Plan de Formación 2022 Análisis del Presupuesto de la Ciudad Autónoma de Melilla,

una visión práctica.

I.- Principios presupuestarios de las Haciendas Locales

UNIDAD 1
PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS DE LAS HACIENDAS LOCALES

1.- INTRODUCCIÓN.

Los Presupuestos Generales de las Entidades Locales constituyen la expresión

cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden
reconocer la entidad, y sus Organismos Autónomos, y de los derechos que prevean
liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y
gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la
entidad local correspondiente ( artículo 162 del TRLRHL).

Como consecuencia de esto nos encontramos con un documento que nos

permite conseguir, dese un punto de vista administrativo y económico, cubrir las
necesidades y alcanzar los objetivos que la gestión política decide dar a la sociedad.

El Curso va a desarrollar y abarcar la Gestión Presupuestaria desde la perspectiva

de la aprobación, gestión, ejecución y liquidación de los Presupuestos en la Ciudad
Autónoma de Melilla. Entre la normativa principal que se necesitaría para dicho
desarrollo se encuentra, principalmente:

 Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto

Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (artículos 162 a 223).

 Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo

primero del Título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de
las Haciendas Locales, en materia de presupuestos.

 ORDEN EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura

de los presupuestos de las entidades locales.

 ORDEN HAP/419/2014, de 14 de marzo, por la que se modifica la Orden

EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los
Presupuestos de las Entidades Locales.

 Bases de Ejecución de los Presupuestos Generales de la Ciudad Autónoma de

Melilla para el ejercicio 2015.

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2.- LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS DE LAS HACIENDAS LOCALES EN

NUESTRO DERECHO POSITIVO.

Con el nombre de principios presupuestarios vienen designándose reglas, que

determinan el ámbito material o contenido y el ámbito temporal del Presupuesto, o
constituyen una garantía, desde el punto de vista formal, de los derechos de los
administrados. Los más representativos son:

2.1.- PRINCIPIO DE UNIDAD.

Persigue posibilitar el control de la actividad financiera y se formula diciendo
que todos los ingresos del Estado han de figurar en un solo presupuesto y han de
destinarse indistintamente a la financiación de todos los gastos públicos. Este principio
permite una subdivisión:

a) Unidad “stricto sensu”.

En la Administración local el art. 162 del TRLRHL, dispone: “Los Presupuestos

Generales de las Entidades locales constituyen la expresión cifrada, conjunta y
sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la Entidad y sus
Organismos Autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el
correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las
Sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad local
correspondiente”.

b) Universalidad.

En la Administración local, por un lado, viene implícito en la frase “expresión

conjunta” (art. 112.1 LRBRL y 162 TRLRHL), en las prohibiciones de acordar gastos sin
crédito presupuestario (art. 174 TRLRHL), y por lo que respecta al Presupuesto bruto,
en el art. 165 TRLRHL.

c) Unidad de Caja.

En el ámbito local, el art. 196.1.b) TRLRHL incluye, entre las funciones

encomendadas a la Tesorería de la Entidad local, la de “servir al principio de unidad de
caja, mediante la centralización de todos los fondos y valores generados por
operaciones presupuestarias y extrapresupuestarias”. A estos efectos, ya se ha
encargado de señalar previamente, en el art. 194.1 de la propia Ley, que “constituyen
la Tesorería de las Entidades locales todos los recursos financieros, sean dinero,
valores o créditos de la Entidad local, tanto por operaciones presupuestarias como
extrapresupuestarias”.

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d) No afección.

Los ingresos de los Entes públicos deben utilizarse indistintamente para

financiar cualquiera de sus gastos. Es consecuencia pues si todos los fondos entran en
un mismo flujo, una vez entrados no cabe distinguir su origen, lo que permite que
salgan indiferenciadamente para atenciones de todo tipo.

Así pues, hay excepciones determinadas por la afectación de ciertos ingresos a

fines específicos. Como tales podemos señalar: el producto de la enajenación de
bienes patrimoniales (art. 5 TRLRHL), las cantidades recaudadas por contribuciones
especiales (art. 29.3 TRLRHL), las subvenciones finalistas (art. 40.1 y 147.1 TRLRHL), el
producto de las operaciones de crédito (que han de destinarse a inversiones, según el
art. 50.1 TRLRHL, con algunas excepciones previstas en el TR), los ingresos afectados al
pago de obligaciones originadas por operaciones de crédito (art. 50.5 TRLRHL) y las
que resulten de precepto expreso de otras normas.

2.2.- PRINCIPIO DE EQUILIBRIO.

El principio tiene dos vertientes:

1.ª) Por un lado, la de equivalencia entre ingresos y gastos totales, pues si los primeros
son insuficientes para atender los segundos, la diferencia o déficit ha de financiarse
emitiendo Deuda Pública, que produce inflación; y, si los ingresos son mayores que los
gastos, ello significa que se han detraído por vía fiscal, innecesariamente, fondos que
estarían mejor en manos de los particulares.

2.ª) Por otro lado, que los ingresos ordinarios sean suficientes para financiar el gasto
público ordinario; pues los ingresos extraordinarios (por ejemplo, el endeudamiento)
sólo deben utilizarse para medidas extraordinarias o en la realización de inversiones
productoras de ingresos y, por tanto, autofinanciables.

2.3.- PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD.

Concreta el carácter limitativo de los gastos, a que hicimos referencia en la
definición del Presupuesto, en una triple vertiente: cualitativa (las previsiones
destinadas a una finalidad concreta sólo pueden utilizarse para dicha finalidad),
cuantitativa (está prohibido dar a los gastos una extensión mayor que la de las
respectivas consignaciones o dotaciones presupuestarias) y temporal (las
consignaciones de gastos no pueden destinarse al pago de atenciones
correspondientes a ejercicios distintos de aquel en que fueron autorizadas).

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Tales preceptos tienen su reflejo en los artículos 172, 173 y 176 principalmente
del TRLRHL donde se recogen la especialidad cualitativa, cuantitativa y temporal
respectivamente.

2.4.- PRINCIPIO DE ANUALIDAD, EN UN ESCENARIO PLURIANUAL.

El Presupuesto contiene previsiones de gastos e ingresos para un determinado

período de tiempo, generalmente un año, pues sin esta referencia temporal no tendría
sentido la finalidad de control a que aquél responde. Por ello el principio de
temporalidad presupuestaria viene denominándose usualmente de anualidad.
Retomando ahora el principio de anualidad como regla operativa a los efectos jurídico-
prácticos, cabe señalar que éste puede entenderse en tres sentidos:

a) Anualidad de aprobación. Que el presupuesto deba ser aprobado anualmente

viene establecido, para las Entidades locales, en el art. 112.1 TRLRBRL, en sus
expresiones “aprueban anualmente” y “el Presupuesto coincide con el año
natural”.

b) Anualidad de ejecución. Aparece consagrada, en el art. 163 TRLRHL, según el

cual:

“El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y a él se imputarán:

a) Los derechos liquidados en el mismo, cualquiera que sea el período de
que deriven, y
b) Las obligaciones reconocidas durante el mismo.”

Este precepto, por sí solo, no impediría que durante un ejercicio determinado

se reconozcan (o “contraigan”) obligaciones correspondientes a gastos
realizados (es decir, autorizados y dispuestos) en ejercicios anteriores y que no
fueron reconocidas en su momento.

c) Anualidad de contabilización. Ya hemos visto que el art. 174.6 TRLRHL habla de

“adecuada e independiente contabilización” de los compromisos de gastos para
ejercicios posteriores. Con carácter más general, el art. 202 TRLRHL dispone
que “el ejercicio contable coincidirá con el ejercicio presupuestario”.

2.5.- PRINCIPIO DE AUTONOMÍA.

Si las Entidades locales tienen “autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses” (art. 137 CE), ello implica una doble consecuencia:

1) Que sus presupuestos sean aprobados por sus órganos propios y nopor los de
la Administración del Estado. Se recoge en el art. 169.2 TRLRHL, que atribuyen
las competencias para la aprobación definitiva al Pleno de la Entidad.

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2) Que las propias Entidades pueden, con sujeción a lo dispuesto en la Ley, dictar
sus propias normas complementarias. Esto se realiza mediante las Bases de
Ejecución cuya importancia trata de reforzar el art. 165.1 TRLRHL.

2.6.- PRINCIPIO DE COMPETENCIA.

En la Administración local, la aprobación del Presupuesto y de sus

modificaciones corresponden al Pleno (art. 168.5, 169.2 TRLRHL). Una debilitación de
este principio, introducido por la TRLRHL, es la posibilidad de que las transferencias,
dentro del mismo grupo de función, puede autorizarlas, si así lo prevén las Bases de
Ejecución, órgano distinto del Pleno.

2.7.- PRINCIPIO DE PUBLICIDAD.

En los apartados 1 y 3 del art. 169 TRLRHL, se dispone que aprobado

inicialmente el Presupuesto, se expondrá al público durante el plazo que señale la
legislación del Estado reguladora de las Haciendas locales, con objeto de que los
interesados puedan interponer reclamaciones frente al mismo. Una vez resueltas las
que se hayan presentado, en los términos que prevea la Ley, el Presupuesto
definitivamente aprobado será insertado en el “Boletín Oficial” de la Corporación, si lo
tuviera, y resumido, en el de la Provincia.

2.8.- PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS EN LAS LEYES DE ESTABILIDAD

PRESUPUESTARIA.

El Capítulo II de la Ley 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y

Sostenibilidad Financiera ( LOEPSF), destinado a regular los principios generales de la
Ley, mantiene los cuatro principios que estableció la Ley 18/2001, de 12 de diciembre,
General de Estabilidad Presupuestaria, que eran: estabilidad presupuestaria,
plurianualidad, transparencia y eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos
públicos, reforzando alguno de sus elementos, e introduce tres nuevos principios, el de
sostenibilidad financiera, el de responsabilidad y el de lealtad institucional.

2.8.1. PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA.

Este principio supone la imposición de un objetivo, que será vinculante en todo

el proceso presupuestario, en cuanto que, conforme al artículo 3.1 de la LOEPSF “ La
elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que
afecten a gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de
aplicación de esta Ley, se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria,

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coherente con la normativa europea. Se entenderá por estabilidad presupuestaria de

las Administraciones Públicas es la situación de equilibrio o superávit estructural. En
relación con los sujetos a los que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley se entenderá por
estabilidad presupuestaria la posición de equilibrio financiero”.

Sintetizando dicho principio, la estabilidad presupuestaria se calcula a través

del saldo presupuestario no financiero. Dicho saldo se obtiene por diferencia entre los
ingresos no financieros y los gastos no finacieros ( Capítulos 1 a 7). De forma, que si
esta magnitud es positiva, se dice que existe capacidad de financiación ( superávit)
mientras que si es negativa, se dice que existe necesidad de financiación ( déficit).
Ahora bien. La comparación no puede realizarse sólo en términos presupuestarios,
pues el criterio de imputación en Contabilidad nacional no siempre coincide con el
criterio presupuestario, de ahí la necesidad de realizar previamente, los ajustes
correspondientes ( materia de estudio en otro Curso más avanzado).

2.8.2. PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA.

Se regula en el artículo 4 de la LOEPSF que establece que: “Las actuaciones de

las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de
aplicación de esta Ley estarán sujetas al principio de sostenibilidad financiera. Se
entenderá por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de
gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad
de deuda comercial conforme a lo establecido en esta Ley, la normativa sobre
morosidad y en la normativa europea. Se entiende que existe sostenibilidad de la
deuda comercial, cuando el periodo medio de pago a los proveedores no supere el
plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad”.

Este principio se amplía por la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de

control de deuda comercial en el sector público, para que el concepto de
sostenibilidad financiera recogido en la LOEPSF incluya también el control de la deuda
comercial. Debe de calcularse el período medio de pago a proveedores (materia de
estudio en otro Curso más avanzado).

2.8.3. PRINCIPIO DE PLURIANUALIDAD.

Se regula en el artículo 5 de la LOEPSF que establece que: “La elaboración de

los Presupuestos de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el
ámbito de aplicación de esta Ley se encuadrará en un marco presupuestario a medio
plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y
ejecución de los Presupuestos, de conformidad con la normativa europea”.

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2.8.4. PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA.

Se regula en el artículo 6 de la LOEPSF que establece que: “ La contabilidad de

las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de
aplicación de esta Ley, así como sus Presupuestos y liquidaciones, deberán contener
información suficiente y adecuada que permita verificar su situación financiera, el
cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad
financiera y la observancia de los requerimientos acordados en la normativa europea
en esta materia. A este respecto, los Presupuestos y cuentas generales de las distintas
Administraciones integrarán información sobre todos los sujetos y entidades
comprendidos en el ámbito de aplicación de esta ley. Corresponde al Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas proveer la disponibilidad pública de la
información económico-financiera relativa a los sujetos integrados en el ámbito de
aplicación de esta Ley, con el alcance y periodicidad que se derive de la aplicación de
las normas y acuerdos nacionales y de las disposiciones comunitarias. Las
Administraciones Públicas suministrarán toda la información necesaria para el
cumplimiento de las disposiciones de esta Ley o de las normas y acuerdos que se
adopten en su desarrollo, y garantizarán la coherencia de las normas y procedimientos
contables, así como la integridad de los sistemas de recopilación y tratamiento de
datos. Igualmente estarán sometidas a disponibilidad pública las previsiones utilizadas
para la planificación presupuestaria, así como la metodología, supuestos y parámetros
en los que se basen”.

2.8.5. PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN Y UTILIZACIÓN DE LOS RECURSOS

PÚBLICOS.

Se regula en el artículo 7 de la LOEPSF que establece que: “ Las políticas de

gasto público deberán encuadrarse en un marco de planificación plurianual y de
programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, a los objetivos
de política económica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria
y sostenibilidad financiera. La gestión de los recursos públicos estará orientada por la
eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de
racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público. Las disposiciones
legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos
administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra
actuación de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley que afecten a
los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y
efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los
principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.

2.8.6. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD.

Se regula en el artículo 8 de la LOEPSF que establece que: “ Las

Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley, así
como las que provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los
compromisos asumidos por España de acuerdo con la normativa europea o las

7 José Ignacio Escobar Miravete Septiembre 2022

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disposiciones contenidas en tratados o convenios internacionales de los que España

sea parte, asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal
incumplimiento se hubiesen derivado. En el proceso de asunción de responsabilidad a
que se refiere el párrafo anterior se garantizará, en todo caso, la audiencia de la
administración o entidad afectada. El Estado no asumirá ni responderá de los
compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y de los
entes previstos en el artículo 2.2 de esta Ley vinculados o dependientes de aquellas,
sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de
proyectos específicos. Las Comunidades Autónomas no asumirán ni responderán de
los compromisos de las Corporaciones Locales ni de los entes vinculados o
dependientes de estas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la
realización conjunta de proyectos específicos”.

2.8.7. PRINCIPIO DE LEALTAD INSTITUCIONAL.

Se regula en el artículo 9 de la LOEPSF que establece que: “Las

Administraciones Públicas se adecuarán en sus actuaciones al principio de lealtad
institucional. Cada Administración deberá:
a) Valorar el impacto que sus actuaciones, sobre las materias a las que se
refiere esta Ley, pudieran provocar en el resto de Administraciones Públicas.
b) Respetar el ejercicio legítimo de las competencias que cada Administración
Pública tenga atribuidas.
c) Ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de los
intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada
a otras Administraciones Públicas.
d) Facilitar al resto de Administraciones Públicas la información que precisen
sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias y, en
particular, la que se derive del cumplimiento de las obligaciones de suministro de
información y transparencia en el marco de esta Ley y de otras disposiciones
nacionales y comunitarias.
e) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que el resto
de Administraciones Públicas pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus
competencias”.

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