistema de Crédito Público está compuesto por «... el conjunto de Federal permitiéndole el endeudamiento con carácter de excepción por
principios, normas, organismos, recursos, y procedimientos administrativos razones de: a) urgencias (guerras, desastres naturales, inundaciones, etc.); b)
que intervienen en las operaciones que realiza el Estado, con el objeto de para empresas de utilidad nacional. ,
captar medios de financiamiento que implican endeudamiento o Las empresas de utilidad nacional para Luqui son las que fija el
modificación de la estructura de sus pasivos»19. anterior art. 67", inc. 16o de la Constitución Nacional (hoy art. 75°, inc. 18o),
o sean los «... planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo
la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales
4.5 Concepto de «Servicios de la deuda pública»
navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la
introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de
El Servicio de la Deuda Pública comprende: capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores..»20.
a) Amortización del Capital y Las publicaciones oficiales del Ministerio de Economía y Obras y
b) el pago de los intereses, comisiones y otros cargos que eventualmente Servicios Públicos de la Nación de la década del '90 sostienen que las
urgencias no sólo comprenden la construcción de obras civiles, sino también
los programas de financiamiento y la mejora de sectores gubernamentales.
16 Giuliani Fonrouge, C, op, cit, 2001, pág. 1186, El primero de esos objetivos se inserta en programas de financiamiento
17 Ibídem, p. 1187. Es coincidente con Villegas, op. cit., pág. 325 y ss. Para esc internacional que corresponden a objetivos de políticas supranacionales
pensamiento el empréstito es una normal fuente de ingresos para el Estado tendientes a la globalización y que generan, en buena medida, el circuito de
moderno, considerando que ha perdido el carácter de recurso extraordinario. Este nuestra deuda pú-
autor cita en esta corriente a Duverger, Sommers, Launferburger, Fonrouge y
Hart, advirtiendo que Buchanan reivindica en gran medida la concepción clásica.
18 Villegas, Héctor B., op. cit. pág. 327. 20 Luqui, Juan Carlos, op. cit., pág. 123.
19 Nastri, Emilio, «El Sistema de Crédito Público», publicación del Ministerio de
Econ. y O. y S.P. de la Nación, 1998 y Villegas, H., op. cit., pág. 325.
blica de carácter creciente (véase el Cap. IX «la evolución de los recursos y cional, decretos del PEN en virtud de las delegaciones del Poder Legislativo
gastos de bajo la línea). en el Poder Administrador y de otros órganos secundadores de su labor.
1.2. Es competencia del Congreso de la Nación la atribución de El dictado de la Ley 24.156 logra un cierto ordenamiento jurídico,
contraer empréstitos de dinero sobre el crédito de la Nación (art. 75°, inc. aunque viciado ab inicio por las significativas excepciones en ella
4o de la Constitución Nacional). Esta norma reitera la atribución del Poder contempladas según se verá en el punto siguiente:
Legislativo Nacional de tener directa participación en el gobierno de la a. La Ley 24.156 establece que los recursos provenientes del
Deuda Pública. endeudamiento tienen por destino:

1.3. Las provincias argentinas pueden «... celebrar convenios a) inversiones reproductivas,
internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de b) atender de casos de evidente necesidad nacional,
la Nación y no afecten... el crédito público de la Nación, con conocimiento c) Reestructurar su organización; y
del Congreso Nacional...» (Art. 124° de igual norma). O sea, las provincias d) Refinanciar sus pasivos
no deben celebrar convenios internacionales (como pueden ser los
b. Se prohíbe expresamente financiar gastos operativos, con las
empréstitos) sin conocimiento del Poder Legislativo Nacional, lo cual, para
excepciones que se verán más adelante.
Bidart Campos, implica una aprobación por parte de este poder.
En resumen: la Constitución Nacional determina que las atribuciones c. No debe existir endeudamiento sin ley
referidas al endeudamiento y a la deuda pública de nuestro país es
atribución del Congreso Nacional, entendiendo que el convencional La Constitución Nacional y la Ley 24.156 establecen que no se pueden
constituyente no puede estar al margen de la misma. formalizar operaciones de crédito público (endeudamientos) que no se
encuentren contempladas en la ley de Presupuesto General del año
2. Tratados concluidos con otras naciones y con organizaciones in respectivo o en una ley específica (art. 60°, primer párrafo). Ese principio es
ternacionales (o multilaterales). reiterado en el mismo artículo, al decir «si las operaciones de crédito
público de la administración nacional no estuvieran autorizadas en la ley de
Los tratados de la referencia suelen contener cláusulas que involucran
presupuesto general del año respectivo, requerirán de una ley que las
autorizaciones para contraer nuevos endeudamientos por el Estado Nacional
autorice expresamente» (tercer párrafo de igual artículo).
que pueden pasar desapercibidas en esta instancia. Dada la experiencia ar-
gentina se recomienda, por una parte, que dichas cláusulas y sus De la misma forma, el artículo de la citada ley determina «los avales,
implicancias sean exhaustivamente estudiadas por el Congreso Nacional fianzas o garantías de cualquier naturaleza, que cualquier ente público
para evitar endeudamientos «implícitos» por parte del PEN y, por otra, que otorgue a personas ajenas a este sector, requerirán de una ley».
sean difundidas transparentemente. El principio de «no endeudamiento sin ley previa» significa que todas
esas operaciones deben ser tratadas por el Congreso Nacional para su
autorización previa.
3. Ley 24.156 de Administración Financiera y Control del Sector
Público Nacional.
Hasta la sanción de la ley 24.156 los aspectos de la Deuda Pública 4. Excepciones fundamentales que modifican el mandato constitu-
que reglamentaban la Constitución Nacional, conformaban un laberinto de cional y legal
normas jurídicas entre las cuales se encontraban la Ley Complementaria Son importantes excepciones a las normas constitucionales y legales
Permanente de Presupuesto 11,67221, leyes de Presupuesto anual de la las siguientes:
Administración Na- 1. La Ley n° 24.156 por primera vez otorga un cheque en blanco al Poder
Ejecutivo y en forma permanente para contraer endeudamientos sin
previa autorización del Congreso Nacional en los siguientes casos:
21 Decreto Nacional 918/94: aprueba el texto ordenado y la actualización de la Ley
Complementaria Permanente de Presupuesto, trabajo que fue realizado por
Alfredo Le Pera y Ripa Kraus.
a. Operaciones que se realizan con organismos financieros

internacionales de los que la Nación forma parte (art. 60°, último 6. BREVE PANORAMA DE LA EVOLUCIÓN DE LA DEUDA
párrafo). EXTERNA ARGENTINA DESDE 1966
b. Operaciones de crédito que realiza el Banco Central de la
República Argentina con instituciones financieras internacionales La Deuda Pública puede ser externa o interna, según que la misma sea
para garantizar la estabilidad monetaria y cambiaria (art. 71°). con acreedores externos o internos, habiendo crecido en forma gravitante la
c. Operaciones de crédito público dirigidas a reestructurar la deuda primera. En los últimos cuarenta años se verifican hitos fundamentales. En
pública mediante su consolidación, conversión o renegociación, en la el gráfico se visualiza la evolución de la Deuda Externa Argentina entre los
medida que ello implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o años 1966 al 200123:
intereses de las operaciones originales (artículo 65°).
2. Las delegaciones presupuestarias que otorgó el Poder Legislativo al Gráfico n° 7
Poder Ejecutivo Nacional en forma permanente y las excepciones al
principio general fijadas mediante la ley 24.156 (señaladas en a), la Ley
Complementaria Permanente de Presupuesto y las normas que se
incluyen en materia de endeudamiento en las leyes anuales de
Presupuesto, diluyen la arquitectura constitucional y legal verificándose
que buena parte de las operaciones de endeudamiento las realiza
directamente el Poder Administrador y los órganos secundadores de su
labor, como por ejemplo, la Secretaria de Hacienda de la Nación.
3. No considera Deuda Pública a la deuda del Tesoro Nacional ni las letras
del Tesoro que emite la Tesorería General de la Nación para cubrir
deficiencias estacionales de caja, hasta el monto que fije anualmente la
Ley de Presupuesto General y en la medida que se reembolsen durante
el mismo ejercicio financiero en que se emiten (artículo 57, último
párrafo y art. 82° de la Ley 24156).
4. La prohibición de contraer Deuda Pública para sufragar gastos
operativos tiene una importante excepción: se puede obtenerla para
afrontar aquéllos destinados a ejecutar programas de asistencia
financiados por organismos multilaterales de crédito. En otras palabras,
la norma general fija la prohibición de aplicar los recursos provenientes
del endeudamiento a gastos operativos, pero la excepción los autoriza en
el supuesto mencionado, con lo cual se generan nuevos endeudamientos
que incrementan en forma permanente el stock de la deuda pública y que
constituyen verdaderos «cheques en blanco» para el accionar del Poder
Administrador22.
22 Esta brecha es importante porque los programas de asistencia financiados por

organismos multilaterales de crédito incluyen importantes gastos operativos 23 Poniachik, Jaime, «Como empezó la deuda externa» publicado en La Nación
(vg., los servicios de consultarías). del 06-05-01, pág. 22 a 24. No es propósito en este libro el realizar un
exhaustivo estudio sobre la evolución mencionada, sino sólo aproximar al
lector a hechos que no suelen ser conocidos de una dimensión aproximada.
Para comprender mejor su evolución, se individualizan los siguientes por la diferencia entre la evolución del tipo de cambio y las primas de
24
períodos : seguro (se utilizaban fórmulas para su cálculo). Como la evolución del tipo
de cambio era superior a las primas de seguro, los subsidios a favor de los
grupos privados que habían tomado los créditos en el exterior eran
a) Período 1966 al 1975 importantes25.
Los montos de la Deuda Externa Argentina ascienden desde U$S 3.276 • Financiación del déficit cuasi fiscal. En julio de 1982, las
millones en 1966, a U$S 7.800 millones a fines de 1975. El incremento fue del Comunicaciones A137 del 8/7/82 y Al63 del 15/7/82 del BCRA establecen
46% durante las presidencias de Onganía, Levingston y Lanusse, y del 62% para los deudores privados nuevas coberturas de riesgos. Cuando el dólar
durante los gobiernos de Cámpora-Perón-Martinez de Perón. trepó entre junio a diciembre de 1982 desde $16.500 a $48.500, o sea, que
casi se triplicó, la diferencia fue absorbida por el BCRA, lo que significó
b) Periodo 1976 a 1983. ¡ inflación y aumento del déficit cuasifiscal, generado por las operaciones de
En este período la Deuda Extema Pública Argentina registró un pases y los seguros de cambio, con lo cual el Estado Nacional subsidió al
significativo aumento. Corresponde a gobiernos militares y fue contraída sector privado de la economía, mediante operaciones que estaban al
siendo Ministro de Economía de la Nación José A. Martínez de Hoz, y margen del Presupuesto de la Administración Nacional y que dirigía y
presidentes del BCRA, Adolfo Diz y Domingo Cavallo. Desde entonces el administraba por el BCRA. Dicho déficit dio lugar a una importante
panorama financiero y fiscal argentino (que nunca contó con una verdadera redistribución de ingresos para sectores concentrados de capital y licuación
política de endeudamiento), registra un punto de no retorno, con periódicas de pasivos.
crisis y amenazas de defaults que se concretó, finalmente, en diciembre del El monto del daño ocasionado a la hacienda pública nacional por esta
año 2001. operatoria no pudo ser investigado por los órganos de control que existían
Durante este lapso se produjeron los siguientes hechos: a esa época: ni el Tribunal de Cuentas de la Nación (órgano de control
• Estatización de la deuda privada: la deuda adquirida por empresas externo), ni la Contaduría General de la Nación (órgano de control interno)
privadas para el desarrollo privado, pasó a ser deuda pública que tenían competencias para fiscalizar al BCRA y tampoco funcionaba el
debió pagar toda la ciudadanía argentina. Congreso Nacional, por estar bajo un gobierno no constitucional.
• Instrumentación de la «bicicleta financiera». En muchos casos • Deuda privada avalada por el Estado Nacional. Otra importante
los grupos económicos nacionales y transnacionales tomaron deuda que asumió el Estado Nacional correspondió a los avales otorgados
financiamiento en el exterior con fines especulativos: mientras la tasa a empresas privadas por préstamos tomados por ellas y que dichas
externa de interés era del 0,5% mensual, en el país se llegó a pagar un empresas no cancelaron. Esta situación, lejos de ser superada, fue agravada
20%. Esa notable diferencia dio lugar a la llamada bicicleta financiera con el dictado de la Ley 24.156 y continúa hasta la fecha porque «estatiza»
en forma permanente todo aval que otorga la Administración Central
que funcionó hasta principios de 1981.
Nacional a la actividad privada, denominándola «Deuda Pública Indirecta»
• Establecimiento del régimen de seguro de cambio. En 1981 la
(otra ilegítima delegación de atribuciones que realizó el Congreso Nacional
situación del sector externo era insostenible, dando lugar a grandes en el PEN).
devaluaciones que impactaron sobre los créditos tomados por entidades
• La deuda contraída durante el período militar (1976 al 1983) está des-
del sector privado nacional y transnacional. A fin de atenuar los
efectos devaluatorios, se implantó el régimen de seguro de cambio,
por el cual el BCRA aseguraba al sector privado la venta de divisas
para cancelar los préstamos financieros tomados en el exterior a un
25 Esos subsidios los soportó la sociedad argentina y se aplicaron mediante la
tipo de cambio predeterminado. La empresa privada, al contratar
Comunicación A31 del 5.06.81 del BCRA por la que se informa el «...
dichos seguros, abonaba una prima y el Estado, por su parte, establecimiento de régimen de seguro de cambio para la cobertura de
subsidiaba a los beneficiarios de los seguros préstamos financieros del sector privado, renovados o ingresados a partir del
1° de junio de 1981 a plazos no inferiores a 540 días».
24 Este desarrollo es una síntesis de varias fuentes, entre ellas el fallo del Juez
Ballesteros, op. cit.
cripta en el citado fallo del Juez Ballesteros26, en más de un centenar de La evolución de la Deuda Externa Argentina, tanto pública como
páginas y corresponde al juicio sustanciado por la denuncia del privada durante 15 años (1972 al 1986) se visualiza en el gráfico
ciudadano Alejandro Olmos, con encuadre en los delitos previstos en el siguiente que muestra la importancia de la estatización de la deuda
art. 173° inc. 7o y 248° del Código Penal. El fallo sostiene que en el privada durante ese período29.
endeudamiento externo del período hubo «manifiesta arbitrariedad» en
la conducción de los máximos responsables políticos y económicos de
la Nación, «...de directivos y gerentes de determinadas empresas y Gráfico n° 8
organismos públicos y privados; no se tuvo reparo en incumplir la

Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina; se
facilitó y promulgó la modificación de instrumentos legales a fin de
prorrogar a favor de jueces extranjeros la jurisdicción de los tribunales
nacionales; inexistentes resultaban los registros contables de la deuda
externa; las empresas públicas, con el objeto de sostener una política
económica, eran obligadas a endeudarse para obtener divisas que
quedaban en el Banco Central, para luego ser volcadas al mercado de
cambios...»27. La enumeración de irregularidades es larga advirtiendo el
magistrado que se verificaron en no menos de 477 oportunidades,
correspondientes a 423 préstamos externos concertados por YPF, 34
operaciones concertadas en forma irregular al inicio de la gestión y 20
operaciones avaladas por el Tesoro Nacional que no fueron satisfechas
a su vencimiento.
• También quedó demostrado en el juicio que el 85% del endeudamiento
contraído por el Estado Nacional y las empresas públicas sirvieron para
transferir fondos al exterior con fines especulativos.
• Las acciones ilícitas se pudieron ocultar dada la inexistencia de un
sistema de información contable, según lo determinaron los peritos
Sabatino Formo, Alberto Tandurella y Leslie William Chapman. El
endeudamiento canalizado a través de las empresas públicas, tuvo como
principal damnificada, en cuanto al monto y a su posterior vaciamiento,
a Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) entidad que se vio
seriamente comprometida en los aspectos patrimoniales y financieros
por la fijación de «tarifas políticas» para el petróleo nacional y sus c) Período 1983 a 1989. En el período constitucional que se inicia a
productos, que no se adecuaban a los precios internacionales. En otras mediados de 1983 no se determinó la ilegitimidad de la deuda externa
palabras, la política tarifaria fijaba las mismas por debajo de los contraída por el Estado Nacional, invocándose la aplicación de los
costos28. principios de «.continuidad jurídica» y de «credibilidad externa». Por
las comunicaciones A695, A696 y A697 del BCRA del 1/07/85 se
aumenta la deuda privada que absorbe el Estado Nacional.
d) Período 1990 al 2002. Durante este período se vuelve a
26 Fallo del Juez Ballesteros en la Causa 14.467 caratulada «Olmos, Alejandro
S/dcia»- Expte. N° 7.723/ 98-, tramitada ante el Juzgado Nacional en lo incrementar sensiblemente la Deuda Externa Pública en el Estado
Criminal y Correccional Federal N° 2 de la Capital Federal del registro de la Nacional. Se produjeron sustanciales cambios en el panorama del
Secretaria N° 4. El fallo puede ser bajado de Internet. Sector Público Nacio-
27 El resaltado en nuestro. La transcripción corresponde a las Conclusiones del
fallo del Juez Ballesteros mencionado, 29 Sereno, J. y Domper, J. «El Financiamiento del gasto público con deuda», en
28 Ibidem. Revista de la ASlP n° 20, Bs. As., 1988, pág. 47, basada en datos del
BCRA.
Gráfico n° 9

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Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial.

CDD Lea Cristina Cortés de Trejo

288 p.; 22,5 x 15,5 cm.

© 2008 by Osmar D. Buyatti

Edición: Octubre 2008

Reservado todos los derechos de la presente edición para todos los

Tirada: 1.000 ejemplares

1. El estado contemporáneo ante la globalización y el

CAPÍTULO II 2. Conceptualización del sector público ................................................. 81

y «de consumo o erogación» ..................................................... 55 4. El tamaño del sector público .............................................................. 85

o interestatales ........................................................................... 114 3. Esquematización de los manipuleos presupuestarios más usuales

5.2. Participación ciudadana ............................................................... 157

De las distintas maneras de informar o desinformar al ciudadano

GUÍA COMPARATIVA DE LA RESOLUCIÓN TÉCNICA N° 16 Y LA

recomendación técnica del Sector Público N° l de FACPCE ................... 245

UNA APROXIMACIÓN AL ANÁLISIS

DEL ESTADO NACIONAL»

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El gobierno y control del Tesoro Público fue y es motivo de gravitante

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4.3 Concepto de Empréstito

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