Las sanciones administrativas por accidentes de trabajo: régimen legal

Luis Mendoza Legoas1

1. Los accidentes hoy: crisis de la prevención y objeto del reproche legal.

La ocurrencia de un accidente de trabajo es siempre un hecho lamentable, sobre el

que el ordenamiento jurídico responde hoy con un tajante rechazo: existen responsabilidades
judiciales que pueden dictarse en los ámbitos de las reparaciones civiles en favor de las
víctimas (o sus deudos), condenas penales para situaciones de deliberado incumplimiento y,
simultáneamente, responsabilidades administrativas que se sustancian en multas
administrativas que impone el Sistema de Inspección del Trabajo.
La prevención es un hecho social —en el concepto de Durkheim— pues consiste en
representaciones y acciones de impacto colectivo, “social”. Goza de la fuerza de preceptos
jurídicos que motivan acciones concrtas y, a su vez, su inobservancia es inmediatamente
reprochada.2 Claro está, ello ocurre a pesar de que la estadística nos muestra que los
accidentes de trabajo siguen ocurriendo entre nosotros —información publicada por la
propia autoridad de trabajo que así lo corrobora—3 de forma que no puede omitirse la
persistencia de la siniestralidad (y más aún en ciertos sectores económicos).

2. ¿Un sistema de responsabilidad objetiva o subjetiva?

El sentido de un sistema de responsabilidad objetiva es claro: el preciado valor de

ciertos bienes jurídicos debe llevar a que se prescinda el análisis de la voluntad de un infractor,
de forma que solo importa la constatación del daño. Un ejemplo dolorosamente actual sobre
este tipo de enfoque legal es el acontecido con el derrame de petróleo en el mar de Ventanilla:
la gestión de un recurso natural tan precioso, con potencial conlleva un sistema de
responsabilidad objetiva, como reza el artículo 142º de la Ley General del Ambiente, Ley Nº
28611.4 De forma análoga, la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley Nº 29783 (LSST),
enuncia a la responsabilidad del empleador, como un principio que le pone en posición de
deudor de seguridad, de forma que el “asume las implicancias económicas, legales y de

1 Magíster en relaciones industriales por la Universidad de Turín y el Centro de Formación de

la OIT. Profesor universitario. Presidente del Tribunal de Fiscalización Laboral de la
SUNAFIL. Miembro del Consejo Directivo de la Maestría en Relaciones Laborales de la
PUCP.
2 Durkheim, Emile (1987). Las reglas del método sociológico. Buenos Aires: Editorial La Pléyade, p.
22.
3 Las mismas que, aunque expresan un sub registro esperable por la informalidad en la que
operan muchas relaciones de trabajo. A pesar de ello, con la data más reciente puede tenerse
en cuenta la importante ocurrencia de accidentes típicos como golpes por objetos, esfuerzos
físicos o falsos movimientos y caídas de personas o de objetos. Del mismo modo, se aprecia
la alta participación en tales registros del sector industrial manufacturero, actividades
inmobiliarias, la construcción, el transporte y el comercio. Fuente: MTPE (2021). Boletín
estadístico mensual. Notificaciones de accidentes de trabajo, incidentes peligrosos y
enfermedades ocupacionales. Año 10, núm. 10, Edición octubre de 2021. Lima: MTPE, p. 9.
4 “Artículo 142.- De la responsabilidad por daños ambientales
142.1 Aquél que mediante el uso o aprovechamiento de un bien o en el ejercicio de una
actividad pueda producir un daño al ambiente, a la calidad de vida de las personas, a la salud
humana o al patrimonio, está obligado a asumir los costos que se deriven de las medidas de
prevención y mitigación de daño, así como los relativos a la vigilancia y monitoreo de la
actividad y de las medidas de prevención y mitigación adoptadas” (énfasis añadido).
cualquier otra índole a consecuencia de un accidente o enfermedad que sufra el trabajador
en el desempeño de sus funciones o a consecuencia de el” (artículo II del Título Preliminar).
Entre las normas de trabajo, quizá el caso de la LSST es un contundente recordatorio
de que un sistema legal requiere de preceptos que conformen una base mínima exigible de
responsabilidad sobre las operaciones que se llevan a cabo en el centro de trabajo, lo que se
complementa con el influjo del principio de participación. Dentro de dicho cuerpo legal se
observan normas que ponen al empleador —directo e indirecto— en la posición de deudor
de seguridad. Esta metodología tiene un impacto notable sobre la esfera jurídica de
empleadores y empleados.
Tomemos como ejemplo al artículo 103º de la LSST. En aplicación de este precepto,
la prevención dentro del centro de trabajo en el que concurran diversas empresas
subcontratistas y prestadores de servicios en general (cualquiera sea su régimen contractual),
deberán estar dentro del ámbito de responsabilidad del empleador principal. El precepto
citado pone a ese empleador en la posición de responsable por los incumplimientos propios
y los que pudieran cometer las empresas de servicios con quienes se vinculan. En la
pragmática del sistema de inspección del trabajo, empleadores indirectos y directos pueden
ser objeto de imputación, primero, y sanción, luego, sin que ello extrañe al Derecho
Administrativo Sancionador. Contra lo que algunos piensan —es frecuentemente
argumentado— la situación descrita no afecta la prohibición de doble sanción por el mismo
hecho, ya que el fundamento jurídico por el que se lleva al procedimiento sancionador a la
empresa principal y al contratista reposan en prestaciones preventivas distinguibles (en todo
caso, así debe quedar establecido en las investigaciones establecidas por la autoridad
inspectiva).
Otro caso es el que presenta el artículo 26 de la LSST. Esta norma alude a la posición
del empleador de responsable del sistema de gestión de seguridad y salud, aludiendo al
“liderazgo” y al “compromiso”, atributos sin los que la imposición de la responsabilidad
resultaría un mecanismo perverso: ¿Cómo se haría responsable a quien no tiene poder de
decisión sobre lo preventivo? Lo anotado se refuerza cuando se prevé que la delegación de
las funciones y de la autoridad necesaria no descarta la posición de responsable que
corresponde al empleador.
Mucho se ha argumentado sobre el sentido de esta regulación y los dos ejemplos
citados permiten ver que la opción del legislador es clara. En esa discusión ha llegando a
decirse que la inspección del trabajo consideraba cualquier accidente en el trabajo como un
supuesto de responsabilidad administrativa del empleador, sin más. O que solo el suicidio del
trabajador exoneraría de responsabilidad al empleador. Lo cierto es que se puede observar que han
existido excesos en imputaciones injustificadas, en donde las sanciones administrativas se
han deducido sin existencia de un análisis suficiente que determine el nexo causal
correspondiente.
En suma, todas las reglas citadas antes reposan en un sistema de imputación objetiva
de la responsabilidad. En sentido opuesto, el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General, establece como principio de la potestad
sancionadora del Estado a la culpabilidad, lo que remite a un sistema de responsabilidad
subjetiva, con la importante salvedad de los casos en donde sea el legislador quien establezca
la responsabilidad administrativa objetiva. Tal parece ser, conforme se ha visto, el caso de las
normas glosadas sobre seguridad y salud en el trabajo.
Sin embargo, no parece conforme a la realización de la justicia el que pueda
privilegiarse apriorísticamente a uno de los principios en conflicto: el de la responsabilidad
objetiva (que fija su propósito en la protección de la salud y la vida) y el de responsabilidad
subjetiva (orientado a limitar la punición a supuestos donde se determinen factores como el
dolo o la culpa). Siguiendo a Cassagne, .5

3. La escalada en la responsabilidad administrativa: el juicio de causalidad sobre

incumplimientos que ocasionan daños a la salud o a la vida.

Entre las normas de seguridad y salud en el trabajo que motivan mayores tensiones
entre los intérpretes, puede encontrarse a los incisos 28.10 y 28.11 del artículo 28º del RLGIT,
que refieren a la responsabilidad administrativa del empleador cuyo incumplimiento de la
normativa de seguridad y salud en el trabajo alcanza a ocasionar un accidente de trabajo con
consecuencias particularmente perjudiciales. Así, respectivamente, ambos artículos se
refieren bien al daño al cuerpo o a la salud que comprobadamente requiera asistencia o
descanso médico; o bien a la muerte de la víctima.6 Cuando esto ocurre y el resultado sobre
la víctima es la muerte o la incapacidad permanente (parcial o total) la multa crece, pues su
base de cálculo se ve incrementada al considerarse como número de “trabajadores afectados”
a todos quienes componen la planilla de la empresa.
La estructura lógica de estas normas sancionadoras es clara y la subsunción de los
hechos relatados en un acta de infracción —cuestión que es de cargo del inspector de trabajo
actuante— deben hallar correspondencia con este diseño, conforme con el principio de
tipicidad. Así, para efectos didácticos, podríamos expresar que, en común, los tipos
sancionadores mencionados guardan una siguiente estructura lógica que ordena la labor
interpretativa.
Dicha estructura lógica da lugar al siguiente sentido interpretativo: Si existe un
incumplimiento del empleador de las normas de seguridad y salud en el trabajo (“p”), este
será objeto de una sanción especial en tanto que, por dicha acción u omisión, se produce la
ocurrencia de un accidente (“q”). Además, un segundo nexo causal se produce, y es que el
accidente acontecido genera daños en la salud del trabajador (“r”).
Es decir, la estructura lógica que permite subsumir un hecho en esta norma
sancionadora se puede graficar de la siguiente manera:

(p → q) ∧ (q → r).
Bajo las consideraciones expuestas, debe precisarse que, para la configuración de los tipos
sancionadores previstos en los numerales 28.10 y 28.11 del artículo 28 del RLGIT —en tanto
refieren a un resultado especialmente dañoso— se requiere de la concurrencia de los
siguientes presupuestos:

i) Que el incumplimiento a la normativa en seguridad y salud en el trabajo haya

ocasionado el accidente de trabajo; y
ii) Que —como consecuencia de lo anterior— se hayan producido daños en el
cuerpo o la salud del trabajo que requieran asistencia o descanso médico,
conforme al certificado o informe médico legal.

Es decir, el incumplimiento, el accidente y los daños a la salud e indemnidad del

trabajador deben ser determinados a propósito del nexo de causalidad establecido por el
inspector de trabajo. Bajo las mismas razones, dicha estructura lógica se aplica por igual a los

6 Se trata de dos normas en vigor dentro del articulado del RLGIT desde febrero de 2020,
cuando se desgajó del inciso 28.10 del artículo 28º al supuesto de la consecuencia mortal del
incumplimiento, trasladándolo al inciso inmediato posterior.
incisos 28.10 y 28.11 del artículo 28º del RLGIT, con la diferencia de que, en el segundo
caso, la última premisa (r) alude, específicamente, a la ocurrencia de un “accidente mortal”.
En consecuencia, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las
premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de
infracción, con una expresión adecuada del nexo causal.
De esta forma, sea con referencia al inciso 28.10 del artículo 28º de la RLGIT (que se
refiere al origen del daño sufrido por la persona que sufrió las consecuencias del
incumplimiento), o bien, sea con referencia al inciso 28.11 del artículo 28º de la RLGIT (que
alude concretamente la accidente con resultado mortal), la responsabilidad administrativa
laboral del empleador (directo o indirecto) es válida cuando se justifique porqué el
incumplimiento es causante de un accidente que ocasione el daño mencionado. Para ello,
puede ser suficiente una explicación breve, pero suficiente, conforme a la garantía
constitucional de la motivación de las decisiones del poder público que impactan en la esfera
jurídica de los sujetos privados.
En el trámite del procedimiento sancionador, los órganos competentes tienen por
función el establecer, conforme con la tipicidad de los incisos 28.10 y 28.11 del artículo 28º
del RLGIT, si se ha dado cuenta del nexo de causalidad indispensable y si éste se encuentra
explicado de forma suficiente. Por ello, las fórmulas de responsabilidad automática no
resultarían válidas conforme con lo exigido por el legislador reglamentario, quedando fuera
del margen de autorización sancionadora el órgano de la Administración Pública que obrase
sin este cuidado exigible.

4. Factores multicausales en los accidentes y su sanción administrativa bajo normas

especiales.

Un corolario de esta aproximación a la estructura lógica de esta norma sancionadora es

que, desde luego, si la investigación del fiscalizador ha detercado que el accidente reprochado
se debió a factores multicausales, es perfectamente lícito, conforme a los tipos sancionadores
que venimos examinando, que se sancionen una o más de una de esas causas conforme al
tipo correspondeinte. En tal caso, será indispensable que los órganos del procedimiento
sancionador establezcan si, respecto de cada una de esos incumplimientos, el acta de
infracción ha cumplido con determinar el nexo causal en los términos expresados en el
considerando anterior. Bajo ese examen, se establecerá si una o más de una o todas las
imputaciones de responsabilidad administrativa laboral —sea por el inciso 28.11 o por el
inciso 28.10 del artículo 28º del RLGIT— han cumplido con establecer el nexo de causalidad,
lo que determinará su validez o invalidez a través del análisis singular de cada imputación.
La literatura respalda esta aproximación. Feyer y Williamson apuntan que los factores
causales son múltiples y variables en importancia intrínseca y temporal, de manera que “el
acuerdo suele ser general respecto a que los accidentes se deben a múltiples causas”.7 Muchas
veces existen reparos sobre el influjo que tiene esto sobre el régimen sancionador, viéndose
aproximaciones (equivocadas) sobre el non bis n ídem o invocaciones al quebrantamiento del
principio de razonabilidad por un exceso de punición que, visto el interés público que las
sanciones buscan reprochar, no parecee ser amparable. En definitiva, los factores causales de
un accidente de trabajo, examinados bajo los incisos 28.10 y 28.11 del artículo 28º del RLGIT.
Podemos utilizar algunos ejemplos ficticios para vislumbrar la aplicación de las sanciones
a un concurso de incumplimientos que ocasionan un accidente de trabajo con consecuencias
especialmente sancionadas por el reglamentador en las normas bajo comentario:

7 Feyer, Anne-Marie y Williamson, Ann (1998). Factores humanos en los modelos de accidentes.
En Enciclopedia de salud y seguridad en el trabajo. Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
y OIT, p. 56.11.
- La SUNAFIL determina que María sufrió un accidente cuando ingresó a un depósito
de su empleador, sufriendo la caída de cajas desde un anaquel sobre su cabeza,
cuando no calzaba el casco de seguridad. El hecho ocasionó un descanso médico por
sufrir lesiones, según el encefalograma practicado. El acta de infracción propuso tres
sanciones por el inciso 28.10 del artículo 28º del RLGIT: por la falta de identificación
de riesgos en instrumentos de gestión, por la falta de capacitación en los riesgos
existentes y la falta de constancia de entrega de una copia del reglamento interno de
seguridad y salud en el trabajo. Habría que interrogarse: ¿Los actuados de la
fiscalización permiten ver que las tres imputaciones ocasionaron el accidente? Será
crucial examinar siempre el relato, la valoración de las pruebas y el nivel de
determinación de los hechos que permiten analizar la causalidad.
- La inspección del trabajo establece que Pedro falleció tras sufrir el atropello de un
vehículo en el centro minero donde trabajaba. Se ha propuesto sanciones contra el
titular de la actividad minera, por no supervisar que el empleador directo de Pedro
cumpla las condiciones de prevención exigibles, por no colocar la señalética que
advierta el paso de vehículos y por no contemplar el riesgo de atropello dentro del
IPER que la compañía lleva. Para examinar la procedencia de cada una de estas
imputaciones, habría que tener claro que ellas dan cuenta del nexo de causalidad entre
los incumplimientos achacados y el resultado del accidente. Tal explicación yace en
el acta de infracción, necesariamente.