Sentencia C-062/21

PROHIBICION DE REALIZAR NECESIDADES FISIOLOGICAS EN

ESPACIO PUBLICO-Medida correctiva no aplicable a los habitantes de
calle por falta de acceso a infraestructura sanitaria

Esa exequibilidad general de la medida, la argumentación planteada en los

fundamentos jurídicos anteriores demuestra que la imposición de medidas
correctivas, para el caso particular y específico de las PHC, se muestra inidónea
para el logro de la convivencia debido a que el comportamiento prohibido es
inevitable ante las actuales circunstancias de completa falta de acceso a
infraestructura sanitaria para dicha población. Por ende, respecto del problema
jurídico planteado la Corte declarará la constitucionalidad condicionada de la
sanción contenida en el parágrafo 2º del artículo 140 del CNSC, en el entendido
de que las medidas correctivas allí descritas no son aplicables a los habitantes de
calle.

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia excepcional

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuración

ESPACIO PUBLICO-Concepto/ESPACIO PUBLICO-Elementos que

integran el concepto

ESPACIO PUBLICO-Derecho de carácter colectivo/ESPACIO

PUBLICO-Deberes del Estado por rango colectivo

(…) el espacio público es un derecho colectivo reconocido por la Constitución y

tiene como obligación correlativa el deber estatal de mantener su afectación al
interés general, su integridad para ese uso común y la imposibilidad de que sea
apropiado de modo que se frustren dichos objetivos. Este derecho guarda
intrínseca relación con la vigencia de varias garantías superiores que requieren de
espacios físicos para su desarrollo, desde la recreación y el deporte, hasta la
deliberación democrática.

ESPACIO PUBLICO-Acceso

ESPACIO PUBLICO-Limitación transitoria y razonable en casos

especiales

El punto de partida de este análisis consiste en reconocer que la regla general que
se deriva del artículo 82 de la Constitución es el acceso más amplio posible al
espacio público, para todas las personas. Por ende, las restricciones serán
admisibles cuando resulten razonables, esto último vinculado a la satisfacción de
garantías constitucionales importantes, como la seguridad ciudadana, el derecho
a la propiedad, la prestación de servicios a la comunidad o el libre desarrollo de
actividades culturales o artísticas.
 2

ESPACIO PUBLICO-Margen de regulación por legislador

ESPACIO PUBLICO-Jurisprudencia constitucional

ESPACIO PUBLICO-Criterios de validez en medidas correctivas sobre el

uso
(…) se advierte que las limitaciones admisibles en el espacio público,
específicamente la previsión de normas de policía que imponen medidas
correctivas respecto de su uso son admisibles siempre y cuando (i) estén dirigidas
a la protección de su integridad y libre acceso para todas las personas, esto es,
que estén amparadas por una razón suficiente; (ii) cumplan con criterios de
razonabilidad y proporcionalidad; (iii) reconozcan los derechos de personas que
por su estado de debilidad manifiesta pueden resultar afectadas
desproporcionadamente en sus derechos; y (iv) no sirvan de base para la
vulneración de los derechos constitucionales de quienes interactúan en el espacio
público.
PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA-Naturaleza

DIGNIDAD HUMANA-Valor, principio y derecho fundamental autónomo

del Estado Social de Derecho

DIGNIDAD HUMANA-Reconocimiento de la autonomía del individuo

DERECHO FUNDAMENTAL A LA INTIMIDAD-Dimensiones

LIBERTAD Y DIGNIDAD HUMANA-Noción positiva y negativa

DIGNIDAD HUMANA-Valor fundante del ordenamiento constitucional

colombiano y principio orientador del derecho internacional de los derechos
humanos

HABITANTE DE LA CALLE-Noción

HABITANTE DE LA CALLE-Jurisprudencia constitucional

ATENCION A POBLACION HABITANTES DE LA CALLE-Marco

normativo contenido en ley 1641 de 2013

DERECHO A LA SALUD DE HABITANTES DE LA CALLE-Línea

jurisprudencial

DERECHO A LA PERSONALIDAD JURIDICA DE LOS

HABITANTES DE LA CALLE

HABITANTE DE LA CALLE-Prohibición de sanciones por esa sola

condición
 3

La dignidad humana, la igualdad y la libre determinación de las personas

prohíben la imposición de medidas coactivas y represivas contra las PHC por el
hecho de serlo ni tampoco deben ser objeto de reproches jurídicos por la
condición en la que viven; de ahí que la consagración de sanciones como
instrumento para evitar su situación o intervenciones terapéuticas forzadas,
resulta inadmisible puesto que cosifica al habitante de la calle. Sin embargo, es
evidente que la protección de la autonomía y la dignidad de las PHC en modo
alguno puede comprenderse como el cese de la obligación estatal de diseñar y
adelantar políticas socioeconómicas que permitan superar las carencias
socioeconómicas que llevan a la habitabilidad en calle. La condición de PHC,
aunque aceptada en el Estado Social de Derecho, no es objeto de promoción ni
menos puede ser comprendida como una alternativa válida ante la inacción de las
autoridades.

JUICIO DE PROPORCIONALIDAD ESTRICTO-Aplicación

MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-No tienen carácter

sancionatorio

MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Finalidad

CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Fines

HABITANTE DE LA CALLE-Falta de acceso a infraestructura sanitaria

La falta de acceso de las PHC a infraestructura sanitaria implica una grave

afectación de su derecho a la dignidad humana, particularmente en sus
componentes de autonomía y goce de condiciones materiales mínimas para la
subsistencia. No es posible adoptar decisiones libres y carentes de coacción
cuando aspectos naturales y básicos de la existencia biológica, como es realizar
las necesidades fisiológicas, no pueden adelantarse bajo presupuestos esenciales,
como es contar con un lugar adecuado para el efecto.

PROHIBICION DE REALIZAR NECESIDADES FISIOLOGICAS EN

ESPACIO PUBLICO-Trato diferenciado a favor de habitantes de la calle

La norma acusada omite conferir un tratamiento diferenciado a favor de las PHC

y las incluye dentro de la generalidad de individuos que acceden al espacio
público, con lo cual se vulnera el principio de igualdad, que en el caso exigía
prodigar un trato distinto y deferente con las condiciones de extrema marginalidad
y exclusión en que están estas personas. Esto debido a que el acceso a la
infraestructura sanitaria es imposibilitado no solo por su escasez, circunstancia
que por sí misma no hace desproporcionada la medida correctiva, sino también
por la exclusión de este grupo poblacional de las opciones físicas existentes
debido a su estigmatización.

ENFOQUE DE INTERSECCIONALIDAD-Aplicación
 4

(…) el análisis sobre las barreras de acceso a la infraestructura sanitaria debe

necesariamente asumirse desde la perspectiva de la interseccionalidad. Esto
debido a que es evidente que la carencia de infraestructura sanitaria afecta de
manera más intensa de determinados grupos de PHC y por sus propias
particularidades, como sucede con las mujeres, los menores de edad, las personas
en situación en discapacidad o las minorías de identidad sexual diversa. De esta
manera, toda política pública que esté dirigida a superar ese déficit de protección
debe, en virtud del principio de igualdad, reconocer estas diferencias y dotar a la
infraestructura sanitaria de un diseño universal que asuma adecuadamente estas
condiciones.

EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia

INFRAESTRUCTURA SANITARIA EN EL ESPACIO PUBLICO-

Acceso universal

(…) la Sala advierte que en la actualidad persiste el déficit en materia de

disponibilidad de infraestructura sanitaria en el espacio público que, junto con la
estigmatización hacia las PHC, explican el carácter desproporcionado de las
normas acusadas y respecto de esa población. Por lo tanto, la Corte exhortará a
las autoridades municipales y distritales para que, en caso de que no lo hubiesen
adelantado diseñen y en todo caso implemente una política pública que garantice
el acceso universal a infraestructura sanitaria en el espacio público, la cual sea
disponible a las personas que habitan en la calle. Esto conforme las obligaciones
estatales que se derivan de la Constitución y de la Ley 1641 de 2013.

Referencia: Expediente D-13866

Demanda de inconstitucionalidad contra el

artículo 140 (parcial) de la Ley 1801 de 2016
“por la cual se expide el Código Nacional de
Seguridad y Convivencia Ciudadana.”

Demandante: Sebastián Lanz Sánchez y otros.

Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo
241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
 5

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Sebastián

Lanz Sánchez, Daniela Rojas Molina, Alejandro Lanz Sánchez, Emilia Márquez
Pizano, María Camila López Duarte, Lucía Carbonell López, Juan Pablo Madrid
Malo, Andrés Felipe Hernández Vargas, Alejandro Rodríguez Pabón, Saruy
Camilo Tolosa Bello y Carolina González García; demandan el artículo 140
(parcial) del Código Nacional de Seguridad y Convivencia (en adelante CNSC) 1.
La demanda fue radicada a través de correo electrónico el 6 de agosto de 2020.

En sesión del 12 de agosto de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional

repartió el proceso de la referencia a este despacho y fue remitido digitalmente
mediante comunicación del 18 de agosto del mismo año.

A través de auto del 31 de agosto de 2020 la Magistrada Sustanciadora admitió la

demanda. En esa decisión también dispuso: (i) fijar en lista la norma parcialmente
acusada para garantizar la intervención ciudadana; (ii) correr traslado al Procurador
General de la Nación, para lo de su competencia; (iii) comunicar el inicio del
proceso al señor Presidente de la República, a los Ministerios del Interior, de
Justicia y del Derecho, de Salud y Protección Social, a la Defensoría del Pueblo, al
Instituto de Medicina Legal y a la Policía Nacional de Colombia; (iv) invitar a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al
Centro de Estudios sobre Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia, al Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, al Grupo de Investigación de Derechos Humanos
de la Universidad del Rosario, al Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia
Universidad Javeriana, al Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo
Piedrahita de la Universidad Externado de Colombia, a las facultades de derecho de
las universidades de los Andes, Nacional de Colombia, de Antioquia, Libre y de
Nariño, a la Federación Colombiana de Municipios y a las Alcaldías de las
ciudades de Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, para que, si lo consideraban
oportuno, intervinieran en este asunto para defender o atacar la constitucionalidad
de la disposición demandada.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y

previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a
decidir de fondo la demanda de la referencia.

II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA

A continuación, se transcribe el texto de la disposición parcialmente acusada y se

subraya el aparte demandado:

“LEY 1801
(JULIO 29)
1
Es importante anotar que anteriormente la denominación era “Código Nacional de Policía y Convivencia”. No
obstante, esta denominación fue modificada por “Código Nacional de Seguridad y Convivencia”, según lo dispuesto
por el artículo 6º de la Ley 2000 de 2019.
 6

DIARIO OFICIAL NO. 49.949 DEL 29 DE JULIO DE 2016

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

POR LA CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO NACIONAL DE SEGURIDAD Y

CONVIVENCIA

LIBRO SEGUNDO
DE LA LIBERTAD, LOS DERECHOS Y DEBERES DE LAS PERSONAS EN
MATERIA DE CONVIVENCIA
TÍTULO XIV
DEL URBANISMO
CAPÍTULO II
Del cuidado e integridad del espacio público

“Artículo 140. Comportamientos contrarios al cuidado e integridad del

espacio público. Los siguientes comportamientos son contrarios al cuidado
e integridad del espacio público y por lo tanto no deben efectuarse:
(…)
11. Realizar necesidades fisiológicas en el espacio público.
(…)
Parágrafo 2°. Quien incurra en uno o más de los comportamientos
señalados será objeto de la aplicación de las siguientes medidas, sin
perjuicio de la responsabilidad penal que se genere bajo el Título XIII del
Código Penal.

COMPORTAMIENTOS MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR DE

MANERA GENERAL
Numeral 1 Construcción, cerramiento, reparación o
mantenimiento de inmueble.
Numeral 2 Multa General tipo 3.
Numeral 3 Multa General tipo 4; Reparación de
daños materiales de muebles o inmuebles;
Construcción, cerramiento, reparación o
mantenimiento de inmuebles.
Numeral 4 Multa General tipo 1.
Numeral 5 Multa General tipo 3; Reparación de
daños materiales de muebles o inmuebles;
Construcción, cerramiento, reparación o
mantenimiento de inmueble.
Numeral 6 Multa General tipo 4; Remoción de bienes.
Numeral 7 Multa General tipo 2; Destrucción de bien.
Participación en programa comunitario o
actividad pedagógica de convivencia y
remisión a los Centros de Atención en
Drogadicción (CAD) y Servicios de
Farmacodependencia a que se refiere la
Ley 1566 de 2012.
 7

Numeral 8 Multa General tipo 2; Destrucción de bien.

Numeral 9 Multa General tipo 2; Reparación de
daños materiales de muebles o inmuebles;
Construcción, cerramiento, reparación o
mantenimiento de inmueble.
Numeral 10 Multa General tipo 4.
Numeral 11 Multa General tipo 4; Participación en
programa comunitario o actividad
pedagógica de convivencia.
Numeral 12 Multa especial por contaminación visual;
Reparación de daños materiales de
muebles o inmuebles; Construcción,
cerramiento, reparación o mantenimiento
de inmueble; Remoción de bienes;
Destrucción de bien.
Numeral 13 Multa General tipo 4; Destrucción del
bien.
Numeral 14 Multa General tipo 4; Destrucción del
bien.

III. LA DEMANDA

Los demandantes consideran que la expresión acusada desconoce los artículos 1º,
2º, 13º, 15º y 16º de la Constitución, en tanto que vulnera los derechos
fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad, a la intimidad y al libre
desarrollo de la personalidad de los habitantes de calle, quienes no tienen la
posibilidad de realizar sus necesidades fisiológicas en sitios diferentes al espacio
público.

Así, formulan a la Corte dos pretensiones, ambas de constitucionalidad

condicionada. Una principal, para que se declare la exequibilidad del precepto
acusado en el entendido de que, cuando dicho comportamiento sea ejecutado por
habitantes de calle, se prohíba la aplicación de las sanciones dispuestas en el
CNSC. Otra subsidiaria, de acuerdo con la cual la norma es exequible en el
entendido de que se prohíba la imposición de la multa general tipo 4 para los
habitantes de calle, aplicándose en ese supuesto únicamente la medida correctiva
de participación en programas comunitarios o actividad pedagógica de
convivencia.

La demanda parte de señalar que, de acuerdo con estudios sobre la materia, está
demostrado que los habitantes de calle carecen de opciones para realizar sus
necesidades fisiológicas en condiciones de dignidad. Esto debido al déficit de
baños públicos en las ciudades y la reticencia de quienes los administran o de los
establecimientos comerciales que tienen instalaciones sanitarias abiertas al público,
a que estas sean utilizadas por los habitantes de calle. De ahí que su única
posibilidad es el uso del espacio público, que es la conducta sancionada por la
norma acusada.
 8

Para los actores, esta previsión viola el derecho a la dignidad humana. Consideran
que imponer una sanción ante la inexistencia de opciones para que los habitantes
de calle realicen sus necesidades fisiológicas en un sitio diferente, configura un
trato degradante y humillante, debido a que les obliga a adoptar determinado
modelo moral y ante un requerimiento biológico, que no tienen posibilidad de
solucionar en otro sitio.

La demanda señala, a su turno, que la norma parcialmente acusada contradice la

jurisprudencia constitucional que reconoce la imposibilidad de imponer sanciones
por el solo hecho de optar por el espacio público como residencia de los habitantes
de calle. Entonces, resulta claro que dicha disposición “tiene por efecto directo
transformar la opción de vida en la calle en una contravención”. Esta
circunstancia viola los derechos al debido proceso y a la igualdad, puesto que
impone sanciones por conductas que no se derivan de la infracción de deberes
jurídicos, sino de la omisión estatal en la disposición de lugares privados y
asépticos para que los habitantes de calle hagan sus necesidades fisiológicas.
Destaca que la jurisprudencia constitucional ha previsto que concurre un mandato
estatal de protección a favor de las personas habitantes de calle, el cual es
contradicho por una norma que los pone en permanente contravención de las
normas de policía “por algo tan básico y esencial como es realizar sus
necesidades fisiológicas en el único lugar que tienen disponible.”

La norma acusada viola, a juicio de los demandantes, el derecho a la igualdad de

los habitantes de calle, en tanto que carece de un enfoque diferencial necesario
para evitar la discriminación. Concluye, a partir de varias decisiones de revisión de
tutela de la Corte Constitucional, que los habitantes de calle son sujetos que están
en situación de especial vulnerabilidad. Sin embargo, la disposición demandada
hace caso omiso de esa comprobación y confiere idéntico tratamiento a todas las
personas, sin advertir que por ausencia de infraestructura suficiente, y en particular
por la existencia de prejuicios y estigmas sociales, los habitantes de calle se ven
materialmente imposibilitados para acceder a instalaciones dignas y adecuadas
para realizar sus necesidades fisiológicas.

En ese sentido, la imposición de las sanciones es, en su caso particular, un trato

discriminatorio, que se suma al maltrato al que usualmente son sometidos por las
demás personas y por las autoridades de policía, hecho que la demanda demuestra
a partir de investigaciones académicas soportadas por datos del Instituto de
Medicina Legal y otras fuentes oficiales. Con base en estas premisas, advierten los
demandantes que “la aplicación de este enfoque diferencial no resultaría
vulneratorio del derecho a la igualdad de terceros a quienes no se les aplicaría la
medida y, en cambio, constituye una medida necesaria para asegurar la igualdad
material de las personas habitantes de calle.”

El precepto acusado es contrario, a juicio de los demandantes, al derecho a la

intimidad de los habitantes de calle. Luego de hacer una reconstrucción del
precedente sobre la materia, señalan que si bien en el espacio público se predica un
grado reducido de protección del mencionado derecho, no es inexistente. Además,
dicho grado sería el nivel aplicable para el caso de las personas habitantes de calle,
pues ellas adoptan el espacio público como su lugar de residencia. En ese orden de
 9

ideas, la norma que impone sanciones indiscriminadas por necesidades fisiológicas

en el espacio público y con la finalidad de proteger el orden público “desconoce la
intimidad de las personas habitantes de calle, que deben necesariamente acudir al
espacio público para llevar a cabo dichas actividades. Si pensamos en la intimidad
como ese refugio básico en el que nadie puede ser molestado, se vuelve explícito
cómo éste es inexistente para esta población.”

Agrega la demanda, nuevamente amparada en decisiones de la Corte que, aunque

el derecho a la intimidad en el espacio público tiene un ámbito reducido, este no
puede restringirse a un grado tal que resulte incompatible con la dignidad humana
de las personas habitantes de calle, “a quienes se les prohíbe perpetuamente
realizar [sus necesidades fisiológicas] sin la intromisión y sanción por parte de
terceros. Así, aunque la limitación a la intimidad en este caso está legalmente
justificada por el carácter público de los espacios en los que se aplica la medida,
también se debe considerar que es el lugar de habitación de las personas de calle,
por lo que no debería haber completa libertad en la intromisión por parte de
autoridades públicas, más aún cuando tiene un efecto vulneratorio de derechos
fundamentales.” Este efecto, según criterio de los demandantes, la norma acusada
involucra la afectación del núcleo esencial del derecho a la intimidad, puesto que a
ese ámbito pertenecen las necesidades fisiológicas, cuyo ejercicio no puede resultar
limitado ni menos sancionado cuando las personas habitantes de calle no tienen
alternativa diferente, conforme con las circunstancias explicadas anteriormente.

La demanda ejemplifica su postura a partir de las fallas en la política pública sobre

la materia y en el caso específico del Distrito Capital; luego ofrece un grupo de
argumentos dirigidos a demostrar que la norma acusada no supera un juicio de
proporcionalidad. Expresa que, si bien está dirigida a la defensa de la salubridad y
el espacio público, lo cual es una finalidad constitucionalmente importante, implica
una grave vulneración de los derechos fundamentales de las personas habitantes de
calle. Adicionalmente, señala que la necesidad de la medida no puede analizarse
solamente desde el punto de vista de la eficacia de la sanción, sino que se debe
tener en cuenta el logro de las finalidades anotadas, que depende de la disposición
suficiente de infraestructura sanitaria en condiciones de dignidad y que incluya a
los habitantes de calle.

Por ende, para el caso particular de los habitantes de calle, la imposición de la

sanción económica configura un trato desproporcionado, puesto que se trata de
personas que están en situación de extrema pobreza y que incurren en la conducta
sancionada ante la ausencia de cualquier otra opción para realizar sus necesidades
fisiológicas y, por lo mismo, inaplazables. Esto hace que la medida pierda
cualquier eficacia instrumental para la protección de la salud y la integridad del
espacio público. Por la misma razón, configura un tratamiento desproporcionado
para los habitantes de calle, a favor de quienes no se adopta un enfoque diferencial
que responda a su situación de vulnerabilidad.

IV. INTERVENCIONES

Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad condicionada

 10

4.1. La mayoría de las intervenciones institucionales y ciudadanas2 solicitan a la

Corte que declare la exequibilidad condicionada de la norma acusada, con el objeto
de que las personas habitantes de calle (en adelante PHC) queden exceptuadas de
la imposición de sanciones por utilizar el espacio público para hacer sus
necesidades fisiológicas. Además, tanto la Defensoría del Pueblo como la
Procuraduría General de la Nación solicitan a la Corte que exhorte al Gobierno
para que adelante las acciones tendientes a asegurar las condiciones materiales para
que las PHC puedan acceder a servicios sanitarios.

4.2. Advierten que la jurisprudencia constitucional ha concluido que el hecho de

habitar en la calle es una opción de vida constitucionalmente reconocida, por lo
que el Estado está en la obligación de garantizar las medidas para su ejercicio en
condiciones de dignidad. Esto, más aún, si se tiene en cuenta que ese mismo
precedente reconoce a las PHC como sujetos de especial protección constitucional.

La ausencia de una política pública sobre infraestructura sanitaria implica, a juicio

de los intervinientes, que se afecte el componente de “vivir como se quiera” que
hace parte del principio de dignidad humana, comoquiera que, si bien se reconoce
que el habitar en la calle es una opción individual válida y que requiere ser
comprendida desde una perspectiva de no estigmatización, no se otorgan
condiciones materiales mínimas para ello y, de esta manera, se impide su ejercicio
bajo la amenaza de la sanción que es objeto de esta demanda. Como lo explica la
intervención de la Universidad Externado de Colombia, la existencia de
infraestructura sanitaria para las PHC es una obligación estatal vinculada con la
necesidad de prodigar mínimo respeto y consideración con tales individuos. En
particular, un aspecto esencial de su dignidad es contar con un sitio privado para
satisfacer sus necesidades biológicas más básicas.

Asimismo, la universidad señala que la norma demanda constituye una afectación

desproporcionada del derecho al libre desarrollo de la personalidad de quienes
deciden adoptar la calle como lugar de habitación; debido a que la protección de
ese derecho no se circunscribe a la faceta de abstención por parte del Estado
respecto de la intromisión en la esfera de autonomía individual, sino que también
comporta el aseguramiento de las condiciones materiales necesarias para el
ejercicio de las diferentes opciones de vida, que para el caso se traducen en la
garantía de la infraestructura sanitaria requerida por las PHC. El cumplimiento de
esa obligación estatal, vista desde una perspectiva más amplia, también se
fundamenta en los deberes derivados del aseguramiento de la salud pública, no
solo de las PHC sino de todas las personas que interactúan en el espacio público.
Con todo, uno de los intervinientes sostiene que la vulneración de los derechos
constitucionales de las PHC y por parte de la norma acusada no se supera con la
2
Defensoría Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo, Secretaría Distrital de
Integración Social de Bogotá, Directora del Departamento Administrativo de la Gestión Jurídica Pública de la
Alcaldía de Cali, Programa de Acción por la Igualdad y la Inclusión Social – PAIIS de la Facultad de Derecho de la
Universidad de los Andes, Semillero de Litigio ante Sistemas Internacionales de Protección de Derechos Humanos –
SELIDH de la Universidad de Antioquia y la Corporación Everyday House, Maquia – Colectivo de investigación y
creación callejeras, Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia, Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo – CAJAR, Harold
Eduardo Sua Montaña, Representante a la Cámara Ángela María Robledo Gómez, David Enrique Garzón García y
Representante a la Cámara María José Pizarro Rodríguez. También fue recibida de forma extemporánea la
intervención de la Concejal de Bogotá D.C. Heidy Lorena Sánchez Barreto.
 11

provisión de infraestructura sanitaria, puesto que los afectados encuentran

vulneradas otras muchas facetas de sus derechos sociales, entre las que se destaca
el derecho a la vivienda, las cuales inciden en el carácter desproporcionado de la
sanción impuesta.

Este asunto se ve agravado por el hecho de que el reproche se impone por un

comportamiento que resulta inevitable para las PHC y que es consecuencia de
dicha falta de infraestructura y, de manera más general, de una política pública de
asistencia a quienes habitan en la calle. Por lo tanto, es preciso que la política
pública adopte un cambio de perspectiva que: (i) reconozca la validez de la opción
de vida de habitar en la calle y, por ende, no imponga estigmatizaciones por esa
decisión, y (ii) impida la aplicación de una concepción mayoritaria de la sociedad,
que prescinde de la necesidad de contar con medidas diferenciadas a favor de las
PHC y, concretamente, en relación con la infraestructura sanitaria. Además,
también se viola el derecho de igualdad, puesto que la sanción en comento es
incompatible con el enfoque diferencial que la jurisprudencia constitucional
reconoce a favor de las PHC y que se deriva de su condición de sujetos de especial
protección, habida cuenta de la extrema vulnerabilidad socioeconómica en que
generalmente se encuentran, circunstancia que impide el acceso a la infraestructura
sanitaria. Estas mismas condiciones exigen adoptar acciones afirmativas que
reconozcan las particularidades de las PHC, lo cual tiende a evitar la
criminalización del hecho mismo de habitar en la calle.

Sobre el particular la Universidad Externado de Colombia insiste en que la

protección del principio de igualdad en el caso se traduce en garantizar la
asequibilidad y accesibilidad a los servicios sanitarios, puesto que del
cumplimiento de dicha obligación estatal depende la satisfacción del derecho a la
igualdad en su faceta material. De esta manera, considera que la Corte debe, como
lo ha hecho en otras decisiones que han evaluado la tensión entre la protección del
espacio público y derechos constitucionales como el trabajo o el libre desarrollo de
la personalidad, hacer uso del juicio de proporcionalidad a fin de declarar que la
imposición de sanciones contra quien se encuentra imposibilitado física y
materialmente para acceder a la infraestructura sanitaria es una actuación estatal
desproporcionada y que tiene una incidencia aún mayor para las PHC, por sus
condiciones particulares antes expuestas.

4.3. Existe una divergencia de enfoque entre los intervinientes que solicitan la
exequibilidad condicionada del precepto acusado. Algunos consideran que deben
ser exceptuados de ambas sanciones y otros, como sucede con la Secretaría de
Integración Social de Bogotá, consideran que la imposición de la multa es inidónea
debido a la situación de marginalidad socioeconómica que es común en las PHC.
Sin embargo, teniendo en cuenta la validez constitucional de la protección del
espacio público, resulta razonable que las PHC asistan a los programas previstos en
la disposición demandada. Esto debido a que el objetivo del Código no es la
imposición de sanciones sino el aseguramiento de la convivencia y los derechos de
las personas mediante mecanismos no coercitivos sino pedagógicos. En contraste,
la intervención del Programa PAIIS de la Universidad de los Andes resalta que
dentro de los objetivos generales del CNSC está la protección de la dignidad
 12

humana, objetivo que no es cumplido para el caso de la norma acusada y según las
razones expuestas.

Sobre este mismo aspecto, los intervinientes indican que la protección del espacio
público y la imposición de sanciones ante su afectación (por el hecho de solventar
necesidades fisiológicas en este) tienen pleno soporte constitucional. Así, la
solicitud de condicionamiento se sustenta no en cuestionamientos generales sobre
la sanción, sino en razón de la carga desproporcionada que se impone a las PHC,
ante la ausencia de infraestructura sanitaria que les sea accesible. Por ende, es claro
que, una vez superados estos problemas de acceso, no sería admisible que se
permitiese excluir de la sanción en comento a las PHC. De la misma manera, la
Secretaría mencionada se opone a la postura de la demanda, en el sentido de que la
norma viola el derecho a la intimidad de las PHC, puesto que la satisfacción de ese
derecho no se logra permitiendo realizar las necesidades fisiológicas en el espacio
público, sino mediante el aseguramiento de estructura sanitaria accesible para las
PHC. Advierte que esta postura es la que resulta más compatible con la vigencia
del principio pro homine.

4.4. Para el caso particular de la intervención del Semillero de Litigio ante

Sistemas Internacionales de Protección de Derechos Humanos – SELIDH de la
Universidad de Antioquia y la Corporación Everyday House, se insiste en la
necesidad de que la Corte asuma el control de convencionalidad, con el fin de que
se analice la norma de cara al estándar del sistema interamericano de derechos
humanos y, en particular, frente a las violaciones a los derechos sociales que son
evidentes tratándose de las PHC. Destacan que deben tenerse en cuenta las reglas
convencionales que obligan a los Estados a prevenir y sancionar las conductas
constitutivas de discriminación, como sucede en el presente caso y según las
razones antes expuestas. Así, traen a colación varias decisiones de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en las que se concluye que el derecho a la
igualdad implica tanto la prohibición de prodigar tratamientos discriminatorios
fundados en motivos arbitrarios, como proteger mediante medidas afirmativas a
quienes integran grupos que son históricamente discriminados, categoría a la que
pertenecen las PHC.

El interviniente indica que la vulneración del derecho a la igualdad se origina tanto

en la inexistencia de medidas diferenciadas a favor de las PHC, como en su
exclusión como sujetos de especial protección constitucional. Destaca que el
artículo 88 del Código acusado incorpora el deber de los establecimientos de
comercio de facilitar sus instalaciones sanitarias a determinadas personas y excluye
a los PHC, hecho que demuestra la discriminación mencionada.

Señala, en esa misma perspectiva, que la norma acusada se inserta dentro de un

contexto más amplio: la criminalización de la pobreza y la imposición, desde el
Estado, de una concepción sobre lo que se considera normal o deseable, la cual
invisibiliza a las minorías que están, a su turno, sumidas en una situación
estructural de afectación de sus derechos y a partir de una comprensión
multidimensional de la pobreza, esto es, que no se reduce a la cuantificación del
ingreso sino que tiene en cuenta el grado de goce efectivo de los derechos
fundamentales. Entre estos derechos, además de los asuntos expuestos, debe
 13

resaltarse el derecho a la intimidad, que para el caso se traduce en la necesidad de

que el Estado no interfiera, mediante la imposición de sanciones, en ámbitos que
están intrínsecamente ligados con la esfera individual, como son las necesidades
fisiológicas. A esta posición se suma lo planteado por el Colectivo José Alvear
Restrepo, que llama la atención acerca del vínculo entre normas como la acusada,
la imposición de prejuicios sobre las PHC y sobre un modo particular de
comprensión del espacio público y la violencia de fuerzas policiales contra dichas
personas.

Considera el mismo interviniente, a partir de decisiones recientes de la Corte sobre

la materia, que el asunto debe ser analizado desde un “enfoque interseccional”,
que tenga en cuenta que la norma acusada tiene un efecto mayor tratándose de las
mujeres habitantes de calle y en lo que respecta a las limitaciones para su adecuada
higiene menstrual. Asimismo, la sanción podría coincidir en otras formas de
violencia contra las mujeres habitantes de calle, quienes están en situación de
extrema vulnerabilidad a múltiples agresiones.

4.5. El Colectivo Maquia controvierte la eficacia de la norma, puesto que la

imposición de la multa no es compatible con la situación de marginalidad de las
PHC y deja de tener en cuenta la imposibilidad material que estas personas
accedan a asistencia legal para ejercer su derecho al debido proceso en el marco
del trámite sancionatorio. A partir de cifras predicables del Distrito Capital, destaca
el déficit, no solo de infraestructura sanitaria en el espacio público, sino también de
centros de atención para las PHC. Así, señala que el valor de la norma es
exclusivamente simbólico y sirve de base para la justificación de actuaciones
violentas en contra de las PHC, en particular por parte de integrantes de la Policía
Nacional. Esto se demuestra con las cifras que ofrece el Instituto de Medicina
Legal que documentan los homicidios contra PHC e identifican aquellos que son
víctimas por la variable “actividades vitales o relacionadas con el cuidado
personal”. En este sentido, explica que las sanciones objeto de examen generan
escenarios de riesgo para las PHC, quienes de manera general están especialmente
expuestas a ser víctimas de atentados contra su vida e integridad física.

A estas consideraciones, la intervención de la Representante a la Cámara Ángela

María Robledo Gómez adiciona que su experiencia como Secretaria de Integración
Social de Bogotá da cuenta de la necesidad de resignificar la condición de las PHC,
con el fin de evitar que sean tratadas como un asunto de seguridad y
mantenimiento del orden público, para concentrarse en la previsión de políticas
públicas que permitan el ejercicio de sus derechos fundamentales. Así, como se
expone en la intervención formulada por la Representante a la Cámara María José
Pizarro Rodríguez, no se encuentran mayores avances respecto de la Ley 1641 de
2013, que establece deberes estatales específicos a favor de las PHC. Por ende, es
evidente que la imposición de la sanción analizada no va en ese sentido, ni
tampoco en el logro de la convivencia, sino que mantiene la estigmatización contra
las PHC, que facilita comportamientos abusivos por parte de la Policía Nacional.

Sobre este último aspecto, el interviniente David Enrique Garzón García señala
que el artículo 41 del CNSC, de manera consonante con las disposiciones de la Ley
1641 de 2013, ordena la adopción de un modelo de atención integral a la PHC,
 14

guiada por los principios de igualdad, diversidad, equidad, universalidad y

reconocimiento del individuo, la familia y la comunidad como sujetos de atención.
Esta disposición concurre con las razones que llevan a concluir que la sanción a las
PHC es desproporcionada y no cumple con las finalidades disuasivas y de
aseguramiento de la convivencia porque aquellas carecen de los recursos para
asumir la multa acusada. Resalta que la medida no cumple con un juicio estricto de
proporcionalidad, que es el estándar aplicable debido a que las PHC son sujetos de
especial protección constitucional.

4.6. A pesar de que comparten la solicitud de exequibilidad condicionada de la

norma acusada, los intervinientes ciudadanos David Enrique Garzón García y
Harold Sua Montaña consideran que debe hacerse la integración normativa con el
contenido del parágrafo 2º del artículo 140 del CNSC, en tanto que ese precepto
contiene la sanción objeto de demanda. Una vez planteado el asunto de esa manera,
podrá condicionarse la constitucionalidad de la norma en el entendido de que la
multa podrá imponerse solo cuando las PHC tengan conciencia de la prohibición y
de la existencia de infraestructura sanitaria para la satisfacción de sus necesidades
fisiológicas, permitiéndose la imposición del deber de participar en el programa
comunitario o actividad pedagógica cuando no concurran las condiciones anotadas.

4.7. Además de plantear argumentos similares a los expuestos, el Colectivo de

Abogados José Alvear Restrepo señala que la norma no solo discrimina a las PHC
sino incide en su salud mental debido al permanente temor derivado de la latencia
de la sanción por un hecho que, como las necesidades fisiológicas, es por completo
ineludible. Esto implica, además, que la sanción no se impone por el hecho de
cometer una infracción, sino debido a que se trata de una persona que habita la
calle. Antes bien, lo que debe primar es una postura que, basada en el principio de
solidaridad, reconozca las particularidades de las PHC y asegure las medidas
materiales para la protección de sus derechos. A partir de esta comprobación, la
decisión de la Corte no debe restringirse a declarar la exequibilidad condicionada
del precepto, sino que debe incluir exhortos para que se disponga la infraestructura
sanitaria y se capacite a los integrantes de la Policía Nacional para que se
abstengan de vulnerar los derechos de las PHC.

Intervenciones que solicitan la declaratoria de exequibilidad simple de la norma

acusada.

4.7. El Ministerio de Justicia y del Derecho, la Policía Nacional y la Federación

Colombiana de Municipios consideran que la norma acusada es constitucional.
Advierten que el objetivo de la prohibición es proteger el espacio público, lo cual
es un fin constitucionalmente importante. Con todo, la imposición de la sanción sí
podría ser problemática en el caso de los habitantes de calle y conforme con sus
condiciones de vulnerabilidad antes explicadas. De allí que, a juicio del Ministerio
mencionado, la norma podría condicionarse solo para excluir la consecuencia de la
multa. Sin embargo, ello no se deriva de un cuestionamiento sobre la
constitucionalidad de la prohibición sino sobre las consecuencias que genera
respecto de las PHC y ante la ausencia de infraestructura sanitaria que les sea
accesible, a lo que se suma la necesidad de reconocer la especial protección de la
que es titular ese grupo poblacional.
 15

4.8. La Policía Nacional destaca que el CNSC contiene entre sus principios
rectores los de proporcionalidad y razonabilidad, razón por la que no es cierta la
premisa que plantea la demanda, en el sentido de que la norma permite la
imposición indiscriminada de sanciones contra las PHC. Asimismo, está basada en
una concepción equivocada sobre el uso indiscriminado del espacio público por
parte de los habitantes de calle y en detrimento del mismo. Insiste en que la
protección del derecho a la intimidad de las PHC no puede llegar al punto de una
apropiación del espacio público en perjuicio de los demás ciudadanos. Agrega que
el objetivo de la medida, como las demás contenidas en el CNSC no es de carácter
sancionatorio sino pedagógico, de modo que no pueden ser comprendidas como
escenarios que fomenten el abuso o la persecución contra las PHC. Así, lo que
disponen las normas es el deber de la autoridad de policía de determinar, bajo los
criterios de razonabilidad y proporcionalidad antes anotados, la procedencia de la
sanción. A esta posición se suma la Federación Colombiana de Municipios, cuando
señala que la asunción del problema de la marginalidad de las PHC no se centra en
permitir que realicen las necesidades en el espacio público, como considera que lo
sostienen los demandantes, sino en la provisión de la infraestructura sanitaria que
requieren para, de esta manera, proteger sus derechos fundamentales.

Intervenciones que plantean cuestiones generales sobre el problema jurídico

4.9. El Centro de Estudios de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la

Facultad de Derecho de American University presentó informe preparado por
Macarena Sáez Torres y Christian Finsterbusch Romero.

Destaca, con base en normas del derecho internacional de los derechos humanos,
que la protección del derecho a la igualdad y la no discriminación se extiende, no
solo a prohibir los tratamientos diferenciados injustificados y que se funden en
criterios sospechosos, sino también a prevenir que los efectos de las decisiones
estatales impongan tales tratos discriminatorios o que impidan el goce de los
derechos de manera igualitaria. También resalta que uno de los criterios sobre los
cuales no resulta válido un tratamiento arbitrario es la situación social de la
persona, lo que incluye su condición de pobreza o de marginación económica.

A partir de una referencia continua al informe presentado por la Relatora de las

Naciones Unidas sobre una vivienda adecuada, expresa que la falta de hogar de las
personas es un asunto que no solo incide en ese derecho, sino que genera una
afectación sistémica a diversas garantías fundamentales que, a su vez, deja en
especial vulnerabilidad a las PHC. Por esta misma circunstancia son sujetos de
intimidación por parte de las autoridades y de estigmatización social que deriva en
la imposición de barreras para el acceso a los servicios más básicos, sumado a que
se les somete a formas extremas de violencia, incluidos los delitos motivados por
prejuicios y la violencia sexual. Destaca que las causas de la falta de hogar son
múltiples y la principal es el fracaso de los gobiernos en dar respuesta a
circunstancias individuales únicas “con compasión” y respeto a la dignidad
individual. Así, la situación de las PHC es agravada cuando, además, son sujetos
de discriminación múltiple al pertenecer simultáneamente a otros grupos
especialmente vulnerables, como es el caso de las mujeres, niños, niñas y
 16

adolescentes (en adelante NNA), personas con discapacidad, personas mayores,

personas que viven en la calle y personas trans, entre otras. Es por esta razón que
diversos instrumentos de derechos humanos insisten en la obligación de los
Estados de garantizar instalaciones sanitarias y otras formas de infraestructura para
estos grupos. Resalta la situación particularmente agobiante en contra de las
mujeres que no tienen hogar y respecto de asuntos como la higiene menstrual, que
indudablemente impactan en su dignidad. Similar situación se acredita respecto de
los NNA que al carecer de hogar se encuentran en especial estado de desamparo y
una circunstancia incompatible con los derechos al cuidado y a la vida digna de los
niños. Asimismo, las personas lesbianas, gais, bisexuales, trans e intersex, en
especial jóvenes, conforman un porcentaje importante de las PHC y en razón de la
exclusión de la que son víctimas son más vulnerables a la violencia y tienen más
posibilidades de ser rechazadas de albergues y refugios.

La relatoría antes mencionada, a partir de diferentes documentos de derechos

humanos, concluye que los Estados están en el deber de derogar las normas legales
que criminalicen, impongan restricciones o multas a las personas sin hogar y por
comportamientos asociados a esa condición, como dormir o comer en espacios
públicos. Estas normas imponen un efecto discriminatorio y desconocen que la
legitimidad de esas sanciones descansa en la posibilidad de evitar el
comportamiento prohibido, lo cual no es viable en relación con las PHC. Para el
caso de sanciones como la demandada, aunque es claro que la medida es en
principio razonable, se torna discriminatoria para las PHC quienes no están en
capacidad de elegir dónde realizan sus necesidades fisiológicas y ante la ausencia
de alternativas para ello.

4.10. La misma institución explica la existencia de un derecho al saneamiento,

vinculado estrechamente al deber de proveer infraestructura sanitaria y que
comporta una obligación de cumplimiento inmediato por parte de los Estados.
Destaca que esa obligación se deriva de distintas previsiones contenidas en
instrumentos internacionales de los que Colombia es parte y de las interpretaciones
autorizadas de estos. En particular, indican que el reconocimiento del derecho al
agua involucra la obligación de contar con saneamiento adecuado. En ese sentido,
aunque varios de los componentes de ese derecho tienen desarrollo progresivo, la
obligación de no discriminación tiene carácter inmediato, lo que implica el deber
de remoción de medidas que sancionen a las PHC en razón de la ausencia de dicha
infraestructura. Previsiones de la misma naturaleza se encuentran en instrumentos
dirigidos a la protección específica de determinados grupos, como sucede con la
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer, la Convención sobre los Derechos del Niño y la Convención sobre
Derechos de las Personas con Discapacidad. En cada uno de estos tratados se hace
referencia al saneamiento como parte de la especial protección de la que son
titulares dichos grupos. Lo mismo sucede respecto de la Declaración de Naciones
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y el Protocolo de San
Salvador, documentos que vinculan la prohibición de discriminación con el acceso
a servicios públicos básicos.

Con base en los elementos expuestos, la Universidad concluye que la prohibición

de realizar necesidades fisiológicas en el espacio público conlleva la vulneración
 17

del derecho internacional de los derechos humanos, tratándose de las PHC. Esto
debido a la falta de infraestructura exigible y la imposibilidad de exigir una
conducta distinta para dichas personas. Por lo tanto, nos encontramos ante una
restricción que, en realidad, es una modalidad de criminalización de la pobreza y
que impone cargas desproporcionadas a sujetos que están en una situación de
mayor vulnerabilidad y desde una perspectiva interseccional, al tener la doble
condición de personas sin hogar e integrantes de grupos vulnerables.

4.11. El ciudadano Samuel Nossa Agüero expresa algunos argumentos que

considera útiles para la adopción de esta decisión. Explica que la conformación del
entorno urbano y las viviendas en Colombia se vincula a la concepción del
“higienismo” concebida en el siglo XIX y que implica pensar el espacio público
como un terreno limpio, orientado a la circulación y que rechaza el desaseo y el
desorden. Esto facilita la utilización de criterios arbitrarios que tienden a crear
barreras para las personas vulnerables y, en particular, para las PHC, quienes se
quedan en la práctica sin posibilidad de habitar en el espacio público y de ejercer
sus necesidades más primarias.

Critica la posición adoptada por la política pública nacional y por la jurisprudencia

constitucional que propugna por resolver la problemática de las PHC mediante la
provisión de vivienda formal. Esto debido a que esa garantía no se ajusta a las
necesidades de esta población quien, de cara al problema jurídico analizado,
requiere infraestructura sanitaria que permita contar con el aseo como servicio
integrado al espacio público. En ese sentido, destaca que experiencias exitosas en
otros países se enfocan en la atención fragmentaria de algunas necesidades
vinculadas a la vivienda, como sucede con los servicios sanitarios, y a través de
refugios temporales, comedores y estacionamientos o viviendas móviles, a los que
se suman los centros de cuidado y salud públicos. Estas opciones permiten a las
PHC conciliar la socialización en la calle con la satisfacción de sus requerimientos
básicos. De allí que el interviniente insista en la necesidad de articular tales
opciones con una estrategia integral de cuidado y provisiones urbanas para las
personas que habitan la calle.

Señala que la necesidad de infraestructura sanitaria se hace más urgente en el

marco de la pandemia por COVID-19. Así, se requieren estructuras adecuadas y
con neutralidad de género para garantizar, tanto la privacidad, como la
conformación de identidad de las PHC. Además, esta dotación de servicios no solo
es útil para las PHC sino para la ciudadanía en general que vería satisfecho su
derecho a gozar del espacio público.

4.12. El presente cuadro contiene un resumen de las peticiones presentadas por los
intervinientes:

Interviniente Solicitud
Ministerio de Justicia y Exequibilidad o, de manera subsidiaria, exequibilidad
del Derecho condicionada en el entendido de que las medidas no
aplican a los habitantes de calle, si carecen de acceso
estable a los servicios sanitarios públicos requeridos,
y, en caso de contar efectivamente con ellos,
 18

únicamente se les podrá imponer la medida de

participación en programa comunitario o actividad
pedagógica.

Policía Nacional Exequibilidad

Defensoría del Pueblo Exequibilidad condicionada en el entendido de que las

medidas correctivas no se apliquen cuando quien
comete la conducta es una PHC.
Subsidiariamente, en el entendido de que se aplica la
medida de participación en programa pedagógico.
Exhortar al Gobierno Nacional para que expida la
reglamentación que desarrolle la Ley 1641 de 2013 y
adopte el Plan Nacional para la Población Habitante
de Calle.

Secretaría de Exequibilidad condicionada en el entendido de que,

Integración Social del cuando se trate de PHC el funcionario que imponga la
Distrito Capital de medida lo haga a partir de criterios de
Bogotá proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, dando
prioridad a las medidas de participación en acciones
de carácter comunitario o pedagógico.

Alcaldía de Santiago de Exequibilidad condicionada en el entendido de que en

Cali el caso de las PHC solo resulte aplicable la medida de
correctiva de participación en programa pedagógico.

Departamento de Exequibilidad condicionada en el entendido de que

Derecho Constitucional nadie puede ser sancionado por satisfacer imperiosas
de la Universidad necesidades fisiológicas, en especial las PHC.
Externado de Ordenar la adopción de una política pública que
Colombia. asegure un mínimo de acceso a infraestructura
sanitaria digna para todas las personas, con inclusión
de medidas a favor de las PHC.

Ángela María Robledo Exequibilidad condicionada en el entendido de que las

Gómez - Representante medidas correctivas no puedan aplicarse cuando la
a la Cámara conducta es cometida por las PHC.

María José Pizarro Exequibilidad condicionada en el entendido de que las

Rodríguez – medidas correctivas no puedan aplicarse cuando la
Representante a la conducta es cometida por las PHC.
Cámara
Corporación Colectivo Exequibilidad condicionada en el entendido de que las
de Abogados José medidas correctivas no se apliquen a las PHC.
Alvear Restrepo Exhorto a los entes territoriales y al Ministerio de
Salud para que desarrolle los programas necesarios
para la habilitación de baños en el espacio público.
Ordenar a la Policía Nacional que capacite a sus
 19

funcionarios a fin de evitar abusos de autoridad contra

las PHC.

Centro de Derechos No hace solicitud específica, aunque sostiene que la

Humanos y Derecho imposición de las medidas correctivas en el caso
Humanitario de la analizado vulnera distintos estándares del derecho
Facultad de Derecho de internacional de los derechos humanos.
American University
Programa PAIIS de la Exequibilidad condicionada bajo el entendido de que
Universidad de los cuando el comportamiento sea ejecutado por personas
Andes habitantes de calle se prohíba la aplicación de las
sanciones dispuestas en el Código Nacional de
Seguridad y Convivencia Ciudadana, por vulnerar de
manera desproporcionada la dignidad humana, la
igualdad, el libre desarrollo de la personalidad y la
intimidad de esta población.
Subsidiariamente, la inaplicación de la multa
mencionada.

Instituto Colombiano Exequibilidad condicionada conforme con las

de Derecho Procesal realidades sociales y cotidianas que enfrentan las PHC
para realizar sus necesidades fisiológicas y su
entendimiento por parte de las fuerzas de policía.

Semillero de Litigio Exequibilidad condicionada en el entendido de que se

ante Sistemas excluya la aplicación de las medidas correctivas a las
Internacionales de PHC.
Protección de Derechos
Humanos de la
Universidad de
Antioquia y
Corporación Everyday
House
Colectivo de Exequibilidad condicionada en el entendido de que se
Investigación y prohíba la imposición de medidas correctivas cuando
Creación Callejeras – quien comenta la conducta sea una PHC.
Maquía Subsidiariamente, en el entendido de que solo pueda
aplicarse la medida correctiva de asistencia a
programa pedagógico.

Federación Colombiana Exequibilidad

de Municipios

David Enrique Garzón Exequibilidad condicionada en el entendido de que las

García medidas correctivas no sean aplicadas a las PHC que
realicen necesidades fisiológicas en el espacio público.

Harold Sua Montaña Integración normativa con el parágrafo 2º.

Exequibilidad condicionada en el entendido de que las
 20

medidas correctivas podrán ser impuestas a las PHC

bajo las siguientes condiciones: (i) la multa solo puede
ser impuesta cuando el agente sancionador compruebe
que el habitante de calle era consciente de la
prohibición de realizar necesidades biológicas en el
espacio público y no tenía la posibilidad o
conocimiento sobre acceso a infraestructura sanitaria;
y (ii) la participación en programa comunitario o
actividad pedagógica de convivencia puede imponerse
cuando falta alguno de los presupuestos para imponer
la multa

Samuel Nossa Agüero No formula una solicitud particular. Ofrece un

contexto teórico sobre la evolución del concepto de
espacio público y la discriminación que las
poblaciones vulnerables sufren respecto de su uso y
acceso.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación presentó concepto ante la Corte en el que

solicita: (i) integrar la unidad normativa con el numeral 11 del parágrafo 2º del
artículo 140 de la Ley 1801 de 2016; (ii) declarar la exequibilidad condicionada
de la anterior norma y de los preceptos acusados, en el entendido de que cuando el
comportamiento es realizado por una persona habitante de calle no son aplicables
las sanciones correctivas. Esto con el fin de garantizar los derechos a la dignidad
humana y a la igualdad material que los asiste; y (iii) exhortar al Gobierno
Nacional y a las entidades territoriales para que diseñen y actualicen las políticas
públicas sobre acceso a servicios sanitarios para los habitantes de calle.

5.1. En cuanto a la integración normativa, expresa razones similares a las de los

intervinientes, relativas a la necesidad de incorporar al análisis no solo el precepto
que establece la conducta sino también la consecuencia jurídica de su comisión. Esto
debido a que los cargos propuestos se basan en la inadmisibilidad de esa
consecuencia para el caso de las PHC.

5.2. El Ministerio Público hace referencia a la jurisprudencia constitucional sobre la

protección del espacio público y destaca que se trata de un bien protegido por la
Constitución, que debe servir al interés general. Esa protección constitucional
justifica la imposición de restricciones y sanciones por la ley, a condición de que
estén dirigidas al aseguramiento de la convivencia ciudadana y resulten
proporcionadas y razonables. Tales condiciones integran, junto con el respeto a la
dignidad humana y a los derechos humanos, los principios que guían el CNSC.

Dentro de ese marco, pone de presente que la configuración de dichas sanciones debe
estar en consonancia con la vigencia de estos derechos y, de manera más general, con
las libertades individuales que se expresan en el espacio público. Así, utiliza como
ejemplo de este precedente las decisiones de la Corte que han ponderado la
 21

protección del espacio público y la protección de los derechos al trabajo y al mínimo

vital de los vendedores informales. En este caso, destaca que esta Corporación
concluyó el carácter desproporcionado de la imposición de multas y el decomiso de
mercancía a los comerciantes informales en situación de debilidad manifiesta y que
ejercían su actividad prevalidos de confianza legítima. Asimismo, con base en esta
línea jurisprudencial resulta desproporcionada la imposición de sanciones a los
consumidores de productos adquiridos en el espacio público. También hace énfasis
en que conclusiones similares son expuestas por la Corte ante la tensión entre el uso
del espacio público y el consumo de sustancias psicoactivas, sobre la que concluyó
que una prohibición absoluta vulneraba el derecho al libre desarrollo de la
personalidad.

5.3. La Procuraduría General analiza el precedente constitucional sobre la protección

de los derechos fundamentales de las PHC, a fin de destacar que: (i) la decisión de
habitar en la calle es expresión de la autonomía de las personas y, por ende, no puede
ser objeto de reproche o sanción estatal; (ii) las PHC están en una situación de
especial vulnerabilidad socioeconómica, por lo cual son sujetos de especial
protección del Estado, la cual se traduce, entre otros aspectos, en la obligación de
impedir la estigmatización, la exclusión y la marginalización de este grupo
poblacional; (iii) con el fin de garantizar la igualdad material para las PHC es
imperativa la implementación de acciones afirmativas a su favor, dentro de las que se
destaca la obligación estatal de asegurar los elementos para la adecuada higiene
menstrual de las mujeres habitantes de calle.

5.4. A partir de las reglas anteriores, el Ministerio Público advierte las barreras de
acceso a las PHC a la infraestructura sanitaria y de manera análoga a como lo
plantearon los intervinientes. Con base en esta comprobación y fundado en un juicio
estricto de proporcionalidad, considera que la medida cumple con un fin
constitucionalmente imperioso consistente en la protección del espacio público. No
obstante, la imposición de sanciones no es un instrumento adecuado ni idóneo para
conseguir ese propósito en el caso particular de las PHC, debido a la imposibilidad
física de evitar la conducta prohibida.

En consecuencia, en este caso concreto las sanciones de multa y de participación en

programas comunitarios o actividades pedagógicas no logran el efecto de disuadir,
prevenir, educar, proteger o restablecer la convivencia en el espacio público. A juicio
de la Procuraduría General, existen mecanismos menos gravosos para lograr esa
finalidad, en particular la provisión de infraestructura sanitaria para las PHC de modo
que tengan alternativas reales para satisfacer sus necesidades fisiológicas. Por último,
en lo que respecta a la adecuación entre el medio escogido y el fin perseguido,
considera que si bien las medidas correctivas efectivamente protegen el espacio
público, para el caso particular de las PHC es desproporcionado ante los motivos
expuestos, sumado al hecho de que sus condiciones de marginalidad impiden que
puedan pagar la multa o asistir a programas pedagógicos.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia
 22

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la

Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 140
(parcial) del Código Nacional de Seguridad y Convivencia, pues se trata de una
demanda de inconstitucionalidad en contra de un texto normativo que hace parte
una ley de la República.

Asunto preliminar. Integración normativa

2. Varios de los intervinientes y la Procuraduría General de la Nación consideran

que en este caso debe adelantarse la integración normativa con el parágrafo 2º del
artículo 140, de modo que el control de constitucionalidad se ocupe no solo de la
conducta contraria a la integridad del espacio público, sino también de la sanción
ante ese comportamiento.

Acerca de los requisitos para la integración normativa, la jurisprudencia

constitucional ha señalado3 que este remedio procesal tiene carácter excepcional y
procede alternativamente cuando: (i) se demanda una disposición cuyo contenido
deóntico no es claro, unívoco o autónomo; (ii) la disposición demandada se
reproduce en otras disposiciones; o (iii) la norma está intrínsecamente relacionada
con otra disposición que puede ser presumiblemente inconstitucional.

3. La demanda materia de esta decisión no cuestiona, de manera general, que

realizar necesidades fisiológicas en el espacio público resulte contrario a la
Constitución. El argumento central que sustenta el cargo consiste en que la sanción
por la comisión de esa conducta y respecto de las PHC es desproporcionada y
vulnera sus derechos fundamentales. Quiere ello decir que la acusación no
solamente se dirige contra la descripción del comportamiento objeto de sanción,
sino también sobre su consecuencia jurídica.

Por lo tanto, la Corte advierte que se está ante el primero de los supuestos
mencionados para la procedencia de la integración normativa. En efecto, para los
propósitos del cargo formulado por los demandantes, la proposición jurídica
completa y autónoma depende de la integración de ambos contenidos: el
comportamiento mencionado y la consecuencia jurídica de su comisión. Esto
debido a que la decisión que debe adoptarse en esta sentencia requiere
indefectiblemente del análisis de ambos elementos, esto es, verificar si la
existencia de un comportamiento prohibido para las PHC y sus correlativas
sanciones son compatibles con la Constitución.

En consecuencia, la Corte realizará la integración normativa del numeral acusado

con la expresión “Numeral 11. Multa general tipo 4; Participación en programa
comunitario o actividad pedagógica de convivencia”, prevista en el parágrafo 2º
del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016.

Problema jurídico y metodología de la decisión

3
Se hace uso de la síntesis planteada recientemente en la sentencia C-329 de 2019, M.P. Diana Fajardo Rivera.
 23

4. Los demandantes consideran que aplicar las sanciones previstas en la norma

acusada, cuando la conducta de realizar necesidades fisiológicas en el espacio
público es cometida por las PHC, vulnera el principio de dignidad humana y los
derechos a la igualdad y a la intimidad. Ponen de presente que el incumplimiento
de la prohibición por parte de estas personas se deriva de la imposibilidad material
de acceder a infraestructura sanitaria. Por ende, se afecta su dignidad en la medida
en que se les sanciona por una actuación que es biológicamente inevitable y
respecto de la cual no tienen alternativa diferente al uso del espacio público. Esta
misma circunstancia afecta su intimidad, en tanto el Estado interfiere en una esfera
eminentemente privada y con un propósito correctivo. Asimismo, se incurre en un
tratamiento discriminatorio contra las PHC al no preverse en la legislación acusada
medidas de enfoque diferencial que reconozcan sus particularidades y que les
prodiguen especial protección estatal.

Esta postura es compartida por la mayoría de los intervinientes y por el Ministerio

Público. Consideran que la norma acusada debe condicionarse para que las
medidas correctivas no sean aplicables a las PHC, puesto que de lo contrario se
vulnerarían no solo las garantías mencionadas, sino también el derecho al libre
desarrollo de la personalidad puesto que la sanción se fundamentaría en el hecho
de habitar en calle, que es una circunstancia reconocida por la jurisprudencia
constitucional y que no puede ser objeto de estigmatización ni menos de
criminalización. En consecuencia, la imposición de tales efectos jurídicos,
especialmente de carácter pecuniario, es una medida desproporcionada e
irrazonable tratándose de las PHC.

Otros intervinientes consideran que la norma debe declararse exequible, puesto que
tiene fundamento en la protección constitucional del espacio público, lo que
justifica la imposición de sanciones ante comportamientos que, como sucede en el
caso objeto de estudio, atentan gravemente contra su integridad. Destacan que la
demanda se sustenta en una visión en la que los habitantes de calle terminan
“apropiándose” del espacio público y en perjuicio del interés general representado
en su uso común.

5. A partir de estos elementos, la Sala Plena debe resolver el siguiente problema

jurídico: ¿La imposición de medidas correctivas de multa y asistencia a programas
pedagógicos a las personas habitantes de calle que realizan sus necesidades
fisiológicas en el espacio público vulnera su dignidad y sus derechos
fundamentales a la igualdad, a la intimidad y al libre desarrollo de la personalidad?

Para solucionar esta controversia, la Corte adoptará la siguiente metodología. En

primer lugar, identificará las reglas sobre protección constitucional del espacio
público y se referirá a las condiciones para la consagración de comportamientos
prohibidos en él, para lo cual hará especial énfasis en las decisiones que han
analizado tales asuntos respecto del Código Nacional de Seguridad y Convivencia.
Luego, hará referencia a la relación de interdependencia entre la protección de la
dignidad humana y la vigencia de los derechos a la autonomía personal y a la
intimidad. Esto desde la perspectiva de la jurisprudencia constitucional y del
derecho internacional de los derechos humanos. En tercer lugar, reiterará el
precedente sobre la comprensión de las PHC como sujetos de especial protección
 24

constitucional. Finalmente, con base en las conclusiones que se deriven de los

análisis anteriores, resolverá el problema jurídico mencionado.

La protección del espacio público como derecho colectivo y valor

constitucional

6. El artículo 82 de la Constitución impone el deber estatal de velar por la

protección de la integridad del espacio público y por su destinación para el uso
común. Para ello, determina que ese objetivo prevalece sobre el interés particular.

La Constitución no ofrece una definición que permita establecer el componente del

espacio público, por lo que el asunto queda sometido a la definición legislativa.
Sobre el particular, el artículo 139 del CNSC estipula lo siguiente:

“Artículo 139. Definición del espacio público. Es el conjunto de muebles e

inmuebles públicos, bienes de uso público, bienes fiscales, áreas protegidas y
de especial importancia ecológica y los elementos arquitectónicos y naturales
de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, usos o afectación, a
la satisfacción de necesidades colectivas que trascienden los límites de los
intereses individuales de todas las personas en el territorio nacional.

Constituyen espacio público: el subsuelo, el espectro electromagnético, las

áreas requeridas para la circulación peatonal, en bicicleta y vehicular; la
recreación pública, activa o pasiva; las franjas de retiro de las edificaciones
sobre las vías y aislamientos de las edificaciones, fuentes de agua,
humedales, rondas de los cuerpos de agua, parques, plazas, zonas verdes y
similares; las instalaciones o redes de conducción de los servicios públicos
básicos; las instalaciones y los elementos constitutivos del amoblamiento
urbano en todas sus expresiones; las obras de interés público y los elementos
históricos, culturales, religiosos, recreativos, paisajísticos y artísticos; los
terrenos necesarios para la preservación y conservación de las playas
marinas y fluviales; los terrenos necesarios de bajamar, así como sus
elementos vegetativos, arenas, corales y bosques nativos, legalmente
protegidos; la zona de seguridad y protección de la vía férrea; las estructuras
de transporte masivo y, en general, todas las zonas existentes y debidamente
afectadas por el interés colectivo manifiesto y conveniente y que constituyen,
por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”.

7. En relación con la noción de espacio público contemplada en la ley, la Sala

resalta dos aspectos: la caracterización sobre los componentes de este deber
constitucional y las relaciones de interdependencia entre la integridad del espacio
público y la eficacia de varios derechos fundamentales.

8. Frente al primer asunto, la Corte identifica el acceso al espacio público como un

derecho colectivo propio del Estado Social del Derecho y que se expresa de
diversas maneras4, a saber: (i) como un deber del Estado en términos de protección

4
Sentencias T-506 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz, reiterada en la sentencia C-361 de 2016, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
 25

de su integridad; (ii) como la obligación de garantizar su destinación al uso común;

(iii) la prevalencia en su uso del interés general sobre el particular; (iv) la
concurrencia de la facultad reguladora de las entidades públicas sobre la utilización
del suelo y espacio urbano, y en la defensa de ese interés común; (v) su condición
de derecho e interés colectivo; y (vi) como objeto material de las acciones
populares y como bien jurídicamente exigible. A partir de estos contenidos
normativos, ese mismo precedente inscribe a la protección del espacio público y su
destinación al bien común como un fin esencial del Estado.

Conforme a lo expuesto, el deber de protección del espacio público tiene

naturaleza compleja, puesto que está dirigido a evitar su menoscabo desde el punto
de vista físico, social, cultural, urbanístico y jurídico. Esto bajo el entendido de que
de la integridad del espacio público depende la existencia de un entorno común que
presupone su acceso universal, la imposibilidad legal de su apropiación particular y
su vínculo con la satisfacción de las necesidades colectivas. Como lo ha señalado
la Corte5, la consagración del deber constitucional de protección del espacio
público es reflejo de la importancia que le dio el Constituyente a la preservación de
los entornos urbanos y abiertos al uso de la colectividad, que satisfagan las
diversas necesidades comunes derivadas de la vida en las ciudades y poblados.
Esto contribuye tanto al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes como
al aseguramiento de un entorno que permita la interacción entre las personas.

9. La equivalencia entre la protección del espacio público y la garantía de contar

con un entorno para la interacción, explica el carácter interdependiente de ese
derecho colectivo con otros distintos derechos constitucionales, entre ellos la
libertad de reunión y asociación, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre
y el goce de un ambiente sano. Así, se ha considerado que la integridad del espacio
público concurre en la construcción de relaciones sociales a partir de las cuales
cada individuo se reconoce como miembro de una comunidad y se relaciona con
otros para la satisfacción de sus intereses y necesidades6.

En este mismo sentido, la integridad del espacio público resulta crucial para la
protección de la faceta material o prestacional del principio democrático. En
efecto, a pesar de la irrupción de los medios tecnológicos, buena parte de la
discusión pública se mantiene en espacios físicos. Las personas requieren contar
con entornos con la infraestructura suficiente y adecuada para la discusión de los
asuntos públicos y, de una manera más amplia, el ejercicio intenso de la
participación ciudadana. Estos espacios, además, deben ser accesibles para todos
no solo desde la perspectiva del simple ingreso sino desde la dotación suficiente
para que sea verdaderamente accesible a toda persona. Es por esta razón que la
Corte ha considerado que las normas del CNSC que regulan el espacio público
están unívocamente dirigidas a reforzar el acceso universal a ese entorno y bajo un
criterio de respeto por la diferencia y el pluralismo7.

5
Sentencias T-772 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-211 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería
Mayolo.
6
Sentencia C-265 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
7
Sentencia C-253 de 2019, M.P. Diana Fajardo Rivera.
 26

10. Sobre el particular, debe insistirse en que la regla constitucional que vincula el
espacio público con la protección del interés general debe leerse de manera
consonante con las demás previsiones superiores que reconocen el carácter plural
de la sociedad. Por ende, los entornos públicos están llamados a utilizarse de las
más diversas formas, siempre y cuando resulten respetuosas de su integridad y no
impongan cargas desproporcionadas a las personas. Esto último desde una doble
perspectiva: que excluyan su acceso al espacio público sin que medien razones
imperiosas para ello, o que constituyan afectaciones irrazonables a otros derechos
fundamentales.

Frente a lo primero, la imposición de restricciones de acceso a los espacios

públicos debe responder a argumentos de índole constitucional, vinculados a la
imperativa protección de valores o principios básicos y en donde no concurra una
medida menos lesiva en términos de garantía de ese acceso. Respecto de lo
segundo, las diferentes modalidades de aprovechamiento del espacio público no
pueden significar la vulneración de los derechos de terceros o la exclusión del
interés general como objetivo principal a satisfacer mediante dicho espacio y hacia
uno que cree privilegios para su utilización8.

11. En conclusión, el espacio público es un derecho colectivo reconocido por la

Constitución y tiene como obligación correlativa el deber estatal de mantener su
afectación al interés general, su integridad para ese uso común y la imposibilidad
de que sea apropiado de modo que se frustren dichos objetivos. Este derecho
guarda intrínseca relación con la vigencia de varias garantías superiores que
requieren de espacios físicos para su desarrollo, desde la recreación y el deporte,
hasta la deliberación democrática.

En consecuencia, esa evidente interdependencia entre el acceso e integridad del

espacio público con otros derechos constitucionales hace que su protección no
pueda concebirse únicamente como un tema de ornato o de mantenimiento de los
espacios urbanos, sino que toma la forma de un instrumento de mayor alcance que
está vinculado al aseguramiento de la faceta prestacional de dichas garantías.

Las condiciones para verificar la constitucionalidad de las prohibiciones en el

espacio público

12. La afectación del espacio público al interés general supone necesariamente la

adopción de normas que regulen su uso, de modo que se resuelvan las tensiones
entre la garantía de acceso equitativo a ese entorno y el ejercicio de otros derechos
y posiciones jurídicas. En ese sentido, el objetivo de este apartado es explicar
cuáles son las condiciones que deben cumplir esas disposiciones para que resulten
compatibles con la Constitución cuando se trata de impedir el uso común del

8
Sentencia C-108 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sobre el mismo particular, la sentencia C-265 de 2002,
antes citada, expresó lo siguiente: “La posibilidad de gozar del espacio público se eleva al rango de derecho
colectivo específicamente consagrado en la Constitución, la cual exige al Estado velar por su protección y
conservación impidiendo, entre otras cosas, (i.) la apropiación por parte de los particulares de un ámbito de acción
que le pertenece a todos, (ii.) decisiones que restrinjan su destinación al uso común o excluyan a algunas personas
del acceso a dicho espacio (iii.) la creación de privilegios a favor de los particulares en desmedro del interés
general.
 27

espacio público, haciéndose especial énfasis en las decisiones de la Corte que han
analizado restricciones al uso del espacio público en el CNSC.

13. El punto de partida de este análisis consiste en reconocer que la regla general
que se deriva del artículo 82 de la Constitución es el acceso más amplio posible al
espacio público, para todas las personas. Por ende, las restricciones serán
admisibles cuando resulten razonables, esto último vinculado a la satisfacción de
garantías constitucionales importantes, como la seguridad ciudadana, el derecho a
la propiedad, la prestación de servicios a la comunidad o el libre desarrollo de
actividades culturales o artísticas9.

En vista de los diferentes tipos de tensión entre el acceso al espacio público y la

vigencia de derechos constitucionales, el precedente sobre la materia sostiene que
no es exigible al Legislador prefigurar cada uno de esos supuestos. En efecto,
corresponde a las autoridades locales (quienes tienen la función constitucional de
definir los usos y la administración del suelo) determinar en casos concretos qué
limitaciones de acceso al espacio público son admisibles. Esta facultad debe
ejercerse, en todo caso, bajo los principios de legalidad y razón suficiente. Esto sin
perjuicio de las regulaciones generales que puede adoptar el Congreso y que
también están sometidas al mismo tipo de limitaciones. Al respecto, la
jurisprudencia en mención establece lo siguiente:

“Así como el legislador no puede dejar de sentar unos parámetros, así éstos
consistan en unos lineamientos generales que orienten la actuación de la
administración en materia de espacio público, tampoco puede exigírsele que
él mismo regule en detalle una materia esencialmente variable según las
circunstancias fácticas, cuya regulación concreta obedece a consideraciones
de orden técnico y compete a autoridades administrativas, en principio,
locales.

Por eso, las disposiciones legales que desarrollan la manera como se

articulan la protección del espacio público frente a los derechos de los
particulares, deben trazar criterios inteligibles que constituyan una pauta
clara de la acción administrativa al respecto, en lugar de acudir a
expresiones tan vagas que no ofrezcan un parámetro que oriente a la
administración y a los jueces que controlarán sus actos. En estos eventos será
preciso que el legislador señale, al menos, las finalidades que han de guiar a
la administración y los criterios materiales que orientarán la regulación para
alcanzarlas. De no hacerlo, la limitación al espacio público y el otorgamiento
de licencias a favor de ciertos ciudadanos podría derivar en privilegios o
arbitrariedades así como en el desconocimiento de los principios y derechos
anteriormente mencionados en desmedro de la destinación del espacio
público al uso común.”10

14. En el caso concreto del estudio de normas del CNSC sobre infracciones contra
la integridad del espacio público, la Corte señaló que las restricciones a su uso,
9
Sentencia C-265 de 2002.
10
Ibídem.
 28

además de razonables, deben ser suficientemente delimitadas y superar

criterios de proporcionalidad, de modo que es posible concluir que aquellas
regulaciones vagas o abiertas atentan contra la garantía de acceso amplio antes
explicada.

Esta fue la razón de la decisión de la Sentencia C-253 de 201911 que declaró la

inexequibilidad de algunas expresiones contenidas en los artículos 33 y 140 del
CNSC y que establecían medidas correctivas en razón del consumo de bebidas
alcohólicas o sustancias psicoactivas en el espacio público, particularmente en
parques, lugares abiertos al público, o que siendo privados trasciendan lo público.
La Corte consideró que estas prohibiciones resultaban demasiado amplias y, por
esa razón, afectaban el principio de libertad de las personas, que se expresa en el
acceso al espacio público para desarrollar actividades propias de su autonomía.

La decisión destacó que, a partir de la Constitución y de los principios legales que

guían el Código en mención, la imposición de medidas correctivas está sujeta a
criterios de razonabilidad, proporcionalidad y respeto por los derechos
fundamentales. En ese orden de ideas, advirtió que, si bien las medidas cumplían
con fines constitucionales imperiosos consistentes en la tranquilidad y la
protección de la integridad del espacio público, no eran idóneas ni necesarias para
cumplir esas finalidades, puesto que el consumo de las sustancias mencionadas
carecía de relación de causalidad unívoca y verificable con la comisión de
conductas que impidieran el logro de los objetivos mencionados. Además, la
prohibición derivada de la medida correctiva era indiscriminada y desconocía el
hecho de que los comportamientos que podían afectar el cumplimiento de dichos
objetivos bien podían ser sancionados mediante otros instrumentos, también
incorporados al CNSC, y resultaban menos gravosos en términos de afectación a la
autonomía individual.

15. La imposición de las medidas correctivas para la defensa de la integridad del

espacio público debe ser respetuosa del debido proceso y no afectar
desproporcionadamente derechos constitucionales de sujetos en situación de
debilidad manifiesta. Esta fue la razón de la decisión en la Sentencia C-211 de
201712, que declaró la exequibilidad condicionada de los numerales 3º y 4º del
artículo 140 del CNSC en el entendido de que el decomiso y las medidas
correctivas por afectación de integridad del espacio público allí previstas no son
aplicables a dichos sujetos, quienes de acuerdo con la jurisprudencia constitucional
se encuentren protegidos por el principio de confianza legítima y hasta que las
autoridades no les hayan ofrecido alternativas de reubicación o de trabajo formal.

Esta decisión reitera un precedente consolidado acerca de la ponderación entre las

medidas de protección del espacio público y la garantía de los derechos de
vendedores informales que ocupan ese entorno. Sobre este particular, la Corte ha
considerado que son válidas las actuaciones de restitución del espacio público
dirigidas a la conservación de su uso común. Sin embargo, tratándose de
vendedores informales que ocupan el espacio público, que están en situación de
11
M.P. Diana Fajardo Rivera.
12
M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.
 29

vulnerabilidad y cuando se ha comprobado que acciones u omisiones del Estado

permiten colegir que ejercieron su actividad comercial bajo el convencimiento de
estar autorizados para ello, el principio de confianza legítima impone que la
restitución del espacio público esté precedida de la disposición de políticas
públicas de índole socioeconómico que otorguen medios para la protección del
mínimo vital de los afectados con esa restitución.

16. Asimismo, las acciones de restitución deben ser compatibles con el derecho al
debido proceso, por lo que la protección del espacio público no puede servir de
base para la actuación arbitraria de las autoridades, en especial, de quienes ejercen
la función o actividad de policía. A este respecto, la Sala considera que deben
realizarse algunas distinciones importantes.

Como se expresó, la restitución del espacio público ante el comercio no autorizado

en el mismo es válida desde la perspectiva constitucional, puesto que es una
medida que se inserta dentro del deber estatal de protección de la integridad y
acceso común a ese entorno. En particular, existe una obligación reforzada de
investigación y sanción respecto de aquellas organizaciones delincuenciales que se
apropian indebidamente del espacio público para luego ejercer actividades
extorsivas como condición para su utilización, que como se ha insistido debe ser
amplia e incondicional. Asunto diferente es que respecto de determinado sector de
los vendedores informales, quienes presentan condición de vulnerabilidad y están
amparados por el principio de confianza legítima, resulte desproporcionada la
imposición de medidas correctivas hasta que no exista una oferta estatal que
garantice su derecho al mínimo vital. Esto quiere decir que la Constitución no
confiere un derecho al uso del espacio público para el ejercicio de actividades
comerciales informales, puesto que ello constituiría una forma de apropiación
incompatible con el artículo 82 superior. En contrario, lo que se exige del Estado
es advertir las circunstancias de determinados vendedores informales, con el fin de
evitar una afectación desproporcionada de su derecho al mínimo vital.

El balance en comento fue presentado por la Sentencia C-211 de 2017, así:

“La Corte ha ponderado el ejercicio de los derechos al espacio público y al

trabajo de los trabajadores informales estableciendo que la garantía del
primero debe ejecutarse respetando los mecanismos de protección reforzada
creados en beneficio de los comerciantes informales, es decir, mediante el
diseño e implementación de políticas públicas, con respeto y observancia por
los principios de legalidad, debido proceso, presunción de buena fe y
confianza legítima. Entonces, la preservación y la recuperación del espacio
público deben estar precedidas de estudios sobre la situación socioeconómica
de los ocupantes, para identificar las variables de la población vulnerable y
de esta manera formular políticas públicas efectivas y proporcionales
dirigidas a su reubicación y formalización.

Las autoridades tienen el deber de proteger la integridad del espacio público

y al mismo tiempo están en la obligación de velar por los derechos
fundamentales de los vendedores informales, en especial: (i) los derivados del
respeto por la dignidad humana, (ii) la solidaridad hacia las personas que se
 30

encuentran en estado de indefensión o de vulnerabilidad; (iii) la igualdad de

trato a partir de acciones afirmativas destinadas a brindarles protección
preferencial; (iv) el debido proceso administrativo como condición para las
actividades de policía; (v) la observancia del principio de buena fe,
particularmente en lo relacionado con la confianza legítima que ampara a
determinados vendedores informales; y (vi) la proporcionalidad y
razonabilidad de las medidas correctivas a aplicar.”

17. Por último, en lo que respecta al problema jurídico materia de esta decisión,
debe resaltarse que el precedente en comento señala que el acceso amplio al
espacio público no puede servir de justificación para la vulneración de
derechos constitucionales que se desarrollan en ese entorno.

Acerca de esta materia, la Sentencia C-094 de 202013 estudió, entre otros asuntos,
el cargo contra el artículo 32 del CNSC que, al definir el concepto de privacidad,
determina que su grado de protección se conserva respecto de los espacios
privados y no de los públicos. Ello, porque esa distinción resulta problemática
frente a la vigencia del derecho a la intimidad y, en particular, de la protección
constitucional de determinadas actividades que son amparadas por ese derecho
pero se ejercen en el espacio público.

Para resolver este asunto, la Corte partió de advertir que si bien el grado de
realización del derecho a la intimidad, comprendido como ese espacio resguardado
de intervenciones arbitrarias por parte de terceros, puede variar en función del
entorno en que se encuentre el individuo, esto no quiere decir que ese derecho solo
tenga relevancia en espacios privados. Por ende, lo que debe evaluarse es si en el
caso concreto concurre razonablemente o no una expectativa de privacidad por
parte del individuo. A partir de esta distinción conceptual, este Tribunal consideró
que del hecho de que la norma acusada hiciera referencia a la existencia de
espacios que no eran privados sino públicos, no era viable inferir que en el espacio
público no existiera un grado de protección del derecho a la intimidad, solo que
este tiene una menor intensidad a la que se predica de los espacios privados. Para
la Sala, “existe una exigencia mínima de respeto al derecho a la intimidad (art. 15
de la Constitución), que se predica en todos los ámbitos y en todos los espacios. La
jurisprudencia constitucional ha indicado, de una parte, que la protección del
derecho a la intimidad se extiende más allá del domicilio y, de otra, que existen
espacios públicos, semipúblicos, semiprivados y privados que condicionan el nivel
de protección del derecho a la intimidad, pero no lo excluyen en tanto los
individuos conservan una expectativa razonable de privacidad.”

Así, con base en esta regla de decisión, la Corte declaró exequible la previsión
contenida en el artículo 146 del CNSC, que ordena a las empresas de transporte
masivo de pasajeros instalar cámaras de vigilancia en los vehículos destinados a la
prestación de ese servicio. En ese caso, consideró que dichos espacios tienen
carácter semipúblico, lo que implica que resultan admisibles restricciones del
derecho a la intimidad, a condición de que cumplan con un juicio intermedio de
proporcionalidad. Ese estándar fue cumplido en el caso analizado puesto que la

13
M.P. Alejandro Linares Cantillo.
 31

medida era adecuada para cumplir con un fin constitucionalmente importante,

relativo a la protección de la seguridad e integridad física de los pasajeros. Resaltó
que existía evidencia de que la existencia de esos sistemas de video de vigilancia
operaba como un desincentivo efectivo para la comisión de delitos. Además, la
afectación en términos de intimidad y libre desarrollo de la personalidad era apenas
incidental, lo que mostraba la razonabilidad de la medida, sin perjuicio de la
necesidad de que se adoptasen acciones de armonización entre la actividad en
comento y la protección de los derechos a la intimidad y el habeas data, en
particular respecto a la circulación de los datos personales captados mediante video
vigilancia.

18. A partir de lo expuesto, se advierte que las limitaciones admisibles en el

espacio público, específicamente la previsión de normas de policía que imponen
medidas correctivas respecto de su uso son admisibles siempre y cuando (i) estén
dirigidas a la protección de su integridad y libre acceso para todas las personas,
esto es, que estén amparadas por una razón suficiente; (ii) cumplan con criterios de
razonabilidad y proporcionalidad; (iii) reconozcan los derechos de personas que
por su estado de debilidad manifiesta pueden resultar afectadas
desproporcionadamente en sus derechos; y (iv) no sirvan de base para la
vulneración de los derechos constitucionales de quienes interactúan en el espacio
público.

La interdependencia entre la dignidad humana, la autonomía personal y el

derecho a la intimidad

19. De acuerdo con el artículo 1º de la Constitución, Colombia, en tanto Estado

Social de Derecho, está fundado en el respeto de la dignidad humana. Este es un
principio que no solo guía la actuación del Estado, sino que opera como ámbito de
justificación para la eficacia de los derechos constitucionales. En otras palabras, el
aseguramiento de la dignidad humana para todos los habitantes es el objetivo en el
que concurren las diferentes acciones estatales y de los particulares vinculadas a la
vigencia de estos derechos.

La jurisprudencia constitucional ha fijado un precedente consolidado y estable

sobre esta materia14, cuyos aspectos principales se reiterarán a continuación:

20. Concurren en el precedente constitucional tres lineamientos o comprensiones

sobre la dignidad humana: (i) la dignidad entendida como autonomía o posibilidad
de determinarse por un plan de vida libremente escogido, faceta denominada como
vivir como se quiera; (ii) la dignidad comprendida como la garantía de ciertas
condiciones materiales de existencia, lo que se concentra en el concepto de vivir
bien; y (iii) la dignidad humana concebida con la intangibilidad de los bienes no
patrimoniales como la integridad física y moral, aspecto que la jurisprudencia
define como vivir sin humillaciones.

14
La recopilación reiterada se encuentra en la Sentencia T-881 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Esta es
una decisión hito que es frecuentemente referida en varias decisiones de la Corte. Por ejemplo, sus reglas son usadas
en la Sentencia C-253 de 2019, antes citada, sobre la inconstitucionalidad de la prohibición general y amplia para el
consumo de alcohol o sustancias psicotrópicas en el espacio público.
 32

De otro lado, en cuanto a la funcionalidad y naturaleza de la dignidad humana

dentro del sistema de fuentes, la Corte la distingue como (i) principio fundante del
ordenamiento jurídico y del Estado, por lo que se concibe como valor
constitucional; (ii) principio constitucional; y (iii) derecho fundamental autónomo.

Cabe advertir que estas diferentes nociones de la dignidad humana operan de

forma concurrente y no se excluyen entre sí. De este modo, el énfasis que se haga
en cada una de ellas dependerá de la naturaleza del asunto debatido, sin que eso
signifique negar las demás facetas.

21. Comprender la dignidad humana como autonomía supone que cada persona
está investida de la facultad para definir su propio proyecto vital y bajo el
imperativo categórico kantiano de que su existencia es un fin en sí mismo y no un
medio para el cumplimiento de intereses generales o de terceros. Entonces, la
libertad se entronca con la dignidad en el sentido de que la facultad de
autodeterminación es inherente a cada individuo, lo que también implica la
prohibición constitucional de imposición de un modelo particular de virtud o de
una finalidad vital específica. Este mismo aspecto es explicado por la Corte a partir
de la proscripción de toda forma de instrumentalización de las personas por parte
de otras, de instituciones de cualquier índole o del mismo Estado15.

Ahora bien, resulta evidente que la dignidad humana, aunque es un valor inherente
a todas las personas, requiere para su eficacia de condiciones materiales mínimas
en materia de educación, alimentación y saneamiento e infraestructura básica, entre
otros muchos aspectos. De allí que resulte válido sostener que la satisfacción de la
faceta prestacional de los derechos constitucionales está vinculada necesariamente
a la garantía de la dignidad humana. Así, condiciones de pobreza y marginalidad
extrema, exclusión en el acceso a los servicios públicos esenciales, desnutrición,
analfabetismo o estigmatización, entre muchas otras variables, son situaciones
incompatibles con la vigencia de ese valor constitucional.

22. Con base en estos dos supuestos, la Sala encuentra que el precedente
mencionado justifica la interdependencia entre la dignidad humana y la libertad, de
la manera como es tradicionalmente concebida por la filosofía política16.

Por un lado, la dignidad humana se vincula con una noción negativa de la libertad
y del libre desarrollo de la personalidad, la cual defiende el derecho de toda
persona a contar con un espacio privado y resguardado de la interferencia de otros,
en particular del Estado, en el que puedan ejercer sus diferentes expresiones vitales
sin ninguna limitación o interferencia. En esa esfera se desarrollan asuntos como la
libertad de conciencia, la vida familiar, las aficiones y demás atribuciones del fuero
15
Para una síntesis sobre la materia Vid. Sentencia C-134 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. Ese fallo, luego de
recapitular varias decisiones sobre la materia, sostiene que “la línea jurisprudencial que reconoce el principio y
derecho fundamental de dignidad en relación con el objeto de protección, tiene como contenido esencial, el derecho
que se tiene a no ser instrumentalizado ni usado por el Estado, por una Corporación o por cualquier otro sujeto,
teniendo como fundamento la consideración de que los seres humanos somos fines en sí mismos y no medios o
instrumentos para la realización de los intereses, las conveniencias o los fines de otros.”
16
Acerca de la división conceptual entre las facetas positiva y negativa de la libertad, Vid. Berlin, Isaiah (1998)
“Two Concepts of Liberty” En: Berlin, I. The Proper Study of Mankind. An anthology of essays. Farrar, Strauss &
Giroux. New York, pp. 191-242.
 33

interno. Por ende, este componente de la libertad también guarda relación estrecha
con el contenido de abstención del derecho a la intimidad personal, de acuerdo a
como es comprendido por la jurisprudencia constitucional17.

A su turno, la dignidad se vincula con la noción positiva de la libertad en dos

planos diferenciados. Si se parte de reconocer que el Estado debe permitir que cada
persona adopte autónomamente su plan de vida y guíe sus actuaciones conforme a
él, la obligación estatal no se restringe a no interferir en ese propósito sino también
se extiende al otorgamiento de las condiciones materiales mínimas que garanticen
la autonomía de la persona y, con ello, su capacidad de decidir desde una
perspectiva sustantiva que impida su instrumentalización por las circunstancias que
llevan a la exclusión, la marginalidad y la discriminación.

23. En tercer lugar, la dignidad se vincula con otros bienes, estos de carácter
intangible, que están estrechamente relacionados con la integridad moral de la
persona. Desde esa perspectiva, los escarnios y otras formas de trato cruel y
degradante, los castigos y daños físicos, el trabajo forzado o la tortura son acciones
que claramente vulneran la dignidad como valor y como derecho.

24. Las funciones reconocidas a la dignidad humana dentro del sistema de fuentes
refrendan, conforme al precedente analizado, su clara condición normativa y, por
lo mismo, vinculante. Al respecto la Corte ha explicado que si bien del
reconocimiento que hace el artículo 1º superior a la dignidad humana como valor
constitucional no se deriva de su condición de derecho o principio; esta condición
se logra a partir del expreso reconocimiento que la Carta Política hace del mismo
en diferentes apartes, sumado al carácter fundante y transversal para la
justificación misma del Estado constitucional. En términos de la jurisprudencia, el
principio de dignidad humana “se constituye como un mandato constitucional, un
deber positivo, o un principio de acción, según el cual todas las autoridades del
Estado sin excepción, deben, en la medida de sus posibilidades jurídicas y
materiales, realizar todas las conductas relacionadas con sus funciones
constitucionales y legales con el propósito de lograr las condiciones, para el
desarrollo efectivo de los ámbitos de protección de la dignidad humana
identificados por la Sala: autonomía individual, condiciones materiales de
existencia, e integridad física y moral.” 18

17
Sobre este aspecto, la Sentencia C-094 de 2020, antes citada, sintetiza el precedente de la Corte sobre la faceta
negativa y positiva del derecho a la intimidad del modo siguiente:
“La Corte Constitucional ha definido el derecho a la intimidad como aquel derecho que “garantiza en los
asociados, el poder contar con una esfera o espacio de vida privada no susceptible de la interferencia arbitraria de
las demás personas”. Igualmente, ha señalado que la intimidad comprende “el espacio exclusivo de cada uno, (…)
aquella órbita reservada para cada persona y de que toda persona debe gozar, que busca el aislamiento o
inmunidad del individuo frente a la necesaria injerencia de los demás, dada la sociabilidad natural del ser
humano”. Adicionalmente, ha destacado que el derecho a la intimidad tiene dos dimensiones: (i) la negativa, como
secreto de la vida privada; y (ii) la positiva, como libertad. En su dimensión negativa, prohíbe cualquier injerencia
arbitraria en la vida privada e impide la divulgación ilegítima de hechos o documentos privados. En su dimensión
positiva, protege el derecho de toda persona a tomar las decisiones que conciernen a la esfera de su vida privada.”
18
Sentencia T-881 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
 34

Además, la dignidad humana también debe comprenderse como derecho

fundamental autónomo, debido a que cumple con los requisitos para ello 19. Esto
debido a que cuenta con “un titular claramente identificado (las personas
naturales), un objeto de protección más o menos delimitado (autonomía,
condiciones de vida, integridad física y moral) y un mecanismo judicial para su
protección (acción de tutela). Se consolida entonces como verdadero derecho
subjetivo.”20

25. Finalmente, la Sala debe resaltar que la comprensión de la dignidad humana

como derecho subjetivo y con carácter directivo frente a los derechos también es
adoptada por el derecho internacional de los derechos humanos. En ese sentido, si
bien la Convención Americana sobre Derechos Humanos no tiene una norma
específica que reconozca esa prerrogativa, la interpretación que ha realizado la
Corte Interamericana apunta a su pleno reconocimiento y lo vincula con el deber
de los Estados de garantizar los derechos previstos en ese instrumento
internacional21. Así, la sentencia de fondo del caso Velásquez Paiz y otros v.
Guatemala, expresa:

“De acuerdo con el artículo 1.1 de la Convención, los Estados están

obligados a respetar y garantizar los derechos humanos reconocidos en
ella22. En particular, en cuanto a los derechos a la vida, integridad personal,
y honra y dignidad, estas obligaciones no solo implican que el Estado debe
respetarlos (obligación negativa), sino que, además, requiere que el Estado
adopte todas las medidas apropiadas para garantizarlos (obligación
positiva)23.

Esta Corte ha establecido que la obligación de garantizar los derechos a la

vida e integridad personal presupone el deber de los Estados de prevenir las
violaciones a dichos derechos. Este deber de prevención abarca todas
aquellas medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que
promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que las
eventuales violaciones a los mismos sean efectivamente consideradas y
tratadas como un hecho ilícito que, como tal, es susceptible de acarrear
sanciones para quien las cometa, así como la obligación de indemnizar a las
víctimas por sus consecuencias perjudiciales. Es claro, a su vez, que la

19
En la Sentencia C-288 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) la Corte expone que la identificación sobre la
fundamentalidad de una posición jurídica descansa en la comprobación de tres requisitos: el carácter subjetivo del
derecho, su vínculo con el principio de dignidad humana y la existencia de un consenso sobre su condición de
fundamentalidad.
20
Sentencia T-881 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
21
La Sentencia C-406 de 1996, dijo que “la jurisprudencia de las instancias internacionales, encargadas de
interpretar esos tratados [derechos humanos], constituye un criterio hermenéutico relevante para establecer el
sentido de las normas constitucionales sobre derechos fundamentales”.
22
Cfr. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Fondo. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4, párr. 163, y Caso
Defensor de Derechos Humanos y otros Vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 28 de agosto de 2014. Serie C No. 283, párr. 138.
23
Cfr. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Fondo, supra, párrs. 165 y 166, y Caso Gonzales Lluy y otros Vs.
Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de septiembre de 2015. Serie C No.
298, párr. 168.
 35

obligación de prevenir es de medio o comportamiento y no se demuestra su

incumplimiento por el mero hecho de que un derecho haya sido violado.”24

26. En ese orden de ideas, la Corte reafirma que la dignidad humana tiene un triple
significado desde la Constitución: valor, principio y derecho subjetivo y, por ende,
revestido de exigibilidad. Así, cumple un rol justificativo de los derechos
fundamentales y opera en interdependencia con estos, particularmente con la
autonomía individual y la intimidad.

Las personas habitantes de calle como sujetos de especial protección

constitucional

27. La jurisprudencia de la Corte en un inicio25 se refirió a los habitantes de la

calle26 como las personas que, debido a las condiciones especiales de pobreza y
desigualdad social en las que se encuentran, carecen de los recursos económicos
mínimos para subsistir dignamente y no cuentan con redes de apoyo familiar o
social27 que concurran en su protección socioeconómica. Esa definición coincidió,
en algunos elementos, con la establecida en el artículo 2º de la Ley 1641 de 2013 28,
al disponer que un habitante de la calle es toda persona que, sin distinción de sexo,
raza o edad, hace de la calle su lugar de habitación, ya sea de forma permanente o
transitoria y que ha roto vínculos con su entorno familiar. Esta disposición también
indica que quien habita en la calle, “no cumple con la totalidad de los elementos
para solventar las necesidades básicas de un ser humano”29.

No obstante, la Sentencia C-385 de 201430 declaró la inexequibilidad del apartado

“y que ha roto vínculos con su entorno familiar” por considerarlo violatorio de la
igualdad. La Corte señaló que ante la ausencia de una definición constitucional de
la expresión “habitante de la calle”, el Legislador está dotado de la facultad para
proporcionarla y, en tal situación, se discute la amplitud de la potestad de
configuración que le corresponde para precisar dicho concepto jurídico. En
particular, manifestó que, aunque el mandato del artículo 13 superior no designa a
los beneficiarios de las medidas favorables, es necesario tener en cuenta que la
determinación de las PHC tiene el propósito superior de hacerlas titulares de una
protección constitucionalmente debida. Lo anterior, en virtud de criterios
materiales que el Constituyente señaló expresamente al hacer referencia a la
marginalidad o a la evidente debilidad de una persona a causa de sus condiciones
económicas.

De acuerdo con lo anterior, la Corte consideró que, tanto la noción de indigente

como la de habitante de la calle, se sirven de un componente socioeconómico que

24
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velásquez Paiz y otros v. Guatemala. Sentencia del 19 de
noviembre de 2015. Excepciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Párrafos 106-107.
25
Sentencia T-533 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
26
Esta expresión incluye denominaciones que anteriormente se han utilizado en la jurisprudencia constitucional
como “población en situación de indigencia”.
27
Sentencia T-092 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
28
“Por la cual se establecen los lineamientos para la formulación de la política pública social para habitantes de la
calle y se dictan otras disposiciones”
29
Sentencia T-092 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, fundamento jurídico 6.
30
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
 36

hace énfasis en la situación de pobreza, y de otro componente geográfico, que

advierte sobre su presencia en el espacio público urbano en donde transcurre su
vida. Sin embargo, la definición contenida en la Ley 1641 de 2013 incluía un
componente relacionado con la ruptura de los nexos familiares que la Corte
observó que pueden romperse o conservarse, sin que ello incida de manera decisiva
en la calificación como habitante de la calle, puesto que esta situación se define a
partir de los criterios socioeconómicos y geográficos referidos.

La sentencia referenciada explicó que muchas veces las PHC conservan sus
relaciones familiares, pero sus allegados carecen de medios para brindarles apoyo
material, o todos sus miembros comparten la situación de habitabilidad en calle, de
modo que no en todos los casos el hecho de habitar en la calle está precedido de
una ruptura abierta y radical con el entorno familiar. En consecuencia, hoy en día
un habitante de la calle es todo aquel que, sin distinción de sexo, raza o edad, hace
de la calle su lugar de habitación, ya sea de forma permanente o transitoria, y no
cuenta con la totalidad de los elementos para solventar las necesidades básicas de
un ser humano.

28. La Corte también se ha referido a la inaceptable criminalización de la

mendicidad. La Sentencia C-464 de 201431 estudió un cargo contra la expresión
“mendigue con menores de edad” contenida en el artículo 93 de la Ley 1453 de
201132. A juicio de la demandante, la expresión referida implicaba la tipificación
de la mendicidad con menores como delito “sin tener en consideración la realidad
del país, en la que muchas familias por situaciones de extrema pobreza,
desplazamiento o imposibilidad de encontrar empleo, satisfacen sus necesidades
básicas mediante la mendicidad en compañía de sus hijos, sin la intención de
explotarlos económicamente”33.

Para resolver ese asunto, la Corte reiteró que la mendicidad ejercida de manera
personal y autónoma por sujetos en estado de debilidad manifiesta no es
sancionable por un Estado que se muestra ineficaz en la provisión a todos sus
ciudadanos de condiciones mínimas de subsistencia digna. En ese sentido, la
interpretación constitucional correcta únicamente admite proscribir la utilización o
instrumentalización de menores de edad para la mendicidad, no la mendicidad
propiamente dicha, la cual puede ser ejercida autónomamente o en presencia de
niños y niñas, sin que con ello estén actuando con la intención final de explotar
económicamente a estos últimos. En consecuencia, concluyó que proscribir
penalmente la mendicidad propia o en compañía de menores de edad constituye un
atentado contra la dignidad humana, las libertades públicas y los principios penales
de ultima ratio y mínima intervención, por cuanto implicaría inmiscuirse, sin justa
causa, en la supervivencia de la población vulnerable, como condición necesaria
para gozar efectivamente de todos los derechos fundamentales y satisfacer
necesidades de los seres humanos.
31
M.P. Alberto Rojas Ríos.
32
Artículo 93 de la Ley 1453 de 2011 (texto original): “El que utilice, instrumentalice, comercialice o mendigue con
menores de edad directamente o a través de terceros incurrirá en prisión de 3 a 7 años de prisión y el menor será
conducido al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para aplicar las medidas de restablecimientos de derechos
correspondientes. // La pena se aumentará a la mitad cuando el actor sea un pariente hasta el cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil”.
33
Sentencia C-464 de 2014 M.P. Alberto Rojas Ríos.
 37

De forma similar, la Sentencia T-043 de 201534 se pronunció respecto de una

acción de tutela interpuesta a favor de una habitante de calle a quien la Alcaldía de
Dosquebradas no le había garantizado un albergue. Entre las consideraciones
pertinentes, la Corte expuso que la dignidad humana, la igualdad y la libre
determinación de la persona son pilares de nuestra Constitución que impiden la
imposición de medidas coactivas y represivas contra las PHC, incluso si su modo
de realización personal se estima reprochable para el conjunto de la sociedad o
perjudicial para ellos mismos. En particular, la “mendicidad” ejercida por una
persona de manera autónoma y personal, sin incurrir en la intervención de un
agente intermediario a través de la trata de personas, no es un delito ni una
contravención. Agregó que, de hecho, cualquier tipo de reproche jurídico, sea en
forma de sanciones o intervenciones terapéuticas forzadas, resulta inadmisible en
tanto cosifica al habitante de la calle en aras de un supuesto modelo ideal del
ciudadano virtuoso o a manera de una acción preventiva en contra de quien se
considera un potencial criminal.

29. Asimismo, la Corte ha considerado las dinámicas de exclusión y marginación

de los habitantes de calle que deben corregirse. Al respecto, la Sentencia T-092 de
201535 expuso que, debido a las condiciones socioeconómicas de los habitantes de
calle, históricamente, muchas sociedades los han excluido de su funcionamiento
básico. Por esa misma razón, las PHC han sido consideradas por algunos como
“disfuncionales”, pues se parte de la idea de que estas personas asumen estilos de
vida considerados “inapropiados”, como el alcoholismo, la drogadicción, la
prostitución, entre otros, “que atentan contra la tranquilidad y la seguridad
ciudadanas”36. La Corte ha expresado que tal percepción parte de una visión
profundamente individualista de la sociedad, que entrega toda la responsabilidad
de la exclusión a los marginados y absuelve al Estado y/o a los modelos
económicos y sociales privados de asumir cualquier compromiso al respecto. De
ese modo, la sociedad no se responsabiliza por las desigualdades sociales y
económicas que ella misma crea, sino que, generalmente, criminaliza y excluye a
la población habitante de la calle, por su misma condición. Para afrontar dicha
situación, en el caso de los habitantes de la calle, se reconoce que son miembros de
nuestra comunidad que resultan desfavorecidos en la repartición de los recursos
económicos y marginados de la participación política, lo que a su vez genera para
ellos, condiciones de vida que atentan muchas veces contra la dignidad de la
persona. Ese reconocimiento conlleva a que el Estado y la sociedad materialicen el
valor de la solidaridad para que, en la medida de lo posible, modifiquen dichas
condiciones de marginalidad que en la gran mayoría de los casos son la causa
eficiente de habitar en la calle.

30. Este deber de solidaridad corresponde con la valoración de la escasez que debe
hacer el juez constitucional para proteger a la población habitante de calle. En ese

34
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
35
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
36
Correa Arango, Marta Elena (2007) “Para una nueva comprensión de las características y la atención social a los
habitantes de calle”. Revista Eleuthera, Vol. 1, Enero – Diciembre, pp. 91-102.
 38

sentido, por ejemplo, la Sentencia T-166 de 200737 expuso que “la escasez de
recursos no es una barrera insalvable para la protección constitucional directa”
de las PHC. Esta debe valorarse por el juez constitucional y, aunque invita a no
distorsionar prioridades fijadas democráticamente por las autoridades competentes,
no es un obstáculo para ordenar la protección de derechos fundamentales, en
especial de quienes se encuentran en situación de indigencia extrema y, por ende,
quienes requieren con urgencia la restitución de sus derechos fundamentales.

Marco legal de protección de los habitantes de la calle

31. A juicio de la Corte, la Ley 1641 de 201338 significó un nuevo enfoque de

atención a las PHC, pues antes que reprimirlas o censurarlas, se propuso
“garantizar, promocionar, proteger y restablecer los derechos de estas personas,
con el propósito de lograr su atención integral, rehabilitación e inclusión social”
(art. 1°)39. Dicha ley señala que la política social para habitantes de calle se funda
en el respeto y la garantía de los derechos y libertades consagrados en la
Constitución Política, así como en el enfoque diferencial por ciclo vital con los
niños, niñas y adolescentes como prioridad. También se sustenta en los principios
de dignidad humana, autonomía personal, participación social, solidaridad y
coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre los diferentes niveles de la
administración pública40.

El artículo 9° establece el deber de los entes territoriales de diseñar e implementar

“los servicios sociales para las personas habitantes de calle a través de programas
piloto o por medio de la réplica de experiencias exitosas para el abordaje de
habitabilidad en calle provenientes de otros entes territoriales”. Asimismo, la
Sentencia T-043 de 201541 reseña algunas de estas experiencias. Por ejemplo, cita
un informe de la Procuraduría General de la Nación que muestra que en Bogotá se
han implementado iniciativas sobre “b. Autocuidado: Comprende alimentación
básica, cuidado del cuerpo e higiene, atención transitoria de domingo a domingo
de 7 am a 3 pm, su ingreso es controlado, se presta el servicio de aseo personal,
recuperación de hábitos y autorregulación. Servicio de comedor de 7:30 a 2:00
pm”.

Derecho a la salud de los habitantes de la calle

32. La jurisprudencia constitucional se ha referido en múltiples ocasiones42 al

derecho a la salud de los habitantes de calle. Este conjunto de decisiones muestra
que existe una línea jurisprudencial clara y consistente que establece que, ante la
ausencia de recursos económicos y redes de apoyo familiar, el Estado debe suplir
37
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Reiterada por la Sentencia T-900 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
38
“Por la cual se establecen los lineamientos para la formulación de la política pública social para habitantes de la
calle y se dictan otras disposiciones”.
39
Sentencia T-043 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
40
Artículo 5° de la Ley 1641 de 2013
41
Sentencia T-043 de 2015 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, consideración jurídica 6.2.1.
42
Sentencias T-533 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-046 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara, T-
1330 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinoza, T-436 de 2003 y T-211 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-
119 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-057 y T-232 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-266 de 2014
M. P. Alberto Rojas Ríos.
 39

de manera inmediata las necesidades de atención en salud de los habitantes de la

calle.

La Sentencia T-046 de 199743 analizó la acción de tutela interpuesta por el

Personero Municipal de Espinal, Tolima, que actuaba como agente oficioso de una
mujer, habitante de la calle, diagnosticada con “retardo mental severo”44. En ella
solicitaba la protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la salud y, en
consecuencia, se ordenara a la Beneficencia de Cundinamarca internarla en un
albergue para que allí se le brindara la atención médica y psiquiátrica que requería.
La Corte sostuvo que el Estado tiene la obligación de prestar el servicio público de
salud y más aún de proteger a la accionante que se encontraba en situación de
debilidad manifiesta dada su condición de habitante de la calle y su circunstancia
física y mental. Al conceder el amparo de los derechos, se ordenó a la Beneficencia
de Cundinamarca que, con fundamento en la evaluación practicada a la
demandante, gestionara su ingreso a dicha institución dentro de la posibilidad
razonable de cupos existentes, pero dándole prioridad.

Luego, la Sentencia T-1330 de 200145 estudió si la Secretaría de Salud y del

Ambiente de Bucaramanga había vulnerado los derechos fundamentales a la vida y
a la salud de un adulto mayor, en situación de discapacidad y habitante de la calle,
con su negativa a brindarle la atención que requería por no encontrarse en el
Régimen Subsidiado de Salud. Entre sus consideraciones, la Corte expuso que el
SISBÉN no permite identificar, al menos de manera precisa, en todos los casos a
las personas que en mayor medida requieren del Estado para acceder a la
prestación del servicio de salud. También consideró que resultaba
desproporcionado exigirle a una persona que se encontraba en las condiciones del
accionante que adelantara los trámites para modificar su puntaje en la base de datos
SISBÉN. Por lo anterior, expuso que el demandante tenía el derecho a ser inscrito
en el Régimen Subsidiado de Salud y que esta calidad no se había adquirido como
consecuencia de una inadecuada valoración de la información acerca de su
condición de salud y de su realidad económica. En consecuencia, ordenó a la
Oficina de Planeación de Bucaramanga que asignara al accionante un nuevo
puntaje, acorde con su situación económica y de salud.

Igualmente, la Sentencia T-211 de 200446 examinó la tutela interpuesta por un

habitante de calle que padecía alcoholismo y a quien le negaron el tratamiento
médico de desintoxicación necesario para atender su enfermedad. La Corte sostuvo
que la condición de habitabilidad en calle impone a la persona una situación de
debilidad manifiesta, “que se agrava no sólo por su precaria situación económica,
sino también cuando tal estado de indignidad se acompaña de una crítica
afectación de la salud física o mental”. Ante estas circunstancias, el Estado debe
responder brindando protección a quienes hacen parte de esos sectores marginados,
de acuerdo con el artículo 13 superior. Por lo tanto, ordenó al Instituto
Departamental de Salud de Nariño que gestionara y coordinara el tratamiento
médico integral correspondiente a la enfermedad que padecía el accionante, previa
43
M.P. Hernando Herrera Vergara.
44
Sentencia T-046 de 1997 M.P. Hernando Herrera Vergara.
45
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
46
M.P. Rodrigo Escobar Gil reiterada en la Sentencia T-119 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
 40

valoración por parte de un médico adscrito a su red de prestadores de servicios de

salud.

Posteriormente, con sustento en consideraciones similares al fallo reseñado, la

Sentencia T-057 de 201147 se pronunció sobre el amparo solicitado por una mujer
habitante de calle diagnosticada con VIH, tuberculosis crónica y toxoplasmosis
cerebral a quien no la habían afiliado a una EPS que asumiera el tratamiento
integral que necesitaba. Con sustento en el deber estatal de adoptar acciones
afirmativas en favor de personas en situación de debilidad manifiesta, se ordenó a
la Secretaría Departamental de Salud de Santander y a la Alcaldía de Bucaramanga
realizar una serie de gestiones para afiliar a la accionante a la EPS-S de su
preferencia o a aquella en que recibiera la atención inicial.

Por su parte, la Sentencia T-266 de 201448 analizó, entre diversos casos

acumulados, la tutela interpuesta por un habitante de calle a quien su EPS le negó
el suministro de diversos insumos necesarios para atender las consecuencias de su
trauma raquimedular y la paraplejia (crema antiescaras y paños húmedos). La
Corte ordenó la entrega de los elementos solicitados al considerar que el artículo
49 de la Constitución garantiza el acceso de todas las personas a la salud, incluidos
los habitantes de calle que no puedan cumplir los requisitos de cotización, “como
parte de la justicia social que orienta al Estado social de derecho”.

Derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica de los habitantes de la

calle

33. La Corte también se ha pronunciado sobre el derecho a la personalidad jurídica

de los habitantes de la calle. Por ejemplo, la Sentencia T-929 de 201249 estudio si
la Registraduría Nacional del Estado Civil había violado el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica de una mujer, adulta mayor, habitante
de la calle, a quien le negaron la expedición de su cédula de ciudadanía. La
decisión expuso que la negativa se sustentó en una situación de doble cedulación,
sin tener en cuenta que se trataba de una persona en situación de extrema
vulnerabilidad, que necesitaba el documento de identificación para acceder al
subsidio económico que le otorgaba el Estado.

La Corte reseñó la regla jurisprudencial según la cual, “la falta de expedición

oportuna de la cédula de ciudadanía desconoce el derecho constitucional de
cualquier persona al reconocimiento de su personalidad jurídica y, por tanto, su
derecho a estar plenamente identificada y al ejercicio pleno de sus derechos
civiles y políticos”50. Consecuentemente, tal omisión fue un obstáculo para que la
adulta mayor habitante de la calle pudiera acceder a los subsidios estatales
destinados a esta población. Por lo tanto, la Corte amparó los derechos de la
accionante y ordenó a la entidad accionada que dejara sin efectos los actos
administrativos por los cuales canceló la cédula de la accionante y le emitiera un
nuevo documento de identificación. Al mismo tiempo, se ordenó al Banco Agrario
47
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio reiterada en la Sentencia T-323 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
48
M.P. Alberto Rojas Ríos.
49
M.P. María Victoria Calle Correa.
50
Sentencia T-292 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa, fundamento jurídico 6.
 41

que entregara el subsidio económico al que la accionante tenía derecho, con la

presentación de la contraseña que demostraba que había iniciado el trámite para la
expedición del documento de identidad. Dicha orden se sustentó en el propósito de
hacer efectivo el mandato constitucional de protección de las personas habitantes
de la calle y de los principios de igualdad, solidaridad y de dignidad humana.

Con fundamento en consideraciones similares, la Sentencia T-092 de 201551

amparó el derecho a la personalidad jurídica de un habitante de calle a quien la
Registraduría Nacional del Estado Civil le negó la expedición gratuita del
duplicado de su cédula de ciudadanía. Adicionalmente, la Corte constató que
existía un déficit de protección respecto de los habitantes de la calle, quienes no
eran tenidos en cuenta en la base de datos SISBEN y, por lo tanto, no se les
otorgaban las acciones afirmativas en materia de gratuidad de la expedición de
documentos de identificación. Por esta razón, exhortó al Departamento Nacional
de Planeación para que estableciera métodos de inclusión de la población habitante
de la calle en ese sistema de información.

34. Ahora bien, la habitabilidad en calle y la mendicidad a la que está asociada

puede ejercerse de manera personal y autónoma por sujetos en estado de debilidad
manifiesta para obtener un sustento mínimo. En estas condiciones, la habitabilidad
en calle y la mendicidad no pueden sancionarse, puesto que se trata de actividades
que no suponen un ejercicio autónomo de las personas, sino la consecuencia de la
ineficacia estatal en la provisión de condiciones mínimas de subsistencia a todas
las personas. Así, imponer juicios de desvalor o consecuencias jurídicas
desfavorables por el solo hecho de habitar en calle y prodigarse su sustento en ese
entorno atenta contra la dignidad humana porque implica interferir
injustificadamente en la supervivencia humana de la población vulnerable que
busca alimentos como medio necesario para gozar efectivamente de todos los
derechos fundamentales y satisfacer necesidades de los seres humanos. En ese
sentido, el Estado no puede concurrir en la discriminación y estigmatización que
sufren las PHC por el hecho de su extrema vulnerabilidad socioeconómica, que los
hace particularmente susceptibles a la exclusión, el rechazo y la violencia.

35. La dignidad humana, la igualdad y la libre determinación de las personas

prohíben la imposición de medidas coactivas y represivas contra las PHC por el
hecho de serlo ni tampoco deben ser objeto de reproches jurídicos por la condición
en la que viven; de ahí que la consagración de sanciones como instrumento para
evitar su situación o intervenciones terapéuticas forzadas, resulta inadmisible
puesto que cosifica al habitante de la calle. Sin embargo, es evidente que la
protección de la autonomía y la dignidad de las PHC en modo alguno puede
comprenderse como el cese de la obligación estatal de diseñar y adelantar políticas
socioeconómicas que permitan superar las carencias socioeconómicas que llevan a
la habitabilidad en calle. La condición de PHC, aunque aceptada en el Estado
Social de Derecho, no es objeto de promoción ni menos puede ser comprendida
como una alternativa válida ante la inacción de las autoridades.

51
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
 42

La Corte ha reconocido que las PHC son miembros de la comunidad que han sido
desfavorecidos en la distribución de los recursos económicos y marginados de la
vida social. Esto, a su vez, les genera condiciones de vida que atentan muchas
veces contra la dignidad de la persona. El reconocimiento de esta situación
desventajosa conlleva que el Estado y la sociedad materialicen el valor de la
solidaridad para transformar la realidad que afronta esta población vulnerable. Esa
transformación se ha manifestado en la legislación que asumió un enfoque que
pretende la garantía de los derechos fundamentales de la población habitante de la
calle y en la jurisprudencia constitucional que se ha pronunciado en favor de la
garantía de los derechos a la salud y a la personalidad jurídica de este grupo
poblacional.

Resolución del cargo propuesto

36. De acuerdo con el articulado acusado, quien realice necesidades fisiológicas en

el espacio público está sometido a dos medidas correctivas52: la multa general tipo
4 y la participación en programa comunitario o actividad pedagógica. En cuanto a
lo primero y conforme el artículo 180 del CNSC, esta multa asciende a 32 salarios
mínimos diarios legales vigentes53 y no es conmutable por participación en los
mencionados programas, opción que está reservada a las multas generales 1 y 2.

Frente a lo segundo, el artículo 175 del CNSC dispone que la administración

distrital o municipal organizará una actividad de interés público o programa
pedagógico en materia de convivencia de hasta seis horas de duración, en el cual
deberá participar el infractor.

Por lo tanto, quien cometa la conducta objeto de examen debe pagar la suma de
dinero mencionada y asistir obligatoriamente al programa que organice la
autoridad local.

37. Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte adelantará un juicio de

proporcionalidad de carácter estricto, en la medida en que la medida legislativa
acusada afecta derechos de sujetos que están en circunstancias de debilidad
manifiesta como son las PHC.

38. Por ende, habrá de determinarse si la disposición busca cumplir con un

propósito constitucionalmente imperioso. Al respecto, en fundamentos jurídicos
anteriores de esta sentencia se ha explicado cómo la protección de la integridad del
espacio público y su acceso equitativo para todos los ciudadanos es un mandato
constitucional expreso que, a su vez, actúa en relación de interdependencia con
otros derechos de raigambre superior, como la libertad de expresión y de
asociación, la recreación y el ambiente sano. En ese sentido, habida cuenta: (i) de
la importancia que tiene dicha integridad para un conjunto de derechos

52
El artículo 172 del CNSC define a las medidas correctivas como las impuestas por las autoridades de Policía a toda
persona que incurra en comportamientos contrarios a la convivencia o el incumplimiento de los deberes específicos
de convivencia. Las medidas correctivas tienen por objeto disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar,
proteger o restablecer la convivencia. El parágrafo 1º de esa misma norma es expreso en afirmar que las medidas
correctivas no tiene carácter sancionatorio.
53
Para 2021 esta suma equivale a $969.094.
 43

constitucionales; y (ii) de la obvia y gravísima afectación para el espacio público y

para otros derechos como el ambiente, la tranquilidad y la salud pública, que se
deriva de realizar necesidades fisiológicas en él, se concluye la naturaleza
imperiosa del fin que busca la medida, esto es, prevenir esa evidente afectación a la
integridad del espacio público.

39. A fin de evaluar la idoneidad de la medida, en términos de inexistencia de otras

opciones menos gravosas para el infractor, en este caso las PHC, la Sala debe partir
de considerar que, por mandato del mismo Legislador, las medidas correctivas del
CNSC no tienen carácter sancionatorio, sino que deben ser comprendidas
necesariamente como instrumentos para el logro de los objetivos de esa regulación,
esto es, como disposiciones preventivas encaminadas a establecer las condiciones
para la convivencia en el territorio nacional al propiciar el cumplimiento de los
deberes y obligaciones de las personas naturales y jurídicas 54, criterio general al
cual pertenece el objetivo específico de propiciar en la comunidad
comportamientos que favorezcan la convivencia en el espacio público, áreas
comunes, lugares abiertos al público o que siendo privados trasciendan lo
público55.

Adicionalmente, no puede perderse de vista que, conforme al mismo Código (i)

dentro de las finalidades de las normas de convivencia social56 están el respeto por
las diferencias y la aceptación de ellas, al igual que la convergencia de los intereses
personales y generales para promover un desarrollo armónico, junto con la
prevalencia de los valores sociales de solidaridad, tolerancia, responsabilidad,
honradez, respeto, bondad, libertad, justicia, igualdad, fraternidad, lealtad,
prudencia y paz; y (ii) entre los principios del CNSC57 están el respeto a la
dignidad humana, la protección y salvaguarda de los derechos humanos y el
reconocimiento de las diferencias culturales, la autonomía o identidad regional, la
diversidad y la no discriminación, al igual que la proporcionalidad y razonabilidad,
que para el caso significan que la adopción de medidas correctivas deban
responder a las circunstancias de cada caso y a la finalidad de la norma. Por ende,
“se debe procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al
beneficio perseguido y evitar todo exceso innecesario.”58

40. De acuerdo con estas premisas normativas y las reglas jurisprudenciales que se
derivan de los análisis precedentes, la Sala concluye que la validez constitucional
de las medidas correctivas del CNSC depende de su aptitud para el logro de la
convivencia. En ese sentido, instrumentos que únicamente tengan un propósito
sancionatorio y que no redunden en el logro de los objetivos propios de las normas
de policía resultan incompatibles con la Constitución, en tanto desproporcionadas.

En el caso de la norma demandada, la Sala advierte que la imposición de las

medidas correctivas a las PHC presenta cuando menos dos tipos de problemas que

54 CNSC, artículo 1º.

55 CNSC, artículo 2º.
56 CNSC, artículo 7º.
57 CNSC, artículo 8º.
58 Ibídem.
 44

le restan idoneidad: la ausencia de vínculo entre la imposición de la medida

correctiva y el logro de la convivencia y la integridad del espacio público, y las
consecuencias irrazonables que tiene la medida para las PHC y en términos de
protección de su dignidad humana y autonomía personal.

41. Como fue explicado profusamente en la demanda y por los intervinientes,

asunto que incluso toma la forma de un hecho notorio, el espacio público en
Colombia no ofrece infraestructura sanitaria para sus usuarios y la existente,
generalmente administrada por establecimientos abiertos al público, es inaccesible
para las PHC debido a la estigmatización que soportan. Es evidente que espacios
como centros comerciales, restaurantes o incluso comercios de menor tamaño son
entornos donde los habitantes de calle no son aceptados en ninguna circunstancia.
De allí que la afectación a la integridad del espacio público por el hecho de realizar
necesidades fisiológicas en la calle responda a un asunto de extremo requerimiento
ante la falta de esa infraestructura.

Este hecho ha sido documentado incluso en el ámbito internacional de los derechos

humanos. En efecto, la Relatora Especial sobre una vivienda adecuada como
elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de
no discriminación a este respecto destaca que los Estados suelen criminalizar a las
personas sin hogar y con el fin de promover otros objetivos y sin compatibilizar
esas acciones con los derechos de las PHC59. Así, la Relatoría se expresa:

“Las leyes nacionales y locales suelen convertir a las personas sin hogar en
delincuentes, en lugar de proteger sus derechos. Se crean leyes para hacer
que las personas sin hogar sean invisibles, desplazarlas de tierras o viviendas
y destruir sus refugios improvisados. En muchos lugares se imponen medidas
punitivas, como las multas o la prisión, por actividades relacionadas con la
supervivencia básica, como la construcción de cualquier tipo de refugio de
cartón. Las leyes permiten a las autoridades “rescatar” a los niños
conectados con la calle, privándolos de su libertad sin las debidas garantías
procesales o el respeto de las redes sociales de los que dependen.

Esas leyes se suelen enmarcar bajo el pretexto de la salud y el orden

públicos, pero, en realidad, el objetivo es “embellecer” una zona para
promover el turismo y los negocios o aumentar el precio de los bienes
inmuebles. Los ejemplos son innumerables: en Zimbabue, una operación para
“barrer la basura” mediante la demolición de barrios marginales en 2005
dejó a 1,5 millones de personas sin hogar en mitad del invierno. En junio de
2014, el Alcalde de Honolulu implantó nuevas medidas para acabar con la
falta de hogar porque los turistas quieren ver “su paraíso, no a las personas
sin hogar durmiendo”. En Medellín (Colombia), durante el Foro Urbano
Mundial, se llevó a la población sin hogar fuera de la ciudad. En Australia,
las leyes de “obligación de circular” permiten a las autoridades “dispersar”
a las personas sin hogar “cuando la mera presencia de una persona pudiera

59
Aunque los informes la Relatora Especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a
un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminación a este respecto no son vinculantes, constituyen
elementos de apoyo interpretativo de suma relevancia en el análisis de los derechos fundamentales.
 45

causar ansiedad a otra o interferir con el ‘disfrute razonable’ del espacio por
otra”.60

Ante esta realidad, que según el Informe tiene mucho mayor incidencia en el caso
de grupos históricamente discriminados61, concurren varios deberes de los
Estados, a saber: (i) la obligación inmediata de adoptar y aplicar estrategias para
erradicar la falta de hogar, las cuales deben tener objetivos y plazos claros, con la
asignación de deberes específicos a las autoridades de los diferentes niveles; y (ii)
luchar contra la discriminación, el estigma y los estereotipos negativos de las
personas sin hogar y ofrecer protección jurídica contra la discriminación por razón
de la situación social y económica, que comprende la falta de hogar62.

42. Asimismo, información empírica también demuestra la insuficiencia de

infraestructura sanitaria en el espacio público. A manera de ejemplo significativo,
en el caso del distrito capital de Bogotá y con base en datos de 201863, se concluye
que si bien la oferta de puntos o instalaciones de baños de acceso público en la
ciudad es de 32.660, de estos apenas 163 son administrados por entidades
distritales y muchos de ellos están ubicados en zonas que no suelen ser utilizadas
por las PHC, como bibliotecas públicas, escenarios deportivos y culturales, y
entidades de la administración o de las empresas de servicios públicos64. En este
punto y con base en el mismo informe, la Sala destaca que apenas el 1,23% de la
oferta pública consiste en establecimientos dedicados específicamente a servir
como baños públicos.

Ahora bien, respecto de la oferta privada se parte de la base que las PHC tienen
profundas dificultades para su acceso en virtud de los prejuicios y estigmas de las
que son víctimas. Con todo, es importante resaltar que esa oferta corresponde a
casi la totalidad de la instalaciones sanitarias disponibles en la ciudad y está
concentrada en establecimientos comerciales abiertos al público que son
inaccesibles para quienes habitan la calle.

60
Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (2015). Informe de la Relatora Especial
sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho
de no discriminación a este respecto. Documento A/HRC/31/54, párr. 23-24.
61
“La falta de hogar afecta de manera desproporcionada a determinados grupos, como las mujeres, los jóvenes, los
niños, los pueblos indígenas, las personas con discapacidad, los migrantes y los refugiados, los trabajadores pobres,
y las personas lesbianas, gais, bisexuales y transgénero, a cada uno de diferentes maneras, pero con causas
estructurales comunes. Son las siguientes: a) la retirada de todos los niveles de gobierno de la protección social y la
vivienda social y la privatización de los servicios, la infraestructura, la vivienda y el espacio público; b) el
abandono de la función social de la tierra y la vivienda; c) el hecho de no abordar las crecientes desigualdades en
los ingresos, la riqueza y el acceso a la tierra y la propiedad; d) la adopción de políticas fiscales y de desarrollo que
apoyan la desregulación y la especulación inmobiliaria e impiden el desarrollo de opciones de vivienda asequible; y
e) frente a la urbanización, la marginación y el maltrato de las personas que se alojan más precariamente en los
asentamientos informales, que viven en estructuras temporales en condiciones de hacinamiento, sin acceso al agua,
el saneamiento u otros servicios básicos, y que viven bajo la constante amenaza de desalojo.” Ibídem, párr. 87.
62
Ibídem, párr. 49.
63 Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría Distrital de Planeación. (2018) Estado actual del servicio de baños de
acceso público en Bogotá D.C. Disponible en:
http://www.sdp.gov.co/sites/default/files/diagnostico_banos_publicos_.pdf
64 En términos del referido informe, del total de la oferta estatal de baños públicos, solo el 34.6% está ubicado
directamente en el espacio público, mayoritariamente en parques. El resto de la oferta se concentra en n bibliotecas
públicas (11,66%), plazas de mercado (10,43%), sedes administrativas (9,82%), y SuperCADE, CADE y Puntos de
atención de las empresas de servicios públicos.
 46

43. Adicionalmente, podría considerarse que en el caso particular de las PHC sus
necesidades pueden solventarse a través de hogares de paso u otras instalaciones
dedicadas a la atención de esa población. Sin embargo, esta alternativa presenta
inconvenientes. De un lado, el requerimiento de infraestructura sanitaria es
permanente durante el día en tanto la periodicidad del uso de esas instalaciones es,
en promedio, entre seis y siete veces diarias. Esta circunstancia hace que centros
que no operan de manera permanente no sean idóneos para solventar la
problemática expuesta. De otro lado y lo que resulta más importante, la condición
definitoria de las PHC es que habitan en el espacio público, de manera que la
forma adecuada de proteger sus derechos constitucionales, entre ellos los que están
involucrados con contar con un sitio digno para realizar sus necesidades
fisiológicas, es proveer infraestructura sanitaria universal en ese entorno.

44. Si se parte de la base de que la imposición de medidas correctivas busca

asegurar la convivencia y, en lo que respecta al caso analizado, lograr a través de
ellas la protección de la integridad del espacio público, ese objetivo no se logra
mediante la imposición de multas o la asistencia a cursos pedagógicos que
concienticen a las PHC del daño generado por su conducta. Esto supone que existe
alguna otra alternativa para evitar la afectación a la integridad del espacio público,
lo cual no es posible en el caso de quienes habitan la calle.

En efecto, lo que para la generalidad de la población es una obligación jurídica que

puede cumplirse, merced al goce del derecho a la vivienda o, cuando menos, a la
posibilidad fáctica de acceder a infraestructura sanitaria abierta al público, para el
caso de las PHC deviene en un deber de imposible cumplimiento. Por ende, la
multa y la asistencia al programa pedagógico, además de las innegables
dificultades que ofrecen debido a la situación de debilidad manifiesta y exclusión
de las PHC, no tendrían incidencia alguna en la prevención de la conducta.

En ese sentido, la Sala se aparta de la posición planteada por algunos intervinientes

acerca de la posibilidad de aplicar la medida correctiva del programa pedagógico y
no la multa. Esto debido a que el problema jurídico analizado no se circunscribe a
la evidente incapacidad de las PHC para asumir el pago, sino que se extiende a la
falta de idoneidad de las medidas correctivas en este caso particular. Por ese
mismo motivo, la asistencia al programa pedagógico resultaría en una medida
inocua para el caso de las PHC, puesto que en su caso la comisión de la conducta
no se deriva necesariamente de la falta de conciencia sobre su lesividad para el
espacio público, sino en la incapacidad material de adoptar un comportamiento
diferente. Así, al margen de la asistencia a ese programa, la acción se seguirá
cometiendo y hasta tanto exista la garantía de acceso a infraestructura sanitaria.

45. Ante la comprobación sobre la falta de idoneidad de la previsión acusada se

concluye su inconstitucionalidad. Sin embargo, la Corte considera que, para dar
respuesta suficiente al problema jurídico materia de esta decisión, es preciso hacer
referencia a las afectaciones que esta disposición genera a los derechos
fundamentales que el cargo de inconstitucionalidad considera vulnerados.

46. La falta de acceso de las PHC a infraestructura sanitaria implica una grave
afectación de su derecho a la dignidad humana, particularmente en sus
 47

componentes de autonomía y goce de condiciones materiales mínimas para la

subsistencia. No es posible adoptar decisiones libres y carentes de coacción cuando
aspectos naturales y básicos de la existencia biológica, como es realizar las
necesidades fisiológicas, no pueden adelantarse bajo presupuestos esenciales,
como es contar con un lugar adecuado para el efecto.

Por ende, la imposición de medidas correctivas en estas circunstancias tiene como

único efecto profundizar la estigmatización de la que son víctimas las PHC. Esto
debido a que no solo deben soportar las consecuencias que les impone la falta de
acceso a la infraestructura sanitaria, sino que también son sometidas a sanciones
por una conducta que les resulta inevitable, la cual incluso aumenta los riesgos en
términos de afectación de su derecho a la salud y a la tranquilidad.
Adicionalmente, la imposición de esta sanción iría en contravía de los principios y
presupuestos que fundamentan el CNSC referidos en los fundamentos jurídicos
previos.

47. La norma acusada omite conferir un tratamiento diferenciado a favor de las

PHC y las incluye dentro de la generalidad de individuos que acceden al espacio
público, con lo cual se vulnera el principio de igualdad, que en el caso exigía
prodigar un trato distinto y deferente con las condiciones de extrema marginalidad
y exclusión en que están estas personas. Esto debido a que el acceso a la
infraestructura sanitaria es imposibilitado no solo por su escasez, circunstancia que
por sí misma no hace desproporcionada la medida correctiva, sino también por la
exclusión de este grupo poblacional de las opciones físicas existentes debido a su
estigmatización.

Sobre este aspecto debe tenerse en cuenta que el análisis sobre las barreras de
acceso a la infraestructura sanitaria debe necesariamente asumirse desde la
perspectiva de la interseccionalidad. Esto debido a que es evidente que la carencia
de infraestructura sanitaria afecta de manera más intensa de determinados grupos
de PHC y por sus propias particularidades, como sucede con las mujeres, los
menores de edad, las personas en situación en discapacidad o las minorías de
identidad sexual diversa. De esta manera, toda política pública que esté dirigida a
superar ese déficit de protección debe, en virtud del principio de igualdad,
reconocer estas diferencias y dotar a la infraestructura sanitaria de un diseño
universal que asuma adecuadamente estas condiciones.

Ejemplo de este enfoque interseccional es la Sentencia T-398 de 201965. En esa

decisión se analizó la situación de una mujer habitante de calle quien solicitaba que
le fueran entregados por las autoridades del distrito capital de Bogotá elementos
para su higiene menstrual, puesto que al carecer de ellos debía suplir esa necesidad
con elementos no idóneos, lo cual vulneraba sus derechos fundamentales. La Corte
concluyó que no contar con esos implementos y en el caso particular de las
mujeres que habitan la calle configura una vulneración grave y evidente de la
dignidad humana y en los términos antes expuestos. De la misma forma, esa
carencia involucraba una afectación de los derechos sexuales y reproductivos. Por
ende, la Sala de Revisión profirió órdenes de protección de los derechos

65 M.P. Alberto Rojas Ríos.

 48

fundamentales en el caso y que se extendieron a la necesidad de adoptar políticas

públicas desde el Estado y para la atención de esa problemática.

48. Por último, la Sala comparte la posición planteada en la demanda y apoyada

por la mayoría de los intervinientes, acerca de que la sanción impuesta también
vulnera el derecho a la intimidad de las PHC. En efecto, la ausencia material de
acceso a la infraestructura sanitaria para estas personas genera, por sí mismo, una
intensa afectación del derecho mencionado ante la imposibilidad de ejercer
privadamente un acto que por definición debe estar amparado de esa garantía. Esa
situación es agravada cuando, además de este tratamiento incompatible con la
dignidad de las personas, su comisión supone la imposición de medidas correctivas
que, como se explicó, son inidóneas para mantener la integridad del espacio
público.

49. A partir de lo expuesto, la Corte encuentra que las reglas explicadas en esta
sentencia justifican la imposición de las medidas correctivas acusadas respecto de
la generalidad de las personas, pues es evidente que la conducta afecta la
integridad del espacio público y, por ende, resulta imperativa la imposición de
estas medidas dirigidas al logro de la convivencia, que en el caso particular se
traduce en el goce de un ambiente sano y un entorno urbano apto para el ejercicio
de los derechos constitucionales que se sirven espacialmente de este.

No obstante esa exequibilidad general de la medida, la argumentación planteada en

los fundamentos jurídicos anteriores demuestra que la imposición de medidas
correctivas, para el caso particular y específico de las PHC, se muestra inidónea
para el logro de la convivencia debido a que el comportamiento prohibido es
inevitable ante las actuales circunstancias de completa falta de acceso a
infraestructura sanitaria para dicha población. Por ende, respecto del problema
jurídico planteado la Corte declarará la constitucionalidad condicionada de la
sanción contenida en el parágrafo 2º del artículo 140 del CNSC, en el entendido de
que las medidas correctivas allí descritas no son aplicables a los habitantes de
calle.

Con todo, la Sala también considera importante precisar algunos aspectos sobre el
alcance de esta decisión, a saber:

49.1. La exequibilidad condicionada se restringe a la consecuencia jurídica de la

comisión de la conducta y para el caso exclusivo de las PHC. Esto bajo el supuesto
de que el comportamiento censurado es un grave atentado contra la integridad del
espacio público, la salud pública y el derecho a gozar de un ambiente sano cuando
se comete por la generalidad de las personas. En consecuencia, lo decidido en esta
sentencia no tiene incidencia en los demás supuestos, por lo que la conducta puede
ser válidamente objeto de medidas correctivas cuando es cometida por individuos
diferentes a las personas que habitan la calle.

La Corte insiste en que lo decidido en esta sentencia en modo alguno puede

entenderse como la validación, en cualquier circunstancia, de que las personas
utilicen el espacio público para solventar sus necesidades fisiológicas. En cambio,
se concentra en concluir que la imposición de medidas correctivas para el caso
 49

particular de las PHC es desproporcionada, lo que mantiene la constitucionalidad

de la medida correctiva respecto de las demás personas.

49.2. La presente decisión responde a la comprobación sobre la actual inexistencia

de condiciones materiales para que las PHC puedan realizar sus necesidades
fisiológicas en un lugar distinto al espacio público. En ese sentido, esta sentencia
opera sin perjuicio de que en el futuro, y ante un cambio de las circunstancias
fácticas para el goce del espacio público, en particular la provisión de
infraestructura sanitaria disponible para todas las personas, el Legislador
demuestre que ese déficit de acceso ha sido conjurado y, por ende, restituya las
medidas correctivas objeto de demanda respecto de las PHC.

49.3. Finalmente, las circunstancias evidenciadas en esta decisión demuestran la

existencia de graves falencias en el acceso a infraestructura sanitaria en el espacio
público, no solo para las PHC sino, en general, para las personas que interactúan en
él. Esta provisión material es imprescindible, no solo para mantener la integridad
de ese entorno, sino para que opere como espacio efectivo para el ejercicio de los
derechos constitucionales que se sirven del mismo.

50. Sobre el particular, la Sala evidencia que la satisfacción de los derechos

constitucionales en el espacio público pasa necesariamente a través de la provisión
universal de infraestructura sanitaria, pues este es un presupuesto material básico y
evidente para el ejercicio efectivo de tales derechos. Asimismo, este deber resulta
acentuado en el caso de las PHC quienes, como se ha explicado en esta sentencia,
están sometidas a estigmas y prejuicios que operan como barreras para el acceso a
dicha infraestructura.

Esta provisión exige la actuación administrativa articulada entre el Gobierno

Nacional y las entidades territoriales, puesto que involucra tanto el derecho a un
ambiente sano, como los derechos fundamentales de sujetos de especial protección
y el desarrollo de una política de saneamiento básico en el espacio público. Sobre
este aspecto debe resaltarse que, conforme al artículo 6º de la Ley 1641 de 2013, es
responsabilidad del Gobierno Nacional y de las entidades territoriales (i) adelantar,
de acuerdo con su competencia, un debate abierto y participativo con todos los
sectores de la sociedad, para la identificación y construcción del abordaje de la
habitabilidad en calle; y (ii) la formulación de la política pública para las PHC
debe sustentarse en esa identificación y construcción, así como en la
caracterización demográfica y socioeconómica que la misma ley.

A esta previsión se suma (i) lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 1641 de 2013,

según el cual la política pública social frente a las PHC debe desarrollarse a partir
de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, que
corresponden, a su vez, al marco de ejercicio de las competencias atribuidas a los
distintos niveles territoriales, conforme lo estipula el artículo 288 de la
Constitución; y (ii) lo previsto por el artículo 5º de la Ley 142 de 1994, normas que
adscriben competencias a los municipios en materia de gestión y administración de
los sistemas de acueducto, alcantarillado y saneamiento básico en sus territorios.
Además, conforme lo estipula el artículo 1° del Decreto 1504 de 1998 “[e]n el
cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos
 50

deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección

del espacio público sobre los demás usos del suelo”. Dado que los baños públicos
son elementos complementarios del espacio público y en los términos del artículo
5º del mismo Decreto 1504, su construcción, mantenimiento y protección se
encuentran dentro de las competencias asignadas a las referidas autoridades
locales.

51. El Ministerio de Salud y Protección Social, en agosto de 2019, elaboró una

versión preliminar del documento denominado Lineamiento para atención
diferencial en salud para población habitante de calle66. Este texto plantea
diferentes líneas de acción sobre la política pública para la atención de las PHC,
dentro de las cuales se destacan las siguientes y de cara al problema jurídico
materia de esta decisión:

51.1. El Ministerio propone que la atención integral de los PHC se desarrolle a

través de los plantes territoriales de salud y, en general, los programas sociales que
desarrollan estas entidades. En ese sentido, la función del Gobierno Nacional se
centraría en el seguimiento que adelanta el Ministerio de Salud y Protección
Social.

51.2. Una de las principales dificultades encontradas por el Ministerio de Salud en

la atención de las PHC es la ausencia de un enfoque diferencial e interseccional en
los programas y rutas de atención. Remediar esta situación exige contar con
programas de promoción de la salud y de prevención, como es la dotación
sanitaria, que tengan en cuenta las particularidades de esa población. Asimismo, se
requiere disponer de mecanismos para que los programas lleguen a las PHC con
temáticas y lenguajes acordes con su realidad y necesidades, para lograr su
sensibilización respecto al autocuidado en entornos poco saludables, manejo de
riesgos, al igual que nutrición y prevención de enfermedades transmisibles.

51.3. A lo anterior se suman los prejuicios y la falta de conocimiento del personal

sanitario sobre las PHC. Esto hace que sientan rechazo hacia estas personas en
razón de sus hábitos de higiene, lo cual dificulta la interacción y refuerza los
imaginarios negativos de las PHC sobre el sistema de salud. Además, el estigma y
la discriminación contra estas personas está vinculada a estilos de vida asociados a
una escasa noción del autocuidado. Para la Corte, estos dos aspectos están
altamente influenciados por las barreras de acceso a la infraestructura sanitaria.

51.4. Conforme lo expuesto, la Sala encuentra que una de las líneas de acción
propia de la inclusión social y participación familiar y comunitaria de los
habitantes de calle es la conformación de entornos saludables para estas personas.
Esto implica, entre otras tareas, la implementación de acciones que permitan el
acceso a agua potable, servicios sanitarios y de alimentación. Estos pueden ser
móviles, permanentes o en la modalidad que resulte adecuada a las características y
necesidades de las PHC. Asimismo, tales servicios deben: (i) estar en lugares
estratégicos de acuerdo con las zonas de permanencia de las PHC; y (ii) ser

66 Disponible en: https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/PS/lineamiento-salud-

habitante-de-calle.pdf
 51

accesibles para cualquier persona, en particular aquellas en situación de

discapacidad o movilidad reducida, así como tener en cuenta el sexo, la identidad
de género y la edad.

Igualmente, dentro de esa misma línea de acción se inserta el “fortalecimiento de

la capacidad de la comunidad para la promoción de los servicios sociales y
sanitarios disponibles para la población habitante de calle con el fin de reducir su
vulnerabilidad social y en salud.”67 Como se evidencia, a partir de la legislación
aplicable, los actores responsables a las gobernaciones y alcaldías, entre otros.

51.5. Otro de los componentes de la política pública, esta vez bajo el objetivo del
aseguramiento y gestión del riesgo colectivo, es la fijación de una gobernanza
dirigida a disminuir y mitigar ese riesgo en el caso de las PHC. Esto a través la
articulación intersectorial, interinstitucional y con el tercer sector, la sociedad civil
y las familias de las PHC. Estas actividades deben estar enfocadas a la reducción
de las condiciones de vulnerabilidad de dichas personas y mediante la
implementación de estrategias para acceso, como mínimo, a agua potable,
alimentos inocuos y con alto valor nutricional, alojamiento en condiciones dignas,
servicios sanitarios y vestido.

De manera similar al caso anterior, dentro de los actores involucrados están las
gobernaciones y alcaldías y, en particular las autoridades sanitarias de dichos entes
territoriales.

52. Dentro de los documentos que se trabajan en la materia por parte del Ministerio
de Salud y Protección Social, se encuentra la Política Pública Social para
Habitantes de Calle – PPSHC. Este texto muestra una perspectiva comprehensiva
sobre la situación de las PHC y las acciones estatales que deben implementarse
para la protección de los derechos fundamentales de estas personas.

Para lo que interesa a la presente sentencia, la Sala destaca que dentro del eje de
“Atención para el restablecimiento de derechos y la inclusión social” el objetivo de
convivencia, que busca realizar acciones dirigidas a modificar la percepción
negativa sobre las PHC y mejorar la noción que de estas personas tiene la sociedad.
Este apartado incluye la propuesta de acciones específicas sobre apropiación de
normas y uso del espacio público.

Así, a nivel nacional y específicamente hacia los ministerios de Interior y Cultura,

al igual que a la Policía Nacional, el Ministerio de Salud propone asignarles el
deber de desarrollar campañas de socialización y sensibilización con las PHC
respecto del cuidado del entorno y el respeto por el espacio público. En virtud de
sus competencias constitucionales y legales, la política propone asignarles un
número mayor de obligaciones a las entidades territoriales, quienes están llamadas
a, entre otras actividades, implementar estrategias con las PHC sobre el cuidado
del entorno y el respeto por el espacio público. Ello con el fin de mejorar la
comprensión y apropiación de las normas de convivencia en estos espacios. De
acuerdo con este documento “lo anterior deberá ir acompañado de la

67 Ibídem, p. 22
 52

infraestructura y los servicios sociales propios para ello, por ejemplo, adecuación
de baños públicos en los lugares en donde se concentran los habitantes de
calle68”.

53. Como se observa, se trabajan líneas generales de política pública desde el

Gobierno Nacional, que están dirigidas a establecer obligaciones claras y
concretas, en especial hacia las alcaldías y gobernaciones, en materia de dotación
del espacio público con infraestructura sanitaria en condiciones de equidad para
todas las personas y con especial énfasis en las PHC. Si bien no corresponde a la
Corte definir ni conceptuar sobre la propuesta de dicha política pública, la Sala
advierte la necesidad de seguir trabajando en la identificación precisa de los
mínimos de la acción estatal dirigida a la protección el espacio público y la
protección de los derechos fundamentales de sus usuarios, entre ellos las personas
que habitan la calle.

Estas obligaciones, a su turno, se derivan de precisos mandatos constitucionales

explicados en esta sentencia y referidos a la necesidad de garantizar el acceso al
espacio público, lo cual se traduce en el caso analizado en evitar que sea afectado
por la disposición inadecuada de residuos biológicos. Es evidente que la ausencia
de infraestructura sanitaria en el espacio público incide, de manera muy
importante, en las condiciones de salubridad de ese entorno. En ese sentido, como
se ha insistido en varios apartes de esta sentencia, el acceso equitativo al espacio
público es una condición material para el ejercicio de diversos derechos
fundamentales. Estas garantías, a su vez, resultarían desproporcionadamente
afectados si el espacio público no es apto para su uso al ser biológicamente
inseguro.

El mencionado carácter articulado entre la Nación y las entidades territoriales

también justifica el hecho de que si bien el Legislador podría en el futuro concluir
que se ha superado el déficit en materia de infraestructura sanitaria para las PHC y,
de esta manera, restituir las medidas correctivas objeto de demanda, ello debe
realizarse, en todo caso, con base en la evaluación de las particularidades de cada
entidad territorial. En otras palabras, revertir los efectos de la cosa juzgada en este
caso implica una carga probatoria específica para el Legislador y para las entidades
territoriales, la cual debe analizar los dos componentes que se integran en la
atención a las PHC, esto es, los deberes estatales tanto a nivel nacional como local.
Por ende, solo cuando se cumpla adecuadamente con ese requisito procederá dicha
restitución, siempre y cuando la decisión legislativa esté precedida de un debate
democrático suficiente y que analice, entre otros aspectos, si se han superado las
condiciones fácticas que en la actualidad hacen desproporcionada la imposición de
las medidas correctivas a quienes habitan la calle. Esto bajo el entendido de que
constituiría una grave afectación del acceso al espacio público, conforme el
mandato constitucional sobre el particular, omitir la imposición de medidas
correctivas a las PHC ante la superación de las barreras para el acceso de esa
población a la infraestructura sanitaria.

68 Ibídem, p. 91.
 53

Sin embargo, la Sala advierte que en la actualidad persiste el déficit en materia de

disponibilidad de infraestructura sanitaria en el espacio público que, junto con la
estigmatización hacia las PHC, explican el carácter desproporcionado de las
normas acusadas y respecto de esa población. Por lo tanto, la Corte exhortará a las
autoridades municipales y distritales para que, en caso de que no lo hubiesen
adelantado diseñen y en todo caso implemente una política pública que garantice el
acceso universal a infraestructura sanitaria en el espacio público, la cual sea
disponible a las personas que habitan en la calle. Esto conforme las obligaciones
estatales que se derivan de la Constitución y de la Ley 1641 de 2013.

Síntesis

54. La Corte asumió el control de constitucionalidad de una norma del CNSC que
establece las medidas correctivas de multa y participación en programa pedagógico
a quien realice necesidades fisiológicas en el espacio público. Esto debido a que,
para los demandantes, esta disposición vulnera los derechos a la dignidad humana,
a la igualdad, a la intimidad y a la autonomía personal de las personas que habitan
en la calle.

Luego de realizar la integración normativa entre el aparte acusado y la previsión

que contiene la consecuencia jurídica, la Sala identificó el mandato constitucional
que impone el deber estatal de proteger la integridad del espacio público,
garantizar su acceso común a todas las personas y, de esta forma, facilitar el
ejercicio de los derechos constitucionales cuya eficacia depende de ese acceso,
como son la libertad de expresión y de asociación, la recreación y el goce de un
ambiente sano.

55. Con base en las decisiones de la Corte que han analizado la constitucionalidad
de normas del CNSC que imponen restricciones al uso del espacio público, la Sala
identificó los criterios para definir la validez de tales disposiciones, a saber: (i) que
respondan a criterios de razonabilidad; (ii) estén suficientemente delimitadas y
sean proporcionadas; (iii) sean respetuosas del derecho al debido proceso y no
afecten desproporcionadamente derechos constitucionales de sujetos en situación
de debilidad manifiesta; y (iv) no impliquen la justificación para la vulneración de
los derechos constitucionales cuya eficacia se expresa en el espacio público.

56. En un tercer apartado del fallo, la Sala estableció algunas reglas sobre la
relación de interdependencia entre la dignidad humana, la autonomía personal y el
derecho a la intimidad. Este vínculo se explica a partir de la triple caracterización
de la dignidad: (i) la dignidad entendida como autonomía o posibilidad de
determinarse por un plan de vida libremente escogido; (ii) la dignidad comprendida
como la garantía de ciertas condiciones materiales de existencia; y (iii) la dignidad
humana concebida con la intangibilidad de los bienes no patrimoniales como la
integridad física y moral.

57. En cuarto lugar, la Corte recapituló el precedente constitucional que caracteriza

a las PHC como sujetos de especial protección, así como las reglas particulares que
ha adoptado para la satisfacción de sus derechos fundamentales en materias como
la atención en salud y el reconocimiento de la personalidad jurídica. La Sala
 54

concluyó que son miembros de la comunidad que han sido desfavorecidos en la

distribución de los recursos económicos y marginados de la vida social. Esto a su
vez les genera condiciones de vida que atentan muchas veces contra su dignidad.
Por lo tanto, el reconocimiento de esta situación desventajosa conlleva que el
Estado y la sociedad materialicen el valor de la solidaridad para transformar la
realidad que afronta esta población vulnerable.

58. Con base en las reglas jurisprudenciales derivadas de los análisis precedentes,
la Corte resolvió el problema jurídico mencionado. Consideró que si bien las
medidas correctivas buscaban satisfacer el deber estatal de garantizar la integridad
del espacio público, resultaban por completo faltas de idoneidad para el caso de
PHC. Esto debido a que, en su caso, la comisión de la conducta no se deriva de una
decisión autónoma, sino que responde a la falta de acceso a infraestructura
sanitaria, tanto por su insuficiencia como debido a las barreras que tienen las PHC
para utilizar la existente, a partir de la estigmatización y prejuicios que sufren. Así,
si se considera que las medidas correctivas del CNSC no tienen carácter
sancionatorio sino que buscan asegurar la convivencia ciudadana, ese fin no puede
cumplirse cuando se imponen a las PHC. Además, la imposición de tales medidas
correctivas afecta los derechos a la dignidad humana, a la igualdad y a la intimidad
de quienes habitan la calle.

En este mismo apartado la Corte aclaró que el carácter desproporcionado de las

medidas correctivas se restringía a su falta de idoneidad en el caso particular de las
PHC, lo cual operaba de manera independiente a su evidente validez constitucional
cuando son impuestas a las demás personas. Esto bajo el entendido de que realizar
necesidades fisiológicas en el espacio público es un grave atentado a ese bien
constitucional, de modo que las medidas en comento se hacen imperativas en todos
los demás casos. Por lo tanto, lo decidido en esta sentencia no puede
comprenderse, en modo alguno, como una manera de validar el uso del espacio
público para la ejecución de dicho comportamiento.

En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad condicionada de la expresión

“Numeral 11. Multa general tipo 4; Participación en programa comunitario o
actividad pedagógica de convivencia” prevista en el parágrafo 2º del artículo 140
de la Ley 1801 de 2016, en el entendido de que dichas consecuencias jurídicas no
pueden aplicarse respecto de las personas que habitan la calle.

59. Como ya se indicó, la Sala aclaró que esta decisión no cuestiona la

constitucionalidad de la medida tratándose de otros grupos poblacionales.
Igualmente, señaló que lo decidido opera sin perjuicio de que en el futuro el
Legislador esté facultado para restablecer la medida acusada cuando se demuestre
la superación de las barreras para que las PHC accedan a infraestructura sanitaria
en el espacio público.

Por último, a partir de la definición del marco de competencias administrativas

sobre la materia, la Corte exhortará a las autoridades municipales y distritales para
que, en caso de que no lo hubiesen adelantado diseñen y en todo caso implemente
una política pública que garantice el acceso universal a infraestructura sanitaria en
el espacio público, la cual sea disponible a las personas que habitan en la calle.
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Esto conforme las obligaciones estatales que se derivan de la Constitución y de la

Ley 1641 de 2013.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República

de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la
Constitución,

RESUELVE:

Primero: Declarar EXEQUIBLE la expresión “Numeral 11. Multa general tipo

4; Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de
convivencia” prevista en el parágrafo 2º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016,
en el entendido de que dichas consecuencias jurídicas no pueden aplicarse respecto
de las personas que habitan la calle.

Segundo: EXHORTAR a las autoridades municipales y distritales para que, en

caso de que no lo hubiesen adelantado diseñen y en todo caso implemente una
política pública que garantice el acceso universal a infraestructura sanitaria en el
espacio público, la cual sea disponible a las personas que habitan en la calle. Esto
conforme las obligaciones estatales que se derivan de la Constitución y de la Ley
1641 de 2013.

Comuníquese, notifíquese y cúmplase,

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado
Con aclaración de voto

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado
Con salvamento de voto
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PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada
Impedimento aceptado

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General