órganos del Estado, nos referimos básicamente al proceso, o a las figuras que

componen el Estado desde su parte operativa u organizacional. van a ser

aquellas partes del Estado ¿Cuáles son estos órganos son los elementos
propiamente que le van a dar vida operativa al Estado? los órganos del Estado
son en primera instancia las autoridades superiores y las unidades
ejecutoras. son fundamentalmente las autoridades superiores y las unidades
ejecutoras. El Estado es un ente abstracto, lo suficientemente abstracto como para
ser todo y nada a la vez. El Estado, para poder comparecer en un juicio, para
poder comparecer en un litigio, necesita que alguien se apersone en nombre del
Estado. dos tipos, básicamente. Las unidades ejecutoras y las autoridades
superiores. ¿qué es una unidad ejecutora? el Estado tiene 14 ministerios y
organo enorme de secretarías. Y si a eso le agregamos que hay entes autónomos,
semiautónomos, descentralizados, entidades de control político, de control
financiero, que no pertenecen precisamente al Poder Ejecutivo, al Poder Ejecutivo
Legislativo o Judicial, pero sí que representan al Estado. Y todas estas entidades
son unidades ejecutoras. Cada institución es una unidad ejecutora. ¿Y a quién nos
referimos como una unidad ejecutora? Nos referimos a aquella unidad que es
capaz de planificar y decidir sobre su propio presupuesto para que este
presupuesto, con base a su planificación, materialice el mandato
constitucional o el mandato legal que la institución tiene. De manera pues
que necesitamos, o necesitan las instituciones de gobierno para poder
ejecutar sus planes, sus proyectos, su planificación, ser una unidad
ejecutora ejemplo el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. es uno de los
14 ministerios. Pero es el ministerio con más unidades ejecutoras registradas en
todo el país. el segundo órgano, por la autoridad superior. Toda unidad
ejecutora necesita una autoridad superior, por lo que la Contraloría General de
Cuentas también le denomina autoridad superior administrativa, dependiendo la
fase de la ejecución. Entonces, tenemos estas dos figuras como órganos del
Estado guatemalteco, El Estado como lo conocemos tiene básicamente estas
dos grandes figuras. La unidad ejecutora, que es la unidad concentrada en
cada ministerio, en cada secretaría, y en algunos ministerios hay muchas
unidades ejecutoras, que básicamente tienen la autonomía para planificar
sus proyectos, para manejar su presupuesto, cumplimiento de su
planificación, para realizar compras que vayan enfocadas a cumplir sus
planes y sus metas. Y esta planificación de metas debe ir empalmada,
encauzada, direccionada al cumplimiento de las metas efectivas
institucionales del ministerio y del gobierno central. cada unidad ejecutora,
necesita una autoridad superior es una figura, es un órgano de la administración
pública, es un órgano del Estado adscrito de manera directa a donde haya cada
unidad ejecutora. ¿Para qué sirve la autoridad superior? Para que apruebe la
planificación, para que apruebe el presupuesto, y para que apruebe las compras
que se realizan en su unidad ejecutora, enfocadas a cumplir su mandato
constitucional y su mandato legal. cuatro tipos de órganos a partir de dos
subclasificaciones. La primera subclasificación habla acerca de los órganos
mediatos y de los órganos inmediatos.
órganos mediatos son aquellos que están en el mediano plazo, es el
instrumento de planificación a mediano plazo, como lo es el plan multianual. El
plan multianual, el plan operativo multianual, pues naturalmente no modifica las
metas y en consecuencia las compras en el mismo ejercicio fiscal. Las posterga
para ejercicios fiscales posteriores, pero amarra justamente esta lógica de ser un
órgano mediato del Estado guatemalteco.
inmediatos los que están en el corto plazo. son aquellos, las unidades ejecutoras
y con las autoridades superiores, de cada institución, los órganos inmediatos son
sobre los cuales se puede disponer de manera inmediata DE manera directa. Por
ejemplo, la planificación de cada unidad ejecutora. Las unidades ejecutoras tienen
ciertos órganos e instrumentos de planificación que sirven para los órganos. Por
ejemplo, hay un instrumento en las unidades ejecutoras que se llama plan
operativo anual, se conoce como POA. El POA, que es el plan operativo anual,
es la herramienta inmediata, y por eso subrayo el término inmediato, porque
es un órgano inmediato del Estado que accede a la planificación. El plan
operativo anual. Pero el plan operativo anual está ligado a otros tipos de
planificación. Por ejemplo, a eventos que se planifican que son multianuales.
Entonces está el plan estratégico institucional y está el plan multianual. Y
estas planificaciones que ya no son tan inmediatas, es el ejemplo clásico en
Guatemala de un órgano inmediato. aquellos instrumentos de planificación en el
mediano plazo. Repito, el instrumento por excelencia en el Estado guatemalteco
que materializa un órgano inmediato del Estado es el plan operativo anual,
adscrito a la unidad ejecutora determinada. Y el órgano inmediato, en este
caso,
SUBCLASIFICACIÓN, que es la subclasificación de los órganos
Facultativos: facultativos del Estado, concretamente en el caso del Estado
guatemalteco, son aquellos órganos que se ejercen bajo la subjetividad del
derecho. Lo que significa el derecho para uno, significa la obligación para otros. El
derecho del arrendante de acceder a una renta está condicionado a su obligación
de entregar el bien para que el arrendante haga uso y disfrute del bien, puede
elegirse ejercer o no, por eso es un derecho, los derechos no son obligatorios.
son facultativos, órgano facultativo es, el derecho a la aportación de armas es un
derecho facultativo, el Estado dice que a partir de que el ser humano guatemalteco
tenga ciertas condiciones, dentro de ellas tener 25 años y una serie de requisitos,
DIGECAM es un órgano facultativo del Estado, Pero no quiere decir que a los 25
años, automáticamente teníamos que ir al DGCAM a tramitar nuestra licencia de
armas.
Necesarios. DPI,. El RENAP, por ejemplo, es un órgano del Estado necesario.
Porque a partir de los 18 años, el Código Civil, nuestra Constitución y nuestra
legislación establece tenemos una capacidad absoluta, es decir, la capacidad de
elegir por nosotros mismos. la figura del RENAP, como órgano del Estado, es un
ejemplo de un órgano necesario, todos los temas vinculados a derechos
humanos y a garantías constitucionales son necesarios. el tema de migración.
está afecto al tema del derecho internacional público y el derecho internacional
privado. Las personas deben necesariamente, las personas en tránsito, para
poder acceder a ciertos derechos, como el trabajo y como otras garantías propias
de la Carta de los Derechos Humanos, deben necesariamente regularizar su
situación en el país. lo que tenga que ver con derechos humanos y garantías
constitucionales es necesario.
Funciones del Estado Políticas y jurídicas
Funciones políticas del estado: funciones de gobierno y funciones de control
Funciones de Gobierno: son estrictamente las que están en la ley, los que se
encuentran en la constitución.
Funciones de control: las que la misma ley crea en la constitución para el control
de los organismos competentes etc. Instituciones de control descentralizadas y
autónomas como el MP.
DE LOS PODERES PÚBLICOS EL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO

Sumario. I. El Poder Ejecutivo en la teoría de la división de poderes. II. El sistema

presidencial de los estados. Las relaciones entre poderes. III. Funciones del Poder
Ejecutivo en el sistema presidencial estatal. IV. Controles intraorgánicos e
interorgánicos sobre el Poder Ejecutivo en el sistema presidencial de los
estados. V. Responsabilidad patrimonial del Estado.

El poder público estatal se distribuye entre distintos Poderes u órganos por dos
razones. En primer lugar el poder público se divide para que se puedan
administrar de mejor manera los asuntos públicos. La especialización de cada
órgano en una función concreta y una carga de trabajo adecuada para cada uno
de ellos facilita el cumplimiento eficaz de las tareas encomendadas. Distribuir el
trabajo en distintas unidades es una forma de organización administrativa para
administrar mejor. Pero el poder público del Estado también se divide en entes
separados –a los que llamamos «Poderes» u «órganos»– por consideraciones de
tipo político, no simplemente por razones de racionalidad administrativa. Dividir el
poder es una técnica que busca que el poder público que el pueblo delega en sus
gobernantes sea ejercido por éstos de manera inteligente para el bien del
pueblo, y con sujeción al derecho para evitar la arbitrariedad. Con este objetivo
político la Constitución Estatal divide el poder público del estado en tres
«Poderes»: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Para explicar, justificar y prescribir la
división de poderes como técnica de control del poder político se ha elaborado la
«teoría de la división de poderes», cuyo máximo divulgador ha sido
Montesquieu. De acuerdo con dicha teoría, en su versión original, concebida en
los tiempos de las monarquías absolutas de Europa, el poder político concentrado
en una sola perso251 na propicia su abuso, deviene en tiranía. Para evitar tal
situación, indeseable para los gobernados porque pone en grave peligro sus
derechos naturales y libertades públicas, se debe dividir el poder Tal es el
entendimiento que absorbieron los constituyentes norteamericanos y franceses del
siglo XVIII, y los españoles y mexicanos en el siglo XIX, para introducirlo en sus
respectivas Constituciones. En México este modelo de ingeniería política se
encuentra inscrito desde los albores de nuestro constitucionalismo y hasta la
fecha. El artículo 49 de la Constitución Federal vigente lo contiene literalmente de
la siguiente manera: «El supremo poder de la Federación se divide para su
ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de
estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en
un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la
Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo
dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades
extraordinarias para legislar». La Constitución Federal vuelve a prescribirlo para la
organización política de los estados, al ordenar textualmente en el artículo 116 que
«el poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de éstos
Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo
individuo». La teoría de Montesquieu, adoptada con ajustes por el
constitucionalismo mexicano, prescribe que el poder público se divide en tres
departamentos o «Poderes» a los cuales se les asigna en la Constitución sus
respectivas competencias, por tanto un Poder debe incluso chocar contra otro
Poder para reivindicar sus potestades públicas cuando sean invadidas por
éste–, colisión que propicia la vuelta a la regularidad constitucional pues devuelve
al Poder intrusivo a su respectiva órbita de competencia. Los Poderes están
claramente separados el uno con respecto al otro para que pueda operar este
sistema de control y restauración del orden constitucional por el choque entre
Poderes.
Ahora bien, cabe advertir al estudiante que esa realidad de la separación tajante
de Poderes sobre la que descansaba la teoría de Montesquieu, ha cambiado. Hoy
en día es fácil observar que el Poder Ejecutivo, antes que adversarios, cuenta con
verdaderos aliados en el Poder Legislativo. Ello es así porque ha habido una
mutación en el modelo por el surgimiento de los partidos políticos en la escena
pública. En su concepción original, la teoría de la división de poderes que se
trasladó a la Constitución, era contraria a la actuación de las «facciones» en la
arena política, esto es, a lo que hoy describiríamos como partidos políticos. En
tiempos de los albores del constitucionalismo la democracia representativa era
operada directamente por ciudadanos, de tal manera que efectivamente podía, en
la teoría y en la práctica, hablarse de una separación del elemento humano que
encarnaba el Poder Ejecutivo, de aquellos que integraban el Poder Legislativo, lo
que facilitaba que pudiesen disentir diametralmente sobre cuestiones
constitucionales. Hoy, en cambio, la democracia representativa descansa más en
la labor de los partidos políticos que en ciudadanos individualmente
considerados, lo que convierte en aliados a los militantes de un partido político, no
obstante que sean integrantes de dos Poderes distintos. El principio que prescribe
la división del poder para evitar su abuso, no ha fenecido con la transformación de
la democracia de ciudadanos en democracia de partidos, permanece vigente: el
sujeto o corporación que ejerce poder público debe ser vigilado permanentemente
en el ejercicio de sus competencias por otro u otros detentadores de poder, no por
sí mismo. Este principio actualmente nos indica que en tiempos de la democracia
de partidos políticos, el control sobre el titular del Poder Ejecutivo y sus altos
funcionarios y el exhorto a la rectificación, se ejerce, ya no por el Congreso en su
conjunto sino en el Congreso, por los partidos de la oposición y no por el partido
político del propio
Ejecutivo; ya no se produce necesariamente un choque entre Poderes según la
concepción de poderes separados del siglo XIX, sino entre partidos políticos que
dentro del Congreso representan a diversos colectivos de la sociedad civil y
defienden su Constitución Política La división de poder como dispositivo técnico
para controlar su regularidad constitucional permitió a los ingenieros sociales
reunidos en Filadelfia introducir adicionalmente un mecanismo de toma inteligente
de decisión de los asuntos públicos. Es decir, en el momento que en los Estados
Unidos configuraron su Constitución –que sirvió de modelo a la Constitución
mexicana– se prefiguró que la división de poderes iba a servir dos propósitos de
naturaleza política distinguible. Sobre el plano institucional de la separación nítida
de Poderes sugerida como dispositivo de control para propiciar la regularidad
constitucional por el choque entre éstos, se proyectó un dispositivo para la toma
inteligente de las decisiones públicas que provenía del método emblemático de la
toma de decisiones en la democracia: el diálogo entre más de dos individuos u
órganos inteligentes como método para dilucidar la razón pública. Este método de
diálogo para llegar a la decisión razonada de los asuntos públicos obliga, no a la
separación, sino a la comunicación obligatoria entre Poderes para refinar las
decisiones públicas mediante la confrontación de las ideas. Sobre este
entendimiento –acreditable a los ingenieros constitucionales de la democracia
representativa de NorteDR 2016. Universidad Nacional Autónoma de
México, américa– se han fijado las competencias más importantes al Poder
Ejecutivo en la Constitución Estatal, que, para perfeccionarse, tienen que pasar
por la consideración y consentimiento del Congreso, como la potestad del
gobernador de iniciar leyes, entre otras. Separar los Poderes Ejecutivo y
Legislativo, y a renglón seguido obligarlos a ponerse de acuerdo para ejercer sus
respectivas competencias constitucionales, siendo la principal aprobar las
leyes, fomenta –señala la teoría de la democracia representativa– el refinamiento
de las leyes por el uso de la razón. La democracia representativa y su
procedimiento legislativo reposa en la idea del valor del diálogo entre los
representantes populares para llegar a las mejores decisiones para la sociedad
política. Bajo esta premisa se ha configurado en los estados un procedimiento
legislativo por medio del cual –tras un diálogo en donde se intercambian razones–
se aprueban las decisiones políticas vinculantes para la comunidad con autoridad
de «ley» Dicho procedimiento se concibió deliberadamente reposado para que los
diputados puedan ponderar el tratamiento público más adecuado para un asunto
de interés general, en el que participan dos poderes públicos –el Legislativo y el
Ejecutivo–, así como los ciudadanos.
El procedimiento legislativo, por disposición constitucional, exige someter las
iniciativas de ley que presenta el titular del Poder Ejecutivo a varias lecturas entre
los diputados –y ser público–, al efecto de que, además de éstos, los ciudadanos
tengan también oportunidad de participar expresando su parecer. Una vez
debatida la propuesta de ley del gobernador, y en su caso aprobada por el
Congreso, se remite nuevamente para observaciones del Ejecutivo, momento en
el cual se abre una nueva ventana de diálogo El resultado de dicho diálogo entre
Poderes y en el seno del Congreso entre los propios congresistas –potenciados
por la intermediación de los medios de comunicación social–, es la confección y
aprobación de leyes más inteligentes y sensibles a los intereses de los
representados. Por ello se puede afirmar que la teoría de la división de poderes
que se comunican entre sí como dispositivo para la toma inteligente de las
decisiones públicas en el sistema presidencial estatal de nuestros días, sigue tan
actual al día de hoy como lo fue en la época de su concepción a finales del siglo
XVIII.
Como complemento obligado de este apartado interesa subrayar que se ha
elaborado más recientemente, apenas en el pasado siglo XX, toda una teoría de la
división del poder al interior de cada uno de los Poderes u órganos del Estado, es
decir, una teoría de la división «intraorgánica» del poder, que para efectos
analíticos podemos distinguir de la teoría de la división «inteorgánica» del poder
acreditada a Montesquieu y a los teóricos de la democracia representativa
estadounidense. Ambas teorías son complemenDR 2016. Universidad Nacional
Autónoma de México, tarias y persiguen la misma finalidad: el ejercicio racional del
poder público en beneficio real del pueblo, y la sujeción de los gobernantes al
derecho. La teoría de la división intraorgánica del poder que ha tenido mayor
influencia en América Latina –y que se expone en este libro–, se debe al jurista
alemán Karl Loewenstein y en México a Diego Valadés Baste por el momento
decir que en consideración de las disposiciones vigentes de la Constitución Estatal
y de la teoría de la división intraorgánica del poder, podemos distinguir la división
interior del Poder Ejecutivo local. Éste se integra por un gobernador electo
directamente por el pueblo del Estado; por un Gabinete compuesto por
funcionarios nombrados por el gobernador con el consentimiento o sin éste del
Congreso Estatal, según la entidad federativa que se trate; y por las unidades
administrativas –secretarías y entidades descentralizadas– que son gestionadas
por los funcionarios del servicio profesional del Poder Ejecutivo que acceden a sus
puestos por méritos probados en exámenes públicos de oposición Poder
Judicial. Pero la organización del poder público ha seguido evolucionando, y hoy
en día podemos constatar que las Constituciones Estatales han creado al lado de
aquellos a los «órganos constitucionales autónomos», la comisión estatal de
derechos humanos, la fiscalía de justicia, la universidad pública del Estado y el
instituto de acceso a la información pública.
Algunos autores añaden a esta estructura básica los «órganos de relevancia
constitucional Lección, se encuentran integrados respectivamente en el Poder
Legislativo y en el Poder Judicial. En dicha clasificación también se ubica a los
partidos políticos El sistema presidencial de los estados Las dos formas de
gobierno más comunes en las democracias representativas del mundo son la
presidencial y la parlamentaria Las relaciones entre poderes en México hemos
adoptado la presidencial. La Constitución Federal de la República Mexicana
ordena a los estados adoptar la forma de gobierno presidencial Para entender el
sistema presidencial de los estados, que no es sino la forma en que se ha
configurado en México la división entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, resulta
ilustrativo comparar sus características distintivas contra los rasgos más
importantes de la forma alternativa de gobierno, el sistema parlamentario.
Este último ha sido adoptado en las entidades subnacionales de un número
importante de las democracias de países con organización política descentralizada
siguiendo los pasos del modelo construido en Inglaterra, como los Länder de la
República Federal de Alemania, las provincias de la Federación del Canadá, o las
Comunidades Autónomas de España. En México varios estados adoptaron en sus
primeras Constituciones la forma de gobierno parlamentaria que posteriormente
sustituyeron por la presidencial. Casi un siglo después, en el periodo histórico de
la Revolución mexicana –concretamente en el seno de la Soberana Convención
Revolucionaria– se propuso adoptar la forma parlamentaria de gobierno, a lo que
eficazmente se opuso Venustiano
Carranza al presentar su proyecto de Constitución al Poder Constituyente de
1916-1917, en el que configuró la forma presidencial de gobierno.
El debate no ha cesado; de cuando en cuando se presenta la cuestión en círculos
académicos y políticos sobre si deberíamos adoptar dicha forma de gobierno,
razón añadida para realizar en este libro de texto el contraste entre ambas formas
de gobierno.
El sistema parlamentario se distingue del sistema presidencial porque el
gobernador del estado no se elige por separado de los representantes populares
que integran el Poder Legislativo. El pueblo vota por los diputados de los
diferentes partidos, y el partido que obtiene un número mayor a la mitad más uno
de los miembros de la cámara tiene el derecho a «formar gobierno», es decir, de
nombrar de entre los diputados recién elegidos al presidente del gobierno estatal.
Una vez que el presidente de gobierno ha sido investido como tal, le propone al
Parlamento a las personas que con él habrán de formar gobierno como cabezas
de los diferentes secretarías de despacho –a los que llaman ministerios– que
pueden ser o no diputados del propio Parlamento.
En el sistema parlamentario se entiende que al votar el Parlamento por el
presidente de gobierno y por los nombramientos de los ministros, el Parlamento le
otorga su «confianza» al gobierno. Pero el otorgamiento de la confianza
parlamentaria no es incondicional. Una vez que el gobierno está en funciones, el
Parlamento puede tomar la decisión de retirar su confianza al gobierno por
desacuerdo sobre políticas públicas importantes y en general por un mal
desempeño gubernamental, lo que implica que el Parlamento ha de formar un
nuevo gobierno. La formación de un nuevo gobierno requiere la disolución del
Parlamento y la convocatoria a nuevas elecciones generales de la cual saldrá una
nueva mayoría parlamentaria que elija al gobierno. Cabe decir que si bien la
retirada de la confianza parlamentaria en el gobierno es una medida
constitucionalmente posible para exigir responsabilidades políticas por mal
desempeño gubernamental, en la práctica ésta no suele ser utilizada con
demasiada frecuencia por la férrea disciplina de voto al interior del partido en el
gobierno; alternativamente, para exigir responsabilidades políticas y rectificar el
mal desempeño gubernamental el
Parlamento puede «censurar» a un ministro que no esté realizando bien su
encomienda; ello tiene el efecto de su cese en el cargo a pesar de que el ministro
censurado siga gozando de la buena opinión sobre su gestión por parte del
presidente del gobierno.
Habitualmente el Parlamento se renueva periódicamente en elecciones generales
para un periodo completo de cuatro o cinco años. Pero en el sistema
parlamentario –a diferencia del presidencial–, puede haber elecciones anticipadas
en dos supuestos: a) en el caso que la mayoría del Parlamento que eligió al
presidente del gobierno le pierda la confianza a éste por ser un mal gobernante, o
alternativamente, b) que haya puntos de vista irreconciliables entre el jefe de
gobierno y el Parlamento sobre una política pública central, caso en el cual el jefe
de gobierno convoca a que el pueblo la resuelva mediante la elección de un nuevo
Parlamento. Ello implica que todos los miembros del Parlamento –incluido el
presidente de gobierno–, cesan en sus puestos parlamentarios y se someten a
una nueva elección de la cual sale una mayoría parlamentaria que resuelve en un
sentido o en otro la confrontación que condujo al presidente del gobierno a
disolver el Parlamento; el pueblo en dicha elección puede depositar nuevamente
su confianza en una mayoría del partido en el que milita el presidente de gobierno
que planteó la cuestión política, o retirarla.

En el sistema parlamentario la separación entre el Poder Ejecutivo y el

Poder Legislativo es muy tenue; teóricamente el Poder Ejecutivo o gobierno es

una especie de comisión del Parlamento. En este sistema el presidente del
gobierno, es decir, el jefe del Poder Ejecutivo, es al mismo tiempo jefe del grupo
parlamentario mayoritario en el Parlamento y jefe del partido político en el
gobierno.
En el sistema presidencial de gobierno –como el argentino, el estadounidense o el
mexicano– el pueblo elige al gobernador, y por separado a los diputados.
Constitución Federal y en las Constituciones Estatales de nuestro país.
Estatal y a la confianza pública de la ciudadanía. En el sistema presidencial estatal
mexicano los secretarios de despacho son removidos por el gobernador, pero la
Constitución Estatal puede disponer la censura parlamentaria para destituirlos bajo
el cargo de mala administración, como lo hacía, entre otras Constituciones
Estatales del periodo posrevolucionario, la Constitución de Tabasco de 5 de abril
de 1919. En realidad el sistema presidencial de los estados mexicanos ha venido
evolucionando mediante la incorporación de instrumentos como el ya señalado de
la censura concebidos en el sistema parlamentario, el gobierno de coalición
recientemente constitucionalizado es el mejor ejemplo de la parlamentarización del
sistema presidencial mexicano.
Es de observar, por último, que la separación de poderes en el sistema
presidencial está claramente señalada en la Constitución Estatal. Sin embargo, tal
línea divisoria se diluye por la identidad de partido político del gobernador con los
diputados del Congreso de su misma formación partidista.
Las funciones del titular del Poder Ejecutivo estatal del siglo XXI son las siguientes
Defender la Constitución del estado.
Implementar la Constitución del estado con una dirección política precisa.
Ejecutar o gestionar las leyes aprobadas por el Congreso del estado.
Implementar los mandamientos de la Constitución Federal y las obligaciones
derivadas de tratados internacionales que, por el sisDR 2016. Universidad
Nacional Autónoma de México, tema federal de distribución de competencias,
deben cumplirse a través de las competencias reservadas a las entidades
federativas.
Como en una democracia representativa el poder público es delegado por el
pueblo para ser ejercido en su beneficio, está sujeto a condiciones.
Constitución del estado le impone al gobernador dos obligaciones estrechamente
vinculadas a las cuatro funciones enlistadas arriba.
Rendir cuentas del ejercicio del poder que el pueblo le ha conferido a través de la
Constitución del estado.
Responder por los actos de gobierno: asumir las responsabilidades por las
acciones y omisiones encomendadas por la Constitución Estatal al titular del
Poder Ejecutivo.
Para desempeñar las cuatro funciones la Constitución Estatal atribuye al jefe del
Poder Ejecutivo las «potestades jurídicas» necesarias para llevarlas a cabo. Las
funciones y potestades jurídicas se identifican y explican en los siguientes
párrafos.
Defensa de la Constitución del estado
Defender la Constitución Estatal contra actos que la vulneran es el primer deber
del gobernador. Este deber se formaliza con la protesta solemne que el titular del
Poder Ejecutivo rinde obligándose a ello en su acto de investidura. La Constitución
de Campeche, que es similar a las de otros estados, ordena en su artículo 69:
El gobernador al tomar posesión de su cargo, prestará ante el Congreso del
Estado o ante la Diputación Permanente, en los recesos de aquél, la siguiente
protesta: «Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, la particular del Estado y las leyes que de ambas emanen, y
desempeñar leal y patrióticamente el cargo de gobernador que el pueblo me ha
conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad del mismo, y si así no lo
hiciere que la nación o el estado me lo demanden»
Este último ha sido adoptado en las entidades subnacionales de un número
importante de las democracias de países con organización política descentralizada
siguiendo los pasos del modelo construido en Inglaterra, como los Länder de la
República Federal de Alemania, las provincias de la Federación del Canadá, o las
Comunidades Autónomas de España. En México varios estados adoptaron en sus
primeras Constituciones la forma de gobierno parlamentaria que posteriormente
sustituyeron por la presidencial. Casi un siglo después, en el periodo histórico de
la Revolución mexicana –concretamente en el seno de la Soberana Convención
Revolucionaria– se propuso adoptar la forma parlamentaria de gobierno, a lo que
eficazmente se opuso Venustiano Carranza al presentar su proyecto de
Constitución al Poder Constituyente de 1916-1917, en el que configuró la forma
presidencial de gobierno El debate no ha cesado; de cuando en cuando se
presenta la cuestión en círculos académicos y políticos sobre si deberíamos
adoptar dicha forma de gobierno, razón añadida para realizar en este libro de texto
el contraste entre ambas formas de gobierno. El sistema parlamentario se
distingue del sistema presidencial porque el gobernador del estado no se elige por
separado de los representantes populares que integran el Poder Legislativo. El
pueblo vota por los diputados de los diferentes partidos, y el partido que obtiene
un número mayor a la mitad más uno de los miembros de la cámara tiene el
derecho a «formar gobierno», es decir, de nombrar de entre los diputados recién
elegidos al presidente del gobierno estatal. Una vez que el presidente de gobierno
ha sido investido como tal, le propone al Parlamento a las personas que con él
habrán de formar gobierno como cabezas de los diferentes secretarías de
despacho –a los que llaman ministerios– que pueden ser o no diputados del propio
Parlamento.
En el sistema parlamentario se entiende que al votar el Parlamento por el
presidente de gobierno y por los nombramientos de los ministros, el Parlamento le
otorga su «confianza» al gobierno. Pero el otorgamiento de la confianza
parlamentaria no es incondicional. Una vez que el gobierno está en funciones, el
Parlamento puede tomar la decisión de retirar su confianza al gobierno por
desacuerdo sobre políticas públicas importantes y en general por un mal
desempeño gubernamental, lo que implica que el Parlamento ha de formar un
nuevo gobierno. La formación de un nuevo gobierno requiere la disolución del
Parlamento y la convocatoria a nuevas elecciones generales de la cual saldrá una
nueva mayoría parlamentaria que elija al gobierno. Cabe decir que si bien la
retirada de la confianza parlamentaria en el gobierno es una medida
constitucionalmente posible para exigir responsabilidades políticas por mal
desempeño gubernamental, en la práctica ésta no suele ser utilizada con
demasiada frecuencia por la férrea disciplina de voto al interior del partido en el
gobierno; alternativamente, para exigir responsabilidades políticas y rectificar el
mal desempeño gubernamental el Parlamento puede «censurar» a un ministro que
no esté realizando bien su encomienda; ello tiene el efecto de su cese en el cargo
a pesar de que el ministro censurado siga gozando de la buena opinión sobre su
gestión por parte del presidente del gobierno. Habitualmente el Parlamento se
renueva periódicamente en elecciones generales para un periodo completo de
cuatro o cinco años. Pero en el sistema parlamentario –a diferencia del
presidencial–, puede haber elecciones anticipadas en dos supuestos: a) en el caso
que la mayoría del Parlamento que eligió al presidente del gobierno le pierda la
confianza a éste por ser un mal gobernante, o alternativamente, b) que haya
puntos de vista irreconciliables entre el jefe de gobierno y el Parlamento sobre una
política pública central, caso en el cual el jefe de gobierno convoca a que el pueblo
la resuelva mediante la elección de un nuevo Parlamento. Ello implica que todos
los miembros del Parlamento –incluido el presidente de gobierno–, cesan en sus
puestos parlamentarios y se someten a una nueva elección de la cual sale una
mayoría parlamentaria que resuelve en un sentido o en otro la confrontación que
condujo al presidente del gobierno a disolver el Parlamento; el pueblo en dicha
elección puede depositar nuevamente su confianza en una mayoría del partido en
el que milita el presidente de gobierno que planteó la cuestión política, o retirarla.

En el sistema parlamentario la separación entre el Poder Ejecutivo y el

Poder Legislativo es muy tenue; teóricamente el Poder Ejecutivo o gobierno es

una especie de comisión del Parlamento. En este sistema el presidente del
gobierno, es decir, el jefe del Poder Ejecutivo, es al mismo tiempo jefe del grupo
parlamentario mayoritario en el Parlamento y jefe del partido político en el
gobierno.
En el sistema presidencial de gobierno –como el argentino, el estadounidense o el
mexicano– el pueblo elige al gobernador, y por separado a los diputados.
Constitución Federal y en las Constituciones Estatales de nuestro país.
Estatal y a la confianza pública de la ciudadanía. En el sistema presidencial estatal
mexicano los secretarios de despacho son removidos por el gobernador, pero la
Constitución Estatal puede disponer la censura parlamentaria para destituirlos bajo
el cargo de mala administración, como lo hacía, entre otras Constituciones
Estatales del periodo posrevolucionario, la Constitución de Tabasco de 5 de abril
de 1919. En realidad el sistema presidencial de los estados mexicanos ha venido
evolucionando mediante la incorporación de instrumentos como el ya señalado de
la censura concebidos en el sistema parlamentario, el gobierno de coalición
recientemente constitucionalizado es el mejor ejemplo de la parlamentarización del
sistema presidencial mexicano.
Es de observar, por último, que la separación de poderes en el sistema
presidencial está claramente señalada en la Constitución Estatal. Sin embargo, tal
línea divisoria se diluye por la identidad de partido político del gobernador con los
diputados del Congreso de su misma formación partidista.

Las funciones del titular del Poder Ejecutivo estatal del siglo XXI son las siguientes

Defender la Constitución del estado.

Implementar la Constitución del estado con una dirección política precisa.
Ejecutar o gestionar las leyes aprobadas por el Congreso del estado.
Implementar los mandamientos de la Constitución Federal y las obligaciones
derivadas de tratados internacionales que, por el sisDR 2016. Universidad
Nacional Autónoma de México, tema federal de distribución de
competencias, deben cumplirse a través de las competencias reservadas a las
entidades federativas.
Como en una democracia representativa el poder público es delegado por el
pueblo para ser ejercido en su beneficio, está sujeto a condiciones.
Constitución del estado le impone al gobernador dos obligaciones estrechamente
vinculadas a las cuatro funciones enlistadas arriba Rendir cuentas del ejercicio de
poder que el pueblo le ha conferido a través de la Constitución del estado.
Responder por los actos de gobierno: asumir las responsabilidades por las
acciones y omisiones encomendadas por la Constitución Estatal al titular del
Poder Ejecutivo.
Para desempeñar las cuatro funciones la Constitución Estatal atribuye al jefe del
Poder Ejecutivo las «potestades jurídicas» necesarias para llevarlas a cabo. Las
funciones y potestades jurídicas se identifican y explican en los siguientes
párrafos.

Defensa de la Constitución del estado

Defender la Constitución Estatal contra actos que la vulneran es el primer deber

del gobernador. Este deber se formaliza con la protesta solemne que el titular del
Poder Ejecutivo rinde obligándose a ello en su acto de investidura. La Constitución
de Campeche, que es similar a las de otros estados, ordena en su artículo 69:
El gobernador al tomar posesión de su cargo, prestará ante el Congreso del
Estado o ante la Diputación Permanente, en los recesos de aquél, la siguiente
protesta: «Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, la particular del Estado y las leyes que de ambas emanen, y
desempeñar leal y patrióticamente el cargo de gobernador que el pueblo me ha
conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad del mismo, y si así no lo
hiciere que la nación o el estado me lo demanden».
La Constitución Estatal puede ser violada por afectación a los derechos
fundamentales que ella otorga, o por desconocimiento del marco de competencias
de los tres poderes locales o de la distribución de competencias entre el Gobierno
Nacional y los gobiernos de los estados impedir, estorbar». » Por su parte
«Implementar» significa: «poner en funcionamiento, aplicar
métodos, medidas, etcétera, para llevar algo a cabo». » La defensa de la
Constitución exige a los poderes públicos no hacer –abstenerse– de llevar a cabo
actos contrarios a ella; y si se hacen no obstante la prohibición, que se
anulen. » La defensa de la Constitución pretende mantener las cosas tal y como
están indicadas en la ley fundamental, restituir las cosas a su estado inicial ante
una violación de un derecho como la forma para hacer que se respeten. » Por el
contrario, la implementación de la Constitución busca cambiar una realidad que
impide que efectivamente los derechos se cumplan, y para ello ordena la
intervención de los poderes públicos. La Constitución Federal, en su artículo
1, señala: «Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la
obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos los
derechos políticos y civiles– se configuraron de manera tal que debían ser
defendidos contra intromisiones indebidas de los poderes públicos destacándose
como su técnica más acabada la «reserva de ley» y las garantías procesales de
tipo judicial para restituirlos. para que las personas puedan efectivamente
disfrutarlos. » Dicha intervención recae sobre todo en los poderes Ejecutivo y
Legislativo del estado, no en el Poder Judicial, pues se traducen en mandamientos
de ley y presupuestos para que las administraciones públicas a cuyo mando se
encuentra el gobernador del estado, provean la educación pública, la salud
pública, la promoción del pleno empleo, la vivienda, la asistencia social, y la
preservación del medio ambiente en cumplimiento a los derechos fundamentales
de las personas establecidos en la Constitución Estatal. de todo lo dicho se puede
afirmar, para efectos meramente analíticos, que al día de hoy la «defensa de la
Constitución del estado» y los derechos de primera generación persuadir al
Congreso Estatal para que apruebe las leyes y presupuestos necesarios para
implementar el programa de gobierno confeccionado por el Poder Ejecutivo para
cumplir con las expectativas sociales de una vida mejor, con orden y paz sociales.
La acción de gobierno tiene como objetivo esencial y último la promoción de los
derechos humanos. » Como señala Jorge Carpizo haciendo eco de los juristas y
constituyentes mexicanos de los siglos XIX y XX que él proyecta al siglo XXI, los
derechos humanos son el origen y fin del poder público. » Este principio básico del
liberalismo se encuentra expresamente establecido en el derecho constitucional
mexicano. » La Constitución Federal a la letra dice: «Todas las autoridades, en el
ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger
y garantizar los derechos humanos». Es así que, por mandamiento
constitucional, al planear y programar la acción de gobierno el jefe del Poder
Ejecutivo del estado debe tener presente que a ello le obliga el artículo 1 de la
Constitución Federal, artículo que se repite en la Constitución Estatal.

Potestad de elaborar el plan estatal de desarrollo Potestad de iniciar

leyes. Potestad exclusiva de iniciar la ley de presupuestos del estado. Potestad
para interponer observaciones a las leyes del Congreso o veto. E. Potestad de
nombramiento y remoción de los miembros de su Gabinete. F. Potestad
metaconstitucional de influir sobre los diputados de su partido político en el
Congreso del estado. F'. Potestad metaconstitucional de influir sobre los diputados
de partidos políticos diferentes al partido en el gobierno. En efecto, siguiendo en
este último punto las enseñanzas de Jorge Carpizo, en adición a las primeras
cinco potestades jurídicas constitucionales, el gobernador suele contar con una
importante potestad «metaconstitucional» –el liderazgo sobre el Congreso del
estado – que mana de la capacidad de influencia del gobernador sobre el partido
político en el gobierno. A ésta hay que añadir la modalidad que sugiere Diego
Valadés que se manifiesta cuando el gobernador ejerce influencia sobre otros
partidos políticos con representación en el Congreso en adición al suyo, con los
que forma un gobierno de coalición mediante un pacto para impulsar un programa
de gobierno compartido lealmente; son dos modalidades complementarias pero
distintas de ejercer el poder público. Legalmente significa con sujeción a las
leyes. Para cumplir con la exacta aplicación de las leyes a que está
constitucionalmente obligado, el gobernador debe controlar permanente y
sistemáticamente la legalidad de los actos que se ejecutan en nombre del titular
del Poder Ejecutivo. El control de legalidad se lleva a cabo dentro del propio Poder
Ejecutivo –por ello su identificación como control «intraorgánico»–, y opera
complementariamente a través de la potestad de contraloría del gobernador, así
como de su potestad de resolver los «recursos administrativos» que prevé la Ley
de Procedimientos Administrativos del
Estado y las leyes sustantivas específicas de cada materia de tratamiento público
estatal. La potestad de contraloría es el poder general del gobernador sobre los
funcionarios del Poder Ejecutivo por medio del cual vigila y controla que éstos se
ciñan a las leyes en su actuación pública y que apliquen el dinero y usen los
bienes públicos correctamente. Por su parte, la potestad de.
Por su parte, la potestad de resolución de los recursos administrativos consiste en
un tipo de control de legalidad dentro del Poder Ejecutivo –en cuya cúspide se
encuentra el gobernador del estado–, por medio del cual anula los actos de
funcionarios del Poder Ejecutivo tomados contra la disposición expresa de las
leyes. El recurso administrativo se inicia a iniciativa de un gobernado –que bien
sea por un interés directo o por un interés legítimo cuestiona la legalidad de una
medida–, y solicita formalmente la reconsideración del acto emitido ante el
funcionario responsable; y si éste confirma el acto, el gobernado puede recurrir al
superior jerárquico, quien tiene potestad para anular y rectificar el acto
administrativo del funcionario inferior. El principio de jerarquía que opera dentro
del Poder Ejecutivo permite que el superior supervise lo que hace el
inferior. Así, el gobernador supervisa las acciones y omisiones de sus
colaboradores inmediatos, quienes a su vez supervisan lo que hacen sus
subalternos.
F. Potestad para remover a los altos funcionarios del Poder Ejecutivo. La
ejecución leal de las leyes. Supervisión y control intraorgánico de la ejecución de
las leyes. El gobernador protesta guardar la Constitución Estatal y ejercer el poder
ejecutivo legal y lealmente. «Lealmente» tiene un significado
complementario, pero diferente a «legalmente». Lealmente significa ejercer el
poder orientado por la buena fe y el interés común, esto es, ejercer el poder sin
desviación de su único fin lícito que es el interés general de la comunidad política
estatal, no por intereses privados o de facción política. El Diccionario de la Lengua
Española dice de la lealtad: «Cumplimiento de lo que exigen las leyes de la
fidelidad y las del honor y hombría de bien». Esto incluye que las leyes se ejecuten
con el menor gasto posible de recursos públicos y sin dilaciones, en suma: con
diligencia republicana. La ética republicana de los servidores públicos indica que
los servidores públicos deben en todo momento servirse de guía por los intereses
generales de la comunidad al ejercer el poder público y cuidar los recursos
públicos.
Para cumplir con ello el gobernador debe evaluar permanentemente los resultados
de la gestión de las leyes en cada ámbito de actividad del gobierno. Es un control
de desempeño. El objetivo es evaluar integralmente la idoneidad de la política
pública encaminada a cumplir con el propósito expreso de la ley al efecto de su
eventual rectificación o mejora. En este orden de ideas, y considerando que el
gobernador tiene que ejecutar o gestionar un número muy importante de
leyes, debe necesariamente delegar responsabilidades para ejecutar, supervisar y
evaluar la implementación de las políticas públicas en sus mandos superiores, en
los integrantes de su Gabinete. Dichos altos funcionarios están
obligados, respectivamente, a hacer que las cosas se hagan en su
secretaría, pero además que se hagan bien. De no hacer bien su tarea –que se
refleja en el mal desempeño de su unidad administrativa– los secretarios pueden y
deben ser removidos por el jefe del Poder Ejecutivo, esto es, debe exigirles
responsabilidad política.
La responsabilidad política es una sanción aplicable a los secretarios de despacho
por el gobernador del estado que consiste en la remoción del cargo por mala
administración o por violación grave de la Constitución y leyes del estado o a la
confianza pública. Si un secretario de despacho no funciona adecuadamente, o
viola gravemente el orden jurídico del estado, el gobernador lo puede remover de
su cargo para sustituirlo por otro funcionario más competente y respetuoso del
Estado de derecho. La responsabilidad política también procede por desviaciones
ideológicas de un alto funcionario militante del partido político en el gobierno o del
gobierno de coalición. Implementación de mandamientos a los estados de la
Constitución Federal y de tratados internacionales. El gobernador debe hacer
cumplir en su estado federado los mandamientos de la Constitución Federal y de
los tratados internacionales. Por disposición de la Constitución Federal los estados
deben obligatoriamente articular sus competencias legislativas y ejecutivas con los
poderes federales para el ejercicio de competencias concurrentes, como en la
materia de salud, o del medio ambiente, o del ordenamiento territorial.
Federal, debe velar mediante las potestades jurídicas que tiene a su disposición
que los mandamientos de ésta se cumplan. En adición, e igualmente por
disposición expresa de la Constitución Estados Unidos Mexicanos a través de
tratados internacionales, especialmente los concernientes con los derechos
humanos.
El control sobre la forma en que un funcionario público ejerce el poder, y la
exigencia de responsabilidad por ello, es un potente incentivo sobre su conducta
pública. Control y responsabilidad es díada inescindible para obtener buenos
comportamientos. De ahí que la Constitución Estatal haya integrado varios tipos
de control –y de responsabilidades de los funcionarios públicos– configurados
mediante el diseño de estructuras interorgánicas e intraorgánicas y procesos
que, de manera complementaria, tienden al propósito de canalizar la conducta de
los funcionarios públicos al buen gobierno y respeto a la
Constitución Estatal.

La estructura básica del gobierno constitucional se compone de Poder

Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial. La estructura obedece a un

diseño, no a la casualidad. Es decir, los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial
no fueron creados y ubicados al azar dentro del arquetipo del gobierno
constitucional, como tampoco es fruto del azar que la Constitución Estatal
establezca primero los derechos humanos y posteriormente los órganos públicos
encargados de garantizarlos , pues los órganos públicos –el Estado mismo– se
erigieron para el servicio de la protección y promoción de los derechos
fundamentales. Así, pues, debemos tener presente siempre en este curso que la
estructura es la distribución y orden de las partes del gobierno constitucional para
cumplir con varias finalidades. Una de tales finalidades es que la estructura sirva
como dispositivo para operar la díada control-responsabilidad sobre los
gobernantes, al efecto que éstos ejerzan el poder público en beneficio de los
gobernados y con pleno respeto a sus derechos fundamentales.

Poder Ejecutivo. Desafortunadamente el estudiante quizá tenga menos conciencia

de la estructura de este Poder porque recibe mucho menos atención docente que
la estructura interorgánica. Debido a necesidades didácticas de especialización de
los planes de estudio de las facultades de derecho, el estudio de la estructura del
Poder Ejecutivo se ha derivado al derecho administrativo, en forma similar a como
ocurre con el estudio de la estructura intraorgánica del Poder Legislativo y la
estructura intraorgánica del Poder Judicial . Tal división académica ha provocado
que el alumno pierda la perspectiva del plano completo de los controles
estructurales del poder integrados en la Constitución Estatal.
En este manual tratamos de superar el problema, y concretamente a partir del
siguiente párrafo del presente apartado 3 de la Lección 7 reconstruimos el
complejo mecanismo de control del sistema presidencial.
El Poder Ejecutivo cuenta con una estructura diseñada de forma piramidal para el
objeto de ejercer el mando de manera eficaz, pero también con el fin de controlar
el ejercicio del poder y exigir responsabilidades a sus funcionarios. En la cúspide
de la pirámide se ubica el gobernador que es el titular del órgano denominado
Poder Ejecutivo; debajo de este órgano unipersonal se encuentra el
Gabinete, como órgano colegiado que integra al gobernador y a los secretarios de
las diversas dependencias y entidades del Poder Ejecutivo; abajo del Gabinete se
ubica la administración pública que, por unidades especializadas –llamadas
secretarías– se estructura cada una de ellas orgánicamente a partir de la oficina
del Secretario; debajo de ésta se ubican dos o más subsecretarías, y cada una de
las subsecretarías se estructura con dos o más direcciones generales, dos o más
direcciones de área, y dos o más jefaturas de departamento. La administración
pública se vale de un tipo de organización administrativa distinto al de la secretaría
de despacho, a la que se llama «entidad descentralizada», que difiere porque en
esta última la dependencia jerárquica con respecto al titular del
Poder Ejecutivo se atenúa.

Con el arquetipo descrito del gobierno constitucional y de su Poder

Ejecutivo podemos entender el marco conceptual básico de la teoría del control

del poder: se entiende por control interorgánico el que ejercen entre sí los poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, que tiene como objeto hacer cumplir la
Constitución Estatal mediante tareas que exigen su defensa o la implementación
de sus preceptos. El control interorgánico suele ser llamado control «horizontal»
del poder, en tanto que dentro de la estructura del gobierno constitucional, los tres
poderes se encuentran alineados con la misma dignidad constitucional de órganos
superiores. Por su parte, el control intraorgánico, que tiene el mismo objeto de
hacer cumplir la Constitución Estatal mediante acciones de defensa o de
implementación, se estructura al interior de cada uno de los órganos del Estado o
poderes públicos, como hemos visto arriba para el caso del Poder Ejecutivo.
El control interorgánico y el control intraorgánico del Poder Ejecutivo se encuentra
integrado en las normas supremas de cada uno de nuestros estados. La
Constitución Estatal fue concebida en el siglo XIX como un dispositivo de control
del poder, como una obra de ingeniería política, y ese fin siguen conservando sus
preceptos hasta nuestros días. Para inducir el comportamiento de los funcionarios
al ejercicio legal y racional del poder público que el pueblo delegaba en ellos, los
primeros constituyentes diseñaron cuidadosamente los controles estructurales
interorgánicos e intraorgánicos, las competencias y los procedimientos apropiados
a la consecución de tal propósito y los introdujeron al texto constitucional como
normas de derecho.

Valadés. Es esta escuela la que seguimos en Teoría del federalismo y del derecho
constitucional estatal mexicano. La construcción teórica sobre
estructuras, competencias y procedimientos de control de Valadés es más amplia
que el contenido en la mayoría de los manuales de derecho constitucional
mexicano, porque se ocupa de teorizar el derecho vigente que rige las relaciones
entre el Congreso y el Poder Ejecutivo en el sistema presidencial. Típicamente los
manuales de derecho constitucional suelen destacar sólo el derecho procesal
jurisdiccional en las lecciones sobre justicia constitucional o control constitucional
jurisdiccional. Este sesgo, que pasa por alto el derecho procesal político, además
de la razón académica de enseñanza por materia, tiene una explicación histórica
que data del nacimiento del constitucionalismo como protección contra el poder, a
saber: en el Estado liberal burgués la única preocupación de la doctrina era la
concepción del control o defensa de la Constitución contra violaciones a la norma
por los gobernantes, lo que llevó al desarrollo del derecho procesal jurisdiccional
con especialización en sus diferentes materias:
constitucional, penal, administrativo. En ese contexto el estudio del juicio de
amparo se privilegió tanto en nuestro país, que se descuidó el examen de otros
procesos de tipo político igualmente importantes para hacer cumplir la
Constitución, especialmente los concernientes con los mandatos de hacer que
ésta contiene. Incluso la atención académica que se dispensó al proceso político y
el choque entre poderes dentro de la teoría de la división de poderes, al igual que
el derecho procesal jurisdiccional, se enfocó como técnica de contención del
ejercicio autoritario del poder, como procedimiento de anulación de actos
arbitrarios sobre los gobernadores 2016. Universidad Nacional Autónoma de
México, dos. Sin embargo, el cumplimiento de los derechos de segunda y tercera
generación que emergieron como problema de técnica constitucional en el primer
cuarto del siglo XX –que implicaban mandatos constitucionales de hacer– no
pudieron ser tratados académicamente con el mismo marco teórico de protección
jurisdiccional de la Constitución. En este contexto cobra importancia la teoría del
control del poder de Diego Valadés, elaborada en el último cuarto del siglo
XX, que tiene la virtud de ofrecer una perspectiva mayor para incluir el derecho
procesal político que discurre, de cara a los ciudadanos, en y entre el Poder
Ejecutivo y el Congreso.
Todos los derechos necesitan para su garantía del derecho procesal
jurisdiccional. Pero es particularmente claro que los derechos de segunda y
tercera generación –como el derecho a la salud o al medio ambiente sano– no
encuentran plena satisfacción mediante instrumentos procesales de defensa
negativa de los gobernados aplicados por los jueces, sino por instrumentos
procesales políticos generadores de acciones positivas, racionalmente concebidas
y diligentemente ejecutadas por el Poder Ejecutivo y el Congreso del estado. El
derecho procesal jurisdiccional explicablemente otorga un lugar eminente a la
«prueba» para hacer respetar los derechos fundamentales. Para el derecho
procesal político el equivalente funcional de la prueba existe –y su importancia es
igualmente esencial–, pero su manifestación y formalización es distinta, es una
prueba numérica contenida en «informes» que rinde el Poder Ejecutivo al Poder
Legislativo y al pueblo. Los derechos sociales y los de tercera generación –en
realidad todos los derechos– están sujetos al principio de progresividad por
disposición expresa de la Constitución Federal la buena gestión de las políticas
públicas para «implementar la Constitución» que permite cumplir con las
exigencias que plantean particularmente los derechos fundamentales Los
derechos sociales y los de tercera generación –en realidad todos los derechos–
están sujetos al principio de progresividad por disposición expresa de la
Constitución Federal la buena gestión de las políticas públicas para «implementar
la Constitución» que permite cumplir con las exigencias que plantean
particularmente los derechos fundamentales de segunda y tercera generación.
A. Control intraorgánico en defensa de la Constitución y las
leyes. Refrendo, acuerdos del Gabinete, contraloría y recursos administrativos
El «refrendo» es el primer instrumento de control intraorgánico de
constitucionalidad y de legalidad del Poder Ejecutivo.
Ejecutivo por sus colaboradores más directos, los secretarios de despacho
miembros del Gabinete. El refrendo es una figura que en México adoptamos y
adaptamos de las monarquías constitucionales moderadas de Europa.
El mecanismo era y es hasta el día de hoy de una lógica contundente: en una
democracia constitucional de tipo monárquico no se puede remover al rey por
violar la ley o por fallas de gobierno –porque el rey es vitalicio, inamovible–, pero sí
se puede remover a sus ministros, quienes responden por los actos del
rey. Técnicamente el mecanismo que permite que la responsabilidad se transfiera
de un personaje público inamovible –el rey– a un funcionario público amovible, es
la aposición de la firma del ministro sobre todos los actos del rey, es decir, el
refrendo.

Massieu en uno de sus estudios de derecho constitucional estatal. Durante el

periodo de gobierno de seis años de un gobernador no se le puede remover, salvo
por causas excepcionalmente graves de violencia a la Constitución y leyes
estatales o afectación de la confianza pública; pero sí, en cambio, se puede
remover inmediatamente a sus secretarios de despacho y funcionarios
equivalentes del sector descentralizado. Mediante su firma cada Secretario se
hace responsable político por los actos del gobernador, y asume la
responsabilidad jurídica –penal, civil y administrativa– por los actos del gobernador
durante su periodo de gobierno. Concluido su periodo de gobierno, el ex
gobernador asume directamente las responsabilidades políticas y jurídicas que le
correspondan, sin que ello releve a sus ex colaboradores de sus propias
responsabilidades.
La idea del refrendo es que los secretarios de despacho, cuando el gobernador les
requiera que firmen un acto de gobierno, puedan advertir al titular del Poder
Ejecutivo que dicho acto es contrario a la Constitución y a las leyes, y sugerir, en
consecuencia, que debe adecuarse al orden constitucional y legal. En este
entendido el Secretario de Despacho debe renunciar a su encargo si el
gobernador –no obstante haber sido advertido de la inconstitucionalidad o
ilegalidad del mismo– le exige que lo refrende; de no hacerlo, el Secretario estará
expuesto a que se le exija responsabilidad política por el acto refrendado. El
refrendo se proyecta al ámbito de la responsabilidad jurídica, esto es, al ámbito de
la responsabilidad penal personal del Secretario –que puede conducirlo a prisión–
así como a afrontar obligaciones derivadas de la responsabilidad civil y la
responsabilidad administrativa. Un acto contrario a las leyes del gobernador que
sea refrendado por el Secretario de Despacho hace directamente responsable a
este último y de manera inmediata.
Un segundo control de constitucionalidad y legalidad intraorgánico que contempla
la Constitución Estatal lo conforman las opiniones del Gabinete.

Poder Ejecutivo elaborado por una dependencia o entidad y discutido de manera

colegiada en el seno del Gabinete, antes de remitirlo al Poder Legislativo.
Tanto el refrendo como el acuerdo de Gabinete constituyen controles
intraorgánicos del Poder Ejecutivo, concebido para que el gobernador se
conduzca con respeto a la Constitución y leyes del estado, que operan sus
colaboradores inmediatos –los secretarios de despacho– de manera individual o
colegiada. Pero el gobernador cuenta con una amplia potestad jurídica de control
–llamada «de contraloría»– para que sus secretarios cumplan con la Constitución
y leyes del estado, así como para que apliquen honestamente el presupuesto
asignado a su respectiva unidad administrativa. Mediante dicha potestad el
gobernador vigila la actuación pública de éstos y, llegado el caso, les finca
responsabilidades administrativas cuando transgreden el orden jurídico que rige a
la administración pública, y aun penales, dependiendo de la transgresión legal
concreta de que se trate.
En complemento de la potestad de contraloría se establece como parte de dicho
control intraorgánico los «recursos administrativos», que permiten al gobernador
controlar la regularidad constitucional y legal de los actos de sus subalternos
desde el Secretario de Despacho hasta el funcionario público de menor jerarquía
de cada una de las dependencias del Poder Ejecutivo. Mediante la interposición
de un recurso administrativo, el gobernador puede anular los actos de sus
subordinados.
El recurso administrativo consiste en que el gobernado, por un interés directo o
por un interés legítimo, cuestiona la legalidad de una medida de un funcionario del
Poder Ejecutivo y solicita formalmente su reconsideración por el funcionario
responsable. Si éste confirma el acto, el gobernado puede recurrir al superior
jerárquico del funcionario responsable, quien tiene potestad jurídica para anular y
rectificar el acto administrativo del funcionario inferior. El principio de
jerarquía, que opera dentro del Poder
Ejecutivo, permite que el superior supervise lo que hace el inferior. Así, el
gobernador supervisa las acciones y omisiones de cada Secretario de Despacho
de reformar e incluso abrogar la ley existente cuya inteligencia o gestión es objeto
de controversia.
La confección del presupuesto del año siguiente le da un enorme poder al
Congreso sobre el Ejecutivo: si a juicio de una comisión del Congreso del estado
no se gasta bien el dinero público, con resultados mensurables, el presupuesto de
un programa para el año siguiente puede verse comprometido. A esta potente
fuente de influencia del Congreso sobre el Ejecutivo se le denomina –siguiendo a
la doctrina norteamericana– «el poder de la bolsa».
Por otra parte, la posibilidad de la censura o reprobación de la gestión que en todo
momento pende sobre los titulares de las unidades de la administración
pública, produce en éstos un estado de alerta permanente sobre los asuntos bajo
su responsabilidad, lo que beneficia la buena marcha de la gestión pública. Por
contraste con el sistema parlamentario, en el sistema presidencial el gobernador
no puede ser destituido por el Poder Legislativo por mala gestión de gobierno o
por negligencia. Sin embargo, sí pueden ser destituidos por ello los secretarios de
despacho y los directores de la administración pública descentralizada. La censura
congresual a los secretarios de despacho es, por tanto, un instrumento de control
y rectificación, pero de última ratio en un parlamento responsable con los mejores
intereses de los gobernados. La censura congresual sólo debe ser ejercida en
casos de grave perjuicio a los intereses generales imputables a la permanencia en
el cargo de una persona no idónea.
La calificación de mala administración o de gobierno que hace el Congreso del
estado se obtiene por considerar mal concebida una política pública concreta, por
error de diagnosis, o por falta de idoneidad de medio a fin.
En este caso habitualmente resulta recomendable remover al titular de la
secretaría correspondiente encargado de aconsejar al gobernador sobre las
políticas públicas de su despacho.
Secretario.
–se exige desde el Congreso «responsabilidad política» por sus actos– cuya
sanción es la separación del cargo. Cuando se trata de casos de
corrupción, además de separarlo del cargo, el Congreso debe poner a disposición
del ministerio público al ex funcionario para que se le exija «responsabilidad
jurídica» que puede ser penal, civil y administrativa.
La remoción del Secretario de Despacho a petición del Congreso se formaliza
mediante una «sesión de interpelación», en la que el Congreso cuestiona al
Secretario y éste tiene el derecho –y la obligación– de responder.
Si el funcionario no es capaz de persuadir al Congreso de que ha actuado
correctamente, éste puede someter el asunto a votación, y si una mayoría de sus
miembros así lo decide, se emite una moción de censura, que puede ser
vinculante o no para el gobernador, según disponga la Constitución Estatal.
Estatal que radica en el poder de legislar.

Los tres instrumentos de persuasión reseñados operan en el contexto de una

democracia de partidos que está sujeta al juego de los números en la integración
del Congreso. Los diputados del partido en el gobierno suelen apoyar la acción del
Poder Ejecutivo. Por la expectativa de sus réditos electorales, el control sobre el
Ejecutivo de su propio partido lo llevan a cabo a puerta cerrada, sin exposición al
público. Por el contrario, los diputados de los partidos de oposición son los que
usualmente se encargan de airear los problemas de gobierno y administración del
Poder Ejecutivo ante la ciudadanía, bajo el entendido que con el voto de
ésta, pueden vencer y desplazar al partido en el gobierno en la siguiente elección
de gobernador y diputados locales. El control congresual y el control de la
ciudadanía es complementario, obedece a un gran diseño de la democracia
representativa de tipo presidencial. José Gamas Torruco señala:
El papel de la oposición es equilibrar al gobierno y proponer soluciones
alternas. La oposición, se ha dicho con toda razón, es un «gobierno alterno». Su
función se realiza en primer término estructurando un programa político que en
conciencia mejore el del gobierno, por representar una mejor alternativa, de lo cual
también habrá que convencer al electorado. Además, la oposición realiza la
vigilancia constante de los actos político-administrativos y la crítica de los mismos
a través de los mecanismos establecidos, principalmente los debates en el seno
de la asamblea legislativa y la difusión de sus puntos de vista por los medios de
comunicación.
La rendición de cuentas del Poder Ejecutivo ante la ciudadanía se hace de cara al
pueblo mediante el ejercicio transparente del poder. De esta manera, con
conocimiento de causa, el ciudadano ordinario por sí solo –u orientado por los
diputados de oposición al partido en el gobierno, o por los periodistas como
formadores de opinión– pueden descargar sus deberes políticos.
En este esquema se inscribe el derecho de acceso a la información pública y de
libertad de expresión, y en general todos los derechos políticos, que confluyen en
el día de las elecciones en el cual el pueblo controla el ejercicio del poder
ejecutivo. El gobernador –y los diputados del partido en el gobierno– tratarán de
refrendar la confianza de la ciudadanía, y la oposición a formar gobierno. Este es
el incentivo más poderoso para que el jefe del Poder Ejecutivo respete los
derechos fundamentales de primera generación y promueva los derechos
fundamentales de segunda y tercera generación.
Desde la perspectiva del gran diseño de la democracia representativa, la
responsabilidad política sobre el titular del Poder Ejecutivo para implementar la
Constitución Estatal se produce a través del proceso político que, partiendo del
gobernador, se gesta en círculos de ciudadanos cada vez más amplios y
políticamente independientes. El gobernador responde ante su propio sentido de
responsabilidad, pero ello no constituye una garantía institucional suficientemente
vigorosa para los gobernados. Por tal razón, a partir del gobernador se forman
círculos concéntricos exteriores a su persona, políticamente cada vez más
independientes, desde los cuales se le controla: primero en su
Gabinete , segundo, el grupo parlamentario de su partido en el
Congreso , tercero, el partido político que lo postuló , cuarto, el
Congreso del estado en el que participan de manera protagónica las oposiciones
y, finalmente, todos los ciudadanos
La Constitución Estatal, en tanto norma suprema, exige que sea respetada por el
gobernador, y que también lo sean las leyes que con fundamento en la
Constitución emite el Congreso. La Constitución Estatal exige igualmente del
gobernador que se lleven a cabo las acciones que ella ordena, pero, además, que
dichas tareas se hagan bien. En esto consiste, respectivamente, la defensa de la
Constitución y la implementación de la Constitución.
La responsabilidad política y jurídica de los funcionarios del Poder Ejecutivo es un
elemento del engranaje de la democracia representativa dirigido a que todo
funcionario rinda cuentas de sus actos y responda por sus
acciones, particularmente las perjudiciales al interés público. En este sentido, se
entiende que exigir responsabilidad a un funcionario por un acto concreto es una
cuestión de beneficio general de todos los ciudadanos, pues mantiene en alerta
permanente a los funcionarios públicos para que cumplan con la mejor disposición
profesional sus deberes. Sin embargo, el constitucionalismo mexicano se ha
enriquecido con la concepción de la «responsabilidad patrimonial del Estado»
como una fórmula tendiente a proteger el goce de derechos de personas
determinadas que se ven afectadas en sus derechos individuales por la operación
anormal de la administración pública. La responsabilidad patrimonial del Estado
establece que, ante un exceso de buena o de mala fe de un funcionario del Poder
Ejecutivo, el gobernado concreto que es afectado en sus derechos por la acción
de aquél tiene derecho a reclamar el resarcimiento del daño al «Estado», esto
es, al Estado considerado como poder público organizado.