15

Esfera Pública, ‘Cuestión Social’

y Organizaciones de la Sociedad Civil
Adriana E. Rossi – Manuel W. Mallardi

Introducción
El presente trabajo sintetiza un conjunto de reflexiones sobre las
particularidades de las Organizaciones de la Sociedad Civil que intervienen
sobre los “problemas sociales” que afectan a un número importante de
ciudadanos. Partiendo de una perspectiva relacional, se considera que tales
“problemas sociales” no remiten a fenómenos aislados unos de otros, sino
que forman parte de un complejo mayor al que se denomina “cuestión social”.
Tradicionalmente los estudios sobre la “cuestión social” centran su
atención en el análisis de las políticas sociales implementadas por las distintas
instancias estatales, desconociendo en buena parte el avance importante
que existe por parte de las Organizaciones de la Sociedad Civil, las cuales
en muchos de los casos desarrollan su intervención en forma anterior
inclusive al propio Estado.
En las últimas décadas se asiste al fenómeno de “revitalización” de
estas organizaciones, derivados de múltiples y variados elementos, que
confluyen en procesos asociativos diversos y posiciones valorativas también
heterogéneas respecto del papel que vienen a desempeñar estas
Organizaciones de la Sociedad Civil en relación con la atención de los
“problemas sociales” y en su vinculación con la intervención del Estado.
La propia conceptualización del término Sociedad Civil, así como
Tercer Sector en que generalmente se lo engloba, conduce a revisar los
diferentes posicionamientos político-ideológicos que atraviesan el análisis
del fenómeno que constituyen este tipo de Organizaciones.
Con todo, resulta innegable considerar que estamos en presencia de
un fenómeno creciente en términos de la participación de la sociedad civil
organizada, consecuentemente con diversos elementos contextuales que
favorecen su creación-recreación-consolidación. La denominada “retirada”
del Estado de sus intervenciones sobre las manifestaciones de la “cuestión
social”, el crecimiento cuanti-cualitativo de los “problemas sociales” en
16 Adriana E. Rossi – Manuel W. Mallardi

especial en las llamadas Aglomeraciones de Tamaño intermedio (ATIs),

guardan correlación directa con la intervención multiplicada, tanto como
diversa, por parte de las denominadas Organizaciones de la Sociedad Civil.
Esta participación llama a repensar la constitución de la esfera pública,
atendiendo los debates vigentes, desde la concepción de la misma hasta las
particularidades de los actuales procesos que aparecen como una
reconfiguración emergente.
Considerando estos aspectos, y aprehendiendo los procesos sociales
concretos, es posible pensar a la esfera pública desde una perspectiva amplia,
donde Estado y Sociedad Civil, coexistiendo desde la heterogeneidad,
representan distintos intereses, pudiendo establecer acuerdos o estar
atravesados por conflictos de distinta intensidad.
A fin de alcanzar los objetivos de este trabajo, en una primera instancia
se reflexiona brevemente sobre las implicancias de la categoría Tercer Sector
y su relación con la Sociedad Civil, para luego introducirnos en el análisis de
la redefinición de la esfera pública desde los dos actores considerados,
finalizando con la caracterización de las particularidades de la intervención
de las Organizaciones de la Sociedad Civil sobre las manifestaciones de la
“cuestión social”.

Tercer Sector y Sociedad Civil: Algunos debates

El campo de las Organizaciones de la Sociedad Civil es tan

heterogéneo como los planteos teóricos existentes al respecto. Sin ser
exhaustivos, podemos decir que en términos generales las distintas
concepciones se caracterizan por definir a dichas organizaciones en
oposición al Estado y al mercado, por lo cual se las denomina como no
gubernamentales y no lucrativas.
A partir de esa consideración general e inicial, se habla hoy de la
existencia y consolidación de un sector, el Tercer Sector, integrado por las
organizaciones de la sociedad civil. Este término polisémico, no deja de
establecer problemas derivados de las innumerables connotaciones que trae
aparejado como consecuencia de las visiones diversas que atraviesan su
propia concepción.
En este sentido y cuando se habla del Tercer Sector, se hace alusión
desde las visiones más optimistas, al papel que vienen a jugar como actor
protagónico junto al Estado y al Mercado. En este registro, Malimacchi
CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL 17

(1986) señalaba que la presencia de un sector pequeño, que se encuentra

en formación y transformación, definiendo su relación con el Estado, la
sociedad y los pobladores. Al respecto sostenía que:

“...la Argentina de los años 90 está frente a una gran

transformación y esto justifica una visión diferente sobre el
tejido asociativo que da entramado institucional a la sociedad
civil. Sabemos que el llamado tercer sector ha sido clásicamente
definido por oposición al Estado y al mercado. Los procesos
de reforma del estado , en marcha en nuestros días, y la
aparición creciente de sectores de lo social, regidos por nuevas
reglas de mercado, sin duda brindan condiciones para el mejor
perfilamiento de un sector que se define precisamente como
no siendo ni lo uno ni lo otro”(Malimacchi, 1986.s/p).

Desde esta línea se está haciendo alusión al Tercer Sector diferente

del espacio gubernamental (estatal) y del mercado. Así, es definido como
una combinación entre las características de uno, el estado, a partir de la
búsqueda del bien común y del otro, el mercado, a partir de su surgimiento
desde la iniciativa privada (González Bombal, 1995; Bresser Pereira y Cunill
Grau, 1998).
Se habla entonces de Tercer Sector como un conjunto de actores
sociales, que resultan de intereses particulares que se aglutinan en pos de
acciones compartidas, que transcurren desde la dimensión privada a la
pública.
Funciones como la satisfacción de las necesidades sociales a partir
de las limitaciones que estaría mostrando el Estado como proveedor y
productor de servicios sociales, son las que se adjudican desde las
perspectivas que interpretan que es el Tercer Sector una alternativa para la
provisión de servicios. Esta perspectiva al menos da lugar a dos
interpretaciones: Por un lado, aquellos que confían en el Tercer Sector como
la resolución a los “problemas sociales”, en oposición a un modelo de Estado
como el de Bienestar y que podrían inscribirse dentro de las directrices
neoliberales impuestas y promovidas por los propios organismos
internacionales, como ya se ha hecho alusión. Por otro lado, también se
interpreta que las organizaciones que conforman este sector vendrían a
complementar la acción del estado, a partir de las demandas no satisfechas
18 Adriana E. Rossi – Manuel W. Mallardi

desde esta esfera, resaltando el carácter complementario no sustitutivo.

En relación al perfil “deseable” de las organizaciones, algunos autores
que analizan la sociedad civil coinciden en señalar lo que consideran ventajas
en términos de la producción de servicios sociales que efectúan dichas
organizaciones y que se resumiría en lo que Vieira (1998) señala como
características comunes a ellas: Estructuras descentralizadas y
desburocratizadas, en contacto permanente con los destinatarios, agilidad
de gestión, eficacia y eficiencia en el empleo de recursos, lógica fundada en
la solidaridad, entre otros, a los que podría agregarse el uso de las
metodologías participativas y una innovación en cuanto al abordaje de las
temáticas como en la materialización de los proyectos.
Por su parte, analizando estos planteos, Grassi afirma que el corpus
teórico sobre el tercer sector generado en la década de 1990 retoma la
noción de “sociedad civil” como espacio, conjuntamente con el mercado, a-
político:

“lo ‘público no estatal’ en la fundamentación discursiva del

Tercer Sector y en el lugar reservado a las organizaciones
resultaba, así, ‘público no político’; la política quedaba reclui-
da en el sistema de partidos y en el Estado ( ) [y] la socie-
dad civil, por su parte, resultaba asimilada a un agregado de
organizaciones de buena voluntad y de reciprocidad” (Grassi,
2003: 294)

Por otro lado, Montaño (2005) considera que al caer en esta visión
fragmentada de la realidad, el tercer sector es pensado como aquel que
resolvería el problema de la dicotomía entre lo público y lo privado, en don-
de lo primero correspondería al Estado (primer sector) y el segundo al mer-
cado (segundo sector). Sin embargo, se vuelve a caer en una clara frag-
mentación si se piensa que lo público, asociado a lo político, y lo privado,
asociado a lo económico, son propiedad exclusivas del Estado y del merca-
do respectivamente, quedando a este tercer sector, el de la sociedad civil, la
intervención sobre lo social. Por ello, cualquier análisis de las implicancias
de la sociedad civil debe efectuarse como una particularidad de procesos
sociales más generales de los cuales adquiere significado y funcionalidad.
Consecuentemente se considera que el “Tercer Sector”, dedicado
sobre todo a la provisión de servicios sociales, apenas estaría cumpliendo el
CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL 19

papel como brazo ejecutor de políticas sociales emanadas del ámbito esta-
tal, determinando con ello una imposibilidad casi manifiesta para plantearse
como alternativas y propositivas. En este sentido, se estaría en presencia
de un sector que limita su participación, al decir de De Piero (1998) a las
partes “blandas” de la política y donde todavía no ha encontrado su posición
para poder dirimir, de igual a igual, cuestiones que tengan verdadera inci-
dencia política en las políticas públicas.
Un elemento más se suma al cuestionamiento de la propia conside-
ración de este agrupamiento de Organizaciones de la Sociedad civil como
sector. En este registro, se cuestiona la existencia de tal como sector, en
tanto se parte de suponer la inexistencia de diferencias, conflictos, lógicas,
objetivos, haciendo aparecer a este conjunto como homogéneo, cuando en
verdad lo que resulta de su composición como denominador común es el
hecho de su pertenencia u origen en la denominada sociedad civil.
Otro punto importante de crítica en relación a estos planteos es se-
ñalado por Rodríguez López (2005) quien sostiene que definir al tercer sec-
tor en oposición a la esfera política y económica, separando Estado, merca-
do y tercer sector, niega que además del financiamiento tanto del mercado
o del Estado hacia el tercero, éste sea objeto de regulación jurídica y políti-
ca por parte del Estado. Consecuentemente, continúa la autora, la separa-
ción analítica entre los supuestos tres sectores no permite comprender los
procesos reales y no logra trascender la oposición público/privado.
En conclusión, podríamos decir que diversos estudios y datos, aún
con las diferencias que son reales, marcan una intervención social de im-
portancia apreciable por parte de las denominadas Organizaciones de la
Sociedad Civil. Esta afirmación no debe conducir a evitar el develamiento
de las fragilidades propias de las mismas ni a la suerte de idealización que,
derivando de una noción de Estado restricto (Sarachu, 1999), surge de
pensar al denominado tercer sector abstraído de las tensiones sociales en
las cuales realmente se inserta, como si fuese un todo homogéneo y todas
las organizaciones que lo componen buscaran el denominado bien común.
A partir de los planteos anteriores, se considera que en oposición a
considerar el surgimiento de un sector particular, es necesario pensar los
procesos en términos de complejidad, donde no hay lugar para categorías
abstraídas una de otras, sino elementos de un mismo proceso, donde en
lugar de un supuesto nuevo tercer sector se evidencia la nueva particulari-
dad que adquiere la esfera pública, donde coexisten Estado y Sociedad
20 Adriana E. Rossi – Manuel W. Mallardi

Civil.

Acerca de la configuración de la esfera pública

Distintos autores coinciden en señalar que a partir de la década de

los ‘70 la noción de sociedad civil ha cambiado considerablemente y esto
tendría vinculación tanto con los procesos políticos democratizantes como
con la emergencia de nuevos actores, tal el caso de las organizaciones que
emergen de esta instancia y que van asociadas a calificaciones tales como
autonomía, participación, derechos humanos, ciudadanía, entre otros (Viei-
ra, 1998).
De acuerdo a ello y como objetivo final de los activistas sociales, la
sociedad tiene que ser construida, reforzada y consolidada como medio y
fin de la democracia política (Fernández, 1998). En este sentido, se estaría
en presencia de la construcción de una esfera social pública, integrada por
las Organizaciones y movimientos que, teniendo un origen privado, persi-
guen una finalidad pública.
En esta línea, señala De Piero (1998) que la constitución del espacio
público, que deriva de la participación de los ciudadanos, por la extensión y
diversidad y la poca claridad de límites, tiende hoy a convertir en sinuoso y
difuso precisamente el límite entre el espacio público y privado.
En este sentido el autor argumenta que:

“ pareciera que la relación entre lo público y lo político se ha

diluido, en donde lo público no implica que necesariamente se
convierta en cosa política ..la defensa del espacio público
en los primeros años de la nueva democracia significaba bási-
camente la recuperación del Estado de derecho y de las liber-
tades públicas, por una parte y el recupero del poder decisional
por parte de los partidos y otros actores políticos Con el
desplazamiento de la centralidad del conflicto hacia lo econó-
mico-social, la heterogeneidad que hoy compone lo público es
muy alta.”(De Piero, 1998).

Distintos autores coinciden en señalar que esta “eclosión” en térmi-

nos de la participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en mate-
ria de intervención social, permiten hablar de una reconfiguración de la
CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL 21

esfera pública.
Desde esta perspectiva, advierten que la comprensión de lo público,
sólo como encarnación del Estado, resulta insuficiente para su entendimiento,
a partir de la presencia de la Sociedad Civil en el campo de las políticas
sociales (Morales, 1998). En esta interpretación, la homología Estado =
público, entra en crisis, a partir de una profunda retracción del Estado en
sus intervenciones en relación a la “cuestión social”, lo cual obliga a instau-
rar el debate en términos de la redefinición de lo público y lo privado y la
necesaria, aunque conflictiva, articulación entre ambas esferas.
Algunos enfoques de las políticas públicas han considerado que lo
público suele confundirse con lo gubernamental, pero lo público rebasa lo
gubernamental, en donde lo primero es del interés de todos y lo segundo
está referido al aparato de la administración (Ortega, 1995; Viveros, 1997;
González Bombal, 1995). La distinción que ha operado hegemónicamente
entre público = estado y lo privado=individual, deviene de un paradigma que
ha divorciado ambas esferas para comprender las relaciones sociales, sin
posibilidades de analizarlo desde otras perspectivas más complejas (Vive-
ros, 1997).
En este registro, sobresale el incremento de la intervención de enti-
dades de origen privado con fines públicos, que hacen su aporte a la cons-
trucción de la esfera pública no estatal (Morales, 1998). Consecuentemen-
te, cuando se hace referencia a la delimitación de dos esferas que integran
lo público, la estatal y no estatal, se alude a la consideración de lo público
ligado al bien común o relacionado con el interés compartido. En este sen-
tido se corresponde con la perspectiva republicana cívica donde las perso-
nas dejan de lado sus intereses particulares para atender a los intereses
públicos o comunes, concepción no exenta de debates pero que, a los fines
de este trabajo y en función del papel que vienen jugando las organizacio-
nes denominadas comúnmente de la sociedad civil, habremos de considerar
como integrantes del sector privado que destinan su acción al bien común o
público (Frazer, 1997).
Agrega Vieira (1998) que:

“La construcción de esta esfera social pública, en cuanto a

participación social y política de los ciudadanos, pasa por la
existencia de entidades y movimientos no gubernamentales,
no mercantiles, no corporativos y no partidarios. Tales entida-
22 Adriana E. Rossi – Manuel W. Mallardi

des y movimientos son privados por su origen, pero públicos

por su finalidad. Ellos promueven la articulación entre esfera
pública y ámbito privado, como una nueva forma de represen-
tación, buscando alternativas de desenvolvimiento democráti-
co para la sociedad”

Recuperando nuevamente la perspectiva de De Piero (1998), se se-

ñala que esta nueva esfera pública, como espacio laxo, permite la convi-
vencia tanto de reclamos políticos como sociales y que la búsqueda de
satisfacción se vuelcan en movimiento pendular a la sociedad desde un
ámbito-privado- al otro-público.
Por nuestra parte, consideramos necesario superar las tradicionales
dicotomías entre lo público y lo privado, lo gubernamental y lo no guberna-
mental, principalmente porque las evidencias objetivas de los procesos his-
tóricos demuestran que las mismas no reflejan los procesos reales.
Una posible alternativa, que complejiza el debate, y que creemos
válido mencionar aunque sin ánimos de ser exhaustivos, consiste en recu-
perar los planteos de Gramsci (2003). En este sentido, puede decirse que
reducir el Estado a la sociedad política, implica la identificación del Estado
con el gobierno, mientras que la ampliación de la ciudadanía política y so-
cial, con el consecuente aumento del número de personas que comenzaron
a participar en el “hacer de la política”, remite a un Estado ampliado, donde
el mismo se encuentra compuesto por la sociedad política más la sociedad
civil (Gramsci, 2003). Al respecto, Coutinho (1997) explica la necesidad de
reconocer una sociedad que se asocia y hace política, y por lo tanto multipli-
ca los polos de representación y organización de los intereses, frecuente-
mente contrarios a aquellos representados en y por el Estado. Esta amplia-
ción del Estado incorpora este fenómeno nuevo situado entre la economía y
el gobierno, el cual sin ser gobierno incide sobre el Estado, ya que en su
interior se producen y reproducen relaciones de poder. Así, continua Coutinho:

“para Gramsci, la sociedad civil se torna un momento del pro-

pio Estado, de un Estado ahora concebido de modo ‘amplia-
do’. ( ) el Estado se tornó – dice Gramsci – una síntesis
contradictoria y dinámica entre la ‘sociedad política’ (o Esta-
do strictu senso, o Estado-coerción o, simplemente gobierno)
y la ‘sociedad civil’” (Coutinho, 1997: 163).
CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL 23

Considerando que los denominados “aparatos privados de hegemo-

nía” componen lo que él nombra como “sociedad civil”, esta concepción de
la sociedad civil, implica que la misma es una dimensión del Estado amplia-
do, con relativa autonomía de la sociedad política aunque no se desvincula
ni del Estado ni del mercado, en tanto su base material es distinta, y que,
además, se encuentra caracterizada por la lucha por la hegemonía (De
Souza Filho, 2001).
En términos históricos, los autores sostienen que la ampliación de los
derechos de ciudadanía, tanto políticos como sociales, constituyeron los pro-
cesos que posibilitaron la constitución de esta nueva forma del Estado. Es-
tos aportes llevan a la necesidad de ampliar los elementos que caracterizan
a la ciudadanía en el Estado ampliado, su proceso de construcción y las
implicancias en torno a las características democráticas del Estado.
Por otro lado, frente a la tendencia homogeneizadora de las distintas
perspectivas analíticas sobre la Sociedad Civil, los aportes gramscianos ga-
rantizan su heterogeneidad, en tanto espacio de lucha por hegemonía traba-
da por las organizaciones privadas, permitiendo una concepción articulada
de las diferentes lógicas y valores de la sociedad que se expresan en la
sociedad civil (De Souza Filho, 2001).
Sin embargo, los procesos históricos marcan que más allá de la rela-
ción originaria entre las distintas instancias, y no sectores aislados, cada
uno presenta lógicas y estrategias de intervención sobre los “problemas
sociales” particulares y distintas, aunque muchas veces dichas diferencias
se solapan por los acuerdos alcanzados entre si. Por ello, a continuación,
consideramos pertinente avanzar en la precisión de los elementos que ca-
racterizan el debate sobre los “problemas sociales” en la actualidad para
luego continuar con las características que adquiere la intervención de las
Organizaciones de la Sociedad Civil sobre los mismos.

“Cuestión social” y formas institucionalizadas de atención

Considerar la intervención que tanto el Estado como las Organiza-

ciones de la Sociedad Civil realizan sobre los “problemas sociales” implica
esbozar las características que se le atribuyen a los mismos, ya sea en
términos teórico-metodológicos como en aspectos concretos de formas
24 Adriana E. Rossi – Manuel W. Mallardi

hegemónicas y alternativas de intervención sobre los mismos. Cabe acla-

rar, que si bien la intención de este apartado es profundizar en las particula-
ridades de la acción de las Organizaciones de la Sociedad Civil en la pro-
ducción de servicios sociales, la complejidad relacional que se mencionó
anteriormente exige que se señalen algunos elementos de la intervención
realizada por el propio Estado.
Cotidianamente observamos en las sociedades actuales el surgimiento
de “problemas sociales” que remiten a estados de insatisfacción de dere-
chos sociales de determinadas personas, ya sea de manera individual o
colectiva. Dichos “problemas sociales” abarcan tantas situaciones como
esferas posibles de concreción de la vida cotidiana de las personas: desocu-
pación, hacinamiento, desnutrición, violencia, prostitución infantil, niños en
situación de calle o viviendo en la misma, entre otros.
Sin embargo, en muchas ocasiones una misma situación puede ser
considerada como “problema social” en un momento histórico y en otro no,
o en una sociedad y en otra no. Es decir, ya sea por la magnitud del mismo,
porque los afectados por el mismo no lo logran visibilizar, o porque los argu-
mentos políticos o académicos sobre las causas del mismo se remiten a
aspectos personales, individuales y privados, tal aspecto no se considera
relevante de discusión y atención en un momento o espacio, mientras que
por cambios en la correlación de fuerzas de los actores involucrados o por
redefiniciones en la explicación del mismo, en otro contexto el Estado u
otras organizaciones desarrollan estrategias específicas para atenderlo.
Al respecto Bourdieu afirma que “cada sociedad elabora, en todo
instante, un cuerpo de “problemas sociales” considerados como legíti-
mos, dignos de ser discutidos, publicados, a veces oficializados y, en cierta
forma, garantizados por el Estado” (1995: 178)1. De este modo, tanto la
explicación del proceso de constitución del “problema social” como tal, como
la decisión de hacerlo colectivo y susceptible de ser atendido además de la
existencia objetiva de la situación, requiere de un proceso político de instau-
ración del mismo a fin de que se reconozca su carácter público y se legitime
la configuración de un sistema público de atención, y por ende, se redefinan
las implicancias, límites y contenido de la noción de ciudadanía.
_____________________
1
En este sentido Grassi plantea “la aflicción de un grupo social no es por sí un problema social
a menos que sea constituida como tal, por la acción eficaz de sujetos interesados de distintas
maneras en imponer un determinado estado de cosas (perjudicial desde algún punto de vista),
como una situación problemática para la sociedad en su conjunto.” (Grassi, E., 2003: 23)
CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL 25

Cabe resaltar que además de la inclusión de tales “problemas socia-

les” en la agenda pública muchas veces el centro de la discusión y debate
se centra en la atribución de los factores/causas que lo generan, simplifi-
cando la tensión en factores individuales/factores colectivos, lo cual reper-
cute en el tipo de estrategia diseñada para enfrentarlo. No es aquí el espa-
cio para profundizar este aspecto, pero su importancia exige que se men-
cionen brevemente los lineamientos centrales del debate.
Dichos “problemas sociales” pueden ser considerados como una
disfunción superable y transitoria (Rozas, 2001), individual, privada, moral y
psicológica (Netto, 1997), y por ende, desconectados unos con otros, en
tanto cada uno remite a un sujeto particular y diferente. En contraposición,
tales problemas pueden ser considerados como expresión de procesos so-
ciales mayores que transcienden a los sujetos específicos pero que se par-
ticularizan en su vida cotidiana. De esta manera, los distintos “problemas
sociales” que cobran visibilidad en un momento histórico guardan relación
entre sí, aunque muchas veces los mismas se presenten obscurecidos ante
una primera aproximación.
Siguiendo esta segunda perspectiva analítica, se considera que los
“problemas sociales” que se concretizan en la vida cotidiana de las perso-
nas, ya sea de manera individual o colectiva son una expresión de la “cues-
tión social”, considerando que la misma remite:

“a la puesta en escena de esa falla estructural del capitalismo

moderno cuya emergencia, expresada en términos del proble-
ma del pauperismo, los especialistas ubican en el siglo XIX,
cuando los conflictos toman una forma tal que ya no pueden
ser resueltos por la vieja filantropía.” (Grassi, 2003: 21)

En términos concretos, Ziccardi plantea que la “cuestión social” en

el ámbito de la ciudad implica atender a diferentes grupos sociales (asala-
riados, pobres, mujeres, niños, jóvenes, ancianos) afectados por distintos
procesos de la vida social, tales como: el acceso diferencial a la educación
y salud; las condiciones de precariedad e informalidad en el empleo, las
formas de pertenencia a sistemas de seguridad social, la vulnerabilidad so-
cial y territorial, la violencia e inseguridad, la construcción y expansión de la
ciudadanía, la sustentabilidad ambiental (Ziccardi, 2001).
Ahora bien, la relación de los “problemas sociales” que se presentan
26 Adriana E. Rossi – Manuel W. Mallardi

en la vida cotidiana de las personas con la referida “cuestión social” no es

lineal, sino que se da a través de un proceso de manifestación de los prime-
ros de manera refractada (Netto, 1997), es decir, se presentan como des-
conectados, como si se tratase de dos elementos distintos de la realidad. Tal
situación exige un análisis de sucesivas aproximaciones a fin de identificar
las mediaciones que vinculan uno con otro. Sin embargo, más allá de la
aprehensión resulta importante precisar las modalidades históricas de con-
siderar tal relación y las consecuencias de las mismas en las intervenciones
concretas.
En este sentido, como se mencionó anteriormente, la “cuestión so-
cial” en cada momento histórico se manifiesta a partir de un conjunto de
problemas/secuelas sociales particulares susceptibles de ser atendidos, cuya
imposición en la agenda pública se encuentra directamente relacionada
con el posicionamiento de los distintos sectores sociales coexistentes.
Así, en la etapa industrial del capitalismo, hacia finales del siglo XIX,
la “cuestión social” se configura sobre la base de la explotación de las
masas y deriva en el conflicto de clases polarizado entre el liberalismo indi-
vidualista y el colectivismo marxista (García Delgado, 2002), cuestiones
que junto con el poder obrero creciente, promoverán el surgimiento del
Estado de Bienestar, universalista en sus políticas sociales.
La política social, entendida como intervención gubernamental en las
relaciones sociales, aparece entonces con las movilizaciones obreras desa-
rrolladas en el siglo XIX, en tanto que antes de ser una estrategia guberna-
mental, la problemática vinculada a la política social se encuentra en las
principales reivindicaciones laborales, ya que:

“no ha existido política social desvinculada de los reclamos

populares. En general, el Estado acaba asumiendo algunas de
estas reivindicaciones en el transcurso de su existencia histó-
rica. Los derechos sociales significan, en primer lugar, la con-
sagración jurídica de reivindicaciones de los trabajadores.”
(Vieira, 1999: 33-34).

De este modo, se puede afirmar que históricamente, las secuelas de

la “cuestión social” se tornan objeto de la intervención, favoreciendo la
implementación continua de políticas sociales, y, a través de las mismas, de
servicios sociales particulares.
CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL 27

Pero además, en este punto, resulta importante el aporte de Netto,

para quien en el marco del capitalismo monopolista la intervención estatal
sobre la “cuestión social” se realiza, fragmentándola y parcializándola
en tanto se niega como problemática central la desigualdad propia del siste-
ma capitalista. De esta manera, plantea Netto, en el capitalismo:

“la política social debe constituirse necesariamente en políti-

cas sociales: las secuelas de la ‘cuestión social’ son recorta-
das como problemáticas particulares (el desempleo, el ham-
bre, la carencia habitacional, el accidente de trabajo, la falta
de escuelas, la incapacidad física, etc.) y así enfrentadas.”
(Netto, 1997: 22)2

De este modo, sobresale una característica esencial de las políticas

sociales dentro del capitalismo actual, que implica que se obscurece las
implicancias de la “cuestión social” y se reconocen, a partir de las tensiones
sociales y la correlación de fuerza entre las distintas clases sociales y de las
diferentes fracciones de las mismas, un conjunto de problemas que serán
atendidos uno aislado del otro, construyendo beneficiarios/usuarios distin-
tos. Consecuentemente los servicios sociales, enfrentan cada uno a “pro-
blemas sociales” particulares y se constituyen en elementos que participan
en la producción y reproducción de las relaciones sociales vigentes, garan-
tizando la reproducción cotidiana de las personas.
Cabe resaltar que considerando dichas políticas como estrategias de
hegemonía, a través de la articulación combinada de mecanismos de domi-
nación y consenso, en donde políticas, programas y servicios sociales, im-
plican regulación, disciplinamiento y búsqueda de consenso y reconocimiento
de la población (Vasconcelos, 1999), en distintos momentos históricos las
mismas han sido implementadas principalmente por el Estado, aunque tam-
bién se reconoce la intervención de Organizaciones de la Sociedad Civil, las
cuales en vinculación o no con el primero también desarrollan estrategias
para atender los “problemas sociales”.

_____________________
2
Continúa el autor: “así, la ‘cuestión social’ es atacada en sus refracciones, en sus secuelas
aprehendidas como problemáticas cuya naturaleza totalizante, si es asumida consecuentemen-
te, impediría la intervención. De ahí surge la ‘categorización’ de los problemas sociales y de sus
vulnerabilizados ” (Netto, J. P. 1997: 22)
28 Adriana E. Rossi – Manuel W. Mallardi

Aproximación a las particularidades de las Organizaciones de la

Sociedad Civil en la intervención sobre la “cuestión social”

Sin pretender agotar el tema, en un breve recorrido histórico en nuestro

país, recuperamos la intervención de las Organizaciones de la Sociedad
Civil, donde se mezclaba lo público con lo privado, lo confesional con lo
civil, y la provisión de servicios con la explotación y el control social, en
tanto que:
“ aún desde antes de la formación del estado nacional, pero
con mucho mayor despliegue a partir de la primer mitad del
siglo XIX, las entidades privadas sin ánimos de lucro y con
propósitos de bien público, intervinieron decididamente en la
estructuración de las políticas culturales y sociales”
(Thompson, 1995).

Por su parte Guarino (1995), establece la década de los ´50, como el

momento en que las Organizaciones de la Sociedad Civil, resultado de la
iniciativa de grupos de profesionales y técnicos con alto contenido de
militancia social o religioso católico, definen una clara intervención en ma-
teria de acción social desde la esfera de la sociedad civil, con una pretendi-
da intención de contribución al desarrollo, en tanto para los años ´70 el
emparentamiento será más próximo con lo político, a partir del papel que
juegan en la tarea de resistencia. En igual línea, Morales (1998) señala que
a partir de la década de los ‘70, estas organizaciones adquieren vigor, cre-
ciendo en forma muy superior a épocas anteriores. Esto lo argumenta, fun-
damentalmente, en el reconocimiento y legitimidad que van adquiriendo ante
el Estado y la Sociedad.
En el contexto del modelo de Estado denominado neoliberal es preci-
samente donde las Organizaciones de la Sociedad Civil cobran visibilidad,
en un marco signado por una desfavorable distribución del ingreso para
amplios sectores de la población, transformando de esta manera a la pobre-
za como problemática creciente, con índices estadísticos sin precedentes,
en particular para la segunda mitad de la década de los ´90 (Torrado, 1998).
Precisamente, las características que adquieren las políticas sociales
en este modelo de Estado neoliberal, se encuadran en el discurso promotor
de un Estado limitado, que debía compensar las desigualdades del mercado
CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL 29

(Minujin, 1993). Políticas que fueron impulsadas por el Fondo Monetario

Internacional, el Banco Mundial y otros organismos de carácter internacio-
nal, desde donde se priorizó y pactó una orientación focalizadora, unida al
ajuste del gasto público social, con el aditivo de una visión negativa hacia
las instituciones públicas de parte de la sociedad en general y por la presión
de los grupos hegemónicos, que pretendían la redistribución a favor de sus
propios intereses económicos (Cortés y Marshall, 1999).
Al respecto, Laurell sostiene que el desarrollo del neoliberalismo im-
plicó la implantación de una política social sustentada en cuatro estrategias:
recorte del gasto social, privatización, focalización del gasto social público
en programas selectivos contra la pobreza y descentralización, en donde el:

“elemento articulador de estas estrategias es la privatización

que responde al objetivo económico de abrir todas las activi-
dades económicas rentables a los privados con el fin de am-
pliar los ámbitos de acumulación y al objetivo político-ideoló-
gico de remercantilizar el bienestar social” (1999: 248).

Acompañan estas estrategias, la mercantilización de servicios públi-

cos estatales y la supresión de la noción de derechos sociales. Por su parte,
Pereyra considera que las transformaciones introducidas en el esquema de
la Seguridad Social implican: a) abandono del compromiso formal con el
pleno empleo por parte de los Gobiernos; b) disminución y/o reducción de
ritmo de crecimiento de los gastos sociales públicos; c) transformación de
los servicios sociales universales en atención pública selectiva y focalizada
a una demanda limitada a los carentes; d) se privilegia la lógica del contra-
to; e) retraimiento relativo de la participación del Estado en el proceso de
provisión social; y f) énfasis de la responsabilidad individual en contraposi-
ción a la responsabilidad del colectivo social junto al bienestar del ciudada-
no (Pereyra, 1999).
Consecuentemente, el paradigma dominante en materia de políticas
sociales actuales remite a la búsqueda de eficacia y eficiencia, a través de
la complementariedad entre política social y Organizaciones de la Sociedad
Civil (García Delgado, 2002), focalizando, conteniendo, individualizando las
manifestaciones de la “cuestión social”.
Distintos factores explican el auge de las Organizaciones de la So-
ciedad Civil y su participación en la atención de los “problemas sociales”.
30 Adriana E. Rossi – Manuel W. Mallardi

Así, se coincide en mencionar la reapertura y consolidación democrática en

los países de América Latina, los procesos de descentralización y la
redefinición del papel del Estado en cuanto a formulación de políticas y
programas sociales. Justamente y en cuanto al contexto político, Guarino
(1995), intenta dar un argumento acerca de las posibilidades limitadas de
intervención de la Sociedad Civil, en tanto señala que:

“ las ONG´s que actuaron desde la década de los 70 y media-

dos de los 80 (no lograron)...articular una imagen pública de-
bido a las restricciones dictatoriales impuestas por los regíme-
nes dictatoriales a sus actividades...han aparecido en estos
últimos años ante la opinión pública mostrando sus productos
y planteando sus propuestas. Fue necesario para ello transitar
un largo proceso de aprendizaje para lograr incorporar a sus
prácticas, mecanismos más idóneos para promover sus ac-
ciones, negociar sus propuestas y lograr tener una imagen
pública acorde con sus actos”. (1995:156)

En las últimas décadas, además de la “clásica” intervención estatal

sobre la “cuestión social”, caracterizada como se anticipó, por la
implementación continua de políticas sociales especificas y parcializadas
que atienden los conflictos de manera fragmentada (Netto, 1997), se pro-
duce un proceso que transfiere responsabilidades desde el Estado hacia la
Sociedad Civil, afectando tanto a las prestaciones como a las lógicas que
subyacen a las mismas (Montaño, 2003). Al respecto Iamamoto (2007)
afirma que en la actualidad se produce la tensión entre la defensa de los
derechos sociales universales y la mercantilización y re-filantropización de
la atención de las necesidades sociales. Se produce entonces, la transfe-
rencia de la prestación de los servicios sociales a distintos segmentos de la
sociedad civil, mientras que aquellos que pueden generar ganancia son trans-
feridos al mercado.
Consecuentemente, sostiene Montaño, se traslada la legitimación del
orden vigente desde el espacio del Estado hacia la Sociedad Civil y/o mer-
cado, surgiendo dos nuevas lógicas: de la competencia y de la solidari-
dad. De este modo, se “promueve el pasaje de las ‘cuestiones económi-
cas’ (‘despolitizadas’) del Estado para el mercado, las cuestiones so-
ciales se volcarían del Estado para el llamado ‘tercer sector’, mante-
CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL 31

niendo en el espacio estatal los procesos ‘políticos formales’ y algún nivel

de intervención social (‘des-economizados’)” (Montaño, 2003: 112).
A su vez, factores externos (e “interesados”), contribuyen a otorgar
una visión positiva de las Organizaciones de la Sociedad Civil. En este sen-
tido, nos referimos a la importancia del aporte y apuesta que efectuaron los
organismos internacionales, los cuales, como señala Rabotnikof (2001):

“ en casi todos los programas compensatorios las ONGs

aparecen como los interiores más sólidos y confiables, como
efectivas y eficientes para el reparto de servicios en las co-
munidades marginales y se las valora para promover la auto-
suficiencia y el “empowerment”, la participación y el desarro-
llo de los grupos de base. Los bancos parecen estar convenci-
dos que los proyectos llevados a cabo por este tipo de organi-
zaciones serán menos costosos y tendrán una cobertura uni-
versal” (2001:18)

En esta línea que algunos autores denominan gerencialista, se

enmarcan quienes postulan la crisis del modelo social burocrático del Es-
tado y las demandas instaladas por la globalización, enfatizan en nuevas
modalidades de políticas públicas y su consecuente administración, de lo
cual resulta se produce el crecimiento de formas asociativas surgidas en el
seno de la sociedad civil, no privadas ni estatales, sino organizaciones pú-
blicas no estatales que se instalan como una dimensión clave en la vida
social del nuevo siglo (Bresser Pereira y Cunill Grau, 1998).
Por su parte, Grassi (2003), analizando las Organizaciones de la So-
ciedad Civil a partir de la reducción del Estado en la década de 1990, donde
caracteriza los procesos de tercerización de las intervenciones sociales,
que implican la delegación a terceros (las Organizaciones de la Sociedad
Civil o no gubernamentales o sin fines de lucro) de parte de los servicios no
rentables, remarca la lógica de la filantropía que sustenta la intervención,
basada en aspectos como la buena voluntad, los sentimientos y/o intereses
de particulares. Lejos de constituirse como organizaciones diferenciadas
del Estado, la autora sostiene que dicha tercerización implica el
financiamiento de algunas instituciones o de algunos programas de las mis-
mas, la canalización de programas propios por vías de estas organizaciones,
como así también la creación de organizaciones promovidas por distintas
32 Adriana E. Rossi – Manuel W. Mallardi

instancias estatales (Grassi, 2003).

En la misma línea Montaño (2005) sostiene que:

“la función social de respuesta a las refracciones de la “cues-

tión social” deja de ser, en el proyecto neoliberal, responsabi-
lidad privilegiada del Estado, y por medio de éste, del conjunto
de la sociedad, pasando ahora a ser una autorresponsabilidad
de los propios sujetos portadores de necesidades, y de la ac-
ción filantrópica, ‘solidaria voluntaria’, de organizaciones e
individuos.” (Montaño, 2005: 38)

A partir de esta caracterización, se considera pertinente concluir el

presente apartado, sintetizando las principales características que se evi-
dencian en la intervención que las Organizaciones de la Sociedad Civil rea-
lizan sobre las manifestaciones de la “cuestión social”.
Como se ha adelantado anteriormente la intervención social
hegemónica de las Organizaciones de la Sociedad Civil remite fundamen-
talmente en este contexto a la ejecución de servicios sociales. Las caracte-
rísticas de tales servicios sociales dependen, en su esencia, del origen de
los mismos, dentro de lo cual se pueden distinguir al menos tres posibilida-
des: de la misma organización-de otra organización de la Sociedad Civil o
del propio Estado.
En este sentido es preciso efectuar algunas distinciones. Por un lado
y como se adelantó, existe un proceso de tercerización en la relación Esta-
do - Sociedad, que implica la transferencia de propuestas estatales para
que sean ejecutadas por tales organizaciones, reservándose el primero las
tareas de supervisión/monitoreo sobre las segundas. Generalmente, la su-
cesión de convenios promovidos por el Estado para que las Organizaciones
de la Sociedad Civil reciban transferencia financiera, implica un proceso
que va, desde el inicio, del financiamiento concreto de proyectos de las
propias organizaciones, hacia la participación en la selección de los perfiles
de los recursos humanos, en la capacitación de los mismos, la transferencia
de metodología de intervención e influencia directa sobre el destino de los
fondos financiados. La resultante, por mayoría observada, es que se actúa
como si las organizaciones fueran parte de la órbita estatal, no sólo gene-
rando una dependencia económica, como hasta entonces, sino también ideo-
lógica y metodológica. Las Organizaciones de la Sociedad Civil pasan de
CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL 33

ocupar un lugar ajeno al Estado a la figura que Petras (2004) denomina

como “contratistas privados del Estado”, lo que disminuye costos operativos,
salariales, etc., y por otro lado, favorece los procesos de precarización la-
boral de los miembros de las organizaciones, aspecto que si bien importan-
te, escapa a los objetivos del presente trabajo.
Los bajos niveles de autonomía que se generan en las organizaciones
a partir de este tipo de relación con el Estado, lleva a complejizar la genera-
lizada afirmación que dichas organizaciones intervienen en su totalidad mo-
vidos por la lógica de la solidaridad, caridad o filantropía. Si bien tales fun-
damentos permean los aspectos esenciales de las propuestas estatales que
se ejecutan en dichas organizaciones, principalmente en lo que respecta a
la relación con los usuarios, la lógica hegemónica de intervención en gene-
ral responde a los parámetros estatales, que no siempre remiten al respeto
y satisfacción de derechos sociales. En este sentido se reproduce la lógica
y estrategias de intervención definidos en instancias estatales, con escaso
margen de autonomía de parte de las organizaciones de la sociedad civil, lo
que lleva a cuestionar el carácter de alternativos y propositivos con que se
las caracteriza o se considera desde el rol deseable que debieran desempe-
ñar este tipo de organizaciones.
Para las consideraciones precedentes, se puede señalar que el uni-
verso considerado3, mayoritariamente se compone de organizaciones sur-
gidas en el proceso de descentralización que ha caracterizado a los años 80
y de desconcentración de macro instituciones, donde una de las condicio-
nes ha sido la existencia de organizaciones de la sociedad civil que acompa-
ñen y custodien la ejecución de las políticas que se definen en la instancia
estatal, como garantía de transparencia y de eficiencia, a partir de las con-
notaciones positivas con que se dota a estas organizaciones de la esfera no
estatal.
Otro caso es el de aquellas organizaciones que, habiendo definido y
sostenido como misión el bien público, subrayan su accionar en los términos
de la acción filantrópica, solidaria y voluntaria y acompañan los procesos
que lleva a cabo el estado a través de sus organizaciones, generando con
esto un tipo de “contrato” que las coloca en un delicado límite de lo
_____________________
3
Tratase de un universo integrado por 433 Organizaciones Públicas no estatales productoras de
servicios sociales con alojamiento y sin alojamiento, destinados a terceros y que se distribuyen
en 19 Municipios de la región centro de la Provincia de Buenos Aires, correspondiendo al área
de influencia de la UNCPBA.
34 Adriana E. Rossi – Manuel W. Mallardi

paraestatal.
Sin embargo, las consideraciones precedentes no deben en forma
alguna conducir a negar los procesos históricos de intervención por parte
de las Organizaciones de la Sociedad Civil en el ámbito de lo social. Los
impulsos son variados y los motivos de su constitución también. Sin embar-
go, se privilegia, como se anticipó la caridad y/o filantropía la lógica de la
solidaridad.4 Consecuentemente, las manifestaciones de la “cuestión so-
cial” atendidas, los criterios de selección de los usuarios y las característi-
cas de los servicios sociales, reflejan visiones que en su mayoría obscurecen
la noción de derechos sociales, visualizando la causa de los “problemas
sociales” en la individualidad de los sujetos.
Se trata de una configuración sobre la génesis de los situaciones que
afectan a las personas que dista de reflejar la procesualidad social, por lo
cual no todos los sujetos se encuentran en condiciones de merecer la asis-
tencia, que reviste el carácter de ayuda, por lo cual se aplican criterios de
selección que van desde el lugar de residencia de la persona 5, los motivos
por los cuales presenta tal situación y las formas de comunicarse con la
organización, es decir grados de sumisión y resignación por ser afectado
por dicho “problema social”.
Pero, por otro lado, existe un número importante de Organizaciones
de la Sociedad Civil que intervienen incidiendo en el desarrollo de las polí-
ticas públicas, teniendo distintas funciones asignadas/asumidas en los dis-
tintos momentos de su desarrollo. Brevemente, se puede afirmar, siguiendo
los planteos de Villar (2003), que la participación de dichas organizaciones
en el proceso de las políticas públicas puede darse en cuatro posibles mo-
mentos: a) establecimiento de la agenda; b) formulación y promulgación; c)
implementación; y d) monitoreo y evaluación. Mientras que, siguiendo en el
plano de la incidencia, las organizaciones pueden participar en los siguien-
tes aspectos:

a) formulación de propuestas, mediante la promoción de acciones que

el gobierno debería realizar a partir de los criterios de las organizacio-
nes;
b) innovación: buscando que el gobierno replique en una mayor escala
_____________________
4
Al respecto véase: Montaño, C. 2003.
5
Tal criterio guarda una importante similitud con las características de la protección cercana
analizada en Castel, R. 1997.
CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL 35

propuestas que han sido positivas en las escalas de intervención de las

organizaciones;
c) provisión de servicios: dentro de las políticas públicas, las organiza-
ciones pueden ejecutar o proveer servicios sociales; y
d) monitoreo de las políticas públicas: implica el seguimiento y el control
en el desarrollo de las políticas sociales.

Muchos de estos procesos se visualizan a través de la existencia de distin-

tos escenarios de gestión asociada (Poggiese y Francioni, 1993)
operacionalizados en los procesos de toma de decisiones en las siguientes
posibilidades:

- Procesos que dejan en la/s Organización/es de la Sociedad Civil las

decisiones de acción que correspondan
- Procesos en donde las decisiones las toma el Estado, aunque la/s
Organización/es de la Sociedad Civil pueden participar aunque de modo
no vinculante.
- Procesos en donde las acciones a desarrollar se deciden de modo
consensuado entre el Estado y la/s Organización/es de la Sociedad Ci-
vil.

En la misma línea, Cabrero, citado en Rofman (2007) refiere a la

intensidad de la participación, mencionando tres posibilidades a) intensi-
dad baja: cuando los beneficiarios se posicionan más en función de recep-
tores; b) intensidad media: cuando los ciudadanos se convierten en suje-
tos actuantes mediante mecanismos de consultas, generación de propues-
tas y otras modalidades; y c) intensidad alta: cuando los ciudadanos y
beneficiarios asumen una participación estratégica, no sólo eran consulta-
dos sino que deciden en relación a la orientación y prioridades del progra-
ma.
Cabe señalar por último, la materialización de espacios que resultan
de la vinculación Estado-Sociedad Civil en relación a las políticas públicas,
con diferentes tipos de desarrollo y consolidación y que se resumen en lo
que señala Rofman (2007), identificando mecanismos concretos, a saber:
Mesas de concertación; Consultas públicas, referéndum; Presupuesto
participativo; Consejos asesores; Planes estratégicos; Organización
ejecutora; Gestión tercerizada de servicios; Proyectos socio-productivos;
36 Adriana E. Rossi – Manuel W. Mallardi

Gestión asociada; Agentes comunitarios; Consejos Consultivos; Entes re-

guladores; Audiencias públicas; y Auditoria ciudadana.

Consideraciones finales

El presente trabajo procuró señalar las tendencias generales que se

consideran pertinentes para analizar la participación de las Organizaciones
de la Sociedad Civil en la producción de servicios sociales para atender las
distintas manifestaciones de la “cuestión social” en la actualidad.
Para ello, se ha establecido un marco de referencia que en lugar de
fragmentar el análisis de dichas organizaciones, permita aprehender sus
particularidades en relación con las particularidades que adquiere la “cues-
tión social”, como así también las formas hegemónicas de intervención por
parte del Estado.
Por otra parte, se han considerado como tanto desde el propio Estado como
desde organismos internacionales, en diferentes momentos históricos se ha
favorecido el surgimiento y recreación de este tipo de organizaciones, a
partir de las políticas generadas para atender las manifestaciones de la
“cuestión social”.
La perspectiva analítica adoptada permitió entonces superar la vi-
sión de un supuesto nuevo ‘tercer sector’, diferente e independiente del
Estado y del Mercado, poniendo en jaque el propio término y la considera-
ción más aceptada respecto a la conformación de este “agrupamiento”. Se
pudo apreciar como la visión más hegemónica entiende que este sector
está compuesto por personas de buena voluntad que intervienen en lo so-
cial, negando de esta forma tanto la heterogeneidad dentro del propio “sec-
tor” en cuanto a misiones y fines, como y fundamentalmente despolitizando
el propio accionar de estas organizaciones.
A partir de analizar la innegable participación de las Organizaciones
de la Sociedad Civil, las cuales se recuperan en forma precedente a la
propia constitución del Estado, se ha incursionado en el análisis complejo
que adquiere la constitución de la esfera pública y que desde la compren-
sión de Estado ampliado, posibilita comprender las alianzas y articulaciones
del Estado restricto (o sociedad política) y las distintas Organizaciones de
la Sociedad Civil, donde se comparten formas hegemónicas de interven-
ción, permitiendo considerar dos instancias: estatal y no estatal.
CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL 37

De este modo, tanto los planteos de referentes teóricos sobre el tema

como la evidencia empírica permiten aseverar que las Organizaciones de la
Sociedad Civil en principio reproducen tanto en su comprensión y formula-
ción de problemas como y consecuentemente en la producción de servi-
cios, las mismas lógicas de fragmentación de la “cuestión social”, base
donde cobra especial relevancia para dar cuenta de los fundamentos de las
acciones la existencia de articulación o no con el Estado.
Del análisis general efectuado en la tríada “cuestión social”, políticas
sociales y organizaciones de la sociedad civil, se han podido distinguir al
menos dos tipos de grupos de organizaciones, que intervienen en forma
diferencial y que establecen, por tanto, diferentes tipos de vinculaciones
con el Estado. Así se ha considerado un subgrupo de organizaciones de la
sociedad civil que a lo largo de la historia han venido expresando una suerte
de “acople” con el Estado, manifiesto como brazos ejecutores de las políti-
cas sociales, con un límite muy difuso y escasos niveles de autonomía e
impacto en las políticas públicas.
Se trata, para el contexto del modelo denominado neoliberal, de las
organizaciones que se constituyen en contratistas del Estado, reforzando
los procesos de terciarización a los que se ha aludido en las consideraciones
precedentes, contribuyendo en muchos de los casos a la ampliación en la
producción de servicios, sostenidas fundamentalmente en la lógica
gerencialista que defiende el accionar a partir de las virtudes que señala,
propias del estilo de gestión o modo de hacer de estas organizaciones.
Sin embargo y como consideración final, resulta fundamental decir
que, en el heterogéneo universo de las organizaciones de la sociedad civil,
los variados mecanismos de articulación con el Estado, han permitido con-
cluir también que muchas de estas organizaciones, aún como ejecutoras de
políticas sociales estatales, trastocan la tradicional lógica solidaria que daba
sustento a sus intervenciones, incorporando la noción de ciudadanía, propia
del Estado democrático.
38 Adriana E. Rossi – Manuel W. Mallardi

Bibliografía

Bourdieu, P. y L. Wacquant.1995. Respuestas por una Antropología

reflexiva. México: Grijalbo.
Bresser Pereira, L. y N. Cunill Grau. 1998. “Entre el Estado y el mercado:
lo público no estatal”. En: Bresser Pereira y Cunill Grau (Eds). Lo
público no estatal en la reforma del Estado. Buenos Aires: Ed:
Paidós.
Castel, R. 1997. La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica
del salariado. Buenos Aires: Ed: Paidós.
Cortes, R. y Marshall, A (1999). “La reforma social de los noventa” en
Revista Desarrollo Económico, IDES, Vol. 39, Nº 154, Buenos Ai-
res
Coutinho, C. N. 1981. Gramsci. São Paulo: L&PM Editores.
Coutinho, C. N. 1997. Notas sobre cidadania e modernidade. Em: Praia
Vermelha Nº 1 – Escola de Serviço Social – Universidade Federal
do Rio de Janeiro, Brasil.
Coutinho, C. N. 1999. “Representación de intereses, formulación de políticas
y hegemonía”. En: Borgianni E. y Montaño, C.: La Política Social
Hoy. San Pablo: Cortez.
De Piero, S (1998).”Sin lugar en el tablero? El rol del Tercer Sector en el
nuevo espacio público”. III Jornadas internacionales sobre Estado
y Sociedad, la reconstrucción de la esfera pública. Buenos Aires.
De Souza Filho, R. 2001. Sociedade Civil: Gramsci e o debate
contemporâneo de inspiração habermasiana. Em: Praia Vermelha
Nº 4 – Escola de Serviço Social – Universidade Federal do Rio de
Janeiro, Brasil.
Frazer, N. 1997. Iustitia Interrupta. Reflexiones críticas desde la
posición “postsocialista”. Colombia: Siglo del Hombre Editores.
García Delgado, D. 1994. Estado y Sociedad, Buenos Aires: FLACSO-
Editorial Norma.
Garcia Delgado, D. 2002. “Organizaciones de la sociedad civil y política
social. El problema de la articulación”. Primer Congreso Nacional
de Políticas Sociales. Universidad Nacional de Quilmes. Buenos
Aires.
González Bombal, I. 1995. “¿Entre el Estado y el Mercado? Ong´s y Socie-
dad civil en la Argentina”. En Thompson, A. (Comp). Público/pri-
CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL 39

vado. Las organizaciones sin fines de lucro en la Argentina.

Buenos Aires: Ed. Losada.
Gramsci, A. 1981. Cuadernos de la Cárcel (tomo 2)- México: Ediciones
Era.
Gramsci, A. 1992. Antología.. México: Siglo Veintiuno editores.
Gramsci, A. 2003. Notas sobre Maquiavelo, sobre la política y sobre el
Estado moderno. Buenos Aires: Nueva Visión.
Grassi, E. 2003. Políticas y problemas sociales en la sociedad neoliberal.
La otra década infame. Buenos Aires: Espacio Editorial.
Guarino, P. 1995. “Los dilemas de las ONG´s en América Latina”. En:
ABONG (Eds). Construindo nossa agenda comum. San Pablo:
Asociación Brasilera de ONG´s.
Iamamoto, M. 2007. Serviço social em tempo de capital fetiche. Capital
financeiro, trabalho e questão social. San Pablo: Cortez Edito-
ra.
Laurell, A. C. 1999. “Avanzar al pasado: la política social del neoliberalismo.”
En Borgianni y Montaño: La Política Social Hoy. San Pablo:
Cortez Editora.
Malimacchi, F. 1986. Algunas reflexiones sobre el rol de las ONG´s en
la actual coyuntura de la Sociedad y el Estado en la Argenti-
na. Buenos Aires. Ed: Primer Foro Nacional de ONG´s. Docu-
mento.
Minujin, A. 1993. Desigualdad y exclusión. Buenos Aires: UNICEF/
Losada.
Montaño, C. 2003. ”De las lógicas del Estado a las lógicas de la sociedad
civil y del mercado: Crítica al “tercer sector” y al nuevo trato a la
“cuestión social”. En: Montaño, Borgianni y Guerra. (orgs.) Servi-
cio Social Crítico. Hacia la construcción del nuevo proyecto
ético-político profesional. San Pablo: Cortez Editora.
Montaño, C. 2005. Tercer Sector y Cuestión Social. Crítica al patrón
emergente de intervención social. San Pablo: Cortez Editora.
Morales, C. 1998. “Suministro de servicios sociales a través de
organizaciones públicas no estatales”. En: Bresser Pereyra, L. y
N. Cunill Grau (Edit.) Lo público no estatal en la reforma del
Estado. Buenos Aires: PAIDOS.
Netto, J. P. 1997. Capitalismo Monopolista y Servicio Social. San Pablo:
Cortez Editora.
40 Adriana E. Rossi – Manuel W. Mallardi

Ortega, C. 1995. “Situación actual en América Latina”. En: ABONG (Ed.).

Construindo nossa agenda comum. San Pablo: Asociación
Brasilera de ONG´s.
Pereyra, P. A. P. 1999. “La política social en el contexto de la seguridad
social y del Welfare State: la particularidad de la asistencia social”
En: Borgianni E. y Montaño, C.: La Política Social Hoy. San
Pablo: Cortez Editora.
Petras, J. y H. Veltmeyer. 2004. Las dos caras del imperialismo: Vasallos
y guerreros. México: Grupo Editorial Lumen.
Poggiese H. y Francioni, M. del C. 1993. Escenarios de Gestión Asocia-
da y Nuevas Fronteras entre el Estado y la Sociedad. Buenos
Aires: FLACSO
Portelli, H. 1992. Gramsci y el bloque histórico. México: Siglo veintiuno
editores.
Rabotnikof, N. 2001. La caracterización de la Sociedad Civil. Perspec-
tiva de los bancos multilaterales de desarrollo. Revista Nueva
Sociedad Nº 171.
Rodríguez López, J. 2005. Tercer Sector. Una aproximación al debate
sobre el término. Revista de Ciencias Social (RCS) – Vol. XI, Nº
3.
Rofman, A. 2007. Participación de la sociedad civil en políticas públi-
cas: una tipología de mecanismos institucionales participativos.
En: Conferência da Rede Regional América Latina e Caribe da
International Society for Third Sector Research (6.: 2007: Salva-
dor, BA) Anais [da] VI Conferência da Rede Regional América
Latina e Caribe da International Society for Third Sector Research,
Salvador, BA, 8 a 11 de novembro de 2007. – Salvador: CIAGS/
UFBA, 2007. 000p.: il.
Rozas, M. 2001. La Intervención Profesional en relación con la Cuestión
Social. El caso del Trabajo Social. Buenos Aires: Espacio Editorial.
Sarachu, G. 1999. Ausencias y olvidos en el debate sobre el “tercer
sector”: algunas anotaciones para la reflexión del Servicio
Social. Revista Serviço Social & Sociedade. Nº 59 – Año XX. San
Pablo: Cortez Editora.
Siede, V. 2003. La concepción de Estado ampliado en Gramsci. Mate-
rial de Cátedra – UNLu, Buenos Aires: Mimeo.
Texier, J. 1975. Gramsci: teórico de las superestructuras. Acerca del
CAPITULO 1 - ESFERA PUBLICA, CUESTION SOCIAL 41

concepto de sociedad civil. México: Ediciones de Cultura popu-

lar.
Thompson, A. (Comp) 1995. Público/privado. Las organizaciones sin
fines de lucro en la Argentina. Buenos Aires: Ed. Losada.
Torrado, S. 1998. “La cuestión social”, en Lejtman R. (comp.): Quince
años de democracia, Buenos Aires: Grupo editorial Norma.
Vasconcelos, E. M. 1999. “Estado y políticas sociales en el capitalismo: un
abordaje marxista.” En: Borgianni E. y Montaño, C.: La Política
Social Hoy. San Pablo: Cortez Editora.
Vieira, E. 1999. “Política Social, política económica y método” En: Borgianni
E. y Montaño, C.: La Política Social Hoy. San Pablo: Cortez
Editora.
Vieira, L. 1998. “Ciudadanía y control social”. En: Bresser Pereira y Cunill
Grau (Eds). Lo público no estatal en la reforma del Estado.
Buenos Aires: Editorial Paidós.
Villar, R. 2003. “Introducción: De la participación a la incidencia de las
Organizaciones de la Sociedad Civil en las políticas públicas”. En:
González Bombal, I. y Villar R. (Comp.). Organizaciones de la
Sociedad Civil e incidencia en políticas públicas. Buenos Ai-
res: Libros del Zorzal.
Viveros, F. 1997. Sobre el régimen legal de las Organizaciones de Be-
neficio Público o como en realidad fortalecer la sociedad ci-
vil. S/D.
Ziccardi, A. 2001. “Las ciudades y la cuestión social.” En: Ziccardi, A.
(Comp.) Pobreza, desigualdad social y ciudadanía. Los límites
de las políticas sociales en América Latina. Buenos Aires: CLACSO.
42