Facultad de Ciencias Bioquímicas y Farmacéuticas. UNR.

Departamento de Bioquímica Clínica.

Área Tecnología en Salud Pública.

Tema: Sistema de salud en Argentina.

Material curricular elaborado por: Ma. Florencia Mangiameli
Año: 2006

Evolución histórica del sistema de salud en Argentina

La salud no fue, sino hasta hace poco tiempo, una temática de relevancia para el
Estado. Más aún, las políticas con respecto a la misma fueron variando a través de los
años. Sin embargo, hoy existe cierto consenso respecto a la importancia de la
intervención del Estado en materia de salud.
Para entender las complejas relaciones, componentes y actores del sistema de salud
argentino, es preciso conocer sus orígenes.
Existen, al menos, cuatro etapas identificables en función del nivel de concentración o
descentralización de las decisiones tomadas respecto del sector, así como también del
poder relativo de los actores principales involucrados (Estado, Obras Sociales y
Privados). Estos períodos se organizan de la siguiente forma:

1) el modelo “descentralizado anárquico” (hasta 1945);

2) el modelo “centralizado” (1945-1955);
3) el modelo de “descentralización del sistema” (1955-1978);
4) el modelo de “descentralización fiscal motivada por objetivos de corto
plazo” (desde 1978).

Modelo descentralizado anárquico (hasta 1945)

El paradigma reinante durante la primera mitad del siglo XX, entendía a la salud como
una cuestión meramente individual, responsabilidad y objeto de caridad. En este
contexto, el sistema sanitario argentino estaba conformado por una amplia y diversa
cantidad de instituciones que operaban en respuesta a demandas puntuales y de corto
plazo, sin ninguna coordinación y con una prácticamente escasa capacidad de
prevención y formulación de políticas a largo plazo. Las instituciones actuaban frente a
necesidades específicas, mediante esfuerzos individuales altamente fragmentados.

La función del Estado era marcadamente subsidiaria y consistía en la formación de

recursos humanos dedicados a la actividad sanitaria y la prestación asistencial. Sus
funciones incluían:

cuidar la higiene pública,

controlar epidemias,

vigilar la sanidad de fronteras,

asistencia frente a contingencias no previstas.

Esta concepción subsidiaria del rol del Estado respecto de la salud, tenía su correlato
en la estructura del Estado Nacional: el sector estaba representado por el
Departamento Nacional de Higiene, dependiente del Ministerio del Interior, así como
por la Comisión Asesora de Asilos y Hospitales regionales, que dependía del Ministerio
de Relaciones Exteriores y Culto.

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Lenta pero constantemente, en un movimiento que se afirmó durante los ´20 y los
´30, comenzaron a formarse y predominar organizaciones que reunían a personas
insertas en una misma actividad laboral -miembros de un sindicato, empleados de
empresas o instituciones privadas o estatales- y que en su mayoría tenían como
objetivo prioritario, aunque no excluyente, la financiación de la atención médica.
Nacián así, las Mutuales. A la par, se fueron generando los primeros estímulos a la
fragmentación: nacionalidad de origen, pertenencia a determinado gremio, adhesión a
determinada religión u organización política.

El modelo centralizado (1945-1955)

En la década del 1940 y a través de sus organismos gremiales representativos, los

profesionales médicos comenzaron a defender las formas organizativas que pueden
pensarse en términos de promoción de condiciones de equidad en la atención médica.
Se hablaba de una sola medicina para todos los habitantes del país (...) que garantice
a todos los individuos, en igualdad de condiciones, las mejores acciones de
prevención, recuperación y rehabilitación de la salud, bajo la responsabilidad primaria
del Estado.
El paradigma durante este período era la salud como responsabilidad del Estado. Este
cambio en la visión del tratamiento de la salud de la población, produjo una expansión
estatal -impulsada desde el gobierno central- de la cobertura sanitaria.
Durante este período, el gobierno nacional llevó a cabo un ambicioso programa de
obra pública y de expansión de servicios en todo el territorio nacional. Además, se
nacionalizaron todos los establecimientos públicos desplazando a las sociedades de
beneficiencia, se desarrolló una red de centros de atención ambulatoria y se llevaron a
cabo gran cantidad de programas dirigidos a problemáticas sanitarias específicas, lo
que generó una fuerte dependencia del sector salud con respecto al presupuesto
central.
Por otro lado, si bien continuaban existiendo sistemas de coberturas mutualistas,
ahora con fuerte predominio sindical, no se apreciaban separaciones entre
prestadores y financiadores de salud.
Se observa la tendencia de las entidades mutuales a reagrupar los trabajadores por
rama de producción, sentando las bases de lo que luego serían las Obras Sociales.
Es de gran importancia durante esta etapa, la transformación del Departamento
Nacional de Higiene en Dirección Nacional de Salud Pública y Asistencia Social,
convirtiendo por primera vez a la salud pública en un asunto de interés específico. En
1946, se crea la Secretaría de Salud Pública y en 1949 el Ministerio de Salud Pública.
Desde estas dependencias, se llevó a cabo una ampliación de la cobertura asistencial
dirigida a sectores sociales que hasta entonces habían tenido un acceso limitado y
marginal a la atención médica hospitalaria. Se instalaron nuevos hospitales y centros
médicos ambulatorios, a la vez que se incrementó el número de empleados afectados
al Ministerio de Salud Pública. El crecimiento del número de camas hospitalarias del
sector público fue considerable: de las 63.000 existentes es 1946 se avanzó a
108.000 en 1955.
Esta expansión del sistema de salud público convirtió al hospital público en un centro
formador de nuevos profesionales y en un lugar de atención médica “para todos”.
Bajo la gestión del Dr. Ramón Carrillo, primer ministro de salud de la Argentina, se
iniciaron una serie de medidas que expresaban la voluntad de regular la Salud por
parte del Estado así como de mantener un adecuado acceso para los sectores sociales
menos pudientes.

La descentralización del sistema (1955-1978)

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Tras el derrocamiento de Perón en 1955, el gobierno de la llamada Revolución
Libertadora inició una serie de reformas tendientes a transferir hacia provincias y
municipios, las responsabilidades técnicas y administrativas de los establecimientos
públicos en manos del Estado Nacional, muchos de los cuáles habían sido construidos
durante el periodo anterior. Se observa así, una progresiva desconcentración de los
centros de planificación y decisión de los servicios de salud, durante la etapa 1955-
1978, cuando se realizaron las primeras transferencias de hospitales nacionales a las
provincias, con total falta de asistencia técnica y financiera adecuada para una
descentralización exitosa. Esto trajo aparejado un rápido deterioro de los
establecimientos, generándo un desgaste de la hegemonía estatal en la oferta de
servicios, así como un crecimiento de las Obras Sociales que comenzaron a cobrar
importancia dentro del entramado de actores relevantes del sistema de salud.
Los antecedentes históricos del sistema de Obras Sociales en nuestro país, se
remontan a las sociedades de ayuda y socorros mutuos organizadas espontáneamente
por la inmigración europea a mediados del siglo XIX. A pesar del fuerte impulso que
recibió esta forma de organización de los servicios médicos durante la década
peronista, las Obras Sociales tal como hoy las conocemos no fueron una creación de
dicho gobierno. Se tiende a vincular el origen de los sindicatos con el gobierno
peronista porque este dio gran aliento al desarrollo de las Obras Sociales sindicales.
Sin embargo, en el origen de las mismas (de 1955 a 1970) los aportes para la
cobertura de atención médica se establecían en las convenciones colectivas, lo cuál
implicaba una fuerte diferenciación y fragmentación del sistema como consecuencia
de las diferentes fuerzas de cada sindicato, que determinaban a su vez, la forma de
funcionamiento de sus respectivas Obras Sociales. Cada una desarrolló una estrategia
de prestación directa de servicios de salud a sus afiliados a través de instalaciones
propias. Los pequeños y medianos sindicatos también lo hicieron pero a través de
prestaciones indirectas de servicios de salud y en convenio con el sector privado. Las
Obras Sociales durante las décadas del años cincuenta y sesenta formaban un
conjunto heterogéneo, con regímenes extremadamente variados de prestaciones,
brindadas solo en parte a través de servicios propios.
Es muy importante destacar que el Estado poseía escasa información sobre las Obras
Sociales y no tenía control sobre sus fondos administrados ni lograba regular la
coordinación que existía entre ellas.
Durante el gobierno del general Onganía se proscribió la actividad política y sindical,
permitiendo solo el crecimiento de los “sindicalistas dialoguista”, con los que el
gobierno de facto entabló relación a través una ley pro sindical, de 1970, que se
constituiría como un importante recurso de poder: las Obras Sociales. A través de
esta ley se intentó fortalecer las estructuras sindicales más pragmáticas y proclives al
diálogo y a la negociación con el gobierno militar, con el objetivo de desactivar el
conflicto social existente. Entre sus aspectos más relevantes, esta ley involucraba las
siguientes características:

cubría a todas las Obras Sociales (estatales, paraestatales, organismos

descentralizados, de empresas del Estado y obras sindicales),

los recursos par las mismas provendrían de una contribución de los empleadores
del 2% de la nómina salarial, un aporte de los trabajadores del 1% de sus
remuneraciones (1% adicional para quienes poseyeran una o más personas a su
cargo) y un 2% de los haberes previsionales de jubilados y pensionados que se
incorporaran al sistema,

las Obras Sociales serían conducidas por los mismos sindicatos que recaudarían
sus fondos sin intermediación alguna.
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Los fondos de las Obras Sociales no quedaban ahora sólo librados a la negociación
entre empleadores y trabajadores. La ley establecía un piso de contribución
obligatoria para ambos. Sin embargo, la determinación de la obligatoriedad de la
afiliación al sistema de Obras Sociales de todos los trabajadores en relación de
dependencia, así como la generalización de la contribución patronal, son una muestra
concreta de cómo la sanción de la ley reforzaba el poder económico y político de los
gremios y sindicatos.

Se creó entonces buscar año el Instituto Nacional de Obras Sociales (INOS) para
promover, coordinar e integrar las actividades de las Obras Sociales y para realizar
actividades de evaluación técnica y contable. Y se estableció un Fondo de
Redistribución administrado por el INOS para incrementar o mejorar la capacidad
instalada de las Obras Sociales o para asistir financieramente a las mismas.
La capacidad reguladora del INOS resultó insuficiente para atenuar la heterogeneidad
característica del sistema de obras sociales que se manifestaba en las dimensiones de
la cartera de beneficiarios, en los recursos disponibles por beneficiario, en la
estructura de servicios ofrecida, en el perfil de consumo por afiliado, en las
condiciones de accesibilidad, en la estructura de costos y en el modelo de
organización de la atención médica desarrollado.
Posteriormente, la ley 23.661 impuso en la conducción del sistema a un nuevo
organismo dependiente del Ministerio de Salud y Acción Social: la Administración
Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL), que reprodujo la inoperancia regulatoria de
su antecesor, el INOS.

Es importante destacar, que además del fortalecimiento de las Obras Sociales, el

paradigma que guió las reformas en el sector público fue el del Estado como
subsidiario. Se buscaba “provincializar” la capacidad instalada que poseía el gobierno
central.
La conformación de un esquema integrado por parte del gobierno central, con bases
en planes globales de salud que retomarían las acciones provinciales, intentó
concretarse a inicios de la década del setenta a través de la creación del Comité
Federal de Salud y del Consejo Federal de Salud. Sin embargo, este intento del Estado
Nacional de atenuar los niveles de fragmentación, no tuvo demasiado éxito. Tampoco
se completó la descentralización financiera desde la Nación hacia las provincias.
En 1974, se creó el Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS), con el propósito de
conformar un sistema único de salud con eje en el Estado que asegurara un acceso
igualitario a la salud para toda la población. Este proyecto no logró suscitar el interés
de las Obras Sociales ni de la mayoría de las provincias. No obstante, hasta su
intervención por el nuevo gobierno militar, en 1976, el SNIS registró avances en
algunas provincias.
Puede considerarse un hecho central de este período, la relegación de la
descentralización Nación-Provincias, a causa de la preponderancia que adquirió la
consolidación de las Obras Sociales como eje del sistema prestacional. El crecimiento
de esta forma de prestación de la salud bajo la administración de los sindicatos redujo
la importancia del sector público en su totalidad, relativizando la importancia de las
políticas de descentralización fiscal. Dada la obligatoriedad de las cargas sobre la
nómina salarial a las Obras Sociales controladas por los sindicatos de cada una de las
correspondientes ramas de actividad, este nuevo polo prestacional devino en una
suerte de descentralización sui generis del sistema de salud. Cada sindicato desarrolló
su esquema prestacional circunscripto a las necesidades de sus afiliados , desarrollo

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que se dio en el marco de un escaso poder de reglamentación y coordinación de las
autoridades sanitarias y provinciales.

Poco se avanzó en este período en términos del logro de una mayor coordinación
entre prestadores de Obras Sociales, hospitales provinciales y nacionales.

La descentralización orientada por las relaciones financieras entre la nación y

las provincias inaugurado en 1976 (1978 en adelante).

Durante la década de 1970, el financiamiento del Estado y la provisión de salud

cayeron significativamente. Hacia fines de esta década, se retomó la política de
descentralización fiscal, en el marco de una declinación de la participación pública en
el área de la salud. A través de la Ley 21.883, se aprobaron distintos convenios entre
Nación, Provincias y Municipios con los se transfería de la Nación, 65 hospitales hacia
distintas jurisdicciones.
Este proceso de descentralización asumió dos rasgos básicos. Por un lado, los
gobiernos provinciales firmantes de los acuerdos con la Nación, eran solo delegados
del Poder Ejecutivo Nacional durante un período de gobiernos de facto. Por otro lado,
en ningún caso existió una compensación presupuestaria por la transferencia de los
hospitales públicos que se llevó a cabo como resultado de la presión que ejerció el
Gobierno nacional a las provincias que se hicieron cargo de mayores funciones sin
recibir recursos.
Durante este período, se impulsaron otras cuatro medidas importantes en términos de
la transformación del sector:

fijación de aranceles en los servicios asistenciales públicos, en el ámbito de la

ciudad de Buenos Aires y en 14 provincias.

sanción de la Ley 29.269 de Obras Sociales en 1980 que aumentó el poder de la
Secretaría de Seguridad Social.

desarrollo de un mercado de servicios de salud, consecuencia de la reducción de
la capacidad orientadora y fiscalizadora del Estado, que llevó a un uso
indiscriminado e innecesario de recursos tecnológicos.

ampliación de lo que primero se llamó Comité Federal (1972) y luego reuniones
de Autoridades de Salud (1976-1980) y que implicaban encuentros periódicos de
autoridades provinciales y nacionales en un ente mayor y con más capacidad
aglutinante que se denominó Consejo Federal de Salud (CO.FE.SA).

Para 1983, con la vuelta de la democracia, el deterioro de los servicios del sistema de
salud se veía reforzado por la profunda crisis económica que afectaba al país.
A mediados de los ´80, tras el fracaso del SNIS impulsado en la década anterior,
avanzó la propuesta de un nuevo marco normativo para articular los diferentes
subsectores. Se sancionaron en 1988, dos leyes:

la Ley 23.660 de “Obras Sociales”, que no introdujo modificaciones sustantivas

en relación con la Ley de 1970, manteniendo la totalidad de las Obras Sociales
como prestadoras del sistema, pero sujetas a un marco más amplio y formando
parte del Seguro Nacional de Salud. Se mantuvo, la obligatoriedad de la afiliación
para los trabajadores en relación de dependencia, pero se eliminó la cláusula de
adhesión obligatoria a la Obra Social por rama de actividad.

la Ley 23.661 de “Seguro Nacional de Salud”, que buscaba mejorar la cobertura
y equidad de la oferta de salud, organizándola dentro de una concepción
integradora y dejando en manos del Ministerio de Salud la articulación de los
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 servicios de salud de los diferentes subsistemas, pero dándole un mayor
protagonismo a las Obras Sociales.

Paralelamente a estos hechos, el subsector privado fue aumentando paulatinamente

su importancia, fuertemente favorecido por la política económica desarrollada por el
gobierno entre 1977 y 1981: la sobrevaluación de la moneda nacional junto con la
reducción de las barreras arancelarias constituyeron un importante incentivo para que
los prestadores importaran tecnología médica.
La política descentralizadora se retoma otra vez en la década de los ´90, ahora bajo
gobierno democrático, acompañado de profundos cambios en la política social y de la
llamada reforma del estado. Esto impactó profundamente sobre el subsector de la
salud pública.

En resumen, la evolución del sector salud en Argentina está marcada por tres lógicas
convergentes:

un primer establecimiento temprano y “débil” del sector con el objetivo de

prevenir enfermedades y plagas que lleva a la constitución de un sistema disperso
que luego será necesario articular;

un fuerte momento de concentración y expansión de la atención médica a la
población en el marco del gobierno de Perón, que le imprimió al sector
características tales como la mayor capacidad asistencial adquirida y el impulso de
un nuevo sector (el de Obras Sociales) que luego se convertió en un actor central
del sistema y;

por último, un asistemático intento de descentralización de la gestión de la salud
de la Nación hacia las provincias, del manejo de los hospitales, etc. que se impulsa,
se interrumpe o se debilita según los distintos períodos.

De estas etapas se forman los elementos centrales y constitutivos del sistema de

salud en la Argentina: fragmentación, la sobredimensión (en términos de equilibrio
sistémico, no de capacidad de movilización de recursos) del subsector de Obras
Sociales y los repetidos intentos de descentralización.
El sistema de salud de la Argentina en general y el sistema de Obras Sociales en
particular como uno de sus ejes fundamentales, han acumulado una enorme cantidad
de inadecuaciones y han sufrido reformas parciales, incompletas, fruto del interjuego
de actores con diferentes propuestas e intereses.

El área de la salud: subsistemas que lo componen

El sistema de salud argentino está compuesto por tres conjuntos distintos, a los que
llamaremos subsistemas:

el Subsistema público,

el subsistema de las Obras Sociales,

el subsistema privado.

La falta de adecuada coordinación y articulación entre ellos impide la conformación de

un “sistema formal de salud”, atentando contra el uso eficiente de recursos y el logro
de niveles aceptables de equidad en su cobertura. La ausencia de articulación es una
falencia ministerial ya que le corresponde, formalmente, al Ministerio de Salud la
coordinación del mismo.

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Más aún, dentro de los subsistemas existen serios niveles de fragmentación. Los
subsectores de Obras Sociales (seguridad social) y privado, están compuestos por
gran número de organizaciones heterogéneas en cuanto al tipo de población que
agrupan, cobertura que brindan, recursos financieros por afiliado y modalidad de
operación y el subsector público posee tradicionalmente, una falta de articulación
entre las diferentes jurisdicciones (nacional, provincial, municipal).

Subsistema público

Provee servicios de salud en forma gratuita, en teoría a toda la población, a través de

una red de hospitales públicos y centros de salud. En los hechos, abarca
aproximadamente al 30% de la misma, en su mayoría a grupos sociales de bajos
ingresos, que carece de cobertura de alguno de los otros dos subsectores. La
distribución geográfica de sus servicios es muy amplia, con presencia en las zonas
consideradas no rentables por el sector privado.
Opera a través de los Ministerios / Secretarías de Salud en sus tres niveles (nacional,
provincial y municipal). El Ministerio de Salud de la Nación, detenta oficialmente,
desde los ´90, las funciones de coordinación, regulación y asistencia técnica. En los
hechos prácticos, es muy pobre su intervención en la política de salud nacional.
Sus recursos, que provienen del sistema impositivo, representan un porcentaje muy
pequeño del gasto público, lo que acota aún más sus posibilidades de acción.
Como un elemento extra al tema de la coordinación, debemos recordar que durante
las últimas décadas, producto del progresivo proceso de transferencia de
establecimientos de salud, se ha visto reforzada la importancia de los Ministerios o
Secretarías de Salud provinciales, los cuales
han debido hacerse cargo de muchos de los hospitales públicos nacionales y realizan
con sus propios recursos alrededor del 75% del gasto público destinado a la
financiación de servicios de atención médica.
Dada la autonomía provincial en materia de decisiones sanitarias en sus
jurisdicciones, el poder de decisión del Ministerio de Salud de la Nación se ve aún más
limitado. La situación de los Municipios también es afectada por la transferencia de la
Nación a las provincias, puesto que estas últimas no fueron mayoritariamente
descentralizadas a los niveles locales.
A pesar de todo esto, es el Ministerio de Salud el organismo encargado de regular la
totalidad del sistema de servicios de atención médica. Tiene formalmente a su cargo
la normatización regulación, planificación y evaluación de las acciones de salud que se
llevan a cabo en el territorio nacional comprendiendo la promoción, prevención,
recuperación, planificación y rehabilitación. Además, administra en forma directa cinco
hospitales con funciones específicas y programas especiales.
Participa, a través de la Superintendencia de Seguros de Salud (SSS) -un organismo
descentralizado dentro de su jurisdicción- en la administración de los fondos de la
seguridad social y coordinación de las Obras Sociales.
La SSS es un ente de supervisión, fiscalización y control de los agentes que integran
el sistema nacional de seguros de salud, que reemplaza a la Administración Nacional
del Seguro de Salud (ANSSAL), la cual se encargaba de promover el desarrollo de las
prestaciones médico asistenciales, coordinar y supervisar las actividades de los entes
de Obras Sociales en la definición de la política relativa a las mismas. La SSS fue
creada a través del Decreto 1615 del año 1996, como resultado de la fusión de:

el ANSSAL creado por Ley 23661;

el Instituto Nacional de OS (INOS) creado por Ley 18 610 y;

la Dirección Nacional de OS (DINOS) creada por Ley 23.660.
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La relación Nación - Provincias no siempre presenta una adecuada coordinación y
articulación. Sus vínculos se establecen a través del Consejo Federal de Salud
(COFESA) pero pueden observarse servicios superpuestos, situaciones de doble
regulación y fiscalización y sobreabundancia de normas para habilitaciones y
acreditaciones, todo lo cuál complica en extremo el control, la regulación y la
coordinación de este subsector.

Otra característica central de este subsector, es el doble vinculo laboral que

establecen sus recursos humanos (principalmente, los profesionales y los técnicos)
que, en su mayoría, desarrollan actividades en el sector privado en forma
independiente o vinculados a los establecimientos públicos.

Subsistema de Obras Sociales

El sistema de Obras Sociales en la Argentina puede considerarse producto de las

décadas de los 60/70, en lo que denominaremos Estado de Bienestar Incompleto -
incompleto si consideramos que a diferencia de los modelos europeos que lo
inspiraron, en la Argentina las coberturas nunca llegaron a universalizarse y el sistema
careció y carece de un verdadero seguro de desempleo.
Si bien las Obras Sociales existían desde mucho tiempo antes, se estructuró a partir
de un acuerdo establecido a fines de los ´60 por la Confederación General de Trabajo
(CGT) y la Confederación Médica de la República Argentina (COMRA), favorecido y
alentado por los gobiernos de facto que se sucedieron desde el golpe de Onganía. Se
consolidó a través de los decretos – ley: 18.610/70 y 19.710/71, que otorgan
reconocimiento jurídico a las relaciones de poder constituidas en el interior del sector
y definen las modalidades de organización y financiación de los servicios de atención
médica. En la práctica si no en el discurso, la sanción de esta ley significó resignar los
principios de universalización y accesibilidad igualitaria y conformar definitivamente
un modelo basado en la solidaridad grupal.
Históricamente, el rasgo central de este subsector fue el carácter obligatorio de
adhesión y la organización por rama de actividad, que durante las décadas del 50 y
del 60 formaban un conjunto heterogéneo, con regímenes extremadamente variados
de prestaciones, brindadas solo en parte a través de servicios propios.
Actualmente está conformado por instituciones que cubren las contingencias de salud
y proveen infraestructura de turismo y asistencia social a los trabajadores en relación
de dependencia (sobre todo a partir de Obras Sociales sindicales) y a los jubilados del
régimen nacional de previsión social a través del Programa de Asistencia Médico
Integral (PAMI). Así, este subsector se constituye como un seguro social para la
protección de los trabajadores asalariados (y sus familiares directos) cuyo aporte es
obligatorio y se realiza a través de las contribuciones tanto del empleador como del
empleado. Pero, pese a la existencia de gran cantidad de instituciones, los
beneficiarios y recursos se concentran en un número relativamente reducido de estas,
influyendo así en la inviabilidad financiera de muchas de ellas.
Sobre un total de 290 entidades, excluyendo el PAMI, las primeras 20 Obras Sociales
del ránking nuclean el 65,7% de los beneficiarios totales, y entre ellas las 10 primeras
entidades absorben el 51, 52% de la población total.
Las Obras Sociales de régimen nacional, más de 300 instituciones a comienzos de la
década del ´90, son los agentes centrales del seguro de salud y dan cobertura a más
del 50 % de la población con seguro obligatorio; se encuentran bajo la dirección y
coordinación de la Superintendencia de Servicios de Salud (SSS) desde 1996 (Decreto
446/00). Las Obras Sociales provinciales, 23 instituciones, otorgan cobertura a
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aproximadamente el 30 % de la población, fundamentalmente empleados del sector
público provincial y sus dependientes. Su fuente de financiamiento son las
contribuciones de empleados y empleadores vinculadas a los ingresos que en las
Obras Sociales de régimen nacional se establecieron en un 8% de la nómina salarial
(luego modificadas) y, en el caso de las provinciales, varían entre el 7 y el 12,5%.

Pero además de nuclear a una gran parte de la población, la importancia de este

subsector radica en su capacidad para tornarse un eje constitutivo del sistema de
salud argentino desde 1970. El Sistema de Salud argentino ha girado
fundamentalmente alrededor de este subsistema, fuertemente dependiente de los
cambios políticos y del mercado laboral ocurridos en las últimas 4 décadas.
El desarrollo del seguro social bajo jurisdicción sindical desde los años cuarenta,
produjo una redistribución de poder hacia los sindicatos, los cuales ganaron un
enorme poder con el control y la administración de los fondos. Esta fuerte vinculación
entre Obras Sociales y sindicatos ha generado una continua politización de los
conflictos que implica, la mayor parte de las veces, que se privilegien objetivos de
esta lucha política por sobre las necesidades del área de la salud.

Una consecuencia importante de la formación de este subsistema, una Obra Social

ligada a una rama de actividad específica, es la creación de un seguro de salud basado
en la categoría de trabajadores formales, sujeto a la existencia de un mercado de
trabajo con condiciones de pleno empleo y alta tasa de salarización.

Subsistema privado.

Está conformado por un gran número de instituciones muy heterogéneas, costos de

operación extremadamente altos y escasa transparencia en las áreas de competencia
y protección del consumidor. Se financia a partir del aporte voluntario de sus usuarios
que, por lo general, tienen medianos y altos ingresos y que muchas veces también
cuentan con cobertura de seguridad social (“doble afiliación”). Incluye un amplio y
diverso grupo de entidades, denominadas en conjunto como empresas de Medicina
Prepaga, cuya oferta presenta una dispersión de precios y servicios cubiertos mucho
mayor que el de las Obras Sociales.
Las empresas de Medicina Prepaga con fines de lucro se agrupan en dos cámaras
empresariales: la Cámara de instituciones Médico-Asistencial de la República
argentina y la Asociación de Entidades de Medicina Prepaga (que representa a las
empresas sin servicios propios). Las cámaras agrupan a alrededor de 70 firmas de un
total estimado de 150 con ubicación en Capital Federal y Conurbano y 46 empresas
radicadas en el interior. La afiliación se concentra fundamentalmente en la Capital
Federal y, en menor medida, en el Gran Buenos Aires, existiendo algunas importantes
entidades en las provincias de Santa Fe, Córdoba, Mendoza, Entre Ríos y Tucumán.
La cobertura de las Prepagas o mutuales alcanza un 7,9 de la población. Por su parte,
la “doble afiliación” (Prepaga más Obra Social) alcanza a un 4,2% de la población
Durante los últimos años, el subsector privado ha evidenciado un rápido crecimiento,
consolidándose como prestador del sistema de las Obras Sociales. a fines de la década
de los años sesenta, sus establecimientos representaban un tercio del total nacional, a
mediados de los noventa superaban el 50%.
Es importante señalar, que a pesar de poseer un gasto anual menor en comparación
con los otros dos subsectores, su gasto per cápita es el más elevado. Además, para
comprender este subsector, debemos recordar que el Estado ha tenido una mínima
intervención regulatoria en el área.

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Las diez empresas líderes del mercado argentino concentran, aproximadamente, el
46,3% de la facturación y el 41% de la demanda. Por otra parte, las entidades más
grandes tienen un ingreso promedio mensual por beneficiario que duplica al de las
menores. Estas últimas, por otro lado, tienen mayor presencia en el interior del país.
Un fenómeno que se observa es la creciente tendencia, entre las Prepagas, a
establecer contratos prestacionales con las Obras Sociales. Esta modalidad que se
inició con contratos con algunas Obras Sociales de personal superior, como OSDE, se
extendió a un espectro mucho más amplio de entidades a través del gerenciamiento
de sus contratos capitados. Existen situaciones en que una misma Obra Social
establece convenios con más de una empresa de medicina Prepaga.
La existencia de estos convenios se convierte en una estrategia de competencia entre
OS, permitiendo a los afiliados acceder, indirectamente, a los servicios de las
empresas de medicina Prepaga.

Programa Médico Obligatorio (PMO).

Resolución n° 939/2000 – Ministerio de Salud 24-oct-2000

Apruebase el Programa Medico Obligatorio para los agentes del seguro de salud
comprendidos en el art. 1 de la ley 23660, el catalogo de prestaciones de dicho
programa y las guias de orientacion para el diagnostico y tratamiento de los motivos
de consulta prevalentes en la atencion primaria de la salud.

Abrogada por resolucion n° 1991/2005 - art. 6.

Resolución 1991/2005

Apruébanse como parte integrante del Programa Médico Obligatorio las

previsiones de la Resolución nº 201/2002 - Bs. As., 28/12/2005

Artículo 1º — Apruébese como parte integrante del Programa Médico Obligatorio

las previsiones de la Resolución Nº 201/02-MS, sus ampliatorias y modificatorias,
con más las inclusiones de los Anexos que conforman el presente acto administrativo.
Art. 4º — El Programa Médico Obligatorio a que refiere el artículo 1 del presente
comenzará a regir a partir del 1º de enero de 2006.
Art. 6º — Deróguese las Resoluciones Nros. 939/ 00-MS, 1/01-MS y 45/01-MS.
Art. 7º — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y
oportunamente archívese. — Ginés M. González García.

Decreto 486/02 - Emergencia Sanitaria Nacional

Capítulo IV: Sistema Nacional del Seguro de Salud.

Título I: Garantía de las prestaciones básicas esenciales.

Art. 18. - Facúltase al MINISTERIO DE SALUD para definir, dentro de los TREINTA
(30) días de la vigencia del presente, en el marco del Programa Médico Obligatorio
(PMO) aprobado por Resolución del citado Ministerio Nº 939 del 24 de
octubre de 2000 y sus modificatorias, las prestaciones básicas esenciales a las que
comprende la emergencia sanitaria. A esos fines se considerarán prestaciones básicas
esenciales las necesarias e imprescindibles para la preservación de la vida y la
atención de las enfermedades, las que deben garantizar como prioridad el Sistema

10
Nacional del Seguro de Salud y el Instituto Nacional de Servicios Sociales
para Jubilados y Pensionados, mientras subsista la situación de emergencia.

Art. 19. - Las respectivas autoridades de la Superintendencia de Servicios de

Salud y del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados, quedan facultadas para programar en forma independiente, el orden
de prioridades de la cobertura de aquellas prestaciones no alcanzadas por la definición
a que se refiere el artículo precedente, conforme evolucione la situación de
emergencia.

Art. 20. - La incorporación de nuevos medicamentos, procedimientos terapéuticos y

tecnologías médicas a cargo del Sistema Nacional del Seguro de Salud queda
sujeta a la autorización por Resolución Conjunta de la Superintendencia de
Servicios de Salud la Superintendencia de Servicios de Salud y de la
Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica
(ANMAT), de conformidad con lo que determine la normativa que dicte, en el plazo
de Treinta (30) días, el Ministerio de Salud.

Resolución 201/2002: Programa Médico Obligatorio de Emergencia (PMOE)

El PMOE, emitido por el Ministerio de Salud por Resolución n° 201/02, establece las
prestaciones básicas esenciales que deben garantizar las Obras Sociales y Agentes del
Seguro a toda la población beneficiaria. Se encuentra vigente mientras dure la
emergencia nacional.

Anexo I: Cobertura. Este anexo determina la cobertura básica en: Atención Primaria
de la Salud; Atención Secundaria; Internación; Salud mental; Rehabilitación;
Odontología; Medicamentos; Otras coberturas. Coseguros.
Anexo II: Catálogo de Prestaciones. Listado de prestaciones que las Obras
Sociales y Agentes del Seguro de Salud se encuentran obligados a brindar según
condiciones que se establecen.
Anexo III: Formulario Terapéutico / Listado de principios activos.
Anexo IV: Medicamentos. Precios de Referencia. Listados de monodrogas que
figuran en el Anexo III agrupadas según sus distintas dosis y formas farmacéuticas.
Se estableció el precio de referencia y el 40% del mismo - mínima cobertura
obligatoria para las Obras Sociales y Agentes del Seguro de Salud.

Bibliografía seleccionada.

Acuña, C. H. y Chudnovsky, M. El Sistema de Salud en Argentina. Marzo 2002.

Disponible en URL:

Mera J, Bello J. Organización y Financiamiento de los Servicios de Salud en

Argentina. Edición Nº 1 Buenos Aires - Argentina - OPS – 2003.

Róvere, M. Idas y Vueltas en la (des)regulación del Sistema de Obras Sociales

en Argentina. Revista Aportes para el Estado y la Administración Gubernamental –
Salud y Políticas de Estado. Otoño 2001. Nº 17.

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de salud en Argentina. Revista Aportes para el Estado y la Administración
Gubernamental – Salud y Políticas de Estado. Otoño 2001. Nº 17.

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http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/110000-
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Ministerio de Salud y Medio Ambiente de la Nación Argentina. Disponible en URL:
http://www.femeba.org.ar/fundacion/quienessomos/pdf_revisiones/pmo.pdf -
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