EL ACTO ADMINISTRATIVO

Concepto
Por acto administrativo entendemos toda manifestación de voluntad, de deseo, de
conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio
de una potestad administrativa.

En esta definición encontramos las siguientes características:

1) Es una manifestación: esto significa que acto administrativo no será solamente una
declaración expresa, también podrá expresarse en otras formas, incluso la verbal.

2) Existen actos de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio: todos los actos

administrativos son voluntarios, en el sentido que presuponen la voluntad de emitir el acto,
pero en los de voluntad (como las resoluciones), la voluntad de emitirlos está dirigida a
producir efectos jurídicos, en cambio, en los de deseo (como las propuestas), de
conocimiento (como los registros o el levantamiento de actas) y de juicio (como los
dictámenes e informes), está dirigida simplemente al cumplimiento de los mismos.

3) Son realizados por un sujeto de la Administración Pública: es decir, que sólo será acto
administrativo el que provenga de la Administración Pública, central o descentralizada.

4) Son producto del ejercicio de una potestad administrativa: con esto se excluyen del
concepto aquellos actos que provienen de la Administración Pública pero que no son el
producto del ejercicio de una potestad administrativa, como los actos de ejecución material,
los sometidos al Derecho Privado y los llamados actos de gobierno; se incluyen, empero, los
reglamentos porque son el producto del ejercicio de la potestad reglamentaria.

REQUISITOS O ELEMENTOS

Los elementos o requisitos del acto son los que deben concurrir en su formación para que éste
adquiera validez o la calidad de oportuno o conveniente, para su eficacia.
Clasificación
Los requisitos que tienen que ver con la validez, los denominaremos requisitos de
legitimidad. El requisito del acto que determina su calidad de oportuno o conveniente, se
denomina mérito.
Los actos inválidos o inoportunos o inconvenientes surten efectos mientras no han sido
formalmente eliminados. Es en este punto que se manifiesta la importancia de la diferencia.
Los actos, efectivamente, pueden ser eliminados bien porque estén viciados o porque estén
afectados en el mérito. En el primer caso (validez) se declara la anulación del acto por ser
nulo o anulable; en el segundo (oportunidad), en cambio, el acto se revoca por ser inoportuno
o inconveniente.

1. REQUISITOS DE LEGITIMIDAD

Por éstos se entienden los elementos que deben concurrir simultáneamente para la plena
validez y eficacia del acto. Estos requisitos están regulados en la Sección Primera del
Capítulo II, del Título Segundo de la LPA y se pueden clasificar en subjetivos, objetivos,
formales y el mérito.

a. Elemento Subjetivo
Este elemento está constituido por el órgano. Este, a su vez, está constituido por dos
elementos: el subjetivo y el objetivo.
El subjetivo, lo constituye la persona natural que tenga la titularidad del órgano, de
modo que sólo puede ser emitido por quien ostenta la investidura legítima de titular
del órgano.
El objetivo está compuesto, fundamentalmente, por la competencia, de ahí que el acto
no puede ser emitido por cualquier órgano, sino por aquél al que la Ley atribuye
competencia para emitirlo.

Según la LPA, los actos serán dictados por el órgano competente, y la competencia se
ejercerá por los órganos que la tengan atribuida por Ley, y, además, es irrenunciable.

La aceptación de la figura de la delegación es una excepción a la regla general de la

irrenunciabilidad de la competencia. Sin embargo, por ésta se transfiere únicamente el
ejercicio, no la titularidad de las funciones, y solamente referida a determinadas materias o a
casos concretos. Al producirse la delegación legalmente, el órgano competente para ejercer la
función, entonces, lo será el órgano delegado.

b. Elementos Objetivos
Los elementos subjetivos son los siguientes: el motivo o causa, el objeto o contenido y el fin.

El motivo o causa
Se entiende por motivo o causa del acto, los antecedentes o circunstancias de hecho o
de derecho que, en cada caso particular, llevan a dictar el acto.
Por ello, la LPA establece que los actos deberán sustentarse en los hechos y
antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable. Art 25 LPA

Los motivos o causa de un acto deben consignarse expresamente en el texto del

mismo. Por ello, la LPA impone la obligatoriedad de la motivación, entendiéndose por
ésta la expresión sucinta de los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y el
derecho aplicable. Se excluyen de esta obligación los actos que sean manifestación de
opiniones o de conocimiento técnico. Art 26

El contenido u objeto
El contenido u objeto es el resultado práctico que el órgano emisor se propone lograr
por medio del acto.
En los actos que son manifestaciones de voluntad el contenido u objeto corresponde
sustancialmente a la llamada parte dispositiva del acto.

El objeto, según la LPA, debe ser lícito, cierto y físicamente posible. 24 in fine

Que sea licito significa que no violente el ordenamiento jurídico, (no sería lícito si lo
dispuesto configura un delito); que sea cierto quiere decir que el acto produzca efectos
jurídicos precisos o determinados, de modo que no surja duda alguna sobre su
identificación (no sería cierto, cuando conceda una autorización sin precisar a qué
cosa se está autorizando); que sea físicamente posible, exige que materialmente pueda
cumplirse (sería materialmente imposible de cumplir un acto que contenga una
sanción disciplinaria para un servidor público que falleciese inmediatamente después
de emitido el acto).

El fin
 Este es el objetivo que se persigue con la emisión del acto y siempre debe estar de
acuerdo con el interés público.

La LPA dispone que la finalidad de los actos será aquella que resulte de las normas
que le atribuyen potestades al órgano emisor. Por otro lado, preceptúa que en los
casos que la Ley atribuya a los órganos potestades discrecionales, se procederá
dentro de los límites de las mismas y en función del fin para el que hubiesen sido
atribuidas. 27 LPA

c. Elementos Formales

Los elementos formales son dos, a saber: la forma y el procedimiento.

La forma
La forma es la exteriorización del acto, la que nos permite advertir su existencia y
conocer su contenido.
Según la LPA, los actos se producirán por escrito. La regla general, entonces, es que
la forma de los actos es la escrita. Sin embargo, admite excepciones a la regla general
cuando la Ley, las circunstancias o la naturaleza del acto exijan o permitan una
forma distinta. ART 23 LPA

El procedimiento
Este se refiere a la sucesión ordenada de actos que permiten la formación del acto
final.

d. El mérito

La doctrina reconoce que bajo designación genérica de mérito se comprenden la oportunidad,

conveniencia del acto. Y se agrega la equidad dentro de este concepto.

El mérito está referido a la eficacia del acto. Por ello, aun cuando un acto sea legítimo porque
concurren en él todos los requisitos de legitimidad estudiados en el apartado anterior, es
posible que esté afectado en el mérito, debido a que no es equitativo, oportuno y conveniente.

Será inoportuno o inconveniente, el acto cuyos resultados ya no son beneficiosos; no será

equitativo, cuando cause inconvenientes innecesarios a terceros. El mérito, por tanto, resulta
de su valoración en relación con la eficacia del acto.
Nuestra LPA reconoce que el mérito es un elemento importante del acto administrativo. Por
un lado, es causa suficiente para ejercer la potestad de revocación (121 LPA) de oficio de la
Administración. Por otro lado, es también fundamento legítimo para que el particular pueda
impugnar un acto administrativo dictado en ejercicio de potestades discrecionales, mediante
los recursos reconocidos en la LPA. (130 LPA)

CLASIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los actos administrativos se pueden clasificar atendiendo los siguientes criterios: por los
efectos, por la forma, por su contenido, por la posibilidad de impugnarlos ante la jurisdicción
de los contencioso- administrativo y por el tipo de facultades ejercitadas.

1. Por los Efectos

Según este criterio, los actos se dividen en actos de carácter particular y actos de carácter
general.
Los actos de carácter particular son aquéllos cuyos efectos recaen sobre personas o casos
individualmente determinados o determinables, como las resoluciones.
Los actos de carácter general, en cambio, son los que van dirigidos a una pluralidad de
personas o casos indeterminados o indeterminables, como los reglamentos.

2. Por la Forma
Por este criterio se distinguen actos expresos, actos tácitos y actos presuntos.
Los actos expresos son los que se exteriorizan por medio de la palabra, escrita o no, el gesto u
otros signos. Presentan las siguientes modalidades: actos escritos, actos verbales y, en
general, todos aquellos que hemos analizado bajo la expresión actos no manifestados por
escrito.

3. Por su Contenido
Por este criterio se dividen en actos de trámite y actos definitivos.
Los de trámite son los que sirven para impulsar el procedimiento, como las providencias, y
los definitivos son los que resuelven el procedimiento, como las resoluciones.

4. Por la posibilidad de impugnarlos en la vía contencioso- administrativa

Atendiendo este criterio, encontramos los actos definitivos y los actos firmes.
Los actos definitivos son los que deciden el procedimiento administrativo y son susceptibles
de ulterior recurso en vía administrativa, o bien pueden impugnarse ante la Jurisdicción de lo
Contencioso- administrativo.
Los actos firmes, en cambio, son aquéllos que no pueden ser objeto de impugnación en lo
Contencioso- administrativo porque no fueron recurridos entiempo y forma en vía
administrativa, o bien por que fueron consentidos expresamente.

5. Por el tipo de facultades ejercitadas

Según este criterio se distinguen en actos reglados y actos discrecionales.
Los reglados son los que se emiten ateniéndose a preceptos que predeterminan y reglan su
emisión; los discrecionales, son aquellos en los que la autoridad puede decidir entre varias
posibilidades, pero dentro de los límites y en función del fin establecido en la Ley.

PERFECCIÓN Y EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINSITRATIVOS

Perfección
El acto administrativo se perfecciona cuando se concurren en su formación el conjunto de
elementos que funcionan como requisitos de su validez.
A partir de su perfeccionamiento el acto administrativo existe como tal y, en consecuencia,
estará listo para adquirir eficacia.

Eficacia
La eficacia es la idoneidad del acto para producir efectos jurídicos. Por tanto, sólo será eficaz
el acto perfecto. La LPA establece que los actos de carácter particular adquieren eficacia al
ser firmes. Esto significa que no surten efecto hasta que ya no son susceptibles de
impugnación, sea en vía administrativa o contencioso- administrativa.

CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Los caracteres del acto administrativo son dos: La presunción de legitimidad y la

ejecutividad.

1. Presunción de legitimidad
La LPA dispone que la legitimidad de los actos administrativos se presume. Esto significa
que todos los actos administrativos se presumen emitidos de conformidad con lo previsto en
el ordenamiento jurídico. La Administración Pública, no obstante, emite actos que
contravienen el ordenamiento jurídico. Por ello, la legislación reconoce a los particulares los
medios para impugnar esos actos mediante los recursos administrativos o la acción
contencioso- administrativa.
Por lo anterior, debemos admitir que la presunción de legitimidad tiene carácter de
presunción iuris tantum.

2. Ejecutividad
La doctrina distingue entre ejecutividad y ejecutoriedad.
La ejecutividad consiste en que el acto administrativo, una vez perfeccionado, es obligatorio
y ha de cumplirse necesariamente. La ejecutoriedad, en cambio, se define como la
posibilidad jurídica que tiene la Administración Pública de hacer cumplir por sí misma sus
propios actos administrativos.
La ejecutoriedad puede ser propia o impropia. Será propia, cuando la Administración ejecuta
los actos que emite por medio de sus propios órganos. Será impropia, cuando los ejecuta
mediante los tribunales.

La LPA reconoce que la Administración tiene la potestad de ejecutar los actos

administrativos a través de sus órganos competentes, previo apercibimiento. Esto significa,
por tanto, que para ejecutar sus actos no necesita recurrir a los tribunales, ya que son sus
propios órganos los que tienen potestades para ello.
No obstante, admite, en materia tributaria, la ejecutoriedad impropia.
La regla general es, por tanto, la denominada “ejecutoriedad propia” y la excepción la
“ejecutoriedad impropia”.

Medio de ejecución
La LPA establece que las resoluciones de los órganos de la Administración se
ejecutarán por los medios siguientes: ejecución forzosa sobre el patrimonio mediante
el procedimiento de apremio; ejecución subsidiaria; y cumplimiento forzoso.

El procedimiento de apremio procede en las resoluciones administrativas contentivas

de cantidades líquidas a favor de la Administración y a cargo de los particulares; la
ejecución subsidiaria se llevará a cabo cuando se trate de obligaciones cuyo
cumplimiento puede ser logrado por las personas distintas del obligado, sea por la
Administración directamente o por un tercero designado por ésta; el cumplimiento
 forzoso procede cuando la obligación sea personalísima de dar, de hacer, de tolerar o
de no hacer.

La ejecutividad y la suspensión
La LPA manda que, salvo disposición en contrario, la ejecución y los efectos de una
acto administrativo, solo podrán suspenderse cuando la Administración, de oficio o a
petición de parte interesada, lo estime pertinente, para evitar perjuicios graves al
interesado, de difícil o imposible reparación o cuando se alegare fundamente una
nulidad absoluta.
También podrá suspenderse la ejecución y los efectos de un acto administrativo, por
mandato de los órganos de la jurisdicción de lo contencioso- administrativo.

INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los actos administrativos se presumen perfectos, es decir, gozan de la presunción de
legitimidad.
Esta presunción, sin embargo, es iuris tantum, es decir, no excluye la posibilidad de que
existan actos afectados por irregularidades en sus elementos, esto es, actos en cuya emisión la
Administración no se sujetó al ordenamiento jurídico.
La invalidez se produce, entonces, cuando los elementos de un acto están afectados por una
irregularidad o vicio.

ACTOS INVÁLIDOS
La LPA reconoce la siguiente categoría, ampliamente reconocida por la doctrina, de actos
inválidos: actos nulos y actos anulables.

A. Actos nulos
Son actos nulos, además de los previstos en leyes especiales, los siguientes:
1) Los dictados por un órgano absolutamente incompetente.
2) Aquellos cuyo objeto sea imposible o configure un delito.
3) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento administrativo.
4) Los que se emitan infringiendo las normas que contienen las reglas esenciales para la
formación de la voluntad de los órganos colegiados
5) Los actos de carácter general cuando:
Alteren el espíritu de una Ley, variando el sentido y alcance de ésta.

Regulen, salvo autorización expresa de una Ley, materias que sean de la exclusiva
competencia del Poder Legislativo.
Establezcan penas o prestaciones personales obligatorias, salvo que una Ley
expresamente lo autorice.
Vulnerar los preceptos de otro acto de carácter general dictado por un órgano de grado
superior.

6) Los actos previstos en el artículo 8 de la LGAP. Estos actos son los siguientes:
Los de carácter particular que vulneren disposiciones dictadas por un órgano
jerárquicamente superior.
Las providencias o resoluciones que desconozcan lo que el mismo órgano o entidad
que las emite, haya dispuesto mediante actos de carácter general.
Los actos que reconocen, declaran o limitan derechos de los particulares, si el órgano
que los emite no tiene atribuidas por Ley las potestades de reconocer, declarar o
limitar derechos de los particulares.
Actos que ejecuten providencias, resoluciones o acuerdos que disminuyen, restringen
o tergiversen los derechos y garantías reconocidas, por la Constitución de la
República.

B. Actos anulables
Estos, según la LPA, son aquellos que no están comprendidos en los supuestos de nulidad
absoluta y que incurren en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso el exceso
de poder y la desviación de poder.
El exceso de poder comprende, según la LPA, lo siguiente: la alteración de los hechos; la
falta de conexión lógica entre la motivación y la parte dispositiva del acto; la contradicción
no justificada del acto con otro anteriormente dictado; y cualquier otro vicio inherente al
objeto o contenido del acto.
La desviación de poder, según la LJC, consiste en el ejercicio de potestades administrativas
para fines distintos de los fijados por la Ley.
Aunque se reputa anulable el acto incurso en cualquier infracción del ordenamiento jurídico,
la LPA dispone que el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la
indefensión de los interesados; asimismo, que las actuaciones administrativas realizadas
fuera del tiempo establecido sólo implicarán la anulación del acto, si así lo impusiera la
naturaleza del término o plazo. Entonces, los actos afectados por irregularidades de forma, no
serán actos anulables si reúnen los requisitos indispensables para alcanzar su fin, no
produzcan una situación de indefensión o bien sean dictados fuera de un plazo que aunque
previsto no tenga carácter de esencial e indispensables.

Consecuencia de la invalidez
La invalidez de un acto, establece la LPA, no implicará la de los sucesivos que sean
independientes de aquél. La invalidez, entonces, se limita al acto emitido contra la Ley, sin
perjudicar a los demás que son independientes del inválido y no están viciados.