FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en
sancionar la siguiente ley:

La esfera jurídica de derechos de los ciudadanos frente a la

actuación de las Administraciones Públicas se encuentra protegida a
través de una serie de instrumentos tanto de carácter reactivo, entre
los que destaca el sistema de recursos administrativos o el control
realizado por jueces y tribunales, como preventivo, a través del
procedimiento administrativo, que es la expresión clara de que la
Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho, como reza el artículo 103 de la Constitución.
El informe elaborado por la Comisión para la Reforma de las
Administraciones Públicas en junio de 2013 parte del convencimiento
de que una economía competitiva exige unas Administraciones
Públicas eficientes, transparentes y ágiles.
En esta misma línea, el Programa nacional de reformas de España
para 2014 recoge expresamente la aprobación de nuevas leyes
administrativas como una de las medidas a impulsar para racionalizar
la actuación de las instituciones y entidades del poder ejecutivo,
mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y aumentar su
productividad.
Los defectos que tradicionalmente se han venido atribuyendo a las
Administraciones españolas obedecen a varias causas, pero el
ordenamiento vigente no es ajeno a ellas, puesto que el marco
normativo en el que se ha desenvuelto la actuación pública ha
propiciado la aparición de duplicidades e ineficiencias, con
procedimientos administrativos demasiado complejos que, en
ocasiones, han generado problemas de inseguridad jurídica. Para
superar estas deficiencias es necesaria una reforma integral y
estructural que permita ordenar y clarificar cómo se organizan y
relacionan las Administraciones tanto externamente, con los
ciudadanos y empresas, como internamente con el resto de
Administraciones e instituciones del Estado.
 En coherencia con este contexto, se propone una reforma del
ordenamiento jurídico público articulada en dos ejes fundamentales:
las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las Administraciones
Públicas. Para ello se impulsan simultáneamente dos nuevas leyes
que constituirán los pilares sobre los que se asentará el Derecho
administrativo español: la Ley del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas, y la Ley de Régimen Jurídico
del Sector Público.
Esta Ley constituye el primero de estos dos ejes, al establecer una
regulación completa y sistemática de las relaciones «ad extra» entre
las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al
ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos
administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los
interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad
reglamentaria y la iniciativa legislativa. Queda así reunido en cuerpo
legislativo único la regulación de las relaciones «ad extra» de las
Administraciones con los ciudadanos como ley administrativa de
referencia que se ha de complementar con todo lo previsto en la
normativa presupuestaria respecto de las actuaciones de las
Administraciones Públicas, destacando especialmente lo previsto en la
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera; la Ley 47/2003, de 26 de noviembre,
General Presupuestaria, y la Ley de Presupuestos Generales del
Estado.

II

La Constitución recoge en su título IV, bajo la rúbrica «Del

Gobierno y la Administración», los rasgos propios que diferencian al
Gobierno de la Nación de la Administración, definiendo al primero
como un órgano eminentemente político al que se reserva la función
de gobernar, el ejercicio de la potestad reglamentaria y la dirección
de la Administración y estableciendo la subordinación de ésta a la
dirección de aquel.
En el mencionado título constitucional el artículo 103 establece los
principios que deben regir la actuación de las Administraciones
Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al
imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a la Ley
y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el
procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han
de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación
administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los
ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones
básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con
independencia de la Administración con la que se relacionen sus
titulares.
Estas actuaciones «ad extra» de las Administraciones cuentan con
mención expresa en el artículo 105 del texto constitucional, que
establece que la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos,
directamente o a través de las organizaciones y asociaciones
reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las
disposiciones administrativas que les afecten, así como el
procedimiento a través del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia a los
interesados.
A ello cabe añadir que el artículo 149.1.18.ª de la Constitución
Española atribuye al Estado, entre otros aspectos, la competencia
para regular el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de
las especialidades derivadas de la organización propia de las
Comunidades Autónomas, así como el sistema de responsabilidad de
todas las Administraciones Públicas.
De acuerdo con el marco constitucional descrito, la presente Ley
regula los derechos y garantías mínimas que corresponden a todos
los ciudadanos respecto de la actividad administrativa, tanto en su
vertiente del ejercicio de la potestad de autotutela, como de la
potestad reglamentaria e iniciativa legislativa.
Por lo que se refiere al procedimiento administrativo, entendido
como el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente
realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto
administrativo o expresar la voluntad de la Administración, con esta
nueva regulación no se agotan las competencias estatales y
autonómicas para establecer especialidades «ratione materiae» o
para concretar ciertos extremos, como el órgano competente para
resolver, sino que su carácter de común resulta de su aplicación a
todas las Administraciones Públicas y respecto a todas sus
actuaciones. Así lo ha venido reconociendo el Tribunal Constitucional
en su jurisprudencia, al considerar que la regulación del
procedimiento administrativo común por el Estado no obsta a que las
Comunidades Autónomas dicten las normas de procedimiento
necesarias para la aplicación de su Derecho sustantivo, siempre que
se respeten las reglas que, por ser competencia exclusiva del Estado,
integran el concepto de Procedimiento Administrativo Común con
carácter básico.

III

Son varios los antecedentes legislativos relevantes en esta

materia. El legislador ha hecho evolucionar el concepto de
procedimiento administrativo y adaptando la forma de actuación de
las Administraciones al contexto histórico y la realidad social de cada
momento. Al margen de la conocida como Ley de Azcárate, de 19 de
octubre de 1889, la primera regulación completa del procedimiento
administrativo en nuestro ordenamiento jurídico es la contenida en la
Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
La Constitución de 1978 alumbra un nuevo concepto de
Administración, expresa y plenamente sometida a la Ley y al
Derecho, como expresión democrática de la voluntad popular, y
consagra su carácter instrumental, al ponerla al servicio objetivo de
los intereses generales bajo la dirección del Gobierno, que responde
políticamente por su gestión. En este sentido, la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, supuso un hito clave de la
evolución del Derecho administrativo en el nuevo marco
constitucional. Para ello, incorporó avances significativos en las
relaciones de las Administraciones con los administrados mediante la
mejora del funcionamiento de aquellas y, sobre todo, a través de una
mayor garantía de los derechos de los ciudadanos frente a la
potestad de autotutela de la Administración, cuyo elemento de cierre
se encuentra en la revisión judicial de su actuación por ministerio del
artículo 106 del texto fundamental.
La Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
reformuló varios aspectos sustanciales del procedimiento
administrativo, como el silencio administrativo, el sistema de revisión
de actos administrativos o el régimen de responsabilidad patrimonial
de las Administraciones, lo que permitió incrementar la seguridad
jurídica de los interesados.
El desarrollo de las tecnologías de la información y comunicación
también ha venido afectando profundamente a la forma y al
contenido de las relaciones de la Administración con los ciudadanos y
las empresas.
Si bien la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya fue consciente del
impacto de las nuevas tecnologías en las relaciones administrativas,
fue la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los
ciudadanos a los Servicios Públicos, la que les dio carta de naturaleza
legal, al establecer el derecho de los ciudadanos a relacionarse
electrónicamente con las Administraciones Públicas, así como la
obligación de éstas de dotarse de los medios y sistemas necesarios
para que ese derecho pudiera ejercerse. Sin embargo, en el entorno
actual, la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma
especial de gestión de los procedimientos sino que debe constituir la
actuación habitual de las Administraciones. Porque una
Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente
electrónico no sólo sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia,
al ahorrar costes a ciudadanos y empresas, sino que también
refuerza las garantías de los interesados. En efecto, la constancia de
documentos y actuaciones en un archivo electrónico facilita el
cumplimiento de las obligaciones de transparencia, pues permite
ofrecer información puntual, ágil y actualizada a los interesados.
Por otra parte, la regulación de esta materia venía adoleciendo de
un problema de dispersión normativa y superposición de distintos
regímenes jurídicos no siempre coherentes entre sí, de lo que es
muestra la sucesiva aprobación de normas con incidencia en la
materia, entre las que cabe citar: la Ley 17/2009, de 23 de
noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su
ejercicio; la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible; la
Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
información pública y buen gobierno, o la Ley 20/2013, de 9 de
diciembre, de garantía de la unidad de mercado.
Ante este escenario legislativo, resulta clave contar con una nueva
Ley que sistematice toda la regulación relativa al procedimiento
administrativo, que clarifique e integre el contenido de las citadas
Ley 30/1992, de 26 de noviembre y Ley 11/2007, de 22 de junio, y
profundice en la agilización de los procedimientos con un pleno
funcionamiento electrónico. Todo ello revertirá en un mejor
cumplimiento de los principios constitucionales de eficacia y
seguridad jurídica que deben regir la actuación de las
Administraciones Públicas.

IV

Durante los más de veinte años de vigencia de la Ley 30/1992,

de 26 de noviembre, en el seno de la Comisión Europea y de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos se ha
ido avanzando en la mejora de la producción normativa («Better
regulation» y «Smart regulation»). Los diversos informes
internacionales sobre la materia definen la regulación inteligente
como un marco jurídico de calidad, que permite el cumplimiento de
un objetivo regulatorio a la vez que ofrece los incentivos adecuados
para dinamizar la actividad económica, permite simplificar procesos y
reducir cargas administrativas. Para ello, resulta esencial un
adecuado análisis de impacto de las normas de forma continua, tanto
ex ante como ex post, así como la p