Nombre carrera: Maestría en Desarrollo Urbano y Territorial

Nombre de la materia: Políticas Públicas y Participación Ciudadana

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-1-
1. Clase Nº 6: Origen y análisis de las políticas de
participación en América Latina y UE. Mapa de la
participación institucionalizada en Argentina.

Índice

Introducción…….............………………………………….................................................2

Objetivos de la clase ....................................................................................3

1.1. Surgimiento de las políticas de promoción de

la participación en América Latina y
Europa. Algunos factores contextuales.............................................................3

1.1.2 Emergencia de la participación ciudadana

en América Latina. El caso de CABA.................................................................5

2.1. Mapa de la participación institucionalizada

en Argentina................................................................................................6

2.1.2 Mecanismos de democracia directa (MDD)

a nivel provincial...........................................................................................8

2.1.3 Mecanismos de democracia semidirecta (MDS)

a nivel provincial..........................................................................................10

2.1.4 Mecanismos de participación ciudadana en el nivel municipal.....................10

3.1. El presupuesto participativo. Algunas consideraciones

Generales y sobre su implementación en Argentina..........................................12

Conclusión..................................................................................................14

Lecturas obligatorias ...................................................................................15

Introducción

En esta clase abordaremos más específicamente los mecanismos de participación

institucionalizada que se implementan actualmente en Argentina a nivel subnacional.
Explicaremos los factores que les dieron surgimiento tanto en Europa como en América Latina
y propondremos una tipología que permita identificar los más usuales. Asimismo, daremos
cuenta de la distribución geográfica de las políticas participativas en Argentina a nivel

-2-
provincial y municipal dando un paneo general de carácter conceptual y normativo de las
características de dichos mecanismos.
Finalmente, dado su carácter innovador e impacto en los debates sobre teoría de la
democracia, plantearemos de manera crítica algunas cuestiones sobre el presupuesto
participativo.

Objetivos de la clase

● Repasar los factores que dan cuenta del surgimiento de mecanismos participativos a
nivel local en Europa y América Latina
● Exponer y describir sintéticamente los distintos tipos de mecanismos de participación
ciudadana a nivel sub-nacional existentes en Argentina.
● Reflexionar sobre las condiciones de posibilidad para el éxito del presupuesto
participativo y sus características en Argentina.

1.1 Surgimiento de las políticas de promoción de la participación en

América Latina y Europa. Algunos factores contextuales

Dado el escenario ampliamente trabajado en clases anteriores (tener en mente los

procesos de descentralización, nueva agenda urbana, etc.), los gobiernos locales fueron los
actores privilegiados al momento de poner en práctica la mayoría de los mecanismos de
participación ciudadana en las decisiones de gobierno. Este protagonismo respondió a varias
cuestiones, algunas estructurales (como la escala de gobierno) y otras más propias del
contexto como las estrategias de las élites políticas en la repolitización de lo local (Brugué y
Gomà: 1998, Schneider: 2007).
En su estudio sobre ciudades catalanas Blanco y Font (2005) se preguntan por qué, sin
necesidad legal de hacerlo, los gobiernos locales ceden espacios de poder a la ciudadanía; ¿por
qué unos gobiernos sí lo hacen y otros no? ¿Hay alguna lógica ideológica, instrumental o
estructural que nos ayude a comprender cuáles son los gobiernos locales que apuestan por la
participación y cuáles no?. A continuación destacaremos algunos puntos interesantes de esa
investigación para pensar las motivaciones de los gobiernos locales al promover políticas de
participación ciudadana.
En el estudio de Blanco y Font se analizan 15 ciudades (representativas de las cuatro
provincias catalanas) y se testean diferentes variables estructurales e ideológicas que podrían
explicar la implementación de políticas participativas. Entre las primeras ni el "tamaño del
municipio" ni las "características socioeconómicas" parecen aportar suficiente evidencia
empírica para concluir que tengan alguna correlación significativa con el impulso o no de
mecanismos participativos.
El análisis de la abstención electoral en los municipios sí parece ser parte de la
explicación. Los datos empíricos les permiten sostener que el impulso de la participación en los
distritos estudiados puede estar asociado con la caída de la participación electoral. Al ser leída
por los gobernantes como un proceso de creciente desafección democrática estos impulsarían
mecanismos participativos con la intención de regenerar la cultura participativa local.

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 Otros dos factores que parecen favorecer el impulso de procesos participativos son la
constatación de una correlación de fuerzas políticas favorables a los partidos de izquierda (esto
lo revisan en profundidad al abordar las variables ideológicas), y la existencia de una densa
red de entidades de naturaleza diversa (fundaciones, universidades, consultoras) que -sobre
todo en el área metropolitana de Barcelona- parecen haber desempeñado un papel
fundamental en la promoción de la participación.
Al analizar las variables ideológicas afirman que los partidos de izquierda se muestran
“más comprometidos con la innovación democrática que los partidos conservadores” (Blanco y
Font: 2005:07). Esto parece dar cuenta de que la variable ideológica tiende a afectar los
valores que los distintos partidos atribuyen a la participación; esto es, qué grado de
centralidad le atribuyen a estos procesos en la democracia local. La evidencia sugiere que,
mientras los partidos a la izquierda del espectro ideológico tienden a otorgar mayor capacidad
de incidencia sobre la toma de decisiones públicas a través de mecanismos participativos, los
partidos más moderados o conservadores le atribuyen a la participación ciudadana un rol más
informativo o consultivo, mas nunca decisivo.
También trabajan sobre un conjunto de variables estratégicas o instrumentales que
aportan una mirada más suspicaz de las políticas de promoción de la participación. Aquí
encontramos como hipótesis que la implementación de estos mecanismos podría tener fines
electorales o que a través de éstos se intenta reforzar alianzas con ciertos movimientos
sociales en detrimento de otros, etc. Los autores advierten que aunque es difícil contrastar
este tipo de afirmaciones, en tanto remiten a motivaciones inconfesables, la evidencia indica
que no hay una clara correlación entre promoción de la participación y buenos resultados
electorales: "La participación es sólo una entre muchas otras políticas desarrolladas y éstas a
su vez son sólo una parte de los factores que los electores consideran a la hora de depositar su
voto" (Blanco y Font, 2005).
De todas maneras, en relación a los posibles impactos electorales de los procesos
participativos encuentran que éstos generalmente actúan como catalizadores de otros
procesos: "La participación no creó el descontento, pero cuando éste existía y no fue
debidamente canalizado, contribuyó a retransmitirlo y facilitó el encuentro y la coordinación de
los descontentos" (Blanco y Font, 2005).
Finalmente suele haber entre los funcionarios un consenso en atribuir un valor
instrumental básico a la participación ciudadana: la mejora de la calidad de las decisiones
públicas. Los actores tienden a coincidir en que la implicación de la ciudadanía contribuye a
enriquecer la información de la que disponen los gobiernos para tomar decisiones; permite
ampliar el abanico de alternativas a tener en cuenta antes de tomar una decisión; refuerza la
legitimidad pública de esas decisiones; permite anticiparse a posibles conflictos o gestionarlos
de forma más eficiente; y puede ser una buena estrategia para lograr la corresponsabilización
de determinados agentes clave para el buen desarrollo de las políticas públicas (Blanco y Font,
2005:09).
De esta manera, se reconoce que la participación puede tener un rol en la generación
de confianza política entre distintos actores y colectivos sociales a nivel local.

-4-
1.1.2. Emergencia de la participación ciudadana en América Latina. El
caso de CABA
El caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) permite observar la interacción
de otros factores contextuales en la emergencia e implementación de políticas participativas.
Nos referimos al tipo de gobierno local, la configuración institucional y el grado de
descentralización política. Aquí los repasaremos brevemente para ilustrar el caso, una
explicación extensiva de estas variables y cómo interactúan entre sí se encuentra en el texto
"La participación ciudadana en el Gobierno de Buenos Aires (1996-2004): el contexto político
como explicación", que también les proponemos como lectura para esta clase.
El tipo de gobierno local refiere al grado de autonomía política respecto de los otros
niveles de gobierno y los principios de relación con el gobierno central. Sobre esta dimensión
se destacan dos observaciones para el caso porteño. En primer lugar la ciudad se encontraba
inserta en un entramado de instituciones de baja intensidad con solapamiento de funciones
entre actores institucionales (Poder Ejecutivo y Poder Legislativo), elusión de las normas,
inestabilidad, variabilidad y alta dosis de conflicto. Por otro lado gozaba de altos grados de
autonomía en comparación con el resto de los gobiernos locales del país. Ambas características
facilitaron la innovación en términos institucionales hacia modelos de gobierno más
relacionales y participativos.
La variable configuración institucional comprende tres factores importantes: el color
político del gobierno local -o su alineamiento ideológico, en términos de Blanco y Font (2005)-,
el grado de acceso al gobierno central (capacidad de obtener recursos y alineamiento
ideológico entre ambos gobiernos); y el grado de conflicto o fragmentación política entre los
distintos actores. El caso de Buenos Aires ilustra que el color del partido político al frente del
gobierno local, junto con el grado de acceso al poder central, determinaron el inicio de las
políticas de participación institucional. La Unión Cívica Radical junto con el entonces reciente
partido de centro izquierda (FREPASO) motorizaron los principales cambios en materia
participativa, en un contexto de fuerte oposición política respecto del gobierno nacional. A su
vez, el reclamo de una mayor participación por parte de grupos organizados de la sociedad
civil tuvo un rol importante durante el cambio de estatus jurídico y político del gobierno de la
ciudad. Luego de esta primera etapa inicial el color político pasó a ser menos determinante y
los otros factores (grado de fragmentación política, conflicto y hasta acceso al poder central)
comenzaron a pesar más. La fragmentación de las fuerzas políticas hizo imposible avanzar con
el proceso de descentralización iniciado en 1996 y ello, sin duda, impactó en el desarrollo de la
participación.
El caso de CABA también ilustra una asociación del renacimiento de la participación
ciudadana en sus formas institucionales y extra-institucionales (movilización social) a una
variable latente pero evidente: la fuerte crisis de representatividad que vivirá la Argentina en
el 2001. Aquí, la participación aparece como una estrategia dirigida de arriba hacia abajo
(top-down) en el marco de una grave crisis de representación y legitimidad (Schneider, 2007).
En este sentido, más que una ideología de partido, pareciera ser el oportunismo político en un
contexto crítico -más que un cambio de valores en vistas de una democracia más inclusiva y
participativa- lo que permitió la irrupción de estos mecanismos (Crot, 2006).

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 Esta reflexión puede hacerse extensiva para el conjunto de casos latinoamericanos en
que la participación resulta de una profunda crisis política más que del convencimiento de las
clases dirigentes sobre los beneficios de profundizar la democracia local.
Por último, la descentralización política (entendida en los términos que definimos en la
clase 3) tuvo como hitos importantes: la reforma de la constitución nacional de 1994, en la
que se otorga autonomía política a la ciudad y una serie de facultades administrativas para
ejercerla; la sanción de la constitución local en 1996, que incorpora numerosas referencias a la
participación ciudadana en el gobierno de la ciudad; y la sanción de la ley de comunas en 2005
con el objetivo de descentralizar la administración dentro del propio distrito.
Independientemente del funcionamiento real que tuvieron estos cambios, en conjunto
definieron una estructura de oportunidades políticas (Tarrow, 1997) favorable a la promoción
de una mayor intervención de los ciudadanos en la agenda local y la emergencia de un
esquema más participativo.

2.1. Mapa de la participación institucionalizada en Argentina

Como mencionamos al inicio de esta clase existen una gran variedad de mecanismos
participativos. Nombres y formatos no siempre coinciden entre un caso y otro, y varían las
combinaciones en cada ciudad, sin embargo es posible agruparlos en base a algunas
características o variables comunes. Antes de explorar la oferta de mecanismos argentinos les
proponemos que se familiaricen con la siguiente tipología que les permitirá identificar
diferentes tipos de políticas participativas. Para la misma se cruzaron tres variables: el quién
de la participación (organizaciones o ciudadanos con derecho a voto), el cómo (si se trata de
una instancia consultiva, deliberativa, decisoria o limitada a recibir información) y el cuándo
de la participación (según se active desde la institución participativa -top down- o si puede ser
convocada por la propia ciudadanía -bottom up-) (Schneider y Welp: 2011).
La combinación resulta en tres tipos de instituciones participativas: las deliberativas, las
de participación semi-representativa y de las de participación directa, cuya principal diferencia
radica en el sujeto habilitado para participar (Ver tabla 1).

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 Tabla 1: Tipología de la Participación Ciudadana Institucional

Tipo de Tipo de
Sujeto Origen Instituciones
mecanismo participación

Instituciones de Todos los Leyes locales/ En general Foros

participación habitantes y/o nacionales/ consultiva, en Ciudadanos,
ciudadana las convocatoria del algunos casos Presupuestos
deliberativa. organizaciones gobierno o del vinculante. Participativos,
de la sociedad órgano Agenda 21, etc.
civil. deliberante.

Instituciones de Ciudadanos y/o Leyes locales/ Activa o Consejos

participación asociaciones nacionales/ reactiva, Vecinales,
ciudadana semi electos por la convocatoria del consultiva o territoriales y
representativa ciudadanía o gobierno o del vinculante. sectoriales
designados. órgano (mujeres,
deliberante. jóvenes, etc.).

Instituciones de Todos los Obligatorio/ Activa o Referéndum,

participación ciudadanos con facultativo/ reactiva, Iniciativa
ciudadana directa. derecho a voto. iniciado por la consultiva o Ciudadana,
ciudadanía. vinculante. Revocatoria de
Mandato.

Fuente: Schneider C., Welp, Y., 2011

Las instituciones de participación directa o mecanismos de democracia directa (MDD)

pueden ser definidos como un conjunto de dispositivos que permiten a los/as ciudadanos/as
tomar decisiones políticas de manera directa sobre materias específicas a través del sufragio
universal, sin la intermediación de ningún poder político y por fuera de las elecciones
convencionales de representantes. Encontramos este tipo de dispositivos en los casos en que
los/as ciudadanos/as intervienen en la definición de políticas públicas, como también en la
destitución de funcionarios públicos. Por lo general, se activan cuando la ciudadanía reúne un
cierto porcentaje de firmas del padrón electoral, a partir de cierto porcentaje de bancas -en
caso de que el Congreso sea el órgano convocante- o a partir de la iniciativa del poder
ejecutivo. También pueden ser activados automáticamente frente a determinados temas (para
la ratificación de una reforma constitucional, por ejemplo).

Por su parte los mecanismos o procesos de democracia semidirecta son dispositivos

implementados por los poderes públicos para convocar a la ciudadanía a intervenir (en
diferentes grados) en las distintas etapas o fases del ciclo de una política pública. Los
mecanismos semirepresentativos y deliberativos que se mencionan en la Tabla 1 quedarían
englobados en este segundo grupo.

En Argentina podemos encontrar mecanismos de los tres tipos. A continuación

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resumimos algunos de los hallazgos producidos en el marco de una investigación propia1 sobre
la participación ciudadana institucionalizada en el país. Para profundizar en el tema cuentan
con el texto "Mapa de la configuración institucional de la participación local en la Argentina"
(Schneider et. al.: 2016) propuesto para esta clase. Allí se presentan varios mapas que
sintetizan de manera analítica la realidad participativa institucional desde el punto de vista de
la normativa provincial y municipal del país y, por el otro, las principales experiencias
participativas implementadas en los municipios estudiados. El capítulo también analiza las
políticas participativas en las capitales provinciales, la CABA y nueve municipios del Conurbano
Bonaerense.

2.1.2 Mecanismos de democracia directa a nivel provincial

En la actualidad veintidós de las veintitrés provincias argentinas y la CABA cuentan con
algún tipo de mecanismo de democracia directa (MDD) o de democracia semidirecta (MDS) en
sus constituciones. Entre los Mecanismos de democracia directa (MDD), encontramos:

a. Referéndums: son activados “desde arriba” y permiten al poder ejecutivo o legislativo

consultar la opinión de la ciudadanía con respecto a ciertas temáticas. Puede ser de carácter
vinculante o no vinculante: en el primer caso, el resultado de la consulta adquiere fuerza de
ley y en el segundo no existe ninguna consecuencia legal.

a. 1. Referéndums vinculantes: 15 de las 23 provincias incorporan este tipo de MDD y

todas dejan en manos del poder legislativo la decisión de ponerlo en práctica. Los poderes
ejecutivos por sí solos no pueden convocarlos. Este hecho sumado a otros requisitos como la
exigencia de mayorías simples o calificadas en ambas cámaras para habilitar su puesta en
práctica pueden acotar los alcances de este mecanismo2. Otra limitación está constituida por
los temas vedados o excluidos de las consultas. Los temas que se prohíben son generalmente
aquellos que requieren mayorías especiales para ser tratados: reforma constitucional,
presupuesto, impuestos y modificación del código electoral entre otros.

En resumen, los referéndums vinculantes en Argentina están limitados a ser iniciados

solamente por el poder legislativo y bajo mayorías en ambas cámaras del órgano legislativo,
que pueden ser absolutas o calificadas. También existe un límite importante en la exclusión de
temas políticamente relevantes o sensibles, que por lo general exigen mayorías especiales
para su tratamiento.

a. 2. Referéndums no-vinculantes: se encuentran previstos en las Constituciones de 15

provincias y pueden ser activados por el poder legislativo y el ejecutivo en todas ellas, a
excepción de Jujuy, San Luis, San Juan y Entre Ríos. Se excluyen los mismos temas vedados a
la versión vinculante del mecanismo, con la excepción de CABA que permite consultar sobre

1
Proyectos “Democracia local y participación ciudadana institucional en la Argentina: mapa, factores explicativos y
consecuencias”, Fondos UNDAVCYT 2011-2014 y PICTO-104, Dir. Cecilia Schneider.
2
Diez de las quince provincias mencionan este requisito explícitamente en sus constituciones: Buenos Aires,
Catamarca, Chubut, Santa Cruz y Santiago del Estero demandan mayorías simples, mientras que Chaco, La Pampa,
San Juan, San Luis y Tierra del Fuego exigen mayorías calificadas de dos tercios.
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materia tributaria. El análisis de estos MDD a nivel provincial se ve relativamente limitado al
no haber podido hallar las leyes que los reglamentan, aun cuando algunas constituciones como
las de Buenos Aires, Corrientes, Jujuy, La Pampa y Santiago del Estero ordenan explícitamente
en sus textos su redacción y aprobación.

b. Iniciativas legislativas

Se debe recordar que en Argentina este mecanismo de participación ciudadana iniciado “desde
abajo” no conlleva la decisión directa de la ciudadanía sino la petición al parlamento para que
éste trate un proyecto de ley, previa recolección de un determinado porcentaje de firmas. 17
de las 23 provincias aseguran este mecanismo en sus Constituciones.

Las principales materias excluidas son las referidas a reforma constitucional, tributos y
presupuesto. Además de estos temas, algunas provincias agregan otros como tratados
interprovinciales o con el gobierno nacional (Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, Corrientes,
Jujuy, Salta, San Luis y Santiago del Estero), la modificación del régimen electoral (Entre Ríos
y Corrientes) y algunos temas que se vinculan con el poder judicial como la creación y
competencia de tribunales (Córdoba) y sobre materias contravencional y procesal penal
(Chubut).

Los principales requisitos que se exigen a la ciudadanía para poner en práctica iniciativas
legislativas son la presentación de un determinado porcentaje de firmas del padrón electoral
provincial, un período de tiempo para reunirlas y, en algunas provincias, una distribución
geográfica de los habitantes que adhieren al proyecto con su firma. El número de firmas es un
requisito muy importante a tener en cuenta pero también lo son los plazos que las leyes fijan
para poder reunirlas. Sólo tres provincias (Santa Cruz, Salta, Corrientes) y la CABA los
mencionen en sus respectivas leyes regulatorias.

Otro dato destacable es que una cantidad considerable de provincias establecen el período de
tiempo que posee la legislatura para tratar un proyecto de ley introducido mediante iniciativa
popular. Por lo general el plazo establecido es de doce meses (CABA, Corrientes, Río Negro y
Chaco), a excepción de la provincia de Chubut y Entre Ríos que establecen seis meses, La
Rioja que fija tres meses y Córdoba ciento veinte días.

c. El veto popular

Este MDD iniciado “desde abajo” tiene como objetivo principal la derogación total o parcial de
una ley, sea a través de la petición de tratamiento legislativo de un proyecto de ley (mismo
procedimiento que la iniciativa legislativa), o mediante un referéndum vinculante activado por
una junta de firmas donde la ciudadanía decide directamente. En Argentina sólo tres
provincias permiten a los ciudadanos iniciar este tipo de mecanismo: Córdoba, La Rioja y Río
Negro.

d. Revocatoria de mandato

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El objetivo principal de este mecanismo es dotar a la ciudadanía de una herramienta para
finalizar el mandato de un funcionario público que por lo general es el jefe del poder Ejecutivo
o algún miembro del poder Legislativo. En la actualidad se permite en la CABA y en cinco
provincias: Chaco, Chubut, La Rioja, Santiago del Estero y Tierra del Fuego. Su
funcionamiento está previsto de la siguiente manera: el sector de la ciudadanía interesado en
solicitar la revocatoria de alguna autoridad electa por el voto popular debe fundamentar las
razones por las cuales se requiere la revocación (estas razones no están sujetas a revisión de
ningún tipo y no son un requisito obligatorio para activar el mecanismo). Y reunir un
porcentaje determinado de adhesiones (firmas) del padrón electoral provincial para que se dé
lugar a un referéndum (vinculante y obligatorio) donde la ciudadanía decida la continuidad o
destitución de la autoridad en cuestión.

e. Mecanismos de Democracia Directa obligatorios

Son aquellos que las Constituciones obligan a poner en práctica ante situaciones puntuales,
están presentes en 13 de las 23 provincias argentinas. Dentro de este tipo de MDD se
distinguen los referéndums de ratificación de reformas constitucionales de los referéndums
que deben ponerse en práctica ante otras situaciones, como cambio de límites geográficos y
fusión de municipios, entre otros temas.

e. 1. MDD Obligatorios de ratificación

Las provincias que incorporan referéndums de ratificación son Chaco, Rio Negro, San Juan,
Tierra del Fuego, Formosa, La Rioja, Misiones y Tucumán. En cada una de estas ocho
provincias, los referéndums de ratificación adquieren diferentes matices.

2.1.3 Mecanismos de democracia semidirecta (MDS) a nivel provincial

a. Audiencias públicas

Las audiencias públicas se desarrollan dentro de un ámbito consultivo y

participativo, donde las autoridades tienen un espacio para exponer, dar explicaciones
y consultar a la ciudadanía sobre un tema de especial interés. A la vez, los/as
ciudadanos/as tienen la oportunidad de plantear a las autoridades sus reclamos,
consultas, presentar ideas y/o soluciones y argumentar su postura frente a la
problemática en discusión. Están contemplados solamente en las constituciones
Provinciales de Neuquén y Entre Ríos.

2.1.4. Mecanismos de participación ciudadana en el nivel municipal

Aquí haremos referencia a las variables utilizadas para analizar los distintos
mecanismos de participación ciudadana presentes en la legislación municipal de las capitales
argentinas. Un punto a considerar para estos casos es el concepto de "autonomía municipal"

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que permite entender cómo está organizada dicha legislación a lo largo del país. La mayoría
de las capitales provinciales poseen sus propias Cartas Orgánicas Municipales (COM), con sus
propios mecanismos de participación. Los demás municipios se rigen por la Ley Orgánica
Municipal (LOM) de su respectiva provincia.

El relevamiento fue realizado sobre 21 ciudades capitales del territorio nacional y 9

municipios del Conurbano Bonaerense. El mismo se implementó mediante un formulario
dirigido a funcionarios del municipio, que abarca diferentes dimensiones de análisis.

El análisis consideró las siguientes dimensiones:

a) Marco normativo, organización y nivel de institucionalización: Se relevaron características

del funcionamiento municipal y el nivel de institucionalización en relación a la temática
participativa: existencia de normativas que dictaminan y/o regulan la participación ciudadana
en el gobierno municipal; existencia de una oficina específica encargada de promover,
desarrollar e implementar mecanismos y/o experiencias de participación ciudadana y su año
de creación; existencia de fondos específicos para este fin, disponibilidad de planes o
programas específicos que promuevan, ordenen, mejoren o coordinen las actuaciones
municipales en las distintas áreas de la participación; y la aplicación de planes o programas y
normativas de descentralización política y administrativa. Además, se indagó sobre la
existencia de comisiones en el Concejo Deliberante dedicadas a abordar y discutir
legislativamente ambas temáticas (participación y/o descentralización).

b) Mecanismos, procesos y experiencias participativos implementadas: Se relevó cantidad y

tipo de procesos y experiencias participativas implementadas en los últimos años.

c) Experiencias participativas significativas: Se analizaron en profundidad dos experiencias

consideradas significativas por los mismos municipios (en relación al tema a discutir, la
cantidad de población que participó, los resultados producidos, la calidad del proceso, etc.), y
se trató de conocer el cómo, el qué y el quién de la participación. Se identificaron las
siguientes dimensiones: c.1) organización (tipo y carácter de la experiencia; su periodicidad;
la intervención de otras administraciones, etc.); c.2) finalidad (los temas tratados; sus
objetivos los resultados alcanzados; dificultades encontradas; las evaluaciones realizadas) y
c.3) tipo de movilización de los participantes (la forma de selección y la cantidad de
participantes; los medios y modos de difusión empleados; las organizaciones que participaron
del proceso y las fases en las que intervinieron).

El relevamiento municipal nos permitió determinar que al menos 21 municipios habían

implementado algún tipo de mecanismo participativo o realizado alguna experiencia de
participación ciudadana entre 2000 y 2012. Los mecanismos más implementados por los
municipios (de mayor a menor) son los Consejos (sectoriales, territoriales y vecinales), los
planes participativos en sus distintas modalidades (planes estratégicos, planes del delito y
planes urbanos) y luego se ubican los presupuestos participativos, los foros ciudadanos y las

-11-
audiencias públicas. Por tanto, resalta que este tipo de prácticas es cada vez más habitual en
la vida democrática local.
Los/as invitamos a consultar el mapa que resultó de todo el relevamiento. La principal
conclusión a la que se ha arribado en este punto es que la presencia y la variedad de
mecanismos en las ciudades es la misma que a nivel provincial y, para determinados
mecanismos, suele ser mayor.

3.1. El presupuesto participativo, algunas consideraciones

El Presupuesto Participativo (en adelante PP) es uno de los mecanismos de participación

más expandidos y replicados tanto en Latinoamérica como a nivel mundial3. Argentina no
escapa a dicha tendencia expansiva y ascendente de casos de PP. En el capítulo "Mapa de la
configuración de la participación..." que tienen como parte de la bibliografía obligatoria
presentamos los hallazgos de nuestro estudio sobre las características que asume este
mecanismo a lo largo del territorio. Aquí nos interesa mencionar a modo ilustrativo que al
menos 14 ciudades implementan PP y dentro de este grupo, 11 lo mencionaron como una de
las dos experiencias más significativas4 dentro de un amplio repertorio de mecanismos
ofertados5. Algunos factores que inciden en esta situación son:

❖ Periodicidad y grado de formalización. La naturaleza de los PP hace que se constituyan como

experiencias permanentes y de aplicación estable. Esta periodicidad puede resultar
favorable en la creación de una estructura institucional adecuada y en la creciente
generación de una cultura participativa. En este sentido el grado de formalización de las
experiencias también resulta un elemento importante. Sin embargo la reglamentación de los
mecanismos en Argentina (ya sea una norma municipal u ordenanza que establezca la
obligatoriedad, periodicidad y condiciones de la participación) es bastante heterogénea.

❖ Presencia de normativas generales de promoción de la participación institucional (refiera o

no al PP). Esto nos da una cierta idea del clima normativo participativo, ya sea expresado a
través de las Cartas Orgánicas Municipales y/u ordenanzas municipales.

❖ Temas trabajados. La temática más frecuente entre las experiencias está vinculada a
intervenciones en el espacio urbano (equipamiento e infraestructura). Luego se puede
distinguir un conjunto de tópicos relacionados con el presupuesto municipal, la planificación
urbana y el medio ambiente. En tercer lugar y en menor medida, se discuten cuestiones de
seguridad y cultura, seguidos aquellos relativos a participación y política social. Las

3
Los datos más recientes dan cuenta de entre 500 y 920 casos en América Latina, 300 en Europa y más de 100 en
África (Sintomer, Herzberg y Allegretti, 2010; Porto de Oliveira, 2013). Esta fenomenal expansión ha estado mayormente
impulsada por organismos multilaterales y ONG internacionales que lo han presentado como el instrumento más eficaz
de “gobernanza” local en el marco de lo que fuera el paradigma de la Nueva Gestión Pública, muy en boga en los años
'90.
4
En términos de impacto, resultados obtenidos, cantidad de participantes y permanencia en el tiempo.
5
Entre los que encontramos: foros ciudadanos, planes de prevención del delito participativos, planes estratégicos,
planes urbanos participativos, consejos o comisiones vecinales, consejos territoriales, consejos sectoriales, cabildos
abiertos, audiencias públicas, referéndum, agenda, iniciativa ciudadana.
-12-
 temáticas vinculadas a la salud, las políticas de género y las de educación, completan la
lista.

❖ Finalidad que los funcionarios públicos otorgan al PP. Aquí nos preguntamos si son utilizados
como herramienta de participación que prioriza la deliberación y profundiza el ejercicio de la
democracia, o están pensados como un espacio meramente consultivo. Encontramos que la
mayoría de los casos estudiados tiene como principal objetivo producir una decisión final.

❖ Los participantes del PP. Al pensar en quiénes participaron vemos que en primer lugar se
encuentran las organizaciones no gubernamentales y fundaciones. En segundo lugar los
consejos vecinales o barriales, seguidos por las asociaciones religiosas y culturales. Entre
aquellos cuya participación fue baja se encuentran partidos políticos, sindicatos y
finalmente, las universidades están ausentes del mecanismo. Este dato debe
complementarse con información sobre la forma en la que se realiza la convocatoria, lo que
refleja entre otras cosas, el grado de apertura del mecanismo.

Antes de cerrar esta clase nos parece importante señalar que la proliferación del PP no
se traduce necesariamente en experiencias de mayor calidad ni en la consolidación de sus
diseños. Muchos funcionan como mecanismos meramente consultivos o proveedores de
información resultando en políticas que poco tienen que ver con el modelo original, es decir
con experiencias que busquen avanzar en la “democratización de la democracia" (Pateman:
2012). El modelo original implementado en Porto Alegre se proponía como un diseño que
incluía tres características principales:
1) la participación abierta a toda la ciudadanía;
2) la atribución a los propios participantes de definir las reglas de deliberación y decisión; y
3) La colocación de los recursos necesarios para inversiones, basada en la combinación de
criterios generales (de los participantes) y técnicos (gobernantes).

Asimismo estos principios se tradujeron en tres formas de institucionalidad

participativa: las asambleas regionales (de participación individual y abierta, con reglas
internas definidas por los participantes); un principio distributivo capaz de revertir
desigualdades preexistentes con relación a la distribución de bienes públicos; y un
mecanismo de compatibilidad entre el proceso de participación y de deliberación (así como
de estos con el poder público) que abarca el funcionamiento de un consejo capaz de deliberar
sobre el presupuesto y de negociar prioridades con la prefectura local (Souza Santos y Avritzer,
2004).
Estas innovaciones imprimieron al PP una relevancia profunda en tres ejes de debate de
la teoría democrática: la relación sociedad civil/democracia local, el diseño institucional y la
profundización de la democracia.
En relación al primer eje la literatura especializada busca mostrar la importancia de
contar con prácticas asociativas preexistentes en la sociedad civil como condición para el
surgimiento y éxito del PP. Las cuestiones más debatidas en este campo son el papel de las

-13-
estructuras organizativas; la capacidad del Estado de inducir formas de asociativismo y
prácticas deliberativas semejantes a aquellas existentes en el campo de la sociedad civil; la
capacidad del mecanismo de distribuir recursos de modo generalizado; y el papel de la
tradición asociativa en la variación del éxito de las experiencias del PP.
En cuanto al diseño institucional diversas investigaciones reivindican la influencia de las
instituciones en su capacidad de predeterminar actitudes de los actores sociales (Powell, 1991;
Hall y Taylor, 1996). Silva (2001) apunta la importancia de dos variables en el diseño del PP:
(i) la división de la ciudad en regiones jerarquizadas según su peso relativo; (ii) la capacidad
del mecanismo de conciliar propuestas de diseño institucional de diversos actores en el
momento de su implementación. Es decir el mecanismo debe tener instancias de deliberación
que se materialicen en un corpus de reglas, normas y leyes capaces de dar sustentabilidad a
las prácticas participativas.
En relación al tercer eje de debate, capacidad del PP de profundizar la democracia,
Avritzer (2014) presenta cuatro casos o escenarios:
1. El PP es introducido en algún nivel administrativo y no tiene efectos en la
rearticulación entre representación y participación. Los elementos deliberativos del
mecanismo son relativizados y las formas de inclusión de la población pasan a
constituir un elemento secundario de la propuesta. En estos casos el PP se vuelve
una tentativa de articulación conservadora de los elementos participativos, con el
solo objetivo de crear nuevos mediadores entre la sociedad civil y la sociedad
política.

2. El PP acentúa algunos elementos deliberativos en nivel local pero no consigue alterar

los elementos fundamentales de la cultura política y de la infraestructura asociativa.
El elemento más virtuoso de estos casos es que a pesar de que el PP no modifica la
cultura política, parece tener fuertes matices distributivos que son extremadamente
relevantes en los países latinoamericanos.
3. Ciudades con fuerte tradición asociativa y en los cuales el PP acentúa los elementos
de participación y de deliberación. El caso de Porto Alegre es el más ejemplar pero
no es el único. Chapecó resulta muy similar y Belo Horizonte, São Paulo y Recife,
parecen tener potenciales semejanzas. En estos casos el PP acentúa elementos
deliberativos y participativos en la cultura política estableciendo una sinergia
democratizante con los sectores organizados de la sociedad.

4. Experiencia estadual. Ciertamente estos casos poseen el mayor potencial

democratizante, pero son también aquellos en los que existen mayores
incertidumbres sobre la viabilidad de la experiencia. No está claro si los elementos
que tornaron el PP una forma de profundización de la democracia en el nivel
municipal se viabilizarían en el plano estadual.

Conclusión
En la primera parte de la clase presentamos algunos factores para explicar la
emergencia de mecanismos participativos a nivel local, repasando investigaciones de casos
españoles y sobre el caso de CABA. Ambos análisis permiten retomar elementos estructurales,
ideológicos y contextuales para pensar críticamente la implementación de este tipo de políticas
públicas a nivel local.
En el segundo tramo nos enfocamos en la situación actual de la participación ciudadana
-14-
institucionalizada en Argentina. El análisis proporciona una visión de conjunto de las
experiencias existentes incluyendo tanto los aspectos normativo/institucionales de nivel
provincial y municipal, como las dimensiones relativas a la implementación práctica de dichas
experiencias. Todo ello nos ha permitido reconstruir algunas de las características principales
del panorama nacional de mecanismos participativos.
Cabe subrayar que todos los municipios consultados afirman haber implementado al
menos un mecanismo de participación ciudadana entre 2000 y 2012. Asimismo, la diversidad
resulta bastante considerable: se registró una gama de quince tipos diferentes de mecanismos
participativos puestos en marcha a nivel municipal.
Por otro lado, al focalizar las experiencias consideradas significativas por los propios
municipios, surge que los mecanismos de participación ciudadana que más se repiten son los
Presupuestos Participativos y los diferentes Consejos consultivos (vecinales, territoriales o
sectoriales). Se trata mayoritariamente de experiencias permanentes y estables, con un grado
relativamente elevado de formalización o institucionalización. Por lo general, los mecanismos
implementados aparecen insertos en una red institucional transversal que trasciende la oficina
específica encargada de coordinar el mecanismo participativo (cuando esta existe), articulando
varias dependencias municipales. Estas características nos hablan de una correlación entre la
antigüedad de las experiencias y la estabilidad de las mismas.
Al analizar las temáticas más habituales que se priorizan en estas experiencias
participativas encontramos que remiten (en orden decreciente) a equipamiento, planificación
urbana, presupuesto municipal, medio ambiente y política social; y que los distintos objetivos
perseguidos (obtención de una decisión final, intercambio de información y consulta,
deliberación o valoración de la opinión de los participantes) no siempre fueron alcanzados.
Esto no supone necesariamente que los resultados de las experiencias sean negativos. Al
contrario, la inmensa mayoría de los consultados las han evaluado como buenas o muy
buenas.
En lo que respecta al tipo y la cantidad de actores que han participado en los
mecanismos se evidencia que en la mayoría de los casos existe una combinación más o menos
equitativa entre ciudadanos individuales y asociaciones (ONG’s y fundaciones, consejos
vecinales o barriales, asociaciones religiosas culturales, etc.). Asimismo, la manera en que se
realiza la convocatoria es un factor de peso en lo que refiere a la cantidad y tipo de
participantes que determina, en gran parte, el éxito o el fracaso del proceso participativo.
Para concluir, la evidencia presentada permite afirmar que –con matices y heterogeneidades-
la participación ciudadana parece posicionarse como un tema presente en las agendas
normativas y prácticas de los gobiernos municipales.

Lecturas obligatorias

Blanco, I., y Font, J. (2005). La participación local: factores estructurales, ideológicos e

instrumentales. Madrid, Universidad Autónoma de Madrid. Facultad de Derecho, Working
Paper, (42)
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Schneider, C., Arques F., Díaz Rosaenz M, Moreira M. (2016), Mapa de la Configuración
institucional de la participación local en la Argentina, en Schneider (comp), La democracia
local en la Argentina actual, Biblos, Bs.As.: pp. 45-101

Schneider, C. (2007) “La participación ciudadana en el Gobierno de Buenos Aires (1996 -

2004): el contexto político como explicación”, en Revista CIDOB América Latina, Serie
Documentos América Latina 21, Barcelona

Lecturas complementaria

Schneider, C y Díaz Rosaenz, M. (2016) “La alegría no es solo brasileña: el PP en las

ciudades argentinas”, en Schneider (comp) La democracia local en la Argentina actual,
Biblos, Bs.As.: pp. 103-135

Avritzer, L (2014) Los desafíos de la Participación en América Latina, Cap.1 “El PP y la

teoría democrática: un balance crítico”, Prometeo, Buenos Aires.

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