Leccion 7

La organización legal del sistema educativo argentino tuvo lugar entre dos grandes
acontecimientos históricos: la Batalla de Caseros (1853) y la conmemoración del
Centenario de la
Independencia (1910). Durante este período se conjugaron condiciones políticas e
Institucionales que permitieron, después de un extenso y convulsionado proceso, el
surgimiento del Estado
nacional. En ese contexto, la sanción de un corpus legal que regulara las acciones
educativas
desplegadas a lo largo y ancho de la nación fue un objetivo prioritario. Las
autoridades nacionales buscaban, a través de una legislación moderna, generar un
marco adecuado para formar a
los ciudadanos que el nuevo orden político requería.
En este período se produjo una multiplicidad de nociones, imágenes y sentidos
sobre las
características que debía asumir la educación formal en la Argentina. A partir de
1853 . tuvo
lugar un conjunto de debates —de fuerte tono propositivo— sobre las características
y funciones
que tenían que adoptar la instrucción primaria, la educación media y la universitaria;
191 0
constituyó, en cambio, un moment o de balance y reformulación de los objetivos
educacionales
fijados por los hombres de la generación del '80, así como de los medios y las
estrategias para
que fuesen llevados a cabo.
Entre los rasgos distintivos que caracterizan esta etapa, cabe resaltar que el Estado
se
perfiló como uno de los principales promotores de la instrucción pública. La sanción
de leyes
educativas, el establecimiento de instituciones para la formación docente y la
creación del Consejo Nacional de Educación, entre otros, son ejemplos que
expresan esa voluntad. Pero, ¿por
qué la educación ocupó un lugar central en el discurso estatal? ¿Cuáles fueron las
funciones
que se le asignaron? ¿Quiénes eran sus principales destinatarios? ¿Qué
características adoptó
el modelo de organización legal que logró imponerse?
Con el objetivo de ubicar los principales ejes del debate pedagógico y su incidencia
en la
legislación escolar, en esta lección repasaremos las principales acciones educativas
desplegadas por el Estado y reconstruiremos el clima de ideas pedagógicas, los
proyectos y las controversias que caracterizaron un tramo fundamental de la historia
política del sistema educativo, a
partir de los diagnósticos realizados sobre las transformaciones que sufría la
sociedad y de las
nuevas funciones asignadas al Estado. Uno de nuestros hilos conductores será el
abordaje de
los hitos y los procesos que incidieron en la organización legal del sistema
educativo.
147
íArala - Marino I
Raíces legales
Durante las tres últimas década s del siglo XIX, se puede n identificar diferentes
instancias y procesos relativos a la organización del sistem a educativo. Para evitar
caer en claves de
lectura teleológicas, es important e advertir que los diferentes momento s que
atravesó nuestra
legislación escolar debe n ser leídos com o etapa s sucesivas y no progresivas; esto
es; com o
momento s singulares en los cuales, desde un registro específico —el legal—, se
cristalizó una
articulación entre el pasado, el presente y el futur o (recuperando o rechazando los
aspectos
organizativos previos o trazando el perfil del futuro sistema educativo) en torno a las
características que debía reunir la legislación escolar.
Entre 187 5 y 190 5 se sentaro n las bases legales q u e regularon la educació n
pública argentina hasta la primera mitad del siglo XX. La elaboración de este cuerpo
normativo fue, en un
primer momento , el resultado de intensas controversias y, posteriormente, objeto de
numeroso s
proyectos de reforma. La ley 8 8 8 de educación comú n d e la Provincia de Buenos
Aires (1875),
la ley 142 0 de educación comú n de la Capital y los Territorios Nacionales (1884 ) y
la ley 487 4
(1905 ) —conocida com o "Ley Láinez"— constituyeron, junt o a la Jey 159 7 (1886 )
—también
denominad a "Ley Avellaneda"—, los principales hitos legislativos a partir de los
cuales se configuró el sistema educativo argentino. Recordemos q u e la enseñanza
medi a no contó con una ley
orgánica que la regulara hasta la sanción de la Ley Federal de Educación, en 1993 .
Estas norma s no se elaboraron sobre un vacío legal previo. Muy por el contrario,
dichas
leyes se apoyaban en una red normativa anterior, que regulaba distintos aspectos
de la educación escolar. Como señalamo s en la lección 4, en algunas jurisdicciones
provinciales ya existía
un corpus legal q u e remitía a distintas modalidades de gobierno y tradiciones
pedagógicas : en
1821 , en la provincia de Córdoba y bajo el impulso de Juan Bautista Bustos, la
educación se
organizó a través de junta s protectoras; en Santa Fe, ese mism o año, Estanislao
López hizo lo
propio, sancionand o el primer reglamento de las escuelas de la provincia litoraleña;
en Buenos
Aires, en cambio . Rivadavia organizó la instrucción primaria en torn o a la creación
de un departament o de primeras letras con sede en la Universidad; en 1850 ,
Marcos Sastre redactó un
reglamento general para las escuelas entrerrianas. Estos marcos legales
expresaban concepciones pedagógicas y modalidade s organizativas divergentes,
cuya articulación en un corpus legal
único no resultaría sencilla.
A estos antecedentes , se sum a el hito q u e significó la sanción de la Constitución
Nacional de 1853 . La Carta Magn a definió y reguló la potestad de las autoridade s
nacionales y
jurisdiccionales en materia educativa. En los artículos 5, 1 4 y 6 7 —inciso 16— se
prescribieron
las competencia s jurisdiccionales y la capacida d del Congreso para sancionar
leyes educativas.
Como señaló Héctor F. Bravo, el artículo 1 4 estableció la libertad de enseñanza y el
derecho a la
educación, que se debía garantizar a través de "las leyes q u e reglamente n su
ejercicio". El artículo 5 estatuyó la obligación de ias provincias de garantizar la
educació n primaria. Finalmente,
el artículo 6 7 -incis o 1 6 - dispuso que el Congreso podía "proveer lo conducent e
al progreso de
la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria". A mod o d e
ejemplo, cabe
señalar q u e —en sintonía con la Constitución— la ley de educació n comú n de la
provincia de
Buenos Aires impulsada por Sarmient o en 187 5 ya contemplab a la gratuidad y
obligatoriedad
de la enseñanza primaria.
148
(La organización del sistema educativo-.. I
Estos antecedentes le otorgaron a la organización del sistema educativo una
impronta
federal, en la que cada provincia (por entonces existían las de Santa Fe, Entre Ríos,
Corrientes,
Tucumán, Salta, Jujuy, Santiago del Estero, Catamarca, Córdoba, La Rioja, San
Juan, San Luis y
Mendoza) se daba a sí misma una organización legal propia. En ese contexto, el
gobernador de
Corrientes. Juan Pujol, presentó una Ley de Instrucción Primaria, la primera
legislación educativa
general sancionada en el país. El plan estableció una Escuela Normal en la capital
correntina,
donde formar preceptores y educadores para nutrir las escuelas departamentales;
sancionaba
la gratuidad y obligatoriedad de la instrucción primaria; establecía la exclusiva
competencia
del Estado para proporcionarla y ordenaba la creación de una escuela elemental de
varones y
una de mujeres en cada uno de los departamentos de la provincia. En la provincia
de Santa Fe,
se sancionó la Ley Orgánica de Educación Común, durante el gobierno de Servando
Bayo. La
provincia de Buenos Aires hizo lo propio en 1875 , bajo el impulso del recientemente
designado
director general de Escuelas, Domingo F. Sarmiento.
No obstante, si bien los representantes de la mayoría de las provincias acordaban
en
establecer regulaciones adecuadas, los recursos materiales y simbólicos disponibles
en cada jurisdicción destinados a la educación variaron notablemente, conformando
un escenario escolar
nacional atravesado por fuertes contrastes. El informe sobre la instrucción primaria
presentado
por Juan P. Ramos en 191 0 —considerado la primera historia de la instrucción
primaria del
país— revelaba que, entre las provincias del noroeste, Jujuy contaba con 9 9
escuelas primarias,
de las cuales sólo ocho tenían edificio propio, mientras que en Salta la mayoría de
las escuelas
funcionaban en habitaciones que no reunían las condiciones mínimas de aseo y
comodidad.
En Entre Ríos, en cambio, el panorama era más alentador, puesto que se habían
fundado 1 5 0
escuelas urbanas y 3 6 7 rurales, mejorando notablemente el acceso de los alumnos
a la educación. Frente a tal situación de disparidad, ¿qué posición asumió el Estado
nacional?
En 188 0 se federalizó la ciudad de Buenos Aires, transformándose en la Capital
Federal.
Bajo su competencia quedaron todas las escuelas porteñas, así como las
emplazadas en los
territorios nacionales del Chaco, Misiones, el territorio de los Andes y la Patagonia.
Ante la ausencia de una ley que regulase las escuelas ubicadas dentro de la
jurisdicción nacional, el 2 8 de
enero de 1881 , un decreto presidencial de Roca fundó el Consejo Nacional de
Educación. Domingo F. Sarmiento fue designado superintendente general y como
vocales del Consejo fueron
nombrados Miguel Navarro Viola, Alberto Larroque, José A. Wilde, Adolfo Van
Gelderen, Federico
de la Barra, Carlos Guido Spano, Juan M. Bustillos y José A. Broches.
El 2 de diciembre de ese mismo año, a través de otro decreto, se convocó a un
Congreso
Pedagógico para que elaborase un anteproyecto de ley de educación que remediara
el vacio
legal. En la ley 142 0 de educación común, culminación de ese proceso, se
recuperaron numerosos aspectos de los reglamentos y antecedentes legales
previos, al tiempo que se promovieron
otros, inéditos. A lo largo del siglo XX, los sectores progresistas se remitirían a La
1420 como
una ley de avanzada y un modelo canónico; pero el carácter "fundacional" que
revistió dicha
legislación dentro del imaginario educativo argentino no debe llevarnos a omitir el
valor y la
importancia de los reglamentos y leyes educativas anteriores.
¿Quiénes participaron de las discusiones? ¿Cuáles fueron los temas que se
debatieron?
¿Cuál fue la posición que resultó triunfante? Manuel H. Solari —representante de la
historiografía educativa liberal— nos ofrecía una lectura de aquel proceso,
considerando que la puesta en
vigor de la ley había sido el resultado de "la prolongada acción de Sarmiento que,
aunque no
149 %
I Arala Marmol
intervino directamente en su sanción, la hizo posible con sus años de lucha contra
las fuerzas
negativas de la anarquía y del caudillismo". Una lectura del proceso de sanción de
una ley como
esta, que privilegia la voluntad de un solo hombre y que considera las experiencias
educativas
previas como fuerzas negativas, es extremadamente acotada y está cargada de
prejuicios. En
sentido contrario, Rubén Cucuzza afirma que, para dar respuesta a estos
interrogantes, es indispensable mirar la totalidad del proceso, incorporando al
análisis, por un lado, los argumentos y
los sujetos que intervinieron en las controversias que tuvieron lugar dentro y fuera
del Congreso
— través de la prensa escrita, por ejemplo— y, por el otro, las experiencias
educativas internacionales que fueron tomadas como modelos de referencia.
En cuanto al contexto internacional es indispensable mencionar que, durante el siglo
XIX, los países europeos elaboraron nuevos marcos legales con el objetivo de
organizar sus
sistemas educativos. El modelo escolar implementado en Prusia a partir de 180 6
por el ministro Humboldt. confiando la organización escolar a las autoridades
estatales locales, sirvió de
modelo para otras naciones, en buena medida porque, a través de esa modalidad,
se habían
alcanzado los índices de escolarización más altos de Europa. En la misma sintonía,
el ministro
francés Guizot sancionó en 183 3 una ley de educación que les otorgaba a los
municipios amplias facultades para crear escuelas y designar a sus maestros. En
España, la ley de Instrucción
Pública de 1857 , impulsada por el ministro Claudio Moyano Samaniego, estableció
la gratuidad,
centralización y secularización de la enseñanza primaria. En 1870, Inglaterra
implemento en sus
escuelas la gratuidad de ia enseñanza a través de la sanción de la ley de educación
elemental.
En esos y en otros países, la tendencia general consistía en garantizar la instrucción
primaria
obligatoria y gratuita, a través de diferentes modelos de gestión estatal, más o
menos descentralizados, según el caso.
Estas medidas intensificaron la escolarización de las sociedades, a partir de la cual
el
perfil de la escuela comenzó a presentar contornos mucho más definidos. Para lan
Grosvenor y
Catherine Burke, en distintos lugares del mundo, la escuela empezó a ser
identificada por sus
elementos más reconocibles: "un único lugar de reunión, un medio de instrucción,
una forma
de organizar los asientos, un objeto compartido y, por supuesto, niños". La forma
escolar como
institución cobró tal legitimidad en las naciones que, según Pablo Pineau, "De París
a Timbuctú,
de Filadelfia a Buenos Aires, la escuela se convirtió en un innegable símbolo de los
tiempos,
en una metáfora del progreso, en una de las mayores construcciones de la
modernidad". El
carácter universal del modelo escolar no impidió, por otra parte, que en cada país o
región las
escuelas presentaran marcas propias y aspectos particulares, como expresión de
sus tradiciones culturales y pedagógicas específicas.
En lo que respecta a los debates político-pedagógicos mantenidos desde fines del
siglo XIX,
los argumentos presentados durante esta etapa se inscribieron en dos grandes
tendencias políticas: liberal y conservadora. ¿Cuáles fueron, a grandes rasgos, sus
principales características?
Es dificultoso intentar definir al pensamiento político conservador. Más bien se
pueden
identificar una serie de actitudes y reacciones de tipo conservador. Por ejemplo; la
posibilidad
de que se produzcan cambios en las estructuras de una sociedad es percibida por
sus miembros con distinta intensidad según la posición social que detente cada uno.
Para los sectores
marginales, tal posibilidad de cambio en el orden instituido puede resultar
indiferente, generar cierto malestar o ser movilizadora, cuando son ellos quienes
motorizan la transformación.
Pero para los sectores sociales cuyos intereses están indisolublemente ligados a las
estructu150
La organización del sistema educativo... 1
ras tradicionales de la sociedad y a sus fundamentos , la posibilidad de cambio será
percibida
como una amenaza. Por lo tanto, encarnan las posiciones conservadoras ios
sectores que se
auto-perciben, según advierte José Luis Romero, como "aquellos a quienes los ata
una consustanciada tradición, importantes intereses económicos, un modo
congénito de vida, vigorosos
prejuicios y, sobre todo, la convicción profunda de ser herederos históricos y
mandatarios de
quienes establecieron [...] las estructuras originarias de la sociedad" cuando estas
últimas son
puestas en cuestión.
En la tradición liberal, por su parte, confluyen dos grandes tendencias: por un lado,
una
tradición ligada a los intereses de la oligarquía económica, marcada a fuego por las
dificultades
para incorporarse a la democracia de masas y promover un modelo social inclusivo;
por el otro,
una tradición democrático-liberal, capaz de convertirse en interlocutora del arco de
las fuerzas
progresistas. Si bien las controversias en torno al proyecto político que encarnó el
liberalismo
latinoamericano exceden el espacio que podemos dedicarle en estas páginas,
podemos resaltar
un aspecto central: la peculiaridad que caracterizó su discurso durante el siglo XIX
fue la centralidad otorgada al Estado como instrumento para introducir reformas en
la sociedad. El liberalismo
reformista, según indica Eduardo Zimmermann, es el que mejor representa a la
posición liberal.
Este grupo, compuesto por profesionistas e intelectuales, sostenía que los cambios
podían
promoverse a través de la legislación social, adjudicándole al Estado un rol
articulador "como
cemento de todas nuestras relaciones sociales", en tanto consideraba que "por la
estructuración original que configuró las relaciones entre el aparato estatal y la
sociedad, la única palanca
sobre la cual apoyar una voluntad de cambio estuvo colocada en el Estado y no en
la sociedad".
En el plano educativo, liberales y conservadores expresaban concepciones
divergentes
sobre aspectos centrales de la organización educativa, por ejemplo, si el Estado
debía asumir
un rol principal o subsidiario en materia educativa o si debían enseñarse contenidos
religiosos
en las escuelas públicas. En general, los primeros mantenían una posición
marcadamente anticlerical que relegaba a la Iglesia a un segundo plano, mientras
que los segundos defendían los
valores católicos y su injerencia en el espacio público.
De los debates previos a la sanción de la ley 1420 , que incluyeron las referencias a
las
tendencias educativas impulsadas por otros países y los argumentos
político-pedagógicos expuestos por liberales y conservadores, resultó una
articulación de argumentos que le dio a la
ley un carácter específico. Vale advertir esto porque hubo quienes consideraron a la
ley 1420 ,
según Rubén Cucuzza, como "la única posibilidad que podía surgir de la
combinación entre los
enunciados liberales, el creciente proceso de laicización de la sociedad, el auge del
positivismo
y la posición hegemónica que ostentaba la oligarquía porteña". Por nuestra parte,
sostenemos
que el proceso que derivó en la ley de educación común fue el resultado de los
intercambios y
negociaciones entre los diferentes sectores que participaron de los debates, de las
relecturas
de los modelos educativos internacionales a la luz de las necesidades locales, de
las adecuaciones y los quiebres con los reglamentos y las leyes educativas
preexistentes. Para dar cuenta
de estas tendencias y sus posibles líneas de concreción, desplacemos ahora
nuestra atención
hacia el año 1882 , donde estas tendencias confrontaron en el marco del Congreso
Pedagógico.
151
f Arata - Marino I
El Congreso Pedagógico de 1882
La convocatoria al Congreso Pedagógico se desarrolló en el marco del
fortalecimiento del
modelo socioeconómico agro-exportador. Durante la década de! '80, se consolidó el
armad o
institucional, jurídico y administrativo del Estado nacional, la incorporación
económica de la
Argentina en el mercado internacional y los sectores oligárquicos experimentaron
altos niveles
de prosperidad. En el plano político gravitó la figura de Julio A. Roca, referente del
Partido Autonomista Nacional (PAN) y de la Liga de Gobernadores, quien ocupó el
cargo de presidente en
dos períodos (1880-188 6 y 1898-1904).
El gobierno del PAN promovió ta expansión y el desarrollo del modelo
agro-exportador a
través de tres políticas: ta promoción y apertura del país a la inmigración masiva, la
difusión de
la instrucción pública y la construcción de una extensa red ferroviaria que
desembocaba en la
"ciudad puerto" con el objetivo de concentrar allí el comercio con los países
centrales. Estas
políticas fueron acompañadas por una campaña militar que buscaba consolidar el
control territorial de la Patagonia y el Chaco, llevando adelante el exterminio de los
pueblos indígenas:
la "Conquista del Desierto". Esta tuvo lugar entre 187 8 y 188 0 y fue comandada
por el propio
Roca: en tanto, entre 187 0 y 188 4 se realizaron incursiones militares en el territorio
chaqueño,
con el objetivo de aniquilar todo rastro de las culturas originarias. Las medidas
políticas, económicas y militares impulsadas por el gobierno de Roca buscaban
consolidar un poder estatal
fuerte y centralizado y generar las condiciones para la inserción definitiva de la
Argentina en el
esquema capitalista mundial.
La eiite que conformó la generación del '80 construyó nuevos sentidos sobre el
proceso
civilizatorio que ellos mismos impulsaban. A la principal contraseña para acceder a
la interpretación de la cultura argentina —el enfrentamiento entre "civilización y
barbarie"—, sumaron otros
lemas: "Gobernar es poblar" y "Orden y progreso". El primero dependía del éxito
que tuviese la
convocatoria de inmigrantes del otro lado del océano; el segundo cristalizaba el
anhelo de las
clases dirigentes por insertar a la Argentina en el concierto de las naciones
modernas. Durante
algunos años, el modelo político roquista fue considerado exitoso y esa valoración
podía palparse en los discursos de los hombres cercanos al poder: en una carta
dirigida a Miguel Cañé,
fechada en diciembre de 1881 , el mismo Roca transmitía su optimismo,
comentando que "Por
aquí todo marcha bien. El país en todo sentido se abre a las corrientes del progreso,
con una
gran confianza en la paz y la tranquilidad pública".
Para formar parte de los países modernos resultaba indispensable contar con leyes
que
incorporaran las innovaciones y los adelantos de la época. En ese sentido, la
sanción de una
ley de educación a tono con los avances y desarrollos educativos contemporáneos
constituía
un objetivo prioritario del gobierno. Como ya mencionamos, en 1881 , Roca, a
instancias de su
ministro de Justicia e Instrucción Pública Manuel Pizarro, fundó e! Consejo Nacional
de Educación asignándole dos funciones: crear y supervisar las escuelas de la
Capital y los territorios
nacionales y, en simultáneo, convocar a un Congreso Pedagógico que discutiese y
elaborase un
anteproyecto de ley de educación común que las regulase.
La acción del Consejo Nacional de Educación fue vertiginosa. A pesar de que el
edificio
para que se llevara a cabo fue construido entre 188 6 y 188 8 —donde actualmente
se encuentra emplazado el Ministerio de Educación Nacional—, el Consejo ya se
encontraba en funciones
desde 1881. Ese mismo año comenzó a editarse el Monitor de la Educación Común,
publicación
152
I La organización del sistema educativo... 1
educativa oficial que circuló hasta 197 6 y cuyos principales objetivos consistían en
difundir las
resoluciones tomadas por el Consejo y contribuir a la formación docente a través de
artículos
elaborados por pedagogos y maestros, nacionales y extranjeros.
Según Roberto Marengo, en la acción de! Consejo pueden distinguirse tres
momentos.
Momento de estructuración
Tuvo lugar entre 188 4 y 1899. Durante este período fueron cobrando forma los
distintos
órganos de gobierno que componían el Consejo (la Comisión de Didáctica y
Diplomas, la de
Hacienda y Presupuesto y la de Asuntos Judiciales y Bibliotecas). Se pusieron en
función las
modalidades del sistema (educación primaria, educación de aduftos. etc.). Inclusive,
durante
esta etapa el Consejo fue reorganizado, se introdujeron cambios, principalmente en
las tareas
de inspección, en el nivel de enseñanza y en el control de la asistencia de los niños.
Se puso en
práctica la actualización docente a través de la reglamentación de Conferencias
Pedagógicas, así
como la designación de comisiones para la selección de los libros de texto que
serían distribuidos gratuitamente. En 188 8 comenzó a funcionar, bajo la órbita del
Consejo, el Cuerpo Médico
Escolar. La gestión en estos años estuvo a cargo de Benjamín Zorrilla y de José
María Gutiérrez.
Momento de expansión
Se extendió entre 189 9 y 1908 . Durante su transcurso se procuró que toda la
población contara con posibilidades de acceder al sistema educativo, articulando
ese esfuerzo a
las acciones de la sociedad civil. Articulación que consistía, principalmente, en
fomentar los
emprendimientos educativos de la sociedad y permitir que los vecinos se
encontraran en los
establecimientos educativos, aunque sin ceder funciones, como el control de los
fondos o la
elección de los maestros. Durante este período, el Consejo fue presidido por José
María Gutiérrez y por Poncio Vivanco.
Momento de consolidación
Transcurrió entre 190 8 y 1916 , cuando creció enormemente su sistema
administrativo
- l o que le valió fuertes críticas de parte de pedagogos como Carlos Vergara y Julio
Barcos,
quienes cuestionaban la burocratización del sistema—. Se crearon la modalidad de
educación
para niños especiales, que no estaba contemplada en la ley 1420 , y el régimen de
escuelas
nocturnas de adultos, y se apostó a una fuerte nacionalización de los contenidos
escolares. Por
primera vez. se incorporaron las figuras del vicedirector y del secretario dentro de
las escuelas.
La presidencia estuvo a cargo de José M. Ramos Mejía y de Pedro N. Arata,
sucesivamente.
153
I /Vatn Mr'üiño i
Pero regresemos a 1882 : ese año se realizó el Congreso Pedagógico en el marco
de la
Exposición Continental de la Industria, instalada en la plaza Lorea de la ciudad de
Buenos Aires.
El entorno era el apropiado, ya que los promotores de estas exposiciones
industriales buscaba n
intensificar, a través de ellas, la fe en el perfeccionamiento del hombre gracias al
desarrollo de la
cultura industrial. El 1 0 de abril tuvo lugar la inauguración del Congreso. El discurso
de apertura
estuvo a cargo de Onésimo Leguizamón. que ocupaba la presidencia del Congreso
y que, entre
otros cargos, se había desempeñad o com o ministro de Justicia e Instrucción
Pública y había
impulsado la idea de convocar a un congreso pedagógico en 1876 . A Sarmiento, en
cambio, se
lo nombr ó presidente honorario, pero éste hizo pública su renuncia a participar de
él. Desde las
páginas de! diario El Nacional, el sanjuanino expresó su disconformida d con la
organización del
Congreso, aunqu e no se privó de sostener una encendida defensa de la educación
laica y de la
principalidad del Estado en materia educativa.
Las actividades se desarrollaron ante la presencia de numeroso s delegados
nacionales y
extranjeros, extendiéndose durant e 2 5 días, 15 días más de los 1 0 que estaban
previstos originalmente. La presencia de maestra s dispuestas a participar
activament e de los debates fue
significativa: de los 2 6 5 participantes, 1 0 5 eran mujeres. Sin embargo, sobre
ellas, al igual que
sobre los maestros del interior, recayeron innumerable s prejuicios. Según Hugo
Biagini, los organizadores consideraban que el maestro del interior presentaba un
"escaso nivel científico" por
lo que poco podía hacer "para mejorar los conocimiento s pedagógicos existentes":
en cuant o a
las mujeres, aducían que no estaban "a la altura de los tiempos " y temía n que
fueran fácilment e
influenciadas "por las posiciones en ciernes". Sin embargo, durant e el transcurso
del Congreso,
la postura de las maestras en defensa de la escuela laica dejaría en evidencia que
dichos prejuicios carecían de fundamento . Sarmiento, quien seguía el pulso de los
debates con atención,
advirtió que fue Clemencia C. de Alió, la primera mujer en subir a la tribuna de los
oradores para
"demostrar que la redención de la mujer por la educación y por el trabajo es la
primera y una de
las bases más fundamentale s de la educación y de la mejora del pueblo".
La agenda de tema s incluía cuestiones relativas a:
- El estado de la educación comú n en el territorio nacional
- Los medios prácticos y eficaces de remover los obstáculos que su desarrollo debía
sortear.
- El vínculo con el poder político y el roí que debía corresponderle en arreglo a la
Constitución Nacional.
- Los estudios de legislación sobre educación vigentes.
Al Congreso asistieron delegados de Brasil, Bolivia, Uruguay, Paraguay, Costa Rica,
Estados Unidos y Nicaragua para intercambiar ideas y experiencias sobre los
adelantos pedagógicos alcanzados en sus respectivos países. En un gesto
simbólico, el gobierno declaró el día de
apertura de las sesiones feriado nacional, para que la sociedad dimensionar a la
relevancia de
aquellos debate s para el futuro del país.
El Congreso Pedagógico f u e el escenario de una de las m á s intensas
controversias que
recuerde la época. Liberales y conservadores debatieron sobre los asuntos que
hacían a la estructura y las características del sistema educativo. Las principales
discusiones giraron en torno
al perfil que debía asumir el Estado respecto de otros agentes educativos, los
contenidos de la enseñanza que se impartiría en las escuelas, los criterios de
idoneidad que debía reunir el maestro,
154
I Lfl 0h".3i:!/<iC:
ín': (ay :\:ur¿;r.ú . I
las fuentes de financiamiento y las modalidades y los contenidos mínimos de
enseñanza. Desde
el inicio de las sesiones, los argumentos alrededor del papel del Estado en materia
educativa
expresaron fuertes contrastes. Para quienes sostenían que la familia y la Iglesia
eran agentes
naturales de la educación —la primera por ser el espacio natural donde nace y
crece el niño, la
segunda, por su rol de mater et magistra-, el Estado debía asumir un rol subsidiario.
El médico
catalán Bialet Massé. quien más tarde sería el redactor del Informe sobre el estado
de la clase
obrera en la Argentina, enrolado en la posición católica, sostuvo que mientras la
familia fuese
capaz de educar a su hijo, tenía la obligación de hacerlo y, en tanto no lograse
desenvolver adecuadamente esta tarea, debía recurrir al Estado, quien debía
-supletoriamente - hacerse cargo.
Los conservadores reivindicaron el papel de la religión en la formación de la
identidad nacional. ¿Dónde se habían forjado estos argumentos? Para
comprenderlo debemos remontarnos
hasta 1864. año en que la Iglesia difundió la encíclica Quanta cura, a la cual le
adjuntó un índice
de los errores del siglo —el Syllabus - condenando el panteísmo, el liberalismo, el
racionalismo,
el naturalismo, el comunismo y el socialismo, al tiempo que protestaba contra la
supresión de
las órdenes religiosas, la separación de la Iglesia del poder político y la educación
impuesta por
los Estados modernos. La encíclica promovió el integrismo, esto es, una visión de la
sociedad
donde no podían concebirse ni la moral pública ni el carácter nacional sin el papel
tutelar de la
Iglesia, de cuya autoridad terrenal dependía la legitimidad del Estado.
Desde la vereda opuesta, los liberales sostuvieron que el único modo de garantizar
el
derecho a la educación era instituir al Estado como el principal agente educador.
Ello sólo podía
efectuarse si, previamente, se establecía un criterio de separación de los poderes
estatales
respecto de los eclesiales. Este debate se reavivaría con mayor intensidad que
cualquier otro
en las sesiones del Congreso nacional, donde tuvo lugar la discusión parlamentaria
en torno a
la ley 1420 , entre 188 3 y 1884 .
Para los defensores del modelo liberal y laico, el objetivo de la educación consistía
en
crear buenos y leales ciudadanos, respetuosos de las leyes y de la soberanía
nacional, dispuestos a contribuir al progreso del país. Este argumento estaba
presente en los fundamentos de
una serie de políticas cuya aplicación alcanzó especial intensidad entre 188 1 y
1888 . período
en el que se sancionaron las leyes laicas a las que la Iglesia se oponía. El avance
del Estado
nacional en la secularización de la sociedad se plasmó en el otorgamiento de
competencia a
los tribunales civiles para juzgar a ios eclesiásticos, la institución del matrimonio
civil, la secularización de los cementerios y, como corolario, la promulgación de la
ley de educación común.
Desde esta perspectiva, el problema de la religión se reducía a un asunto del ámbito
privado,
tomando distancia de aquellas posiciones que pretendían que el Estado estuviera al
servicio de
la unidad católica.
Otro frente de conflicto se abrió en torno a las propuestas de coeducación de los
sexos.
Los defensores de la escuela especial sostenían que había que establecer dos
escuelas primarias: una de 6 a 8 años, de niños por la mañana y de niñas por la
tarde, y otra de 8 a 16 años,
en la que la separación entre sexos fuese más rigurosa y donde los maestros que
estuvieran al
frente del establecimiento fuesen del mismo sexo que sus alumnos. La propuesta
era sostenida,
entre otros, por Marcos Sastre. El uruguayo Jacobo Varela, invitado a participar del
Congreso,
defendió la escuela común presentando argumentos a favor de la coeducación de
los sexos,
colocando el énfasis en las consecuencias morales que se seguirían en la vida
social al levantar "gruesos muros" entre los sexos. La discusión sobre el carácter
"común" o "especial" de la
155
f Auita - M.riño |
escuela primaria se alimentó también de los argumentos que instaban a establecer
escuelas
diferenciadas tomando como referencia el origen social de los alumnos, el lugar
donde vivían o
la clase social a la que pertenecían.
Las controversias sobre los métodos de enseñanza también ocuparon un lugar
destacado. Existió unanimidad en condenar el uso de castigos corporales y en
cuestionar el empleo
de premios para estimular el aprendizaje. Los representantes uruguayos Carlos
Pena y Alfredo
Vázquez Acevedo fueron quienes comunicaron los desarrollos más novedosos en
materia didáctica. Sus intervenciones en el Congreso se centraron en los modos de
enseñar y aprender.
Pusieron en cuestión los métodos tradicionales, que se apoyaban exclusivamente
en la memorización y la repetición mecánica. Francisco Berra, pedagogo argentino
formado en Uruguay, de
sólidos vínculos con el magisterio oriental y quien fuera además director general de
Escuelas de
Buenos Aires en 1898, expuso un método de enseñanza que tomaba como punto
de partida el
reconocimiento de los medios naturales a través de los cuales conoce un niño,
elaborando para
cada uno de ellos una estrategia específica: el método intuitivo para conocer los
fenómenos
simples (un color, un aroma, un sonido): el comparativo, para establecer relaciones
entre unos
y otros: el deductivo, para aplicar generalizaciones o reglas a casos particulares. De
este modo,
se trataba de organizar científicamente el problema del aprendizaje y dejar atrás los
modelos
de enseñanza intuitivos y desprovistos de "método".
El método de enseñanza fundado sobre criterios científicos requería de un maestro
capacitado que lo desenvolviera. A pesar de que ya existían numerosas escuelas
normales en el país,
el panorama de la formación magisterial era sombrío. Paul Groussac afirmaba, con
vehemencia,
que mientras no cambiaran las condiciones sociales del país y que el magisterio
siguiera
siendo considerada la profesión más penosa, triste y menos retribuida entre las
llamadas
decentes, mientras no haya seguridad, y esté el maestro a merced de un golpe de
autoridad. de una aldeada. no llegaremos con las actuales escuelas normales a
satisfacer la
demanda de maestros primarios.
Groussac advertía sobre la disparidad de quienes ejercían la docencia: "en nuestras
mil
y tantas escuelas, se encuentran maestros de muy diversas aptitudes. La
enseñanza ha sido la
playa más o menos hospitalaria donde todos los náufragos de la existencia levantan
su tienda
un día. su abrigo provisorio". Para el director de la Biblioteca Nacional, no sólo la
formación del
magisterio representaba un problema, sino la falta de garantías laborales y los
mecanismos de
promoción que ofrecía el Estado. En ese sentido, las críticas y ¡os reclamos de los
maestros y
las maestras se hicieron sentir en el Congreso. Fueron ellos mismos quienes
espetaron a los
congresales. interrogándolos: "¿qué porvenir tiene el maestro argentino? ¿Cuáles
los estímulos
que le incitan a la perfección y al trabajo? ¿La vocación solamente?"
La intensidad de los debates sobre el carácter laico o religioso de la enseñanza
reapareció
con más fuerza cuando se trataron los contenidos mínimos de la enseñanza. El
clima de tensión
fue creciendo hasta amenazar con fracturar el propio Congreso. Ante esta nueva
crisis. Roca
decidió intervenir, dejando en suspenso esa discusión e indicando que el ámbito
más propicio
para su tratamiento sería el Congreso de la Nación. Ante la falta de acuerdo, las
comisiones que
i-edactaron el proyecto de ley manifestaron, en dos textos, los acuerdos y las
divergencias que
se habían expresado durante el Congreso Pedagógico.
156
I ta organización riel sistema educativo... I
El debate en el recinto
En el recinto del Congreso se presentaron dos proyectos de ley: uno por la comisión
de
educación, identificado con la línea católica conservadora, y otro encabezado por
Onésimo Leguizamón, referente de los sectores liberales. Goyena, Achával
Rodríguez. Navarro Viola y Estrada representaron la posición católica, mientras que
Leguizamón. Wilde y Lagos García, entre
otros, defendieron los argumentos del sector liberal. El debate parlamentario
comenzó el 4 de
julio de 188 3 y finalizó con el triunfo de los liberales el 8 de julio de 1884. En la
Cámara de Diputados, el sector clerical fue derrotado en el primer anteproyecto de
1883 . por 4 0 votos contra
10, y en la segunda votación, en 1884 . por 4 8 contra 10.
¿Cuáles fueron ios argumentos presentados? Leguizamón sostuvo que si la
Constitución
nacional era tolerante en términos de libertad de conciencia, la escuela no podía ir
contra esta
concepción. En un país que fomentaba la inmigración, en donde los credos que
profesaban hombres y mujeres eran diversos, debía concebirse una escuela que
diera cobijo a todos, respetando
las diferencias. El tema también atañía a los maestros: ¿debía o no incluirse en su
formación
la enseñanza de la religión? En este sentido. Leguizamón sostuvo que bastaba con
la idoneidad para ocupar el cargo, prescindiendo de la adscripción a una
determinada fe. Finalmente,
subrayó que la escuela laica no era sinónimo de escuela atea, sino de "una escuela
que deje a
Dios donde se encuentra, es decir, en todas partes".
La respuesta no se hizo esperar: el diputado Pedro Goyena advirtió que la
Constitución
nacional era la de un pueblo católico, ya que establecía que. desde el presidente
hasta el último
de sus miembros, debían profesar el culto católico. ¿Cómo podía concebirse una
escuela que.
renegando de su carácter religioso, privara a sus alumnos de formarlos para
alcanzar el más
alto de los honores que pudiera otorgar la República, esto es. el de presidirla? ¿No
se trataba,
acaso, de "educar al soberano"? Por lo tanto, concluía Goyena, el Estado no podía
ser neutro en
una dimensión tan sensible a la identidad nacional como era la formación de las
infancias en
estrecho vínculo con los preceptos de la religión. Goyena se oponía a la neutralidad
defendida
por Leguizamón. pues representaba —para él— "una escuela atea disfrazada".
Desde la tribuna liberal. Lagos García advirtió sobre los peligros que entrañaba que
la Iglesia se arrogara el derecho de designar a ios maestros y los contenidos de los
programas, entre
otros asuntos. Por su parte, Delfín Gallo manifestó su oposición al proyecto de ley
presentado
por los católicos porque no distinguía claramente las atribuciones del gobierno
respecto de las
de la iglesia. Desde la otra bancada, Alvear sostuvo que lo que se perseguía era la
supresión
de un "fanatismo religioso" por otro, al que calificaba de "fanatismo burocrático". El
ministro de
Instrucción Pública, Wilde, también hizo uso de la palabra, para recordarles a los
congresales
que había diferencias irreconciliables entre ciencia y religión, sugiriendo que "más
que rechazar,
lo que hay que hacer es reconocer sin estorbarse".
Tras arduos debates, se presentó una reformulación del proyecto original, impulsado
por
los liberales. Allí se establecía —en el artículo 8— que la enseñanza religiosa sólo
podría ser
dada en (as escuelas públicas por los ministros autorizados de los diferentes cultos
a los niños
de su respectiva comunión y que debía hacérselo antes o después de las horas de
clase. La
posibilidad de que sólo ios sacerdotes —y no los maestros, como querían los
sectores católicos -
pudiesen impartir religión en contra-turno resonó en algunos como una suerte de
burla, ante la
157
ÍArat n
insuficiente cantidad de clérigos que pudieran ocuparse de dicha tarea. Aunque, por
otro lado,
esto garantizaba que la religión fuera aprendida por quienes voluntariamente
asistirían a esos
encuentros.
El 8 de julio de 1884 . el Congreso nacional sancionó la ley 142 0 de educación
común.
La ley estableció una norma marco sobre la orientación deseada, los medios
necesarios y las
obligaciones contraídas por el Estado nacional. Las principales características que
contempló
la ley fueron las siguientes.
Los fines de ta educación elemental
Se estableció que la obligatoriedad escolar constituía un principio incuestionable y
axiomático (arts. 2 y 3). En correspondencia con éste, ta ley sancionó la gratuidad
de la escuela
oficial, puesto que no podía haber obligatoriedad sin gratuidad. eliminando las
cargas que impedían que todos pudieran acceder a ella (art. 5). A su vez, la ley
contemplaba la libertad de
enseñanza, respetando la voluntad de tos padres para elegir la escuela a ta que
quisieran enviar
a sus hijos; también sancionó que la educación pública pertenecía a todos los
poderes sociales
y, por lo tanto, todos tenían algún grado de injerencia sobre ella, aunque se
encontrase bajo la
dirección exclusiva e indelegable del Estado (art. 4).
Ámbitos de aplicación
El alcance de la ley se circunscribió a las escuelas primarias de la Capital Federal y
de los
Territorios Nacionales. De este modo, se saldó la discusión mantenida entre quienes
defendían
la función constitucional de! Congreso de dictar leyes sobre planes generales de
instrucción
pública (de alcance nacional) y quienes consideraban que había que atenerse a lo
dictaminado
en el artículo 5 de la Constitución, respetando la autonomía de las jurisdicciones
provinciales.
Plan mínimo de estudios y graduación de la enseñanza
El plan de estudios se orientó hacia la enseñanza de las disciplinas cuya legitimidad
estaba fuera de toda discusión, admitiendo el carácter histórico de estos saberes;
lectura, escritura, historia, moral, matemáticas , física, ciencias naturales y gimnasia
(arts. 6, 7 y 9). La
enseñanza de la religión sólo podría ser impartida antes o después de clase, por un
ministro del
culto correspondiente (art. 8).
Coeducación e idoneidad dei maestro
Se fijó que la educación se impartiría en clases mixtas. A su vez. se resalló el valor
de ta
mujer como educadora (art. 10).
Inspección y consejos escolares de distrito
A diferencia de la ley de educación común de Buenos Aires, en la cual Sarmiento
delegó
en los consejos escolares la suma de las facultades sobre el gobierno de la
educación, la ley
158
[ La or^ant/acion dn! sistema educativo.. I
142 0 estableció q u e esas facultade s fuese n ejercidas por el Estado a través de
su cuerp o de
inspectores . De este mod o se instalaba una modalida d de gobierno verticalizada.
relegando a tos
Consejos Escolares a atende r cuestione s ligadas al control de la higiene, la moral y
la disciplina.
Financiamiento
Se creó el fond o permanent e de las escuelas , q u e se formab a a partir de los
aporte s obtenido s de la venta de tierras nacionale s en ios territorios y colonias de
la nación, un porcentaj e
de los impuesto s por patentes , contribucione s directas y depósito s judiciales . De
esta manera ,
qued ó constituid o un tesor o comú n independient e al del presupuest o nacional
(arts. 4 4 al 47).
Escuelas particulares
Se desprendí a del principio de libertad de enseñanz a y de la posibilidad de q u e
los padres
eligieran q u é tipo de instrucción querían para sus hijos. Las escuelas particulares
debían conta r
con la aprobació n del Consejo Naciona l para establecers e y someters e a
inspecciones periódicas de sus instalaciones (arts. 7 0 al 72).
Modalidades de enseñanza
Ademá s de las escuela s primarias , la ley ofreció diversa s modalidade s para
cursar estudio s primarios . Entre otras, la ley promovi ó ef establecimient o de
escuela s para adulto s y de
escuelas ambulantes . Esta última f u e presentad a por Enrique Santa Olalla com o
el remedi o m á s
eficiente para hacer frent e a las grande s extensione s dei territorio nacional. Las
escuelas ambu -
lantes debía n proveer a los maestro s un carromat o en el cual pudiera n llevar
consigo los útiles
necesarios , libros de lectura, el diccionario, tizas y pizarra, escuadras , reglas y
transportador,
entr e otros elementos . Esta escuela trashumant e recorría los pueblo s y parajes
de la campañ a
dond e existiera la necesida d de proveer educación .
Este marc o normativ o le confirió a la escuela primaria argentina , al meno s desd e
el plano
discursivo, una impront a democratizadora , en tant o proveía los medio s para
garantizar el acceso
a la educació n a todo s los habitantes , colocand o al Estado com o su principal
garante. Desde una
mirad a retrospectiva, la promulgació n de la Ley de Educación Comú n f u e la
culminació n de una
serie de debate s q u e se iniciaron en el Congreso Pedagógico de 1882 . Con su
sanció n quedaron establecido s los principios q u e le imprimiero n a la instrucción
primaria pública argentina un
carácter común , gratuito, obligatorio y prescindent e en materia religiosa, al tiemp o
que definió
al Estado com o su principal promoto r y garante.
El escenario educativo hacia 1884
Mientra s estos asunto s se debatía n en las cámara s de diputado s y de senadores
, ¿qué
ocurría en las escuelas ? En paralelo a las deliberacione s en el Congreso, se
implement o un
cens o escolar q u e relevó el estad o de la situació n educativ a en la Capital
Federal, las 14 provincias, los territorios nacionale s de Chaco, Misiones , Patagonia
y la Isla Martín García. Lasjuris -
159
lArat a - Marino !
dicciones fueron censada s por 1.52 1 funcionarios . Para el normaiism o argentino,
la elaboración
de estadísticas constituía un instrument o de gobiern o fundamental ; a partir de la
"supuesta "
base objetiva y racional q u e se desprendí a de las estadísticas , se determinaba n
prioridades , se
justificaba n estrategias y se proveían argumento s para aplicar reformas .
De los dato s q u e arrojó el cens o pud o establecerse que, mientra s en 186 9
había 468.13 9
niños en eda d escolar (6 a 14 años), en 188 4 ese númer o ascendía a 511.376 .
aunqu e de estos
últimos sólo asistían a la escuela 146.32 5 (29%). ¿Cóm o se distribuía este
porcentaje geográficamente ? Mientra s q u e en la Capital el porcentaje de niños y
niñas escolarizados rondab a el
72%, en Cataniarca llegaba al 3 8 % y en Santiago del Estero descendía al 27%. La
eficacia educativa contrastab a con el porcentaje del gast o público asignad o a la
educación : en la Argentina
ascendía al 9,1% del Presupuest o Nacional, duplicand o el gasto de Francia,
triplicand o el de
España y siend o superad o sólo por Suiza y Suecia. En el inform e q u e
acompañab a los dato s
censales . Francisco Latzina advertía q u e "Los niños q u e no sabe n ni leer ni
escribir son en la Capital Federal relativament e pocos, pero en cambi o forma n en
toda s las Provincias una mayoría
que. ó super a las 2 / 3 partes de la respectiva población escolar, ó llega muy
próximament e a esa
proporción". A nivel país, los analfabeto s eran 324.739 . segú n las cifras del censo,
en Capital
eran 29.1 % de los niños en eda d escolar, mientra s q u e en la Patagonia el 60.9%.
en Tucumá n
el 79,4%, y en Santiago alcanzaba n el 88,7% .

En la Argentin a había, entonces , 4 9 alumno s por cad a 100 0 habitantes , 8 5

alumno s por cada escuela y 5 0 aiumno s por cad a maestro . El desarrollo desigual
de la educació n entr e jurisdiccione s promovió, en un primer momento , una mayor
intervención del Estado en las jurisdicciones provinciales, a través de auxilios
económicos . Durant e la presidencia de Bartolom é 1 6 0 [ l3 organización del
sistema oducat'iv... I Mitre (1862-1868 ) se sancion ó la Ley 3 5 6 q u e premiab a a
las provincias q u e tuviese n inscripto al 1 0 % de la població n en eda d escolar, c o
n la sum a d e 10.00 0 pesos fuertes . En el marc o de la presidencia de Doming o
Faustino Sarmient o (1868-1874) , se definió un mecanism o d e regulación un tant o
m á s complejo , mediant e el cual se subvencionab a a toda s las provincias q u e
construyera n edificios escolares , adquiriera n mobiliarios , libros y útiles o pagasen
el sueld o a los maestro s segú n el índice de pobreza q u e presentar a cad a
jurisdicción. La Ley 4 6 3 de Subven - ción Nacional, sancionad a en 1871 ,
establecía q u e para poder hacerse acreedores del subsidio, los funcionario s
provinciales debía n elevar los plano s de las construccione s escolares y conta r
con la sum a de diner o para edificarlas ; la compr a de los materiale s escolares se
haría a través de una Comisió n designad a por el Poder Ejecutivo. De este modo ,
el Estado nacional tendría un grad o mayor de injerencia en la planificación educativ
a de las provincias. La ley Láinez La tendenci a hacia una mayor centralización del
sistem a educativ o cobró nuevos bríos con el cambi o de siglo. Los dato s q u e
arrojaba el cens o escolar ofrecieron m á s argumento s a favor de intensificar —por
la acción directa— la intervención del Estado nacional en las jurisdicciones
provinciales. El senado r por Bueno s Aires Manue l Láinez present ó un proyecto de
ley que. tras su aprobación , oficiaría de bisagra entr e el período de organización
legal del sistema (que qued ó definitivament e establecido) y los procesos q u e
comenzaría n a tener lugar desd e entonces , signado s por una fuert e expansió n
del sistem a y por los numeroso s intentos de reforma del sistem a educativo . El
proyecto de ley presentad o por Manue l Láinez autorizaba al Consejo Nacional de
Educació n a funda r escuela s en cad a rincón de la República dond e "el
analfabetism o continú a produciend o s u s estragos". Láinez fundamentab a su
posición en favor de esta intervención en d os antecedentes : las subvencione s q u
e la Nación giraba a las provincias desd e 187 1 y la potesta d que tenía el gobiern o
nacional para establece r escuela s de aplicación en las escuelas normale s
provinciales. En ambo s casos, afirmaba , la acción del Estado nacional no sólo
resultab a legítima, sino benéfica para las provincias. Su proyecto le otorgaba al
Consejo Nacional de Educación la faculta d de crear escuela s primaria s e n las
provincias, incluyéndolas dentro del artículo 1 1 de ¡a ley 1420 , q u e hacía
referencia a las escuelas ambulante s y de adultos . Ya q u e esta s escuela s
carecían de asient o fijo o trataba n con adultos , se les reducían los año s de
obligatorieda d y los contenido s a impartir. Las escuelas de la ley Láinez tuvieron
originalmente cuatro año s de extensión. ¿Cuál era el eje de la controversia? Como
ya mencionamo s en esta lección, la creación de escuela s primarias por parte de la
Nación estab a limitada por el artículo 5 de la Constitución; sólo las provincias
podían establecer escuelas dentr o de su territorio. Para sortear esta dificultad,
Láinez incorporó una cláusula en su proyecto de ley procurand o no atentar contra el
espíritu de la Constitución Nacional. Así, el Estado nacional podría erigir escuelas
primarias elementales , infantiles , mixtas y rurales, e n las que se imparties e el
mínim o de enseñanza, en aquella s provincias "qu e lo soliciten". 1 6 1 í Aral a -
Malin o I La injerencia de la ley Láinez en el sistem a educativo argentino fue
notable. Tan sólo en el primer a ñ o de implementación . la creación de escuela s
Láinez en las provincias alcanzó un 11% del total de escuelas primarias fiscales (43
8 escuelas), ascendiend o luego al 3 9 % (3.60 2 escuelas) en 1936 . En apena s 3
0 años , las escuela s Láinez superaban la cantidad de escuela s provinciales en
nueve provincias.

La sanció n de la ley 487 4 despert ó m á s de una controversia . El visitador de

escuela s del Consejo Nacional de Educación y reconocid o militant e anarquista ,
Julio Barcos , afirmab a q u e la ley Láinez había avasallad o el carácter federa l del
sistem a educativo , ejecutand o una "nacionalización silenciosa " de la educació n
provincial. Además , las escuelas "Láinez " originalment e debían complementars e
con la acción de las provincias —creando escuelas allí dond e los gobierno s locales
no lograban intervenir por falta de recursos—, lo que no se había respetado . Barcos
denunciab a que, en reiterada s ocasiones , las escuela s Láinez no se construyero
n en zonas rurales, sino en aquello s lugares dond e ya existían escuela s
provinciales, generand o una competenci a que perjudicab a mayorment e a las
últimas . El inspector Juan P. Ramos , director del departament o de estadística
escolar del Consejo Nacional de Educación, por su parte, señal ó q u e la ley 487 4 f
u e una "intervenció n tímida " que. por no ser interpretad a cabalmente , impidi ó la
llegada y expansió n de los beneficios de la instrucción pública a las regiones m á s
recóndita s del país. El discurso de Ramos , imbuid o del centralism o porteño,
colocaba el énfasi s en la desidia a la q u e estab a expuest a la escuela primaria
provincial: por un lado, com o consecuenci a de la burocratización de las provincias,
atrapada s por administracione s cuyo "oficinismo " era excesivo, volviendo ineficaz
cualquier acción de go1 6 2 1 La organización óeJ sistc^h' ccnratr.-o .. I bíerno: por
el otro, a causa del model o de intervención estatal a través de subsidios , "viciado
por un federalism o mai entendido", q u e —según los dato s estadísticos q u e
manejaba - era la razón por fa q u e el 4 0 % de la población en eda d escolar no
asistía a la escuela hacia 1908 . La refundación cultural del Centenario En 1910 , los
sectores dirigentes efectuaro n un balanc e del program a político elaborad o por las
elites q u e habían vencid o las batallas de la organización nacional. Las palabra s
emplea - das en el diagnóstic o exaltaba n el "futuro " y el "porvenir" de la República
Argentina. Sin embargo, tambié n se hacía menció n a un país "incompleto " y
"distorsionado", product o del nuevo map a social generad o por la inmigración. El
clim a festivo q u e habían buscad o imprimir a las fiestas del Centenari o contrastab
a con el clima de protesta social que surcab a las calles de ias ciudades . El punt o
máxim o de agregación del conflicto social tuv o lugar ei l°d e mayo de 1909 . en la
Plaza Lorea —la mism a en la que había tenido lugar el Congreso Pedagógico-,
dond e los • '"abajadores reunido s para conmemora r a los mártires de Chicago y
reclama r mejore s condiciones laborales fueron brutalment e reprimido s por la
policía al mand o del coronel Ramó n Falcón. La diversidad política y cultural había
irrumpido en el seno de la socieda d argentina y. lejos de establecer una
coexistencia calma con las tradiciones sociales y prácticas políticas previas, puso en
cuestión los principios a partir de los cuales las elites detentaba n posiciones
hegemónicas. La vía para reencauzar a la socieda d tuvo fuerte s rasgos represivos:
la sanció n de la ley de Defensa Social (1910 ) profundizó los alcances de la ley de
Residencia (1902), otorgándol e amplio s atributo s a la policía para deportar,
encarcela r y proscribir al movimient o obrero. La "marea" -com o designab a Miguel
Cañé al permanent e flujo de inmigrante s que arribaba diariament e al puerto de
Bueno s Aires— no había hecho m á s q u e poner en jaqu e el orde n social. Desde
los miradore s de las clases dirigentes, la presencia del extranjero significaba un
desplazamient o inevitable hacia una disgregación de la nacionalidad. Com o
advirtió Lilia Bertoni, en el sen o de las clases dirigentes se había generad o un
clima de sentimiento s encontrado s sobre los inmigrante s y su presencia entre los
ciudadano s argentinos invitaba a interrogarse: ¿Quién ero quien en la sociedad
argentina? Y aun más: ¿qué era la sociedad argentina? El fantasm a de la
disgregación sobrevolaba la sociedad infundiend o el miedo. Temían que se
produjese una fragmentació n interna y q u e la soberanía fues e cuestionad a por
ias potencias extranjeras, interesadas en impulsar sus proyectos expansionistas
entre las comunidade s de inmigrante s pretendiend o fundar, por ejemplo, "otra
Italia fuera de Italia": Sarmiento , entre otros, se ocupó de agitar esos temore s
recordando que "esto lo han hecho otras veces los ingleses apoderándos e sin título
de las islas Falklands". dejand o instalada la inquietud: "¿por q u é no lo haría
Italia?" Los problema s en torn o a la construcció n de la identida d nacional ocuparo
n un lugar destacad o en los debate s de la época. La posición de Estanislao
Zeballos . quien se desempeñab a com o president e del Consejo Escolar XI de la
ciuda d de Bueno s Aires, expresaba una posición oue luego se traduciría en
políticas educativa s concretas : "La nacionalida d no se form a cuand o la mas a es
extraña", indicand o —concluye Bertoni— "qu e el proceso social y cultural no podía
abandonars e a su movimient o espontáneo , y q u e aquello s aspecto s culturales
que tenían que ver con la formació n de una identida d nacional requerían de una
decidida, intensa y constante acción del Estado nacional". 163 I A• cita • Mnrm o !
Las autoridade s recurrieron a la escuela para hacer frent e al desafío d e asimila r
la diversidad social a un proyecto cultural homogéneo . Los pilares sobr e los cuale s
debía construirs e la identidad nacional desd e la escuela se asentaba n sobr e cuatr
o principios : la enseñanz a de la geografía, del idioma y de la historia nacional y la
inculcación del respeto a las institucione s de la república. Mientra s la enseñanz a
patriótica buscab a concientizar a las multitudes sobr e la historia de la nación
argentina, la educació n mora l buscab a actua r sobr e los sentimientos , apeland o
a los intereses y los valores humano s patrióticos . Lo cierto es q u e el estad o de la
enseñanz a de esta s materia s se encontrab a lejos del ideal. En La restauración
nacionalista, publicad o en 1909 . Ricardo Rojas ponía en tela de juicio las
características de la enseñanz a de la historia y la geografía, afirmand o q u e "las
escuela s del Estado en su conjunt o no cumple n una verdader a funció n de
enseñanza " porqu e "La escuela nacional se nos aparec e tambié n com o un
trasplant e de instituciones europeas". En otra s palabras. para Rojas era preciso
erradicar el cosmopolitism o de los programa s de enseñanz a y educa r "para la
vida argentina". Según Darío Pulfer, a través de La restauración nacionalista. Rojas
buscab a intervenir en la discusió n sobr e "el ideario liberal-republicano q u e había
dad o origen al sistem a educativ o en el siglo XIX" cuestionando , en particular, "la
enseñanz a de ia historia y la transmisió n de valores para la construcció n de la
nación". La conformació n de la matri z identitaria nacional debía ocupa r un lugar
central en la vida escolar. La inculcación de un espíritu nacional se dio principalment
e a través de d os vías. En primer lugar, mediant e la introducció n de un fuert e
contenid o patriótico en el discurs o escolar a través de los libros de texto. Rubé n
Cucuzza advierte q u e "el libro escolar es product o de la socieda d q u e lo crea,
pero no necesariament e su espejo". Por su parte. Cristina Linares señal a q u e
estos libros sufriero n la influencia del discurs o higienista, q u e reglamentab a q u e
el papel emplead o en su elaboració n fues e lo suficientement e fino para poder "dar
vuelta una página sin llevarse los dedo s a la boca, lo q u e produciría la transmisió
n de microbios": su color blanco mat e estab a "relacionad o con la economía* de la
fatiga de la vista"; la graduació n de la tipografía debía adecuars e "segú n los grado
s de la enseñanza"; su encuademació n debía ser "en tap a dura " lo q u e
garantizaba una mejor conservación , y debía estar acompañad o por ilustracione s
e imágenes . Por otra parte, la elaboració n de los contenido s estab a regulada por
el Estado, mediant e el Consejo Naciona l de Educación. En los libros de texto se
buscó transmitir una representación de la "Patria" dond e se exaltaba n sus fecha s
fundacionales , se presentab a el panteó n de los proceres y de los símbolo s
nacionales, cruzándolo, en ocasiones , con referencias militaristas. Tal era el caso
de La historia argentina de los niños en cuadros, elaborada por los profesores
Carlos Imhof f y Ricardo Levene. donde se presentaba n alternativament e grande s
acontecimiento s históricos y figuras destacadas. sin ninguna ilación entre sí. En El
ciudadano argentino de Francisco Guerrini, por ejemplo, se remarcaba que el primer
deber del ciudadan o era armars e en defensa de la Patria. Entre los autores de
libros de texto m á s destacado s de la época se cuenta n El nene de Andrés
Ferreyra y. posteriormente. Pininos, de Pablo Pizzurno. Estos libros se regían por el
métod o analítico-sintético. Es decir: el aprendizaje comenzab a con palabras q u e
resultaban familiares para los niños, q u e luego se descomponía n gradualment e
en sus elementos : primero en sílabas y luego en letras. En segund o lugar, s e
implementaro n los rituales escolares . ¿Por q u é considera r una ceremoni a
escolar com o un ritual? Porque, com o señala Marth a Amuchástegui , "en esos
actos [...] el respeto al emblem a se actúa, y tambié n porque, com o en los rituales,
la representació n de ese 1 6 4 I organtzdcinn dftl sistemu uriiicjtuo... 1 sentid o
incluye una serie de norma s y prohibicione s obligatorias". Las actividade s
conmemo - rativas hicieron de !a escuela un lugar de memoria : en aquello s años ,
por ejemplo , numerosa s escuela s fuero n rebautizada s con ef nombr e de los
proceres . Un pioner o en la construcció n de rituales escolare s y efeméride s patria
s f u e el propio Pizzurno. Segú n Lucia Lionetti, Pizzurno f u e quie n puso e n
práctica por primer a vez la idea de conmemora r la jornad a del 2 5 de may o en el
patio de la escuela . Pizzurno sostenía que , para infundir el sentimient o de
pertenenci a a la nación, se precisaba de una cultur a escolar activa. Por esa razón,
estimulab a las visitas a ios museos , monumento s o lugares históricos, ya que ,
segú n decía, de esta form a era m á s fácil desperta r el interés y la emoció n de los
alumnos ; aconsejab a la elaboració n de libros de texto de historia y geografía
nacionales , q u e estuviese n por encim a de las mirada s partidarias ; además ,
procurab a dota r a las escuela s de materiale s visuales , bibliográficos y cuadro s
de proceres y organizar concurso s de composició n sobr e tema s patrióticos q u e
despertara n entr e los alumno s el respeto y el amo r a la patria. Pizzurno sintetizó
buen a parte de estas ideas en un inform e elevad o al Ministerio de Justicia e
Instrucción Pública, recomendand o la inclusión d e esta s reformas. Mientra s
Pizzurno buscab a inculcar el amo r por la patria a partir del desarrollo de
estrategias pedagógicas , otros procuraba n imponerl a a través de concepcione s
dogmáticas . En este sentido, quien mejor interpretó el mandat o nacionalizador. fue
el autor de Las multitudes argentinas. José María Ramo s Mejía. Para él. la
modernida d había sido la partera de un nuevo sujeto social: la multitud. Razón por
la cual resultaba indispensabl e reforzar el carácter patriótico de la enseñanza , al q
u e hacía referencia Pizzurno, combinándol o con la introducció n del higienism o en
el ámbit o educativo . En 1873 , Ramo s Mejía fund ó el Círculo Médic o Argentino y.
entr e 189 3 y 1898 , dirigió el Departament o Nacional de Higiene. Desd e la
presidencia del Consejo Nacional de Educación —cargo q u e ejerció entr e 190 8 y
1913 - Ramo s Mejía difundi ó un "evangelio higiénico" q u e no sólo procurab a
inocular hábitos de cuidad o y aseo entre los escolares (las visitas de los higienistas
a las escuela s consistían en revisar las uñas , manos , cabeza s y diente s de los
niños), sino tambié n vehiculizar, a través del sistem a educativo , una visión
eugenésica, esto es, una concepció n q u e establecía una fuerte relación entr e las
leyes biológicas de la herencia y el perfeccionamient o de la raza. La preocupació n
por el cuidad o de la salu d de los alumno s impuls ó la creación del Cuerpo Médic o
Escolar. Desd e esta institución se propuso funda r colonias para niños débiles y
cantina s escolares , al tiemp o q u e dispus o la incorporació n de medida s
profilácticas en las escuelas , com o la supresió n del beso entr e los alumno s y la
maestra , pues lo considerab a " u n medi o casi seguro de transmisió n de
gérmenes". La preocupació n de Ramo s Mejía consistía en desplegar políticas que
garantizara n la gobernabilida d de una socieda d franquead a por la presencia de
aquella s multitudes . La construcció n de nueva s instituciones —capaces de
organizar y orientar la vitalidad y la irracionalidad de las masas— debía iniciar por
una educació n patriótica, que inmunizar a el peligro de la sublevació n y de la
contaminació n de ideas extranjerizantes . Sólo a través de una instrucción bien
entendid a emergería por fin una auténtic a "multitu d política" que sustituiría a las
agrupacione s artificiales y personalista s de entonces . Preocupad o por transmitir
el "evangelio higiénico" entr e los escolares , Ramo s Mejía impulsó una política q u
e consistía en diagnostica r a los niños débiles , con el propósito de que fuese n
reubicado s en escuela s especiales . Las escuela s para niños débiles fuero n
impulsadas 165 desde comienzo s del siglo XX por los higienistas Emilio Coni,
Genar o Sisto y Augusto Bunge. Diego Armu s señala que. en 1912 . un estudi o
basad o en d os escuela s especiales q u e funcionaba n en el Parque Lezama y el
Parque Avellaneda informab a q u e el total de niños concurrentes había oscilado
entr e los 7 0 0 y 100 0 alumnos , dand o cuent a del crecimient o de la red de
asistencia a la niñez. El acentuad o proces o de diferenciació n de las infancias a
partir de las prácticas reseñada s organizaba un camp o de intervención sobr e (a
niñez que, hacia finales cié la década , sumarí a un nuevo capítulo con ¡a sanción
de la Ley de Menores . Desde los debate s entre conservadore s y liberales hasta la
irrupción del discurs o higienista mediaro n aproximadament e 2 5 años . En ellos se
fraguó un mod o d e pensar y practicar la educació n en la Argentina. Fue, en ese
sentido, su etap a fundacional , en tant o buscab a dejar atrás la barbarie de los
tiempo s "premodernos " —de los q u e apena s podían rescatarse alguno s
antecedentes - para instaurar un horizonte de progreso. La educació n sólo podía
mirar para adelante , en un país que apena s comenzab a a salir de la gatera.