¿Qué Es El Derecho Administrativo - LP

7/6/24, 1:00 ¿Qué es el derecho administrativo?
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¿Qué es el derecho administrativo?

POR JOSÉ MARÍA PACORI CARI - 25 OCTUBRE, 2021
Sumario: I. Funciones estatales, II. ¿Qué es la Administración Pública?, III. ¿Qué es el

Derecho Administrativo?, IV. Ubicación del Derecho Administrativo, V. Principios del
Derecho Administrativo, VI. Fuentes del Derecho Administrativo, VII. Relación con otras
ramas del Derecho, VIII. Organización administrativa, IX. Acto administrativo, X.
Procedimiento administrativo, XI. Silencio administrativo, XII. Contratación pública, XIII.
Bienes estatales, XIV. Empleo público, XV. Servicio público, XVI. Limitación de derechos,
XVII. Responsabilidad administrativa, XVIII. Proceso contencioso administrativo.
Lea también: Diplomado Derecho administrativo y procedimiento sancionador.

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INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO
NOCIONES BÁSICAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
El ser humano desde que nace hasta que muere se relaciona con entidades públicas: la
inscripción de su nacimiento o la emisión de su acta de defunción nos hace notar la
importancia del Derecho Administrativo en la vida de las personas naturales.
El estudio del Derecho Administrativo es de importancia en las ciencias jurídicas desde

que nos ayuda a comprender la ejecución de las instituciones previstas en la Constitución
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en la vía práctica de los ciudadanos.
1. FUNCIONES ESTATALES
El artículo 1 de la Constitución Política del Perú de 1993 indica que “La defensa de la
persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del
Estado”.
Así, encontramos una dicotomía entre la persona humana y el Estado, encargándose a

este último la obligación de la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad
por la cual se considera a la persona como una realidad en sí misma, esto es, fuente de
todo lo que le rodea. Entonces, la estructura del Estado está dividida, in essentia, en la
función legislativa, la función judicial y la función ejecutiva (esta última función
corresponde a la función política y a la función administrativa).
1. La función legislativa la ejerce el Congreso de la República, también denominada Asamblea

Legislativa, quien se encarga de elaborar y emitir leyes en representación del pueblo. Ergo, al
ser las leyes manifestación de la voluntad de la población, no pueden ser consideradas
actos administrativos.
2. La función judicial está a cargo del Poder Judicial y es ejercida por los jueces, quienes a
través del principio de independencia jurisdiccional administran justica en nombre de la
Nación. Ergo, las sentencias tampoco son actos administrativos al ser expresión de la
justicia de la población.
3. La función ejecutiva la ejerce Poder Ejecutivo, cuya figura más representativa es el

presidente de la República, quien está en la obligación de ejecutar la leyes que emite el
Congreso de la República y hace cumplir las sentencias emitidas por los jueces del Poder
Judicial.
Al lado de estas funciones, encontramos dos (2) funciones adicionales:
4. La función gobernativa por la cual las autoridades políticas (verbi gratia, los congresistas)
pueden ejercer decisiones políticas, como el voto de confianza a un gabinete ministerial. Los
actos políticos no pueden estar sujetos a un control judicial, por lo que tampoco pueden ser
considerados actos administrativos. “Por acto de gobierno entendemos la manifestación de
naturaleza política que realiza la administración pública, la cual no puede ser atacada por vía
jurisdiccional”[1].
5. La función administrativa corresponde a la actuación y actividad administrativa que realizan

las entidades públicas y sus agentes públicos para garantizar la prestación de servicios
públicos y la protección del interés público.
II. ¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
El Derecho Administrativo (Administrative Law) es el Derecho que regula la Administración

Pública. Este término se utiliza desde dos (2) puntos de vista:
1. Desde el punto de vista subjetivo, la Administración Pública, con mayúsculas, se refiere a las
personas jurídicas de derecho público que realizan actuaciones administrativas.
2. Desde el punto de vista objetivo, la administración pública, con minúsculas, se refiera a la

función estatal que realizan las entidades públicas del Estado en su actuación diaria de
prestación de servicios públicos y protección del interés público.
La administración pública es una función estatal que realizan las entidades públicas que
se constituyen en Administraciones Públicas en los distintos niveles de gobierno nacional,
regional y local (verbi gratia, la función de fiscalización de prestación de servicios
educativos que realiza Indecopi a las instituciones educativas particulares).
III. ¿QUÉ ES EL DERECHO ADMINISTRATIVO?
Conforme a lo que entendemos por Administración Pública, podemos definir el Derecho

Administrativo como el sistema integrado de normas jurídicas que regulan las relaciones
jurídicas entre las entidades públicas y los administrados en el ejercicio de la función
pública.
1. Donde el término “entidades públicas” de la Administración Pública corresponderá a[2]:
El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos;
a. El Poder Legislativo;
b. El Poder Judicial;
c. Los Gobiernos Regionales;
d. Los Gobiernos Locales;
e. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren
autonomía.
f. Las demás entidades, organismos, proyectos especiales, y programas estatales,

cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se
consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato
expreso de ley que las refiera a otro régimen; y,
g. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o
ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del
Estado, conforme a la normativa de la materia.
2. Por su parte, el término “administrados” corresponde a la persona natural o jurídica que,

cualquiera sea su calificación o situación procedimental, participa en el procedimiento
administrativo[3].
IV. UBICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El Derecho se divide en Derecho Privado y Derecho Público. Dentro del Derecho Privado
encontramos el Derecho Civil y el Derecho Comercial; en el Derecho Público encontramos,
entre otros, el Derecho Constitucional, Derecho Penal, Derecho Procesal y el Derecho
Administrativo, por cuanto estos Derechos guardan relación con el ejercicio del poder
público. De allí que se indique que el Derecho Administrativo es una rama del Derecho
Público, en el entendido que regula las relaciones públicas que se generan entre las
entidades públicas y los administrados.
V. PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Ahora bien, el Derecho Administrativo ha logrado su autonomía por cuanto ante el vacío o
defecto en sus normas jurídicas puede ser integrada a través de principios propios. En
esencia, estos principios son:
1. Principio de legalidad
Por el que los agentes públicos pueden hacer todo aquello que expresamente les permita
la ley. Es por eso que se indica que “Las autoridades administrativas deben actuar con
respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén
atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”[4].
2. Principio de interés público
El interés público de la colectividad en su conjunto debe prevalecer sobre el interés o

intereses particulares. Es también conocido como bien común o interés común. “El
interés público tiene que ver con aquello que beneficia a todos; por ende, es sinónimo y
equivalente al interés general de la comunidad. Su satisfacción constituye uno de los
fines del Estado y justifica la existencia de la organización administrativa”[5].
3. Principio de transparencia
Implica que el actuar de las entidades públicas debe ser transparente respecto de todas
sus actuaciones de tal manera que los administrados pueden conocer y, si lo consideran,
ejercer un control sobre las mismas. El Estado promueve “la transparencia de los actos
del Estado” y “el derecho fundamental del acceso a la información”, desde que “todas las
actividades y disposiciones de las entidades están sometidas al principio de
publicidad”[6].
VI. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Los principios del Derecho Administrativo son también fuentes del Derecho
Administrativo al lado de las siguientes fuentes:
1. Normas constitucionales
Ab initio, es la Constitución Política del Perú de 1993, asimismo deberá de tenerse en

cuenta lo dispuesto en la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución que
indica “Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce
se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los
tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”.
2. Normas legales
Son las leyes que emite el Congreso de la República, los Decretos Legislativos que emite
el Poder Ejecutivo por delegación del Legislativo, los Decretos de Urgencia, las
Ordenanzas Regionales y las Ordenanzas Municipales, entre otras normas con rango de
ley. Asimismo, en estas fuentes encontramos a las normas con fuerza de ley como son el
Decreto Ley y la Sentencia del Tribunal Constitucional que declara la inconstitucionalidad
de una norma.
3. Normas reglamentarias
In genere, desarrollan una norma legal, verbi gratia, los decretos supremos, los decretos
regionales y los decretos de alcaldía. “Si bien gramaticalmente reglamento es un conjunto
de reglas, normas, principios o pautas que rigen una actividad, la expresión está
reservada a un cuerpo normativo de carácter jurídico; se le estudia como fuente del
derecho y aparece en la pirámide jurídica debajo de la ley”[7].
VII. RELACIÓN CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO
Lo indicado nos lleva a encontrar una necesaria relación con otras ramas del Derecho
1. Con el Derecho Constitucional, estando a que este Derecho es el estudio jurídico de las
instituciones políticas, tenemos que el Derecho Administrativo desarrolla, ejecutivamente,
las normas constitucionales.
2. Con el Derecho Penal, desde que se estudian los Delitos contra la Administración Pública;
asimismo, instituciones del Derecho Penal son utilizadas por el Derecho Administrativo
Sancionador.
3. Con el Derecho Civil, desde que las instituciones de este derecho son utilizables en el
Derecho Administrativo, verbi gratia, el acto administrativo es un acto jurídico, la entidad
pública es una persona jurídica de derecho público.
4. Con el Derecho Procesal, puesto que la impugnación judicial de las actuaciones

administrativas se hace a través del proceso contencioso administrativo.
5. Con el Derecho del Trabajo, ya que la relación de subordinación entre los empleados
públicos y las entidades públicas es una relación de derecho laboral público.
6. Con el Derecho Comercial, las entidades públicas pueden ampliar su actuación a la

actividad empresarial, verbi gratia, PETROPERÜ es una empresa estatal donde el Estado
tiene acciones
7. Con el Derecho Internacional Público, por cuanto las actividades administrativas se pueden
dar a través del Consulado.
VIII. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
La descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del

país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del
poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población[8]. La
descentralización se sustenta y rige por los siguientes principios generales[9]:
1. Es permanente. Constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, cuyo

efecto vinculante alcanza a todos los Poderes del Estado, Organismos Constitucionales
Autónomos y al gobierno en su conjunto.
2. Es dinámica. Es un proceso constante y continuo, se ejecuta en forma gradual por etapas,

previendo la adecuada asignación de competencias y la transferencia de recursos del nivel
central hacia los gobiernos regionales y los gobiernos locales; promueve la integración
regional y la constitución de macro regiones.
3. Es irreversible. El proceso debe garantizar, en el largo plazo, un país; espacialmente mejor

organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económica y socialmente más justo y
equitativo, ambientalmente sostenible, así como políticamente institucionalizado.
4. Es democrática. Es una forma de organización democrática del Estado que se desarrolla en

los planos político, social, económico, cultural, administrativo y financiero.
5. Es integral. Abarca e interrelaciona a todo el conjunto del Estado en el espacio nacional, así
como las actividades privadas en sus diversas modalidades, mediante el establecimiento de
reglas jurídicas claras que garanticen el desarrollo integral del país.
6. Es subsidiaria. Las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor

eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan con descentralización.
7. Es gradual. El proceso de descentralización se realiza por etapas en forma progresiva y

ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada y clara asignación de
competencias y transferencias de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos
regionales y locales, evitando la duplicidad.
“La desconcentración administrativa consiste en una forma de organización en la que los

entes públicos, aun cuando dependen jerárquicamente de un órgano centralizado, gozan
de cierta autonomía técnica y funcional”[10].
Ahora bien, la función administrativa, en sentido subjetivo, implica la organización

administrativa de las entidades públicas, esta comprende la estructura que debe observar
una entidad pública para la prestación de servicios públicos a la colectividad. Son
elementos de la organización administrativa los siguientes:
1. Personalidad jurídica. Cada entidad pública tiene personalidad jurídica por lo que es centro
de imputación de derechos y obligaciones.
2. Órganos. Las entidades públicas en su interior tienen órganos que facilitan el ejercicio de
sus funciones, verbi gratia, Oficina de Recursos Humanos. “Lo anterior significa que los
órganos no tienen derechos propios y que por tanto carecen de personalidad, pero esto no
es obstáculo para que el derecho objetivo regule la situación de los diversos órganos para
que el derecho objetivo regule la situación de los diversos órganos dentro de lo que es
precisamente la organización administrativa”[11].
3. Cargos públicos. Puestos de trabajo que ocupan personas naturales para ejercer una
función previamente establecida, verbi gratia, Jefe de la Oficina de Recursos Humanos.
4. Agentes públicos. Son las personas naturales que ocupan los cargos públicos.
IX. ACTO ADMINISTRATIVO
Como se indicó el Derecho Administrativo es el Derecho de las Administraciones Públicas

que, en sentido objetivo, son las entidades públicas, éstas para expresar su voluntad
hacen uso del acto administrativo (provvedimento amministrativo).
Los actos administrativos son las declaraciones de las entidades que, en el marco de
normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los
intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación
concreta[12]. De esta definición podemos indicar lo siguiente
1. Los actos administrativos son declaraciones de las entidades, esto es, son más que
manifestaciones de la voluntad, por lo que, generalmente, deben ser escritas.
2. Las declaraciones se emiten en el marco de las normas de derecho público, esto para
diferenciarlas de las declaraciones emitidas en el marco de las normas de derecho privado,
verbi gratia, un contrato de arrendamiento firmado por el Estado conforme a las normas del
Código Civil.
3. Produce efectos jurídicos sobre las situaciones jurídicas de los administrados dentro de una
situación concreta, si se referirían a una situación general, serían reglamentos.
Asimismo, son requisitos de validez de los actos administrativos[13]:
1. Competencia. Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado,
tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado.
2. Objeto o contenido. Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal
modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos.
3. Finalidad Pública. Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas
que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir
mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad,
a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley.
4. Motivación.El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al

contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
5. Procedimiento regular. Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el

cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación.
Por otro lado, no son actos administrativos:
1. Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer

funcionar sus propias actividades o servicios. Los actos de administración interna se
orientan a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines permanentes de las entidades.
Son emitidos por el órgano competente, su objeto debe ser física y jurídicamente posible, su
motivación es facultativa cuando los superiores jerárquicos impartan las órdenes a sus
subalternos en la forma legalmente prevista[14], verbi gratia, son actos de administración los
actos preparatorios contenido en Informes y Dictámenes que preparan la emisión de un acto
administrativo.
2. Los comportamiento y actividades materiales de las entidades públicas, que son las
actuaciones de ejecución de actos administrativos dentro de los principios que orientan la
ejecución, verbi gratia, la demolición de una estructura es la actuación material, la resolución
que ordena la demolición es el acto administrativo.
X. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo es el final del procedimiento administrativo. El procedimiento

administrativo es el conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades,
conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos
individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los
administrados[15]. El procedimiento administrativo tiene las siguientes etapas:
1. Inicio. El procedimiento administrativo se inicia de oficio o a instancias de parte, en este

caso a través del ejercicio del derecho de petición administrativa que comprende la facultad
de presentar solicitudes en interés particular, solicitudes en interés general de la
colectividad, facultad de contradicción, facultad de información, formulación de consultas y
formular pedidos de gracia.
2. Ordenación. Comprende la unidad de recepción, la unidad del procedimiento en un sólo

expediente administrativo; las medidas cautelares administrativas y cuestiones distintas al
principal.
3. Instrucción. Corresponde a la actividad probatoria dentro del procedimiento administrativo,

sustentados en el principio de presunción de veracidad y verdad material; los medios de
prueba son ofrecidos, admitidos y actuados.
4. Fin. Corresponde a las diversas formas de poner fin a un procedimiento administrativo, verbi
gratia, el desistimiento, el abandono o la resolución.
5. Ejecución. La utilización de los medios de ejecución forzada del acto administrativo previo
requerimiento de cumplimiento voluntario al administrado.
Los procedimientos administrativos pueden ser calificados de dos (2) tipos:
1. Procedimiento de Aprobación Automática. La solicitud es considerada aprobada desde el

mismo momento de su presentación ante la entidad competente para conocerla, siempre
que cumpla con los requisitos y entregue la documentación completa[16], verbi gratia, el
ticket de embarque en un terminal terrestre.
2. Procedimiento de Evaluación Previa. La solicitud es aprobada luego de una evaluación

realizada por la entidad pública a través de sus órganos administrativos, puede culminar con
la emisión de una resolución que estima y desestima lo pedido o por silencio administrativo
negativo o positivo.
XI. SILENCIO ADMINISTRATIVO
Es posible que iniciado un procedimiento administrativo este no reciba una respuesta

dentro del plazo de ley, por lo que se genera el silencio administrativo. El silencio
administrativo es la omisión de la Administración Pública de dar una respuesta por
escrito al administrado dentro del plazo legalmente previsto. El silencio administrativo
puede ser de dos (2) clases:
1. Silencio administrativo negativo
Por este silencio se entiende que la entidad pública ha desestimado el pedido del
administrado. Este silencio, in essentia, se da en los siguientes supuestos
a. Cuando lo peticionado se refiere al interés público, verbi gratia, se me declare

propietario de la Plaza de Armas.
b. Cuando lo peticionado implique la transferencia de facultades de las

Administración Pública a los administrados, verbi gratia, se me permita sancionar a
los funcionarios públicos.
c. Cuando lo solicitado genere una obligación de dar o hacer a cargo del Estado,
verbi gratia, solicitar el pago de un millón de soles por una supuesta indemnización.
2. Silencio administrativo positivo
Por el cual se entiende que la entidad pública ha estimado fundado el pedido del
administrado. Se da en los supuestos no contemplados como silencio administrativo
negativo, verbi gratia, el otorgamiento de una licencia para realizar una actividad
comercial para subsistir.
XII. CONTRATACIÓN PÚBLICA
El ejercicio de la actividad administrativa no es posible si no se contratan bienes y

servicios, por lo que la contratación pública o estatal es fundamental en el Derecho
Administrativo. La contratación pública corresponde a un contrato que debe celebrarse
por escrito entre una entidad pública y un particular luego de un proceso de selección.
Son principios de la contratación pública los siguientes[17]:
1. Libertad de concurrencia. Las Entidades promueven el libre acceso y participación de

proveedores en los procesos de contratación que realicen, debiendo evitarse exigencias y
formalidades costosas e innecesarias.
2. Igualdad de trato. Todos los proveedores deben disponer de las mismas oportunidades para
formular sus ofertas, encontrándose prohibida la existencia de privilegios o ventajas y, en
consecuencia, el trato discriminatorio manifiesto o encubierto.
3. Transparencia. Las Entidades proporcionan información clara y coherente con el fin de que
todas las etapas de la contratación sean comprendidas por los proveedores, garantizando la
libertad de concurrencia, y que la contratación se desarrolle bajo condiciones de igualdad de
trato, objetividad e imparcialidad.
4. Publicidad. El proceso de contratación debe ser objeto de publicidad y difusión con la

finalidad de promover la libre concurrencia y competencia efectiva, facilitando la supervisión
y el control de las contrataciones.
5. Competencia. Los procesos de contratación incluyen disposiciones que permiten establecer

condiciones de competencia efectiva y obtener la propuesta más ventajosa para satisfacer
el interés público que subyace a la contratación.
6. Eficacia y eficiencia. El proceso de contratación y las decisiones que se adopten en su

ejecución deben orientarse al cumplimiento de los fines, metas y objetivos de la Entidad,
priorizando estos sobre la realización de formalidades no esenciales.
7. Vigencia tecnológica. Los bienes, servicios y obras deben reunir las condiciones de calidad y
modernidad tecnológicas necesarias para cumplir con efectividad la finalidad pública para
los que son requeridos.
8. Sostenibilidad ambiental y social. En el diseño y desarrollo de la contratación pública se

consideran criterios y prácticas que permitan contribuir tanto a la protección
medioambiental como social y al desarrollo humano.
9. Equidad. Las prestaciones y derechos de las partes deben guardar una razonable relación de
equivalencia y proporcionalidad, sin perjuicio de las facultades que corresponden al Estado
en la gestión del interés general.
10. Integridad. La conducta de los partícipes en cualquier etapa del proceso de contratación
está guiada por la honestidad y veracidad, evitando cualquier práctica indebida, la misma
que, en caso de producirse, debe ser comunicada a las autoridades competentes de manera
directa y oportuna.
XIII. BIENES ESTATALES
La contratación pública puede servir para adquirir bienes que serán considerados bienes
del Estado o el Patrimonio Público. Los bienes estatales comprenden los bienes muebles
e inmuebles, de dominio privado y de dominio público, que tienen como titular al Estado o
a cualquier entidad pública que conforma el Sistema Nacional de Bienes Estatales,
independientemente del nivel de gobierno al que pertenezcan[18].
Los bienes del Estado se dividen en bienes de dominio privado y bienes de dominio
público; sobre los primeros el Estado ejerce su propiedad como cualquier persona de
derecho privado; sobre los segundos ejerce administración de carácter tuitivo y
público[19].
XIV. EMPLEO PÚBLICO
Por su parte, la contratación de personal nos lleva al estudio del servicio civil o empleo
público. En el ordenamiento jurídico peruano encontraremos cuatro (4) regímenes
laborales que conviven simultáneamente:
1. El régimen laboral público del Decreto Legislativo 276, donde encontrará a los nombrados
que hacen carrera administrativa y contratados, verbi gratia, un servidor público nombrado
por resolución con categoría remunerativa SPA.
2. El régimen de contratación administrativa de servicios del Decreto legislativo 1057, donde

encontrará a los contratados CAS. La Presidencia del Consejo de Ministros ha elaborado un
contrato tipo para este tipo de trabajadores.
3. El régimen laboral privado del Decreto Legislativo 728, donde encontrará a los trabajadores
a plazo indeterminado, sujetos a modalidad o plazo fijo; si bien este régimen laboral es típico
del Sector Privado, también es utilizado en el Sector Público donde el Estado es el
empleador.
4. El régimen del servicio civil a cargo de la Ley 30057, que se implementa progresivamente
en las entidades que cumplan con el proceso de implementación de la Ley del Servicio Civil,
verbi gratia, la Oficina de Normalización Previsional – ONP – viene contratando personal
conforme a la Ley 30057.
El empleo público es la relación que vincula al Estado como empleador y a las personas
que le prestan servicios remunerados bajo subordinación[20]. El empleo público regula las
relaciones jurídicas de subordinación entres las entidades públicas que actúan como
empleadores y los servidores o funcionarios públicos que actúan como prestadores de
servicios.
Son principios del empleo público[21]:
1. Principio de legalidad. Los derechos y obligaciones que generan el empleo público se

enmarcan dentro de lo establecido en la Constitución Política, leyes y reglamentos.
2. Principio de modernidad. Procura el cambio orientándolo hacia la consecución efectiva de

los objetivos de la administración pública.
3. Principio de imparcialidad. La función pública y la prestación de servicios públicos se ejerce

sin discriminar a las personas y sin realizar diferencias.
4. Principio de transparencia y rendición de cuentas. Busca que la información de los

procedimientos que lo conforman sea confiable, accesible y oportuna y que las personas
encargadas del manejo económico rindan cuentas periódicas de los gastos que ejecutan.
5. Principio de eficiencia.El empleado público ejerce sus actividades empleando los medios
estrictamente necesarios, teniendo en cuenta los escasos recursos con que cuenta el
Estado.
6. Principio de probidad y ética pública. El empleado público actuará de acuerdo a los

principios y valores éticos establecidos en la Constitución y las leyes, que requiera la función
pública.
7. Principio de mérito y capacidad.El ingreso, la permanencia y las mejoras remunerativas de

condiciones de trabajo y ascensos en el empleo público se fundamentan en el mérito y
capacidad de los postulantes y del personal de la administración pública.
8. Principios de Derecho Laboral. Rigen en las relaciones individuales y colectivas del empleo
público, los principios de igualdad de oportunidades sin discriminación, el carácter
irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución e interpretación más
favorable al trabajador en caso de duda.
9. Principio de preservación de la continuidad de políticas del Estado. La especialización del

empleo público preserva la continuidad de las políticas del Estado.
10. Principio de provisión presupuestaria. Todo acto relativo al empleo público que tenga
incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y presupuestado.
XV. SERVICIO PÚBLICO
Las entidades públicas tienen empleados públicos y bienes para la prestación de

servicios públicos, de allí que los servicios públicos son las prestaciones públicas que
otorgan las entidades públicas a la población para garantizar sus derechos
fundamentales, verbi gratia, agua, luz, desagüe. “Definimos el servicio público como la
prestación obligatoria individualizada y concreta de cosas y servicios, para satisfacer
necesidades colectivas y primordiales de la comunidad, ya directamente por la
Administración, ya por medio de particulares: en ambos casos bajo un régimen de
derecho público”[22].
Son características del servicio público las siguientes
1. Continuidad. Los servicios públicos no se pueden interrumpir, siendo obligación del Estado
mantener su prestación a la ciudadanía. “El servicio tiene que ser ininterrumpido, según las
características de la carta que lo rige. La continuidad incluye la permanencia”[23].
2. Regularidad. “Consiste en que el servicio, además de continuo, tiene que ser pleno, según
las condiciones establecidas en la carta del servicio”[24], verbi gratia, la cantidad de agua que
se suministra debe ser la misma.
3. Igualdad. “El servicio debe abastecerse para todos los solicitantes que están en igualdad de
situación según la carta que lo rige. Esto implica que el trato desigual a quienes se hallen en
situación especial, no constituye entuerto”[25].
4. Generalidad. “El servicio debe ser para todos los interesados en él que se hallen radicados
en la zona en que se lo presta, sin perjuicio de distinciones razonables según las
características del usuario real o potencial”[26].
5. Obligatoriedad. “Comprende la admisión del solicitante, cuya contrapartida es el derecho

subjetivo a ser admitido; y la prestación posterior del servicio a favor del admitido”[27].
XVI. LIMITACIÓN DE DERECHOS
En la prestación de servicios públicos se requiere la limitación de la libertad personal y de

la propiedad.
1. La limitación personal se hace a través del poder de policía esta es la facultad que tienen las
entidades públicas para limitar las libertades individuales de los ciudadanos, verbi gratia, el
letrero que indica la imposibilidad de dar vuelta en “U”.
2. La expropiación que es la limitación del derecho de propiedad de los ciudadanos por

razones de interés público. La expropiación es la transferencia forzosa del derecho de
propiedad privada sustentada en causa de seguridad nacional o necesidad pública,
autorizada únicamente por ley expresa del Congreso de la República a favor del Estado, a
iniciativa del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales y previo pago en
efectivo de la indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual
perjuicio[28].
XVII. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
Lo anterior implica la existencia de una responsabilidad administrativa que es la

capacidad de responder a través de las sanciones administrativas que se impongan a los
administrados por las infracciones administrativas que se comentan, previo
procedimiento administrativo sancionador.
Son principios de la potestad sancionadora[29]
1. Legalidad. Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad
sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título
de sanción son posibles de aplicar a un administrado.
2. Debido procedimiento.No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el

procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento.
3. Razonabilidad. Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no

resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la
sanción.
4. Tipicidad. Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones

previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin
admitir interpretación extensiva o analogía.
5. Irretroactividad. Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de

incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más
favorables.
6. Concurso de infracciones. Cuando una misma conducta califique como más de una
infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad.
7. Continuación de infracciones.Para determinar la procedencia de la imposición de sanciones

por infracciones en las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan
transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de la imposición de la
última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber
cesado la infracción dentro de dicho plazo.
8. Causalidad. La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa

constitutiva de infracción sancionable.
9. Presunción de licitud.Las entidades deben presumir que los administrados han actuado
apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.
10. Culpabilidad. La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley
o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.
11. Non bis in idem. No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción
administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto,
hecho y fundamento.
La estructura del procedimiento sancionador es la siguiente
1. Etapa de Instrucción. Se inicia con la notificación del acto de apertura del procedimiento
administrativo sancionador, continua con los descargos y la actuación de medios
probatorios de oficio o a instancia de parte.
2. Etapa de Decisión. Culminada la etapa de instrucción es posible que el procedimiento se

remita a una autoridad que decidirá la absolución o sanción del administrados previa
evaluación de un informe final de instrucción, culminando con la emisión de un acto
administrativo que absuelve e impone sanción.
XVIII. PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Los indicado hasta aquí nos lleva a establecer la existencia de actuaciones

administrativas, las cuales merecen ser controladas jurídicamente, para ello se ha
establecido el proceso contencioso administrativo a cargo de los jueces del Poder
Judicial. El artículo 148 de la Constitución Política del Perú indica que “Las resoluciones
administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción

contencioso administrativa”.
Conforme a esto, el contencioso administrativo es el proceso judicial que se sigue ante

los jueces del Poder Judicial para el control jurídico de las actuaciones administrativas y
la defensa de los derechos e intereses de los administrados. Ergo, el proceso contencioso
administrativo tiene dos (2) finalidades[30]:
1. El control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública

sujetas al derecho administrativo.
2. La efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
Son principios del proceso contencioso administrativo[31]:
1. Principio de integración. Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la

incertidumbre con relevancia jurídica por defecto o deficiencia de la ley.
2. Principio de igualdad procesal. Las partes en el proceso contencioso administrativo

deberán ser tratadas con igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o
administrado.
3. Principio de favorecimiento del proceso. El Juez no podrá rechazar liminarmente la

demanda en aquellos casos en los que por falta de precisión del marco legal exista
incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa.
4. Principio de suplencia de oficio. El Juez deberá suplir las deficiencias formales en las que
incurran las partes, sin perjuicio de disponer la subsanación de las mismas en un plazo
razonable en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio.
CONCLUSIONES
En conclusión, el Derecho Administrativo es una rama del Derecho Público que regula las
relaciones entre las entidades públicas y los administrados como son: la organización
administrativa, el acto administrativo, el procedimiento administrativo, el silencio
administrativo, la contratación pública, el patrimonio público, el empleo público, el servicio
público, las limitaciones a los derechos (poder de policía y expropiación), la
responsabilidad administrativa y el contencioso administrativo.
REFERENCIAS
Decreto Supremo 004-2019-JUS (25 de enero de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú.
Decreto Supremo 011-2019-JUS (04 de mayo de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley
27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo. Perú.
Decreto Supremo 011-2019-VIVIENDA (12 de marzo de 2019). Texto Único Ordenado del
Decreto Legislativo N° 1192, Ley Marco de Adquisición y Expropiación de Inmuebles,
Transferencia de Inmuebles de Propiedad del Estado, Liberación de Interferencias y dicta
otras medidas para la ejecución de obras de infraestructura. Perú.
Decreto Supremo 019-2019-VIVIENDA (10 de julio de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley
29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Perú.
Decreto Supremo 021-2019-JUS (11 de diciembre de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley
27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Perú.
Decreto Supremo 082-2019-EF (13 de marzo de 2019). Texto Único Ordenado de la ley
30225, Ley de Contrataciones del Estado. Perú.
Ley 27783 (20 de julio de 2002). Ley de Bases de la Descentralización. Perú.
Ley 28175 (19 de febrero de 2004). Ley Marco del Empleo Público. Perú.
Sentencia del Tribunal Constitucional (05 de julio de 2004). Expediente 0090-2004-AA/TC,

Lima, Juan Carlos Callegari Herazo. Perú: Tribunal Constitucional.
Sentencia del Tribunal Constitucional (30 de enero de 1997). Expediente 006-96-I/TC. Perú.
Linares, Juan Francisco (1986). Derecho Administrativo. Buenos Aires: Editorial Astrea.
Martínez Morales, Rafael I. (1994). Derecho Administrativo. Primer Curso. México: Harla.
Fraga, Gabino (2000). Derecho Administrativo. Argentina: Editorial Porrúa.
[1] Martínez Morales, 1994, p. 207.
[2] Cfr. Art. I Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú.
[3] Cfr. Art. 61 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú.
[4]
Cfr. Art. IV, numeral 1.1. Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú.
[5]
Fundamento 11 Sentencia del Tribunal Constitucional, Expediente 0090-2004-AA/TC,
Perú.
[6] Cfr. Art. 1 y 3 Decreto Supremo 021-2019-JUS, Perú.
[8] Cfr. Art. 3 Ley 27783, Perú.
[9]
Cfr. Art. 4 Ley 27783, Perú.
[11] Fraga, 2000, p. 123.
[17] Cfr. Art. 2 Decreto Supremo 082-2019-EF, Perú.
[18] Cfr. Art. 3 Decreto Supremo 019-2019-VIVIENDA, Perú.
[19]
Sentencia del Tribunal Constitucional, Expediente 006-96-I/TC, Perú.
[20] Cfr. Art. 1 Ley 28175, Perú.
[21] Cfr. Art. IV Ley 28175, Perú.
[22] Linares, 1986, p. 509.
[23] Linares, 1986, p. 517.
[24]
Linares, 1986, p. 517.
[25] Linares, 1986, p. 517.
[26] Linares, 1986, p. 518.
[27] Linares, 1986, p. 518.
[28] Cfr. Art. 4 Decreto Supremo 011-2019-VIVIENDA, Perú.
[29]
Cfr. Art. 247 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú.
Comentarios:
JOSÉ MARÍA PACORI CARI
Maestro en Ciencias Políticas y Derecho Administrativo por la Universidad Nacional de San Agustín.
Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Socio de la Asociación Española de
Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Columnista en el Suplemento «La Gaceta Jurídica» del
diario La Razón (Bolivia). Fue catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad La Salle (Perú),
catedrático de Derecho del Trabajo, Derecho de la Seguridad Social y Derecho Comercial en la
Universidad José Carlos Mariátegui (Perú). Es miembro del Ilustre Colegio de Abogados de Arequipa.
Docente de LP Pasión por el Derecho, el portal jurídico más leído del Perú.

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7/6/24, 1:00 ¿Qué es el derecho administrativo?

¿Qué es el derecho administrativo?

Sumario: I. Funciones estatales, II. ¿Qué es la Administración Pública?, III. ¿Qué es el

Lea también: Diplomado Derecho administrativo y procedimiento sancionador.

INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO

NOCIONES BÁSICAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

El estudio del Derecho Administrativo es de importancia en las ciencias jurídicas desde

en la vía práctica de los ciudadanos.

Así, encontramos una dicotomía entre la persona humana y el Estado, encargándose a

1. La función legislativa la ejerce el Congreso de la República, también denominada Asamblea

3. La función ejecutiva la ejerce Poder Ejecutivo, cuya figura más representativa es el

Al lado de estas funciones, encontramos dos (2) funciones adicionales:

5. La función administrativa corresponde a la actuación y actividad administrativa que realizan

II. ¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?

El Derecho Administrativo (Administrative Law) es el Derecho que regula la Administración

2. Desde el punto de vista objetivo, la administración pública, con minúsculas, se refiera a la

III. ¿QUÉ ES EL DERECHO ADMINISTRATIVO?

Conforme a lo que entendemos por Administración Pública, podemos definir el Derecho

1. Donde el término “entidades públicas” de la Administración Pública corresponderá a[2]:

El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos;

c. Los Gobiernos Regionales;

d. Los Gobiernos Locales;

f. Las demás entidades, organismos, proyectos especiales, y programas estatales,

2. Por su parte, el término “administrados” corresponde a la persona natural o jurídica que,

IV. UBICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

V. PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

2. Principio de interés público

El interés público de la colectividad en su conjunto debe prevalecer sobre el interés o

VI. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Ab initio, es la Constitución Política del Perú de 1993, asimismo deberá de tenerse en

VII. RELACIÓN CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO

4. Con el Derecho Procesal, puesto que la impugnación judicial de las actuaciones

6. Con el Derecho Comercial, las entidades públicas pueden ampliar su actuación a la

VIII. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

La descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del

1. Es permanente. Constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, cuyo

2. Es dinámica. Es un proceso constante y continuo, se ejecuta en forma gradual por etapas,

3. Es irreversible. El proceso debe garantizar, en el largo plazo, un país; espacialmente mejor

4. Es democrática. Es una forma de organización democrática del Estado que se desarrolla en

6. Es subsidiaria. Las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor

7. Es gradual. El proceso de descentralización se realiza por etapas en forma progresiva y

“La desconcentración administrativa consiste en una forma de organización en la que los

Ahora bien, la función administrativa, en sentido subjetivo, implica la organización

IX. ACTO ADMINISTRATIVO

Como se indicó el Derecho Administrativo es el Derecho de las Administraciones Públicas

Asimismo, son requisitos de validez de los actos administrativos[13]:

4. Motivación.El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al

5. Procedimiento regular. Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el

Por otro lado, no son actos administrativos:

1. Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer

El acto administrativo es el final del procedimiento administrativo. El procedimiento

1. Inicio. El procedimiento administrativo se inicia de oficio o a instancias de parte, en este

2. Ordenación. Comprende la unidad de recepción, la unidad del procedimiento en un sólo

3. Instrucción. Corresponde a la actividad probatoria dentro del procedimiento administrativo,

Los procedimientos administrativos pueden ser calificados de dos (2) tipos:

1. Procedimiento de Aprobación Automática. La solicitud es considerada aprobada desde el

2. Procedimiento de Evaluación Previa. La solicitud es aprobada luego de una evaluación

XI. SILENCIO ADMINISTRATIVO

Es posible que iniciado un procedimiento administrativo este no reciba una respuesta