Administrativo Unidad 5

Macarena A.
Kroneberger 197
La Procuraduría de Nación por su parte, consideró que el dictamen tiene una doble finalidad:
1- Es una garantía para administrados, pues impide a la administración el dictado de actos que se
refieran a intereses legitimados sin la debida asesoría.
2- Evita probables responsabilidades del Estado.
 Preguntas:
▪ La falta de dictamen ¿Es causal de nulidad de un acto administrativo?: En principio, con una
normativa tan clara, diríamos que sí, que es nulo; pero, un acto administrativo es nulo si carece
de un elemento esencial, en este caso el dictamen, aunque hay excepciones.
▪ ¿Qué sucede con el dictamen deficiente? ¿Cumple el requisito del Art. 7 Inc. d?: Pensemos, por
ejemplo, en un dictamen que no tenga un contenido concreto, ni sea de una opinión fundada en
derecho, o útil o inacabada. Si el dictamen solo da una formula amplia y ambigua, se habrá
complido con la opinión del órgano consultivo, pero de forma espantosa. Quizás no podrá haber
impugnación porque se cumplió con el requisito formal, pero habrá un vacío que generara un
perjuicio que va a afectar el derecho de defensa, y, más que nada, el derecho de un debido
procedimiento, que afecta a las garantías constitucionales del particular.
▪ ¿Es una omisión subsanable la falta de dictamen?: El dictamen es previo a la decisión final. ¿Es
subsanable posteriormente su deficiencia? En realidad, no hay una respuesta univoca.
Punto N°7:
• Análisis de jurisprudencia y casos prácticos:
• La autonomía en las municipalidades de la Provincia de Buenos Aires y las universidades nacionales:
UNIDAD N°5-LA VÍA DE HECHO Y ACTO ADMINISTRATIVO:
1. Hechos y actos administrativos. Criterios de distinción.

2. Vías de hecho administrativas. Definición. Medios de defensa en el orden nacional y provincial.
3. El acto administrativo: concepto. Caracteres: la presunción de legitimidad, el carácter ejecutorio del acto y el
carácter no retroactivo. Actos verbales. Actos tácitos. La cuestión de la voluntad psicológica del funcionario. Teoría
del acto inexistente.
4. Suspensión del acto administrativo. Resolución de casos prácticos tendientes lograr habilidad para utilizar distintas
herramientas procesales y procedimentales para la suspensión del acto administrativo.
5. La importancia del Art. 7 LNPA como eje de la teoría del acto administrativo en el derecho argentino: elementos del
acto administrativo: esenciales y accesorios.
6. Los modos de extinción del acto administrativo. La revocación y la caducidad del acto administrativo. La cosa
juzgada administrativa. Resolución de casos prácticos tendientes a desarrollar habilidades para discernir si existen
derechos adquiridos por los particulares a la luz del acto administrativo extinguido y cuáles son las herramientas
procesales o procedimentales para exigir su cumplimiento.
Punto N°0:
• Introducción: Hasta ahora estuvimos viendo todo lo que tenía que ver con las funciones de los diferentes
órganos de gobierno y la administración puertas hacia adentro. Ahora bien, en esta unidad veremos cómo la
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administración actúa con los particulares y cómo expresa su voluntad; analizaremos y observaremos sus medios
o instrumentos por medio de los cuales el Poder Ejecutivo expresa sus decisiones. Es decir, que esta unidad
tratara la Teoría General de las Formas en el DA.
La forma de expresión por excelencia son los actos administrativos, pero tambien existen otras formas, que son
los reglamentos, el contrato, los hechos, las vías de hecho, el silencio y las omisiones. Por un lado, estas
distinciones son jurídicamente relevantes porque el marco a aplicar es distinto; pero, por otro lado, cabe
advertir que el acto administrativo es el cauce formal de la expresión de las decisiones del Poder Ejecutivo
propio del Estado Liberal de Derecho (abstencionista); mientras que en el contexto del Estado social de Derecho
(intervencionista) resurgen otras formas como el silencio y las omisiones.
Punto N°1:
• Hechos y actos administrativos: Algunos autores diferencian los actos de los hechos administrativos. Los hechos
no implican una expresión de la voluntad, solo un obrar material. Esto se da conforme a lo establecido en el Art.
257 del CCC que dice que “El hecho jurídico es el acontecimiento que, conforme al ordenamiento jurídico,
produce el nacimiento, modificación o extinción de relaciones o situaciones jurídicas”. Pero no siempre es fácil
diferenciar el hecho del acto administrativo. Por ejemplo: Cuando tenemos una orden dictada por escrito que
implica demoler un edificio, eso que está expresado en el papel tiene un hecho, que es la demolición en sí
misma. Ahora bien, esta voluntad está materializada antes del hecho; pero, puede ser que haya un acto y
después el hecho no se materialice, o que pueda haber hechos que no tienen como antecedentes un acto. Es
por eso que decimos que a veces es difícil encontrar una distinción, pero si podemos decir lo siguiente:
1- Cuando hablamos de actos administrativos hay una voluntad de la administración que está expresada.
Es el Estado quien decide expresar su decisión con prescindencia de su ejecución material, ya sea a
través de un escrito o no, formal o no.
2- Cuando hablamos de hechos no siempre tiene un obrar externo de la voluntad. El hecho, el
comportamiento material, es la expresión y ejecución de las decisiones estatales confundiéndose ambos
extremos.
Es así que se concluye que el hecho es el comportamiento material no precedido de acto administrativo alguno,
o precedido por un acto inconexo con el hecho; mientras que, el acto administrativo es aquel comportamiento
que está presidido por actos. Además, hay que tener en cuenta lo que dice Balbín, que es que las conductas no
constituyen hechos administrativos, sino la ejecución material de aquellos. El hecho administrativo es un
comportamiento material que expresa una decisión estatal.
• Criterios de distinción:
 Distinción general:
1- En cuanto a la intensidad de los efectos que producen: El acto administrativo produce efectos
directos e inmediatos; mientras que los hechos administrativos producen reflejos.
2- En cuanto a la presunción de legitimidad: El acto administrativo se presume legítimo; mientras
que los hechos administrativos no gozan de esa presunción de legitimidad.
3- En cuanto a la impugnación: Los actos administrativos son impugnables como sanción o
anulación; mientras que los hechos no se pueden anular, sino que, en todo caso, se hace
responsable la administración.
Los actos administrativos traducen el producto de una declaración, de una exteriorización al plano
jurídico de un proceso intelectual. Las conductas que configuran los hechos administrativos pueden ser
realizadas en cumplimiento de un acto administrativo anterior.
En el sentido de distinguir los hechos administrativos de los actos administrativos tiene que ver con que
el régimen jurídico del hecho es en parte distinto al acto, por lo que es razonable su distinción
conceptual.
En principio, las disposiciones de la LPA sobre los actos administrativos, en particular el Título III del
texto normativo, son aplicables sobre los hechos, con los matices propios del caso. A su vez, la LPA
establece como un marco propio y especifico respecto del tramite de impugnación de los actos
administrativos y otro especifico de los hechos.
 Distinción según autor:
▪ Gordillo: Este autor dice que es posible distinguir cuatro categorías entre actos y hechos
jurídicos, que son:
1- Los hechos no son jurídicos: Son actuaciones materiales de la administración que no
producen efectos jurídicos directos.
2- Los hechos jurídicos: Son actuaciones materiales o físicas, operaciones técncias de la
administración que producen efectos jurídicos directos como, por ejemplo, la creación
de un derecho o de un deber, o incluso la producción de responsabilidad respecto del
agente que lo cometió o de la administración. Por ejemplo: el agente que se lleva un
auto mal estacionado, produciendo un daño, comete un hecho que produce tambien ele
efecto jurídico de hacer nacer un derecho a una indemnización del propietario del
vehículo.
3- Los actos jurídicos: Son las decisiones, o declaraciones de voluntad, conocimiento o
juicio, productoras de un efecto jurídico directo, esto es, el nacimiento, la modificación
o extinción de un derecho o deber jurídico de un sujeto de derecho.
4- Los actos no jurídicos: No producen efectos jurídicos alguno. Son actos no eficientes. Se
trata de decisiones, declaraciones o manifestaciones realizadas en ejercicio de la función
administrativa, que no producen efectos jurídicos directos respecto de un sujeto de
derecho. Se diferencian de los hechos administrativos, en que en lugar de actividades
materiales consiste en manifestaciones o declaraciones, expresiones intelectivas de
voluntad conocimiento, opinión, recomendación, juicio, deseo, etc.
Además, establece diferencias entre los actos administrativos y los hechos administrativos,
diciendo:
1- Diferencia de intensidad en cuanto a los efectos que produce: Mientras los actos
administrativos son directos o inmediatos, los hechos administrativos producen efectos
reflejos.
2- Diferencia en la forma de manifestación de la voluntad: Los actos administrativos son
una manifestación inequívoca de la voluntad del Estado; mientras que en los hechos
administrativos no es posible sacar esa voluntad. Si bien en cualquier hecho o actuación
material de la administración podemos deducir cuál ha sido la voluntad que lo ha
precedido. Por ejemplo: Del hecho de que se ha colocado una barrera en la calle,
podemos deducir que se ha querido cerrar el transito; del hecho de que se quite la
barrera deducimos que se ha decidido abrirla nuevamente; entonces, no por ello habrá
un acto. Para que exista un acto administrativo es necesario que encontremos esa
declaración de voluntad que se manifiesta intelectivamente y no a través de su directa
ejecución. Solo se denomina acto a aquella decisión que se exterioriza formalmente
como tal y no a través de su directa ejecución. Así, la decisión ejecutada se da a conocer
a los demás individuos a través de los hechos reales que trasmiten la idea respectiva. En
cambio, la decisión declarada se da a conocer a los demás individuos a través de hechos
o datos que tienen un significado simbólico, figurado. De allí, se desprenden que el acto
administrativo es una declaración que se expresa, pero que queda allí no más, como
determinación, opinión o conocimeinto; que no se ejecuta al exteriorizarse. No obsta a
este concepto el que la idea contenida en la declaración se ejecute inmediatamente
después de ser exteriorizada; lo esencial es que se pueda apreciar objetivamente una
separación conceptual y real entre la decisión y la ejecución de esa decisión.
3- Diferencia en la presunción de legitimad: Los actos administrativos gozan de
presunción de legitimidad. Es decir, en el acto administrativo se presume legítimo, y, por
lo tanto, de ahí nace la obligación del administrado de cumplirlos; en cambio, los hechos
administrativos no gozan de esa presunción.
4- Diferencia entre la sanción de nulidad o anulación: Los actos administrativos reciben
como sanción la nulidad o anulación; mientras que los hechos administrativos no se
anulan, en todo caso nace la responsabilidad de la administración.
Punto N°2:
• Vías de hecho administrativas-Definición: Las vías de hecho implican un obrar material de la administración,
pero que se caracteriza por ser ilegítima. Es decir, que siempre es un comportamiento antijurídico.
Especificamente el Art. 9 de la LNPA regula su definición, estableciendo que: “La administración se abstendrá: a)
De comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía
constitucionales; b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en
virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquel, o que, habiéndose resuelto,
no hubiere sido notificado”.
De modo que las vías de hecho son los comportamientos materiales ilegítimos estatales que desconocen
derechos o garantías constitucionales. Por ejemplo: Cuando el Estado resuelve demoler un edificio o disolver
una manifestación, sin acto previo, y de modo alguno, pues el edificio no amenaza con su ruina o los
manifestantes ejercen legítimamente su derecho constitucional de expresar sus ideas, reunirse y peticionar ante
las autoridades.
En caso de que el Estado hubiese dictado el acto, este es ilegitimo, y, a su vez, los hechos descritos no
constituirían hechos materiales ilegítimos, es decir, vías de hecho, sino simplemente la ejecución de un acto
administrativo ilícito.
Sin embargo, puede ocurrir que el Estado ejecute un acto legítimo de un modo ilegítimo. En tal caso, el
cumplimiento irregular de un acto regular es constitutivo de vías de hecho.
El segundo supuesto de vías de hecho que prevé la ley es cuando el Estado pone en ejecución un acto, estando
pendiente de resolución un recurso administrativo cuya interposición suspende los efectos ejecutorios en virtud
de una norma expresa; o que, habiéndose resuelto el recurso, no hubiere sido notificado. Se cree que este
punto es razonable porque el acto es supuestamente regular, pero su ejecución no lo es, constituyéndose
consecuentemente un caso de vías de hecho, comportamiento material irregular por el Estado.
En este cuadro debe incorporarse tambien como vía de hecho al cumplimiento del acto en los actos en que
este, según el criterio legal, no pueda ser ejecutado sin intervención judicial (Según el Art. 12 de la LNPA).
Así, el presente instituto comprende:
1- El comportamiento material estatal ilegítimo no precedido por acto.
2- El comportamiento material precedido de un acto estatal legítimo, pero no guardarse relación con este.
3- El comportamiento material de un acto cuya ejecución deba suspenderse por mandato legal, por sus
caracteres o por la interposición de los recursos.
• Medios de defensa en el orden nacional y provincial: Las vías de hecho tienen un mecanismo especial para
defenderse. Es decir, que una vía de hecho debe ser impugnada de una forma distinta a la del acto
administrativo. Esta forma se encuentra regulada en el Art. 25 Inc. d de la LNPA: “La acción contra el Estado o
sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de noventa (90) días hábiles judiciales,
computados de la siguiente manera:..d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que
ellos fueren conocidos por el afectado…”.
Ahora bien, en el ámbito provincial, y, por lo tanto, si proviene de una autoridad de la provincia, tenemos que
dirigirnos al Código Contencioso Administrativo y tener en cuenta el Art. 14 Inc. b de la Ley 13101, que habla
sobre los requisitos de admisibilidad de la pretensión y los supuestos de agotamiento de la vía administrativa:
“Sin perjuicio de los demás requisitos previstos en el presente Código, será necesario agotar la vía administrativa
como requisito de admisibilidad de la pretensión procesal en todos los casos salvo los siguientes supuestos: (…) b)
cuando mediare una clara conducta de la demandada que haga presumir la ineficacia cierta de acudir a una vía
administrativa de impugnación o cuando, en atención a particulares circunstancias de caso, exigirla resultare
para el interesado una carga excesiva o inútil. La interposición de la demanda importará la interrupción de los
plazos de caducidad para la presentación de los recursos en sede administrativa”.
Las vías de hecho no gozan de las presunciones propias de los actos administrativos que prevé el Art. 12 de la
LNPA y, además, no es necesario agotar las instancias administrativas, mientras que ante el acto ilegitimo si es
necesario hacerlo.
Esta es su particularidad en relación a la impugnación de las vías de hecho, en efecto, si la administración
demuele el edifico sin actos que lo proceda, tenemos una vía de hecho administrativa que impugnamos
directamente ante la justicia.
Especificamente tenemos:
1- Nación:
▪ Procedimiento jurídico para obtener la cesación de las vías de hecho:
-Aquí no hay impugnación porque la impugnación requiere de un acto que pueda ser
impugnable, lo cual no sucede con las vías de hecho.
-En el Sistema Nacional, como no tiene un procedimiento de forma administrativo especial, se
aplica el CPCCN. Por lo tanto, se planteará una pretensión ante el Juez Federal (pues no hay
jueces especializados en materia administrativa a nivel nacional) para que ordene la cesación de
la vía de hecho, sea con una medida cautelar, con un amparo, etc. que se va a dar de acuerdo a
cuál sea la más conveniente para subsanar ese comportamiento de la administración.
2- Provincia:
▪ Regulación de las vías de hecho en la LPA de la Provincia de Buenos Aires: El Art. 109 del
Decreto-ley 7647/70 dice: “La administración pública no iniciará ninguna actuación material que
limite derechos de los particulares, sin que previamente haya sido adoptada la decisión que le
sirva de fundamento jurídico”.
▪ Procedimiento para obtener la cesación de las vías de hecho en la Provincia de Buenos Aires:
Las cesaciones de las vías de hecho, a nivel bonaerense, tienen un procedimiento especializado,
atento que en la Provincia de Buenos Aires existe un Código Contencioso Administrativo que
regula los procedimientos de esa índole. Por lo tanto, las cesaciones serán planteadas ante el
Juez especializado en materia administrativa que están reguladas en el Art. 21 del Código
Contencioso Administrativo-Ley 12.008.
-El Art. 21 de la Ley 12.008 señala el procedimiento que debe seguir para obtener la cesión de
las vías de hecho administrativas, diciendo: “Contra las vías de hecho producidas, podrá
deducirse la pretensión directamente en sede judicial, sin que sea menester formular un reclamo
previo en sede administrativa. A excepción de lo relativo al plazo para la interposición de la
demanda, el trámite de esta pretensión se regirá por las disposiciones relativas al proceso
sumarísimo previstas en el Código Procesal Civil y Comercial”.
-Es decir que, en definitiva, contra las vías de hecho, a nivel provincial rige lo siguiente:
a- No es necesario agotar la vía administrativa, se puede impugnar directamente en sede
judicial.
b- Todos los plazos se rigen por lo regulado para el proceso sumarísimo en el CPCCN,
excepto que el plazo para interponer la demanda, que, de acuerdo con lo previsto por el
Art. 18 del Código Contencioso Administrativo-Ley 12.008, para lograr el cese de una vía
de hecho administrativa, es de 90 días perentorios, contados a partir de que la vía es
conocida por el afectado.
Punto N°3:
• El acto administrativo:
 Concepto:
▪ Concepto general: No existe una única definición. Esto es porque la misma no es una cuestión
que tenga que ver con la naturaleza del acto en sí mismo, sino que la definición que se adopte
va a tener un fin metodológico para su estudio.
Algunas definiciones son más amplias o generales que otras; pero, en definitiva, la definición
que nosotros trabajamos en esta materia tiene que ver con una postura restringida, pero que su
función es dejar afuera posiciones dudosas, diciendo que: “El acto administrativo es la
manifestación de voluntad de la administración ejercida o dictada en ejercicio de la función
administrativa que produce efectos individuales en forma directa”.
Lo que se deja afuera de esta definición tiene que ver con lo siguiente:
1- El dictado de una sentencia por parte del Juez no es un acto administrativo.
2- El acto produce efectos individuales, por lo que dejaríamos fuera su marco conceptual,
es decir, al contrato (en razón de su carácter bilateral) o al reglamento (en cuanto a su
alcance general, además de que estos tienen muchos puntos de contacto con los actos
administrativos, pero a su vez no como, por ejemplo, en cuanto a su publicación; o que
el reglamento va a reglar situaciones de forma abstracta, tiene efectos distintos de los
actos administrativos porque se extinguen de manera diferente, etc.). En definitiva, lo
que tenemos que saber cuándo hablamos de actos administrativos en los términos de
nuestra definición dejamos afuera los reclamos. Tambien tenemos que dejar fuera los
hechos y las vías de hecho, toda vez que constituyen comportamientos materiales
(decisiones estatales sin exteriorización previa de su voluntad); el silencio (que es
simplemente una decisión tácita estatal) y a los actos internos (que no tienen efectos
directos sobre terceros).
3- Los efectos se producen en forma directa. El acto administrativo es aquel que crea,
modifica, transfiere, conserva, declara o extingue derechos en términos directos, y, por
sí mismos, sin detenerse en otros actos intermedios.
Todos los actos que producen efecto de manera indirecta, previo al dictado del acto,
tienen que estar precedidos por un dictamen jurídico que diga si el acto está ajustado a
derecho o no. Los actos que dictan estos órganos no son actos administrativos porque
no producen efectos directos. La autoridad administrativa puede emitir una opinión que
tenga o no dictamen previo, por eso decimos que el dictamen no es vinculante y por eso
no lo podemos impugnar.
4- Finalmente, una duda que se genera tiene que ver con los contratos administrativos,
específicamente con su ubicación dentro de todas estas categorías que venimos viendo.
¿Son actos administrativos o tienen categoría autónoma? Acá tenemos opiniones
diversas. Si bien la ley de procedimiento administrativo dice que a los contratos se le
aplicaran los principios que reglan los actos administrativos, con lo cual pareciera que
son actos administrativos, metodológicamente es mejor dejarlos como una categoría
separada. Es decir, tomamos la teoría del acto administrativo permanentemente, pero
lo dejamos separado. Por eso en las clases siguientes nos enfocamos en los actos
administrativos de alcance individual y no a los de alcance colectivos o bilaterales.
▪ Concepto según autor:
1- Dromi: Por la amplitud y extensión de las declaraciones administrativas, no siempre se
entiende lo mismo por acto administrativo. La conceptualización del acto administrativo
ofrece una serie de alternativas doctrinarias y legislativas en cuanto a sus acepciones.
Especificamente este autor considera que los actos administrativos constituyen
declaraciones unilaterales efectuadas en el ejercicio de la función administrativa, que
produce efectos jurídicos individuales en forma directa.
2- Cassagne: El acto administrativo comprende toda declaración proveniente de un órgano
estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada
por un régimen exorbitante, que genera efectos jurídicos individuales, directos con
relación a los administrados destinatarios del acto, es decir, los terceros.
Este autor entiende que la declaración es una exteriorización del pensamiento que no
solo comprende la declaración de voluntad (dirigida hacia la realización de un fin), sino
tambien las del conocimiento, opinión o juicio, en las que falta el elemento volitivo
dirigido a la finalidad inmediata. Además, dice que el fin del acto se agota con su propia
emisión, tal como sucede cuando la administración procede a registrar hechos a los que
otorga autenticidad o cuando procede a certificar los hechos y tambien cuando emite
un juicio o una opinión.
3- Gordillo: El acto administrativo constituye una declaración unilateral realizada en
ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos en forma inmediata.
Este autor no habla de terceros. La declaración, para este autor, consiste en una
exteriorización intelectual, unilateral, que toma para su expresión datos simbólicos
(lenguaje hablado o escrito), que se hace accesibles al intelecto de los individuos
mediante un proceso de análisis y conversión. Además, se refiere tan solo al momento
externo de este proceso intelectual, de manera que comprende cualquier momento de
la psiquis (volición, cognición u opinión).
4- Diez: El acto administrativo es una declaración unilateral efectuada en ejercicio de la
función administrativa, que produce efectos jurídicos directo.
Concuerda con Gordillo que la declaración es un proceso de exteriorización intelectual
que toma para su expresión datos simbólicos.
5- Balbín: El acto administrativo es un acto jurídico con fuertes matices. Se trata de una
declaración unilateral de alcance particular dictado por el Estado, en ejercicio de
funciones administrativas, que produce efectos jurídicos directos e inmediatos sobre
terceros.
6- Comadira: El acto administrativo es una declaración emitida por un órgano estatal o un
ente público no estatal, en ejercicio de la función administrativa, bajo un régimen
jurídico exorbitante, productora de efectos jurídicos directos e individuales respecto de

terceros.
 Clasificación de los actos administrativos: Según Marienhoff sostiene que pueden clasificarse en cuatro
grupos, que son:
1- Por la estructura del acto: Se distinguen los actos unilaterales y los actos bilaterales. Esta
clasificación solo es aplicable para aquellos autores que aceptan que los contratos
administrativos se encuentran dentro de los actos administrativos.
2- Por el alcance de los efectos del acto: Se distinguen los actos individuales y los actos generales.
No obstante, para casi toda la doctrina los actos de alcance general no están incluidos.
3- Por el ámbito jurídico en que el Estado desarrolla su competencia: Se distingue según la
administración actúe como tal dando lugar a actos administrativos; o como actos civiles cuando
actúa en el ámbito del derecho privado.
4- Por la actividad que ejerce la administración: Se distingue entre:
a- Actos reglados: Son aquellos que se dan cuando una norma jurídica predetermina en
forma concreta una conducta determinada que el particular debe seguir, o sea cuando
el órgano jurídico establece de antemano que es específicamente lo que el órgano debe
hacer en un caso concreto.
b- Actos discrecionales: Son aquellos actos que se dan cuando el orden jurídico le otorga
cierta libertad para elegir entre uno y otro curso de acción, para hacer otra cosa, o para
hacerla de alguna u otra manera.
 Otros tipos de actos:

▪ Actos institucionales: Según Cassagne, es el acto producto de la función gubernamental o
política, que engloba la actividad de los órganos superiores del Estado respecto de aquellas
relaciones que hacen a la subsistencia de las instituciones esenciales que organiza la
constitución, tanto en el plano del Derecho Público como en lo que concierne al Derecho
Internacional Público.
▪ Actos privados de la administración: Según Cassagne, son aquellas funciones que debe
desempeñar el Estado cuando alguno de sus elementos está regulado por el Derecho Privado.
Esto puede ser según sea su forma, el objeto o su fin. Por ejemplo: Actividades industriales o
comerciales.
▪ Actos administrativos de otros poderes: Son aquellos que, adoptando la concepción objetiva,
puede emitir actos materialmente administrativos. Estos pueden ser realizados tanto por el
Poder Judicial como por el Poder Legislativo.
-Jurisprudencia:
1. Fallo Villar de Peunzo, Leticia c. Provincia de Buenos Aires: (SCBA-20/02/1984-Causa B.
48160). En este fallo la actora pretendía anular las decisiones de la SCBA adoptadas en
consecuencia en un contrato de suministro celebrado entre ambas partes. A raíz de
esto, el letrado de la fiscalía apoyo el pronunciamiento de la Corte que niega la aptitud a
las decisiones de los Poderes Legislativos y Judicial para ser revisados en vía contencioso
administrativa, en la inteligencia de que no son dictadas por la “autoridad
administrativa”, sino que son entendidas exclusivamente por el Poder Ejecutivo.
Además, se tuvo en cuenta la discusión doctrinaria respecto al concepto expuesto,
teniendo en cuenta:
I. Los actos de los Poderes Legislativos y Judicial que sistemáticamente fueran

excluidos de la previsibilidad judicial por esta vía, han sido los vinculados con el
nombramiento o remoción del personal y con el ejercicio del poder disciplinario.
Además, si bien el fundamento reiteradamente expuesto consistió en la
imposibilidad reconocida de subsumir a tales poderes en el concepto de
“autoridad administrativa”, mencionado en el Art. 149 Inc. 3 de la Constitución,
excepcionalmente se reconoció a los actos de los mismos emanados en esas
materias, el carácter de “actos administrativos”.
II. En el caso de la vinculación jurídica de la actora con la SCBA nació en la
adjudicación operada por la Resolución 1541 con fecha del 27/12/1977,
emanada del expediente 3003-1280/77 del Poder Judicial, pero de la Dirección
de la Administración en conformidad con el Decreto 3300/72 y el Reglamento
de Contrataciones para el Poder Judicial, y documentada luego en la orden de
compra número 598 de fecha 29/12/77 para la provisión de ficheros metálicos,
casilleros metálicos para Mesa de Entrada, archivos metálicos y una caja de
seguridad., pero el 3 de octubre de 1978 el tribunal resolvió rechazar la entrega
de algunos de los muebles contratados y el 27 de marzo de 1979 rescindió el
contrato formalizado para la provisión de los mismos.
III. El Art. 3 del Código de Procedimiento contencioso administrativo autoriza a
impugnar por demanda contencioso administrativo todas las resoluciones
administrativas de las autoridades administrativas que rescindan, modifiquen o
interpreten contratos celebrados por aquellas, en su carácter de poder público,
incluyendo el codificado en tal categoría a los contratos celebrados por las
“provisiones de elementos o efectos de aplicación pública”. Aquí la Corte ha
interpretado con criterio amplio que tal norma, incluyendo la competencia
contencioso administrativo a las incidencias, que den lugar a la interpretación y
realización de los contratos administrativos.
IV. Con tales antecedentes, ningún obstáculo o razón suficiente se advierte para
excluir el conocimeinto y la decisión de las mismas cuestiones cuando el
contrato para las “provincias de elementos o efectos de aplicación pública” ha
sido celebrado por el Poder Judicial aplicando las normas administrativas que
rigen con carácter general en materia de contrataciones de la Provincia.
V. En tal inteligencia, no puede omitirse subsumir el contrato de suministro
celebrado por la Corte en algunos de los actos estatales autorizados
constitucionalmente. Y si la celebración del contrato y la actividad consecuente
en manera alguna encuadran la esencia de la función judicial, en tanto modo de
dirimir contiendas para cumplir la finalidad estatal de evitar la justicia por mano
propia, es obvio su naturaleza administrativa y su imputación a la Provincia de
Buenos Aires en tal carácter funcional, sin perjuicio del órgano provincial que lo
haya concertado. El particular contratista se vincula a la Provincia de idéntica
manera que, si se hubiera contratado por el Poder Ejecutivo y este es el alcance
que debe atribuirse a la expresión constitucional “autoridad administrativa”,
reiterada en el Art. 3 del Código de Procedimiento Contencioso administrativo,
precepto aplicable por excelencia al caso. Es autoridad en función
administrativa sin perjuicio de la orbitra del Poder al que pertenezca el órgano y
superando así la mera discriminación subjetiva u orgánica de las actividades del

Estado para reconocer la diferencia en base a un criterio sustancial o funcional.
VI. La conclusión se corrobora con solo advertir que el elemento fundamental
esgrimido por el codificador para determinar la materia contencioso
administrativa, ha sido la existencia de un derecho administrativo lesionado,
entendido como la situación jurídica preexistente reconocida a favor del
particular por una ley, o un acto administrativo de alcance general o particular.
Tal situación jurídica de naturaleza administrativa, nace, en el caso de los
contratos, por el carácter administrativo de la vinculación jurídica del particular
con la Provincia. A su vez, no puede admitirse que la situación del particular
varíe de esencia por la mera circunstancia de que la vinculación se operó con el
Poder Judicial actuando este en función ajena a su cometido final de dictar
sentencias dirimiendo contiendas. Sobre todo, cuando el Código dictado para la
Provincia de Buenos Aires descartó la enumeración de todos los casos en que
procede la acción contencioso administrativa, adoptando en su lugar el sistema
opuesto para aceptar la revisión judicial de “todas las reclamaciones fundadas
en la violación de las obligaciones impuestas a la administración por las leyes o
reglamentos que la rigen o por los contratos que ella suscribe” procediendo
“como poder administrador”.
2. Fallo Persoglia, Sergio Damián c. Provincia de Buenos Aires (Honorable Senado):
(SCBA-10/03/1988-Fallo 311:260) Persoglia inicia una demanda contencioso
administrativa contra el acto dispuesto por la Sra. Vicegobernadora de la Provincia de
Buenos Aires, en ejercicio de la Presidencia del Senado, mediante el Decreto N°290.
La Suprema Corte Provincial rechazó in limine la demanda sobre la base de dos órdenes
de consideraciones. Sostuvo, en primer lugar, que las decisiones del Poder Legislativo
vinculadas con el nombramiento y la remoción de su personal y con el ejercicio de su
poder disciplinario, aun cuando revistan el carácter de actos administrativos, no son
impugnables por la vía contenciosa administrativa por no tratarse de la “autoridad
administrativa” a que se refiere el Art. 149 Inc. 3, de la Constitución Provincial. Además,
agregó que el caso se encuentra comprendido en las atribuciones conferidas a la
Presidencia del Honorable Senado y dentro de aquellas señaladas como insusceptible de
revisión judicial. Es en contra de este último aspecto del pronunciamiento que se
deduce el recurso extraordinario concedido.
La Sra. Vicegobernadora apeló que la sanción aplicada no era consecuencia de un
sumario previo en el que se le haya otorgado debidamente la oportunidad de defensa y
que los hechos y antecedentes que se le invocaban en el decreto eran absolutamente
falsos. A su vez, destaca que el cargo del que fue separado no es de carácter político,
sino técnico-administrativo, al que accedió por concurso público de antecedentes y
oposición. Expresa que la decisión de la Corte, al sostener que el acto impugnado es
insusceptible de revisión judicial, vulnera las garantías consagradas por los Arts. 14, 29,
31 y 95 de la CN, agregando que confunde la función estrictamente administrativa
ejercida en el caso y, por tanto, sometida al principio de legalidad y a la revisión judicial,
con la función típica legislativa. Sobre esa base plantea que la decisión atacada carece
de apoyo legal, ya que se funda exclusivamente en la voluntad del juzgador y vulnera las
garantías constitucionales ya citadas.
La Corte ha dicho que si bien es cierto que las atribuciones judiciales no pueden llegar al
control de los jueces sobre cualquier sanción disciplinaria impuesta a los servidores del
Estado, ya que es indispensable que el órgano administrativo cuente con una facultad
de libre apreciación de las faltas, corresponde admitir la intervención de la justicia
cuando se ciñe a investigar si, en la imposición de medidas de la gravedad de una
cesantía, se ha hecho uso ilegítimo o abusivo de las normas con arreglo a las cuales
deben ejercerse las atribuciones otorgadas, llegándose a conculcar por este medio
garantías constitucionales del agente, que es algo que se ha visto en el Fallo Bomparola,
Miguel. C. Ministerio del Interior s/ordinario (27/02/1986). Esta doctrina resulta
coincidente con la sustentada por el Señor Procurador General, Mario Justo López y
seguida por V.E. en la sentencia (fallo: 302:233), donde se destacó que la circunstancia
de que la justicia nacional deba procurar mantenerse dentro de la orbitra de su propia
jurisdicción sin menoscabar funciones que incumben a otros poderes o jurisdicciones,
de ello no cabe derivar que el Poder Judicial deba abstenerse de ejercer el control de
razonabilidad que le compete como principio ínsito en el sistema republicano de
gobierno, cuyo celoso respeto es imprescindible para su vigencia y perdurabilidad, ni
que el poder administrador se vea eximido de acreditar, mediante el pertinente
sumario, los supuestos fácticos en que funda una sanción como la de cesantía, pues ello
implicaría dejar de lado diversas garantías constitucionales que hacen a la esencia de
dicho sistema.
Estos principios resultan a mi juicio aplicables a la solución del caso en examen pues,
aun cuando el acto que motiva el agravio del apelante no emane del poder
administrador, es obvio que, en el caso, el órgano legislativo lo ha dictado en el ejercicio
de una función típicamente administrativa, como el propio tribunal a quo viene a
reconocerlo en la primera parte de su sentencia.
En definitiva, considera que la decisión de la Corte Provincial, en cuanto cercena toda
instancia revisora, vulnera la garantía consagrada por el Art. 18 de la CN, ya que como
ha sostenido reiteradamente, ella requiere por sobre todas las cosas que no se prive a
nadie de una adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieran eventualmente
asistirle sino a través de un proceso conducido en legal forma y que concluya en el
dictado de una sentencia fundada. A raíz de esto, corresponde dejar sin efecto la
sentencia apelada en cuanto fue materia de apelación extraordinaria.
3. Fallo Ambrosio, Esther María c. Provincia de Buenos Aires (Poder Judicial)-Demanda
contencioso administrativa: (SCBA-02/12/1997-Voto Dr. Hitters). Ambrosio dedujo que
la demanda contencioso administrativo impugnando la resolución 27 del 14/2/84,
dictada por la SCBA, por la que se mantenía la cesantía en el cargo oficial 5, había
desempañado en el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial N°5 de
Mercedes, una medida expulsiva, por lo que pide que se anulen los actos atacados, se le
reintegre el cargo aludido y se paguen los sueldos caídos desde que fuera suspendida
del cargo, o una indemnización sustitutiva de dichas sumas. Todo con la depreciación
monetaria correspondiente y un interés calculado a la tasa anual del 8%.
Fue así que este caso corrió traslado y se presentó a la Fiscalía del Estado y sostuvo la
improcedencia formal de la vía elegida, puesto que el Código Contencioso
Administrativo, abre la competencia de la Corte exclusivamente frente a la actividad de
una “autoridad administrativa”, lo que excluye las resoluciones del Poder Legislativo y
del Poder Judicial.
En lo sustancial de la demanda sostiene que la sanción impuesta resulta legítima y que

la actora no había probado ni ofrecido probar la irrazonabilidad de la sanción impuesta.
Agregadas las cuestiones administrativas, los alegatos de ambas partes y
encontrándose la causa en estado de ser resuelta en definitiva se resolvió plantear y
votar las siguientes cuestiones:
a- ¿Procede formalmente la demanda?:
b- En caso afirmativo, ¿Es fundada?:
c- En caso afirmativo, ¿Corresponde reconocer una reparación patrimonial?:
d- En caso afirmativo ¿Debe presumirse la existencia del daño para hacer
efectiva la indemnización?:
e- En caso afirmativo: ¿debe la reparación ser equivalente a la totalidad de los
salarios dejados de percibir por el agente judicial?;
f- En caso negativo: ¿qué suma corresponde fijar como consecuencia de la
anulación del acto de cesantía en concepto de indemnización del daño
material?:
Lo primero que manifestó el Dr. Hitters fue que, en primer lugar, adelanta su opinión
favorable a la cuestión planteada.
A la luz de una valoración contemporánea de la separación de Poderes estatales, se
observa una atenuación del clásico principio divisorio, que diferenciaba de modo
estricto la noción sustancial y orgánica de los actos estatales. Cito a Joaquín V. González
y dijo que cada uno de los poderes estatales “Tiene su propia esfera de acción, pero no
están enteramente separados, porque se combinan y complementan entre sí: son
coordinados. Los tres representan la soberanía de la Nación para sus objetos principales;
sus facultades derivan directamente de la Constitución, y en su ejercicio, de la ley; ambas
han establecido Poderes estrictamente legislativos, estrictamente ejecutivos y
estrictamente judiciales, pero en el cumplimiento de sus funciones necesitan en muchos
casos, unos y otros, ejercitar Poderes de naturaleza distinta a los que le son exclusivos: la
línea divisora no se halla precisamente demarcada".
En este marco se dice que opera la evolución de la noción conceptual de la “función
administrativa”, que en su primera etapa se centró exclusivamente en la actividad del
Poder Ejecutivo y de sus órganos y entes dependientes. Posteriormente y ante la
evidencia de que los otros órganos estatales tambien realicen la función administrativa,
a la doctrina amplió esta noción conceptual, y desde el enfoque sustancial, material u
objetivo, al define como aquella actividad permanente y concreta el Estado realizada
por cualquiera de sus órganos con la finalidad de satisfacer las necesidades de la
comunidad y de los individuos que la integran, es decir, orientada a la realización del
bien común.
En el marco de dicha noción conceptual, la función administrativa no está solo a cargo
del Poder Ejecutivo; sino tambien se ejerce en ámbitos del Poder Judicial y Legislativo,
siéndole aplicable el régimen jurídico de aquella.
En tal orden de ideas, el órgano judicial, además de su función específica, desarrolla
una actividad distinta, de esencia administrativa, por ejemplo, cuando nombra, traslada
o aplica sanciones disciplinarias a sus empleados o cuando celebra contratos de compra
o locación de bienes muebles o inmuebles para su funcionamiento.
En estos casos, el Poder Judicial realiza función administrativa, porque es una actividad
sustancialmente idéntica a la que efectúa el Poder Ejecutivo cuando nombra o remueve
empleados o aplica sanciones, o a la que en similares circunstancias realiza el Poder

Legislativo. En esos supuestos dichos "poderes" administran y los actos que en su
consecuencia dictan son de esencia administrativa, siendo uno de sus caracteres
esenciales el de ser impugnables tanto en sede administrativa como en vía judicial. No
existe -por regla- ningún acto administrativo que sea irrevisible judicialmente, ello por
cuanto es consustancial a su calidad de productor de efectos jurídicos directos, que
éstos sean controvertidos por el afectado. Un acto que sea incontrolable por el Poder
Judicial no puede tener cabida en un estado de derecho.
En definitiva, se determinó que, por mayoría, se hizo lugar a la demanda interpuesta,
dejando sin efecto los actos impugnados, ordenando la reincorporación de la actora al
cargo que desempeñaba a la fecha del cese, con el consiguiente reconocimiento de la
antigüedad en la carrera judicial y a los fines jubilatorios y condenando a la demandada
al pago de la suma de $ 30000 en concepto de indemnización, con más los intereses al
6% anual desde la cesantía y hasta el efectivo pago.
En general, en este fallo se dijo:
a- Un acto que sea incontrolable por el Poder Judicial no puede tener cabida en un
estado de derecho, por lo cual el acto irrecurrible no puede existir, ya que, de lo
contrario se convertiría en ilusoria la garantía constitucional de la defensa en
juicio de la persona y de sus derechos.
b- No se le puede negar al administrado afectado con una decisión materialmente
administrativa del Poder Judicial, el acceso a una instancia judicial en la cual
pueda plantear sus reclamos con amplitud de debate, mediante el debido
proceso.
c- La mención que hace el art. 166 Ver Texto Const. Prov. respecto de "la
provincia", debe entenderse con un alcance amplio, comprensivo tanto de la
actividad que realiza el Poder Ejecutivo, como del Poder Legislativo y del Poder
Judicial, en cumplimiento de "funciones administrativas".
d- Para que tenga plena efectividad de fuerza normativa la Constitución de un
estado democrático es indispensable acoger la pauta de la "plena justiciabilidad
del Estado".
e- Nada obsta a la existencia de actividad administrativa en el ámbito de los
Poderes constitucionalmente reconocidos, cuando éstos no ejercen su función
primordial sino que se vinculan con los particulares para proveer a la
infraestructura o en relación al empleo público que hace a la organización
necesaria para el desarrollo de esa función.
f- Procede la acción contencioso administrativa, para aceptar la revisión judicial de
"todas las reclamaciones fundadas en la violación de las obligaciones impuestas
a la administración por las leyes o reglamentos que la rigen o por los contratos
que ella suscribe, procediendo `como poder administrativo'".
g- La afectación de la garantía de estabilidad del empleado público (art. 14 bis CN.
Ver Texto) debe reconocer una reparación patrimonial.
h- Surgiendo que desde la comisión de las faltas motivo del proceso, han
transcurrido sobradamente los tres años que el Estatuto del Agente Judicial -
Acuerdo 2300- precepta, debe considerarse que se ha extinguido la facultad
disciplinaria del Superior Tribunal.
i-Por más que los trámites de la causa se hubieren cumplido con relativa
regularidad, no obsta a que se declare extinguida la acción por prescripción
desde que la llamada secuela del juicio no es instituida como causal
interruptiva.
j- El acto de aplicación ha incurrido en exceso de punición, cuando no existe una
adecuada proporcionalidad entre la sanción impuesta y el comportamiento
observado por el agente -Del voto de la minoría.
k- La exigencia de proporcionalidad entre las medidas que el acto involucre y los
hechos acreditados, trasunta la aplicación del principio de razonabilidad que es
una garantía constitucional "innominada", cuyo fundamento se encuentra en los
arts. 28 y 33 CN. -Del voto de la minoría.
l- El criterio de razonabilidad debe presidir todos los actos de la actividad pública,
reclamando la existencia de causas justificadas, fin público y adecuado, y
ausencia de iniquidad manifiesta -Del voto de la minoría.
m- La potestad del Poder Judicial para revisar los actos disciplinarios emanados de
la Administración comprende el control sobre la debida aplicación de las normas
estatutarias, de manera que los hechos se configuren adecuadamente y que las
sanciones se ajusten al texto legal -Del voto de la minoría.
n- Si la solución no pasa por declarar ilegal la sanción impuesta, y sólo se decide el
reintegro al cargo otrora desempeñado por la prescripción habida y sin
adentrarse en la legitimidad de la pena establecida, no existe causa válida que
justifique el pretenso cobro -Del voto de la minoría.
o- El reclamo de las remuneraciones devengadas, constituye un pedido implícito
de resarcimiento del perjuicio material ocasionado por el cese ilegítimo.
p- Al otorgar alcance indemnizatorio a la pretensión de reparación de la cesantía
del empleado público, ese daño se presume (an debeatur) por la ilegitimidad del
acto que cercena la garantía constitucional de la estabilidad -que comprende
también a los empleados judiciales.
q- El monto del perjuicio -quantum debeatur-, en los supuestos de cesantía de
empleados públicos, debe estar supeditado a la demostración que sobre la
magnitud del mismo efectúe la actora y en tal caso a la prueba en contrario de
la demandada, en virtud del juego interactivo y dinámico de las cargas en
materia probatoria, propio del proceso contencioso administrativo.
4. Fallo Rodríguez Varela, Florencia c. CSJN: (CSJN-23/12/1992).
 Características generales:
1- Es una declaración: Es un proceso de exteriorización de la voluntad.
2- Es unilateral: Su emancipación y contenido dependen de la voluntad de un solo sujeto, que es el
órgano que la emite. La voluntad del administrado no interviene.
3- Produce efectos jurídicos: Crea derechos y obligaciones para ambas partes, es decir, para la
administración y el administrado.
4- Individuales en forma directa: Se dan a personas determinadas. Además, son directos porque
no están supeditados a la emisión de un acto jurídico posterior.
 Caracteres: La doctrina tradicional de nuestro país entiende que el acto administrativo posee algunos
caracteres, inspirándose en la doctrina de los actos administrativos italiana, a diferencia de los juristas
franceses que abordan el estudio de la ejecutoriedad al tratar los efectos del acto administrativo.
▪ Presunción de legitimidad:
- Algunos autores han sostenido que esta denominación no es del todo correcta, pero la
ley la denomina de esta forma.
- Esta presunción implica la suposición de que este ha sido dictado en armonía con el
ordenamiento jurídico.
- El ámbito del Derecho Privado, cuando cualquier sujeto pretende hacer valer un acto
jurídico, debe alegar y probar su existencia, y, además, su validez. En cambio, en el marco
del Derecho Público no es así, pues la ley dice que el acto administrativo es legítimo (Art.
12 de la LPA), y, por tanto, el Estado o quien intente valerse de él, no debe probar su
validez, porque se determina que es de por sí mismo válido. Es decir, se presume que el
obrar del Estado se ajusta a derecho. Cabe, sin embargo, aclarar que esta presunción es
iuris tantum, ya que cede y se rompe si se prueba la invalidez del acto. De modo que, si
se impone al destinatario del acto, la carga probatoria de la ilegitimidad de este pretende
la exclusión del mundo jurídico.
- De este principio se deriva que el obrar del Estado es obligatorio; pero, por ejemplo, si se
considera que un acto va en contra de la normativa y lo quiero impugnar, aunque
presente un recurso administrativo, no se puede suspender el acto porque el acto se
presume legítimo.
- El fundamento de este carácter del acto estatal es que es un principio necesario para el
desarrollo de las actividades estatales. En efecto, en caso contrario, el Poder Ejecutivo
vería trabado permanentemente el ejercicio de sus funciones y consecuentemente, el
cumplimiento de sus fines. Por lo tanto, además del sentido simbólico relativo al Estado
Soberano, este principio tiene un sentido práctico, ya que gracias a este principio la
administración puede avanzar con sus actos, incluso si se impugna el acto en cuestión.
- Existen dos consecuencias importantes que se deriva de todo lo anterior, que es:
1- La prohibición de que los jueces decreten de oficio la invalidez del acto
administrativo: El Juez no puede declarar la invalidez del acto de oficio por sí
mismo y sin pedimiento de parte, sino que solo puede hacerlo ante el pedido
puntual de las partes en el marco de un proceso judicial. En cambio, en el Derecho
Privado, el Juez si puede declarar de oficio la invalidez de los actos jurídicos de
nulidad absoluta y manifiesta.
2- La necesidad de alegar y probar la ilegitimidad: Las reglas y el juego de los
medios probatorios es distinto del modelo tradicional propio del derecho
procesal privado. En efecto, en el Derecho Privado quien intente valerse de un
acto debe alegarlo y probarlo en el proceso; en cambio, en el Derecho Público no
es así, porque está presente el principio de las cargas respecto de las pruebas,
que debe invertirse por la presunción de validez de los actos. Así, el Estado no
debe alegar ni probar la validez del acto de que se vale, sino que es el particular
interesado quien debe hacerlo, alegando y probando su invalidez.
- Sin embargo, hay varias posturas en la doctrina, que son las siguientes:
1- Balbín: El criterio propio y rígido del Derecho Público debe matizarse. En efecto,
el principio clásico y probatorio y sus cargas en el marco del Derecho Público,
debe congeniarse con el postulado de las pruebas dinámicas.
2- Arazi: Considera que la teoría de la carga probatoria dinámica o el principio de la
solidaridad y la colaboración, la tiene que probar la parte que se encuentra en
mejores condiciones de hacerlo. Así, si por la índole de la controversia o las
constancias de la causa, surge evidente que una de las partes litigantes se

encuentra en una posición dominante o privilegiada en relación con el material
probatorio, ya sea, por ejemplo, porque está en posesión del instrumento
probatorio o por su participación en el hecho controvertido, su deber procesal de
colaboración se acentúa al extremo de atribuírsele la carga probatoria.
3- Cassagne: Las consecuencias señaladas no se relacionan con la presunción de
legitimidad del acto administrativo. La prohibición de los jueces de disponer la
invalidez no encuentra andamiaje en nuestro régimen constitucional basado en
el principio de separación de poderes y en el sistema judicialista de control de los
actos administrativos. Después, respecto de la segunda consecuencia, la
exigencia de alegar la ilegitimidad del acto no implica una derivación de la
presunción de legitimidad. El requisito de la prueba, en el sentido procesal,
depende de las circunstancias del caso.
- Una cuestión importante y controversial en este análisis es si el acto administrativo nulo
de nulidad absoluta goza o no de este privilegio de prerrogativa de la presunción de
legitimidad. Cree Balbín que cuando el acto es nulo de nulidad absoluta y, además, se da
de modo manifiesto, entonces, debe ceder el principio de presunción de legitimidad, ya
que se trata simplemente de una ficción legal que es posible desvirtuar por las
circunstancias del caso.
- La principal crítica que se le ha hecho a esta presunción deriva de la incongruencia de
sostener que todos los actos administrativos gozan de ella, pero tal argumentación no
sirve para Cassagne para negar o criticar el fundamento del principio y su operatividad,
por cuanto bastará con negar la presunción de legitimidad, en aquellos supuestos en
que los vicios surjan patentes y notorios.
- En conclusión, Cassagne señala que la presunción no reviste un carácter absoluto, ya
que cede frente a la aparición de vicios manifiestos en el acto administrativo. En tales
casos, el acto no posee presunción de legitimidad, sino que carece de ejecutoriedad,
tornando procedente su suspensión. Además, tambien se cede en aquellos supuestos en
que se decreta la suspensión del acto en sede judicial a raíz de haberse dispuesto la
prohibición de innovar, ahora reconocida en el Art. 230 del CPCCN (Prohibición de
innovar: “Podrá decretarse la prohibición de innovar en toda clase de juicio siempre que:
1) el derecho fuere verosímil; 2) Existiere el peligro de que si se mantuviera o alterara, en
su caso, la situación de hecho o de derecho, la modificación pudiera influir en la
sentencia o convirtiera su ejecución en ineficaz o imposible; 3) la cautela no pudiere
obtenerse por medio de otra medida precautoria”) cuyo análisis se realiza al abordar el
tema de suspensión.
- Jurisprudencia: La Corte reconoció la presunción de legitimidad en numerosos
precedentes, incluso antes de la sanción de la Ley de Procedimiento Administrativo en
1972.
1- Fallo Pustelnik: (1975) La Corte dijo que “dicha presunción de legitimidad de los
actos administrativos no puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos
que adolecen de una invalidez evidente y manifiesta”.
2- Fallo Gobierno de la Nación c. Alou Hnos. por nulidad de contrato: (1976)
Sostuvo que “Conviene precisar que la presunción de legalidad de los actos
administrativos, que es garantía de seguridad y estabilidad, solo cede cuando la
decisión adolece de vicios formales o sustanciales o ha sido dictada sobre la base
de presupuestos fácticos manifiestamente irregulares, reconocidos o

fehacientemente comprobados, pues los actos administrativos, por serlo, tienen
a su favor la presunción de constituir el ejercicio legítimo de la autoridad
administrativa, y, por consiguiente, toda invocación de nulidad contra ellas debe
ser necesariamente alegada y probada en juicio”.
3- Fallo Los Lagos: (1941) En este fallo se planteó la nulidad de un decreto del PEN
que en 1917 había declarado caducadas las ventas efectuadas por el Estado a
los antecesores del acto en el dominio. A raíz de esto, el Procurador Fiscal opuso
una excepción de prescripción fundada en los Arts. 4023 y 4030 del CC.
La Corte consideró que el punto esencial sobre el que versaba la litis consistía
en determinar cuál era la invalidez que afectaba el acto administrativo que
disponía la caducidad de las ventas realizadas. Fue así que las cuestiones
analizadas en este caso fueron las siguientes:
a- Se extiende la aplicación del DA de los Arts. 1031 y ss. del CC “con las
discriminaciones impuestas por la naturaleza de esta última disciplina”.
Hay, por lo tanto, una aplicación analógica de normas y no relaciones de
subsidiaridad.
b- Las nulidades en el DA se consideran en relación a los diversos
elementos que integran el acto administrativo, y si bien no resulta
correcta ni completa la mención que en el fallo hace sobre los
elementos (competencia, objeto, finalidad y forma), sostiene que, según
el DA, existen causas de invalidez que corresponden al tipo de la nulidad
absoluta. Esto es así, aun cuando su declaración solo puede pedirse por
los particulares interesados en él.
c- La necesidad de esa investigación previa, para resolver acerca del
verdadero carácter de nulidad, no impide que, una vez comprobada la
inexistencia de la capacidad o falta de objeto del acto nulo, la nulidad
sea absoluta y produzca una nulidad de la misma naturaleza que la
prevista por los Arts. 1044 y 1047 del CC, es decir, absoluta e
insusceptible de confirmación, aunque su invalidez solo pueda ser
declarada a petición de parte.
d- Se reconoce la exigencia en el DA de nulidades absolutas y relativas. Si
bien no se aplican literalmente las disposiciones del CC, se entiende
que:
m. Un acto viciado con una nulidad absoluta no es susceptible de saneamiento.
n. No se prescribe la acción para perseguir este tipo de nulidad.
o. La declaración de nulidad vuelve las cosas al estado que se encontraba antes
de dictarse el decreto objetado. Surge efectos ex tune.
En definitiva, se dijo que la tendencias legislativa y jurisprudencial se inclina por
reconocer la posibilidad de que pueda invalidarse un acto administrativo
portador de un vicio manifiesto sin necedad de realizar ninguna investigación de
hecho.
-Dicha afirmación ha perdido vigencia a raíz de la acción de amparo, ya que la
ilegalidad manifiesta excluye la posibilidad de que se realice una investigación
de hecho, al ser suficiente que la invalidez surja del acto mismo en forma
patente y notoria.
4- Fallo Lipara: (1972) 250:36

▪ El carácter ejecutorio del acto:
- Es la acción que tiene el Estado de hacer cumplir un acto administrativo aún contra la
voluntad del destinatario, sin la intervención de la justicia.
- Por principio general, el acto administrativo nace para cumplirse. Esto se encuentra
regulado en el Art. 12 de la LPA y tambien allí sus excepciones. Especificamente dice: “El
acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la
administración a ponerlo en práctica por sus propios medios, a menos que la ley o la
naturaleza del acto exigieren la intervención judicial, e impide que los recursos que
interponga los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma
expresa establezca lo contrario. Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o a
pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de
interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare
fundadamente una nulidad absoluta”. Es decir, que el acto tiene fuerza ejecutoria, salvo
cuando la ley dispusiere lo contrario o cuando la naturaleza del acto exija intervención
judicial.
- Límites: El límite surge del principio por el cual toda ejecución coactiva del acto que
recaiga sobre la persona o los bienes del administrado debe estar dispuesta por los
jueces. Admite algunas excepciones vinculadas a la necesidad de la administración en
ciertas situaciones de apelar al uso de la coacción para cumplir con las funciones
asignadas, las cuales, desde la perspectiva histórica, constituyen facultades inherentes,
por el solo hecho de que siempre le pertenecieron. Entre los casos en que
excepcionalmente se aceptan que la administración pueda realizar la ejecución del acto
administrativo corresponde destacar los que son “de suyo ejecutables”:
1- Demolición de un edificio que amenaza con ruina.
2- Requisa militar y civil urgente.
3- Ocupación temporánea anormal.
4- Clausuras de establecimientos.
5- Compulsión sobre las personas.
6- Meiddas públicas impuestas por razones de seguridad y orden.
7- Ejecución subsidiaria.
8- Actos internos de la administración respecto de sus agentes.
9- Autotutela de los bienes de dominio público.
10- Amparo electorales. Fallos del tribunal fiscal de la nación que condena a pagos
de tributos e intereses.
11- Renovaciones de la administración para funcionar a las entidades financieras y
su liquidación Hipotecario Nacional y del Banco de la Nación ARGENTINA.
12- Decisiones de efectuar controles de ceropositividad.
13- Conciliación obligatoria laboral.
14- Falso de los tribunales de cuentas.
- Con respecto al segundo supuesto, se ha dicho que ello ocurre cuando el acto afecte o
pudiese afectar derechos o garantías constitucionales, pero, en tal caso, prácticamente
ningún acto estatal es ejecutorio. Así, las cosas, en este contexto interpretativo, el
principio ya no es el carácter ejecutorio, sino la suspensión del acto.
- Los medios de ejecución forzosa son los siguientes:
1- El embargo y la ejecución cuando se trata de sumas líquidas.
2- El cumplimiento subsidiario, es decir, por otros y cargo del destinatario.

3- Las astreintes.
- En razón del principio pro libertad, el Estado debe aplicar el medio menos gravoso
respecto del destinatario el acto a ejecutar.
- La doctrina habla de dos tipos de ejecutoriedad:
1- Ejecutoriedad propia: La ejecutoriedad surge del propio acto administrativo.
2- Ejecutoriedad indirecta: La ejecutoriedad surge de la sentencia judicial (de la
decisión de los jueces) y no del acto administrado. Esto es así porque la
autoridad administrativa carece de fuerza ejecutoria.
- La ejecutoriedad y el problema de la interrupción de los plazos en la LPA: Frente al Art.
1 Inc. 7 de la LPA que recepta la interrupción del curso de los plazos, corresponde
preguntarse ¿Cómo se coordina tal disposición con el principio del a ejecutoriedad que
consagra el Art. 12 de esa ley? El Art. 1 Inc. 7 de la LPA hace referencia exclusivamente a
los plazos estrictamente procedimentales, es decir, a los establecidos para reglar el
procedimiento de impugnación de los actos en sede administrativa, pero no comprende
a los plazos relacionados con el procedimiento de ejecución del acto administrativo, sin
perjuicio de lo establecido en el Art. 12 de la LPA.
- Plazo-interposición-Art. 98 Inc. 2 de la LPA: Este artículo nos da la posibilidad de
interponer un recurso para que se suspenda el acto. El particular cuenta con otro
recurso, que es plantear una medida cautelar en sede judicial, sin agotar las vías
administrativas. Incluso, si se pide la suspensión desde esta vía, se puede luego
interponer una cautelar, pero siempre que se de en los casos en que la administración
no conteste, que es dentro del plazo de los 5 días o manifieste su negativa; a partir de
allí, se pide nuevamente que el acto se suspenda, pero ahora desde la vía judicial.
Si el acto, en vez de ser dictado por una autoridad local, fue dictado por una autoridad
nacional, allí se tiene que hacer por la ley 26.054.
Otro punto a tener en cuenta es que en estas medidas no se deben interponer en
conjunto con la demanda, ya que el DA permite interponer una cautelar sin interponer
la demanda.
-La ley 12008 (Código contencioso administrativo) es para actos de alcance municipal o
provincial (en una el 25 y en el otro el 13).
- Distinción entre la ejecutividad y la ejecutoriedad: En la doctrina comparada algunos
autores se han preocupado de distinguir entre ejecutoriedad y ejecutividad. A raíz de
esto, se puede decir que se considera ejecutividad a cualquier acto administrativo. Este
es sinónimo de eficacia del acto; mientras que, ejecutoriedad implica llevar la ejecución
adelante hasta sus últimas consecuencias, aun contra la voluntad del administrado. Se
ha considerado así que la ejecutividad propia de cualquier acto administrativo en cuanto
significa la condición del acto que pueda ser ejecutado. Por lo tanto, la ejecutividad
equivale, por lo tanto, la eficacia general.
Para Cassagne, esta postura traduce la aplicación de la antigua concepción entre validez
y eficacia del acto administrativo. El acto que debe cumplirse es aquel que posee
presunción de legitimidad que, en principio, será todo acto válido o aquel cuya invalidez
no fuera manifiesta. Tampoco cree que sea conveniente abandonar la utilización de
término de ejecutoriedad y emplear en su lugar la palabra ejecutividad. Para Cassagne la
ejecutividad y la ejecutoriedad actúan en dos planos distintos:
1- La ejecutoriedad: Hace a las facultades que tiene la administración para el

cumplimiento del acto administrativo, sin intervención judicial, utilizando
excepcionalmente la coacción.
2- La ejecutividad: Se refiere al título del acto en el plano procesal, siendo
ejecutivo aquel acto que dictado con todos los recaudos que prescriben las
normas legales, otorgue el derecho procesal de utilizar el proceso de ejecución.
El título ejecutivo del acto administrativo, no es pues en nuestro país la regla,
sino la excepción, y debe hallarse fundado en norma legal.
▪ El carácter no retroactivo: Los actos administrativos singulares tiene eficacia desde su
notificación (Art. 11 de la LPA). Sin embargo, la LPA dispone que el acto administrativo podrá
tener efectos retroactivos, siempre que no se lesionaren derechos adquiridos, cuando se
dictaren en sustitución de otro revocado o cuando favorecieren al administrado (Art. 13 de la
LPA). Es decir, la retroactividad encuentra sus límites en el derecho de propiedad y el principio
de seguridad jurídica. Asimismo, el Art. 83 del Decreto Reglamentario de la LPA establece que
los actos administrativos de alcance general podrán ser reglados, total o parcialmente, y
reemplazados por otros, de oficio o a petición de parte y, aún mediante recurso en los casos en
que este fuera procedente. Todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos al amparo de las
normas anteriores y con indemnización de los daños efectivamente sufridos por los
administrados.
A su vez, respecto al alcance general, se debe aplicar por analogía el CCC. Es así que se tiene en
cuenta el Art. 7 del CCC, que dice: “A partir de su entrada en vigencia, las leyes se aplican a las
consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. Las leyes no tienen efecto
retroactivo, sean o no de orden público, excepto disposición en contrario. La retroactividad
establecida por la ley no puede afectar derechos amparados por garantías constituciones…”.
En síntesis, además de los caracteres ya descriptos y mencionados por el Art. 12 de la LPA, el
acto administrativo es, por regla general, no retroactivo, sin perjuicio de las excepciones que
pesan sobre el principio.
Tambien se ha sostenido que la estabilidad e impugnabilidad del acto administrativo son caracteres del
mismo, pero, según Cassagne, es preferible estudiarlos al estudiar el proceso de extinción del acto
administrativo.
 Actos verbales. Actos tácitos: El Art. 262 del CCC regula la manifestación de la voluntad, estableciendo
que “los actos pueden exteriorizarse oralmente, por escrito, por signos inequívocos o por la ejecución de
un hecho material”. La manifestación de la voluntad se trata de un elemento exterior, donde se expresa
a partir de un acto voluntario, el cual se lleva a cabo cuando es ejecutado con discernimiento, intención
y libertad.
▪ Actos verbales: Se da en los casos donde no cabe duda de lo que se ha manifestado, ya que se
ha realizado de manera oral (por ejemplo: la orden impartida por un agente de tránsito) o por
signos (por ejemplo: una señal de tránsito ubicada en la vía pública).
Por lo general, los actos administrativos suelen ser escritos, pero excepcionalmente se suelen
permitir los actos verbales cuando hay una urgencia determinada. Esto se encuentra regulado
en el Art. 8 de la LPA cuando dice que el acto administrativo se manifestará expresamente.
▪ Actos tácitos: Aparece regulado en el Art. 264 del CCC, que dice “La manifestación tácita de la
voluntad resulta de los actos por los cuales se la puede conocer con certidumbre. Carece de
eficacia cuando la ley o la convención exigen una manifestación expresa”. Comprende aquellos
casos en los que la exteriorización de la voluntad se hace a través de actos realizados con otra
finalidad, pero los cuales se puede inferir, que es lo que se quiere llevar a cabo.
Una forma de manifestación tácita es el silencio, que aparece regulado en el Art. 263 del CCC:
“El silencio opuesto a actos o a una interrogación no es considerado como una manifestación de
voluntad conforme al acto o a la interrogación, excepto los casos en que haya un deber de
expedirse que puede resultar de la ley, de la voluntad de las partes, de los usos y prácticas, o de
una relación entre silencio actual y las declaraciones precedentes”. Ahora bien, ¿Qué rol juega el
silencio en el DA?:
a- En el caso del Estado, el silencio debe ser interpretado en sentido contrario a la
pretensión particular, salvo que la ley establezca otro criterio.
b- En el DA el silencio constituye un modo de expresión a las decisiones estatales ante las
pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto.
c- La configuración del silencio administrativo es una ficción legal a la que el ordenamiento
jurídico le asigna consecuencias jurídicas específicas.
d- En el orden nacional, la conducta omisiva o ambigua de la administración, cuando se
requiera de ella un pronunciamiento concreto, es interpretada como negativa.
¿Cuál es la consecuencia de la configuración del silencio?: Habilitar la vía judicial.
Además, tambien es importante tener presente aquí la distinción entre:
a- El silencio desde el punto de vista material: Se da bajo el instituto de expresión de la
voluntad estatal en términos generales. En este caso, el silencio es un instituto
constitutivo de la voluntad estatal en sí mismo.
b- El silencio desde el punto de vista formal: Se da bajo el instituto del silencio en el marco
de recursos administrativos en particular, es decir, luego de dictado el acto e impugnado
este por el interesado. En este caso, la decisión estatal ya existe, es decir, se encuentra
predeterminada. Simplemente aquí debemos impugnarla con el objeto de agotar las
instancias administrativas. Si, en tal contexto, el Estado guarda silencio, este debe
interpretarse como rechazo respecto de las pretensiones de revisión de los actos
estatales.
 El silencio en el régimen nacional, provincial, Código Contencioso administrativo, en la Ordenanza

General Municipal 267 y la Ley de Procedimientos Administrativos de la Provincia de Buenos Aires:
▪ Régimen Nacional:
o El Art. 10 de la LPA dice: “El silencio o la ambigüedad de la administración frente a
pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como
negativa. Solo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo.
Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento,
este no podrá exceder de 70 días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado
requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros 30 días sin producirse dicha
resolución, se considerará que hay silencio de la administración”.
o En este punto cabe preguntarse si, una vez transcurridos los 60 días, el particular debe
requerir pronto despacho en un plazo determinado. Balbín cree que no.
o Los días son días hábiles administrativos, salvo que se indique lo contrario.
o La configuración del silencio habilita el efecto jurídico de la vía judicial al particular.
o El plazo en el silencio se cuenta a partir de que se tuvo vista del expediente
administrativo.
o En definitiva, si en 90 días la administración no se expide, queda habilitada la vía judicial.
o Fallo Gailán: La Dirección Provincial de la Vivienda dio por rescindido un “contrato de

tenencia precaria” a favor del actor, quien interpuso el correspondiente recurso de
revocación, previsto por el Art. 37 de la Ley 2943 de la Provincia de Corrientes.
Transcurrido con exceso el plazo previsto por el Art. 41 de dicho ordenamiento legal
para que la administración se pronunciara y sin que el interesado urgiera el
procedimiento, se dictó el Decreto N° 4919 del 26/12/1975, con intención de confirmar
la resolución impugnada, cuya ilegalidad y arbitrariedad del accionante pretendió que se
declarara al iniciar el presente juicio.
Corrido el traslado de la demanda, el apoderado del Estado Provincial opuso excepción
de caducidad del recurso (Art. 70 Inc. a de la Ley 2943), con base en el Art. 44 que
establece: “Se considerará que hay renuncia a las acciones y recursos previstos en esta
ley…si dentro de los 10 días posteriores al vencimiento del plazo a que se refiere el Art.
41, el urgimiento que el mismo establece no es presentado”.
El Superior Tribunal de Justicia de Corrientes, por mayoría, hizo lugar al a defensa
planteada por considerar constitucional la disposición en que se fundó y dispuso el
archivo de las actuaciones. Allí se cuestionó la validez constitucional del Art. 44 del
Código Contenciosoadministrativo Provincial que, según el apelante, se encontraba en
pugna con los Arts. 16, 18, 67 Inc. 11 y 108 de la CN.
A partir de allí, la CSJN dijo que correspondía resolver sobre si el deber de urgir la
decisión de la administración impuesto al particular bajo apercimiento de considerar
que hay renuncia a las acciones y recursos previstos por el Código Provincial, afecta la
igualdad de los sujetos en relación de derecho público y la defensa en juicio.
Fue así que se determinó que la defensa en juicio no puede considerarse lesionada por
la circunstancia de que el recurrente haya actuado personalmente en la causa sin
patrocinio letrado, ya que ello es el resultado de su propia decisión y no de una
imposición legal. Además, en el caso de cuestiones de contenido estrictamente
patrimonial, es aplicable el principio de renunciabilidad de las garantías
constitucionales. A su vez, cabe destacar que el urgimiento exigido al recurrente es
consecuencia directa del silencio en que incurre la Administración que omite
pronunciarse dentro del plazo legal, y afecta la existencia misma de la relación jurídica
de fondo, pues no hay posibilidad de promover otra pretensión con el mismo objeto y
causa.
Si es cierto que, con arreglo a jurisprudencia del Tribunal, la garantía constitucional de
la defensa no se opone a su reglamentación en beneficio de la correcta sustentación de
las causas y dicho poder incluye la facultad de efectuar distinciones razonables entre
quienes no se encuentran en la misma condición.
La regulación legislativa y reglamentaria referida al silencio administrativo debe evitar
que por tal actitud los particulares queden fuera de la protección jurisdiccional, en
situación de indefensión. Frente a la inercia del órgano, la vía de la ficción legal no
puede utilizarse hasta aniquilar los derechos subjetivos e intereses legítimos de los
administrados.
Conforme a los principios generales que rigen la materia, el recurrente concurre como
colaborador en la elaboración de la decisión administrativa aun cuando defiende sus
derechos subjetivos, por lo que predominan las reglas de informalismo y la impulsión de
oficio. Además, la buena fe, la lealtad y la probabilidad que deben caracterizar todo
proceso y la actividad del as partes en él, determinan que las normas adjetivas
regulatorias de la conducta de las mismas no contengan exigencias contrarias a tales

principios.
Por lo tanto, resulta irrazonable que mediando una manifestación inequívoca y expresa
del recurrente impugnado un acto o decisión de la administración sea suficientes ara
determinar la medida y el alcance del reclamo del mismo, y, por lo tanto, se presuma
por vía legal su renuncia, cuando el órgano no cumple con su obligación de resolver
dentro del plazo y el interesado no urge la decisión. En efecto, cabe atribuir a esa
renuncia por el Art. 44 del Código Contenciosoadministrativo al hecho de no haber
urgido el procedimiento ante el silencio del órgano, no guarda coherencia con las reglas
generales del procedimiento, premia la actitud negligente de la administración, importa
un trato desigual no razonable de los sujetos de la relación de derecho público y atenta
contra la garantía de la defesa establecida en el Art. 18 de la CN.
La presunción legal que impide al interesado ejercer sus pretensiones en nuevo
expediente, no tiene significado meramente procesal, sino que afecta los derechos
sustanciales; aunque se hable de “renuncia de acciones y recursos”. Se trata realmente
de una renuncia de derechos que la norma presume como consecuencia del
incumplimiento por parte del particular de su obligación de instar el pronunciamiento
de la administración, sanción injustificada en rigor que estimula la negligencia misma.
En definitiva, la CSJN determinó que el Art. 44 de la Ley 2943 en cuanto no se limita a
regular el ejercicio de la acción procesal, sino que yendo más allá arbitra un modo de
extinción de la acción y del derecho, cuando el particular no inste la decisión del órgano
dentro de los 10 días de vencido el plazo para que aquel se pronunciara, es
inconstitucional dada su disconformidad con los Arts. 16 y 18 de la Ley fundamental. Es
por ello que revoca la sentencia apelada y determina que vuelvan los autos al tribunal
de origen que corresponde a fin de que por quien corresponda se dicte un nuevo
pronunciamiento ajustándose a lo resuelto por esta CSJN.
o Impugnación judicial: El Art. 23 Inc. c de la Ley 19.549 habilita la impugnación por vía
judicial de un acto administrativo, que se da cuando se configure el silencio que describe
el Art. 10 de la LPA.
-Procedimiento: La ley exige que se constituye en mora a la administración; luego de
que sucedan 60 días sin que la administración se expida, se debe presentar un escrito
pidiendo el pronto despacho. A partir de allí, la administración tiene otros 30 días para
expedirse. Si no se expide al final de esos 30 días, queda configurado el silencio
administrativo, que tiene carácter negativo, por lo que se produce el agotamiento de la
vía administrativa, habilitando la vía judicial.
▪ Régimen provincial:
o Aparece regulado en el Decreto Ley 7647/70, en el Art. 77 Inc. g y el Art. 79.
o Art. 77: “Toda vez que para un determinado trámite no exista un plazo expresamente
establecido por leyes especiales o por está y sus disposiciones complementarias, deberá
ser producido dentro del plazo máximo que a continuación se determina:
a- Registro de Resoluciones, de expedientes y sus pases a oficinas que proveen el
trámite: dos días.
b- Providencias de mero trámite administrativo: tres días.
c- Notificaciones: tres días, contadas a partir de la recepción del as actuaciones por
la oficina notificadora.
d- Informes administrativos no técnicos: cinco días.
e- Dictámenes pericias o informes técnicos: diez días. Este plazo se ampliará hasta
un máximo de treinta días si la diligencia requiere el traslado del agente fuera
del lugar de sus funciones.
f- Decisiones relativas a peticiones del interesado referidas al trámite del
expediente y sobre recursos de revocatoria: cinco días.
g- Decisiones definitivas sobre la petición o reclamación del interesado: diez días
para resolver recursos jerárquicos y en los demás casos treintas días contados a
partir desde la fecha, en que las actuaciones se reciban con los dictámenes
legales finales”.
o Art. 78: “Estos plazos se cuentan a partir del día siguiente al de la recepción del expediente
por el órgano respectivo. En caso de que este, para poder producir el dictamen, pericia o
informe de que se trate, o para decidir la cuestión, deba requerir nuevos informes o
dictámenes de otros órganos, quedarán suspendidos hasta tanto los mismos sean
contestados o venzan los plazos para hacerlo”.
o Art. 79: “Vencidos los plazos previstos por el Art. 77 Inc. g, el interesado podrá solicitar
pronto despacho, y, transcurridos treinta días desde esta reclamación, se presumirá la
existencia de resoluciones denegatorias”.
o Art. 80: “El incumplimiento injustificado de los términos o plazos previstos para el
despacho de los asuntos administrativos, genera responsabilidad, imputable a los
agentes directamente a cargo del trámite o diligencia y a los superiores jerárquicos
obligados a su dirección y fiscalización. Según el caso, la gravedad o reiteración de la
anomalía, serán aplicables las sanciones previstas en los respectivos estatutos del
personal de la administración pública”:
o En definitiva, la ley provincial establece los siguientes requisitos para que se configure el
silencio y habilitar, por lo tanto, la vía judicial:
1- Deben pasar 30 días contados a partir de la fecha en que las actuaciones se
reciban con los dictámenes legales finales. En el caso de que sean recursos
jerárquicos, serán 10 días.
2- Vencidos esos plazos, el interesado puede solicitar el pronto despacho.
3- Transcurridos los 30 días desde el pronto despacho, se configurará el silencio.
o En definitiva, son 60 días en provincia.
▪ Código Contencioso Administrativo:

o Art. 16: “Cuando hubiere vencido el plazo que alguno de los antes mencionados en el
artículo 1 del presente Código, tuviese para resolver un recurso, reclamo o petición
planteados en sede administrativa, el interesado podrá solicitar pronto despacho. Esta
solicitud deberá presentarse, a opción de aquel, ante la dependencia donde se hallaren
radicados las actuaciones, ante el órgano responsable de procedimiento o bien ante la
autoridad jerárquica superior con competencia resolutoria final. Transcurridos los 30
días hábiles administrativos desde la presentación del pronto despacho, sin que se
dictare el acto correspondiente, se presumirá la existencia de una resolución
denegatoria o adversa para el interesado y quedará expedita la instancia judicial.
Tambien podrá promoverse la pretensión sobre la base del silencio administrativo,
cuando alguno de los entes enunciados en el artículo 1 del presente Código omitiere o
retardare el dictado de actos de trámite o preparatorios. En tal supuesto, el interesado
podrá solicitar el pronto despacho en los términos establecidos en el inciso anterior y

transcurridos treinta (30) días hábiles administrativos desde esta solicitud, sin que se
dictare el acto correspondiente, se presumirá la existencia de una resolución
denegatoria o adversa para el interesado y quedará expedita la instancia judicial”.
o Análisis del artículo: El Inc. 2 habilita a pedir el pronto despacho para las medidas
preparatorias.
o Problema: Hay un problema que tiene que ver si se aplica la ley 12.008 o la ley
7640/70, que dice que no se puede interponer pronto despacho contra las medidas
preparatorias. En ese caso, se aplica la denominada “Tesis Borda”, que tiene que ver
con que la ley posterior deroga la ley anterior, aunque no lo diga de manera expresa.
Por lo tanto, se deduce que se puede interponer el pronto despacho tambien contra
actos de mero trámite.
▪ Ordenanza General Municipal 267 y La Ley de Procedimientos Administrativos de la Provincia
de Buenos Aires (Decreto-ley 7647)-Diferencias:
o En los días necesarios para la configuración del silencio, la regulación en el Decreto-Ley
7647/70 dice que el plazo para la configuración del silencio son 30 días hábiles desde la
solicitud del pronto despacho. En cambio, en la Ordenanza General Municipal 267
regula en su Art. 76 que “transcurridos dos meses desde la reclamación del pronto
despacho, se presumirá la existencia de la resolución denegatoria”. Por lo tanto, la
Ordenanza General habla de 60 días corridos, debido a que los meses no pueden ser
contados como días hábiles o no hábiles como si sucede con los días. Estos se cuentan,
por ejemplo, desde día 15 a día 15.
 Omisión estatal y el silencio:
▪ La omisión estatal es un concepto distinto del silencio, ya sea material o formal. Esto es así
porque consiste en una inactividad material del Estado en el marco de una obligación a su cargo
de contenido debido, específico y determinado. Por ejemplo: Proveer los tratamientos médicos
necesarios con el objeto de preservar el derecho a la salud de las personas. Es decir, en este
contexto, existe un derecho particular ya reconocido por el ordenamiento jurídico.
▪ Por su parte, en el caso del silencio material, el ordenamiento no reconoce el derecho del
particular en términos claros, de modo que su reconocimiento o alcance es impreciso e
indeterminado y, consecuentemente, es necesario un acto estatal de alcance particular que
integre el concepto. Por ejemplo: el otorgamiento de subsidios. Es decir, en el marco del silencio
no existe un derecho preexistente e individualizado en términos jurídicos.
▪ En conclusión, debemos distinguir entre:
1- Omisión estatal: Son pretensiones que realizan las personas respecto del
reconocimiento de derecho preexistentes. Aquí el Estado tiene la obligación de dar o
hacer de un modo cierto, específico y determinado. Por ejemplo: el pago de un servicio
efectivamente prestado por el particular. El reconocimiento del derecho está
predeterminado por el ordenamiento jurídico y no depende, por tanto, de las conductas
estatales o del propio interesado.
2- El silencio: Son pretensiones que realizan las personas ante simple expectativas sobre la
creación de nuevos derechos. La obligación del Estado es de orden genérico e
indeterminado. Se trata del deber del Estado de otorgar un permiso de uso especial
sobre un bien del dominio público. O sea, aquí el reconocimiento de las pretensiones de
los particulares depende de una decisión discrecional del Poder Ejecutivo.
 La cuestión de la voluntad psicológica del funcionario:

▪ Algunos autores expresan que para que la actividad administrativa sea apta para producir
efectos jurídicos ha de tratarse de una declaración o manifestación de la voluntad destinada a
producir efectos jurídicos; pero, hay autores, como por ejemplo Gordillo, que entienden que no
corresponde hablar de una “declaración…destinada a producir efectos jurídicos”, como en el
acto jurídico del derecho privado, pues tal formulación contiene una evidente referencia a la
voluntad psíquica de un individuo actuante, lo que no es totalmente exacto en el caso del acto
administrativo. Si corresponde destacar si el acto produce o no el efecto jurídico del que se
trata, o si crea o no relaciones jurídicas, si se está frente a la creación de derechos, deberes o
intereses, etc. Por lo tanto, no debe hacerse excesivo el énfasis en el aspecto subjetivo.
▪ Esto es así porque el acto administrativo no es siempre la expresión de la voluntad psíquica del
funcionario actuante. Es decir, el resultado jurídico que se produce cuando se dan las
condiciones previstas por la ley y no solo porque el funcionario lo haya querido. En igual sentido,
Huber dice que “la fuerza constitutiva no la tiene en el derecho público la voluntad del órgano
que actúa por el Estado, sino la declaración a la Constitución y las leyes dan fuerza jurídicamente
vinculante. La validez del acto estatal no se relaciona entonces con la real voluntad psíquica de
las personas, sino con el derecho objetivo”.
▪ Puede ocurrir que el agente haya tenido, subjetivamente, ciertos objetivos, pero que el acto
concreto resulte atender válidamente a otros; que la voluntad de uno de los funcionarios que
interviene en el acto no coincida en cuanto a su finalidad con las de otros funcionarios que
participen en él, sin que esa falta de coincidencia se traduzca en el contenido del acto; que el
acto produzca efectos contrarios a los queridos por el agente, por incapacidad para expresar
adecuadamente su voluntad, sin que por esa disfunción el acto resulte inválido; que la voluntad
del agente dicte el acto con el “destino” de producir cierto efecto, pero que el acto dictado sea
objetivamente inapto para producir ese efecto o cualquier otro, etc.
▪ A veces el vicio de la voluntad psíquica del agente constituye un vicio del acto, por desviación de
poder o los vicios clásicos de la voluntad, pero la voluntad psíquica en el acto administrativo no
opera lo mismo que en el acto jurídico privado.
▪ En definitiva, los efectos jurídicos que deba producir la declaración se aprecian en gran medida
con arreglo al sentido objetivo del obrar del agente y ello muestra la inconveniencia de aquel
modo de estipular una definición. Aunque la voluntad del agente puede tener trascendencia
respecto del acto administrativo (casos de vicio por error, dolo, violencia, desviación del poder,
simulación), aún entonces puede ocurrir en el derecho administrativo que el vicio
presuntamente psicológico del agente público sea analizado y evaluado con relación al actuar
objetivo de la administración y no a la voluntad real del o los funcionarios intervinientes. No son
extraños los casos en que el vicio de voluntad que haya tenido el agente administrativo y que
hubiera viciado el acto de tratarse de un acto jurídico de derecho privado, deja incólume el acto
administrativo, porque lo más importante en él no es esa voluntad psicológica del funcionario
sino la adecuación de los hechos a su descripción normativa.
▪ Ha despertado interés en la doctrina nacional la propuesta de considerar que “es válido y
correcto, si es legal y objetivamente justo, el acto administrativo realizado por un funcionario
enfermo mental;” la doctrina argentina se ha manifestado alguna vez en contra, pero en general
prefiere introducir distingos más puntuales, siguiendo a una parte de la doctrina española. En
cualquier caso, cabe recordar la tendencia del derecho privado moderno hacia ampliar, no
restringir, la capacidad jurídica del enfermo mental; no se advierte por qué ello no habría de ser
tenido en cuenta por el derecho público.
▪ Todo acto que puede producirse electrónicamente necesitará la racionalidad del resultado que
se produzca, más que la racionalidad del autor o del empleado que lo suscribe; lo mismo vale
para certificados, constancias, etc. Ya hoy en día pueden vislumbrarse algunas declaraciones
productoras de efectos jurídicos, en las cuales la voluntad de la administración no está en
verdad detrás del acto como voluntad psíquica de una persona, sino como voluntad lato sensu
del aparato administrativo. Cuando un agente de tránsito opera una llave para cambiar una luz
de tránsito, su voluntad está presente en forma inmediata en el acto, del cual la señal lumínica
es exteriorización; pero cuando por un mecanismo electromecánico o electrónico, en suma
automático, puesto por la mano del hombre, la luz se enciende a intervalos conforme un
programa, también los particulares están obligados por las señales lumínicas, del mismo modo y
con iguales alcances que si el propio agente de tránsito estuviera allí presente operando la llave
que enciende la luz. No se advierte entonces el porqué de las resistencias, en nuestro medio, a
la utilización de operaciones en base a un software encriptado e inviolable, para registrar
fotográficamente las infracciones de tránsito.
▪ De similar manera, en los sistemas previsionales actuales cada vez se advierte más la progresiva
mecanización de su funcionamiento: los expedientes son resueltos con rutina y poca posibilidad
de creatividad personal. Ello hace a su vez pensar en la posibilidad de introducir la computación,
como mecanismo tan idóneo o mejor que los empleados del sistema, para producir tales
decisiones de rutina en los casos comunes; sus posibles aplicaciones son verdaderamente
exponenciales en los años venideros, tanto en el sector privado como público. Allí se advierte
otra vez que, más que encontrarnos ante una decisión de un agente público, nos hallamos
simplemente ante una declaración objetivamente apta para producir efectos jurídicos directos,
realizada en ejercicio de la función administrativa, que recibirá el mismo tratamiento por el
orden jurídico, aunque no provenga de la voluntad individualizada y concreta de un funcionario.
 Teoría del acto inexistente:

▪ Es una teoría formulada y apoyada por una parte de la doctrina como, por ejemplo, Diez y
Gordillo, que la manifiestan como una especie particular de invalidez.
▪ Dicha doctrina sostiene que existen supuestos en que no se reconoce a determinada actividad el
carácter de acto administrativo. Por ejemplo:
1- Por encuadrárselo dentro de los denominados meros pronunciamientos de la
administración, que no producen efectos jurídicos directos.
2- Por tratarse de actos que en razón de no provenir de la administración.
3- Por tratar de actos que, aun proviniendo de la administración, adolece de un vicio
grosero, por lo que se lo descalifica como acto administrativo.
▪ La génesis de esta teoría tiene su origen en el Derecho Civil Francés, producto de la
circunstancia de tener que solucionar algunos supuestos que se presentaban en relación con
determinados matrimonios que no podían ser invalidados en virtud de que la ley no sancionaba
su nulidad ni tampoco era posible que fueran objeto de convalidación, por cuando la propia
naturaleza lo impedía. Por ejemplo: el matrimonio entre personas del mismo sexo. Fue así que
se construyó esta teoría, que sostuvo que tales actos no precisaban ser anulados, ya que
directamente eran actos inexistentes. Fue así que se determinó que de esa forma se le otorgaba
la máxima sanción a un acto.
▪ Críticas de Cassagne a esta concepción:
o Cassagne señala algunas pautas respecto de esta teoría, que son:
1- Traduce la aplicación de una construcción de corte civilista, actualmente en

crisis, al Derecho Administrativo.
2- No resulta correcto asignar apariencia jurídica a lo que en realidad no ha
existido.
3- Confunde la categoría del “acto inexistente” con la nulidad manifiesta.
4- Introduce un nuevo elemento de confusión en la clasificación fundada en el
grado de gravedad de la invalidez.
o En definitiva, sostiene que, si no existe acto y se está frente a un grosero
comportamiento material de la administración pública, no corresponde utilizar la noción
de “acto inexistente”, sino la de “vía de hecho administrativa”. Es así, que Cassagne
sostiene que la teoría del acto inexistente es inaplicable en el DA porque incorpora una
complicación inútil a la teoría de la invalidez administrativa.
Punto N°4:
• Suspensión del acto administrativo:
 La suspensión del acto en sede administrativa: (Ejecutoriedad propia) Por ejemplo: las cesantías o las
exoneraciones de los agentes públicos)
▪ Aparece dispuesto en la segunda parte del Art. 12 de la LPA “…sin embargo, la administración
podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por
razones de interés público o para evitar perjuicios graves al interesado o cuando se alegare
fundadamente una nulidad absoluta”.
▪ Para Cassagne, es una de las formas más criticables por la gravitación que importa las
situaciones jurídicas subjetivas del administrado.
▪ Dado el carácter facultativo de la norma, esta va dirigida esencialmente a la administración.
▪ Cassagne puntualiza y trata de analizar cada una, observando:
a- La razón del interés público resulta de una amplitud exagerada, aparte de que carecerá
en general de sentido para el administrado.
b- La causal del perjuicio grave, si bien implica el abandonó de la formula del perjuicio
irreparable, podría haberse sustituido con el criterio del daño.
c- El criterio de la invalidez manifiesta para determinar la procedencia obligatoria de la
suspensión del acto en sede administrativa resulta superior al de la gravedad del vicio.
Por otro lado, según la norma, si la invalidez absoluta alegada fuera manifiesta, la
administración no puede limitarse a suspender el acto, sino que esta obligada, en
principio, a revocarlo.
▪ La suspensión del acto en sede judicial: (Ejecución impropia) (Por ejemplo: juicio ejecutivo o
apremio) El sistema argentino, presenta en el orden nacional, tres causes básicos para
peticionar la suspensión de los efectos del acto administrativo, que son:
1- La medida cautelar autónoma o accesoria dentro de un proceso contencioso
administrativo con fundamento en el Art. 12 de la LPA: La suspensión que se obtenga
no impide la naturaleza cautelar, la aplicación analógica de los preceptos del derecho
procesal. Especificamente, las causales que prescriben esta norma son:
a- Alegación fundada de una nulidad absoluta: Si el vicio fuera manifiesto y la
administración no suspende el acto, estando obligada a ello, el Juez puede
decretar la suspensión de sus efectos.
b- Existencia de perjuicios graves al particular: Exige la demostración estricta
de su irreparabilidad refiriéndose a la imposibilidad o las dificultades que
pueden existir para compensar los daños o reponer las cosas a su estado
anterior. Cuando los daños que provoca la ejecución del acto administrativo
resultan de mayor transcendencia y gravedad que los que ocasionan la
suspensión.
c- Razones de interés público: La ponderación no puede ser negativa puesto
que no cabe exigir la prueba de que no se afecta el interés público, sino
demostrar de que existen razones de esa índole que justifican la medida
suspensiva. Debe tratarse de un interés público, de trascendencia, cuya
prevalencia exige la ejecución inmediata del acto.
En todos esos casos basta la concurrencia de una sola de las causales para obtener la
medida cautelar suspensiva debiéndose peticionar la suspensión primero ante la
administración y luego, si esta la rechaza, o no se expide en el término de 10 días, queda
expedida la posibilidad de acudir a la justicia. La potestad de los jueces es plena y no
meramente revisora, pudiendo incluso apartarse de los criterios discrecionales que
esgrima la administración y controlar los elementos reglados y conceptos jurídicos
indeterminados, sino la parte impropiamente discrecional del acto, en caso de
arbitrariedad o irracionabilidad.
2- Medida cautelar autónoma o accesoria dentro de un proceso contencioso-
administrativo: Se fundamenta en los Arts. 230 y 232 del CPCCN, que se aplican por
analogía. En tales casos, la medida se decreta inaudita por parte, requiriéndose la
concurrencia de dos requisitos simultáneos, que son:
a- La verosimilitud del derecho:
b- Peligro en la demora:
c- Gravedad del perjuicio:
d- El interés público: La decisión si afecta o no al interés público corresponde al
tribunal y no a la administración. El interés público a ponderarse no es el acto en
sí mismo, sino el que se conclusa con la medida suspensiva, debiendo ser
específico y concreto que exija la ejecución inmediata del acto. Frente a una
ilegalidad manifiesta no se puede invocar el interés púbico para denegar la
medida precautoria de suspensión. El interés público no es siempre el interés
que persigue la administración, sino que es el interés que representa a la
comunidad.
En la ponderación hay que hacer un balance entre el daño a la comunidad y el que se le
ocasiona quien demanda la suspensión.
3- Como medida dentro de la acción de amparo: Está prevista en la Ley 16.986, que se
implementa contra aquellos actos que adolecen de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta
y se da siempre que se lesionen los derechos y garantías prescriptos en la constitución, y
se dan los requisitos para llevar a cabo el amparo.
Por otro lado, deben concurrir los requisitos positivos y negativos que reglamenta la ley,
que dice que son:
1- Requisitos positivos:
a- La lesión, restricción o amenaza de un derecho o garantía
constitucional, a excepción de la libertad individual tutelada por el
hábeas corpus.
b- Que dicha lesión, restricción o amenaza opere en forma actual o
inminente.
c- Que adolezca de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta.
2- Requisitos negativos:
a- Que exista recurso administrativos o judiciales que permitan obtener
la protección de los derechos o garantías vulnerables.
b- El acto impugnado emane del órgano judicial o que haya sido dictado
por aflicción expresa de la Ley de Defensa Nacional.
c- La intervención judicial debe comprometer la regularidad,
continuidad y eficacia de la prestación de un servicio público o el
desenvolvimiento de actividades esenciales del Estado.
Cassagne dice que en el plano provincial surge la necesidad de reformar los Códigos en
lo Contencioso-Administrativo ya sea para abandonar el criterio del perjuicio irreparable
autorizando la suspensión cuando se demuestre que la suspensión es menos dañosa
que el cumplimiento del acto, como asimismo, para implantar en todos los sistemas el
criterio de la ilegalidad manifiesta como causal genérico de la facultad que se acuerde a
los órganos judiciales para autorizar en casos de urgencia o perjuicio al interés público el
levantamiento de la suspensión declarando cargo de la administración la
responsabilidad por los daños que pudieran acaecer.
• Resolución de casos prácticos tendientes lograr habilidad para utilizar distintas herramientas procesales y
procedimentales para la suspensión del acto administrativo:
Punto N°5:
• La importancia del Art. 7 LNPA como eje de la teoría del acto administrativo en el derecho argentino:
elementos del acto administrativo: esenciales y accesorios:
 Validez del acto administrativo: La validez del acto administrativo depende del cumplimiento de ciertos
requisitos esenciales, que son los elementos esenciales y accesorios.
 Régimen legal: La validez del acto administrativo aparece regulada en el Art. 7 y 8 de la LPA, aunque,
más adelante, el Art. 14 de la LPA, habla sobre las nulidades del acto e introduce otros conceptos, o
categorías, que no coinciden con el cuadro de los elementos descriptos en el texto de las disposiciones
de los Arts. 7 y 8 de la Ley. Más especificamente:
1- Art. 7 de la LPA: Requisitos esenciales del acto administrativo. “Son requisitos esenciales del
acto administrativo los siguientes: 1) ser dictado por una autoridad competente; b) deberá
sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable; c) el
objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones
formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y
siempre que ello no afecte derechos adquiridos; d) antes de su emisión deben cumplirse los
procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento
jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase también
esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando
el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos; e) e) deberá ser motivado,
expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además,
los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo; f) f) habrá de cumplirse con la
finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin
poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican
el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente
adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades
comprendidas en el Sector Público Nacional se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin
perjuicio de la aplicación directa de las normas del presente título, en cuanto fuere pertinente”.
2- Art. 8 de la LPA: Forma. “El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito;
indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; solo
por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta”.
-El Art. 7 de la LPA es la columna vertebral del acto administrativo. Por su parte, el Art. 8 de la LPA
agrega el elemento de forma.
Si observamos, veremos que del plexo normativo dejamos fuera a la voluntad. Marienhoff dice que no
es un elemento del acto, sino un presupuesto obvio del mismo. Se trata de un requisito sine qua non.
Estos preceptos deben interpretarse en conjunto con el Art. 16 de la LPA, que establece que “La
invalidez de una cláusula accidental o accesorio de un acto administrativo no importará la nulidad de
este, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido”.
De modo que es simple concluir que el acto administrativo está compuesto por elementos esenciales y,
ciertos casos, por otros elementos llamados accesorios.
 Los elementos esenciales:
1- Competencia:
o Régimen legal: Art. 7 Inc. 1 “…ser dictado por una autoridad competente…”
o Tipo de elemento: Esencial.
o Noción: Consiste en la aptitud del órgano o ente estatal para obrar y cumplir así con sus
fines.
o Título II de la LPA: La competencia de los órganos administrativos será la que resulte,
según los casos de la CN, de las leyes y de los reglamentos dictados en consecuencia. Es
así que las competencias deber surgir de un mandato positivo de la CN, de la ley o de los
reglamentos, en términos expresos o razonablemente implícitos. Los poderes implícitos
son aquellos considerados necesarios, según el marco normativo y las circunstancias del
caso, para el ejercicio de las competencias expresas.
o Importancia: Su fin es preservar y proteger el cumplimiento de las finalidades públicas
que la administración persigue.
o Naturaleza jurídica: La competencia configura un deber-finalidad. Es un deber porque,
como dice Marienhoff, en principio la competencia es obligatoria.
o Características:
a- Objetiva: Surge de una norma, que es la que va a determinar los alcances de
dicha competencia, que está impuesta sobre la base del principio de
especialidad.
b- Obligatoria: El órgano tiene la obligación de cumplir con la actividad que se le
atribuye a través de su competencia.
c- Improrrogable: En principio, la actividad encomendada debe ser realizada por el
órgano competente y no puede transferirse.
d- Irrenunciable: Pertenece al órgano y no a las personas físicas que lo integran.
o Clases de competencias:
a- En razón de la materia: Rige en esta cuestión el principio de la especialidad, que
permite a los órganos y sujetos estatales realizar todos los actos que se
encuentren vinculados a los fines que motivaron su creación, es decir, a sus
cometidos específicos.
b- En razón del grado: Se trata de la posición que cada órgano tiene en la
estructura jerárquica, la cual implica las competencias que se atribuyan según la
jerarquía. La organización administrativa se integra generalmente sobre la base

de la estructura piramidal, en cuya cúspide se ubica el órgano superior. Esta
puede ser:
a) Centralizada: Cuando se le da exclusivamente a los órganos superiores
o centrales del ente.
b) Desconcentrada: Cuando dentro del mismo ente se dan posiciones de
competencia a órganos inferiores.
c) Descentralizada: Cuando la competencia se le da a un nuevo ente
separado de la administración central, con personalidad jurídica propia
e integrada por órganos propios.
c- En razón del territorio: Se refiere a la determinación de la competencia sobre la
base de circunscripciones territoriales que limitan geográficamente el campo de
acción de los órganos.
d- En razón del tiempo: Si bien, en general, la competencia es permanente, en
algunos casos puede ser temporaria. Esto se relaciona con el periodo de
duración del plazo a partir de cual se van a conferir las facultades.
o ¿Por qué medio se puede declarar la incompetencia?: Se puede declarar por cualquier
estado de procedimiento, ya sea a pedido de parte o de oficio.
o Importancia de las clasificaciones: Son importantes, debido a que, dependiendo del
marco jurídico de las nulidades, es distinto cuando el vicio recae sobre las materias, el
territorio, el tiempo o el grado. Es así, que el Art. 14 Inc. b de la LPA dice que “El acto
administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable…b) Cuando fuere emitido
mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado,
salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas;
falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por
violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su
dictado”. Por su parte, el Art. 19 Inc. a de la LPA dice: “El acto administrativo anulable
puede ser saneado mediante: a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto
hubiere sido emitido con incompetencia en razón de grado y siempre que la avocación,
delegación o sustitución fuere procedentes…”.
Asimismo, los caracteres de las competencias estatales son la obligatoriedad e
improrogabilidad. Es decir, los órganos estatales deben ejercer obligatoriamente sus
competencias y, a su vez, no pueden trasladarlas. En este sentido, el Art. 3 de la LPA
dice: Competencia del órgano: “La competencia de los órganos administrativos será la
que resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de los
reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligación de la
autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegación o
sustitución estuvieren expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos
que una norma expresa disponga lo contrario”.
El Estado tiene la obligación de resolver y hacerlo en los plazos que prevén las normas,
o sea que el ejercicio de las competencias estatales es obligatorio y debe hacerse en
tiempo oportuno.
o Cuestiones de competencia: Aparece regulado en el Art. 4 de la LPA: “El Poder Ejecutivo
resolverá las cuestiones de competencia que se susciten entre los ministros y las que se
plantean entre autoridades, organismos o entes autárquicos que desarrollen su
actividad en sede de diferentes Ministerios. Los titulares de éstos resolverán las que se
planteen entre autoridades, organismos o entes autárquicos que actúen en la esfera de

sus respectivos Departamentos de Estado”.
o Diferencia entre competencia y capacidad: Mientras que en el Derecho Privado la
capacidad es la regla, y, por lo tanto, se presume que una norma expresa no puede
negarla, en derecho público la competencia de los órganos no se presume, si no que
debe estar otorgada en forma expresa o razonablemente implícita por una norma
jurídica para que pueda reputársela legalmente existente.
o Conflicto de competencia: Se encuentra regulado en el Art. 5 de la Ley 19.549, que dice:
Contiendas negativas y positivas. “Cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se
declarare incompetente, remitirá las actuaciones al que reputare competente; si éste, a
su vez, las rehusare, deberá someterlas a la autoridad habilitada para resolver el
conflicto. Si dos órganos se considerasen competentes, el último que hubiere conocido en
el caso someterá la cuestión, de oficio o a petición de parte, a la autoridad que debe
resolverla. La decisión final de las cuestiones de competencia se tomará, en ambos
casos, sin otra sustanciación que el dictamen del servicio jurídico correspondiente y, si
fuere de absoluta necesidad, con el dictamen técnico que el caso requiera. Los plazos
previstos en este artículo para la remisión de actuaciones serán de DOS días y para
producir dictámenes y dictar resoluciones serán de CINCO días”.
o Delegación de la competencia:
➢ Concepto: La delegación es la parte donde se traduce la transferencia de
facultades por parte del órgano superior al órgano inferior, que pertenece a la
competencia del primero.
No produce una creación orgánica ni impide el dictado del acto delegante,
porque la competencia le sigue perteneciendo al delegante, pero en
concurrencia con el delegado.
➢ Requisitos para que la delegación sea procedente: Debe ser consecuencia de la
relación jerárquica y ser un instituto de excepción que crea una competencia
nueva en el delegado. Su requisito fundamental es que debe dictarse de
acuerdo a una norma que autorice la delegación. Esto aparece regulado en el
Art. 3 de la LNPA.
A su vez, hay que tener presente que el órgano superior puede en cualquier
momento retomar la competencia o transferirla a otro órgano inferior distinto.
➢ Diferencia entre la delegación y la suplencia: La diferenciación entre la
suplencia y la delegación se caracteriza por la circunstancia de que, en la
suplencia no existe propiamente una transferencia de competencia de un
órgano a otro, sino que consiste en una modificación de la titularidad del
órgano, en razón de que el titular de éste se halla en la imposibilidad de ejercer
la competencia.
La suplencia no repercute en la competencia del órgano cuyo titular no puede
ejercerla; por lo que no requiere una norma que autorice a realizarla.
➢ Delegación y sustitución: El caso de la sustitución es diferente, pues la misma
se funda en las prerrogativas de control que tiene el órgano superior sobre el
inferior. Procede en supuestos de deficiente administración o abandono de
funciones en que incurra el órgano que es sustituido.
Configura, al igual que la delegación, una excepción al principio de
improrogabilidad de la competencia, siendo necesario también que una norma
expresa la autorice.
➢ ¿Es admisible la sub-delegación?: No, no está permitida, dado que el instituto

de la delegación es una excepción al principio de la improrogabilidad; pues de
otra manera funciones muy importantes podrían ser ejercidas por el órgano de
inferior jerarquía de la organización administrativa.
➢ ¿Qué es la delegación de firma?: Es un instituto de excepción que no
constituye una verdadera delegación, pues no se transfiere ninguna firma, sino
que el delegado simplemente firma los actos que le ordena el delegante. Para
su procedencia deben reunirse 2 condiciones:
1) Que se trate de actos producidos en serie o en cantidad considerable.
2) Que el objeto del acto esté predominantemente reglado
o Avocación:
➢ Concepto: Es otra de las excepciones al principio de improrogabilidad de la
competencia. Esta funciona en un plano opuesto a la delegación.
Consiste en la asunción, por parte del órgano superior, de la competencia para
conocer y decidir en un acto o asunto que correspondía a las facultades
atribuidas al órgano inferior.
Se trata, al igual que la delegación, de una institución que proviene de la
potestad jerárquica.
➢ Requisitos: En este instituto se invierte la regla respecto de lo que sucede con la
delegación. La avocación siempre es procedente, a menos que una norma
disponga lo contrario.
➢ Régimen legal: Art. 2 del Reglamento de Procedimientos Administrativos
1759/72: Facultades del superior “Los ministros, secretarios de Presidencia de la
Nación y órganos directivos de entes descentralizados podrán dirigir o impulsar
la acción de sus inferiores jerárquicos mediante órdenes, instituciones, circulares
y reglamentos internos, a fin de asegurar la celeridad, economía, sencillez y
eficacia de los trámites, delegarles facultades; intervenirlos y avocarse al
conocimeinto y decisión de un asunto a menos que una norma hubiere atribuido
competencia exclusiva al inferior”.
➢ Diferencia entre delegación y avocación: La delegación tiene usualmente
efectos continuos hasta tanto sea revocada; en cambio, la avocación se agota en
cada acto concreto en el cual el superior asume una competencia del inferior
para resolver determinado caso o situación. Además, en la avocación el inferior
queda liberado de toda responsabilidad porque la decisión no la toma el, sino el
superior.
o Doctrina:
a- Cassagne: Denomina a la competencia como un elemento subjetivo, deibdo a
que en su concepción de acto administrativo no lo hace desde una mirada de
una declaración unilateral, sino desde una mirada unilateral o bilateral. Es así
que afirma que la postura tradicional, al partir de la hipótesis de que solo cabe
admitir dentro del concepto de acto administrativo al acto unilateral, se refiere
únicamente a la competencia; pero ocurre que ni aun aceptando un concepto
restringido de acto administrativo eso es posible, ya que no cabe desconocer la
vigencia que, en nuestro ordenamiento jurídico al menos, tienen las normas que
prescriben la capacidad de las personas físicas para arreglar la correspondiente
al funcionario público que emite el acto. Si se reconoce que el contrato es, en
definitiva, un acto administrativo, no se puede aceptar que la competencia
constituya un elemento exclusivo del acto, ya que tambien habrá que tener en
cuenta la capacidad del respecto particular o administrado. Corresponde
calificar entonces a este elemento con el rótulo de subjetivo, y no como sujeto,
debido a que no es el sujeto el elemento del acto, sino un conjunto de reglas
que rigen la actuación y las facultades de las partes intervinientes, y
especialmente, en el DA, en donde corresponde a los integrantes de la persona
jurídica pública del Estado o las entidades estatales descentralizadas.
En el acto administrativo, no solamente hay que analizar la capacidad del agente
público, sino tambien, en el caso de que el acto sea bilateral, la capacidad que
corresponde al particular o administrado. Como regla general se aplican, en
ambos casos, las normas del CCC en materia de capacidad de hecho o de
derecho, sin perjuicio de la regulación específica que puede efectuar el DA, en
virtud del carácter local o provincial.
b- Dromi: No habla de elemento subjetivo, sino únicamente de competencia. Dice
que la competencia de los órganos administrativos es el conjunto de
atribuciones que, en forma provincial, los tratados, las leyes y los reglamentos.
Se trata del conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe
ejercer legítimamente, que es irrenunciable e improrrogable. Debe ser ejercida
directa y exclusivamente por el órgano que tiene atribuida como propia, salvo
los casos de delegación, sustitución o avocación, que se encuentran previstos
por las disipaciones normativas pertinentes.
La competencia constituye una garantía para el individuo porque sirve para que
este pueda controlar si han sido dictados de acuerdo a quien corresponde la
función.
2- Causa:
o Régimen legal: El Art. 7 en su Inc. b de la LPA regula: “…b) deberá sustentarse en los
hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable…”.
o Concepto: Constituye uno de los elementos del acto más controvertidos. Se trata de una
norma que se emplea para designar un concepto más amplio y distinto, pero siempre
con respecto a la causa objetiva del acto administrativo y no respecto a la relación que
pueda nacer de él. De ahí es que se refiere a la serie de antecedentes o razones de
hecho y de derecho que justifican la emisión del acto administrativo.
o Importante: No hay que incluir en la causa la intención y el propósito perseguido, ya
que esos elementos se tratan en otro elemento del acto, que es la finalidad.
o ¿Qué comprende la causa?: Comprende los hechos y el derecho en el que el Estado
apoya sus decisiones. Estos son los antecedentes fácticos que tuvo en cuenta el órgano
y que, junto con el marco jurídico, constituyen el fundamento del acto, es decir, las
circunstancias anteriores que dan sustento al acto estatal.
o ¿Cómo se encuentra dividido un acto administrativo?: Aparece dividido en vistos,
considerando y, finalmente, con su parte resolutiva. Siempre teniendo en cuenta la
claridad en su forma de expresión.
o ¿Los antecedentes de hecho y de derecho deben estar detallados necesariamente en
el propio acto? ¿Es suficiente con un relato sucinto? ¿Puede remitirse y apoyarse en
otros actos, ya sean anteriores o posteriores?: Balbín cree que el acto puede remitirse
a otros actos, pero siempre que sean los trazos básicos, de hecho y de derecho y que
surjan del propio acto de modo indubitable; solo así es posible recurrir a otros actos
previos para completar su integridad en términos de antecedentes. El acto puede

describir los hechos y completar sus detalles por remisión, y, en igual sentido, decir cuál
es el derecho básico aplicable y reenviar simplemente los detalles o pormenores,
contemplados en los textos normativos. Sin embargo, el Estado en ningún caso puede
completar tales antecedentes luego de su dictado, es decir, por medio de actos
posteriores.
Los antecedentes deben ser previos, claros y precisos según el texto del acto, sin
perjuicio de que sea posible integrarlo y completarlo con otros actos dictados con
anterioridad, tratándose de actos preparatorios del propio aco o de otros actos
administrativos. Además, los antecedentes deben guardar relación con el objeto y fin
del acto.
El acto estatal y su contenido es básicamente el trípode integrado por los siguientes
elementos: antecedentes (causas), objeto y fin, entrelazados unos con otros.
o Fin: El acto es aquello que el Estado decide (objeto), según los antecedentes del caso
(causas y motivos), con el propósito de obtener un resultado perseguido (fin).
Según Balbín, los demás elementos son coadyudantes de este núcleo, sin perjuicio de su
condición esencial en términos de la LPA, es decir, los otros elementos esenciales, que
son la competencia, procedimiento y forma, que no se explican por si solos qué es el
acto.
o Ejemplos de causa:
1- En un pedido de retiro jubilatorio voluntario: El cumplimiento de los años de
servicio, el pago de los aportes y los demás requisitos exigidos por la legislación.
2- En una solicitud de permiso especial de uso de la vía pública para instalar un
puesto de venta de combustibles: El hecho de que el uso especial en cuestión
no es incompatible con el destino de ese bien público, a lo que debe agregarse
que el uso especial que se otorgare no dañara los intereses generales.
3- En un determinado reglamento de policía: La amenaza al orden público.
3- Objeto-contenido:
o Régimen legal: Aparece regulado en el Art. 7 Inc. c de la LPA, que dice: “…c) el objeto
debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones
formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado
y siempre que ello no afecte derechos adquiridos…”.
o Concepto: El objeto, tambien denominado contenido del acto administrativo, consiste
en lo que el acto decide, certifica u opina, a través de la declaración pertinente. Es el
efecto práctico que el sujeto emisor se propone lograr a través de su acción voluntaria,
es decir, es el fin lo que por dicho acto se dispone.
o Ejemplos:
a- Actividad reglada: El objeto del acto administrativo aparecerá predeterminado
por la norma.
b- Ejercicio de facultades discrecionales: Aun cuando la administración disponga
de un amplio margen de libertad para emitir el acto, el objeto del mismo debe
adaptarse al marco general y normativo y al principio de legitimidad.
c- Otros:
1) En la resolución que ordena apuntalar un edificio que amenaza a ruina,
el objeto consiste en la respectiva obligación de hacer que se le impone
al propietario.
2) En el acto administrativo que declara la cesantía de un empleado por

mala conducta, el “objeto” consiste en que ese empleado deje de
pertenecer a los cuadros de la Administración Pública.
3) En el acto administrativo que declara la “caducidad” de una concesión
de servicio público, el objeto consiste en la ruptura del vínculo jurídico
que unía al concedente y al concesionario.
o ¿Qué comprende el objeto?: Comprende lo siguiente:
a- Contenido natural: Las materias que necesariamente forman parte del acto y
sirven para individualizarlo.
b- Contenido implícito: Las cuestiones mandadas a contener por imperio de la ley.
c- Contenido eventual: Las cláusulas que la voluntad estatal pueden introducir
adicionalmente en forma de condición, término y modo.
o Requisitos:
a- Cierto:
b- Posible: Esta puede ser:
1) Posibilidad fáctica o física: Tiene que ver con que no sea impreciso u
oscuro, sino cierto, claro y determinado. Tampoco debe ser absurdo e
imposible de hecho. Más especificamente, podemos observar:
a) La prohibición del objeto: Se da cuando el objeto es
jurídicamente imposible debido a una ilicitud, donde el acto es
nulo, y, tambien, cuando el objeto resulta lesivo respecto de los
derechos individuales de los habitantes.
b) Facultades regladas: Si la ley, en sentido lato, dispone que un
objeto determinado habrá de dictarse ante una determinada
situación de hecho, el acto estará viciado en el objeto tanto si se
dicta ese objeto del acto ante una situación de hecho distinta de
la prevista por la ley o como si ante la situación de hecho
prevista por la ley, se dicta un objeto distinto del determinado
por ella.
c) Imprecisión u obscuridad del objeto: Sucede cuando es incierto
en cuanto a qué especie de acto es, o a qué personas o cosas
afecta, o a en qué tiempo habrá de producirse sus efectos.
d) Absurdidad o imposibilidad del objeto: Produce como
consecuencia el vicio del acto, al igual que la imposibilidad de
hecho. La absurdidad o la imposibilidad de hecho se
superponen en gran medida, pero no totalmente, ya que cabe
concebir actos absurdos que no sean imposibles de hecho, y
actos imposibles de hecho que no sean absurdos, pero de todos
modos hay un gran número de casos en que ambas
circunstancias pueden darse conjuntamente.
e) Imposibilidad del hecho en cuanto al vicio del objeto del acto:
Pueden darse tres casos, que son:
1. Por falta de sustrato personal: El nombramiento como
magistrado judicial, o como empleado administrativo,
de una persona fallecida.
2. Por falta de substrato material: Cuando la cosa a que se

refiere el acto no existe, sino que ha desaparecido; o
cuando la ejecución de lo que el acto dispone es
material o técnicamente imposible.
3. Por falta de substrato jurídico: Se da en cuanto a la
revocación de un acto administrado anulado;
nombramiento de magistrados para juzgados que no
han sido creados, etc.
2) Posibilidad jurídica: Debe ser lícito, en virtud de que se haya dictado en
concordancia entre la situación de hecho y lo requerido. Si el objeto es
jurídicamente imposible, se esta frente a un objeto ilícito. Por ejemplo:
un vicio especifico en este caso es la violación de la ley.
o ¿En qué puede consistir el objeto?: Puede ser un acto de dar, de hacer o no hacer.
Tambien la ley dice que el acto debe decidir sobre todas las pretensiones de las partes e,
inclusive, resolver otras cuestiones no propuestas, previa audiencia del interesado, y
siempre que no afecte a los derechos adquiridos.
o Distinción entre objeto y contenido: Muchos autores dicen que no son lo mismo y lo
distinguen, pero, en definitiva, decimos que son lo mismo. El objeto es el contenido del
acto administrativo. Se trata del hecho práctico que el sujeto emisor se propone lograr a
través de su acción voluntaria; lo que por dicho acto se “dispone”.
o Prohibición del objeto-Objeto prohibido por provocar indefensión-Gordillo: La
prohibición del objeto la toma en sentido del objeto ilícito, es decir, jurídicamente
inadmisible. Por ejemplo, dice Gordillo que esto se observa cuando aparece la orden de
cometer un delito, que es un acto nulo por ilicitud del objeto; pero tambien, se
comprenden aquí todos los casos en que el objeto del acto resulta lesivo de los
derechos individuales de los habitantes, con desconocimiento del derecho de defensa
del particular. El alcance de este ejemplo puntual es controvertible, ya que si bien hay
casos en que la justicia ha declarado la nulidad de actos que cercenan en su objeto el
derecho del individuo, por ejemplo, restringiendo el acceso de las actuaciones u
ordenando el archivo de estas sin haber resuelto respecto a lo peticionado, otras veces
se admite que la subsecuente intervención judicial es sanaedora del previo
incumplimiento administrativo al deber constitucional de respetar la garantía de
defensa del interesado.
A su vez, agrega que en el Derecho privado ha sido más consecuente en anular una
sanción expulsiva sin previa oportunidad de defensa del agraviado. Ello, sin perjuicio de
que en el derecho privado tambien se encontrara, a veces, más claramente configurada
una discriminación en cuanto al vicio del objeto del acto.
4- Procedimiento:
o Régimen legal: Aparece regulado en el Art. 7 Inc. d de la LPA: “…d) Antes de su emisión
deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten
implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas
especiales, considerándose tambien esencial el dictamen proveniente de los servicios
permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos
subjetivos e intereses legítimos”.
o Concepto: Son los actos de trámite y preparatorios que preceden al acto. Son actos
producidos por la propia administración y, en algún caso, por el particular.
Los procedimientos serán distintos según el objeto del acto, ya que el procedimiento
para ser útil ha de acomodarse a los fines, por lo que no puede existir un procedimiento
único.
o Ejemplo:
a- El nombramiento de un profesor universitario solo podrá ser dictado después de
una serie de actos que componen un procedimiento, que consta de un
concurso, inscripción, oposición, etc.
b- Una adjudicación tendrá lugar luego de una serie de actos que forman parte del
procedimiento de selección que realiza un contratista.
o Declaración del acto: La declaración en que consiste el acto se forma a través de un
procedimiento, que tiene una doble causa:
a- Que siendo el Estado una persona moral, que persigue el interés público, su
voluntad, se forma mediante la actuación de una serie de órganos.
b- La jurisdización cada vez mayor del actuar administrativo.
o Efectos: Por lo general, el procedimiento se encuentra reglado en la ley nacional de
procedimiento administrativo y fundamentalmente en su reglamento; pero, hay casos
en donde la norma considera que hay que realizar un procedimiento esencial, que es
respecto del dictamen de un órgano de asesoramiento jurídico, que se da cuando el
acto puede afectar a derechos subjetivos o intereses legítimos. Su propósito es encauzar
jurídicamente toda la actividad administrativa. No obstante, el carácter esencial que se
atribuye al dictamen jurídico, su ausencia no determina la nulidad del acto.
5- Motivación:
o Régimen legal: Aparece regulada en el Art. 7 Inc. e de la LPA, que dice: “…e) Deberá ser
motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto,
consignando, además, los recaudos indicados en el inc. b) del presente artículo…”.
o Concepto: Se trata de la explicitación de la causa. Esto es la declaración de cuáles son la
expresión de las razones y circunstancias de hecho y de derecho que han de ser llevados
a dictar el acto. La motivación se halla contenida en los considerandos.
o Doctrina: La exigencia de motivar ha sido reconocida por casi toda la doctrina
administrativa, pese a existir discrepancias en cuanto a la ubicación del requisito dentro
de los elementos del acto. Esto es así, ya que resulta evidente que la motivación aparece
como una necesidad tendiente a la observación del principio de legalidad en la
actuación de los órganos estatales y teniendo en cuenta que el punto de vista del
particular o administrado traduce una exigencia fundada en la idea de una mayor
protección de los hechos individuales, ya que respecto de su cumplimiento depende que
el administrado pueda conocer de una manera efectiva y expresa los antecedentes y
razones que justifican el dictado del acto.
Para Cassagne parece más adecuado basar el requisito de la motivación en la
enunciación de las razones que han determinado el dictado del acto, lo cual permite
incluir la exteriorización de otro elemento considerado esencial, que es la finalidad. Lo
cierto es que, al limitar el concepto de motivación a expresiones de la causa, no toda la
adoctrina advierte la importancia que esta puede tener para acreditar la existencia de
un defecto o vicio en el elemento de la finalidad. Para este autor, la motivación es un
requisito que integra el elemento de forma y consiste en la exteriorización de las
razones que justifican y fundamentan la emisión del acto, que versan tanto en las
circunstancias de hecho y de derecho, que es la causa; como tambien en el interés
público que se persigue con el dictado del acto, que es la finalidad. Para este autor, la
motivación debe efectuarse en el propio texto del acto administrativo, ya que este
requisito integra el elemento de forma. Por lo tanto, no resulta aceptable tener
presente aquellas posturas que sostienen que la motivación es suficiente si hay
informes o antecedentes que le permitan conocerla.
Balbín dice que es confuso y ambiguo su alcance, debido a que entiende que este
elemento, sin perjuicio de su recepción en el texto de la ley, nace básicamente del
principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales; es decir, el Estado debe
dar a conocer el acto, y, en especial, sus razones. Esto así, considerando que la
motivación es la explicitación de la causa.
En general, a nivel doctrinario, se niega que exista la obligación genérica de motivar
todos los actos administrativos, salvo cuando la respectiva exigencia surja de una norma
expresa o bien de la naturaleza de ciertos actos.
o ¿Qué actos se consideran importantes de tener motivación?:
a- Los actos emitidos en ejercicio de facultades discrecionales.
b- Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
c- El acto cuyo mérito se rechace una aprobación o autorización.
d- Todos los actos que restringen la esfera jurídica de los particulares.
e- Etc.
Además, hay que tener presente el Art. 108 de la Ordenanza General 267/80-Decreto
Ley 7647/70, que dice: “Todo acto administrativo deberá ser motivado y contendrá una
relación de hechos y fundamentos de derecho cuando: a) decida sobre derechos
subjetivos; b) resuelva recursos; c) se separe del criterio seguido en actuaciones
precedentes o del dictamen de órganos constitutivos”.
o Requisito: Debe ser concomitante al acto, aunque en algunos casos puede admitirse la
motivación previa, si ella surge de dictámenes e informes que sean expresamente
invocados.
Excepcionalmente el vicio de la falta de motivación podrá ser suplido por una
motivación ulterior suficientemente desarrollada.
No es necesaria una relación analítica o circunstanciada de la causa; sino que basta con
una relación sucinta, siempre que sea ilustrativa.
o Motivación insuficiente: Permite acudir, para interpretar el acto, a las actuaciones
anteriores, ya que deben considerarse en su totalidad y no aisladamente porque son
parte integrante de un procedimiento, y, como etapas del mismo, son
interdependientes y conexas entre sí.
6- Finalidad:
o Régimen legal: Aparece regulado en el Art. 7 Inc. f de la LPA: “…f) Habrá de cumplirse
con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del
órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados,
distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto
involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad…”.
o Concepto: Es el bien jurídico perseguido por el dictado del acto. Debe ser prevista por la
norma del respectivo objeto. Es así que la finalidad del acto disuelve una manifestación
tumultuosa, que es proteger el orden público y la paz público. En caso contrario, habría
una desviación del poder, que se tendrá por asentado que se está frente a un vicio del
acto.
o Características:
a- Debe ser público: Se debe a que es un propósito colectivo, de modo que el acto
no puede perseguir un fin privado, ni tampoco un fin público distinto al que
establece la norma ya dictada.
b- Su contenido debe ser general y abstracto:
c- Debe ser proporcional: Esto es de acuerdo a los medios y los fines, que es lo
que observamos en el objeto y en su finalidad. Es así que las medidas que
ordena el acto, las decisiones, resoluciones o declaraciones, deben guardar
proporcionalidad con el objeto que se persigue (Es lo que Balbín incluye
respecto al aspecto de proporcionalidad en el elemento de la motivación).
o Ejemplo: El acto administrativo que dictó el presidente De la Rúa en diciembre en el año
2000, sobre estado de sitio. Este acto se dio porque había una situación de conmoción
interna. La finalidad era proteger el orden interno.
o Doctrina: Gordillo plantea el ejemplo de la desviación del poder, que dice que se
encuentra en tres casos, que son:
a- Finalidad de venganza: Un intendente le tiene bronca a un vecino, por lo que
dicta un acto de que se va a bloquear una calle por 30 días para realizar una
obra, cuando se podría haber hecho la obra sin necesidad de prohibir la
entrada; o en el caso de que el Juez de Falta pone una pena exorbitante a
alguien sin antecedentes cuando podía simplemente poner una amonestación.
b- Finalidad de beneficiar a un grupo o a terceros: Ocurre cuando, sin violar
objetivamente la ley, usa el poder administrativo con la finalidad de beneficiar a
terceros. Por ejemplo: Si un funcionario está autorizado para realizar una
contratación directa, prescindiendo de la licitación pública, y contrata con una
determinada empresa porque son amigos suyos y desea ayudarlos con el
contrato, etc.
c- Finalidad de beneficiar a la administración: Éste es una caso bastante común, y
si acaso el que más, de desviación de poder. El funcionario, imbuido de un
erróneo espíritu fiscalista y estatista, como lo es habitualmente el funcionario
argentino por la presión de equivocados doctrinarios, pretende ejercer el poder
de la ley en indebido beneficio de la administración o del Estado. Trata así de
cobrar el mayor número posible de multas, no para desalentar el
incumplimiento de las ordenanzas municipales, sino para obtener fondos para la
comuna; usa de las facultades que le confiere el estado de sitio (seguridad
interna) para fines comunes de contralor de la moralidad; etc.
7- Forma:
o Régimen legal: El Art. 8 de la LPA dice “El acto administrativo se manifestará
expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la
firma de la autoridad que lo emite; solo por excepción y si las circunstancias lo
permitieren podrá utilizarse una forma distinta”.
o Concepto: Se trata del modo o la manera de producirse esa exteriorización de la
declaración de la administración. La forma constituye un elemento de certeza del acto y
al mismo tiempo una garantía de los particulares.
o Doctrina: Algunos autores engloban en este elemento los trámites preliminares para el
dictado del acto, llamados por otras formalidades. Tambien, cierta doctrina engloba en
el elemento de forma las actuaciones posteriores al acto como, por ejemplo, su
publicidad como lo dictamina Gordillo. Sin embargo, la ley se pronuncia por el criterio
restringido, y se refiere a la instrumentalización de la voluntad y tambien a constatarla o
documentarla. El procedimiento previo a la emisión del acto se expone a partir del Art. 7
Inc. d y la notificación y publicación del Art. 11 de la LPA.
o Trascendencia de la forma: El formalismo administrativo “cumple una función diferente
que el formalismo del derecho civil o comercial, donde lo que se trata de tutelar es la
seguridad jurídica o la aceleración del tráfico comercial”.
Cumple una función de garantía, tanto de los derechos de los particulares como del
orden, acierto, justicia y legalidad que deben existir en la actividad administrativa.
o Modo en que se instrumenta y se a conocer la voluntad administrativa: La
instrumentación puede darse de dos formas:
a- Por regla: Se realiza por escrito. Se dicta por soporte digital. Allí hay que poner
el lugar y la fecha, el órgano competente, la firma del agente y la motivación.
La Firma Digital, Ley 25.506 reglamentada por Decreto 2628/2, introdujo el
concepto de acto administrativo digital, que reconoce la validez legal al acto
estatal dictado en soporte y con firma digital. En particular, el texto prevé el uso
de la firma digital por el Estado “en su ámbito interno y en relación con los
administrados de acuerdo con las condiciones que se fijen reglamentariamente
en cada uno de sus poderes”.
b- Por excepción: Se realiza por medio de la oralidad. El acto, en principio es
escrito, pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos. Tal es
el caso de una señal de tránsito ubicada en la vía pública o la orden impartida
por un agente público. La oralidad suele proceder en circunstancias de urgencia,
ordenes de servicio, etc.
 Los elementos accidentales: Son aquellos que tienden a completar o a condicionar un acto y advierte
que, en principio, su defecto solo genera la invalidación de la respectiva cláusula siempre que esta
pueda ser separada sin afectar la esencia del acto. Estos son:
1- Condición:
o Régimen legal: Aparece regulado en el Art. 343 del CCC, que dice: “Es la clausula de los
actos jurídicos por la cual las partes subordinan su plena eficacia o resolución a un hecho
futuro e incierto”.
o Concepto: Es una cláusula dirigida al acontecimiento futuro e incierto, por lo cual se
subordina el nacimiento o la extinción de los efectos del acto administrativo a la
verificación de un hecho futuro o incierto, lo que da origen, respectivamente, a la
condición suspensiva o resolutoria.
o Doctrina: Hay una parte de la doctrina que niega la posibilidad de que un acto
administrativo se dicte sujeto a una condición suspensiva, sosteniendo que en el DA el
respectivo acto debe emitirse de conformidad con una situación de hecho actual, no
futura, puesto que de lo contrario existirá un vicio en la causa, al faltar los antecedentes
de hecho que justifiquen su emisión. Otros entienden que la condición suspensiva es
procedente en el derecho administrativo, donde comúnmente en ciertas relaciones se
subordina la iniciación de los efectos del acto al dictado de otro acto futuro e incierto,
como acontece en materia de aprobación. Como por ejemplo la orden escrita en la
libreta de un reservista, intimándole a que se presente en caso de movilización en una
unidad determinada.
o Tipos de condiciones:
a- Suspensivas: El nacimiento del derecho está subordinado al acontecimiento del

hecho de que se trate, de modo que el acto solo produce sus efectos desde el
nacimiento de las condiciones. Por ejemplo: El acto dictado por un órgano
sujeto a aprobación o autorización de otro órgano, que es el acto dictado, pero
luego rechazado por el órgano que debe aprobarlo o autorizarlo, por lo que deja
sin efecto las condiciones suspensivas.
-Doctrina: Hay parte de la doctrina, como Marienhoff, que niega la posibilidad
de que un acto administrativo se dicte sujeto a una condición suspensiva; pero,
Hutchinson dice que si es posible.
b- Resolutorias: Se da a partir de la extinción del derecho, y no desde su
nacimiento, que es aquello que este sujeto a las condiciones del caso y,
consecuentemente, en la producción de efectos inmediatos, sin perjuicio de su
cese, que es posterior por cumplimiento de las condiciones resolutorias.
o Límite: El Art. 344 del CCC regula las condiciones prohibidas, diciendo “Es nulo el acto
sujeto a un hecho imposible, contrario a la moral y a las buenas costumbres, prohibido
por el ordenamiento jurídico o que depende exclusivamente de la voluntad del obligado.
La condición de no hacer una cosa imposible no perjudica la validez de la obligación, si
ella fuera pactada bajo la modalidad suspensiva. Se tienen por no escritas las
condiciones que afecten de modo grave las libertades de la persona, como la de elegir
domicilio o religión, o decidir sobre su estado civil”.
o Validez: Según el Art. 280 del CCC “El acto sujeto a plazo o condición suspensiva es
válido, aunque el objeto haya sido inicialmente imposible, si deviene posible antes del
vencimiento del plazo o del cumplimiento de la condición”.
2- Modo:
o Concepto: Consiste en una carga u obligación que se impone al particular a favor de
quien se concede el acto que la administración puede discrecionalmente incluir o no en
su beneficio.
o Ejemplo: La inclusión de cláusulas modales en determinadas contrataciones
administrativas de construcción de una escuela por parte del contratista de una obra
pública, que se realiza alejado de los centros urbanos.
o Consecuencia: En el Derecho Privado, el incumplimiento no extingue el beneficio, sin
perjuicio de que el sujeto pueda ser compelido judicialmente al cumplimiento de sus
deberes. En particular, el CCC establece, en su Art. 354, que “El cargo es una obligación
accesoria impuesta al adquiriente de un derecho. No impide los efectos del acto, excepto
que su cumplimiento se haya previsto como condición suspensiva, ni los resuelve,
excepto que su cumplimiento se haya estipulado como condición resolutoria. En caso de
duda, se entiende que tal condición no existe”. A su vez, el Art. 357 del CCC dice que “La
estipulación como cargo en los actos jurídicos de hechos que no pueden serlo como
condición, se tienen por no escrita, pero no invoca la nulidad del acto”.
Por su parte, en el marco del Derecho Público, el modo es la obligación que cae sobre el
destinatario del acto y guarda relación con el derecho reconocido. A su vez, el Estado
puede exigir el cumplimiento de tales obligaciones.
o Efectos: El acto tiene efectos desde su dictado y siempre que el Estado no declare su
caducidad por incumplimiento del cargo.
o Superposición del modo en los elementos accesorios: Se da en el caso del modo o el
cargo con las condiciones. Por ejemplo: cuando el hecho para el ejercicio del derecho
(condición suspensiva) configura una obligación del interesado, que es el cargo. Así, si la
autorización para habilitar un comercio requiere colocar paneles ignífugos. En tal caso,
es un modo (Cargo), y, a su vez, una condición para el ejercicio del derecho.
3- Plazo:
o Concepto: Indica el momento en que comienza el acto a producir ciertos efectos
jurídicos, o bien, en que ha de hacerlo.
o Tipos:
1- Suspensivo: Los efectos del acto son diferentes hasta el cumplimiento del
término.
2- Resolutorios: Los efectos del acto comienzan; pero cumplido el plazo, cesan
tales efectos.
3- Cierto: Cuando el término está definido con precisión.
4- Incierto: Cuando el plazo es indeterminado, sin perjuicio de que necesariamente
habrá de ocurrir.
5- Expreso: Es el que sin aparecer establecido de manera expresa, resulta del
contexto y de las circunstancias constituidas.
6- Tácito: Es aquel que resulta de hechos o de actos que lo presupongan o que
autoricen a presumirlos, excepto en los casos en que por ley o por convenio de
la voluntad deba manifestarse de manera expresa.
o Especies y beneficio del plazo: El CCC dispone que la exigibilidad o la extinción de un
acto jurídico pueden quedar diferidas al vencimiento de un plazo. El plazo se presume
establecido en beneficio del obligado o a restituir a su vencimiento, a no ser que, por la
naturaleza del acto o por otras circunstancias, resulte que ha sido previsto a favor del
acreedor o de ambas partes, según lo dispone los Arts. 350 y 351.
En el marco del derecho público, el plazo es un hecho futuro y cierto, en razón del cual
nacen o cesan los efectos del acto administrativo.
o Caducidad del plazo: Aparece regulado en el Art. 353 del CCC, que dice: “El obligado a
cumplir no puede invocar la pendencia del plazo si se ha declarado su quiebra, si
disminuye por acto propio las seguridades otorgadas al acreedor para el cumplimiento
de la obligación, o si no ha constituido las garantías prometidas, entre otros supuestos
relevantes. La apertura del concurso del obligado al pago no hace caducar el plazo, sin
perjuicio del derecho del acreedor a verificar su crédito, y a todas las consecuencias
previstas en la legislación concursal”.
4- La notificación del acto:
o Concepto: Es el hecho por el cual se pone en conocimiento del interesado el acto y su
contenido.
o Doctrina: Se ha discutido si la notificación del acto estatal debe ser considerada como
uno de sus elementos o no, y, consecuentemente, si es un vicio de aquel o, por el
contrario, es simplemente una condición de eficacia del acto estatal.
La ley es suficientemente clara respecto a esta problemática cuando expresa, en el Art.
11 de la LPA, que “Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera
eficacia debe ser objeto de notificación al interesado”. Luego, el texto añade que los
“administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de estos actos si no
resultaren perjuicios para el derecho de terceros”. A su vez, vale recordar que el mismo
precepto establece que “para que el acto administrativo (de alcance general) …adquiera
eficacia debe ser objeto de…publicación”.
o Fallo La Internacional Empresa de Transporte: (2001). En este fallo se sostuvo que el

acto administrativo solo puede producir sus efectos propios a partir de la notificación al
interesado. La falta de notificación dentro del término de vigencia de la ley no causa la
anulación del acto en tanto no hace a su validez, sino a su eficacia.
 La voluntad del agente:

▪ Si comparamos los elementos con los vicios de dichos elementos, es decir, si trazamos un
paralelismo entre los Arts. 7 y 8 y los Arts. 14 y 15 de la LPA, advertimos que las coincidencias no
son absolutas entre ambos extremos, sino que existen semejanzas y diferencias entre los dos
campos.
▪ Las semejanzas son:
1- El Art. 7 de la LPA prevé el elemento de competencia, y, por el otro, el Art. 14 de la LPA
establece el vicio de la “incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiepo o
del grado”.
2- Frente al elemento de la causa, el Art. 7 y el Art. 14 establece el vicio de “falta de causa
por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocado”.
3- Ante el elemento objeto, el Art. 7 y el Art. 14 dispone que el acto es nulo de nulidad
absoluta en caso de violación de la ley aplicable, es decir, cuando el objeto es
jurídicamente imposible.
4- Ante el elemento de la finalidad, el Art. 7 de la LPA prevé el vicio de la violación de la
finalidad que inspiró su dictado.
5- Por último, frente al elemento de forma, el Art. 7 y el Art. 14 de la LPA dice que el acto
es nulo en caso de trasgresión de las formas esenciales.
▪ Las diferencias son:
1- Frente al elemento procedimiento, el Art. 7 y el Art. 14 y ss. de la LPA, sobre cuestiones
de nulidades, guardan silencio.
2- En el marco del elemento de motivación, sin perjuicio de su previsión en los términos
del Art. 7, la ley nada dice sobre sus vicios.
3- El Art. 14 Inc. a de la LPA establece que el acto es nulo de nulidad absoluta cuando la
voluntad de la administración resultare excluida por error esencial, dolo, violencia física
o moral y simulación absoluta. Sin embargo, los Arts. 7 y 8 no incluyen la voluntad entre
los elementos del acto.
▪ De modo que la descripción de las disposiciones normativas y su estudio en términos
comparativos, nos plantea dos conflictos interpretativos:
1- Por un lado, el régimen de nulidades omite ciertos elementos que el mismo texto legal
incluye como esenciales, procedimiento y motivos.
2- Por el otro, el modelo de nulidades, propio del Derecho Público en el marco de la LPA,
introduce el concepto de voluntad de la Administración y sus respectivos vicios cuando,
por su lado, los preceptos específicos sobre los elementos del acto no incorporaron ese
elemento. Entonces, ¿la voluntad es un elemento esencial del acto administrativo?
▪ Según Balbín, la voluntad del Estado es el consentimiento del agente estatal, que es la persona
física que integra el Estado y es parte de este. En este contexto, la voluntad constituye el
presupuesto del propio acto, salvándose así las contradicciones entre los Arts. 7 y 8, 14 y 15.
▪ Es por ello, que se entiende que es lógico y razonable que el legislador incorpore el concepto de
voluntad, es decir, el consentimiento de la elección o asentimiento del Estado por medio de sus
agentes, en el marco de la teoría general de los actos administrativos, más allá de sus
elementos, y, consecuentemente, el vicio propio de aquel.
▪ Muchas veces, en particular tratándose de actos reglados, es posible prescindir del componente
subjetivo. Obviamente, si el acto reglado, el componente volitivo es –en principio- irrelevante ya
que aun si el acto es dictado por un agente demente o que actuase bajo presión o amenazas, el
acto es igualmente válido (Es decir, vale como si hubiese sido dictado por un agente en pleno
uso de sus facultades). Sin embargo, en otros casos no es así. En efecto, en el marco de los actos
discrecionales el presupuesto volitivo del acto es sumamente relevante. Además, en tal
supuesto no es posible reconducir y encuadrar los vicios del consentimiento del agente
(voluntad) en el cuadro de los vicios propios de los elementos esenciales del acto estadual.
▪ En síntesis, este caso de contradicción entre elementos y nulidades, debe salvarse en estos
términos: el componente volitivo que prevé el Art. 14 y no el Art. 7 y Art. 8, no es un elemento
sino un presupuesto del acto. Paso seguido, los vicios del consentimiento o intención (voluntad)
conforman actos claramente inválidos.
▪ Por otro lado, según Balbín, respecto de las lagunas en el marco de las nulidades de los actos
estatales, esto es la previsión de ciertos elementos esenciales que más adelante no figuran en el
sistema de vicios y nulidades, deben rellenarse e integrarse con el texto de los artículos 7 y 8,
que establecen con claridad y de modo literal cuáles según los elementos del acto. Así, el cuadro
de los preceptos de los Arts.14 y 15, debe completarse con las piezas procedimiento y
motivación y sus respectivos vicios.
▪ Otros operadores creen que las indeterminaciones deben llenarse a través de otros caminos
interpretativos. Por ejemplo, se ha dicho que el elemento de las formas comprende, más allá del
texto legal, el procedimiento, formas y motivación del acto. Es decir que las formas del acto
incluyen los motivos, el procedimiento y las formas propiamente dichas. En conclusión, si bien el
artículo 14 no describe entre los vicios del acto a los motivos y al procedimiento, éstos están
comprendidos en el elemento forma y sus vicios.
▪ Cree Balbín que es más razonable salvar las indeterminaciones normativas a partir de los
elementos y no desde los vicios del acto. Es decir, debemos respetar las piezas en los términos
de los Arts. 7 y 8 y readaptar las nulidades, pero no al revés. Ello así porque los Vicios del
Derecho Público pueden ser expresos o implícitos, de modo que no es necesario atenerse al
texto normativo literal; además, si seguimos otro camino, puede desdibujarse el carácter
autónomo del elemento motivación del acto al confundirse con las causas de éste
▪ Conclusiones:
1- Los elementos esenciales del acto están detallados en el mandato de los Arts. 7 y 8 LPA.
A su vez, el componente volitivo es un presupuesto necesario del acto.
2- El acto es nulo de nulidad absoluta e insanable en los casos mencionados en el artículo
14 de la LPA.
3- El acto es anulable de nulidad relativa en los términos del Art. 15 de la LPA.
4- El acto es nulo de nulidad absoluta e insanable cuando no esté motivado o sus motivos
fuesen insuficientes o irrazonables, o si no cumple con los procedimientos esenciales y
sustanciales. Estos vicios surgen implícitamente de la LPA.
Punto N°6:
• Los modos de extinción del acto administrativo:
 Concepto de extinción del acto administrativo: La extinción del acto administrativo implica su retiro del
mundo jurídico, sea porque el acto está viciado, por cuya razón corresponde hacerlo, sea porque el acto
es inoportuno, por lo que vale decir que es contrario al interés público.
 Distinción entre extinción del acto y cesación de lo efectos jurídicos: La cesación de los efectos
jurídicos ocurre normalmente por causas previstas de antemano, mientras que la extinción del acto
ocurre por causas no queridas en un principio, sino que son consecuencia de hechos o circunstancias
advertidas o surgidas con posterioridad. Como cesación de efectos tenemos la expiración del término,
mientras que la extinción se produce por la caducidad, la revocación, renuncia, etc.
Tal es lo que acontece con el agotamiento del acto, que se produce cuando el acto ha sido cumplido
produciendo todos sus efectos jurídicos. Por ejemplo: expiración del término en un permiso de uso de
un bien dominial; autorización para construir que se extingue cuando el particular ha realizado la
construcción, etc.
 Imposibilidad física o jurídica: La extinción tambien opera de pleno derecho del acto cuando el mismo
no puede cumplirse por una imposibilidad física o jurídica de llevarlo a cabo. Algunos supuestos son:
1- Cuando hay invalidez originaria tanto si falta el sustrato personal (vicio en el elemento subjetivo,
la muerte del beneficiario de un subsidio, antes de su otorgamiento, siempre que el respectivo
derecho no fuera transmisible a sus sucesores) como si la carencia se produce en el objeto
(imposibilidad física o jurídica, permiso de uso de un puerto que había sido demolido) que
provoca la nulidad absoluta del acto.
2- Cuando la imposibilidad de cumplir el acto administrativo aparece con posterioridad al dictado
del mismo, el acto no se convierte en ilegitimo, sino sencillamente de cumplimiento imposible y
su extinción se produce sin necesidad de declaración expresa de aparte del órgano estatal
(multa fiscal se extingue por la muerte del sujeto obligado).
Otro grupo de situaciones jurídicas en el que se produce la extinción del acto administrativo, se halla
constituido por aquellos casos en que la voluntad del administrado desempeña un papel decisivo en la
eliminación del acto del mundo jurídico, o bien, cuando la conformidad del particular constituye un
presupuesto esencial para la configuración del acto. Así, la extinción del acto administrativo puede
operarse tanto a través de la renuncia del administrado (renuncia a beneficio) como también en el
supuesto de que el particular no aceptara un acto que requiera su asentimiento para su entrada en
vigencia (otorgar una beca) en cuyo caso el rechazo del administrado tiene efectos retroactivos.
 Tipos de extinción:
1- Los que establece la LPA:
a- Revocación:
1) Estabilidad: Es la irrevocabilidad del acto por la propia administración. Se trata
de la prohibición de la revocación de los actos que crean, reconocen o declaran
un derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al interesado, salvo que
se extinga o altere el acto en beneficio del interesado.
2) Régimen legal:
a) Art. 17 de la LPA: “El acto administrativo afectado de nulidad
absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por
razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el
acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos
subjetivos que se estén cumpliendo, solo se podrá impedir su
subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración
judicial de nulidad”.
b) Art. 18 de la LPA: “El acto administrativo regular, del que hubieren
nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede
ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez

notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido
de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el
vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece
sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado
expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado,
modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los
administrados”.
3) Concepto: Es el retiro unilateral de la administración de un acto valido y eficaz
por motivo sobreviniente, o de un acto irregular, sea que en ambos supuestos
los actos hubieran emanado del ejercicio de facultades regladas o
discrecionales. Es decir, se trata de la extinción de un acto administrativo
dispuesta por la propia administración pública para satisfacer actuales
exigencias del interés público o para restablecer el imperio de la legitimidad.
4) Clasificación: Podemos observar:
a) Revocación por razones de legitimidad en el Estado de Derecho: La
administración debe observar la ley y por ello eliminar del mundo
jurídico los actos que nacieron inválidos o que si en su origen fueron
validos y luego se tornaron inválidos por modificación del ordenamiento
jurídico.
La revocación de un acto ilegitimo debe medirse considerando, por una
parte, la seguridad jurídica y por la otra, el imperio de la legalidad y de
buena fe.
b) Revocación por razones de oportunidad o mérito: Se funda en la
mutación proveniente de los principios de hecho del acto administrativo
y la modificación por exigencias del interés público. En estas
condiciones la administración tiene facultad para retirar el acto total o
parcialmente o para sustituirlo por uno más idóneo.
Linares dice que este tipo de revocación es la que se efectúa cuando el
acto cesa de ser ajustado al interés o bien común público y como tal se
convierte en irrazonable para el futuro como técnica social y como
injusto.
5) Caracteres de la revocación:
a) Es un acto administrativo.
b) Es unilateral del Estado.
c) Es facultativo en los supuestos de oportunidad, mérito o conveniencia.
d) Es obligatorio cuando se da por razones de ilegitimidad. Esta tiene
efectos ex tunc.
e) La revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniente tiene
efectos ex nunc.
6) Naturaleza de la revocación-¿Corresponde o pertenece a ella la “esencia” del
acto administrativo?: Marienhoff dice que es “La perennidad de lo inestable en
materia de DA carece de base legal y justiciera”. Los actos jurídicos, sea estos de
Derecho Privado o Público no se emiten para ser extinguidos, sea ello mediante
revocación o anulación, sino para ser cumplidos y respetados como criterios
reguladores de las situaciones que contemplan. Estos se emiten para lograr un

cometido.
Es así que la revocación no corresponde a la esencial del acto administrativo,
sino que constituye un remedio que la ciencia jurídica proporciona para
subsanar situaciones de evidente anormalidad.
7) Efectos: En el caso de una revocación por razones de oportunidad, sea que la
administración sustituya el acto revocado por otro o no, la revocación siempre
tendrá efectos constitutivos, es decir ex nunc, no retroactivos.
En los supuestos de revocación por razones de ilegitimidad, si se trata de actos
nulos, de nulidad de absoluta e insanable, la revocación de los mismos tendría
efectos retroactivos, ex tunc. Si se trata de actos de nulidad relativa la
revocación tendrá efectos ex nunc, no retroactivos.
b- Caducidad:
1) Régimen legal: Todas las normativas concuerdan que se trata de un modo de
extinción del acto administrativo en razón del incumplimiento por el interesado
de las obligaciones que aquél le impone. Esto aparece regulado en el Art. 21 de
la LNPA; Art. 119 de la LPA de Buenos Aires; Art. 36 de la LPA de Catamarca, Art.
112 de la LPA de Córdoba, Arts. 165 y 166 de la LPA de Corrientes; Art. 127 de
Chaco; Art. 84 de la LPA de La Pampa; Arts. 99 y 100 de la LPA de la Rioja; Arts.
2) Concepto: En el supuesto de que el acto administrativo otorgue derechos a los
particulares y los someta al cumplimiento de las obligaciones, si el suministrado
no cumple con estas, la administración puede declarar la caducidad. Es por esto,
que la caducidad se la denomina como sanción que se aplica a la administración
por no haber cometido el administrado con las obligaciones que le imponía el
acto y que eran correlativas a los derechos que obtenía del mismo.
3) Diferencia de la caducidad y la revocación: No puede confundirse la caducidad
con la revocación, pro cuanto la caducidad siempre es una sanción y la
revocación no.
4) Debe existir previa intimación: La caducidad debe ser procedida por una
intimación previa al interesado para que cumpla con las obligaciones que surgen
del acto. En materia de la Ley 19549, establece que deberá mediar previa
constitución en mora y concesión de un plazo suplementario razonable al
efecto.
5) Aplicación del acto administrativo: ¿La caducidad puede ser declarada por el
Estado?: Si, el Art. 21 de la LPA dice que el Estado puede declarar
unilateralmente la caducidad (extinción) de un acto administrativo, cuando el
interesado no cumple con las condiciones fijadas en él. Para ello, deben darse
dos condiciones, que son:
a) El incumplimiento del particular respecto de sus compromisos y
debe haberse llevado a cabo el acto de intimación estatal
constituyendo en mora, otorgándole, además, un plazo razonable
para su cumplimiento.
b) El incumplimiento persistente del interesado.
En tal caso, el Estado debe declarar la caducidad y el particular no tiene derecho
al cobro de indemnización alguna, ya que el acto se extinguió por causas que
recaen sobre él.
En definitiva, es una sanción que se le aplica al administrado por no haber

cumplido con lo establecido. Esto se aplica fundamentalmente a los contratos
administrativos.
6) ¿Cómo debe ser el incumplimiento?: Esencial, grave y reiterado.
7) Efectos: Sus efectos son hacia el futuro, es decir, no tienen efectos retroactivos.
c- Nulidad: (Explicado en la Unidad N°6).
2- Los que surgen a partir de los casos en que la voluntad del administrado desempeña un papel
decisivo en la eliminación del acto jurídico:
a- Rechazo:
b- Renuncia:
• La cosa juzgada administrativa:

 Noción: Se trata de un concepto que dice que los actos administrativos que crearon derechos subjetivos
no pueden ser revocados por el propio Poder Ejecutivo, sino que deben recurrirse ante el Juez en
garantía de los titulares de esos derechos. Hay que advertir que la revocación de los actos trae consigo
la extinción de los derechos.
 La Corte, la LPA y la doctrina: Si bien la Corte acuño este criterio antes del dictado de la LPA, respecto
de los actos administrativos regulados, la LPA extendió el principio de no revocación sobre los actos que
nacen de derechos subjetivos, siempre que hubiesen sido notificados, actos regulares, o estuviesen
firmes, consentidos y ejecutándose, actos irregulares, sin perjuicio de las excepciones.
Sin embargo, el acto pasado por autoridad de cosa juzgada administrativa, ya no puede ser revisado por
el propio Poder Ejecutivo porque de él nacieron derechos subjetivos, pero si puede ser controlado
judicialmente y, consecuentemente, anulado por el Juez; de modo que, técnicamente, no existe cosa
juzgada porque el acto, según Balbín, puede ser revisado y eventualmente invalidado.
 Diferencia de la cosa juzgada administrativa y la cosa juzgada judicial: Una sentencia judicial que hace
cosa juzgada no es ya impugnable por recurso o acción alguna, y no puede ser modificada Por otro
tribunal; la “cosa juzgada administrativa,” en cambio, implica tan sólo una limitación a que la misma
administración revoque, modifique o sustituya el acto, y no impide que el acto sea impugnado, y
eventualmente anulado en la justicia. La llamada cosa juzgada administrativa, pues, ni es definitiva como
la judicial, ni es tampoco inamovible, inmutable o inextinguible. Por ello preferimos el empleo de la
palabra “estabilidad” o en todo caso “irrevocabilidad” para referirnos a este principio jurisprudencial y
legal.
En realidad, la cosa juzgada administrativa significa lo mismo que inmutabilidad o estabilidad del acto
administrativo del que nacen derechos subjetivos a favor de los particulares. Es decir que este acto no
puede ser revocado por la administración es sede administrativa y debe recurrir para su eliminación del
mundo jurídico en sede judicial
 Jurisprudencia y precedentes:
▪ Decreto-Ley 19.549:
▪ Fallo Carman de Catón: (1936) Elena Carman de Cantón promovió una acción contra un decreto
del Poder Ejecutivo Nacional del año 1933 que había dispuesto dejar sin efecto la jubilación
otorgada a su marido, el Dr. Eliseo Cantón, con fundamento en que existieron errores de hecho
en el cómputo de los servicios prestados en su condición de decano y profesor de la Facultad de
Medicina de la UBA.
En el año 1912, el Dr. Cantón solicitó su jubilación ante la Caja respectiva, la cual, previo a los
trámites de rigor, declaró acreditados los requisitos pertinentes, acordándole la jubilación
ordinaria en 1913.
Al comprobarse errores de hecho en el cómputo de los servicios y sin valorar los elementos que
había aportado el Dr. Cantón cuando en una anterior oportunidad pretendió revisarse su
jubilación y pese a la opinión contraria de la Caja y del procurador general de la Nación, el Poder
Ejecutivo mediante decreto en 1933 dejó sin efecto el decreto dictado 20 años antes y mandó a
formular cargo por las sumas percibidas por el beneficiario.
O sea que la viuda de Cantón, que había gozado en forma pacífica su jubilación durante 18
años, se encontró de pronto no sólo sin derecho a la pensión que había solicitado, sino frente a
la obligación de tener que restituir las sumas percibidas anteriormente por el causante.
Esto motivo a que Elena Carman promoviera una acción contencioso administrativa de nulidad
contra el decreto que había revocado la jubilación, sosteniendo el carácter irrevisable e
irrevocable del derecho jubilatorio que había gozado durante tantos años el Dr. Cantón. Así, el
fundamento central de su pretensión se basó en la configuración de la llamada “cosa juzgada
administrativa”.
En definitiva, la CSJN hizo lugar a la demanda de la parte actora.
-Estabilidad del acto administrativo: Fue en este precedente donde se postuló por primera vez
el principio de estabilidad o de irrevocabilidad de cierta clase de actos administrativos, siempre
y cuando se dieran las siguientes condiciones:
1. Que se trate de actos dictados en ejercicio de facultades regladas, que hubieren dado
lugar al nacimiento de derechos subjetivos.
2. Que no exista una ley que autorice la revocación de esta clase de actos en sede
administrativa.
3. Dichos actos, cuando sean regulares y causen estado, generan una situación de cosa
juzgada que impide su revocación por parte de la administración pública.
4. El acto es regular cuando reúne las condiciones esenciales de validez: forma y
competencia.
5. El acto que contiene un vicio de error en el cómputo de los servicios de una jubilación,
se considera regular y la acción para demandar su invalidez prescribe a los 2 años. La
prescripción es de orden público.
-Requisitos para que el acto administrativo goce de estabilidad: En definitiva, lo que hizo la
Corte en el fallo Carman de Cantón, fue exigir la concurrencia de determinados requisitos para
que se configure la mentada estabilidad del acto, y por ende, su irrevocabilidad en sede
administrativa.
De los requisitos tradicionalmente exigidos por la jurisprudencia anterior a 1972, Gordillo
entiende que corresponde considerar vigentes a partir del decreto‑ley 19.549/72 los siguientes:
1. Ausencia de Norma legal que autorice a la Administración a revocar el acto: Si la ley
autoriza a la Administración a revocar el acto, no existe en principio problema alguno
sobre la procedencia de la revocación, que deberá realizarse de acuerdo con las
condiciones que la norma predetermine.
2. Que se trate de un acto administrativo unilateral, individual y concreto: Esto se debe a
que los reglamentos, por tratarse de una actividad materialmente legislativa, tienen un
régimen jurídico similar a las leyes. Sostener la estabilidad de los reglamentos equivale
tanto como postular la inderogabilidad de las leyes. Los reglamentos, por lo tanto, son
por esencia revocables.
3. Que el acto provenga de la Administración activa:
4. Que declare derechos subjetivos: La garantía de la estabilidad sólo protege, en
principio, derechos subjetivos del administrado. Autores como Gordillo entienden que
actualmente este requisito ha perdido vigencia, ya con las reformas constitucionales

como con la amplitud en la legitimación prevista en los Códigos Procesales Contencioso
Administrativos locales.
5. Que cause estado: Para Cassagne, la cuestión esencial se centra en distinguir el
supuesto en que la revocación se decreta a instancias de la Administración, del caso en
que la extinción se dispone a raíz de un recurso administrativo interpuesto por el
administrado. Cuando la revocación se decreta a instancias de la Administración: ésta no
puede en principio revocar el acto una vez notificado. Cuando es a instancias del
administrado: el acto administrativo recién cobra estabilidad cuando es firme, es decir,
cuando resultan irrecurribles por el administrado, sea porque se venció el plazo para
recurrir en sede administrativa o porque no es susceptible de revisión judicial.
6. Que el acto haya sido dictado en ejercicio de facultades regladas: El derecho
administrativo antiguo postulaba que el acto dictado en ejercicio de facultades
discrecionales era esencialmente revocable. Por eso este requisito establecido por la
Corte para la configuración de la denominada “cosa juzgada administrativa” en el caso
“Carman de Cantón” no hizo más que recoger el criterio imperante en la época. No
obstante ello, como bien lo ha afirmado la doctrina posterior (Marienhoff, García de
Enterría) la realidad demuestra que no existen actos enteramente reglados ni
totalmente discrecionales, sino que tales condiciones que reviste la actividad
administrativa, según que la actuación del órgano se hallare o no predeterminada por la
norma, se dan siempre en forma parcial. La legislación actual no exige este requisito.
7. Que se trate de un acto regular: El concepto de acto regular, traduce un criterio
provisorio, en el sentido de que su configuración obsta a que se extinga el acto en sede
administrativa, pero no en la judicial.
Había un viejo requisito jurisprudencial en el sentido de que la estabilidad requería que el acto
fuera regular, es decir, que fuera válido o anulable, no nulo o inexistente. Esa exigencia ha
perdido sentido práctico en el actual sistema del decreto-ley y sus modificaciones.
Tanto el acto nulo como el anulable y por supuesto el válido, tienen estabilidad en tanto
otorguen derechos. Esta simple enunciación, debe ser matizada con la redacción de los Arts. 17
y 18.
La estabilidad del acto se conecta con la clasificación de las nulidades: la protección que brinda
la cosa juzgada administrativa a los actos regulares, comprende tanto a los actos válidos como
aquellos que adolecen de un vicio de nulidad relativa (anulabilidad en la terminología al uso).
Pero también, como surge del art 17 in fine, a los nulos cuando hubiesen dado lugar a derechos
subjetivos que se estén cumpliendo.
En lo esencial, la cosa juzgada administrativa, alcanzó su expresión normativa en los Arts. 17 y
18; incluso extendiéndosela a los actos irregulares cuando generaron derechos a favor de los
particulares.
▪ Fallo Pustelnik: (1975). La Corte dijo que “dicha presunción de legitimidad de los actos
administrativos no puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos que adolecen de una
invalidez evidente y manifiesta”.
▪ Fallo Cerámica San Lorenzo: (1976). La Cámara en lo Penal Económico declaró la extinción de la
acción penal haciendo lugar a una defensa de prescripción interpuesta, apartándose de otro
precedente en la materia de la misma Corte Nacional , en el que invocado por el recurrente (4),
el órgano judicial dispuso que "carecen de fundamento las sentencias de los tribunales
inferiores que se apartan de los precedentes de la corte sin aportar nuevos argumentos que
justifiquen modificar la posición sentada por el Tribunal, en su carácter de intérprete supremo

de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia...".
• Resolución de casos prácticos tendientes a desarrollar habilidades para discernir si existen derechos
adquiridos por los particulares a la luz del acto administrativo extinguido y cuáles son las herramientas
procesales o procedimentales para exigir su cumplimiento:
UNIDAD N°6-NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO:
1. El régimen de nulidades en el Derecho Civil. El régimen de nulidades en el Derecho Público. Criterios de distinción.
2. Los actos administrativos nulos de nulidad absoluta y anulables de nulidad relativa. Las nulidades manifiestas y no
manifiestas.
3. Los vicios del acto administrativo. Determinación sobre en qué casos los vicios identificados determinan la nulidad
del acto
4. El saneamiento y conversión del acto administrativo. El plazo de prescripción de las acciones.
Punto N°1 y 2:
• El régimen de nulidades en el derecho Civil:
 Concepto: La nulidad es una sanción legal que priva a un acto jurídico de sus efectos propios o normales,
por adolecer de defectos originarios, orgánicos y esenciales, a través de un proceso de impugnación y
declaración. En otras palabras, es aquella sanción legal propia del acto jurídico a causa de un vicio que es
propio del acto desde el momento en que se constituye que conlleva a que no se obtengan los efectos
normales del acto.
 Caracteres:
1- La nulidad es una sanción (o da paso a una sanción): La doctrina mayoritaria considera que la
nulidad tiene naturaleza de sanción y consiste en la privación de los efectos propios del acto
jurídico defectuoso. Las sanciones se aplican a las personas no al acto. La nulidad en si no es la
sanción íntegra, sino el paso previo para poder aplicarla.
2- La nulidad es de carácter legal: La sanción de nulidad solo puede ser establecida por la ley, es
decir que no se puede ser creación de los magistrados judiciales o de la voluntad de las partes
del acto; esto permite distinguirla de otros supuestos de ineficacia que, como la rescisión y la
revocación, nacen de la voluntad de las partes.
3- La nulidad se aplica solo a los actos jurídicos: La nulidad es exclusivamente referido a los
negocios jurídicos que son aquellos que producen efectos propios queridos por las partes. No
hay pues nulidad de los actos ilícitos, ni de los hechos jurídicos ni de los simples actos
voluntarios.
4- La nulidad como aniquilación de los efectos del propio acto: La nulidad priva al acto jurídico sus
efectos normales; estos son los que las partes se propusieron lograr cuando celebraron el acto.
Pero ello no impide que el acto pueda producir otros efectos no queridos, como la reparación de
daños y perjuicios. Bajo este aspecto el acto no está funcionando como acto jurídico, sino como
acto ilícito. La ley detiene el efecto destructivo de la nulidad como ocurre frente a los terceros
de buena fe que han adquirido a título oneroso derecho sobre un bien registrable (Art. 392 del
CCC).
5- La nulidad por defectos originarios, orgánicos y esenciales: La nulidad es una ineficacia
determinada por defectos del negocio. Esos defectos consisten en la falta de algún requisito
conforme a la ley, que debe estar presente en el acto a celebrarse (con elementos del negocio

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Macarena A.

UNIDAD N°5-LA VÍA DE HECHO Y ACTO ADMINISTRATIVO:

1. Hechos y actos administrativos. Criterios de distinción.

jurídico exorbitante, productora de efectos jurídicos directos e individuales respecto de

 Otros tipos de actos:

I. Los actos de los Poderes Legislativos y Judicial que sistemáticamente fueran

superando así la mera discriminación subjetiva u orgánica de las actividades del

En lo sustancial de la demanda sostiene que la sanción impuesta resulta legítima y que

empleados o aplica sanciones, o a la que en similares circunstancias realiza el Poder

constancias de la causa, surge evidente que una de las partes litigantes se

de presupuestos fácticos manifiestamente irregulares, reconocidos o

4- Fallo Lipara: (1972) 250:36

2- El cumplimiento subsidiario, es decir, por otros y cargo del destinatario.

1- La ejecutoriedad: Hace a las facultades que tiene la administración para el

 El silencio en el régimen nacional, provincial, Código Contencioso administrativo, en la Ordenanza

o Fallo Gailán: La Dirección Provincial de la Vivienda dio por rescindido un “contrato de

regulatorias de la conducta de las mismas no contengan exigencias contrarias a tales

▪ Código Contencioso Administrativo:

podrá solicitar el pronto despacho en los términos establecidos en el inciso anterior y

 La cuestión de la voluntad psicológica del funcionario:

 Teoría del acto inexistente:

1- Traduce la aplicación de una construcción de corte civilista, actualmente en

jerarquía. La organización administrativa se integra generalmente sobre la base

planteen entre autoridades, organismos o entes autárquicos que actúen en la esfera de

➢ ¿Es admisible la sub-delegación?: No, no está permitida, dado que el instituto

previos para completar su integridad en términos de antecedentes. El acto puede

2) En el acto administrativo que declara la cesantía de un empleado por

2. Por falta de substrato material: Cuando la cosa a que se

a- Suspensivas: El nacimiento del derecho está subordinado al acontecimiento del

o Fallo La Internacional Empresa de Transporte: (2001). En este fallo se sostuvo que el

 La voluntad del agente:

ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez

reguladores de las situaciones que contemplan. Estos se emiten para lograr un

En definitiva, es una sanción que se le aplica al administrado por no haber

• La cosa juzgada administrativa:

actualmente este requisito ha perdido vigencia, ya con las reformas constitucionales

justifiquen modificar la posición sentada por el Tribunal, en su carácter de intérprete supremo

UNIDAD N°6-NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

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