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DOCUMENTOS DE PROYECTOS
Desafíos ambientales
y regulatorios del transporte
marítimo en América del Sur
Jorge A. Lupano
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Documentos de Proyectos
Desafíos ambientales y regulatorios del transporte

marítimo en América del Sur
Jorge A. Lupano
Este documento fue preparado por Jorge A. Lupano, Consultor de la Unidad de Infraestructura y Logística de la
División de Comercio Internacional e Integración de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
en el marco de las actividades del Programa CEPAL/Delegación Regional de Cooperación para América del Sur del
Ministerio para Europa y de Asuntos Exteriores de Francia.
El autor agradece la colaboración de Daniel H. Caso y Silvana Sánchez Di Doménico, así como el permanente
intercambio de ideas con Eliana Barleta y Eric Petri, todos Consultores de la Unidad de Infraestructura y Logística de
la División de Comercio Internacional e Integración de la CEPAL.
Las Naciones Unidas y los países que representan no son responsables por el contenido de vínculos, enlaces o
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Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización o las de los países que representa.
Publicación de las Naciones Unidas

LC/TS.2023/100
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Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.23-00636
Esta publicación debe citarse como: J.A. Lupano, “Desafíos ambientales y regulatorios del transporte marítimo en América del Sur”,
Documentos de Proyectos (LC/TS.2023/100), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2023.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), División de Documentos y Publicaciones, publicaciones.cepal@un.org. Los Estados Miembros de las
Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita
que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.
CEPAL Desafíos ambientales y regulatorios del transporte marítimo... 3
Índice
Introducción ......................................................................................................................................... 7
I. Descarbonización ..................................................................................................................... 9
A. Panorama global ................................................................................................................ 9
1. Protagonismo de la Organización Marítima Internacional-OMI ................................... 9
2. Iniciativas relevantes................................................................................................... 13
3. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (UNFCCC) y las Conferencias de Partes (COP) ............................................. 14
B. Aspectos relevantes para la región .................................................................................... 16
1. MBM y debates distributivos....................................................................................... 16
2. Responsabilidades de control ..................................................................................... 18
3. Combustibles verdes................................................................................................... 18
C. Impacto sobre la competencia........................................................................................... 19
II. Defensa de la competencia ..................................................................................................... 21
A. Concentración horizontal ................................................................................................... 21
B. Creciente integración vertical ............................................................................................. 24
C. Pandemia y explosión de fletes marítimos: ¿normalización? .............................................. 25
D. Antecedentes internacionales sobre la competencia sectorial ............................................ 31
E. Alternativas de medición de la concentración naviera regional ........................................... 32
III. Aspectos destacables del panorama regional: Argentina, Brasil, Chile, Perú, Uruguay ....... 37
A. Consecuencias sobre los usuarios ....................................................................................... 37
1. Impactos en los usuarios de Argentina ........................................................................ 37
2. Impactos en los usuarios de Brasil ............................................................................... 40
3. Impactos en los usuarios de Chile................................................................................ 42
4. Impactos en los usuarios de Perú ................................................................................ 43
5. Impactos en los usuarios de Uruguay .......................................................................... 44
B. Autoridades regulatorias y de defensa de la competencia .................................................. 45

1. Argentina....................................................................................................................46
2. Brasil........................................................................................................................... 47
3. Chile ........................................................................................................................... 48
4. Perú ............................................................................................................................49
5. Uruguay ......................................................................................................................49
IV. Conclusiones y aproximación a una propuesta regional......................................................... 51
A. Urgencia de una regulación sectorial: protección ambiental y competitividad .................... 51
B. Desarrollo y autonomía ...................................................................................................... 52
C. Alternativas disponibles ..................................................................................................... 53
Bibliografía ......................................................................................................................................... 55
Cuadros
Cuadro 1 Adquisiciones de las cinco principales navieras de contenedores, 2021-2022.............24
Cuadro 2 Puertos seleccionados para el estudio ....................................................................... 33
Cuadro 3 Índice de Herfindahl-Hirschman (IHH) ....................................................................... 34
Cuadro 4 Índice de Entropía de Theil (E) ................................................................................... 35
Cuadro 5 Intensidad de uso del área de la terminal de contenedores,
puerto de Buenos Aires, 2021 .................................................................................... 40
Cuadro 6 Intensidad de uso del área de la terminal de contenedores,
puerto de Santos y Brasil, 2019 .................................................................................. 41
Cuadro 7 Intensidad del uso del área de la terminal de contenedores,
puerto de Santos y Brasil, 2021 .................................................................................. 41
Cuadro 8 Volúmenes de trasbordos operados por el puerto Montevideo .................................. 45
Gráficos
Gráfico 1 Tasa de adopción de combustibles ‘Emisión Cero’ ..................................................... 10
Gráfico 2 Participación de mercado de las cuatro, diez y veinte mayores líneas
regulares de contenedores, 2011-2022 ...................................................................... 22
Gráfico 3 Cantidad promedio de navieras ofreciendo servicios por país, y tamaño
del buque más grande, Q1 2006-Q2 2022 .................................................................. 22
Gráfico 4 Evolución de la capacidad mundial de carga marítima de contenedores
según tamaño de los buques, 2005-2022 ................................................................... 23
Gráfico 5 Fletes internacionales promedio del transporte internacional
de contenedores ........................................................................................................26
Gráfico 6 Fletes promedio del transporte de contenedores en rutas
troncales seleccionadas ............................................................................................. 27
Gráfico 7 Fletes promedio del transporte de contenedores en rutas
de menor densidad comercial .................................................................................... 28
Gráfico 8 Capacidad nominal efectiva de servicios de línea, Costa Oeste
de América del Norte, toneladas, 2019-2022 .............................................................29
Gráfico 9 Margen medio de ganancias antes de intereses e impuestos (EBIT)
de las 13 primeras líneas regulares según cuota de mercado ...................................... 30
Gráfico 10 Promedio Grupo IHH ................................................................................................. 34
Gráfico 11 Promedio grupo THEIL .............................................................................................. 35

Gráfico 12 Encuesta a cámaras empresariales de Argentina-I ..................................................... 38
Gráfico 13 Encuesta a cámaras empresariales de Argentina-II .................................................... 39
Gráfico 14 Volumen de trasbordos en Montevideo, Uruguay, trasbordo/tránsito-TEU’s ............. 45
Diagrama
Diagrama 1 Evolución del mercado de las principales alianzas navieras, 2013-2022 ...................... 21
Introducción
El planeta enfrenta la grave amenaza del cambio climático y los daños ambientales generados por la
utilización de combustibles fósiles en la actividad humana, comprendiendo al transporte como una
fuente significativa de contaminación y emisión de gases de efecto invernadero (GEI). En este sentido,
la reducción de las emisiones generadas por los buques en el transporte marítimo constituye un objetivo
relevante, dados los daños provocados por la combustión del fuel oil pesado utilizado por los mismos,
tanto en materia de GEI como de los óxidos liberados en la atmósfera, con efectos perjudiciales para la
salud humana, los cultivos y la vida silvestre vegetal y animal.
Este objetivo ha sido recogido por la Organización Marítima Internacional (OMI), que ha
establecido metas alineadas con el Acuerdo de París para la reducción de la huella de carbono del
comercio internacional y de las emisiones de efecto invernadero provocadas por el transporte y los
mercados navieros, lo cual exigirá la adopción de diversas decisiones regulatorias.
Por otra parte, la pandemia provocada por el COVID-19 reveló fragilidades inesperadas en las
cadenas de suministro internacionales, caracterizadas por una amplia globalización considerada
hasta el momento como un éxito y una conquista poco menos que permanente de la organización
económica mundial. Surgieron dificultades en los servicios marítimos, trasladados rápidamente al
conjunto de la cadena logística: congestión en las terminales portuarias, falta de contenedores para la
carga de mercaderías, escasez de bodegas y cortes de aprovisionamiento generalizados. Esto generó a
su vez falta de insumos e interrupciones productivas en diversas industrias, al mismo tiempo que
problemas de abastecimiento de bienes de consumo esenciales en naciones con elevados niveles de
pobreza y difícil acceso geográfico.
La manifestación más llamativa de este fenómeno fue el alza extraordinaria y generalizada
de los fletes marítimos, que llegaron a multiplicarse por siete en las principales rutas comerciales,
y que —sumados los efectos del conflicto bélico en Ucrania— permanecen extremadamente elevados
hoy en día para los tráficos internacionales de los países en desarrollo. Ello ha generado una
comprensible preocupación por el funcionamiento, la organización industrial y las regulaciones vigentes
en los mercados navieros.
Frente a las crecientes exigencias medioambientales de la industria naviera, el alto nivel de

concentración de los mercados marítimos y el fenómeno adicional de la marcada integración vertical
—extendida al segmento portuario y de transporte y distribución interior— sólo las grandes potencias
industrializadas han establecido marcos regulatorios tentativos, y resalta en consecuencia la necesidad
de acciones conjuntas coordinadas a nivel regional para fortalecer la capacidad negociadora de los
países de menor envergadura política.
En el marco del convenio vigente entre la CEPAL y la Embajada de Francia en Chile, la presente
consultoría se propone desarrollar la documentación preliminar de una propuesta regional de
regulación sectorial, comprendiendo tanto regulaciones técnicas y económicas dirigidas a la
descarbonización del transporte marítimo, como así también a la promoción de la competencia y la
transparencia en el funcionamiento de los mercados navieros. Dicha documentación básica podrá ser
utilizada para debatir la viabilidad de un proceso gradual de convergencia regulatoria regional.
I. Descarbonización
A. Panorama global
1. Protagonismo de la Organización Marítima Internacional-OMI
Se trata del organismo especializado de las Naciones Unidas que promueve la mejora de la seguridad
marítima y la prevención de la contaminación marina.
A pesar de su relevancia como parte fundamental de la economía mundial, el transporte marítimo
genera emisiones dañinas como consecuencia del uso de combustibles fósiles, particularmente del
fuel-oil pesado utilizado en los motores de propulsión de los buques. La reducción de las emisiones
generadas por los buques constituye entonces una prioridad relevante para la reducción de la huella de
carbono del comercio internacional.
El combustible pesado utilizado en general por los buques mercantes posee un alto contenido de
azufre (HSFO por sus siglas en inglés), y sus óxidos (SOx) y otros residuos de los motores de combustión
(NOx) son perjudiciales para la salud humana y para los cultivos, bosques y especies acuáticas, y
contribuyen a la acidificación de los océanos.
El principal instrumento de regulación anti-contaminación del medio marino por parte de la
OMI es el convenio MARPOL, adoptado en 1973, modificado en 1978, y vigente como Protocolo
general desde 1997. Su Anexo VI de 2005 estableció límites para emisiones de SOx y NOx de los buques,
(en 2020 la normativa sobre emisiones de óxidos de azufre fue fortalecida), y en un capítulo de 2011 se
incluyeron medidas de eficiencia energética referidas a los Gases de Efecto Invernadero-GEI 1.
Se estima que en 2018 las emisiones totales de gases de efecto invernadero procedentes de la
navegación alcanzaban un 3% del total mundial antropogénico, y con una elevada tasa de crecimiento
1 https://www.imo.org/es/About/Conventions/Pages/International-Convention-for-the-Prevention-of-Pollution-from-Ships-(MARPOL).aspx.
(Faber et al. 2022). Ya en ese año la OMI acordó una estrategia general para reducir las emisiones de
GEI (OMI 2018), alineada con los objetivos del Acuerdo de Paris 2.
• Estrategia inicial de la OMI: reducción de emisiones anuales de GEI de origen marítimo del
50% en 2050 con respecto al nivel de 2008, y con una meta general de emisión cero antes de
fin de siglo.
• Sendero de avance: para ser consistente con la meta de la OMI para 2050, se estima que en 2030
el 5% del combustible utilizado globalmente en el transporte marítimo debe ser ‘Emisión Cero’.
La meta de 50% de reducción para 2050 de las emisiones marítimas ha sido cuestionada por
diversos estudios técnicos, que indican que implicaría una descarbonización total de tan sólo 70% para
fin de siglo, y que alcanzar el objetivo de contención de temperatura contemplado en el Acuerdo de
Paris exigiría una descarbonización neta completa en 2050 (Getting Zero Coalition, 2021). Existe en todo
caso una coincidencia general en una meta particular: la participación de los combustibles verdes en el
consumo marítimo total debe ser como mínimo del 5 % en 2030 en cualquier alternativa.
Gráfico 1
Tasa de adopción de combustibles ‘Emisión Cero’
(Porcentaje del combustible total por año)
Fuente: (Gettig Zero Coalition, 2021).
El Comité de Protección del Medio Marino (MEPC por sus siglas en inglés) es el órgano
dependiente del Consejo Ejecutivo de la OMI que atiende el control y prevención de la contaminación
producida por los buques.
Una decisión relevante del Comité fue su Resolución 323(74) de 2019 (OMI 2019), que convocó a
la cooperación voluntaria entre los sectores portuarios y navieros para la reducción de las emisiones de GEI.
Sus recomendaciones incluían el análisis conjunto de fuentes de energía on-shore (para limitar el uso de los
motores de los buques atracados), de alternativas de bunkering (abastecimiento de combustibles) con bajo
o cero contenido carbónico, y de tecnologías de navegación basadas en combustibles verdes. Convocaba
también a los Estados miembros a promover estas iniciativas cooperativas.
2 La meta principal del Acuerdo de Paris consiste en limitar el calentamiento global bien por debajo de 2º C (y en lo posible a 1,5ºC)
con respecto a los niveles pre-industriales, con un objetivo global de emisiones netas nulas hacia mediados del siglo (UNFCCC 2015).
En materia de contaminación atmosférica, el MEPC es asistido técnicamente por el Grupo de Trabajo

Inter-Sesiones sobre Gases de Efecto Invernadero (ISWG-GHG), que elabora propuestas que eleva a
consideración del Comité para la limitación de emisiones marítimas con impacto sobre el cambio climático.
a) Gama de políticas aplicables
• Regulaciones directas: estas fueron las primeras orientaciones regulatorias del MEPC,
desplegadas en una serie de instrumentos acordados y continuamente ajustados:
− EEDI, Índice de Diseño de Eficiencia Energética: estándares técnicos para la construcción de
buques nuevos con una determinada exigencia de eficiencia energética para diferentes
tipos y tamaños de buques.
− EEXI, Índice de Eficiencia Energética de los Buques Existentes: mide la tasa de emisión de
los buques y su eficiencia de propulsión (exigiendo su mantenimiento permanente por
debajo del EEDI originalmente establecido).
− SEEMP, Plan de Gestión de la Eficiencia Energética del Buque: Guías y mejores prácticas
recomendadas para la implementación de un programa de mejora continua de la
eficiencia energética de los buques.
− DCS, Sistema de Recolección de Datos: reportes obligatorios sobre consumo de
combustible, distancias recorridas y horas de navegación, para buques de 5000 ton de
porte bruto (GT) o superior.
− CII, Indicador de Intensidad Carbónica: mide la eficiencia de la operación del buque (como
diferente de su diseño). Según los informes recogidos en el DCS, a cada buque se asigna
un CII que será más exigente cada año. Obliga a optimizar continuamente las operaciones
para conservar el Indicador asignado.
− Estándares de combustibles: esta regulación se encuentra en trámite en el ámbito de las
instituciones de la Unión Europea para su próxima implementación, y se espera también
su tratamiento en el marco de la OMI. Consiste en la introducción de metas anuales de
intensidad de GEI en los combustibles utilizados por la navegación comercial, con
exigencias gradualmente mayores. En el caso de la UE se propone para 2050 un recorte
del 75% con respecto a la base de 2020, aplicable plenamente entre puertos de la UE y en
50% para tráficos con puertos extra-regionales.
Los estándares técnicos se consideran instrumentos imprescindibles, pero no suficientes para
alcanzar la descarbonización del transporte marítimo de acuerdo a las previsiones del Acuerdo de Paris.
• Regulaciones económicas: también denominadas “Medidas basadas en el mercado” o MBM,
tienen como objetivo la compensación de la diferencia de costos entre los combustibles ‘verdes’
libres de emisiones de GEI, y los combustibles fósiles actualmente utilizados.
− Impuestos/gravámenes a la emisión (Carbon Tax/Carbon Levy): se fija un precio a las
emisiones de GHG, elevando el costo de los combustibles fósiles, el cual puede
incrementarse gradualmente a lo largo del tiempo. La reducción exacta de emisiones se
desconoce ex-ante.
Generan ingresos sustanciales, aplicables a la producción de combustibles verdes, al
desarrollo tecnológico y la capacitación, a grupos vulnerables, países menos
desarrollados (LDCs), pequeños estados insulares en desarrollo (SIDS), etc.
− Sistemas de intercambio de emisiones (Cap & Trade): el regulador fija un máximo de emisiones
y distribuye un monto equivalente de “permisos de emisión”, administrativamente o por
subasta pública, y habilita su intercambio en un mercado abierto de derechos de emisión.
El ‘cap’ conduce a un incremento implícito en el precio de los combustibles fósiles,
estimulando el uso de alternativas verdes. El precio final de los combustibles fósiles
es incierto y puede generarse una volatilidad no deseada, exigiendo inicialmente
medidas regulatorias adicionales.
Si la distribución de derechos de emisión no se realiza por subasta, y por tanto no genera
ingresos, el estímulo al desarrollo tecnológico y la asistencia durante la transición deberán
financiarse con otras fuentes públicas.
Las regulaciones económicas anteriores consisten esencialmente en establecer un precio a las
emisiones, y su óptimo requeriría una aplicación global, a todos los tráficos marítimos. Si ello no resulta
posible y son aplicadas únicamente en un marco local o regional, tanto los Carbon Tax como los sistemas
Cap & Trade requieren establecer alguna clase de restricciones ‘de frontera’ (limitaciones o aranceles
específicos) para evitar el desvío de comercio y la fuga de emisiones.
− Subsidios: el regulador fija transferencias directas o fondeo promocional para la
reconversión y construcción de buques que incorporen tecnologías de baja o nula emisión
de GEI, y para reducir el costo de los combustibles verdes (en lugar de incrementar el
precio de los fósiles) y acelerar su desarrollo y producción.
Dependen del nivel de información y las capacidades técnicas de las autoridades de
aplicación, y se consideran en general como parte de otras políticas y como un elemento
complementario y no sustitutivo de las alternativas anteriores.
b) MEPC 79, diciembre 2022
La última reunión del MEPC durante el pasado mes de diciembre había concentrado muchas
expectativas por el debate previsto acerca de una revisión de la estrategia general de la OMI sobre
descarbonización marítima, y sobre una posible decisión final en materia de medidas económicas. Sin
embargo, el resultado fue algo decepcionante en este sentido. El Comité adoptó diversos ajustes referidos a
regulaciones anteriores contenidas en los Anexos I, II, IV, V y VI del Convenio marco MARPOL, estableció un
Área Especial de Control de Emisiones para el Mediterráneo, fijó correcciones al método de cálculo de
algunos indicadores técnicos como el EEDI, el SEEMP y el CII, e incluyó en una resolución formal la
convocatoria a países y actores privados a participar voluntariamente en la iniciativa de Corredores Verdes
presentada en la Declaración de Clydebank de 2021 (se describe más abajo).
En lo referido a la revisión de la estrategia general y a la adopción de medidas económicas, hubo
una intensa discusión y divergencias sobre los niveles de reducción de GEI para 2050, su factibilidad, su
trayectoria y la medición de su impacto sobre los países. En cuanto a MBM (medidas basadas en el mercado),
se verificó una preferencia general hacia la implementación de un esquema de gravámenes que fijen un
precio para las emisiones de GEI, y también tuvo apoyo sustancial el establecimiento de estándares para
el contenido carbónico de los combustibles. Pero las decisiones finales fueron nuevamente postergadas
hasta la próxima reunión del Comité en el MEPC 80, a mediados de 2023 3.
3 https://www.imo.org/en/MediaCentre/MeetingSummaries/Pages/MEPC-79th-session.aspx.
2. Iniciativas relevantes
a) “Fit for 55”, la política interna de la Unión Europea
Enmarcado en una meta global de reducción de las emisiones netas de GHG de 55% para 2030,
el paquete de propuestas al Parlamento Europeo supone una actualización de las normativas vigentes
en materia ambiental, y comprende doce áreas temáticas, desde el consumo energético de los edificios
hasta el uso de la tierra y la promoción de energías renovables (UE 2022).
Desde el punto de vista del sector marítimo las más relevantes son:
− FuelEU Maritime: dispone reducciones en la intensidad carbónica de los combustibles
utilizados para la navegación, comenzando en 2025 con una reducción del 2% con
respecto al promedio de 2020. La exigencia se incrementará con el tiempo, alcanzando
un 75% en 2050.
Abarca buques de hasta 5000 ton de porte bruto de todas las banderas, cubriendo todas
las emisiones en puerto europeo y en viajes intra-europeos, y el 50% de las emisiones
hacia o desde puertos europeos. Considera las emisiones de CO2 de todo el ciclo de vida
del combustible (desde la producción hasta el uso final, ‘well-to-wake’), haciendo
responsables del cumplimiento a las compañías navieras.
− Sistema de Intercambio de Emisiones Europeo (UE-ETS): originalmente comprendía sólo al
sector de la aviación comercial, pero la nueva propuesta incluye también al transporte
marítimo. La distribución de derechos de emisión para la aviación dejará además de ser
gratuita, y se implementarán subastas para ambos modos de transporte.
El ámbito geográfico de aplicación es idéntico al punto anterior, pero sólo considera
emisiones producidas a bordo de los buques (‘tank-to-wake’).
b) Corredores verdes
Durante la Conferencia de Partes de 2021 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático (UNFCCC), COP 26 de Glasgow, se emitió la Declaración de Clydebank, en la que los
países firmantes anuncian su apoyo al establecimiento de seis Corredores Verdes navieros entre dos o
más puertos para mediados de la década 4:
• Facilitando asociaciones entre puertos, operadores y otros integrantes de la cadena de valor,
para acelerar la descarbonización del sector marítimo y la provisión de combustibles verdes
en corredores determinados.
• Explorando medios para remover barreras a la formación de dichos corredores.
• Estimulando la inclusión de corredores verdes en los planes de acción nacionales.
Un caso concreto es el proyecto de Red Europea de Corredores Verdes, acordado por las autoridades
portuarias de Hamburgo (Alemania), Rotterdam (Países Bajos), Gdynia (Polonia), Roenne (Dinamarca) y
Talín (Armenia), previendo un enfoque gradual para identificar posibles rutas, tipos de embarcaciones y
combustibles, evaluando la factibilidad técnica, regulatoria y comercial de las rutas preseleccionadas 5.
4 https://ukcop26.org/cop-26-clydebank-declaration-for-green-shipping-corridors/.
5 https://www.maritimegateway.com/five-european-ports-to-launch-green-corridor/.
3. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC)

y las Conferencias de Partes (COP)
Los esfuerzos más amplios de las Naciones Unidas en materia de calentamiento global y mitigación y
adaptación del cambio climático implican también impactos indirectos significativos sobre los sectores
naviero y portuario.
Un elemento esencial radica en el principio de “Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas”
(Common But Differentiated Responsibility and Respective Capabilities-CBDRRC), el cual reconoce la
disparidad de la contribución al problema del cambio climático entre países desarrollados y en desarrollo.
Los mayores niveles de industrialización de los países desarrollados implican que estos tienen una mayor
responsabilidad histórica en la emisión de Gases de Efecto Invernadero (GEI, GHG en inglés).
Este principio evolucionó, entre otros elementos, de la noción de “patrimonio común de la
humanidad” establecida en la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (ONU 1982).
El Principio 7 de la Declaración de Rio de 1992 reconoce que a las naciones desarrolladas se
aplican criterios de conducta más estrictos, por su mayor contribución a los problemas ambientales y
por su mayor capacidad tecnológica y financiera (UNFCCC 1992).
Sin embargo, el documento de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (UNFCCC por su sigla en inglés), negociado simultáneamente, incorpora una definición diferente:
las naciones desarrolladas deben liderar la lucha contra el cambio climático, pero se omiten referencias a su
responsabilidad primaria por el cambio climático, evitando el reconocimiento de obligaciones legales.
De todos modos el tratamiento práctico es claramente diferenciado. La mitigación en los países
desarrollados adopta generalmente la forma de compromisos o metas, opción que no se aplica a las naciones
en desarrollo. Además se reconoce una consideración especial a grupos vulnerables, LDCs y SIDS.
a) Mecanismo financiero
Un elemento muy relevante y aplicable también al sector marítimo corresponde a las facilidades
financieras aprobadas por la UNFCCC. La Convención, el Protocolo de Kyoto (UNFCCC 1997) y el
Acuerdo de Paris convocan a los países desarrollados a brindar asistencia financiera para los esfuerzos
de mitigación y adaptación de las naciones en desarrollo, por medio de una amplia variedad de fuentes,
resaltando la importancia de los fondos públicos.
El mecanismo financiero establecido es operado por diversas entidades internacionales. Desde
1994 ha cumplido ese rol la Facilidad Ambiental Global (GEF) 6, y en 2010 se ha sumado el Fondo de Clima
Verde (GCF) 7, cuyas políticas, programas y criterios de elegibilidad son fijados por las COP. Las Partes
han establecido además tres fondos especiales: el Fondo Especial para el Cambio Climático (SCCF)8, el
Fondo para los Países Menos Desarrollados (LDCF) 9, y el Fondo de Adaptación (AF) 10.
Este amplio esquema promueve la expansión y movilización en gran escala de recursos de mediano y
largo plazo para inversiones en descarbonización, procedentes de variadas fuentes públicas y privadas,
bilaterales y multilaterales. Durante los Acuerdos de Cancún de 2010 (UNFCCC 2010) los países desarrollados
comprometieron desembolsos globales de U$ 100 MM por año para 2020. Los resultados fueron inferiores,
pero el compromiso ha sido confirmado en las COP posteriores y se espera una ampliación en 2025.
6 https://www.thegef.org/.
7 https://www.greenclimate.fund/.
8 https://unfccc.int/topics/climate-finance/resources/reports-of-the-special-climate-change-fund.
9 Para la preparación e implementación de planes nacionales de adaptación, https://unfccc.int/process-and-meetings/bodies/funds-
and-financial-entities/least-developed-countries-ldc-fund.
10 Financiado con créditos certificados de reducción de emisiones, https://unfccc.int/Adaptation-Fund.
La reciente COP 27 de Egipto, luego de una ardua negociación entre las naciones desarrolladas y
en desarrollo, concluyó con el establecimiento de un Fondo de Pérdidas y Daños para países vulnerables
golpeados por desastres climáticos atribuibles al calentamiento global. El acuerdo aprueba la inclusión
de la iniciativa en la agenda global, pero sus características prácticas y su operación serán definidas
durante la COP 28 de 2023 11.
b) Otras fuentes multilaterales
• Cabe mencionar también la incursión de BID Invest, la rama del Grupo del Banco
Interamericano de Desarrollo que atiende al sector privado, en la emisión de bonos temáticos
orientados a soluciones medioambientales y sociales 12. Entre ellos se encuentran los ‘Bonos
Azules’, cuyos fondos se destinan al financiamiento de proyectos de expansión del agua
potable y el saneamiento y de protección del medio marino. La entidad se orienta a programas
que fomenten las bajas emisiones de carbono, incluyendo potencialmente a los sectores
navieros y portuarios.
• La Mesa Redonda FIN-SMART es una iniciativa conjunta de la OMI, el Banco Europeo para la
Reconstrucción y el Desarrollo (EBRD) y el Banco Mundial, para vincular a países receptores y
donantes, instituciones financieras internacionales, bancos privados y representantes de la
industria privada, con el fin de diseñar instrumentos financieros que permitan acelerar la
descarbonización marítima del mundo en desarrollo, con énfasis en LDCs y SIDS 13.
c) Iniciativas privadas dirigidas al sector marítimo
• Poseidon Principles: un grupo de bancos que asisten al sector, actores principales de la
industria e instituciones académicas se reunieron regularmente desde 2017 para incorporar el
riesgo climático en el financiamiento de la industria marítima, de modo consistente con los
objetivos medioambientales de la OMI. Sus miembros se comprometen a respetar cuatro
principios esenciales en las decisiones de financiamiento y seguros:
− Alineamiento de las carteras marítimas con las trayectorias de descarbonización establecidas.
− Rendición de cuentas según información ajustada, no sesgada y práctica, según
estándares IMO.
− Mecanismo de aseguramiento de que la información brindada por los navieros es
adecuada, asegurando privacidad de datos.
− Transparencia en la publicación de la calificación del alineamiento climático de las carteras14.
• Propuesta de la Cámara Internacional de Navegación – ICS: establecimiento de un Fondo de
Sustentabilidad Marítima, estimado en U$ 5 MM, dedicado a la producción de combustibles
marítimos alternativos y a su infraestructura de abastecimiento (bunkering).
Sería supervisado por OMI y financiado por una contribución mandatoria por tonelada de
combustible consumido, de diferente magnitud según el contenido de GEI de cada
alternativa utilizada (promoviendo la utilización de combustibles verdes) 15.
11 https://unfccc.int/news/cop27-reaches-breakthrough-agreement-on-new-loss-and-damage-fund-for-vulnerable-countries.
12 https://greenfinancelac.org/es/nuestras-iniciativas/bonos-verdes-sociales-y-tematicos/.
13 https://www.imo.org/es/MediaCentre/PressBriefings/pages/38-FINSMART-roundtable.aspx.
14 https://www.poseidonprinciples.org/.
15 https://www.offshore-energy.biz/ics-proposes-sustainability-fund-to-imo-that-would-reward-ships-using-alternative-fuels/.
B. Aspectos relevantes para la región

1. MBM y debates distributivos
Las decisiones que se adopten próximamente en el Comité de Protección del Medio Marino de la OMI
supondrán impactos variados y potencialmente relevantes para nuestra región. Las más importantes se
refieren a las Medidas Basadas en el Mercado, incluyendo el establecimiento de estándares máximos para el
contenido carbónico de los combustibles marítimos, y comprenden tanto amenazas como oportunidades 16.
Es posible identificar a priori a diversos intereses en juego. Estarán naturalmente a favor de
su rápida implementación los países más expuestos al calentamiento global, como es el caso de los
SIDS tanto del Pacífico como del Caribe. También las empresas navieras más eficientes y que hayan
avanzado en la incorporación de tecnologías de propulsión con bajas o nulas emisiones, en general
las más grandes y con mayor participación en el tráfico global. Y por último aquellos países y
compañías relacionados con el desarrollo y producción de combustibles verdes (entre ellos varias
naciones en desarrollo, como se tratará más adelante).
Pero también hay sectores potencialmente opositores a la fijación de precios a las emisiones de GEI.
En primer lugar la misma industria del transporte marítimo, sobre la que incidirá directamente el mayor
costo del combustible, aunque —como se mencionó en el párrafo anterior— las mayores navieras
probablemente consideren la situación como una oportunidad para mejorar su posición competitiva.
Mostrarán además cautela los gobiernos de países geográficamente más alejados de los grandes
mercados de consumo y actividad económica, preocupados por el impacto del aumento relativo de los
costos de transporte sobre sus consumidores y sobre la competitividad de sus exportaciones. Y por
supuesto las empresas productoras y distribuidoras de hidrocarburos, que perderán gradualmente el
mercado del transporte marítimo para sus productos.
Sin embargo, el origen principal de las discusiones y desacuerdos en el MEPC, y en general en las
Conferencias de la UNFCCC, radica en la interpretación del principio de “Responsabilidades Comunes pero
Diferenciadas” (explicado más arriba) y en sus aplicaciones concretas. Los países en desarrollo reclaman
asistencias y compensaciones que los industrializados aceptan a regañadientes y tras prolongadas
negociaciones. Para comenzar, existe un amplio campo de incertidumbres institucionales básicas.
Ya se trate de un gravamen o de una subasta de permisos, ¿quién debe encargarse de su
recaudación? Puede pensarse en variadas opciones:
• El estado de bandera del buque: puede implicar inconvenientes si la flota del armador o del
responsable comercial de la carga comprende buques con diversas banderas, y problemas de
organización y capacidad administrativa a atender en los países aportantes de “banderas de
conveniencia”, 17 generalmente naciones en vías de desarrollo.
• Administración portuaria: alternativa razonable, dado que el aprovisionamiento de
combustible marino (bunkering) se realiza normalmente en el ámbito de los puertos. Existirán
costos adicionales a atender, y esta alternativa resalta además la urgencia de desarrollar una
infraestructura global de bunkering de combustibles con bajo o nulo contenido carbónico, al
menos en los hubs portuarios más destacados regionalmente.
16 En el ámbito del MEPC se han presentado al menos seis iniciativas de MBM, tendientes a establecer un precio a las emisiones de
GEI. El acceso a los respectivos documentos se encuentra por el momento reservado a los delegados oficiales a los encuentros del
Organismo, aunque ha trascendido que en su mayoría se orientan a gravámenes sobre las emisiones de los buques.
17 Situación en la que el pabellón de un buque, y por tanto el marco legal al que debe atenerse, es diferente al de su propietario, debido
a tasas de registro más baratas, impuestos más bajos, menores exigencias laborales, etc.
Salvo que estas responsabilidades se encuentren explícitamente contenidas en los términos de

las concesiones de las terminales portuarias privadas, las inversiones y gastos necesarios
recaerán sobre las administraciones públicas nacionales o locales, cuyo espacio fiscal varía
significativamente entre los países industriales y los de menor desarrollo.
• Proveedor de combustible: se trata de la alternativa considerada con mayor frecuencia en las
discusiones públicas y los debates académicos, equivalente a una ‘imposición en la fuente’.
Pero involucra discusiones similares a las descriptas con anterioridad en cuanto a las posibles
ventajas financieras asignadas en este caso a las compañías productoras y distribuidoras de
combustibles fósiles.
• Todas las alternativas anteriores incluyen la dificultad de definir la estructura legal y el
mecanismo de transferencia de los fondos recaudados hacia los organismos encargados de su
administración y asignación.
Otro gran interrogante institucional consiste en resolver quién debería ejercer la función de
administrar la recaudación generada. Un primer y obvio candidato sería la OMI, por su responsabilidad
inmediata en los asuntos marítimos globales. Pero ese rol podría ser también asignado a alguna de
las instituciones especializadas establecidas por la UNFCCC en el marco de su Mecanismo Financiero.
Las estructuras de gobierno y la participación relativa de los países industriales y las naciones en
desarrollo difieren en cada caso.
Las discusiones decisivas rondarán seguramente el tema de los objetivos y alcances de la asignación
y distribución de los ingresos generados. Las proyecciones de la recaudación total son sustanciales: para un
escenario consistente con la Estrategia Inicial de la OMI descripta en el apartadoI.A.1., se estima un sendero
de incremento gradual del precio de las emisiones desde U$ 100/ton en 2030 hasta U$ 260/ton hacia 2050.
A pesar de una proyección descendente de las emisiones totales, a medida que la flota mundial
se va reconvirtiendo al uso de combustibles verdes, la recaudación acumulada hasta 2050 se ubicaría en
un rango de U$ 1,3-2,6 billones (en español) (UMAS-GZC 2022). Los destinos de dicha suma deberán ser
negociados y consensuados, y algunas posibles asignaciones serían:
• Devoluciones a los buques (‘rebates’): existen diversas propuestas de esquemas de estímulo por
esta vía a los buques más eficientes energéticamente y/o que utilicen menor proporción de
combustibles contaminantes, e incluso para cubrir completamente la diferencia de precio
entre los combustibles verdes y los fósiles.
• A la misma industria: como estímulo a la construcción y/o modernización de buques con
sistemas de propulsión adaptados a combustibles con bajas o nulas emisiones, o
indirectamente a los astilleros involucrados.
• A la innovación tecnológica: para el desarrollo y producción de combustibles verdes, con el
posible resultado de una más rápida disminución de su precio final.
• A la distribución de combustibles verdes: financiando el desarrollo de las nuevas
infraestructuras de suministro en las terminales portuarias.
• Adaptación: reparación de desastres y daños ambientales en regiones afectadas, muchas de
ellas comprendiendo países en desarrollo y de menores ingresos. A estos casos se refiere
justamente el Fondo de Pérdidas y Daños para países vulnerables mencionado más arriba,
aprobado en la reciente COP 27 de Egipto.
• Compensaciones a mayores costos del comercio: La fijación de precios a las emisiones de GEI
provocará un incremento en los fletes del transporte marítimo, que algunos estudios estiman en
un máximo de 16% en promedio (Rojon et al. 2021). Aunque dicha magnitud no parece alarmante,
podría existir una amplia variación según distancias y sectores industriales transados.
Las regiones geográficamente alejadas de los centros mundiales de producción y consumo
serían las más perjudicadas, en especial si su comercio es intensivo en mercaderías de bajo
valor específico según su peso. Este factor parece muy relevante para las pequeñas naciones
insulares del Océano Pacífico y para los países exportadores de materias primas de América
Latina y África, y debería ser objeto de una negociación y financiamiento específicos.
2. Responsabilidades de control
Según el Convenio MARPOL, la responsabilidad del cumplimiento de las regulaciones técnicas y económicas
en materia de contaminación ambiental de los buques recae en general sobre los estados de abanderamiento
y rectores de puertos: la OMI no establece sanciones ni multas, cuya implantación compete a cada Parte.
Ello implica que, en materia de cumplimiento de estándares de emisión de los buques, recaerán
responsabilidades sobre los gobiernos de la región sólo en la medida en que operen flotas de bandera propia.
En cuanto Estados rectores de puertos, sin embargo, les compete a todos los países la función
policial de contralor de la documentación de los buques y de verificación de su consistencia con la
normativa exigida por la OMI a su estado de bandera.
En esta misma condición de rectores de puertos, tendrán responsabilidad sobre la disponibilidad
de la infraestructura necesaria para el suministro de combustibles alternativos a las flotas dotadas de
tecnologías de propulsión con menor contenido carbónico (de nueva construcción o bien
modernizadas), sean estos nuevos combustibles importados o de producción nacional. Como se
mencionó más arriba, se trata de un aspecto relevante, que puede requerir asistencia financiera a través
de los mecanismos globales que finalmente se establezcan.
3. Combustibles verdes
Al comienzo del apartado I.B se mencionó que, además de riesgos y amenazas, las decisiones a adoptar
internacionalmente en materia de regulaciones marítimas implicaban también oportunidades para
nuestra región, algunas de ellas brillantes y con algún grado de avance actual.
Las inversiones necesarias para reducir a la mitad las emisiones de GEI del sector marítimo
durante el período 2030-2050, de modo consistente con la Estrategia Inicial formulada por la OMI, se
estiman en el orden de 1-1,4 billones de dólares (en español) (UMAS-GZC 2022). Pero la construcción
de buques con nuevas tecnologías de propulsión, o bien la modernización de la flota existente
(‘retrofitting’), representan una proporción menor. El 87% de la inversión total se vincula con
infraestructura terrestre, tal como la producción de hidrógeno, la síntesis de amoníaco y su
almacenamiento y distribución.
No se trata de una trayectoria sencilla, porque hasta alcanzar una producción suficiente en
cantidad y calidad de combustibles con cero emisión de GEI (hidrógeno verde, amoníaco verde) será
probablemente necesaria la flexibilidad para incorporar previa y/o parcialmente alternativas
provenientes de biomasa, gas natural licuado y metanol.
En todo caso, sin embargo, América Latina cuenta con importantes ventajas naturales para la
producción de energías renovables, tanto de fuente eólica como solar, e incluso mareomotriz. La necesidad
mundial de mitigar el cambio climático a través de la descarbonización de las fuentes energéticas,
incluyendo al sector marítimo, ofrece una oportunidad inmejorable para la producción y exportación de
combustibles limpios, como el hidrógeno verde.
La posibilidad de su utilización como combustible marítimo (o como materia prima para la

producción de amoníaco verde) conecta naturalmente a su producción, e incluso a su exportación,
con el ámbito portuario. Los puertos están llamados a jugar un papel de creciente relevancia, no
solamente en el funcionamiento de la cadena logística, sino también en la diversificación
productiva y las prácticas de sostenibilidad, proveyendo mejores y más amplios servicios no solo a
la industria y la producción, sino también a otros negocios altamente significativos, como la
producción y comercialización de hidrógeno verde.
La integración productiva en los puertos es un fenómeno creciente en el mundo desarrollado,
incorporando diversas etapas industriales de las cadenas logísticas, y de modo creciente la producción
y distribución de combustibles limpios. El fenómeno se extiende también a nuestra región, con el
lanzamiento de diversos proyectos de hidrógeno verde en Chile 18, y la difusión de algunos otros en
Argentina en etapa de formulación y planeamiento 19.
C. Impacto sobre la competencia

Una preocupación singular que surge de la próxima aplicación de regulaciones económicas radica en su
posible impacto discriminatorio contra las compañías navieras de menor tamaño, cuyas flotas están
compuestas por buques relativamente más pequeños y antiguos. La ventaja competitiva de los buques
de mayor capacidad y más eficientes en su consumo energético será especialmente importante en un
contexto recesivo y con fletes tendientes a la baja.
Las líneas regulares de transporte de contenedores constituyen en este sentido un segmento de
particular relevancia, dada la mayor intensidad de su consumo energético con respecto al transporte de
graneles líquidos y secos. Esto puede dar lugar a la conformación de mercados estructuralmente
segmentados, con buques ‘limpios’ —energéticamente eficientes y utilizando combustibles verdes—
concentrados en las rutas internacionales de alto volumen comercial, desplazando a los buques ‘sucios’
con mayor intensidad carbónica hacia los mercados secundarios que sirven a las economías emergentes
y menos desarrolladas.
Estos elevados riesgos para la competencia sectorial en el segmento de contenedores,
comprometiendo un adecuado servicio en calidad y costo a los usuarios, productores y consumidores
de nuestra región, se aborda con mayor profundidad en la siguiente parte II de este estudio.
18 https://www.planhidrogenoverde.cl/.
19 https://www.bloomberglinea.com/2022/11/24/hidrogeno-verde-avanza-en-argentina-pero-inversores-piden-ley-y-garantias-regulatorias/.
II. Defensa de la competencia
A. Concentración horizontal
Durante la recuperación posterior a la crisis financiera global de 2008, iniciada en Estados Unidos con la
quiebra de Lehman Brothers, la industria marítima internacional exhibió una aceleración de su concentración
e integración horizontal por medio de una veloz sucesión de fusiones y adquisiciones. Además, tanto en los
Estados Unidos como en Europa, las líneas regulares de transporte de contenedores se organizan
predominantemente mediante acuerdos de cooperación empresarial, proceso gradual que dio lugar a que
las empresas líderes conformen en la actualidad tres alianzas navieras principales.
Diagrama 1
Evolución del mercado de las principales alianzas navieras, 2013-2022
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Nota: Las participaciones porcentuales en la capacidad total se muestran a partir de 2017; capacidades estimadas en TEU, unidades
equivalentes de 20 pies.
Entre 1996 y 2022, la participación de las 20 mayores líneas regulares de contenedores en la

capacidad total del segmento creció de 48% a 91% (CEPAL 1998). Dentro de ese grupo, además, las
4 mayores han aumentado su participación hasta controlar más de la mitad de la capacidad total,
alcanzando cada una de ellas un market share superior a 10%.
Gráfico 2
Participación de mercado de las cuatro, diez y veinte mayores líneas regulares
de contenedores, 2011-2022
(En porcentajes)
Fuente: (UNCTAD 2022), basado en Alphaliner.
Un fenómeno paralelo ha sido la disminución en la cantidad de navieras que proveen servicios a

cada país, que entre 2006 y 2022 pasó en promedio de 18 a 13, y en algunos casos extremos, como Palau
y Turks & Caicos, el número de empresas pasó de 2 a un estricto monopolio.
Gráfico 3
Cantidad promedio de navieras ofreciendo servicios por país,
y tamaño del buque más grande, Q1 2006-Q2 2022
Fuente: (UNCTAD 2022), basado en MDS Transmodal.

El incremento en el tamaño de los buques, por otro lado, manifiesta un factor tecnológico que se
encuentra en la base del fenómeno de la concentración empresarial. Como muestra el gráfico 4, el mayor
buque de la flota más que duplicó su capacidad, pasando de 9.380 a 23.992 TEU, pero en el mismo período
el comercio de contenedores creció sólo 75%. El hecho de que la capacidad de la flota creciera más que el
volumen de carga supone una fuerte presión competitiva sobre las compañías más pequeñas.
Sucede que los buques portacontenedores están sujetos a economías de escala relevantes, que
permiten obtener grandes ahorros en los costos medios de capital y operación, con ventajas
competitivas determinantes. En este segmento, la mayor rentabilidad se encuentra fuertemente
vinculada a la mayor participación de mercado. Por esta razón los navíos con capacidad superior a
10.000 TEU han incrementado continuamente su participación en la capacidad total.
Gráfico 4
Evolución de la capacidad mundial de carga marítima de contenedores
según tamaño de los buques, 2005-2022
(En miles de TEU – Unidades equivalentes de 20 pies)
27,500
22,500 17 000+
12 000+
17,500
8 000+
12,500
7,500 100+
2,500
2021e
2022f
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Fuente: R. J. Sánchez y E. Barleta, “Inputs for the future Greater Caribbean’s New Maritime Strategy”, Documentos de Proyecto, Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago, 2022 (e: estimado; f: proyectado).
La industria naviera también exhibe importantes economías de red (densidad), propias de las
estructuras logísticas: en realidad los cargadores no demandan rutas individuales punto a punto, sino el
conjunto más denso posible de conexiones marítimas, tanto troncales como de enlace (feeders) de menor
volumen, y las compañías que pueden ofrecer dichas redes poseen una ventaja competitiva decisiva.
Como suele suceder en las industrias con rendimientos crecientes, se presenta el dilema de
asegurar que las mejoras deseables en materia de costos y eficiencia se transformen en ahorros
efectivos para los consumidores y usuarios, y no sólo en ganancias empresariales adicionales (Sánchez
y Wilmsmeier, 2017).
Debe añadirse que un pequeño número de competidores no manifiesta necesariamente una falta
de competencia o un abuso del consumidor, siempre que exista una suficiente libertad de acceso al
respectivo mercado para cualquier potencial competidor. En el mercado marítimo de contenedores, sin
embargo, ambas clases de economías (de escala y de densidad) exigen un volumen mínimo, ya que el
éxito comercial requiere una gran inversión inicial en buques y en cobertura geográfica.
Otro elemento característico potencialmente limitante de la competencia radica en el control de

determinados recursos cruciales o la integración vertical con infraestructuras nodales del negocio, y se
advierte también aquí una evolución preocupante.
B. Creciente integración vertical

Además de la concentración en el transporte marítimo de contenedores —integración horizontal—, las
principales empresas navieras iniciaron desde hace unos años una estrategia de integración vertical, a
través de adquisiciones e inversiones en los tramos terrestres de la cadena logística. Incursionaron en
primer lugar en el segmento de las terminales portuarias, favorecidas por las políticas de privatizaciones
y desregulación de los años 1990. En 2018 la proporción de operadores de terminales controladas por
compañías navieras se estimaba en 38% (ITF 2018), y con toda probabilidad es actualmente mayor.
Las cuatro líneas regulares líderes se ubicaban en 2021 entre las diez mayores operadoras de terminales:
Cosco Shipping de China manejaba el 13% del throughput 20 global, APM Terminals, perteneciente a
Maersk, operaba un 11 %, e integraban también ese grupo MSC —con su subsidiaria Terminal Investment
Limited— y CMA CGM (UNCTAD 2022).
Por otra parte, aunque muchas concesiones portuarias limitan a los operadores la posibilidad de
discriminar a sus clientes en el uso sus instalaciones, la fortaleza negociadora de las líneas regulares se
ha incrementado claramente en los últimos años, tanto por integrar alianzas con elevada participación en el
throughput del puerto —capacidad oligopsónica potencial— como al transformarse simultáneamente en
clientes y proveedores por medio de la integración vertical. Todo ello redunda en una disminución de
alternativas comerciales para los cargadores, con un creciente número de reclamos y conflictos 21 y con una
comprensible preocupación y cooperación entre las autoridades regulatorias22.
La estrategia de integración vertical, sin embargo, se ha extendido a muy diversos eslabones de la
cadena logística, comprendiendo servicios portuarios (bunkering y remolcadores), infraestructuras de
comunicación y almacenamiento, servicios de agentes de carga (freight-forwarding), e incluso otros modos
de transporte, como el aéreo de cargas, el ferrocarril y la distribución de última milla. De hecho, algunas de
las principales líneas regulares se presentan comercialmente como “compañías de logística integral”.
Se muestran a continuación algunas inversiones recientes.
Cuadro 1
Adquisiciones de las cinco principales navieras de contenedores, 2021-2022
Localización Fecha de
Monto
de la casa acuerdo de
Empresa Participación aproximado
Adquisición matriz de la Actividad adquisición
naviera (En porcentajes) (En millones
empresa o cierre de la
de dólares)
adquirida transacción
MSC Log-in logística Brasil 67 Logística 500 diciembre
de 2021
Hurst Kansas 80 Insumos 15,3 junio de 2021
(Estados industriales
Unidos)
TAC Global México Más de 75a Logística 8 julio de 2021
Solutions
20 Movimiento de contenedores llenos y vacíos realizados en las terminales o puertos.

21 https://splash247.com/carrier-complaints-stack-up-at-the-federal-maritime-commission/; https://gcaptain.com/california-walnut-
producers-struggle-to-reach-overseas-markets/#.
22 https://www.tradewindsnews.com/news/-five-eyes-nations-watching-container-lines-pricing-in-record-markets/2-1-1171777.
Localización Fecha de
Monto
de la casa acuerdo de
Empresa Participación aproximado
Adquisición matriz de la Actividad adquisición
naviera (En porcentajes) (En millones
empresa o cierre de la
de dólares)
adquirida transacción
A.P. Visible SCM Uthah 100 Logística de 802 2 de agosto
Moller- (Estados comercio de 2021
Maersk Unidos) electrónico
B2C Europe Países Bajos 100 Logística 76 1 de octubre
y servicios de 2021
HUUB Portugal 100 Logística 10 9 de
y servicios septiembre
de 2021
LF Logistics Hong Kong 100 Logística 3 600 2022
(China) y servicios
Grindrod Sudáfrica 51 Logística 13 2022
Intermodal y servicios
Group
Senador Alemania 100 Transporte de 644 2022
International carga aérea
CMA CGM Ingram Micro’s California Logística de 3 000 2022
Commerce (Estados contratos y
& Lifecycle Unidos) comercio
Services electrónico
Colis Privé Francia 51 Logística de n. d. 2022
última milla
GEFCO Francia n.d Logística 517 2022
Fenix Marine Los Ángeles 90 Terminales 2 300 Enero
Services (Estados y servicios de 2022
Unidos) portuarios
COSCO Container Alemania 35 Terminal 116 Septiembre
Terminal portuario de 2021
Tollerort
Hamburg
RSGT del Arabia 20 Terminal 280 Enero
Puerto de Saudita portuario de 2021
Jeddah
Hapag- Terminal de Alemania 30 y 50 Terminal de n.d. Septiembre
Lloyd contenedores respectivamente contenedores de 2021
Wilhelmshaven y servicios
y terminal de portuarios
trenes
Wilhelmshaven,
en puerto
JadeWeserPort
Nile Dutch Rotterdam Transporte n.d. Julio de 2021
Investmensts (Países Bajos) Marítimo
B.V.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de las empresas mencionadas.
Nota: n.d. = valor o dato no determinado.
a Proporción adquirida en más de una compra.
C. Pandemia y explosión de fletes marítimos: ¿normalización?

La fulminante expansión global de los contagios de COVID-19 tuvo un impacto significativo sobre el
transporte marítimo y las cadenas logísticas, desarrolladas capilarmente en el proceso de globalización
comercial experimentado desde los años 1990. Las cadenas productivas se habían repartido
geográficamente en búsqueda de economías salariales y en otros rubros, fenómeno favorecido por la
disminución en los costos de transporte y por el avance de las tecnologías de información y comunicación.
La necesidad de contener la ola de contagios implicó el cierre parcial o total de muchas
actividades, incluyendo turnos especiales y dificultades de personal en todos los medios de transporte,
comprendiendo también a los puertos. Los principales operadores navieros y de terminales portuarias
comenzaron a tomar decisiones restrictivas, anticipando una caída en la actividad global, y como
consecuencia en el comercio internacional. Ello incluyó cancelaciones de viajes, reducción de
frecuencias o cancelación de paradas (blank sailings) —especialmente durante 2019—, así como
disminuciones en el horario de funcionamiento de las terminales. La pronunciada caída en la fiabilidad
de los arribos y partidas generó una primera ola de disrupción en las operaciones portuarias.
Los aislamientos y cuarentenas forzosas de gran parte de la población mundial, sin embargo,
generaron una importante caída en la demanda de servicios (espectáculos, restaurantes, gimnasios, etc.) y
un extraordinario e inesperado boom de demanda de bienes industriales (computación, electrónicos
domésticos, equipamiento del hogar, construcciones, etc.). Y la globalización había desplazado la
producción de dichos bienes fuera de sus mercados centrales de consumo, hacia Asia y
particularmente a China.
Las rutas marítimas de transporte desde Asia se vieron súbitamente sobre-demandadas, y los
puertos de las naciones importadoras, en especial en la Costa Oeste de Estados Unidos, sufrieron
congestiones relevantes, con colas de buques fondeados esperando descargar y con acumulación de
contenedores vacíos. Esto provocaba sobrantes no deseados en las terminales de recepción, y abultadas
demandas insatisfechas en los puertos asiáticos de exportación. Una verdadera pesadilla logística que
se extendió globalmente.
El ámbito de las líneas regulares de contenedores sufrió dos alteraciones significativas. La primera
consistió en un nuevo impulso al proceso de concentración en curso. En 2017, las primeras 10 navieras
acumulaban 15,4 millones de TEU de capacidad, mientras que las 20 siguientes acumulaban 3,2 millones
de TEU. En agosto de 2022 las magnitudes equivalentes son 21,8 millones de TEU y 2,5 millones de TEU
respectivamente. En el mismo período, la brecha entre la naviera líder y la que ocupa la vigésima
posición había pasado de 3,2 a 4,3 millones de TEU (Alphaliner, 2022).
El segundo impacto destacable radicó en el extraordinario incremento en los fletes marítimos
registrado desde 2020.
Gráfico 5
Fletes internacionales promedio del transporte internacional de contenedores
(USD x FEU)
12 000
12000
10000
10 000
88000
000
66000
000
44000
000
22000
000
00
9-Jan 9-Feb
9-Ene 9-Feb 9-Mar 9-Apr
9-Abr 9-May
9-May 9-Jun 9-Jul 9-Aug
9-Ago 9-Sep
9-Sep 9-Oct
9-Oct 9-Nov
9-Nov 9-Dec
9-Dic
2019 2020 2021 2022
Fuente: Ricardo J. Sánchez, Universidad de los Andes, presentación en la Asociación Americana de Autoridades Portuarias (AAPA), sobre la
base de Drewry World Container Index. FEU: Unidad equivalente de 40 pies.
Como muestra el gráfico 5, los precios llegaron a multiplicarse por siete con respecto a su
nivel de 2019 (septiembre 2021), aunque en promedio general registran un retroceso persistente
durante 2022. Dicho descenso, sin embargo, se produce principalmente en las rutas comerciales
troncales, y en septiembre/octubre pasados registraban todavía incrementos sustanciales con
respecto a los niveles anteriores a la pandemia.
Gráfico 6
Fletes promedio del transporte de contenedores
en rutas troncales seleccionadas
A. Asia hacia costa este de América del Norte B. Asia hacia América Central y el Caribe
450
450
400
400
350 350
300 300
250 250
200 200
150 150
100 100
50 50
0 0
Junio
Octubre
Diciembre
Julio
Agosto
Marzo
Septiembre
Junio
Octubre
Diciembre
Enero
Febrero
Mayo
Julio
Agosto
Enero
Marzo
Septiembre
Abril
Febrero
Noviembre
Mayo
Abril
Noviembre
2022 2021 2022 2021

2020 2019 2020 2019
C. Asia hacia Europa del Norte D. Asia hacia el Mediterráneo

800 700
700
600
600
500
500
400
400
300
300
200
200
100
100
0
0
Octubre
Diciembre
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Enero
Marzo
Febrero
Mayo
Abril
Noviembre
Octubre
Diciembre
Junio
Julio
Agosto
Septiembre
Enero
Marzo
Febrero
Mayo
Abril
Noviembre
2022 2021 2020

2022 2021 2020
Fuente: Sobre la base de la presentación de Ricardo J. Sánchez, Universidad de los Andes en la Asociación Americana de Autoridades
Portuarias (AAPA), basado en Drewry World Container Index, base Ene. 2020 = 100.
La situación en otros segmentos comerciales, especialmente aquellos con menor densidad de

tráfico como América del Sur, dista de volver a 2019.
Gráfico 7
Fletes promedio del transporte de contenedores en rutas de menor densidad comercial
A. Costa Este de Sudamérica hacia Europa del Norte B. Europa del Norte hacia Costa Este de Sudamérica
350 500
450
300
400
250
350
200 300
150 250
200
100
150
50 100
0 50
Junio
Octubre
Diciembre
Julio
Agosto
Enero
Marzo
Septiembre
Febrero
Mayo
Abril
Noviembre
Octubre
Diciembre
Junio
Julio
Agosto
Marzo
Septiembre
Enero
Febrero
Mayo
Abril
Noviembre
2022 2021
2020 2019 2022 2021 2020 2019
C. Costa Este de Sudamérica hacia Costa Este D. Costa Este de Estados Unidos hacia Costa Este
de Estados Unidos de Sudamérica
500
180
450
400 160
350
300 140
250 120
200
150 100
100
80
50
0 60
Junio
Octubre
Diciembre
Junio
Octubre
Diciembre
Julio
Agosto
Julio
Agosto
Enero
Marzo
Septiembre
Enero
Marzo
Septiembre
Febrero
Mayo
Febrero
Mayo
Abril
Abril
Noviembre
Noviembre
2022 2021 2022 2021

2020 2019 2020 2019
Fuente: Sobre la base de la presentación de Ricardo J. Sánchez, Universidad de los Andes en la Asociación Americana de Autoridades
Portuarias (AAPA), basado en Drewry World Container Index, base Ene. 2020 = 100.
El gráfico siguiente ilustra la gestión de la oferta de bodega por parte de las navieras durante el
período de disrupción de las cadenas de suministro, y su capacidad de ajustarla velozmente por medio
de reducciones de velocidad, blank sailings, suspensión de servicios, detención de buques (idle ships),
desguace de buques (scrapping), etc.
Gráfico 8
Capacidad nominal efectiva de servicios de línea, Costa Oeste de América del Norte, toneladas, 2019-2022
(Sólo buques oceánicos)
50 000 000
50000000
45 000 000
45000000
40000000
40 000 000
35 000 000
35000000
30000000
30 000 000
25000000
25 000 000
20 000 000
20000000
15000000
15 000 000
10000000
10 000 000
55000000
000 000
00
ene
nov
ene
nov
ene
nov
ene
nov
may
jul
may
jul
may
jul
may
jul
mar
sep
mar
sep
mar
sep
mar
sep
2019 2020 2021 2022
Fuente: Ricardo J. Sánchez, Universidad de los Andes, presentación en la Asociación Americana de Autoridades Portuarias (AAPA), basada
en datos de Refinitiv.
Nota: las líneas azules indican movimientos anuales crecientes y las rojas disminuciones.
Como consecuencia del pronunciado incremento de fletes, las utilidades de las compañías
navieras han tenido un desempeño consistente.
Estas utilidades extraordinarias fueron invertidas mayoritariamente en el gran impulso
experimentado por el proceso de integración vertical de las líneas navieras de contenedores, como fue
descripto más arriba en el apartado II.B.
Gráfico 9
Margen medio de ganancias antes de intereses e impuestos (EBIT) de las 13
primeras líneas regulares según cuota de mercado
(En porcentajes 1º trimestre 2008-3º trimestre 2022)
Trim 3 2022 51,9

56,3
Trim 1 2022 57,4
55,4
Trim 3 2021 55,6
44,4
Trim 1 2021 38,2
24,5
Trim 3 2020 14,8
8,5
Trim 1 2020 2,6
2,4
Trim 3 2019 3,7
1,9
Trim 1 2019 1,7
1,4
Trim 3 2018 1,1
-3,8
Trim 1 2018 -3,1
1,0
Trim 3 2017 5,3
3,0
Trim 1 2017 -1,2
-1,3
Trim 3 2016 -7,7
-9,3
Trim 1 2016 -5,6
-6,0
Trim 3 2015 1,8
2,4
Trim 1 2015 5,3
0,9
Trim 3 2014 3,4
0,4
Trim 1 2014 -1,9
-4,4
Trim 3 2013 0,5
-1,0
Trim 1 2013 -3,3
-1,7
Trim 3 2012 5,1
1,4
Trim 1 2012 -12,1
-10,5
Trim 3 2011 -7,0
-5,5
Trim 1 2011 -0,2
7,4
Trim 3 2010 16,0
10,7
Trim 1 2010 -1,1
-11,3
Trim 3 2009 -17,5
-19,2
Trim 1 2009 -17,8
-1,7
Trim 3 2008 0,7
2,2
Trim 1 2008 2,3
-30 -20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), basado en información de Alphaliner Weekly Newsletter, varias ediciones.
D. Antecedentes internacionales sobre la competencia sectorial23

Según se describió en el apartado II.A., en los países desarrollados las líneas regulares de transporte
internacional de contenedores se organizan globalmente como alianzas y consorcios, sobre la base de
acuerdos empresariales de cooperación. Esta estructura industrial proviene de antecedentes
particulares que conviene recordar.
En general las compañías navieras contaron históricamente de la protección de sus gobiernos
por medio del extendido régimen de conferencias marítimas. Los transportistas integrantes de una
conferencia ofrecían a los dadores de carga un descuento en el precio de sus servicios (fletes) con
respecto al ofrecido por las navieras no conferenciadas, práctica que en Estados Unidos fue
denominada ‘dual rate’.
Se trataba de una excepción a las leyes generales antimonopolio, establecida explícitamente en
la Ley de transporte marítimo de 1916 (Congreso de los Estados Unidos, 1916). La Ley de transporte
marítimo de 1984 (Congreso de los Estados Unidos, 1984) estableció una facultad de vigilancia por parte
de la Comisión Marítima Federal24, para controlar riesgos de incrementos no razonables en el costo del
transporte o reducciones no razonables en el servicio de transporte.
La Ley de reforma del transporte marítimo de 1998 (Congreso de los Estados Unidos, 1998)
supuso una importante modificación parcial, ya que prohibió la fijación de precios en común por parte
de las navieras, que en adelante debían negociar los fletes en contratos individuales con sus clientes. No
obstante, esta ley continuó exceptuando de la legislación antimonopolio a los acuerdos de cooperación
empresarial que establecieran el intercambio de información comercial y el uso compartido de bodegas
y buques. El régimen de conferencias resultó prácticamente eliminado del plexo legal de los Estados Unidos
y fue sustituido por el actual sistema de consorcios y alianzas.
El panorama europeo es similar. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (Diario Oficial de
la Unión Europea, 2012) prohíbe en el artículo 101 inciso (1) toda práctica comercial y empresarial que
implique restricciones a la competencia y que fije directa o indirectamente los precios de compra y de venta,
pero en el artículo 101 inciso (3) establece excepciones para los acuerdos empresariales que “contribuyan a
mejorar la producción o la distribución de los productos o a fomentar el progreso técnico, y reserven al mismo
tiempo a los usuarios una participación equitativa en el beneficio resultante”.
Dichas excepciones pueden también extenderse a determinadas categorías genéricas de
acuerdos, denominadas “excepciones de bloque”, que son válidas sin que se necesite una autorización
expresa individual. Las líneas marítimas regulares de la Unión Europea recibieron una excepción de
bloque específica para la constitución de conferencias con fijación común de fletes (Diario Oficial de la
Unión Europea, 1986), aunque esta fue eliminada en 2008 (Diario Oficial de la Unión Europea, 2006).
La prohibición para la fijación de precios en conferencias, sin embargo, no alcanza a otras
dimensiones de los acuerdos de cooperación, como el intercambio de información y la práctica de
compartir buques y bodegas. De hecho, en 1995, la Comisión Europea estableció una excepción de
bloque para consorcios y alianzas que cumplan con determinadas condiciones (Diario Oficial de la
Unión Europea, 2009), similar a la inmunidad antimonopolio vigente en los Estados Unidos para los
acuerdos de cooperación empresarial en el sector marítimo.
23 Este apartado recoge los elementos y argumentos presentados en (CEPAL 2022).

24 Organismo público independiente responsable de la regulación del transporte oceánico en el comercio exterior de los Estados
Unidos. Coopera con la División Antimonopolio del Departamento de Justicia para la defensa de la competencia en la industria
marítima (Departamento de Justicia de los Estados Unidos, 2022).
Los requisitos establecidos para los consorcios y alianzas son los siguientes:
• Que generen eficiencias que puedan trasladarse a los consumidores o usuarios.
• Que tengan un límite temporal (duración no mayor a diez años en los Estados Unidos y a cinco
años renovable en la Unión Europea).
• Que a su término se traduzcan en una mayor competencia en el mercado.
• Que no impidan la entrada de nuevos competidores.
• Que no existan vínculos accionarios entre los integrantes de diferentes alianzas.
Sin embargo, las prácticas en ambos universos regulatorios manifiestan que las autoridades solo
investigan los consorcios si superan los máximos de concentración establecidos (un 30% en los
Estados Unidos y un 20% más condiciones incrementales en la Unión Europea). Por esta razón, dichos
conglomerados vigilan cuidadosamente la extensión de sus acuerdos y la existencia de “competidores
independientes” de las alianzas que mantengan sus propias participaciones dentro de dichos límites.
Dentro de los márgenes de participación de mercado, las renovaciones temporales se aprueban con
facilidad: se supone que la mayor eficiencia es, de alguna manera, compartida con los usuarios, y las
participaciones accionarias cruzadas no se revisan.
Desde el punto de vista analítico, el hecho de que las regulaciones vigentes prohíban la fijación
uniforme de precios (fletes o freight rates) no implica necesariamente que rija la competencia abierta.
La esencia del poder monopólico consiste en que, dada una gran participación de mercado, el oferente
puede administrar la oferta, y allí radica su capacidad de determinar los precios: el mercado se equilibra
con menor oferta y precios más altos que en situación de competencia. Por esta razón, de manera
generalizada la legislación antimonopolio exige autorización previa para fusiones empresariales que
acumulen participación de mercado. Sin embargo, y como se ha visto, dentro de amplios límites las
alianzas y consorcios navieros gozan de inmunidad legal antimonopolio explícita, tanto en los
Estados Unidos como en la Unión Europea, como consecuencia de una tradición vinculada a las antiguas
conferencias marítimas. Se permiten acuerdos inter-empresariales de cooperación, incluido el
intercambio de información comercial y la práctica de compartir buques y bodegas. La gestión conjunta
de la oferta equivale a poder de mercado.
E. Alternativas de medición de la concentración naviera regional

Este apartado se basa en (Sánchez Di Doménico 2022), estudio detallado sobre los aspectos
cuantitativos del análisis de la concentración naviera, especialmente en el segmento de líneas
regulares de transporte de contenedores. Analiza y comenta los diversos elementos determinantes
de la competitividad empresarial en este mercado, incluyendo la inter-relación estratégica con las
infraestructuras portuarias, y la suerte de especialización geográfica establecida, en la cual China es
el principal constructor de barcos, en Grecia se encuentran la mayor parte de armadores, la mayor
naviera de contenedores está en Suiza, por Panamá transita la mayor parte de la flota mundial,
Filipinas aporta un número considerable de marinos, y más de la mitad del tonelaje retirado se
desguaza y recicla en Bangladesh.
Realiza una amplia revisión de la literatura existente sobre cooperación empresarial e integración
horizontal y vertical, tanto en general como aplicada a la industria marítima y portuaria, resaltando la
extendida estructuración moderna basada en consorcios y alianzas. Aborda además una caracterización de
las principales estrategias implementadas en esta materia por tres de los principales operadores navieros.
En cuanto a métodos cuantitativos de medición, desarrolla una descripción pormenorizada de los
principales indicadores utilizados, y aborda una discusión sobre el desarrollo de técnicas novedosas para
incorporar el impacto de los acuerdos de cooperación de las alianzas y consorcios (así como el efecto de
las participaciones accionarias cruzadas) entre compañías en principio competidoras. Llega a la
conclusión de que aplicar estas metodologías innovadoras en nuestro ámbito regional resulta por el
momento muy difícil, dada la falta de bases de datos completas y utilizables.
Se concentra entonces en el enfoque planteado previamente en (Sepúlveda 2022), definiendo las
poblaciones objetivo como los servicios ofrecidos por las diversas líneas regulares en cada uno de los
puertos principales de la región, y midiendo en dichos ámbitos la participación de los diversos
operadores por medio de indicadores clásicos, como el Herfindahl-Hirschman (IHH) y el de Entropía de
Theil (E). Las participaciones se refieren a la capacidad de transporte total de cada servicio medido en
TEU, y utiliza la base de datos recopilada por Blue Water Reporting (BWR) 25.
En lo que respecta al IHH, cabe recordar que:
• 100 <HHI < 1500 : mercado desconcentrado.
• 1500 <HHI < 2500: mercado moderadamente concentrado.
• HHI > 2500: mercado altamente concentrado.
El índice de Theil, por su parte, corresponde al grado de incertidumbre al que se enfrenta una
empresa, dada una estructura de mercado, para mantener un cliente al azar. Cuando E toma un valor
nulo existe monopolio, ya que la incertidumbre es mínima al nivel de concentración más elevado.
Cuanto mayor es el nivel de entropía, mayor es la incertidumbre de una empresa dada para conservar
un cliente y mayor la competencia en el mercado.
Cuadro 2
Puertos seleccionados para el estudio
Puerto País Costa TEU

Limón Costa Rica América Central Caribe 1 319 372
Bahía de Cartagena Colombia Caribe 3 444 178
Kingston Jamaica Caribe 1 975 401
Buenos Aires Argentina CEAS 1 446 452
Montevideo Uruguay CEAS 977 922
Santos Brasil CEAS 4 442 876
Buenaventura Colombia COAS 1 082 746
Guayaquil Ecuador COAS 2 163 151
El Callao (terminales de uso público) Perú COAS 2 486 425
Valparaíso Chile COAS 793 118
San Antonio Chile COAS 1 840 458
Veracruz México México Golfo 1 165 043
Manzanillo México México Pacífico 3 371 438
Cristóbal Panamá Panamá Caribe 4 915 975
Balboa Panamá Panamá Pacífico 3 563 432
Fuente: Perfil Marítimo. CEPAL, https://perfil.cepal.org/l/es/portmovements_classic.html.
25 https://www.bluewaterreporting.com/ En la información procesada se han tenido en cuenta las fusiones y adquisiciones producidas
durante el periodo estudiado.
A continuación se muestran los resultados del estudio.

Cuadro 3
Índice de Herfindahl-Hirschman (IHH)
Puerto 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Balboa 1 617 1 552 1 602 2 246 2 476 2 239 2 905 3 376 4 030 3 833 3 335
Buenaventura 1 322 1 342 2 101 2 192 1 951 1 686 1 792 1 909 1 792 1 709 1 830
Buenos Aires 1 080 1 242 1 232 1 480 1 694 1 671 1 897 2 097 1 967 2 098 2 123
Callao 1 281 1 080 1 059 1 238 1 351 1 317 1 484 1 469 1 368 1 357 1 382
Puerto 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Cartagena Colombia 1 580 1 564 1 942 2 035 1 961 1 660 1 845 1 831 1 583 1 572 1 695
Colón Panamá 3 473 3 571 4 374 3 813 3 760 4 135 3 701
Cristóbal Panamá 2 995 2 443 3 325 3 269 3 574 5 889 5 756 5 455 5 125 5 574 5 717
Guayaquil 1 891 1 726 1 715 2 586 2 481 2 211
Kingston JM 2 478 2 286 2 486 2 528 2 579 2 770 2 817
Manzanillo MEX 872 786 1 078 1 214 1 302 1 315 1 417 1 363 1 340 1 302 1 335
Montevideo 1 039 1 009 1 071 1 477 1 662 1 663 1 945 2 086 1 980 2 170 2 190
Puerto Limón 1 372 1 273 1 369 1 215 1 390 1 774 2 254 3 204 5 668 7 868 6 318
San Antonio CL 1 914 1 639 1 861 2 070 1 990 2 045 1 993
Santos 1 155 1 272 1 361 1 396 1 775 1 755 1 917 1 891 1 790 1 856 1 872
Valparaíso 1 817 1 597 1 240 1 577 2 391 1 803 2 655 3 054 2 713 3 321 2 809
Veracruz MEX 2 206 2 055 2 322 2 039 1 992 1 820 2 216 2 248 19 77 2 012 1 945
HHI Grupo 1 403 1 356 1 539 1 718 1 905 1 911 2 145 2 255 2 299 2 345 2 260
Fuente: Silvana Sánchez Di Doménico (2022), con información de BWR.
Gráfico 10
Promedio Grupo IHH
2500
2 255 2 345
2 145
2 299 2 260
2000
1 718 1 905 1 911
1 539
1500
1 403
1 356
1000
500
0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Cuadro 4
Índice de Entropía de Theil (E)
Puerto 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Balboa 2,1 2,1 2,1 1,8 1,8 1,8 1,6 1,5 1,3 1,4 1,5
Buenaventura 2,3 2,3 2,0 2,0 2,1 2,0 1,9 1,8 1,9 1,9 1,9
Buenos Aires 2,5 2,4 2,4 2,2 2,0 2,1 2,0 1,8 1,8 1,8 1,8
Callao 2,4 2,6 2,5 2,4 2,3 2,3 2,1 2,1 2,2 2,2 2,2
Cartagena Colombia
2,1 2,1 1,9 1,8 1,9 2,0 1,9 1,9 2,1 2,1 2,0
Colón Panamá 1,4 1,3 1,1 1,2 1,2 1,1 1,2
Cristóbal Panamá 1,5 1,7 1,5 1,5 1,4 0,8 0,7 0,8 0,8 0,7 0,7
Guayaquil 2,0 2,1 2,1 1,8 1,8 1,9
Kingston JM 1,8 1,8 1,7 1,7 1,7 1,6 1,6
Manzanillo MEX 2,6 2,7 2,5 2,4 2,4 2,3 2,1 2,1 2,1 2,2 2,2
Montevideo 2,5 2,5 2,5 2,2 2,0 2,1 1,9 1,8 1,8 1,7 1,7
Puerto limón 2,3 2,3 2,2 2,3 2,2 1,9 1,8 0,9 0,7 0,3 0,6
San Antonio CL 2,0 2,0 1,9 1,8 1,8 1,9 1,8
Santos 2,4 2,4 2,3 2,3 2,0 2,0 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9
Valparaíso 2,0 2,1 2,3 2,1 1,7 1,9 1,6 1,4 1,5 1,3 1,5
Veracruz MEX 1,7 1,8 1,7 1,8 1,8 1,9 1,6 1,7 1,8 1,8 1,8
THEIL GRUPO 2,3 2,3 2,2 2,1 2,0 2,0 1,8 1,8 1,8 1,8 1,8
Gráfico 11
Promedio grupo THEIL
2,5
2,3 2,3
2,2
2,0 2,1 2,0 2,0
1,8 1,8 1,8
1,8 1,8
1,5
1,0
0,5
0,0
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
THEIL GRUPO

Caben algunas reflexiones preliminares:

• Según las consideraciones analíticas presentadas, los índices tradicionales subestiman el
impacto de la integración horizontal, al no tener en cuenta la coordinación estratégica de las
empresas miembros de consorcios y alianzas ni sus nexos de participación accionaria.
• Pero incluso recurriendo a los índices tradicionales, en nuestra región son muy pocos los
puertos líderes en los que no se verifica un nivel de concentración excesivo (superior a un IHH
de 1500). Su nivel promedio se ubica en un nivel de alta concentración, y registra movimientos
ascendentes continuos desde 2014. El índice E confirma la misma tendencia.
• Las normativas anti trust de Estados Unidos y la Unión Europea, aplicadas en nuestro ámbito
regional, conducirían a una investigación y al posible lanzamiento de un procedimiento formal
de defensa de la competencia.
• Adicionalmente, el diagnóstico debería computar los impactos de los procesos de
integración vertical verificados en nuestra región.
III. Aspectos destacables del panorama regional:

Argentina, Brasil, Chile, Perú, Uruguay
El presente capítulo se basa en (Caso, 2022), estudio desarrollado en el ámbito de la CEPAL abordando
los efectos de la concentración de la industria marítima sobre los usuarios finales, exportadores e
importadores, en especial aquellos provocados por el aumento de los fletes de contenedores sufrido
durante la crisis de la pandemia. Comienza con una profunda y muy relevante síntesis histórica sobre la
evolución de los mercados navieros, pero por razones de espacio restringiremos nuestra presentación a
su análisis de los principales impactos que golpearon a nuestra región.
A. Consecuencias sobre los usuarios

1. Impactos en los usuarios de Argentina
En el gráfico que sigue se muestran los resultados de una breve encuesta llevada a cabo entre exportadores
e importadores argentinos, donde se los consultó sobre los principales efectos económicos resultantes de la
fuerte suba de los fletes marítimos. De ésta se deduce que los impactos más fuertes se tradujeron en la
erosión de la rentabilidad de la empresa y en el incremento de los costos del segmento logístico terrestre.
El mismo relevamiento indicó que en el campo operativo han sido las demoras de la línea en
poner a disposición un contenedor vacío para ser llenado con mercancía de exportación, la falta de
fiabilidad, y el incremento en el transit time, los efectos negativos más destacados por los exportadores.
Es de señalar que las alteraciones de frecuencias y/o suspensión de escalas, han generado
también inconvenientes en la burocracia asociada al comercio exterior de este país. En este sentido el
relevamiento entre exportadores permitió advertir que el incumplimiento de las fechas previstas para
el embarque, por la decisión por parte de la línea de cancelar el viaje o la escala inicialmente prevista, al
menos puso en riesgo la vigencia del “permiso de embarque”, también conocido como “declaración de
exportación”, que la normativa requiere tramitar con antelación y que tiene un plazo acotado. Sin este
permiso vigente, la aduana no permite la salida del país de la mercancía.
Gráfico 12
Encuesta a cámaras empresariales de Argentina-I
14
12
10
0
Contracción de la demanda
Mas costo de los servicios de

Mas costo de logística terrestre
Mas costos de terminal
marítima, THC, Toll, etc.

Mas costo de los derechos
Erosión de la rentabilidad
Mas costo de agencia
gestión aduanera (USD)

portuaria (USD)
aduana (USD)
(USD)
local (USD)
Fuente: Daniel H. Caso (2022), sobre datos recogidos a través de encuesta entre asociados a CERA (Cámara de Exportadores de la República
Argentina) y CIRA (Cámara de Importadores de la República Argentina).
En general, la actitud de los usuarios argentinos frente a los incrementos tarifarios, penalizaciones,
alteraciones operativas y otras cuestiones en la relación que afloraron durante la pandemia, fue de prudente
moderación manteniendo quejas y reclamos dentro del ámbito privado, ya sea esto en trato directo o a través
de las instituciones que los representan. En cierta medida, tal actitud parece motivada por el temor a posibles
represalias de parte de las líneas, que para empresas localizadas tan remotamente respecto de la gran
mayoría de los proveedores y compradores internacionales, podrían ser muy negativas para el negocio, al
punto de que hasta podría llevar a la pérdida el mercado. Al parecer solo en algunos casos, en los que se
produjeron incumplimiento de contratos, la cuestión se acercó a la vía judicial. Sin embargo, las asociaciones
de los actores del comercio han estado activas gestionando ante las autoridades principios de solución o
paliativos, aunque no se conoce el grado de éxito alcanzado.
Es necesario destacar que Buenos Aires es el principal puerto de contenedores de Argentina y donde
estos problemas operativos más se han hecho evidentes a nivel país. Este puerto cuenta con tres terminales
de contenedores; sin embargo, para el segundo semestre del año 2020, una de ellas, finalizaba su plazo de
concesión y ante la falta de una renovación/extensión, las líneas que allí operaban progresivamente fueron
migrando sus operaciones en favor de otras terminales dentro y fuera de dicho puerto.
Para 2019, una de estas terminales, operada por la subsidiaria local de una de las principales
líneas, de configuración irregular y la de menor superficie de las tres terminales operativas hasta
entonces, operaba con una intensidad de uso del terreno del orden de los 22.650 TEU’s /Hectárea/ Año,
lo cual ya para entonces la ubicaba más allá de su verdadero umbral de congestión. Se hace esta
referencia pues algunos de los usuarios consultados asociaron los problemas operativos
experimentados durante la pandemia con una situación de “terminal colapsada” en alusión a esta terminal.
Aquí se observa una situación cuanto menos curiosa, pues en su sitio oficial de internet el operador de la
terminal informa al usuario que la misma cuenta con una superficie de 16 hectáreas con una capacidad anual
(máxima) de 850.000 TEU´s, lo cual se traduce en una intensidad de uso (máximo teórico) del
espacio en el que se encuentra implantada, del orden de los 53.125 TEU’s por hectárea por año.
La razón para calificar esto de curioso, en principio, es que esa intensidad de uso es de las más altas del
mundo y solo se observa en muy pocas terminales portuarias de Asia con instalaciones y equipamientos
muy superiores y dedicados principalmente al trasbordo como es el caso de Singapur, con un ciclo de
permanencia del contenedor muy bajo, lo cual es muy alejado de la realidad de la aludida terminal.
Para diciembre de 2021 esa terminal incremento dicha intensidad de uso del terreno, elevándose a
24.463 TEU’s/Hectárea/Año, un 198% más que la otra terminal en servicio, pese a que esta además de
triplicarla en superficie y cuadriplicarla en cuanto a muelles, cuenta con 6 grúas pórtico de muelle para
contenedores, cuando Terminal 4 s.a. no cuenta con ninguna ya que opera con grúas móviles sobre
neumáticos. En principio esto pone de manifiesto que las exigencias de calidad de servicio que las líneas
requieren de operadores portuarios independientes no aplican cuando éstas se encuentran integradas
verticalmente como en este caso.
Gráfico 13
Encuesta a cámaras empresariales de Argentina-II
14
12
10
0
disposición un contenedor vacío para
Incremento del transit time entre

Demora para devolver el contenedor
portuaria reciba un contenedor lleno
Demoras imputables a las
servicio/cancelaciones
Demoras imputables a otros
vacío a causa de otros prestadores de
Demoras para retirar de la terminal
Demoras para retirar de la terminal

Demoras para devolver el contenedor
Falta de fiabilidad del

portuaria un contenedor lleno con
operaciones aduaneras
vacío porque la línea no lo recibía
Demoras de la línea para poner a
portuaria un contenedor vacío

la cadena terrestre distintos de la
organismos de control
Demoras para que la terminal
ser llenado con mercadería de
con carga de exportación
carga de importación
origen y destino
terminal portuaria
exportación
Fuente: Daniel H. Caso (2022), sobre datos recogidos a través de encuesta entre asociados a CERA (Cámara de Exportadores de la República
Argentina) y CIRA (Cámara de Importadores de la República Argentina).
Esta particular situación compleja, derivada de la política de concentración de mercado y

operación de las líneas integradas vertical y horizontalmente, se vio exacerbada por la combinación de
la dislocación global del sistema con el crecimiento vegetativo del comercio y la salida de servicio de
una terminal en el mismo puerto (terminal nro. 5). No fue peor por la simple existencia de otra terminal
de contenedores en el vecino puerto de Dock Sud (donde participa la naviera aliada de la controlante de
Terminal 4 s.a.), pero quienes se llevaron la peor parte, la grave degradación de la calidad de servicio,
fueron los exportadores e importadores argentinos que a la hora de retirar o entregar un contenedor
debieron lidiar también con los inconvenientes de instalaciones operativamente colapsadas.
Cuadro 5
Intensidad de uso del área de la terminal de contenedores, puerto de Buenos Aires, Argentina, 2021
Terminal TEU’S Mrket Share Superficie Intensidad del uso
(En porcentajes) (Hectáreas) Teu/Ha/Año
Terminal 4 391 400 43,8 16 24 463

(APM-Maersk
TRP (DPW) 352 600 40,1 43 8 200
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Autoridad Portuaria y las operadoras.
2. Impactos en los usuarios de Brasil

El caso del impacto de los mayores precios de flete y dislocación de las operaciones sobre los usuarios
de servicios de línea regular de Brasil, no es muy distinto al visto en los demás países de la región, sin
embargo, un comparativamente mayor componente de exportaciones industriales en su comercio
exterior, aparentemente lo hizo menos expuesto a las situaciones extremas del mercado spot de flete.
Por otra parte, dada la dilatada geografía de Brasil, tamaño y concentración de su población, junto con
el desarrollo industrial en su litoral sudeste, presenta múltiples alternativas portuarias, por lo que el
potencial de conflictividad resultante de tales impactos no solo se vio multiplicado en comparación con
la región, sino que revelo situaciones de conflicto dentro de la propia actividad portuaria.
A diferencia de Argentina y Uruguay, el extenso litoral marítimo de Brasil posee varios puertos
importantes con terminales especializadas en la atención de buques portacontenedores. La mayoría de
estos puertos se concentran en el arco de la bahía de Santa Catalina (Río de Janeiro, Santos, Paranaguá,
San Francisco D.S. /Itapoá e Itajaí) y alejado al sur, a casi un día de navegación de dicha bahía, y sobre la
frontera con Uruguay, se encuentra el de Río Grande do Sul. El más importante de todos éstos es el de
Santos, el que durante 2021 operó 4.831.972 TEU’s, un volumen cercano al de la suma de los otros cinco
puertos brasileños antes mencionados.
Dentro del conjunto de puertos de Brasil anteriormente identificados, las dos líneas responsables
del transporte de la mayoría del volumen operado en la costa este de Sudamérica, MSC y Maersk
(aliadas globalmente), cuentan con terminales propias en Santos, San Francisco / Itapoá, Itajaí y Río de
Janeiro, siendo las de Santos e Itapoá las que ofrecen las mejores condiciones para atender trasbordo
en combinación con tráfico del hinterland en el que se localizan.
Al igual que en el caso de Buenos Aires, la terminal de tales líneas en Santos también
evidencia, comparativamente hablando, una alta intensidad de uso de su espacio. En el año 2019,
BTP (Brasil Termináis Portuarias), la empresa donde MSC y Maersk son accionistas mayoritarios, y
que es concesionaria de una terminal en tal puerto, operó 1.683.461 TEU’s con una intensidad de uso
del terreno de 39.150 TEU’s/Hectárea/ Año. En el sitio de internet de esta empresa concesionaria 26 se
informa al usuario que la capacidad de atención anual de su terminal es de 1.500.000 TEU’s, de lo cual
se deduce que, si operó tal volumen, que es un 12% superior a la capacidad máxima, esa terminal ya
estaba congestionada antes de comenzar la pandemia. Para entonces las participaciones de mercado e
intensidad de uso del espacio eran las que siguen:
26 https://www.btp.com.br/quem-somos/.
Cuadro 6
Intensidad de uso del área de la terminal de contenedores,
puerto de Santos y Brasil, 2019
Market Share Superficie Intensidad del uso
Terminal TEU’S
(en porcentajes) (Hectáreas) Teu/Ha/Año
Brasil Terminais 1 683 461 35 43 39 150
(APM&-ITL)
Santos Brasil 1 646 097 34 60 27 435
DPW Santos 692 293 14 34 20 362
Dos años más tarde, finalizado el año 2021 y el período más complejo de la pandemia, Brasil Terminais
(así identifica la Autoridad Portuaria de Santos a BTP), incrementó aún más el volumen operado, superando
en 30% la capacidad máxima declarada, con los efectos que ello tiene en la calidad del servicio. El incremento
de su volumen luego de 2 años, fue el mismo que el incremento del volumen de todo el puerto, 16%.
Simultáneamente, las otras dos terminales, en manos de operadores independientes y operando
comparativamente con intensidades de uso de sus áreas mucho más bajas, crecieron 17% en el caso de la de
Santos Brasil y 33% en el caso de la operada por DPW aliviando así la situación.
Cuadro 7
Intensidad del uso del área de la terminal de contenedores,
puerto de Santos y Brasil, 2021
Market Share Superficie Intensidad de uso
Terminal TEU’S
(En porcentajes) (Hectáreas) Teu/Ha/Año
Brasil termináis 1 954 033 `40 43 45 443
(APM & ITL
Santos Braso 1 919 931 40 60 31 999
DPW Santos 918 396 19 34 27 012
Resulta evidente que en este caso fue la estrategia de negocios de las líneas la que llevó a maximizar
sus operaciones en el puerto de Santos más allá del umbral de congestión; el escenario de dislocación de los
flujos que posteriormente impuso la pandemia, no hizo más que agravar las consecuencias sobre los
usuarios. Si hubo beneficiarios de esta compleja situación en el puerto de Santos, estos fueron los operadores
independientes que así lograron captar parte del tráfico controlado por esas líneas, que hasta entonces les
fue negado, y así incrementar su participación en el mercado local.
El tipo de situación antes descripta condujo, a fines de 2022, a que la Asociación Brasilera de
Terminales Portuarios (ABTP), un grupo que representa 73 empresas con 253 terminales de todo tipo a lo
largo de Brasil, haga un requerimiento formal ante el Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE),
para que se investigue el impacto de la conducta de las navieras MSC y Maersk sobre el mercado portuario
de ese país. En tal presentación se acusa a dichas navieras de aprovecharse de su posición dominante en el
negocio del transporte marítimo de contenedores, para favorecer a sus propias terminales portuarias,
elevando los costos y reduciendo las opciones para el flujo del comercio exterior brasileño. En dicha
presentación se destaca que estas dos navieras conjuntamente operan el 79% (53% per se y 26% por medio
de acuerdos con terceros) de los contenedores que se movilizan a lo largo de la costa de ese país. Según ABTP
el control de los flujos de contenedores se lleva a cabo de tal manera que las terminales propias son
favorecidas en detrimento de otras (independientes), aun en casos en los cuales estas otras terminales
portuarias se encuentran más próximas al origen o destino de la carga involucrada27.
27 https://en.mercopress.com/, November 2nd, 2022.

La actitud cautelosa de los usuarios exportadores e importadores de Brasil, en general muy

parecida a la de sus colegas de la región, también buscando evitar la confrontación formal con las líneas
y la posibilidad de que existan represalias por parte de éstas que afecten su negocio, se vio favorecida
por la existencia de una entidad intermedia, ABTP, prestadores independientes de servicios portuarios,
que asumiendo una posición formal y confrontativa, en definitiva pusieron sobre el escritorio de las
autoridades la conducta de las líneas globales en la región. La denuncia de ABTP es otro indicio de que
los mayores costos de flete marítimo, la dislocación de las operaciones y consecuentes impactos sobre
los usuarios que han sido vistos a partir de la pandemia, han puesto en evidencia un problema más
complejo que pareciera ir más allá de órdenes de magnitud de oferta y demanda, y que posiblemente
haga a la organización industrial del transporte marítimo de línea regular, en condiciones de alta
concentración de mercado e integración vertical.
3. Impactos en los usuarios de Chile
Al igual que en la región y en el mundo, a partir de la pandemia, exportadores e importadores chilenos
sufrieron el impacto de un brutal incremento en el costo de los fletes marítimos de línea regular, la
escasez de contenedores y de las alteraciones a la regularidad del servicio. La falta de contenedores y
las penalizaciones por demora en la devolución de contenedores vacíos tampoco fueron la excepción.
No obstante, por la distinta naturaleza de las exportaciones chilenas usuarias del servicio de referencia,
se advierte que, aunque los efectos hayan sido básicamente los mismos para todos, el grado de
afectación sobre el productor/exportador ha sido distinto.
Las exportaciones de Chile están dominadas por el cobre en diversos grados de
concentración/refinamiento; siendo este elemento un componente fundamental del desarrollo
tecnológico de la sociedad moderna, sus embarques de exportación son permanentes a lo largo de todo
el año, por ser precisamente parte de la cadena de suministros de la actividad industrial global. La mayoría
de las exportaciones de cobre de Chile son en forma de concentrados, cuyo transporte se hace a granel,
mientras que las formas con mayor valor agregado son enviadas a ultramar por medio de servicios de línea
regular y contenedores. Este segmento, por la regularidad de sus embarques e importancia para el mundo
moderno, no debería haberse visto afectado por las disrupciones operativas y los altos fletes que
caracterizaron la pandemia; sin embargo también lo fue. Aunque nadie pudo escapar a la escasez de
contenedores, por el alto valor de la mercancía, el impacto negativo de los fletes más caros, por su baja
incidencia, fue relativamente menor. Por otra parte, los productores detrás de estas exportaciones son
grandes industrias, varias de ellas multinacionales, que cuentan con recursos económicos y capacidades
comerciales lo suficientemente sólidas como para absorber sin mucho trauma el impacto.
Las demás exportaciones de Chile que se movilizan en contenedores tienen un importante
componente de mercancías de origen natural y por tanto de producción estacional, como ser frutas, las que
se relacionan con el mercado spot de fletes. Los exportadores chilenos de fruta, en especial, el de fruta
fina/delicada, como arándanos y cerezas, fue quizás el que más sufrió el impacto de la conducta puesta de
manifiesto por las líneas de navegación durante la pandemia, tanto en materia económica como operativa y
comercial. Estas exportaciones en las que están involucrados pequeños y medianos productores, además de
sufrir las consecuencias de la demora y detención del flujo de contenedores, se vio muy afectado por la
conducta de un mercado de fletes spot, cuanto menos salvaje. El exportador de fruta chileno no solo estaba
apremiado por el cumplimiento del contrato de compraventa internacional en cuanto a precio y fechas de
entrega pactadas, sino también por el proceso lógico de maduración de la fruta en cuestión, el que, tras la
cosecha, la atmósfera controlada de la cámara frigorífica y el contenedor solo pueden demorar. En este caso
en particular, los usuarios se vieron en una situación cuasi extorsiva donde no tenían otra alternativa más que
acceder a las exigencias de las líneas, no solo a riesgo de destruir la rentabilidad del propio negocio, sino
incluso de perder mercados a los que llevo mucho tiempo y esfuerzo poder acceder.
En tal sentido, durante el relevamiento, fue mencionado que hay solo tres empresas de línea regular
en capacidad de atender esta demanda de los exportadores chilenos de cereza, las que además ofrecen los
mismos valores de flete, lo cual es un elemento que hace recordar el hábito de la coordinación entre líneas,
el cual ha estado presente en la estrategia de negocios de las navieras desde los orígenes de las desaparecidas
conferencias de flete. La situación que esto generó entre la comunidad de productores y exportadores fue
de tal gravedad que impulsó a la Asociación de Exportadores de Frutas de Chile, ASOEX, a plantear
formalmente la crisis ante la Comisión de Agricultura de la Cámara de Diputados, y como resultado de ello a
que los diputados se comprometieran a elevar oficio ante la Fiscalía Nacional Económica (FNE).
En la región, el empleo del transporte aéreo para las exportaciones de frutas del tipo de la cereza y el
arándano, ya era utilizado muy puntualmente desde antes de la pandemia, sin embargo, la combinación de
los altos valores de flete y pérdida de fiabilidad del transporte marítimo de línea regular, experimentados a
partir de 2020, ha expandido la participación del carguero aéreo como alternativa al buque. No obstante,
cabe mencionar también que, gracias a los muy excepcionalmente generosos resultados económicos
obtenidos por las líneas a partir de entonces, cada vez son más las empresas de navegación que han
integrado a sus grupos también empresas de transporte aéreo de cargas.
4. Impactos en los usuarios de Perú
El Callao es el principal puerto de Perú y por lejos el que concentra la mayor parte del comercio exterior del
país que es movilizado en contenedores. Con una posición casi equidistante del gran núcleo portuario chileno
conformado los puertos de San Antonio y Valparaíso, y del Canal de Panamá, se beneficia de una
posición central en la Costa Oeste de Sudamérica que se refleja en su conectividad con destinos de ultramar.
Sin embargo, esta posición ventajosa no libró a exportadores e importadores peruanos de los excepcionales
incrementos en el costo del flete marítimo ni de las consecuencias del dislocamiento de la cadena de
suministros experimentada a partir de la pandemia. Entre otras cosas que la crisis sanitaria trajo a Perú, fue
la reducción (temporaria) del horario de atención de algunas de las principales terminales de contenedores.
Al igual que en otras partes del mundo, aquí también la disparada de altas tarifas del flete de línea
regular (a la que luego siguieron otros mercados de transporte marítimo), impactó negativamente
imponiendo sobrecostos a la producción y precios más elevados al consumidor.
A semejanza de lo ocurrido en Chile, en Perú la exportación de fruta fue quizás el sector que más ha
sufrido el embate de los inesperados y mayúsculos aumentos de flete y restricciones a la disponibilidad de
contenedores apropiados para el caso. Perú es el mayor exportador mundial de arándanos frescos,
superando a Chile, con aproximadamente 280.000 toneladas anuales en la actualidad, pero también de otras
frutas y hortalizas de alto valor como palta, mango, uva, cacao y espárragos, con notorios aumentos anuales
en su producción. Dada la estacionalidad de este tipo de producción, su transporte a la plaza de consumo en
el exterior se hace recurriendo principalmente al mercado spot de flete de línea regular. En este segmento
del comercio exterior peruano se repite lo relevado también para la exportación de fruta de Chile: la posición
de extrema vulnerabilidad de los exportadores ante las exigencias (aparentemente iguales) de las mismas
tres líneas proveedoras del servicio a ultramar. También se repite entre los exportadores el mismo temor a
represalias comerciales por parte de las mismas, que puedan poner en peligro el vigoroso desarrollo logrado
en el sector en años recientes. La producción local que lleva a estas exportaciones se sustenta en el empleo
de fertilizantes, agroquímicos y otros bienes e insumos importados, por lo cual también son impactadas por
los mayores costos que impuso la disparada de los precios de flete.
Al igual que en otros países de la región, en Perú también existen propuestas de medidas para
mitigar el impacto de estos incrementos del flete internacional sobre las importaciones, principalmente
a través de la reducción temporaria del monto que, en concepto de transporte, conforma junto con el
valor de la mercancía la base imponible que toma la aduana para la determinación de los derechos de
importación. Durante el año 2022 surgió un proyecto legislativo de esta naturaleza, desconociéndose el
resultado de tal iniciativa.
5. Impactos en los usuarios de Uruguay

Por la mejoría registrada durante 2021 en el comercio exterior de la región, y en particular de sus
exportaciones, parecería que la descomunal alza de los fletes marítimos de línea regular no hubiera
tenido impacto, pero esto se explica por el aumento de los precios de las materias primas que
tradicionalmente se exportan, el incremento en la demanda y la recuperación económica tras el impacto
inicial de la crisis sanitaria. Con un bajo nivel de desarrollo industrial, las exportaciones movilizadas por
Uruguay se componen básicamente de cinco grandes rubros, los que en orden decreciente son: carne bovina
y subproductos cárnicos, celulosa, soja, productos lácteos, concentrados de bebidas, madera y arroz.
Mientras que soja, celulosa, madera y arroz son mercancías que esencialmente son movilizadas a través del
segmento de buques tramp, las cargas de carne, lácteos y concentrados de bebidas hacen lo mismo a través
de los servicios de línea regular. En contrapartida, por el relativamente bajo desarrollo industrial del país, con
la excepción del rubro alimentos, Uruguay lo importa casi todo a través del servicio regular; solo las
importaciones de combustibles escapan a esta regla.
La gran preponderancia de importaciones de todo tipo hizo que los efectos de las grandes alzas del
flete marítimo registradas durante la pandemia impactaran en todas las áreas de la economía de Uruguay, y
también en las exportaciones a través de los insumos que éstas requieren. Este tipo de impacto no fue
distinto al registrado globalmente y en la región, encareciendo importaciones y a la vez haciendo menos
competitivas las ventas al exterior. Sin embargo, por la relativamente reducida escala de la economía del país
y su relación con países vecinos, el impacto del fenómeno aludido tuvo aristas particulares.
Con proveedores del exterior cancelando órdenes de compra o que no pudieron comprometerse
a mantener un precio previamente acordado, los importadores uruguayos se vieron frente al desafío de
buscar soluciones alternativas que afectaran lo menos posible al cliente del mercado interno. No solo se
trataba de que esas alternativas sean más económicas que las que el nuevo escenario planteaba, sino
que también resultaran operativamente confiables. En términos generales estas soluciones pasaron por
la sustitución de proveedores tradicionales, geográficamente ubicados en ultramar, Europa,
Estados Unidos y Asia, por otros localizados en la región. Esto en principio se vio favorecido por los
acuerdos del Mercosur, pero también por la posibilidad de que la plaza uruguaya pueda ser abastecida
desde locaciones más próximas (menores costos de transporte) y por la posibilidad de hacerlo a través
de distintos modos de transporte, concretamente por la vía del transporte terrestre (automotor) y del
acuático (cabotaje regional). Un ejemplo es el caso del abastecimiento de papeles y cartones de
distinto tipo y calidades, donde si bien Uruguay es un neto exportador de materia prima para su
fabricación, la gran mayoría de éstos no se producen en el país y se deben importar. Cartón y cartulina,
que se importaba de Europa, pasó a comprarse en Brasil y Argentina u otros que se proveían desde
Asia y ahora se traen de Brasil
Prácticamente el 100% del tráfico de contenedores de Uruguay con ultramar se concentra en el
puerto de Montevideo. El volumen de contenedores generado por tal intercambio comercial del país,
durante el año 2021, segundo año de la pandemia, fue de 142.904 TEU’s llenos con carga de exportación
y de 135.430TEU’s para las importaciones. Además, tales importaciones y exportaciones de Uruguay
generaron adicionalmente una masa de 101.948 TEU’s vacíos, totalizando en conjunto todo el comercio
uruguayo un volumen de 380.282 TEU’s ese año. Sin embargo, el throughput total de contenedores
operado en tal período por el puerto de Montevideo fue de 978.069 TEU´s, lo cual permite identificar
una masa de contenedores de trasbordo/tránsito de 597.787 TEU´s, generado principalmente por el
comercio de Argentina y en menor medida de Paraguay.
Al igual que en todo el mundo, en el caso de Uruguay también el puerto fue el baricentro de los
impactos operativos de la pandemia, y de sus consecuencias económicas. Aquí se dieron también los
mismos problemas vistos globalmente, de demoras y detención del flujo, y de presuntos abusos de las
líneas con penalizaciones. No obstante, la crisis de la escasez de contenedores y la cancelación de
viajes/escalas, tal como se señaló en otras partes de este relevamiento, condujo a que las líneas
exacerbaran el recurso de implementar soluciones logísticas alternativas, la derivación de cargas de los
puertos habituales y la multiplicación de trasbordos. Ese contexto implicó abundancia de costos
adicionales para los usuarios —quienes incluso desconocían su origen—, aunque tuvo un costado
benigno para Uruguay, pues impulsó un fuerte crecimiento de las operaciones de trasbordo en el puerto
de Montevideo, lo cual en términos económicos es una genuina exportación de servicios. Sin embargo,
por desconocerse los acuerdos de servicios (los “stevedoring agreements”) entre las líneas involucradas
y los operadores portuarios de Montevideo, ésta es difícil de cuantificar.
Cuadro 8
Volúmenes de trasbordo operados por el puerto Montevideo
(En TEU’s)
Uruguay-Comercio propio Trasbordo/Tránsito
Año Crecimiento Crecimiento
Llenos Vacíos Total Total
(En porcentajes) (En porcentajes)
2018 271 682 108 458 380 140 417 740
2019 257 784 96 211 353 995 -6,9 395 580 -5,3
2020 250 062 93 083 343 145 -3 1 421 654 6,6
2021 278 334 101 948 380 282 10,8 597 787 41,8
2022a 278 764 128 925 407 689 7,2 663 500 11,0
Fuente: Administración Nacional de Puertos.

a Estimaciones en base a datos por ANP hasta Octubre 2022.
Gráfico 14
Volumen de trasbordos en Montevideo, Uruguay, trasbordo/tránsito-TEU’s
800,000
800 000
700 000
700,000
600 000
600,000
500 000
500,000
400,000
400 000
300,000
300 000
200,000
200 000
100 000
100,000
00
2018 2019 2020 2021 2022*
Fuente: Elaboración propia en base a los datos de ANP.
B. Autoridades regulatorias y de defensa de la competencia

La conducta de las líneas de navegación de servicio regular —hoy todas empresas con casa matriz en el
exterior operando buques con bandera de conveniencia— frente al usuario de la región ha sido motivo
de cuestionamientos, principalmente a partir de la crisis sanitaria desatada por el virus COVID-19. Un
mercado naviero con la oferta regional integrada vertical y horizontalmente, y altamente concentrada
en dos o tres empresas como nunca antes se había visto, cuya operación hoy es muy distinta a la que
existió durante más de un siglo y hasta fines de los noventa (que dio lugar a gran parte de la legislación
existente sobre la materia, y a una arraigada cultura comercial heredada de las conferencias de fletes,
donde la colusión ha estado presente y reglamentada), actualmente supone un enorme desafío para las
autoridades regulatorias de la región.
Como parte del proceso de elaborar este documento, se tomó contacto con varias de estas
autoridades de la región, lo cual permitió tener una idea más acabada no solo de la reacción de los
usuarios ante la abrupta suba de los fletes y pérdida de fiabilidad del servicio, sino también inferir cual
es la principal restricción de estas autoridades para cumplir con su cometido respecto de tal tema.
Nótese que más allá de los organismos especializados en defender la competencia y el
consumidor, el recurso final del usuario es el Poder Judicial. En tal sentido, no debe soslayarse que en
un tema tan técnico como el que aquí nos ocupa, la capacidad de este último para hacer justicia está
condicionada por el marco jurídico y la solvencia técnica de los organismos e instituciones
especializadas sobre las que se apoya su accionar.
A seguir se hace una síntesis de los principales organismos e instituciones relacionadas con lo antes
referido y la defensa de la competencia y del consumidor, de Argentina, Brasil, Chile, Perú y Uruguay.
1. Argentina
El organismo del Estado Argentino que según la normativa general vigente es competente en la materia
es la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia-CNDC, un organismo descentralizado de la
Secretaría de Comercio, del Ministerio de Economía. El objetivo de este organismo es la defensa del
interés económico general. Con el propósito de atender a ese objetivo la CNDC es responsable de:
i) Instruir sumarios por denuncias de conductas que atenten contra la libre competencia,
abuso de posición dominante y cartelización.
ii) Analizar las estructuras de los mercados y de las cadenas de control empresario en
operaciones de concentración económica.
iii) Investigar estructuras y comportamiento en determinados mercados.
iv) Hacer recomendaciones en interés de la competencia y llevar a cabo acciones de
promoción de una cultura de la competencia.
En este caso, algunos de los principales organismos técnicos del Estado intervinientes son:
• Ministerio de Transporte / Subsecretaria de Puertos, Vías Navegables y Marina Mercante, el
área de gobierno a cargo de la gestión del sector, la definición y actualización de los objetivos
estratégicos, y de la elaboración de políticas y planes para su alcance.
• Administración General de Puertos. Este organismo autárquico es el responsable de la gestión
del puerto de Buenos Aires en calidad de “landlord”, lo cual entre otras cosas incluye el
otorgamiento de concesiones como las de terminales de contenedores, autorizar los cambios
en la participación accionaria de tales concesiones, la supervisión del desempeño de líneas de
navegación y concesionarios dentro del puerto.
A través del reconocimiento efectuado entre exportadores e importadores argentinos, así como
del contacto con autoridades, aparentemente tales usuarios del servicio de línea regular no habrían
hecho reclamos o presentaciones formales, o si se hicieron, el tema es mantenido en reserva.
Las autoridades consultadas informalmente reconocen la falta de políticas y regulaciones
específicas para atender a la situación actual de concentración de mercado y posibles abusos que
atentan contra el normal desarrollo del comercio exterior argentino. En Argentina, las principales
normas que regulan el transporte marítimo y los puertos son:
• Ley N°20.094, conocida como Ley de la Navegación, sancionada en 1973

• El decreto-ley N°19.492 dictado en el año 1944, Régimen para la navegación y comercio de
cabotaje nacional
• Ley 24.093 de Actividades Portuarias, sancionada en el año 1992
En el año 2017 se sancionó también la ley N°27.419, de Desarrollo de la Marina Mercante Nacional
y la Integración Fluvial Regional; sin embargo, sus preceptos responden a un pensamiento
desactualizado que no atiende a la realidad que durante las últimas décadas impone la logística
marítima del comercio internacional.
2. Brasil
El Sistema Brasilero de Defensa de la Libre Competencia o por sus siglas en portugués SBDC, es un
conjunto de organismos gubernamentales responsables de promover una economía competitiva a
través de la prevención y la represión de acciones que pudiesen limitar o perjudicar la libre competencia.
Su accionar se rige por la ley 12.529 del 30 de noviembre de 2011.
Este sistema de defensa está conformado actualmente por dos organismos gubernamentales:
• El Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE) el cual está vinculado al Ministerio de
Justicia y posee autarquía federal.
• La Secretaría de Promoción de la Productividad y la Abogacía de la Competencia (Secretaría de
Promocao da Produtividade e Advocacía da Concurrencia-SEPRAC)
El SBDC se sustenta en tres campos de acción:
i) La acción preventiva concreta
Análisis de operaciones de concentración (fusiones, adquisiciones e incorporaciones de empresas y de
cooperación económica (p.e. determinadas uniones transitorias o Joint Ventures), las cuales deben ser
informadas al sistema antes de ser formalizada dicha operación. No existe aprobación tácita de ningún acto
de concentración por vencimiento del plazo de análisis por parte del CADE.
ii) La acción represiva
Este accionar se da por medio de la investigación y punición de las conductas anticompetitivas.
Se considera ejemplos de prácticas que van en perjuicio de la competencia el caso del cartel y/o las
prácticas abusivas por parte de empresas que detentan una posición dominante dentro del mercado
(acuerdos de exclusividad, ventas calzadas, precios predatorios, etc.).
iii) La acción educativa o de prevención de carácter general
Este accionar se lleva a cabo a través de la difusión de la cultura de la competencia. A tales
efectos el SBDC promueve cursos, seminarios, disertaciones, publicación de informes y otros en revistas
especializadas para difundir la importancia de la competencia para la sociedad 28.
El principal organismo del Estado técnicamente competente en cuestiones relativas a

puertos y transporte acuático de Brasil es la Agencia Nacional de Transporte Aquaviario, conocida
por el acrónimo ANTAQ.
Tanto CADE como ANTAQ, son organismos muy desarrollados y con un plantel profesional que
los hace técnicamente sólidos. Sus intervenciones se caracterizan por un análisis medular de las
28 “Sitio Oficial del Consejo Administrativo de Defensa Económica de la República Federativa del Brasil www.gov.br/cade.
cuestiones. Sin embargo, en años recientes en casos específicos sobre concentración de servicios de
línea regular, planteados a raíz de la operación de acuerdos para compartir bodega o VSA (vessel sharing
agreements), sus conclusiones revelaron al menos una subestimación del potencial de conflicto que
encierra la integración vertical y horizontal de las líneas.
En Brasil las principales normas jurídicas vigentes que regulan el transporte marítimo y la
actividad portuaria son de factura relativamente reciente:
• Ley N°9.432, conocida como Ley del Cabotaje, sancionada en el año 1997
• Decreto N°2.256 del año 1997 que reglamenta el registro especial de buques
• Ley N°12.815, Ley de los puertos, de 2013 la cual reemplazo a la Ley 8.630 de 1993
Si bien se trata de marcos jurídicos relativamente modernos, ninguno contempla acabadamente
los escenarios actuales a los que refiere este informe.
3. Chile
Las cuestiones de libre competencia en Chile son atendidas por un conjunto de instituciones
conformado por:
• La Fiscalía Nacional Económica (FNE)
• El Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (Tribunal o TDLC)
• La Corte Suprema.
La Fiscalía Nacional Económica fue creada en 1973. Posteriormente, en el año 2016, con la
sanción de la Ley N° 20.945, se le confirió también la facultad de conocer las operaciones de
concentración económica que deban ser notificadas a dicho organismo, la facultad de realizar estudios
sobre la evolución competitiva de los mercados y, al igual que el TDLC, la de formular recomendaciones
normativas al Poder Ejecutivo.
El Tribunal de Defensa de la Libre Competencia fue creado en el año 2003 por la Ley N° 19.911.
Es un Tribunal especial que no forma parte del Poder Judicial, sin perjuicio de lo cual se encuentra sujeto
a la superintendencia correctiva, direccional y económica de la Corte Suprema. El TDLC se compone de cinco
ministros (tres abogados y dos economistas), uno de los cuales lo preside, quien debe ser abogado. El
nombramiento de los ministros se realiza previo concurso público de antecedentes, en el que intervienen el
Presidente de la República, el Banco Central y la Corte Suprema.
La función más reconocida del TDLC es la jurisdiccional, esto es, conocer y juzgar los conflictos
derivados de atentados en contra de la libre competencia en un procedimiento contencioso especial
regulado en los artículos 19 y siguientes del Decreto Ley N° 211. Además de esta función, el Tribunal
tiene otras importantes atribuciones como las de absolver consultas, dictar instrucciones generales,
emitir informes que se le encomienden en virtud de leyes especiales y formular recomendaciones
normativas al Poder Ejecutivo.
En relación a la cuestión de fletes y servicio aquí tratados, en Chile el organismo
técnicamente competente en el que se apoyan las instituciones antes mencionadas es
principalmente el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, aunque también es relevante el
Ministerio de Obras Públicas, pues a través de su vínculo con los desarrollos portuarios, fue el que
otorgó las concesiones de terminales de contenedores.
Del relevamiento surge que, en el caso chileno, al parecer ha habido actores del comercio
exterior, usuarios de los servicios de línea regular, que recurrieron a los mecanismos oficiales en reclamo
por posibles abusos de posición por parte de las líneas durante la pandemia, aunque no se pudieron
identificar casos específicos de este tipo de recursos.
Nótese que, en este país, el transporte marítimo de carga está regulado por la Ley de Navegación
(el Decreto Ley 2.222 de 1978), y cuando es de cabotaje por la Ley de Fomento a la Marina Mercante
(el Decreto Ley 3.059 de 1979). Ello evidencia una vez más la necesidad de actualización de las normas
en la región, frente a las profundas transformaciones vistas en las últimas décadas en materia de
logística del comercio internacional.
4. Perú
En Perú, las cuestiones relativas a la defensa de competencia se encuentran bajo la jurisdicción del
Instituto Nacional de Defensa de la Competencia, conocido como INDECOPI, dependiente del Consejo
de Ministros. Esta institución se gobierna por un Directorio compuesto de tres personas: su Presidente
y otro de los miembros del Directorio son nombrados por la Presidencia del Consejo de Ministros, y el
tercer miembro lo elige el Ministro de Economía y Finanzas. El Indecopi está dividido en dos partes,
siendo la más importante a estos efectos la parte “jurisdiccional”, encargada del estudio de los casos. El
“órgano jurisdiccional” superior es el Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad
Intelectual. Los Miembros de este Tribunal son designados por el Directorio del Indecopi y nombrados
por el Presidente de la República. Oficialmente, el Tribunal constituye una parte independiente del
Indecopi en lo referente a la resolución de casos particulares.
En cuestiones de defensa comercial internacional, como sería el caso de la situación de los
usuarios locales frente a las líneas globales prestadoras de servicios de línea regular, el gobierno peruano
recurre a la conformación de una comisión multisectorial especial. Esta estaría conformada por el
Ministro de Economía y Finanzas, el Ministro de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR) y el ministro
del sector al que pertenezca el sector nacional afectado. En tal contexto las decisiones adoptadas por
esa Comisión Multisectorial se basan en la investigación previa llevada a cabo por INDECOPI y se
formalizan mediante Decreto.
A través de tomar contacto con funcionarios de estos organismos, aparentemente INDECOPI
estaría tomando cartas en el tema de referencia, con el objeto de comprobar si ha existido abuso de una
clara posición de dominio comercial por parte de las líneas. Aunque esto no se pudo establecer
fehacientemente, los funcionarios entrevistados demostraron un claro conocimiento del tema y de la
problemática global en la que se inscribe.
En el campo específico del transporte marítimo comercial, Perú presenta varias normas
específicas entre las que se destacan las siguientes:
• Ley 28.583 Ley de Reactivación y promoción de la Marina Mercante Nacional año 2004.
• Decreto legislativo 1.113 del año 2018, para facilitar y promover el Transporte Marítimo de
cabotaje de pasajeros y carga.
Sin embargo, al igual que otros casos vistos en la región, dichas normas no responden a la
problemática de la logística marítima del comercio internacional actual.
5. Uruguay
En Uruguay, las cuestiones relativas a la defensa de la competencia son de jurisdicción del Ministerio de
Economía y Finanzas a través de la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia (la Comisión).
La Comisión es el órgano estatal encargado de aplicar la Ley de Promoción y Defensa de la
Competencia, excepto en sectores donde haya organismos reguladores especiales que asuman esa
responsabilidad. Esta responsabilidad legal incluye, como lo dice el propio nombre de la Comisión, dos
tipos de funciones:
i) Promover los valores de la competencia, y

ii) Reprimir las prácticas anticompetitivas.
Para cumplir esas funciones la Comisión tiene legalmente las siguientes capacidades:
• Investigar el funcionamiento de los mercados y de eventuales conductas anticompetitivas
(por denuncias recibidas o por propia iniciativa).
• Exigir a cualquier persona colaborar con las investigaciones entregando toda la información
relevante de que disponga.
• Recibir información sobre concentraciones de empresas y eventualmente autorizarlas cuando
conduzcan a la creación de un monopolio.
• Promover los valores de la competencia, a través de información y capacitación.
• Asesorar a particulares y a organismos públicos acerca de las normas de la competencia y su
aplicación en casos específicos.
• Emitir instrucciones generales y particulares para ordenar la competencia.
• Sancionar conductas anticompetitivas.
Los usuarios uruguayos de los servicios de línea regular que fueron consultados, señalaron que,
ante la situación de los aumentos de los precios de flete, la falta de disponibilidad de contenedores, los
retrasos en las entregas, las penalizaciones por demoras y pérdida de fiabilidad del servicio, se buscaron
soluciones prácticas inmediatas a través de gestiones directas con el Poder Ejecutivo, evitando la
denuncia o el reclamo formal. Entre ellas, también aquí se propuso mitigar el impacto económico de la
disparada de precios sobre el cálculo de la base imponible para el pago de derechos aduaneros,
adoptando un valor ficto para el flete, aunque esta iniciativa al parecer aún no se concretó.
Al igual que en varios de los países de la región, las principales normas que en Uruguay regulan el
transporte marítimo comercial son de antigua concepción:
• Ley 12.091, ley sobre navegación y comercio de cabotaje nacional, sancionada en 1954.
• Ley 14.650 que declara de interés nacional la existencia y desarrollo de la Marina Mercante de
bandera uruguaya, sancionada en 1977.
IV. Conclusiones y aproximación

a una propuesta regional
A. Urgencia de una regulación sectorial: protección ambiental

y competitividad
El presente documento aborda y analiza dos exigencias regulatorias de nuestra región, de diversa
naturaleza aunque coincidentes en su actualidad. La humanidad enfrenta la grave amenaza a su
supervivencia planteada por el calentamiento global de la atmósfera, generado por las características
estructurales del desarrollo económico moderno, desde la revolución industrial hasta nuestros días.
Además de su marcada desigualdad regional e interpersonal, la innegable mejora en el nivel de vida
promedio termina manifestando el costo oculto de la utilización indiscriminada de combustibles fósiles
en la producción y el consumo globales. Se trata de una “falla” de los mercados, advertida hace tiempo
por los científicos y algunos pioneros, pero poco considerada en el ámbito político e internacional hasta
recientemente. Dicha desatención pudo explicarse por la superficialidad inicial de los conocimientos,
pero en la actualidad pareciera atribuible a intereses especiales.
La comunidad internacional parece por fin más comprometida con la búsqueda de soluciones a
este serio problema, y cabe destacar la actuación del Sistema de Naciones Unidas, conducido en
este sentido por el firme liderazgo del Secretario General Sr. António Guterres. Como se explicó en
el Capítulo I, la industria marítima es uno de los emisores significativos de GEI y de otros
contaminantes perniciosos, tanto en el ámbito propio del transporte como globalmente, y deberá
encuadrarse en las nuevas regulaciones a definir próximamente por la Organización Marítima
Internacional (OMI).
Las medidas a definir incidirán sobre:
• Los costos del transporte internacional.
• El acceso a las importaciones de alimentos y bienes de primera necesidad.
• La competitividad relativa de las exportaciones regionales y el sendero de desarrollo de

nuestras naciones.
• Una posible reconfiguración de rutas y puertos, tanto en líneas regulares como en el comercio
de graneles y cargas generales.
• El diseño de un sistema de recaudación de los nuevos gravámenes a las emisiones, que
alcanzará sumas muy significativas.
• La administración de dichos recursos, asegurando un mecanismo transparente y equitativo
de asignación a las necesidades de mitigación y adaptación de nuestros países.
• El riesgo de reserva de los navíos modernos de ‘emisión cero’ para las rutas comerciales más densas
y rentables, trasladando a nuestras costas y ríos a los buques más antiguos y contaminantes.
Aunque las naciones de nuestra región participan regularmente de los debates pertinentes en
dicho ámbito, el peso de los países industriales en la selección de temas y en las definiciones resulta
decisivo, y las negociaciones pendientes recomendarían una mejor coordinación y consensos previos
entre los países de menor desarrollo, con el fin de que sus intereses y prioridades obtengan una mayor
representatividad y peso político.
B. Desarrollo y autonomía
Otro importante riesgo acarreado por las próximas decisiones en el ámbito multilateral se refiere a una
posible mayor concentración horizontal y vertical de la estructura de la industria, y a la consiguiente
desprotección adicional de los exportadores, importadores y usuarios en general del comercio
internacional de nuestras economías.
Esta situación fue tratada en el capítulo II, describiendo la organización de las líneas regulares en
forma de consorcios y alianzas, con la práctica habitual de compartir buques, bodegas e incluso su
misma flota de contenedores, y pudiendo en consecuencia administrar su capacidad con incidencia
sobre los fletes. La congestión de las cadenas de suministro producida por la pandemia del COVID-19
constituyó un fenómeno muy cercano a un test de laboratorio: un incremento en el volumen del
comercio entre Asia y Estados Unidos menor al 50% en 2021 condujo a una multiplicación de los fletes
por 4 o por 7 según el índice considerado (incidentalmente, el comercio entre Asia y la costa este de
América del Sur no registró cambios significativos, y los fletes se multiplicaron también por 7).
Las navieras parecieran mostrar una gran capacidad de administración de su oferta, con riesgos
para las opciones comerciales abiertas a sus usuarios. La situación se ve agravada por el acelerado
proceso de integración vertical emprendido, impulsado además por las ganancias extraordinarias obtenidas
durante la pandemia. Ante esta situación las autoridades regulatorias de los países industriales presentan
lagunas importantes en sus plexos normativos, provocando vacilaciones y lentitud en su reacción. No se trata
de un problema exclusivo de nuestra región o del mundo en desarrollo.
Se trata sin embargo de un mercado internacional y global, y los estados nacionales de menor
envergadura política sufren un mayor riesgo relativo de indefensión ante eventuales abusos: la
necesidad de coordinar acciones parece más urgente aún. Resalta en este sentido la aparente
desproporción entre los intereses públicos a resguardar y la organización y recursos de los organismos
responsables de su tutela en nuestra región.
Los intercambios informales realizados en este estudio con numerosos organismos públicos
regionales muestran dos fenómenos paralelos:
• Su llamativo interés en el tema y la sorprendente coincidencia de visiones con la mayoría de

ellos, en el sentido de la preocupación compartida ante posibles situaciones de abuso de
posición dominante por parte de los consorcios navieros.
• Su necesidad de asistencia en la tarea de convocar internamente la atención de los gobiernos
frente a estos desafíos, sobre todo al constatar la fragmentación generalizada de las
responsabilidades y competencias entre los diferentes ministerios y oficinas (transporte,
asuntos marítimos y/o portuarios, relaciones exteriores, comercio internacional, defensa de
la competencia, medio ambiente, etc.).
C. Alternativas disponibles
Las principales agencias regulatorias del mundo en materia de defensa de la competencia son de
naturaleza nacional (Estados Unidos, China) o regional (Unión Europea), y desarrollar organizaciones
con capacidades comparables en cada una de las naciones individuales de nuestra región —e incluso a
nivel regional— aparece como inaccesible con la urgencia necesaria. Además, dada la naturaleza
principalmente internacional del comercio marítimo, no resulta claro que dicha función pueda
desempeñarse en forma óptima por los esfuerzos aislados de las autoridades nacionales, especialmente
en el caso de los países pequeños y en desarrollo.
Es por ello que una solución ideal por su generalidad consistiría en establecer formalmente en el
marco multilateral una instancia de coordinación internacional de las autoridades nacionales de defensa
de la competencia en el mercado naviero, tal como podría darse en el ámbito de la Organización Mundial
del Comercio (OMC).
Seguramente no se trata de la única alternativa institucional posible, y acordar un mecanismo como
el sugerido conlleva una intensa negociación de alto nivel, excediendo incluso el marco regional. Se propone
en consecuencia una aproximación gradual, promoviendo encuentros preliminares de autoridades
sectoriales, entidades académicas y representantes del sector privado del ámbito regional, para analizar el
presente documento y debatir sus posibles implicaciones y eventuales iniciativas posteriores.
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El planeta enfrenta la grave amenaza del cambio climático y los daños
ambientales ocasionados por la utilización de combustibles fósiles en
la actividad humana. La reducción de las emisiones de gases nocivos
generadas por los buques en el transporte marítimo constituye un
objetivo relevante, dados los daños que produce la combustión del
fueloil pesado que utilizan. Por otra parte, la pandemia de enfermedad
por coronavirus (COVID-19) reveló fragilidades inesperadas en
las cadenas de suministro internacionales. La manifestación más
llamativa de este fenómeno fue el alza extraordinaria y generalizada
de los fletes marítimos, que originó una comprensible preocupación
por el funcionamiento, la organización industrial y las regulaciones
vigentes en los mercados navieros.
En el marco del convenio vigente entre la CEPAL y la Embajada de

Francia en Chile, este documento presenta la información preliminar
para una propuesta regional de regulación sectorial, que comprende
regulaciones técnicas y económicas dirigidas a la descarbonización del
transporte marítimo, así como a la promoción de la competencia y la
transparencia en el funcionamiento de los mercados navieros.
LC/TS.2023/100

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Desafíos ambientales y regulatorios del transporte

Publicación de las Naciones Unidas

B. Autoridades regulatorias y de defensa de la competencia .................................................. 45

Gráfico 11 Promedio grupo THEIL .............................................................................................. 35

Frente a las crecientes exigencias medioambientales de la industria naviera, el alto nivel de

Fuente: (Gettig Zero Coalition, 2021).

En materia de contaminación atmosférica, el MEPC es asistido técnicamente por el Grupo de Trabajo

3. La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC)

B. Aspectos relevantes para la región

Salvo que estas responsabilidades se encuentren explícitamente contenidas en los términos de

La posibilidad de su utilización como combustible marítimo (o como materia prima para la

C. Impacto sobre la competencia

II. Defensa de la competencia

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Entre 1996 y 2022, la participación de las 20 mayores líneas regulares de contenedores en la

Fuente: (UNCTAD 2022), basado en Alphaliner.

Un fenómeno paralelo ha sido la disminución en la cantidad de navieras que proveen servicios a

Fuente: (UNCTAD 2022), basado en MDS Transmodal.

Otro elemento característico potencialmente limitante de la competencia radica en el control de

B. Creciente integración vertical

20 Movimiento de contenedores llenos y vacíos realizados en las terminales o puertos.

C. Pandemia y explosión de fletes marítimos: ¿normalización?

2022 2021 2022 2021

C. Asia hacia Europa del Norte D. Asia hacia el Mediterráneo

2022 2021 2020

La situación en otros segmentos comerciales, especialmente aquellos con menor densidad de

2022 2021 2022 2021

Trim 3 2022 51,9

D. Antecedentes internacionales sobre la competencia sectorial23

23 Este apartado recoge los elementos y argumentos presentados en (CEPAL 2022).

E. Alternativas de medición de la concentración naviera regional

Puerto País Costa TEU

Fuente: Perfil Marítimo. CEPAL, https://perfil.cepal.org/l/es/portmovements_classic.html.

A continuación se muestran los resultados del estudio.

Fuente: Silvana Sánchez Di Doménico (2022), con información de BWR.

Fuente: Silvana Sánchez Di Doménico (2022), con información de BWR.

Colón Panamá 1,4 1,3 1,1 1,2 1,2 1,1 1,2

Fuente: Silvana Sánchez Di Doménico (2022), con información de BWR.

Fuente: Silvana Sánchez Di Doménico (2022), con información de BWR.

Caben algunas reflexiones preliminares:

III. Aspectos destacables del panorama regional:

A. Consecuencias sobre los usuarios

Mas costo de los servicios de

marítima, THC, Toll, etc.

Mas costo de agencia

gestión aduanera (USD)

Incremento del transit time entre

portuaria reciba un contenedor lleno

Demoras imputables a las

Demoras para retirar de la terminal

Demoras para retirar de la terminal

Falta de fiabilidad del

Demoras de la línea para poner a

portuaria un contenedor vacío

con carga de exportación

Esta particular situación compleja, derivada de la política de concentración de mercado y

Terminal 4 391 400 43,8 16 24 463