Caso Bolt y otros contra la República Cardenal (CONCURSO INTERAMERICANO DE

DERECHOS HUMANOS 2015)

I. La República Cardenal y el Pueblo indígena Boneca

1. El pueblo indígena Boneca se ha asentado ancestralmente en terrenos que fueron

colonizados por España. Siglos después, las repúblicas independientes Cardenal y Celeste,
formadas de la lucha de independencia americana, acordaron dividir el área y celebraron
entre ellas tratados limítrofes. Tanto la República Cardenal como la República Celeste son
miembros fundadores de la OEA y han ratificado todos los tratados de derechos humanos
de dicha organización. Igualmente la República Cardenal ha ratificado el Estatuto de la Corte
Penal Internacional y la Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra,
de lesa humanidad y genocidio. En la actualidad, la República Cardenal cuenta con una
población de 100 millones de habitantes. Según los datos del censo más reciente, el 4,5%
de la población total se considera perteneciente a algún grupo étnico y, dentro de ese
porcentaje, el 90% corresponde al pueblo Boneca.
2. En la década de 1960, en la República Cardenal se vivió un período de dictadura militar
de enfoque integracionista. Cientos de miles de Bonecas fueron masacrados, sus
autoridades asesinadas, proscritas y perseguidas, y gran parte de su territorio confiscado.
Asimismo, las condiciones socioeconómicas de los Boneca han sido inferiores al promedio
nacional.
3. Desde la década de 1980 se empezó a presentar en el área una situación social de
reclamos, manifestaciones y protestas sociales por parte de miembros del Pueblo boneca,
con el fin de recuperar sus territorios ancestrales. Estas acciones fueron reprimidas con la
fuerza y con el uso del derecho penal. Desde entonces, dirigentes y miembros de
comunidades Boneca han sido investigados y juzgados por la comisión de delitos ordinarios
en relación con actos violentos asociados a la referida protesta social y a algunos se les
investigó y condenó por delitos de carácter terrorista. El procedimiento seguido a los líderes
se caracterizó porque era esencialmente escrito y las pruebas eran practicadas ante un juez
instructor, que era el encargado de acusar ante otro juez, que era el que definía la
culpabilidad. Se denunciaron múltiples restricciones para ejercer el derecho a la defensa.
Las penas por delitos de carácter terrorista podían llegar hasta 50 años de prisión.
II. La dictadura militar, el conflicto armado y el proceso de paz
4. En abril de 1990, un grupo de personas de la región – algunas indígenas, otras no -
conformó el grupo armado Movimiento Revolucionario Libertad Boneca (MRLB). Una de sus
banderas fundamentales fue el derrocamiento del orden constituido y la implementación
de un estado comunista en donde se “respetara el derecho a la libre autodeterminación de
los pueblos”, incluyendo el Boneca. Sus acciones armadas se desarrollaron bajo la estrategia
de guerra de guerrillas.
5. Durante la década de los 1990s, se desarrolló en el país, especialmente en la región
Boneca, un cruento enfrentamiento armado entre este grupo guerrillero y las fuerzas
armadas de la República Cardenal. Producto del conflicto armado perdieron la vida más de
250 mil personas, más de 50 mil personas fueron desaparecidas y otros miles fueron
víctimas de tortura, violencia sexual, reclutamiento de menores y desplazamientos
forzados.
6. Hacia finales de la década se realizaron unas elecciones presidenciales que estuvieron
marcadas por actos considerados como terroristas y acciones del conflicto que despertaron
gran conmoción nacional. Especialmente en los centros urbanos se desató un sentimiento
antiguerrillero y anti Boneca muy fuerte. El candidato del Partido Restaurador, Armando
Ferreira, se impuso en las elecciones bajo una bandera de fortalecimiento de la fuerza
pública para someter militarmente a la guerrilla. La favorabilidad del candidato en las urnas
fue histórica, excepto en la región Boneca.
7. El gobierno de Ferreira implementó un Estatuto de Seguridad que confirió amplios
poderes a las fuerzas militares, que incluyó facultades de investigación judicial, control
operacional confidencial delegado en los mandos militares, capacidad de asumir funciones
de gobernabilidad regional desplazando a gobernadores civiles en caso de que se estimara
necesario por el alto comando militar y, posteriormente, la implementación de tribunales
militares para juzgar delitos relacionados con actividades terroristas, incluso para civiles.
8. Hacia mediados de la década, el gobierno buscó que el Congreso le autorizara una
enmienda constitucional que permitía la reelección inmediata del presidente, lo cual fue
negado. Ferreira, que gozaba de una popularidad de más de 80 por ciento del electorado,
declaró un “autogolpe de estado” mediante el cual, con el respaldo de las fuerzas armadas
disolvió el Congreso, intervino el poder judicial y llamó a la convocatoria de una asamblea
constituyente que mediante una reforma plebiscitaria permitió su reelección inmediata, la
cual fue ratificada en las urnas con una votación favorable del 90% del electorado.
9. En los años siguientes el conflicto se recrudeció. Las denuncias de represión oficial
crecieron abrumadoramente, especialmente aquellas de actos de persecución dirigidas a
los “cabecillas intelectuales” o a los “auxiliadores civiles” de la guerrilla. Estudiantes,
sindicalistas, líderes de izquierda y populares, así como cualquier otra persona que no
compartiera la política de gobierno era estigmatizada y perseguida por supuestos vínculos
con la guerrilla. Por su parte, frente a la ofensiva militar, la guerrilla se replegó y recurrió a
atentados estratégicos ejercidos tanto contra instalaciones militares como contra lo que
denominaba “centros estandarte del imperialismo” que incluyeron infraestructura pública,
así como clubes sociales y colegios a los que asistían personas adineradas. También se
multiplicó el secuestro de civiles con fines extorsivos.
10. En 2006 los enfrentamientos continuaban a gran escala pero ninguna de las dos partes
parecía estar cercana a su objetivo. Aun cuando el Presidente Ferreira seguía siendo muy
popular y recibía el apoyo de buena parte de la población, un amplio sector de la sociedad
empezó a buscar alternativas de paz. Una crisis política asociada con graves acusaciones de
corrupción finalmente hizo que Ferreira tuviera que dejar el poder y aceptar que se
convocara a elecciones presidenciales para su reemplazo. En la época era prácticamente
imposible pensar en investigar judicialmente los hechos oficiales de violación de derechos
humanos. Por un lado, en época del Congreso de Ferreira se adoptó un Código Penal Militar
que convertía casi todos los actos ocurridos durante el transcurso del conflicto como delitos
de investigación militar. En dicha jurisdicción rara vez los casos avanzaron a etapa de
juzgamiento. Por otro lado, a Ferreira y a los comandantes de las fuerzas los cobijaba un
fuero especial que para ser levantado y permitir la investigación penal debía recibir primero
el aval político de las dos cámaras del Congreso.
11. En 2006 se posesionó Gabriela Nunes como nueva presidenta con una plataforma
política enmarcada en la negociación política de la paz. El gobierno de Nunes hizo poco para
promover la investigación y sanción de los crímenes cometidos por la dictadura de Ferreira.
Para el gobierno, un acuerdo de solución final del conflicto debía asegurar mecanismos de
justicia transicional respecto de todos los hechos y actores de la confrontación armada. El
gobierno prometió que se llegaría a un escenario confluyente de doble transición, tanto por
la reafirmación de la transición de la dictadura hacia la democracia, como la del conflicto a
la paz.
12. Tras dos años de negociaciones, el MRLB y el gobierno llegaron a un acuerdo con base
en tres puntos: autonomía de las regiones y reconocimiento del Pueblo boneca, reforma
constitucional democrática, y mecanismos de transición de garantía tanto de paz como de
derechos de las víctimas.
13. Las partes acordaron que la paz se debía construir desde las regiones. Parte del acuerdo
estuvo concentrado en mecanismos de desconcentración del poder nacional,
reconocimiento de la autonomía de las regiones y mecanismos de descentralización en la
toma de decisiones sobre presupuesto. El Estado modificó el enfoque integracionista de su
política y ratificó el Convenio 169 de la OIT. Además, el gobierno se comprometió con un
programa específico de titulación de tierras a comunidades Bonecas.
14. Además se realizó un proceso constituyente que ha sido felicitado por especialistas en
la materia. Primero, se trató de un proceso fundacional que planteó rupturas frente al
pasado represivo y se caracterizó por ser genuinamente democrático, mayoritariamente
discutido por la población y refrendado por la misma. Segundo, la nueva constitución dio
un alcance particular a la diversidad étnica y a la autonomía de las comunidades étnicas,
constituyendo a la república Cardenal en una república Plurinacional. Tercero, la
Constitución modificó el modelo de relación entre Estado y economía, reconociendo
derechos sociales y atribuyendo al Estado un papel preponderante en la dirección de la
economía para alcanzar la justicia social. Tras el conflicto, la república Cardenal atraviesa
por una difícil situación económica y de colapso de la infraestructura, así como una amplia
situación de inequidad social y disparidad regional. La república Cardenal es el segundo país
más pobre del hemisferio americano y el más desigual en términos de ingresos y
concentración de la tierra.
15. En materia de mecanismos de esclarecimiento y justicia la discusión fue compleja. Los
miembros de la guerrilla y los militares involucrados en violaciones a los derechos humanos
pidieron una política de perdón y olvido. El gobierno se negó, al considerar que imperativos
éticos y jurídicos hacían que los derechos de las víctimas tuvieran la mayor prioridad posible
en las negociaciones.
16. En paralelo con la iniciación de los diálogos de paz, el Gobierno fortaleció a las
organizaciones de víctimas para que participaran en los diálogos. Realizó un proceso de
consulta con estas organizaciones sobre sus expectativas de paz, justicia y reconciliación.
Sus propuestas fueron procesadas y presentadas en la mesa de negociación.
17. Además, en la mesa de negociación se pactaron varias políticas para satisfacer los
derechos de las víctimas. Esto incluyó la creación de una Comisión de la Verdad y
Esclarecimiento Histórico que hiciera un informe sobre lo ocurrido e hiciera lo posible por
desvelar la verdad de las causas, los móviles, y los patrones de las violaciones graves a los
derechos humanos y de las infracciones graves al DIH. También se pactaron espacios de
participación de víctimas en la planeación, ejecución y seguimiento de la política; así como
medidas amplias de acceso y participación en las sesiones públicas de la Comisión de la
Verdad y en los procesos penales. Se pactó además una política de reparaciones
individuales y colectivas que reconoce los componentes de restitución, compensación,
satisfacción, rehabilitación y garantías de no repetición. Esta política la ejecuta el Ministerio
de las Víctimas y la Reconciliación, que se encarga de administrar los programas, incluyendo
el programa de indemnizaciones monetarias que se otorga de manera individual a las
víctimas, conforme a un registro de las mismas, ya sea como pago único o como una
pensión.
18. El gobierno defendió una aproximación holística de la justicia transicional en donde,
dados los imperativos de paz y justicia y las limitaciones fácticas y políticas derivadas de la
terminación negociada de un conflicto armado, era necesario no enfocarse exclusivamente
en una medida o forma de justicia. Dentro de este esquema, el gobierno defendió que uno
de los componentes de la justicia debía tener una dosis de justicia punitiva pero que debía
ser limitada y selectiva pues no sería posible investigar todas las violaciones graves de
derechos humanos, ni sancionar a todos los responsables, ni imponer las penas ordinarias.
Para ello se propuso la Legislación de Responsabilización, Cierre y Reconciliación con los
siguientes componentes.
19. La propuesta de ley partía por reconocer el deber del estado de investigar, juzgar y
sancionar las violaciones graves de derechos humanos y las infracciones graves al derecho
internacional humanitario. Al mismo tiempo, la propuesta partía del postulado de que en
un proceso de transición este deber se ve enfrentado a limitaciones fácticas y políticas que
hacen que se regule de manera que se permita la paz sin atropellar los derechos de las
víctimas. Además reconocía la necesidad de fijar criterios claros y objetivos para establecer
las reglas de operación de los procesos de responsabilidad penal individual, incluyendo los
criterios de selectividad, priorización, máximos responsables, igualdad, entre otros.
20. La propuesta otorgaba una amnistía incondicional a todos los combatientes que
hubieran sido o pudieren ser perseguidos por el hecho de haberse levantado en armas, así
como por los delitos conexos, exceptuando como delitos conexos, para efectos de la acción
penal, los crímenes que constituyen graves violaciones a los derechos humanos o
infracciones graves al derecho internacional humanitario como el genocidio, los crímenes
de guerra y los crímenes de lesa humanidad.
21. Por otro lado, la propuesta establecía un modelo de persecución para las violaciones
más graves. El sistema era mixto en el sentido en que participaba tanto el sistema judicial
como la Comisión de la Verdad. Bajo este modelo, los distintos frentes del grupo debían
iniciar por asistir a la Comisión de la Verdad que a partir de sus relatos, la información de
fuentes oficiales y los aportes de las víctimas determinó patrones generales y regionales de
victimización. Con esto, el Ministerio Público iniciaba investigaciones penales a través de
macroprocesos en donde se investigaba el patrón criminal y de allí se hacían reportes
públicos. Posteriormente, a partir de los principios de selectividad y priorización se
establecerían los “máximos responsables”, mediante tres criterios: i) nivel de liderazgo (de
iure y de facto), ii) grado de responsabilidad, y iii) posición de dominio y capacidad de
dominio efectivo. Al mismo tiempo, con esta información se definirían aquellos casos de
mayor representatividad y gravedad con base en cuatro criterios: i) naturaleza intrínseca de
la conducta, ii) escala, iii) modalidad, y finalmente, iv) impacto del crimen.
22. Una comisión de alto nivel, presidida por el Director del Ministerio Público y que
contaría con participación del gobierno, de representantes de los desmovilizados, de las
víctimas, y de la comunidad internacional mediante la representación de los países garantes
del proceso, evaluaban esta información y determinaban los casos y responsables que
serían objeto de acción penal. Este mecanismo incluiría tanto a miembros de las guerrillas
como a miembros y ex miembros de la fuerza pública, y a líderes populares e indígenas que
hubieran sido condenados o fueran investigados por delitos relacionados con el terrorismo.
23. En total se seleccionaron 14 patrones, con estudio a profundidad de 236 hechos; se
vinculó procesalmente a 67 máximos responsables, incluyendo a todo el comando central
guerrillero (compuesto por seis personas), a tres excomandantes de las fuerzas armadas, y
a dos ex ministros de la guerra. Politólogos e historiadores nacionales de alto
reconocimiento académico coinciden en una valoración positiva de la representatividad del
ejercicio de selección.
24. Para las personas que se hubieren presentado ante la Comisión de la Verdad pero no
hubieren sido seleccionados se estableció que el estado renunciaría a la acción penal y no
serían entonces investigados judicialmente. No obstante, se estableció un mecanismo
judicial gratuito, rápido y fácil acceso para que las víctimas pudieran pedir la revisión judicial
del otorgamiento de cualquier salvoconducto de renuncia a la acción penal. En total se
presentaron 354 solicitudes de revisión, y la Corte avaló la decisión de la Comisión de alto
nivel en un 97% de los casos estudiados.
25. En materia de sanción, las partes acordaron la posibilidad de implementar una serie de
penas alternativas a la pena ordinaria (que consistía en la pena privativa de la libertad en
un establecimiento carcelario entre 60 años y la cadena perpetua), para aquellas personas
que hubieran sido seleccionadas para ser investigadas penalmente pero hubieran
contribuido efectivamente con la paz y la verdad, por sus declaraciones ante la Comisión de
la Verdad. Estas penas alternativas incluyeron: la privación de la libertad en centros
alternativos de reclusión con facilidades para hacer trabajo político por un máximo de 8
años y un mínimo de 4, dependiendo de la tasación de la pena por parte de la autoridad
judicial; desminado; la obligación de participar en procesos alternativos de justicia
restaurativa; penas privativas de derechos o inhabilitaciones (para conducir vehículos, por
ejemplo); sanciones económicas y penas en dinero, como multas y multas sobre los ingresos
calculados por días; incautación y confiscación de bienes; regímenes de prueba y vigilancia
judicial; imposición de servicios a la comunidad; obligación de acudir regularmente a un
centro determinado; y arresto domiciliario.
26. Todas las medidas de transición acordadas en la mesa de negociación fueron aprobadas
por la votación mayoritaria del Congreso, incluyendo la aprobación de la Ley de
Responsabilización, Cierre y Reconciliación. A su vez, los acuerdos producidos en la mesa de
negociación fueron ratificados mediante un referendo popular con el voto afirmativo del 95
por ciento de los votantes concurrentes, con una abstención del 40 de las personas
habilitadas para votar. Los niveles de abstención en la República Cardenal, en donde el voto
no es obligatorio, han rondado siempre entre el 50 y 60%.
27. A pesar de esta aprobación, dada su naturaleza, las medidas han sido muy polémicas.
La política de verdad se ha criticado por un sector de la sociedad que considera que remover
lo que sucedió lo único que permitirá es reactivar los odios y no dejar que cesen las heridas,
con lo cual se cierran las puertas de la reconciliación y se aviva el conflicto, el odio y la
venganza. Otros sectores criticaron la política de sometimiento a la justicia porque
consideraron que no generaba suficientes incentivos para que los combatientes se
desmovilizaran. Argumentaron que ofreciendo cárcel no se convencía a quien tenía dinero
y poder para que se reintegrara a la vida civil, y con ello lo único que se lograría es el rearme
a partir de facciones más pequeñas de delincuencia organizada. Otros, por el contrario,
argumentaron que la rebaja de penas y la renuncia a la acción penal era una amnistía
encubierta. Algo similar ocurrió con las reparaciones. Para unos, las reparaciones fueron
muy bajas y no cubrían todo lo que deberían cubrir (el pago, por ejemplo, para una persona
que ha perdido un familiar es de $US 20.000 y por desplazamiento una suma de $US5.000).
Otros critican que el Estado pague por los delitos cometidos por una guerrilla que se
enfrentó a este y al cual el Estado no tuvo más que la intención de acabar militarmente. El
grupo del ex presidente Ferreira es el que más ha usado este argumento e incluso ha
presentado acciones judiciales contra el nuevo gobierno para responsabilizarlo por
malversación de fondos públicos.
28. El acuerdo de paz en general ha sido mayoritariamente aceptado, aun cuando con
críticas. Para un sector radical Boneca, el acuerdo es insatisfactorio pues reivindican su
absoluta independencia de la República Cardenal. Además, este sector ha rechazado las
medidas de justicia “occidentalizadas” por ser contrarias a sus formas tradicionales de
resolución de conflictos. Con base en experiencias como las de las Cortes Gacaca de Ruanda,
los procesos de espíritus Magamba en Mozambique, las prácticas tradicionales de la región
Acholi en el Norte de Uganda, las prácticas Kpaa Mende en Sierra Leona, la institución del
Bashingantahe en Burundi, las medidas de justicia indígena en Sudáfrica, y la práctica de
Lisan en Timor Oriental, comunidades Bonecas han iniciado procesos tradicionales de
justicia tanto para ofensores pertenecientes a su pueblo como para quienes no lo son.
Incluso de aquellas personas que ya han sido judicializadas mediante los mecanismos
oficiales de transición.