ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA

Rafael Guer r ero Burgos

1. La crisis del Estado ecuatoriano y la nueva constitución.

El proyecto de constitución política del Estado que se someterá a referéndum

aprobatorio por parte del pueblo ecuatoriano, forma parte del actual contexto político
nacional, caracterizado por una profunda crisis política. Esta crisis consiste en la falta de
legitimidad y gobernabilidad de las instituciones políticas democráticas ecuatorianas. La
crisis política ya tiene una década. Sus raíces se remontan a los primeros años del
decenio de 1980, cuando apareció el problema de la deuda externa del Ecuador y los
antagonismos sociales empezaron a agudizarse.

Sin embargo, el Estado ecuatoriano se ha caracterizado por una secular falta de

legitimidad y por su inestabilidad. Los últimos 100 años son una seguidilla de fraudes
electorales, golpes de Estado, dictaduras militares y revoluciones fallidas. Ha habido
períodos de estabilidad política, pero han sido interrumpidos por ciclos largos de crisis
profundas. A lo largo de los últimos 100 o 150 años el Ecuador ha tenido serias
dificultades para consolidar un Estado democrático de derecho.

Una de estas dificultades es el conflicto regional, íntimamente vinculado a la demanda

de descentralización del Estado. Esta demanda ha sido insistentemente formulada y
sostenida durante décadas en la costa del Ecuador por la elite comercial y bancaria de
Guayaquil, y respaldada por importantes sectores de la clase media urbana y de las
clases rurales ligadas a la agricultura de exportación. Para hacer referencia sólo al
último ciclo de la vida política nacional (1982­2008), se puede decir que la demanda de
descentralización del Estado ha articulado el discurso y el movimiento político de la
derecha neoliberal guayaquileña y costeña a todo lo largo del mismo, generando un
amplio abanico de identificaciones ideológicas en los diferentes sectores sociales que
componen la región. La descentralización del Estado forma parte del imaginario político
regional.

Por otro lado, la legitimidad del Estado depende de la capacidad del sistema político
institucional para absorber o canalizar demandas sociales. Cuanto mayor es la capacidad
de este sistema para incluir demandas sociales, mayor es su poder para generar
identificaciones ideológicas y políticas de aquellos sujetos sociales que las formulan. El
sistema político es tanto más legítimo y estable cuanto mas inclusivo es el mismo. La
frontera simbólico­imaginaria del sistema político está formada por aquellos sectores
sociales cuyas demandas no encuentran respuesta en el mismo. Este es el borde a partir
del cual se forman los excluidos, la oposición antisistema.

De acuerdo con esto, la actual crisis institucional del Estado ecuatoriano puede ser
entendida como una consecuencia de la escasa apertura relativa del sistema político a
las demandas sociales, lo que se ha traducido en la formación de movimientos sociales
antisistema; de todo tipo, de derecha y de izquierda. El regionalismo y la demanda de
descentralización es uno de esos movimientos sociales y políticos, particularmente
importante por la fuerza política que tiene Guayaquil y la región de la cual forma parte.

Sin embargo, hay que tener en cuenta que la mencionada demanda no es exclusiva de
Guayaquil y de la provincia del Guayas, sino que la misma también está presente en
Manabí y en cantones y provincias de la sierra, en los cuales la población indígena
conjuga sus demandas étnicas con la demanda de descentralización. La
descentralización es una demanda transversal.

Por otro lado, también debe tenerse en cuenta como antecedente y contexto del proyecto
de constitución, el hecho de que la Asamblea Constituyente que lo elaboró así como el
actual gobierno ecuatoriano son el resultado de un amplio y profundo movimiento
democrático ciudadano, de oposición a las elites políticas y económicas que dirigieron
el Estado ecuatoriano durante los últimos 26 años, aproximadamente. La demanda
política que articuló este movimiento es la demanda de una democracia participativa,
que establezca los mecanismos institucionales necesarios para que la ciudadanía pueda
controlar a sus representantes.

De lo anterior se desprende que los ecuatorianos necesitamos una constitución que

descentralice y democratice efectivamente el Estado, de modo que se puedan producir
identificaciones profundas hacia la nueva constitución, por parte de amplios sectores
democráticos que, desde una diversidad de posiciones ideológicas y sociales, vienen
planteando la necesidad de descentralizar el Estado. La descentralización efectiva del
Estado debe investir de legitimidad a las instituciones políticas democráticas en
territorios tan importantes como Manabí, la provincia del Guayas y Guayaquil y en
algunas provincias de la sierra, y en sectores políticamente decisivos como la clase
media urbana y el empresariado no­monopólico, fuertemente identificados con la tesis
de la descentralización y las autonomías regionales. Lo mismo es válido para las
provincias de la sierra y para los territorios en los cuales hay una importante población
indígena, que busca diferenciarse, como una forma de afirmar su identidad cultural y
política y sus instituciones sociales. Desde esta perspectiva, la descentralización es el
punto nodal de encuentro de un amplio abanico democrático de posiciones y sectores
sociales diversos.

2. Demanda y Concepto de Autonomía.

Estos sectores empezaron demandar la autonomía regional ante la ineficacia de la Ley

de Descentralización del Estado y Participación Social, de octubre de 1997, para generar
un proceso real de descentralización del Estado. Es decir que la demanda de autonomía
nació como una radicalización de la tesis de la descentralización. De esta manera se
introdujo el concepto de región autonómica en el debate político nacional. La demanda
de autonomía profundizó el conflicto regional y lo trasformó en un problema
directamente político, que tiene que ver ahora con la estructura de dir ección y
repr esentación política del Estado ecuatoriano y no solamente con las estructuras
administrativas y financieras del mismo.
Tomado sobretodo de la experiencia española de descentralización del Estado, el
concepto de gobierno y comunidad autonómicos hacen referencia al autogobierno
político de un territorio y una comunidad, para lo cual es necesario crear instituciones
políticas representativas regionales de autogobierno: parlamento y gobierno regionales,
presidente del gobierno y poder judicial regionales1. Esta es la forma de la comunidad
autonómica en Estados como España, Suiza, Canadá y otros, en los cuales existen estas
instituciones políticas. En estas unidades políticas regionales, los miembros del
parlamento y del gobierno autonómico regional son de elección popular. La autonomía
regional es una democracia regional, es una forma de autogobierno político
representativo.

Estos son los primeros elementos de juicio mínimos necesarios para analizar el texto del
proyecto de constitución elaborado en Montecristi. A continuación resumimos las
disposiciones más importantes del mismo con respecto a la formación de regiones y
gobiernos autónomos.

3. La Autonomía en el Proyecto de Constitución.

El proyecto de constitución reconoce una forma difer enciada de organización del

territorio ecuatoriano, dividido en parroquias, cantones, distritos metropolitanos
provincias, regiones y circunscripciones territoriales. Estas últimas, los distritos
metropolitanos y la provincia de Galápagos constituyen regímenes especiales, por
razones de carácter ambiental, étnico cultural y de población2.

De acuerdo con cada una de estas unidades políticas territoriales, el proyecto de

constitución reconoce también diferentes niveles de gobierno autónomo
descentralizado. Estos gobiernos son la Junta Parroquial, el Consejo Municipal, el
Consejo Provincial, el Consejo Metropolitano y el Consejo Regional. Además de la
parroquia, el cantón, la provincia y las circunscripciones territoriales indígenas –
unidades que ya forman parte de la Constitución Política vigente ­ el proyecto establece
la posibilidad de constituir gobiernos autónomos descentralizados para los distritos
metropolitanos y las regiones autónomas.

Todas estas instituciones son formas de representación política de la ciudadanía. El

gobierno que se encuentra más cerca de la ciudadanía es la Junta Parroquial, pues la
parroquia es una de las unidades políticas territoriales más pequeñas. Esto debería
permitir una mayor participación de los ciudadanos en la vida política local, y por lo
mismo, una mayor identificación de los ciudadanos con el gobierno local y el Estado
ecuatoriano. Sin embargo, las Juntas Parroquiales solo son reconocidas por el proyecto
de constitución como formas de autogobierno descentralizado para las zonas rurales.

Todos los niveles de gobierno político mencionados son de elección popular. El

proyecto establece que la elección de los representantes será proporcional a la
composición de la población ­ rural y urbana – de cada unidad territorial, a partir del
cantón. Es decir que el proyecto reconoce la necesidad de que la ciudadanía rural esté

1
Remito a la Constitución Española y a los Estatutos de Autonomía de Cataluña, el País Vasco y
Valencia y a la Constitución Federal de la Confederación Suiza.
2
Proyecto de la Nueva Constitución, Título V, en www.asambleaconstituyente.gov.ec
adecuadamente representada en los diferentes niveles de gobierno político. La población
rural también tiene representantes en el consejo provincial, que serán elegidos entre los
presidentes de las juntas parroquiales.

Concentrémonos ahora en la estructura de las regiones y gobiernos autónomos

regionales. Las regiones autónomas pueden integrarse entre dos o más provincias con
contigüidad territorial, superficie superior a 20 mil kilómetros cuadrados y un número
de habitantes que sea superior al 5 por ciento de la población nacional.

Cada región autónoma tendrá un gobierno autónomo descentralizado llamado consejo

regional, compuesto por el gobernador, el vicegobernador y los consejeros regionales,
todos de elección popular.

Por otro lado, el proyecto establece las decisivas competencias de los gobiernos
regionales. Se reconoce a los gobiernos autónomos 9 competencias exclusivas:
planificar el desarrollo regional, gestionar el ordenamiento de las cuencas hidrográficas,
planificar y controlar el tránsito, el transporte y el sistema vial en la región; determinar
la política de investigación e innovación del conocimiento; fomentar las actividades
productivas regionales y la seguridad alimentaria en la región y gestionar la cooperación
internacional para el cumplimiento de sus competencias.

Las competencias de los gobiernos autónomos son obligatorias y progresivas, para las
provincias que decidan constituirse en regiones autónomas. El texto del proyecto
también habla de competencia concur rente entre las regiones autónomas y el Estado
central, pero no la define.

4. Gobierno Político Autonómico y Competencias

Una vez resumido el articulado que nos interesa, podemos preguntarnos si el proyecto
crea instituciones políticas que democratizan el Estado ecuatoriano, y si la formación de
regiones y gobiernos autónomos, tal como está planteada en el proyecto, cumple con la
demanda de descentralización del Estado. Es necesario preguntarse si el texto en
cuestión puede generar las identificaciones necesarias para legitimar y estabilizar a
mediano plazo las nuevas instituciones políticas que pretende crear.

A continuación haremos dos tipos de observaciones: por una parte, nos referiremos a
las instituciones políticas de gobierno regional descentralizado; por otra parte, haremos
observaciones al concepto de región y a aquellas disposiciones del proyecto de
constitución que, indirecta o implícitamente, tienen relación con los conceptos de región
y de desarrollo. Como veremos, esta segunda categoría de observaciones está
fuertemente relacionada no solo con las instituciones políticas que pretende crear el
proyecto sino al mismo tiempo con las competencias que el proyecto les reconoce a los
gobiernos y regiones autónomas.

El texto de Montecristi crea las regiones y los gobiernos regionales autónomos

descentralizados, instituciones que no existen en la constitución política vigente.
Además, crea la posibilidad de que las circunscripciones territoriales y los distritos
metropolitanos cuenten con gobiernos autónomos descentralizados.

Pero el proyecto elabora un concepto de región y gobierno autónomos con poderes

limitados, en comparación con los poderes que poseen los gobiernos de las
comunidades autónomas o de los cantones en estados como España y Suiza. Esta
afirmación implica que el proyecto debe ser analizado teniendo en cuenta constituciones
políticas y Estados en los cuales existen efectivamente regiones autónomas o unidades
territoriales autónomas.

Desde este punto de vista, se puede decir que el proyecto de constitución no crea todas
las instituciones políticas de un gobierno autónomo. En el texto no se establece un
parlamento regional ni un poder judicial de la región. Las facultades legislativas se
ejercen desde el gobierno regional, con lo cual no hay, a nivel regional, separación entre
el poder legislativo y ejecutivo. Por supuesto, no hay elección de miembros del poder
legislativo regional, puesto que este no existe.

Si se tiene en cuenta que en el estado autonómico los gobiernos autonómicos tienen

competencias exclusivas importantes, se comprende la necesidad de contar con un
parlamento regional y una división de poderes que asegure la democracia política en la
región. En otras palabras, la falta de un parlamento de las regiones autónomas en el
proyecto, está vinculado con el hecho de que las competencias del sistema político
autonómico, tal como está diseñado en el proyecto, también son limitadas. Las
facultades legislativas del Consejo Regional están limitadas a los campos de su
competencia, que son limitados. En cambio, cuando las competencias del sistema
político regional son importantes, la división de poderes en el mismo es indispensable
para asegurar la democracia política de la región. En el proyecto no hay un poder
legislativo regional de elección popular sino que la facultad de legislar pertenece al
Consejo regional dentro de unas competencias bastante limitadas.

El texto de Montecristi tampoco establece un poder judicial en la región. A pesar de

esto, el proyecto reconoce la existencia de la Justicia Indígena3. Es importante detenerse
en esto para advertir la inconsistencia del texto constitucional propuesto. Si las
circunscripciones territoriales indígenas pueden tener gobiernos autónomos
descentralizados, significa que la justicia indígena será ejercida dentro de los territorios
de estas circunscripciones como una especie de poder judicial de las mismas. En otras
palabras, en las circunscripciones indígenas existiría un sistema político compuesto de
dos instancias, el gobierno autónomo y la justicia indígena. Esto es un principio de
división de poderes en las circunscripciones territoriales, pero el texto constitucional no
fundamenta esto ni lo amplía a las regiones autonómicas no indígenas.

Por lo tanto, las instituciones del poder político regional son limitadas, a pesar de que el
texto del proyecto dice que los gobiernos autónomos gozarán de autonomía política.
La democracia política con división de poderes queda así limitada al Estado nacional.
En los estados autonómicos esto no es así4. Estos se caracterizan por tener dos niveles
diferentes de gobierno político: el estado central y los gobiernos autónomos de las

3
Ibíd., Capítulo Cuarto, Sección Segunda.
4
Mario Caciagli, Regiones en Europa, Tirand Lo Blanch, Valencia, 2006.
regiones, los cuales cuentan con un sistema propio de instituciones políticas
democráticas con división de poderes, cuyos representantes son de elección popular. 5.

Por otra parte, el proyecto de constitución limita también las competencias de los
gobiernos autónomos descentralizados de las regiones. Esto ocurre especialmente
porque el mencionado proyecto no diferencia entre competencias exclusivas,
competencias compartidas y competencias ejecutivas. El texto en mención habla de
competencia concurrente, pero no se la define. En los estados federales y en España, los
gobiernos autonómicos no solo tienen competencias exclusivas, sino también
competencias compartidas con el estado central. Esto significa que en esos estados las
regiones y los gobiernos autónomos tienen un abanico mucho más amplio de
competencias, que determina un nivel mucho mas profundo de descentralización del
poder político y de la administración del Estado.

Pero también significa que el concepto de competencias compartidas es una categoría

por medio de la cual, en los estados federales modernos – que son estados sociales de
derecho, como Suiza, Canadá, España, etc. – el gobierno central interviene en las
políticas de la región, sin dejar de reconocer la autonomía de estas. Es decir que en
los Estados federales la intervención del estado central depende del concepto de
competencia compartida. Esto significa que en los estados descentralizados, el
concepto de competencia compartida es la clave de la intervención del Estado. Sin esta
categoría no es posible articular la intervención característica de un Estado social con la
autonomía de las regiones y gobiernos autónomos. Es por esto que la formación de
autonomías no conduce necesariamente a un estado de corte neoliberal, sino que las
mismas pueden formar parte de Estados que intervienen en la regulación de las
economías, sin dejar de reconocer la autonomía de las regiones. Si bien el concepto de
competencia compartida es un terreno de fricciones entre las regiones y el Estado
central, estas son constitutivas de un tipo de Estado plural6. En el proyecto de
constitución de Montecristi este concepto no existe.

La consecuencia es que las regiones y los gobier nos autonómicos no tienen ninguna
participación en áreas que son decisivas par a el desar r ollo político, cultural y
económico social de la r egión.

Para ilustrar esto con un ejemplo, el Estatuto de Cataluña en España establece 55

competencias para el Gobierno Autonómico, contra las 9 competencias del proyecto de
Montecristi. Las competencias de Cataluña van desde los derechos lingüísticos de los
Catalanes hasta la promoción del turismo y la asistencia social pasando por la
ordenación del territorio, las obras públicas y las carreteras, la agricultura, la ganadería,
la pesca, la industria, el comercio, el fomento del desarrollo económico y la regulación
de las instituciones financieras, la creación y registro de cámaras de la producción,
colegios profesionales, asociaciones, clubes juveniles, etc. Las competencias cubren
campos que se extienden desde la cultura y la educación hasta las relaciones con la
Unión Europea, pasando por la economía, el medio ambiente, las relaciones de género
y la organización social. Muchas de estas competencias son compartidas con el Estado
central, pero también son competencias de los gobiernos autonómicos7.

5
Eliseo Ajá, El Estado Autonómico, Alianza Editorial, Madrid, 1999.
6
No pueden ser r adicalmente eliminadas por que esto equivaldr ía a eliminar la difer encia entr e los
dos niveles de dirección política, nacional y regional.
7
Ver Ley Orgánica 6/2006 de 19 de Julio, de reforma del Estatuto Autonómico de Cataluña.
El proyecto de Montecristi señala que cada región autónoma tendrá su propio estatuto,
pero si el proyecto es aprobado en referéndum, las competencias que se podrán
establecer en el Estatuto solo podrán ser especificaciones de aquellas que ya estableció
la Asamblea Constituyente. De esta manera, el proyecto ya establece los límites dentro
de los cuales puede crearse el Estatuto de la región autonómica.

Muchos de los estados federales son estados plurinacionales. Los ejemplos de Suiza y
España son muy claros al respecto. Son estados en los cuales conviven pueblos que
poseen una cultura e instituciones propias por medio de las cuales regulan su vida. En el
caso del Ecuador ocurre lo mismo. La década pasada la irrupción del movimiento
indígena en el escenario político nacional como una fuerza decisiva, acabó con la idea
de un Estado y una cultura nacional homogénea. La constitución vigente y el proyecto
de Montecristi lo reconocen: el Estado ecuatoriano es un estado multicultural y
plurinacional. Mas aún, el proyecto de Montecristi dice expresamente que las regiones y
gobiernos autónomos se establecen como una forma de preservar la cultura y los
derechos de los grupos étnicos. Pero el texto en cuestión oscila entre la afirmación de la
diversidad cultural y nacional y la afirmación del Estado unitario.

Esto limita significativamente la posibilidad de desarrollo político del Estado

ecuatoriano, entendido como un sistema de instituciones políticas democráticas con la
apertura necesaria para canalizar demandas sociales que legitimen y estabilicen dichas
instituciones democráticas en el mediano plazo.

Por una parte, al sistema político regional le falta la institución política – el parlamento
regional – que canalice las demandas sociales. La falta de una instancia legislativa
independiente en la región va acompañada de las limitadas competencias del gobierno
regional. La consecuencia es que este último difícilmente puede atender y procesar
demandas sociales dentro del territorio de manera adecuada, pues no se ha creado el
sistema institucional necesario para tal cosa. Dadas las limitadas competencias del
gobierno regional, difícilmente se puede decir que el mismo puede dirigir el desarrollo
de la región.

El Proyecto de Montecristi y el Desar rollo Regional.

Veamos ahora el proyecto de constitución desde la óptica del desarrollo regional. El

proyecto establece que una región se podrá formar al menos con dos provincias. Las
regiones que se formen estarán compuestas por provincias que poseen un entramado de
relaciones económicas importante. Esto no se plantea así en el proyecto. En este se
habla de contigüidad de las provincias, de complementación ecológica y de tradiciones
culturales comunes. Pero una región es, demás, un sistema económico social.

Ahora bien, en el caso ecuatoriano, la economía de las futuras regiones será sobretodo
una economía rur al. Esto obedece al hecho de que la economía rural y el sector
primario son muy importantes en la economía nacional. La agricultura ampliada del
Ecuador representa, aproximadamente, el 30% del PIB. Las regiones son sistemas
económicos formados por medio de cadenas productivas que las atraviesan y que
desembocan en los principales centros urbanos de la región – las principales ciudades –
que son los mercados principales. Las ciudades son en el Ecuador centros comerciales y
centros políticos administrativos. En el Ecuador no hay ciudades industriales
propiamente dichas, aunque Cuenca y Ambato tengan un desarrollo industrial
comparativamente más alto que otras. Esto significa que las principales ciudades del
país deben ser vistas como parte de sistemas económicos regionales.

Pero, además, significa que una estrategia de desarrollo regional – y nacional – debe
darle prioridad al sector agropecuario y rural y a la minería, porque la competitividad de
la economía nacional y regional depende de este sector. En el sector rural se producen
los bienes de consumo y los insumos industriales que se venden o se exportan por los
mercados de las principales ciudades de las diferentes provincias que se integrarán en
regiones. Por lo tanto, la estrategia de desarrollo regional requiere de un enfoque de
cadenas productivas y debe atender la economía rural como una prioridad, porque en
este sector radican las mayores oportunidades de las regiones y del país.

El sistema político institucional en sus diferentes niveles, debe estar diseñado y

construido para apoyar este tipo de desarrollo. En el sector rural está concentrada la
mayoría de lo que es la pequeña y la mediana empresa ecuatoriana. Existen miles de
pequeñas y medianas empresas rurales, dedicadas a la producción. Para citar solamente
un ejemplo, en el caso de las provincia de Guayas y Los Ríos, hay 308.852 unidades
productivas rurales comprometidas en 11 cadenas productivas que venden o exportan
por Guayaquil alrededor del 79% de la producción8. Es decir: la economía de la ciudad
está íntimamente integrada en un sistema de economía rural regional. Esto equivale a
concebir la economía de Guayaquil en términos estructurales.

Pero esto también es válido para el sistema político y administrativo regional. Las
instituciones políticas de desarrollo regional y local – los consejos cantonales,
provinciales y regionales – necesitan formas de representación política y competencias
adecuadas para que el sector rural pueda expresarse políticamente y, de esta manera,
construir una política regional centrada en el mismo. Como ya lo dijimos, si no se
adecua la estructura política a lo que realmente es la composición de la economía
ecuatoriana, seguiremos teniendo un estado que representa sobretodo a la población
urbana. El proyecto de constitución da un paso importante en esta dirección – al
reconocer mayor representatividad al sector rural en los niveles cantonales, provinciales
y regionales – pero se queda corto en la determinación de las competencias.

La constitución política de 1998 vigente, es un texto que, junto con las leyes de régimen
provincial y municipal, tienen un clar o sesgo urbano. El municipio ecuatoriano es
actualmente una institución diseñada para atender las demandas de la población urbana,
no de la población rural. Esto es así, a pesar de que la inmensa mayoría de los
cantones del Ecuador son cantones rurales. Los municipios realizan inver siones en
infraestructura urbana, pero la mayoría de la población del cantón está asentada
en el ár ea rural y es población pobre. La conclusión es que el municipio no apoya
al sector mas pobre que es, además, el que encier ra posibilidades competitivas.
Basta consultar la información del SIISE y del MAGAP sobre educación y salud,
servicio de energía eléctrica, educación agropecuaria, telefonía, asistencia técnica,
sistemas de crédito, sistemas de riego y drenaje, asistencia técnica, etc. para comprobar

8
Las principales cadenas productivas de la región son banano, cacao, café arroz, maíz, soja, pescado,
camarón, azúcar. Ver, Rafael Guerrero, Guayaquil y la Región, Guayaquil, 2008, de próxima publicación
con CAAP, Quito.
que los servicios del Estado están claramente sesgados hacia los centros urbanos.
El Estado ecuatoriano es un estado urbano.

De acuerdo con la constitución vigente, el consejo provincial es la institución que debe

cubrir las demandas del sector rural. Pero lo hace de manera muy limitada. El consejo
provincial no está concebido en la constitución vigente como una instancia para el
desarrollo de la economía rural de la provincia. Para esto le faltan competencias. Pero,
además, los consejos provinciales son muy dependientes financieramente del Estado
central. Cerca del 90% del presupuesto de los consejos provinciales proviene de
ingresos del estado central, a excepción de Pichincha y Guayas9.

La conclusión que hay que extraer es que el Estado ecuatoriano no cuenta con
estructuras políticas y administrativas adecuadas para impulsar el desarrollo de la
economía agropecuaria y rural de las regiones y del país. Pero el proyecto de
constitución elaborado en Montecristi tampoco propone cambios en las competencias de
la junta parroquial, del municipio y del consejo provincial para volverlos funcionales al
desarrollo del sector rural de la economía ecuatoriana y de las regiones.

Como ya señalamos, el proyecto de Montecristi propone cambios en la forma de

representación política en los consejos municipales y provinciales, que mejoran la
participación política de los ciudadanos rurales, pero no modifica las competencias
del municipio y del consejo provincial. Era necesario introducir una disposición que
le asignara competencias a los municipios en el área rural, creando categorías de
municipios en función de la composición rural/urbana de la población y de la
importancia de las actividades económicas de los mismos. Los cantones con mayoría de
población rural deben tener competencias y obligaciones explícitas y específicas con el
sector rural de su cantón.

Algo similar se debe decir de las juntas parroquiales. Estas son instituciones políticas
muy importantes, que despertaron grandes expectativas en la población rural, pero sus
competencias no están adecuadamente determinadas. Las juntas parroquiales podrían
tener competencias estrictamente políticas, ligadas a formas de consulta y participación
ciudadanas a nivel de parroquia, pero esto no está determinado en el proyecto. Además,
para que tengan independencia de los municipios y consejos provinciales deben estar
adecuadamente financiadas.

Lo anterior nos permite hacer algunas observaciones mas sobre las competencias de los
gobiernos regionales descentralizados. El desarrollo regional tiene como una de sus
condiciones necesarias el hecho de que el gobierno regional impulse y oriente la
economía de la región. Decididamente, el consejo regional necesita competencias
compartidas en áreas como creación de infraestructura productiva, educación, salud,
agricultura, pesca, industria, comercio, creación y generación de instituciones
financieras como cooperativas de ahorro y crédito; capacidad para desarrollar un
sistema regional de investigación, producción y transferencia de tecnología, apoyo al
desarrollo de la industria turística y comercio exterior. Deben existir competencias
exclusivas en campos como la inscripción y regulación de organizaciones sociales, que
son necesariamente parte del soporte que necesita el gobierno regional y el proyecto de
desarrollo regional.

9
Vicente Albornoz, Gobierno Central, Autonomías y Finanzas Provinciales, CORDES, Quito, 2000.
Si el gobierno regional no tiene estas competencias, carece de los instrumentos
necesarios para dirigir la región. Las competencias que le reconoce el proyecto de
Montecristi son necesarias pero insuficientes. La planificación del desarrollo es
insuficiente si no se cuenta con las herramientas necesarias para ejecutarlo.

Los Distritos Metropolitanos y las Regiones.

Es necesario advertir lo siguiente: el proyecto de constitución crea la posibilidad de que

los distritos metropolitanos se conviertan en gobiernos autónomos descentralizados.
Esto equivale a convertir el distrito metropolitano en una región autónoma. Pero, como
hemos visto, las principales ciudades del país forman parte de sistemas regionales en los
cuales cumplen la función de ser mercados y puertos de exportación de esos sistemas.

Si los distritos metropolitanos se autonomizan de ese modo, dejan de ser unidades de un

sistema económico, social y político regional. A partir de esto, se volverá difícil la
planificación y la ejecución del desarrollo regional.

Por esto es que la demanda de la derecha guayaquileña de autonomía para Guayaquil es

una demanda limitada, que carece del alcance y la profundidad que se necesita para
impulsar un proyecto de transformación profunda del Estado. La posición de la derecha
política guayaquileña rompe no solo con toda una tradición política de la costa del
Ecuador y de la ciudad, sino que ignora las articulaciones estructurales de la economía
de la ciudad con la región y las identificaciones del pueblo de Guayaquil con la
provincia y con la región. Al respecto, es importante señalar que los principales flujos
migratorios con los cuales se desarrolló Guayaquil durante los últimos 40 años
provinieron de la misma provincia del Guayas, de Manabí y la provincia de Los Ríos.
Para comprobar esto, basta consultar los tres últimos censos de población del Ecuador.
El proyecto actual de la derecha guayaquileña no ve esto, y de esta manera, traiciona sus
propias raíces regionales e históricas. Esto es parte de una crisis profunda de la derecha
política de Guayaquil.

Conclusiones.

Con la elaboración y la publicación del proyecto de constitución de Montecristi, la

demanda de autonomía tiende a universalizar se en la sociedad ecuatoriana. Ya no es
una demanda exclusiva de las elites económicas y políticas de Guayaquil. En las
provincias de la sierra y el oriente el movimiento indígena se ha abanderado de esta
demanda, fundiéndola con sus reivindicaciones étnicas. El movimiento ecologista
también podría reivindicar la autonomía, como una forma de proteger los ecosistemas
frágiles. La autonomía se convierte así en un significante de un alto valor estructural,
porque circula a lo largo de todo el arco ideológico nacional, desde la derecha hasta la
izquierda.

Esto debe permitirnos reflexionar sobre el sentido de la autonomía regional. Este

sentido está determinado por las articulaciones que la demanda de autonomía tiene en
los diferentes discursos y programas políticos que se disputan la hegemonía político
ideológica nacional. La autonomía no es de derecha ni de izquierda, sino que el sentido
de la misma depende de las articulaciones que tiene la misma en los diferentes
discursos políticos.

Prevalecerá aquella versión de la autonomía que tenga mayor fuerza interpelatoria,

como para generar en los diferentes sectores de la sociedad identificaciones bastas y
profundas. Como hemos señalado, la derecha neoliberal autonomista de Guayaquil
carece de un proyecto político que pueda articular un movimiento social de gran
envergadura en la región. De hecho, el discurso de la derecha solo interpela a la
población de Guayaquil. Se ha convertido en un proyecto localista. Aunque sea
paradójico, hay que hacer notar que mientras la demanda de autonomía se universaliza,
la derecha autonomista de Guayaquil se reduce a un particularismo cantonal.

Esto libera el significante /autonomía/ de las articulaciones que ha tenido el mismo en el

Ecuador con el discurso neoliberal. Estas han sido articulaciones contingentes, como lo
prueba el hecho de que ahora otros sectores sociales y políticos también demanden
autonomía, elaborando lecturas particulares de la misma.

Como señalamos al empezar, la construcción de instituciones políticas legítimas y

estables en el mediano plazo, tiene como condición un sistema político que pueda
recoger y canalizar valores y aspiraciones de amplios sectores sociales. La crisis
institucional del Estado ecuatoriano depende de la satisfacción de esas demandas.
Aunque el sistema político institucional filtra las demandas sociales, un proyecto
político de desarrollo de la democracia ecuatoriana debe encontrar una forma de
canalizar las demandas sociales y políticas más importantes. La demanda de autonomía
es una de ellas, porque detrás de la misma está el secular conflicto regional del Ecuador.
Aspirar a resolver este conflicto es asumir la necesidad de recoger adecuadamente la
demanda de una descentralización profunda del Estado ecuatoriano. En este sentido, la
unidad del Estado ecuatoriano depende de la negociación con las regiones que
demandan autonomía. Esto significa que la universalidad del Estado se negocia. La
universalidad política del Estado resulta de la articulación de los particularismos.

El proyecto de constitución que se someterá a referéndum no crea las instituciones

políticas y las competencias necesarias para una construcción plena de regiones y
gobiernos autonómicos descentralizados. Probablemente esto producirá gobiernos
regionales débiles e ineficientes, con poca capacidad política y técnica de conducción de
las regiones.

Si el proyecto de constitución falla, es porque parte de un supuesto según el cual el

Estado ecuatoriano debe ser, necesariamente, un estado unitario10. Para este discurso
solo el estado unitario es indivisible. Según esto, el Ecuador es estado unitario o no es
nada. Este supuesto es falso. El estado unitario es un tipo de estado, junto a otras
posibilidades de organización del poder político, como el estado federal o el estado
autonómico.

10
Se entiende por estado unitario un tipo de estado que solo posee un nivel gobierno político, el gobierno
central con división de poderes y elección popular de los representantes del poder legislativo y ejecutivo.
Eliseo Ajá, El Estado Autonómico, Alianza Madrid, 1999.
Esto últimos tipos de estado se forman allí donde existen diferencias étnicas y
regionales importantes. El conflicto regional en el Ecuador atraviesa la historia política
nacional. Construir un estado es producir una universalidad en la cual se puedan
identificar las particularidades. Pero esta universalidad solo puede ser el producto de la
articulación de la diversidad.

El verdadero problema teórico y político es cómo se entiende esta articulación. Esto

equivale a entender de otra forma la construcción de la identidad nacional. Esta ya no
puede girar en torno a un centro que siempre per manece igual a sí mismo. Me temo
que es esta noción de la identidad – el principio de identidad – lo que se encuentra
detrás del concepto del Estado unitario. Para que podamos producir una identidad
colectiva nacional profunda, el centro y las regiones tienen que transfor marse
recíprocamente: la identificación de las regiones con el estado solo es posible si este
último asimila sus demandas. Esto limitará el poder del Estado central. Pero una vez
que se introduzca este cambio, las regiones quedarán identificadas con el Estado.