Polis

Revista Latinoamericana 
58 | 2021
¿Para qué sirve una Constitución Política en América
Latina?

Los límites de la participación: un análisis de la

política de participación ciudadana en Chile
(2011-2018)
The Limits of Participation: An Analysis of the Citizen Participation Policy in
Chile (2011-2018)
Os limites da participação: uma análise da política de participação cidadã no
Chile (2011-2018)

Sebastián Carrasco Soto

Edición electrónica
URL: https://journals.openedition.org/polis/20103
ISSN: 0718-6568

Editor
Centro de Investigación Sociedad y Politicas Públicas (CISPO)
 

Referencia electrónica
Sebastián Carrasco Soto, «Los límites de la participación: un análisis de la política de participación
ciudadana en Chile (2011-2018)», Polis [En línea], 58 | 2021, Publicado el 03 marzo 2021, consultado el
28 mayo 2021. URL: http://journals.openedition.org/polis/20103

Este documento fue generado automáticamente el 28 mayo 2021.

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Los límites de la participación: un

análisis de la política de
participación ciudadana en Chile
(2011-2018)
The Limits of Participation: An Analysis of the Citizen Participation Policy in
Chile (2011-2018)
Os limites da participação: uma análise da política de participação cidadã no
Chile (2011-2018)

Sebastián Carrasco Soto

NOTA DEL EDITOR

Recibido: 04.03.2020 | Aceptado: 29.05.2020

El autor agradece el financiamiento de los proyectos de investigación: ANID/FONDAP/15130009 y

CONICYT/FONDECYT/11150120. También agradece a Antoine Maillet, Aldo Madariaga y a los/as
dos revisores/as anónimos, cuyos excelentes comentarios permitieron mejorar
considerablemente el artículo.
1 V20| N58 | 2021
2 DOI: 10.32735/S0718-6568/2021-N58-1581
3 Como citar este artículo:
4 Carraco Soto, S. (2021). Los límites de la participación: un análisis de la política de
participación ciudadana en Chile (2011-2018). Polis Revista Latinoamericana, 20 (58),
120-140. doi: http://dx.doi.org/10.32735/S0718-6568/2021-N58-1581

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Introducción
5 Tradicionalmente, los índices internacionales, así como la literatura especializada, han
caracterizado a Chile como uno de los sistemas democráticos más estables y de mayor
calidad en América Latina (Levine y Molina, 2007). No obstante, desde hace algunos
años esta clásica visión del país ha sido tensionada por distintos factores. En el plano
político, se han conocido diversos casos de financiamiento irregular y corrupción por
parte de altos directivos públicos y actores políticos (Maillet, Faure y Carrasco, 2019). A
su vez, se constata que la participación electoral ha disminuido permanentemente
desde la década de 1990 (Navia, 2004) y se ha producido un debilitamiento de las
estructuras partidarias (Huneeus y Avendaño, 2018). Todo esto ha generado poca
credibilidad de las instituciones, contribuyendo a la crisis de representación del sistema
político chileno (Luna y Mardones, 2017).
6 En el ámbito económico, se han articulado distintas voces críticas desde la sociedad
civil hacia el modelo imperante. Las posturas críticas se han visto profundizadas por las
actividades contrarias a la libre competencia y de abuso a los consumidores de algunas
grandes empresas, como lo son las prácticas monopólicas y de colusión de precios
(Huneeus, 2018). La proliferación de movimientos sociales con diversas demandas, han
servido para canalizar este descontento (Donoso y Von Bülow, 2017). No obstante, para
algunos, el aumento de movimientos sociales es un síntoma de un sistema político que
no logra canalizar institucionalmente los conflictos y problemáticas sociales. En
términos generales, todos estos elementos han repercutido en la forma en que se
entiende la democracia en el país. La antigua perspectiva elitista ya no parece
responder al nuevo contexto político imperante, donde la ciudadanía tiene un rol más
relevante en la escena pública.
7 Ante este panorama, la clase política ha ensayado distintas respuestas para hacer frente
a la crisis, como cambios en normas legales y la creación de nuevas instituciones. Una
de las principales medidas que se viene desarrollando desde hace algunas décadas es la
apertura de canales institucionales de participación. La principal expresión de este
fenómeno en Chile se encuentra plasmado en la ley sobre asociaciones y participación
ciudadana en la gestión pública, del año 2011. Así, para los gobiernos democráticos
actuales, la participación constituye un imperativo: lejos de las perspectivas
procedimentales de la democracia. Hoy en día el involucramiento de los ciudadanos en
los procesos de toma de decisión política es necesario para la legitimación de las
instituciones democráticas y de las decisiones políticas (Sintomer y Blondiaux, 2004).
8 De la misma forma, la literatura sobre participación mantiene una actitud bastante
optimista respecto al aporte que estas instancias representan en la mejora de la gestión
y las políticas públicas (Prieto-Martín y Ramírez-Alujas, 2014). Sin embargo, el contexto
sociopolítico anteriormente descrito pone en entredicho la efectividad y el impacto que
ha tenido la participación ciudadana. En la práctica, la participación puede contribuir a
solucionar algunos de los problemas de nuestras democracias (Welp, 2016). Aunque
también puede agudizarlos (Balderacchi, 2017). De ahí la relevancia de analizar
empíricamente los impactos de la instauración de nuevos canales de participación en el
sistema político, más allá de las consideraciones normativas que se tengan al respecto.
9 Desde otra perspectiva, la literatura sobre participación ciudadana en Chile posee un
marcado sesgo hacia los casos en el nivel local. Este tipo de estudios posee un gran
número de fortalezas metodológicas (Gerring, 2015) y teóricas, debido a que los

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municipios son los principales promotores de la democracia participativa (Welp y

Schneider, 2011). No obstante, existen escasos análisis que evalúen la participación
ciudadana en Chile a nivel del gobierno central. Realizar un estudio en un nivel
analítico más allá de lo local, permite comprender el fenómeno en relación con otras
dinámicas del sistema político nacional y su impacto en los mismos. En términos
teóricos, el estudio también avanza hacia una caracterización general sobre el rol que
ha tenido el desarrollo de la participación en la democracia misma. En tal sentido, se
discute sobre las implicancias de la implementación de la política de participación en el
contexto de la democracia chilena.
10 En consideración con estos elementos, la pregunta central que guía esta investigación
refiere a ¿cómo ha sido el proceso de implementación de la política de participación
ciudadana en Chile y cuál ha sido su impacto en los procesos de toma de decisión del
gobierno central? Teóricamente formulada, esta pregunta remite al tipo de democracia
bajo el cual se desarrollan este tipo de arreglos institucionales y cómo esta visión sobre
la democracia puede (o no) mutar en función de los nuevos elementos participativos
que son incorporados en los procesos de toma de decisión política.
11 En esta investigación se aplicó una metodología cualitativa de estudio de caso, en torno
a lo que el autor ha configurado como la política de participación existente en el país y
que se expresa en la Ley 20.500 sobre participación ciudadana y organizaciones de la
sociedad civil. Para llevarlo a cabo, se aplicaron técnicas de análisis documental,
entrevistas y observación, y también se recurrió a fuentes secundarias.
Específicamente, se analizó bibliografía académica especializada, documentos legales
(leyes; historias de ley) y gubernamentales (informes; instructivos presidenciales) y
prensa nacional y local; también se realizaron entrevistas en profundidad a actores
claves en la formulación e implementación de políticas y experiencias participativas (ex
ministros y parlamentarios, funcionarios públicos y expertos) y se hizo observación en
foros y seminarios donde participaban actores relevantes vinculados a la participación
ciudadana.
12 En los siguientes apartados, el artículo se estructura de la siguiente forma. En primer
lugar, se entregan los fundamentos teóricos que sustentan el análisis. En segundo lugar,
se discute sobre la aproximación metodológica que se utilizó. Luego, se contextualiza la
política de participación ciudadana en Chile. En cuarto lugar, se analiza el proceso de
implementación, con especial foco en las implicancias que esto ha tenido para las
instituciones y actores del sistema político chileno. Finalmente, se entregan ciertas
conclusiones.

Democracia, política y participación: elementos para

entender una compleja relación
13 Desde una mirada amplia, la participación ciudadana puede ser entendida como
cualquier actividad ciudadana que busque influenciar la vida política colectiva, más allá
del ámbito electoral (Macedo, 2005). A grandes rasgos, esta participación de los
ciudadanos puede expresarse en al menos dos formas. La primera, como formas de
acción colectiva no institucionalizadas que, bajo una lógica bottom-up, van a buscar
incidir en la arena estatal. Los movimientos sociales son un buen ejemplo de ello
(Amenta et al., 2010). La segunda, refiere a mecanismos de participación no electoral
que son diseñados por la autoridad, para incrementar la participación de los

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ciudadanos en los procesos de toma de decisión (Smith, 2009). Esto último es lo que la
literatura conoce de manera general como participación ciudadana institucional (Welp
y Schneider, 2011)1. Sobre este tipo de participación es que indaga el presente artículo.
14 La participación ciudadana institucional presenta numerosas formas y mecanismos,
que además adquieren características propias dependiendo del contexto. Los
mecanismos pueden ir desde mesas barriales para discutir temáticas específicas que
incolucran a la comunidad, hasta plebiscitos nacionales para decidir sobre el cambio de
una Constitución Política. En un proceso participativo, los ciudadanos pueden ser
consultados, deliberar, elaborar propuestas y/o tomar decisiones (Zaremberg y Welp,
2020). No obstante, en última instancia el tipo de mecanismo, los participantes y la
manera en cómo participan nos remite a los framings dominantes sobre cómo se
entiende la democracia en una sociedad.
15 En el marco de la teoría democrática, parte de la literatura ha establecido una tensión
entre los conceptos de participación y representación. Bajo una mirada minimalista de
la democracia, los regímenes representativos no debiesen incentivar mecanismos de
participación que vayan más allá de las elecciones, ya que estos minarían la legitimidad
de los representantes electos (Schumpeter, 1962). Desde esta perspectiva, las
instituciones democráticas son representativas, por lo que los ciudadanos no
gobiernan, sino que son gobernados por otros (Przeworski, 2010). Así, el rol de la
ciudadanía estaría limitado a la participación electoral. Sin embargo, la visión
dicotómica entre participación y representación es cada vez más obsoleta, en la medida
en que se entiende que ambas son complementarias. La representación no es
antagónica a la participación. Lo contrario a la representación, sería la exclusión de la
ciudadanía de la vida democrática (Plotke, 1997). De hecho, bajo la misma idea de la
complementariedad se ha planteado que la representación es fundamental para la
expansión de la participación democrática (Urbinati, 2006). Estas consideraciones
hacen que hoy en día se conciba el desarrollo de la participación como un elemento
central dentro de las democracias contemporáneas, ya que ésta contribuiría al
fortalecimiento democrático.
16 En América Latina se produce una situación paradójica. Luego de la caída de los
regímenes autoritarios en la segunda mitad del siglo XX, se instauraron democracias
débiles en la región -democracias delegativas, como las denomina O´Donnell (1991).
Esto llevaría a plantear tempranamente la crisis de la democracia representativa, la
cual se extendería hasta hoy (Breuer, 2007). A pesar de la inestabilidad política y de las
estas crisis de las democracias, a la par se han ido desarrollando distintas instituciones
participativas, sobre todo a nivel local. Ya desde la década de 1970 y 1980 se pueden
observar programas de presupuestos y gobernanza local participativa en la región
(Falleti y Riofrancos, 2018). Con el pasar de las décadas, la implementación de este tipo
de mecanismos ha ido en aumento (Zaremberg y Welp, 2020).
17 Para algunos, las crisis sistémicas de las democracias consolidadas que se han asentado
en distintos países latinoamericanos son producto de dos fenómenos. Por un lado, del
desalineamiento entre las expectativas y demandas de participación de los ciudadanos.
Por el otro, de las capacidades de las instituciones políticas de responder a esas
demandas (Pogrebinschi, 2013). Ante esto, establecer distintos tipos de mecanismos de
participación ciudadana es la solución ideada dentro de algunos sistemas políticos para
revitalizar la democracia y resolver los deficit de legitimidad (Zaremberg y Welp, 2020).

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Sin embargo, estas innovaciones democráticas pueden generar distintos efectos sobre
la democracia y las políticas públicas, los que no necesariamente son positivos.
18 En tal sentido, la literatura reconoce resultados diversos sobre los impactos que tiene la
participación en los sistemas democráticos. Por una parte, se ha demostrado que los
mecanismos de participación afectan las actitudes de los ciudadanos con respecto al
sistema político. Es decir, los mecanismos juegan un rol educativo, aumentando el
compromiso democrático de la ciudadanía (Welp, 2016; Barber, 1984). Incluso pueden
reformar instituciones políticas y evaluar la calidad de la democracia (Pogrebinschi,
2013). En procesos participativos de democracia directa realizados con un amplio
involucramiento ciudadano -mientras se cumplan algunos requisitos-, generan una
mayor confianza en las instituciones, puede aumentar la participación electoral y
producir ciudadanos más informados y comprometidos con los procesos políticos que
los afectan (Anduiza et al. 2008; Bowler y Donovan, 2002; Dyck y Seabrook, 2010).
19 Por otro lado, la evidencia también muestra que los mecanismos de participación
ciudadana pueden ser utilizados políticamente, e incluso pueden estar capturados por
ciertos grupos con poder dentro de la sociedad civil para satisfacer motivaciones
personales (Balderacchi, 2017). También, se ha establecido que los mecanismos de
democracia directa -entendidos como un mecanismo de participación- son usados por
líderes políticos para no responder ante otras instituciones representativas (Altman,
2011). Incluso, algunos autores han planteado una afinidad entre el populismo y los
mecanismos de democracia directa (Mudde y Rovira, 2017). Desde estas miradas, la
participación es entendida como mecanismos de manipulación y polarización de la
ciudadanía (Balderacchi, 2017) Ante esto, queda de manifiesto el permanente riesgo de
instrumentalización política que trae consigo la implementación de mecanismos de
participación.
20 En función de esta revisión se puede dar cuenta que existe una tensión entre la
literatura normativa y empírica sobre la participación ciudadana. Desde lo teórico, la
teoría democrática ha establecido a la participación como un ideal normativo a
alcanzar por los regímenes políticos. No obstante, los alcances que pueda tener dicha
participación también dependen del contexto político y democrático existente. Desde la
literatura empírica, se da cuenta que la participación ciudadana tiene distintos efectos,
tanto positivos como negativos en las dinámicas políticas y sociales de las comunidades.
Es decir, a pesar de que la participación pueda constituir un ideal normativo, esta
puede provocar efectos negativos para con el sistema democrático, dependiendo de
cómo se lleve a cabo (Anduiza et al., 2008). Por lo tanto, el fenómeno de la participación
debe ser analizado teniendo en cuenta lo que ésta puede significar para la práctica
política y no solamente sus implicancias en términos normativos (Shapiro, 2009). De
este modo, la crisis democrática actual que enfrenta el sistema político chileno (Luna y
Mardones, 2017) se perfila como una ventana de oportunidad para observar las
dinámicas participativas.

Aproximación metodológica

21 El presente estudio plantea analizar la implementación de la política de participación

ciudadana en Chile -expresada en la ley de participación ciudadana Nº 20.500-, desde su
promulgación en 2011 hasta el fin del segundo mandato de la Presidenta Bachelet. Para
hacerlo, se utiliza la metodología del estudio de caso. Un estudio de caso es un “estudio

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intensivo de una sola unidad, con la meta de generalizar sobre un conjunto mayor de
unidades” (Gerring, 2015, p.79). A partir de esta definición, cabe destacar el cáracter
intensivo que se le atribuye al estudio de caso. Esto implica que la metodología aborda
el fenómeno en profundidad, valiendóse de distintas técnicas para ello. De este modo,
reconstruye los procesos bajo análisis, considerando la validación y triangulación de las
distintas piezas de información recolectadas. A pesar de que el caso constituye una
unidad limitada en términos de alcance empírico, los estudios de caso han mostrado
tener importantes fortalezas metodológicas; especialmente en lo que refiere a la
construcción de teorías (Blatter y Haverland, 2012). De ahí su objetivo de comprender
otras unidades de análisis a partir de una sola unidad.
22 Por otro lado, los estudios de caso han mostrado ser de gran utilidad en el análisis de
fenómenos sociales diversos -en las ciencias sociales en general y en la ciencia política
en particular (Blatter y Haverland, 2012). Incluso algunos estudios de caso son
considerados como clásicos, dada su relevancia. En el presente análisis, el caso
corresponde a la política de participación ciudadana del gobierno central, expresada
principalmente en la ley de participación ciudadana Nº 20.500, del año 2011. Además, el
caso se limita a un horizonte temporal de 7 años, los cuales transcurren en dos
gobiernos, entre 2011 y 2018. Analizar la implementación de una política en dos
gobiernos, de ideologías políticas distintas, permite visualizar patrones de cambio y
continuidad. Asimismo, constituye un horizonte temporal relativamente extenso para
dar cuenta de procesos de acomodación y cambios incrementales que se generan en la
implementación de una política pública (Mahoney y Thelen, 2010).
23 De manera específica, se aplicaron distintas técnicas cualitativas de investigación:
observación no participante, análisis de documentos, entrevistas en profundidad y
análisis de literatura secundaria. Respecto a la observación, se asistió a tres foros
enfocados en discutir la participación ciudadana institucional 2. El criterio para asistir a
los foros es que se discutiera sobre la implementación de la política institucional de
participación ciudadana, que se realizaran en Santiago y que combinaran las
perspectivas de actores políticos, de la sociedad civil y académicos en la discusión. Esto
permitió contrastar las perspectivas de diversos actores sobre la temática. La asistencia
a los foros se realizó entre 2017 y 2019. Sobre el análisis de documentos, esto se hizo de
dos maneras. En un sentido, se hicieron análisis en función de una base de datos
original con más de 388 artículos de prensa. Esta base fue construida con información
de prensa desde el año 2011 hasta el 2017, con todos aquellos artículos que
incorporaran el concepto “participación ciudadana”. Se utilizó el medio de prensa
escrita “El Mercurio”. En otro sentido, se analizaron distintos documentos
gubernamentales vinculados a la formulación e implementación de la ley 20.500, tales
como: historia de la ley 20.500, instructivos presidenciales sobre participación
ciudadana de los gobiernos de Piñera y Bachelet, guías de participación ciudadana,
informes de participación elaborados por la DOS, entre otros.
24 Asimismo, se hizo una revisión de literatura relevante sobre participación ciudadana en
Chile y se llevaron a cabo 9 entrevistas en profundidad con actores clave. Respecto a la
técnica propiamente tal, se plantea realizar un muestreo cualitativo de tipo variado
(Hernández-Sampieri, et al., 2010), que permita incorporar las perspectivas de distintos
actores involucrados en la implementación de la política de participación ciudadana en
Chile. Las entrevistas fueron realizadas a los siguientes individuos: profesionales de la
Dirección de Organizaciones Social, profesionales de participación ciudadana, ministros

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y parlamentarios, así como también a académicos y consultores. El objetivo de esta

muestra era contar con diversas perspectivas de la participación, desde los
protagonistas encargados de llevar a cabo el proceso de implementación durante el
período estudiado. En la siguiente tabla (figura 1) se detallan las entrevistas realizadas.

Tabla 1:

Tipos y número de entrevistados

Profesionales Políticos Expertos

Ministro de Ministerio Académico experto en

Profesional DOS (2)
Político (1) participación ciudadana (1)

Profesionales Participación Ciudadana Consultor Participación

Diputado (1)
Ministerio Sectorial (2) Ciudadana (1)

Directivo Público DOS

(1)

Fuente: Elaboración propia

25 La triangulación de la información obtenida a partir de las distintas técnicas aplicadas

permite una mejor comprensión sobre el proceso de implementación de la política de
participación. Se consideran las dificultades y alcances de estos procesos, así como las
falencias que son reconocidas por los propios actores involucrados y que están
plasmadas en los documentos analizados y en los foros a los que se asistió.

Participación ciudadana institucional ¿del discurso a

la acción?
26 La promulgación de la ley de participación ciudadana en 2011 marca un hito, en cuanto
se transforma en la principal expresión de la política de participación. No obstante, la
instauración de una política de participación en Chile parece ser contradictoria con la
forma en la cual se ha desarrollado el proceso de toma de decisiones en el país. La
literatura ha establecido que el proceso de formulación de políticas públicas es elitista
(Olavarría, 2016), donde los principales actores involucrados corresponden, por una
parte, a los partidos políticos (Garretón, 1983) y por otra, a los actores tecnocráticos
(Silva, 2010). Ambos elementos -el componente técnico y el político-partidista- no
fueron excluyentes en los gobiernos que se han sucedido desde el retorno a la
democracia (Dávila, Baeza y Olivares, 2017). Más bien, han sido complementarios. En
este esquema decisional, los actores sociales no tendrían cabida, ya que el sistema sería
receloso de la participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones
(Garcé, 2017).
27 A pesar de ello, desde el retorno a la democracia en Chile, en 1990, se inicia un proceso
de paulatino reconocimiento de la participación ciudadana como un elemento
relevante para el actuar gubernamental. No obstante, de haberse realizado una
incorporación efectiva de los ciudadanos en la toma de decisiones, esto habría entrado

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en conflicto con los actores tradicionales del policy-making. Por ello, y en concordancia
con lo señalado por Delamaza (2011), en el presente apartado se argumenta que las
acciones discursivas y normativas establecidas por las autoridades gubernamentales no
mantenían un correlato con el ejercicio político en materia de participación. Para
probar este punto, en los siguientes párrafos se realiza un breve recuento histórico en
el que se señalan los principales hitos que generaron los gobiernos en materia de
participación ciudadana desde la vuelta la democracia hasta la entrada en rigor de la
ley de participación ciudadana.
28 En primer lugar, en el gobierno de Aylwin (1990 – 1994) se comienza a construir un
discurso político que promueve la participación. En alguna medida, ello también estaría
presente durante el gobierno de Freí (1996 – 2000). Sin embargo, durante esta primera
década de gobiernos democráticos no se logra implementar ninguna política que
aborde específicamente el tema de la participación ciudadana. La participación
existente se enmarcaba en otras políticas públicas, siendo así la participación un
instrumento para afectar determinadas políticas públicas, pero de forma marginal y
atomizada (Delamaza, 2010). Además, la escasa institucionalización de estas prácticas,
junto con la inexistencia de una política general sobre participación ciudadana, hacen
que la participación dependiera fuertemente de la voluntad de los actores políticos en
un momento determinado.
29 Desde comienzos de la década del 2000, se han desarrollado iniciativas
gubernamentales específicas que han pretendido profundizar en la participación
ciudadana. Una de las primeras iniciativas, ocurridas durante el gobierno del
presidente Lagos (2000 - 2006), consistía en la formulación de un instructivo
presidencial sobre participación ciudadana. A través de este instrumento se constituyó
una Mesa Intergubernamental de Participación Ciudadana y se conformó un Consejo
Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil. Dicho consejo generó
propuestas al presidente Lagos para la elaboración de una ley sobre participación
ciudadana. No obstante, el proyecto de ley elaborado por el ejecutivo consideró
parcialmente las recomendaciones del Consejo (Delamaza, 2005). Incluso algunas
disposiciones sobre mecanismos de democracia directa que fueron consideradas en una
primera instancia, posteriormente se eliminaron. La presión de diputados oficialistas
de la época fue determinante en producir este debilitamiento del proyecto, incluso
antes de su discusión en el congreso (Delamaza, 2005). Con todo, en el año 2004 el
gobierno presenta un proyecto de una ley sobre participación ciudadana. Más tarde,
este proyecto se convertiría en la Ley 20.500 sobre asociaciones y participación
ciudadana en la gestión pública.
30 El proyecto de ley sobre participación ciudadana se basaba en dos pilares: la
asociatividad y la participación, los que son considerados en el mismo mensaje como
elementos fundamentales para la democracia. En los inicios de la discusión del
proyecto, la participación ciudadana era un tema que tuvo gran resistencia por parte de
los parlamentarios de oposición a los gobiernos de la Concertación. Aunque, la temática
tampoco era de particular interés para los políticos de la coalición de centro-izquierda
durante la administración de Lagos, quienes debían llevar adelante el proyecto. En
palabras de uno de los impulsores de esta ley:
“(…) ese proyecto tenía mucha resistencia, o sea para empezar toda la derecha
estaba en contra, no le gustaba. Pero en el caso de la concertación, que era como el
sector que estaba presentando este proyecto, este tema tenía bien poco interés. No
es como ahora, que está toda esta discusión de la participación ciudadana. En ese

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momento, parecía hablar de algo que no era un tema: a nadie le importaba, no era
una demanda, no era una discusión. Entonces, pasó por mucho rato que el proyecto
no tenía prioridad de quienes eran sus impulsores en teoría, y si tenía mucha
resistencia de los que no les gustaba” (Entrevista ministro ministerio político).
31 La discusión parlamentaria respecto al proyecto plantea una tensión teórica que se
expresa entre dos elementos. Por un lado, las demandas provenientes -preferente, pero
no exclusivamente- desde la sociedad civil por instaurar mecanismos de participación
ciudadana. Por el otro, la necesidad de las instituciones democráticas por ir
adaptándose y adquiriendo distintas formas (Cain, Dalton y Scarrow, 2003). Esto último,
se confrontaría con las expectativas de los líderes políticos de mantener su poder. La
participación ciudadana incrementaría el control ciudadano de las elites. A su vez
arrebataría de las elites políticas algunas decisiones, junto con incorporar nuevos
grupos al proceso político (Cain, Dalton y Scarrow, 2003).
32 En el primer gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010) el tema de la participación
ciudadana adquiere un matiz distinto. La participación se establece como uno de los
principios fundamentales que guiarían su gobierno. Durante la campaña presidencial,
la candidata se comprometía a establecer un “gobierno ciudadano”. Esto le generó
críticas desde distintos ámbitos, incluso desde políticos y parlamentarios de su propia
coalición. No obstante, la presidenta no profundizó mayormente en la instauración de
prácticas participativas. En un plano normativo, el gobierno de Bachelet se destaca por
la elaboración de una Agenda Pro Participación Ciudadana, la que entregaba 4
lineamientos generales a través de los cuales se potenciaría la participación. A esto se
suma la elaboración de un instructivo presidencial sobre participación ciudadana en la
gestión pública en 2008 y la suscripción de Chile a la Carta Iberoamericana de
Participación Ciudadana en la Gestión Pública en el mismo período (Consejo Nacional
de Participación Ciudadana, 2017).
33 A pesar de las distintas disposiciones administrativas relativas a la participación, estas
no se tradujeron en prácticas participativas. De hecho, para dirigir los procesos de
políticas públicas desde el gobierno se privilegió la incorporación de expertos, muchos
de los cuales no tenían afiliación partidista, fortaleciendo así los criterios técnicos para
lograr una eficiente toma de decisiones. De esta forma, la presidenta Bachelet fue capaz
de articular un discurso muy potente en torno a la participación ciudadana a la vez que
incluía a destacados tecnócratas en importantes y diversos cargos dentro de la
administración del Estado (Silva, 2010), además de formar distintas comisiones asesoras
presidenciales con una fuerte presencia de expertos (Aguilera y Fuentes, 2011).
34 Cabe señalar que un año tras haber asumido la presidencia, al presidente Sebastián
Piñera le corresponde promulgar la ley 20.500, que ya se encontraba en discusión
parlamentaria hace varios años. La nueva ley logra incorporar mecanismos
institucionales de participación ciudadana, tanto a nivel de gobierno central como en
los gobiernos locales. En ambos niveles, la nueva ley establece 4 mecanismos
participativos de implementación obligatoria para los órganos de la administración del
Estado y los municipios. Estos son 1) la entrega de información relevante, sobre
políticas, planes, programas y acciones que llevan a cabo los organismos públicos, 2)
cuentas públicas participativas, en donde se consagra el derecho de la ciudadanía a
formular observaciones o consultas, a las cuales se les deberá dar respuesta, 3)
consultas ciudadanas, las que deben ser realizadas de manera pluralista, informada y
representativas, en aquellas materias que sean de interés ciudadano, previamente
definidas por la autoridad, y 4) la conformación de Consejos de la Sociedad Civil

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(COSOC), que son órganos de carácter consultivo, conformados de manera

representativa y diversas por integrantes de asociaciones sin fines de lucro,
relacionados con el organismo público respectivo.
35 En términos de mecanismos participativos, la legislación es débil, definiendo de manera
general los mecanismos, pero sin establecer recursos ni sanciones por su
incumplimiento. Asimismo, excluyendo a los COSOC, los otros mecanismos se
mantienen en un nivel de educación individual e influencia comunicativa (Fung, 2006).
Cuestiones como el co-gobierno son impensadas en este esquema. De la misma manera,
los ciudadanos se limitan a expresar sus preferencias, pero no a desarrollarlas, ni a
deliberar (Fung, 2006). Aunque nominalmente débiles, la incorporación de algunos
mecanismos de participación ciudadana institucionales a ser implementados por los
distintos órganos de los gobiernos es una apertura valorada por distintos actores
políticos y sociales.

Figura 1.

Principales hitos de la política de participación ciudadana en Chile.

Fuente: Elaboración propia.

36 A modo de corolario, se establece que en todo este período el Estado ha jugado un rol
pasivo frente a la temática de la participación ciudadana. Si bien en el discurso político
permanentemente se recurre a la figura del ciudadano, señalando la importancia de
éste en la política, la acción discursiva no se materializa en prácticas políticas y en la
apertura de canales de participación que permitan a la ciudadanía incidir en los
procesos de toma de decisión. Es así como, durante la primera década de gobiernos
democráticos no se vislumbran esfuerzos sistemáticos por promover la participación y
el fortalecimiento de la asociatividad y la organización de la sociedad. Medidas
tangibles en la materia surgen a partir del gobierno de Lagos, pero no es sino hasta el
primer gobierno de Sebastián Piñera que se logra establecer una ley sobre participación
ciudadana. El proceso de implementación de esta política es una cuestión abordada en
el siguiente apartado.

Implementación de la política de participación

ciudadana: configuración, dinámicas e incidencia
37 Tras la promulgación de la ley de participación ciudadana, se da comienzo a un proceso
de implementación por parte de organismos públicos del gobierno central y de los
gobiernos locales. Durante los primeros años se constatan medidas concretas para
promover la participación, tales como talleres, capacitaciones y asesorías técnicas. Sin
embargo, no se logró avanzar decididamente en una implementación efectiva. La ley

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había sido diseñada de manera laxa, dejando muchos flancos que permitían a las
instituciones cumplir con las disposiciones establecidas en la legislación. Todo esto sin
atender al espíritu de la misma. Así, se generaron procesos participativos de baja
calidad.
38 Todos estos elementos se tradujeron en que durante el primer gobierno de Sebastián
Piñera se realizara una implementación limitada y gradual de los mecanismos de
participación ciudadana a nivel de gobierno central. Cuantitativamente hubo un alto
grado de cumplimiento de lo exigido por la ley, por parte de algunos servicios, pero de
manera formal. La implementación fue débil en aspectos sustanciales. Se buscaba
cumplir administrativamente antes que lograr un involucramiento real de la
ciudadanía en la toma de decisiones. Se generaban instancias de participación sin
difusión, con escasa asistencia y con baja incidencia sobre las decisiones políticas. Al
respecto, un actor clave del proceso recuerda que:
“había informes que daban cuenta de cientos de consultas ciudadanas, que es uno
de los mecanismos que establece la ley. Pero al ver el detalle, sobre el 90% de esas
eran virtuales, que yo sepa. Había consultas en educación (…) donde habían
participado 6 personas. Entonces, en el papel el ministerio de educación hizo
consulta ciudadana. Si po´, si hizo. Hizo muchas, pero todas virtuales. No se enteró
nadie, no participó nadie. Consejos de la sociedad civil, también había varios
constituidos, pero ¿cómo fue el proceso de constitución?: los integrantes fueron
designados por el director de servicio.” (Entrevista directivo público DOS)
39 Estos procesos, analizados desde una perspectiva teórica, dan cuenta de la manera en
cómo se implementan los mecanismos de participación. En esta época, la
implementación puede ser entendida como una manipulación de los mecanismos
participativos (Arnstein, 1969). Es decir, se vislumbra una utilización política de la
participación ciudadana, en la medida en que permiten legitimar las decisiones en
materia de participación, pero sin que la ciudadanía tenga un rol significativo en estos
procesos (Balderacchi, 2017). La instauración de este tipo de mecanismos logra cumplir
formalmente con la ley, pero sin desarrollar procesos de participación significativos.
“Cuentas públicas participativas también. Todos con ticket, todo cumplido. Si uno
iba a la metodología, de participativa tenía cero. Era una exposición de parte de la
autoridad. No quiero sonar como que estoy machacando, si no que yo entiendo que
hay ciertos procesos de implementación - de maduración- de ciertas normativas
legales, que cuesta. Solamente estoy constatando lo que nosotros vimos en 2014. La
ley se promulgó en 2011, y nosotros en 2014 vimos esa realidad” (Entrevista
directivo público DOS)
40 Desde una mirada de política pública, se visualiza que la participación ciudadana se
enfrentó a importantes problemas de implementación en estas etapas iniciales. En
congruencia con lo establecido por la literatura, la efectividad de implementación de
una política va a depender de las interacciones entre los distintos actores
institucionales, políticos y sociales que forman parte de este proceso (Subirats, et al.,
2008). En este sentido, para el caso chileno se observa que existía gran resistencia por
parte de los organismos públicos a implementar mecanismos de participación.
Asimismo, en sí misma la ley de participación no era muy conocida entre los
funcionarios y existía desinformación respecto de sus alcances e implicancias. Sin duda,
ello afectó al proceso de implementación de la política de participación ciudadana. Un
actor gubernamental clave en ese entonces reconoce estas limitaciones:
“todos estos temas generan resistencia, y hay desinformación, pero eso es lo que
nosotros vimos, que había una implementación formal de la ley, pero que no se

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cumplía con el espíritu, participación ciudadana poca. Entonces nos avocamos a la

tarea de implementar esta ley en propiedad, a esa altura y bueno siempre había
ciertas críticas de personas que manejaban estos temas, pero nuestro trabajo se
aboco a implementar la ley” (Entrevista profesional DOS 1)
41 En general, la participación no era vista como un elemento central para los actores
involucrados en su implementación. Más bien, se entendía como una carga de trabajo
adicional para los funcionarios, y no se apreciaba como una forma de generación de
valor en la gestión (Moore, 1998). En tal sentido, la desinformación, sumada a la
resistencia por parte de los actores burocráticos y la instrumentalización política,
produjeron que la política de participación fuese implementada de manera ineficiente y
sin responder al espíritu de la legislación. Las consultas ciudadanas eran poco
incidentes, en general con baja participación y realizadas de manera electrónica por
distintos servicios. En los consejos de la sociedad civil (COSOC) se visualizaban los
principales problemas. Los COSOC eran el único instrumento deliberativo que estaba
contemplado en la legislación. Es decir, donde los ciudadanos podían expresar y
formular preferencias, en instancias de discusión con otros actores sociales y estatales.
No obstante, la ley no estableció mecanismos específicos para la selección de sus
miembros, ni fijó otros aspectos relativos a su funcionamiento. Todo ello se tradujo en
una conformación nominal de muchos COSOC, pero sin criterios de representación de
sus miembros, ni con un funcionamiento activo. De hecho, en algunos casos los COSOC
estaban conformados por funcionarios públicos.
42 En concordancia con lo anterior, en las primeras fases de la implementación no se
hicieron mayores cambios en la estructura organizativa de los servicios públicos para
incorporar la política participativa. La ley no establecía la creación de una
institucionalidad dedicada a la participación ciudadana dentro de las instituciones
públicas. Del mismo modo, al no contemplar sanciones y no consignar recursos, la
implementación de los mecanismos dependía de la voluntad de los tomadores de
decisión. Así, la discrecionalidad política imperaba en esta política pública. En muchos
casos ni siquiera existía un funcionario encargado exclusivamente de los temas de
participación. Las labores de participación se sumaban dentro de las labores habituales
que llevaban a cabo los funcionarios en otras áreas, tal como señala un entrevistado:
“el jefe de comunicaciones del subsecretario era el encargado del portal de
transparencia y además el encargado de participación. Entonces, cuando le quedaba
un poquito de tiempo, veía el tema (de la participación)” (Entrevista profesional
DOS 2)
43 Esto lleva la reflexión hacia otro análisis, respecto del verdadero sentido que se le
entrega a la participación ciudadana. Al respecto, es posible establecer que en este
período los mecanismos de participación son instrumentales. Se utilizan para legitimar
los procesos de toma de decisión bajo la idea del “imperativo deliberativo” (Sintomer y
Blondiaux, 2004). En muchos casos, constituye una estrategia de los tomadores de
decisión para resguardarse políticamente ante decisiones que pueden significar un
riesgo político. Pero también, como una forma de cumplir con la ley, sin que ello
signifique una mayor carga laboral. Bajo este marco, no existiría una intención real de
profundizar la democracia a través de mecanismos participativos, ante lo cual las
decisiones seguirían siendo monopolio de una elite, o un grupo oligárquico que vea la
participación como uno de los distintos recursos que poseen para ejercer su poder
(Winters, 2011). Si bien este argumento se refiere a un caso específico, ello se relaciona
con la reflexión más general, en torno al carácter que se le atribuye a la participación

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ciudadana como un elemento normativamente deseable. En este sentido, dar cuenta de

esta instrumentalización contribuye a la discusión teórica sobre calidad de la
democracia y participación ciudadana que se ha instaurado en la ciencia política.
44 En el segundo gobierno de Michelle Bachelet se busca hacer frente a esta situación. En
parte como respuesta a las demandas ciudadanas que se habían expresado en los
últimos años a través de los movimientos sociales, el programa de gobierno de la
presidenta Bachelet contemplaba distintos compromisos en materia de participación
ciudadana y fortalecimiento de la sociedad civil. De hecho, se declaró expresamente el
objetivo de reformular la vinculación entre el Estado y la sociedad civil. Junto con
promover y fortalecer la participación, se buscaba integrar el enfoque de participación
ciudadana de manera transversal en las políticas públicas sectoriales.
45 Una de las primeras acciones llevadas a cabo en esta línea fue la formulación del
instructivo presidencial N°007 para la participación ciudadana en la gestión pública. A
través de este documento se pretendían solucionar algunos de los problemas que
presentaba la ley 20.500, para así lograr una implementación completa de la legislación
en los distintos servicios públicos. El instructivo presenta una serie de medidas que los
órganos públicos deben llevar a cabo, entre los que destacan la actualización de las
normas de participación de los servicios como también la creación de unidades de
participación ciudadana en cada uno de ellos. Por otro lado, se establecieron reglas
claras sobre el rol, el funcionamiento y los miembros de los Consejos de la Sociedad
Civil. De la misma forma, se reguló con mayor detalle la forma en que se desarrollan las
cuentas públicas participativas y cómo se lleva a cabo el registro nacional de personas
jurídicas sin fines de lucro, entre otros elementos.
46 Los últimos dos puntos del instructivo presidencial 007 son referidos al rol que
adquieren ciertos actores, en el marco de la política de participación ciudadana. En este
sentido, el documento dictamina que la División de Organizaciones sociales será el
servicio encargado de elaborar normas técnicas, y establecer pautas metodológicas a
todos los ministerios y servicios, para apoyar el proceso de implementación de la
política de participación ciudadana. Asimismo, la Subsecretaría de Desarrollo Regional
(SUBDERE) sería la encargada de entregar apoyo técnico a las municipalidades para la
implementación de mecanismos de participación ciudadana.
47 A cargo del ex dirigente estudiantil y militante comunista, Camilo Ballesteros, la
Dirección de Organizaciones Sociales (DOS) debía ser el órgano encargado de
supervigilar la implementación de la política de participación ciudadana. Ante ello,
dicha institución adquiere un rol coordinador y asesor en materia de participación,
para así asegurar el correcto cumplimiento de la ley por parte de los organismos
públicos del gobierno central. Sin embargo, la DOS vio dificultado su rol por la falta de
un mandato legal que le entregara atribuciones fiscalizadoras. A pesar de la
importancia inicial que adquiere la participación para el gobierno, se reconocen ciertos
vicios en los procesos de implementación de la ley en este período -muchos de los
cuales coinciden con los problemas que había tenido el gobierno de Piñera-, como la
resistencia por parte de los actores públicos, la baja participación de la ciudadanía en
algunos procesos, el ocultamiento de información por parte de los servicios o el
desplazamiento de metas, como bien detalla uno de los entrevistados:
“no es la idea que de repente empezabas en La Serena -yo vengo de allá-, empezabas
a tener en marzo, abril o mayo, 30 o 40 cuentas públicas y el público objetivo es el

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mismo. Ibas a las primeras y después pasaban de participativa a que finalmente

eran pocos” (Entrevista profesional DOS 1)
48 En el gobierno de la presidenta Bachelet, distintos actores políticos y burocráticos
reconocen las limitaciones que tiene la política de participación en al menos dos
sentidos. En un sentido, el proceso de implementación de mecanismos participativos ha
sido paulatino y, en muchos casos, solo formal. Es decir, se instauran instrumentos
contemplados en la política, pero solo con el objetivo de cumplir con lo establecido en
la ley. Del mismo modo, no se crean los incentivos necesarios para que la ciudadanía
participe, e incluso se establecen ciertas restricciones3. En otro sentido, a partir la
evidencia se observa que en general los mecanismos no tienen una incidencia efectiva
sobre los procesos decisionales. En sí mismos, los instrumentos contemplados en la
legislación son informativos y consultivos. Al sumar una deficitaria implementación, se
generan procesos participativos poco incidentes. Un actor clave de la época lo recuerda
de la siguiente manera:
“Algunos mecanismos de participación se quedan solamente en niveles de
información de la participación ciudadana, no en niveles de incidencia real. (…) se
necesita un cambio legal, porque lo que tenemos hoy día igual es un incentivo
perverso para que la gente no quiera participar. O sea, para que me voy a ir a juntar
allá, si mi opinión no va a ser recogida.” (Entrevista profesional participación
ministerio sectorial 1)
49 Según consignan colaboradores del gobierno, la propia presidenta Bachelet conocía de
estas limitaciones. Esto último, sumado a la impronta participativa que venía
mencionando desde su campaña política, la llevaron a crear el Consejo Nacional de
Participación Ciudadana y Fortalecimiento de la Sociedad Civil en enero de 2016.
Presidido por el académico Gonzalo Delamaza, e integrado por una veintena de actores
de la sociedad civil, el Consejo tenía por objetivo evaluar la política de participación
ciudadana en el país, así como formular propuestas de reformas a las normas e
instituciones vinculadas a la participación (Consejo Nacional de Participación
Ciudadana, 2017).
50 En enero de 2017, y tras un año de trabajo, el Consejo entregó su informe final a la
presidenta Bachelet. Se establecieron distintas medidas tendientes a profundizar la
participación en el corto y mediano plazo. Las medidas iban desde transformar algunos
mecanismos consultivos en resolutivos, hasta la creación de una subsecretaría en la
materia. Todo esto, basado en un diagnóstico negativo sobre la política de participación
imperante en el país. No obstante, las medidas propuestas no se tradujeron en acciones
concretas por parte del gobierno para fortalecer la participación de la ciudadanía. No se
promulgaron leyes ni decretos que recogieran propuestas del Consejo en este período
presidencial. De hecho, el trabajo del Consejo fue poco mediatizado, encontrándose
escasas referencias de prensa sobre el trabajo de la comisión.
51 Por lo tanto, a pesar del compromiso político que la presidenta Bachelet declara tener
con profundizar la participación ciudadana institucional al iniciar su segundo mandato,
no se logran concretar mayores transformaciones. El Consejo de Participación que se
creó tuvo una incidencia baja y sus propuestas no se transformaron en políticas. ¿Por
qué no se logró una mayor profundización de la participación en este período, incluso
existiendo la voluntad política para ello? Los actores políticos y profesionales de la
época que fueron entrevistados, coinciden en que el contexto político general en el que
se encontraba el país jugó un papel importante en invisibilizar la participación
ciudadana de la agenda gubernamental. Es decir, desde la perspectiva de las políticas

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públicas, la participación ciudadana institucional no pudo penetrar con fuerza en la

prioridades gubernamentales, debido a que otros problemas copaban la agenda pública
(Kingdon, 1985). El segundo gobierno de Bachelet se caracterizó por desarrollar una
ambiciosa agenda de reformas estructurales, en torno a los proyectos de reforma
educacional, fiscal y de nueva constitución (Maillet, 2014).
52 En el marco del proyecto de nueva constitución, el gobierno utilizó una gran cantidad
de recursos (humanos, políticos, financieros) para llevar adelante un amplio proceso
participativo. Dicho proceso se denominó como de “diálogos ciudadanos” y los insumos
servirían para generar una propuesta constitucional. El proceso participativo inició en
octubre de 2015 y finalizó a comienzos del año 2017 (Soto y Welp, 2017). En los procesos
constituyentes, la participación de la ciudadanía se puede generar en distintos
momentos e incluye diferentes grados de involucramiento de la sociedad (Fuentes y
Joignant, 2015). En este contexto, el caso chileno, al incluir un proceso participativo
antes del funcionamiento de un cuerpo constituyente se erige como un proceso muy
distinto a lo que ha ocurrido tradicionalmente en el resto de los paises
latinoamericanos (Soto y Welp, 2017)4.
53 Este proceso contó con la articulación de muchos actores y tuvo una participación muy
alta, en relación con lo observado en la experiencia comparada. Es, en definitiva, un
proceso de deliberación sin precedentes para la historia institucional chilena. Sin
embargo, el proceso no tuvo ningún impacto concreto sobre el funcionamiento del
sistema político, ni en cambios normativos. El proceso constituyente propiamente tal
no se llevó a cabo en este período. Se destinó gran cantidad de recursos y esfuerzos
para llevar adelante el proceso participativo de los diálogos ciudadanos. No obstante, el
proceso constituyente no se logró concretar.
54 A través de la triangulación del material empírico recopilado, se ha podido observar
que, en la historia reciente, permanentemente la participación se ha utilizado
políticamente para construir un discurso participativo – tal como la literatura lo ha
planteado anteriormente (Delamaza, 2011). Sin embargo, este discurso no tiene un
correlato con las prácticas participativas, que muestran un bajo grado de incidencia de
la sociedad civil sobre las políticas públicas y las instituciones políticas (Fuentes y Heiss,
2006). Por lo tanto, los efectos de estos procesos participativos están supeditados a la
voluntad de los actores políticos que controlan los mecanismos de participación, tal
como ocurre en el nivel local (Carrasco, 2019).

Los límites de la participación: consideraciones

finales
55 En conclusión, la evolución de la participación ciudadana ha dado cuenta de diversas
tensiones que se han presentado en el desarrollo de la política, las cuales se
corresponden con debates teóricos sobre el tipo de democracia que se busca instaurar
en el país. A su vez, se observan diferentes interrelaciones que se producen en un
proceso político complejo, donde hay distintos actores con objetivos diversos sobre el
tema de la participación. Por lo tanto, el discurso más o menos homogéneo que se ha
ido construyendo sobre la necesidad de fortalecer la participación ciudadana, no
necesariamente tiene un correlato en las prácticas políticas y en el tipo de instituciones
democráticas que se han desarrollado.

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56 En una democracia tecnocrática como la chilena (Silva, 2010), los gobiernos no han
tenido incentivos para abrir canales de participación ciudadana que involucren
efectivamente a la sociedad civil en la toma de decisiones (Hunneeus, 2018). De la
misma manera, los canales formales de participación que se han implementado los
últimos años son débiles, de baja intensidad y no vinculantes. En ese sentido, el
involucramiento de la ciudadanía en el policy-making se ha producido principalmente en
un ámbito informal, donde destaca el rol de los movimientos sociales y otros grupos de
interés. Así es como la búsqueda de políticas técnicamente exitosas entra en conflicto
con las expectativas de la ciudadanía.
57 Por otro lado, buena parte de la literatura en gestión pública da cuenta de lo virtuosa
que es la participación ciudadana, lo cual se corresponde con el discurso político pro-
participación imperante. Sin embargo, los procesos de implementación en Chile han
sido paulatinos y con muchas resistencias de por medio. Asimismo, la evidencia
analizada da cuenta de que la política de participación es escasamente incidental. En
muchos casos, incluso es instrumentalizada por designios políticos. En concordancia
con los resultados de otros estudios realizados a nivel local (Carrasco, 2019), la
implementación de mecanismos participativos que presentan un impacto significativo
es explicada en gran medida por el rol de líderes políticos comprometidos con estos
procesos.
58 El caso de los diálogos ciudadanos también constituye una experiencia participativa
importante, donde la ex presidente Bachelet utiliza buena parte de su capital político,
pero que finalmente no tiene mayores repercusiones concretas en la esfera política y de
políticas públicas. Por lo tanto, los procesos participativos no han mostrado resultados
significativos. Más allá del ámbito discursivo, el involucramiento de la ciudadanía en los
procesos de toma de decisiones ha sido más bien marginal, en procesos aislados y
específicos. Además, las iniciativas participativas no han logrado penetrar el elitismo
político que sustenta el funcionamiento de la democracia representativa.
59 Sin duda, la configuración del sistema político se ha ido transformando. La frágil
democracia que surge en 1990 no es comparable con la existente casi 30 años después:
mayor horizontalidad, pero que no necesariamente se traduce en una mayor
participación a través de canales formales dados por mecanismos de participación
institucionales. La expresión de la ciudadanía se ha hecho principalmente mediante
movimientos sociales (Donoso y Von Bülow, 2017) y otras formas de acción colectiva no
institucional, como la injerencia empresarial mediante el lobby y otros recursos, en
distintas arenas de política (Bril-Mascarenhas y Madariaga, 2019; Maillet y Carrasco,
2019). En este contexto, es necesario crear una institucionalidad más sólida, con
mecanismos de participación vinculantes y con organismos que sean capaces de definir
una política de participación, a la vez que se establezcan los recursos y herramientas
necesarios para hacerla cumplir. En esta misma línea, uno de los grandes desafíos que
plantea esta situación es cómo hacer que la ciudadanía sienta que su perspectiva ha
sido incorporada en los procesos de toma de decisión.

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Zaremberg, G. y Welp, Y. (2020). Más allá de enfoques utópicos y distópicos sobre innovación
democrática. Recerca, Revista de Pensament i Anàlisi, 25(1), 71-94

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NOTAS
1. Dependiendo de la literatura analizada, la participación ciudadana institucional también se le
conoce como democracia participativa o como innovaciones democráticas (Zaremberg y Welp,
2020).
2. Seminarios: ¿Es Chile un país participativo?, realizado en agosto de 2019 en la sede del ex-
Congreso Nacional; ¿Por qué es importante la participación ciudadana y cómo la logramos?, realizado
en mayo de 2017 en Espacio Público; Participación ciudadana y sistema político en Chile, realizado en
octubre de 2016 en la Facultad de Derecho, PUC.
3. Argumento planteado por el investigador Gonzalo Delamaza en el seminario “¿Es Chile un país
participativo?” el 31 de julio de 2019.
4. Siguiendo a Soto y Welp (2017), estos diálogos contaron con diferentes etapas: una primera
consistió en la educación cívica de la población, principalmente para concientizar sobre la
participación de la iniciativa. La segunda etapa es el proceso de diálogo propiamente tal, el cual
se subdivide en a) un proceso de participación individual, donde los ciudadanos podían
responder distintas preguntas a través de un formulario on line; y, b) en un debate colectivo,
caracterizado por ser encuentros locales auto-convocados por la ciudadanía. Los resultados de
estos encuentros debían ser sistematizados en un acta. La síntesis de los encuentros luego
sirvieron como base para llevar a cabo cabildos provinciales y regionales. El proceso fue seguido
de cerca por un consejo de observadores ciudadanos, que velaban por su correcto
funcionamiento, y fue sistematizado por un comité de ad-hoc.

RESÚMENES
La crisis de representación a la que se ha enfrentado el sistema político chileno durante los
últimos años ha generado cambios en el funcionamiento de la política formal. Uno de ellos
ha sido la incorporación de canales para la participación de la ciudadanía en los asuntos
públicos. En ese contexto, el presente artículo estudia el proceso de implementación de la
participación ciudadana institucional y analiza su impacto en los procesos de toma de
decisión. Aplicando una metodología de estudio de caso, se concluye que en Chile se ha ido
construyendo un discurso participativo que no se corresponde con la experiencia empírica
en materia de participación. La política pública se ha ido implementando paulatinamente
en los organismos del gobierno central. No obstante, ha sido escasamente incidental, e
incluso instrumentalizada por designios políticos. Esto plantea un cuestionamiento teórico
en torno al rol de la participación en la democracia.

The crisis of representation that the Chilean political system has faced in recent years has
generated changes in the functioning of formal politics. One of these changes is the
incorporation of channels for citizen participation in public affairs. In this context, this article
studies the process of implementation of the citizen participation policy and analyzes its impact
on decision-making processes. The research is carried out through a case study methodology. It
concludes that the construction of participatory discourse does not correspond to the empirical
experience in participation. Public policy has been gradually implemented in central government
agencies. However, it has been scarcely incidental, and perhaps even instrumental to political
designs. This raises a theoretical question about the role of participation in democracy.

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A crise de representação que o sistema político chileno enfrentou nos últimos anos gerou
mudanças no funcionamento da política formal. Uma dessas mudanças tem sido a incorporação
de canais para a participação do cidadão nos assuntos públicos. Nesse contexto, este artigo estuda
o processo de implementação da política de participação cidadã institucional e analisa seu
impacto nos processos de tomada de decisão. Para a realização da pesquisa, foi aplicada uma
metodologia de estudo de caso. Conclui-se que um discurso participativo foi construído no Chile,
mas que não corresponde à experiência empírica da participação. As políticas públicas foram
implementadas gradualmente nas agências do governo central. No entanto, isso tem sido
escassamente incidental e até instrumentalizado por projetos políticos. Isso levanta uma questão
teórica sobre o papel da participação na democracia.

ÍNDICE
Keywords: Citizen participation; political system; participation policy
Palabras claves: Participación ciudadana; sistema político; política de participación
Palavras-chave: Participação cidadã; sistema político; política de participação

AUTOR
SEBASTIÁN CARRASCO SOTO
Universidad Católica de Temuco, Temuco. Chile
Email: scarrasco@uct.cl

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