C Viii: Apítulo

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Capítulo VIII
LA REFORMA JUDICIAL EN MÉXICO:
¿DE DÓNDE VIENE?, ¿HACIA DÓNDE VA?*
I. Introducción
Durante las dos décadas anteriores, los países de América Latina se han visto
forzados a reorientar sus políticas económicas hacia mercados cada vez más
abiertos e integrados, y muchos de ellos han retornado a la democracia des-
pués de un periodo de gobierno militar o, como en el caso de México, des-
pués de décadas de gobierno autoritario. En este contexto, la reforma judicial
y el Estado de derecho se consideran como elementos indispensables para
consolidar la liberalización económica y la democratización política.793 En
consecuencia, muchos países latinoamericanos han iniciado un proceso de
transformación de sus sistemas judiciales, frecuentemente con la promoción
y el apoyo de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Uni-
dos (USAID) y los organismos financieros internacionales, como el Banco
Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo. Si bien los resultados no
han sido satisfactorios hasta ahora,794 es improbable que el proceso de refor-
ma se detenga por completo, en la medida que se siga viendo como pieza de
un proceso más amplio de modernización institucional.
En México, el Poder Judicial, más que tercer poder, era considerado
un poder de tercera, es decir, que no actuaba en relación de paridad con
el Ejecutivo y el Legislativo, sino que ocupaba un tercer sitio en términos
de autoridad institucional, prestigio social y recursos económicos. En otro
trabajo he intentado documentar de qué manera los factores históricos, las
realidades políticas y los constreñimientos operativos contribuyeron a la de-
*
El autor agradece los comentarios y observaciones de José Antonio Caballero, Miguel
Carbonell, José Ramón Cossío, Joaquín González Casanova, Jacqueline Martínez; del mismo
modo agradece también las numerosas observaciones de los editores del texto en inglés, en
especial a Erik Jensen. Por último, se declara en deuda con María Antonia Mendieta Bello por
su inestimable ayuda para obtener y procesar los datos que se presentan en el Cuadro 8.2.
793
Carothers (1998).
794
Hammergren (1998, 21 y ss.), Prillaman (2000, 8, 163 y ss.), Pásara (2002, 369 y ss.).
317
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Instituto de Investigaciones Jurídicas
318 HÉCTOR FIX-FIERRO
bilidad relativa del Poder Judicial en México hasta tiempos recientes.795 Sin
embargo, el descuido oficial de la administración de justicia empezó a cam-
biar paulatinamente en los años ochenta. En 1987, por ejemplo, se produjo
una reforma constitucional que no solamente confirió mayores facultades a
la Suprema Corte de Justicia y al Poder Judicial de la Federación, sino que
también incorporó en la Constitución garantías y lineamientos mínimos
para los Poderes Judiciales de las entidades federativas. Pero lo más impor-
tante es que el Poder Judicial de la Federación comenzó a recibir mayores
recursos financieros, si bien en un inicio esto fue producto de una decisión
presidencial y no de la política judicial. Así, el ex presidente Miguel de la
Madrid nos ofrece el siguiente testimonio sobre la relación del Ejecutivo con
el Poder Judicial federal durante su periodo de gobierno (1982-1988):
Fue norma de mi gobierno el respeto a la integridad e independencia del

Poder Judicial. En los primeros días de mi mandato, visité la Suprema Cor-
te de Justicia para informar a ese poder de mis intenciones de contribuir a
fortalecerlo e implanté la costumbre de asistir a escuchar el Informe Anual
de Labores del Presidente de la Suprema Corte, en correspondencia a su ha-
bitual presencia en la presentación del Informe Anual del Presidente ante el
Congreso de la Unión [...] Durante mi gobierno respeté las facultades presu-
puestarias del Poder Judicial Federal y se elevaron de manera sustancial sus
percepciones y los recursos para mejorar sus instalaciones.796
Este mismo fenómeno se ha observado, en tiempos más recientes, en

los Poderes Judiciales de las entidades federativas. Esto les ha permitido a
esos tribunales revertir los signos más visibles de decadencia y abandono, así
como iniciar un proceso de rápida modernización.
Al tiempo que van echando raíces las reformas económicas y políticas,
una sociedad más compleja y plural se siente dispuesta a plantear mayores
demandas y expectativas hacia el sistema jurídico. Por ello, la idea de “Es-
tado de derecho” se ha convertido en una especie de estribillo que se repite
en el discurso público cada vez que se ponen al descubierto las fallas de la
autoridad. Resulta explicable que en tal clima social los tribunales estén des-
tinados a convertirse en actores centrales de la vida pública, en la medida
Véase el Capítulo VII en este volumen.

795
De la Madrid (1998, 24, 25). A partir de este testimonio podría sentirse la tentación de
796
pensar que las convicciones o caprichos personales del Presidente de la República fueron la
razón principal para que se incrementaran los recursos del Poder Judicial. Sin embargo, es
un hecho que el gobierno del presidente De la Madrid no sólo puso en marcha la liberaliza-
ción económica, sino que llevó adelante una política bastante sistemática de reforma jurídica
y judicial. Véase Sáenz Arroyo (1988, 137-296).

EL PODER DEL PODER JUDICIAL Y LA MODERNIZACIÓN JURÍDICA... 319
en que sean convocados a resolver un amplio abanico de cuestiones sociales.

Y la reforma judicial adquiere mayor prominencia e impulso en la agenda
pública tan pronto empiezan a hacerse visibles las deficiencias de la admi-
nistración de justicia misma.
Esto es lo que parece estar sucediendo ahora en México. Sin duda, los
tribunales enfrentan nuevos desafíos cada día. Sus resoluciones se vuelven
cada vez más visibles y controvertidas. Un ejemplo entre muchos es el que
ofrece la sentencia de la Suprema Corte de Justicia que sostuvo la legalidad
de la capitalización de intereses en los contratos crediticios con los ban-
cos.797 Desde un punto de vista técnico, la Corte se limitó a resolver cuál
de las tesis contradictorias que al respecto habían dictado los Tribunales
Colegiados de Circuito debía prevalecer y su sentencia no iba a afectar los
asuntos ya iniciados o concluidos. Sin embargo, ante la opinión pública el
asunto se presentó como una batalla épica que decidiría el destino de 10
millones de deudores empobrecidos frente a unos cuantos banqueros ricos.
La resolución no fue unánime; tres ministros (Castro y Castro, Díaz Rome-
ro, Silva Meza) votaron en contra de algunos de los puntos resolutivos adu-
ciendo razones de equidad y justicia. El movimiento de deudores llamado
“El Barzón” organizó protestas en varias ciudades y, junto con el Partido de
la Revolución Democrática (PRD), planteó la posibilidad de iniciar juicio
político contra los ministros de la mayoría, pretensión que no prosperó.798
Si bien la sentencia de la Corte no resolvió el problema de fondo, fue una
pieza muy importante dentro de un proceso de debate público y de reforma
económica e institucional que no ha concluido del todo.
Los jueces mexicanos no están acostumbrados a ser objeto de atención
pública, pero su creciente visibilidad los ha expuesto al torbellino de la opi-
nión pública, obligándolos a tomar conciencia de las trampas que encierra
la comunicación de masas. Si bien la mayoría ha de sentirse todavía incó-
moda con el nuevo estado de cosas, sus líderes lo han visto como una buena
oportunidad para hacer avanzar la agenda judicial, y lo que es más impor-
tante, para pedir mayores recursos económicos. Hasta ahora, los políticos
han estado más o menos dispuestos a satisfacer sus demandas, pues están
conscientes de que los problemas de la administración de justicia preocupan
especialmente a la opinión pública.
A continuación se exponen algunos hechos —sin precedentes en la are-
na política— en los que ha participado de manera prominente la Suprema
Véase Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, 9ª época, vol. VIII, octubre
797
1998, pp. 5, 6, 335, 365-384.

Véase el recuento en De Grammont (2001, 211 y ss., 227 y ss.).
798

Corte de Justicia y que muestran tanto el nuevo poder que ésta ha adquirido
como sus límites:
En 1999, el presidente de la Suprema Corte, con el apoyo de los demás
ministros, logró convencer al Presidente de la República y al Congreso de la
Unión de la aprobación de una reforma constitucional que revertía algunos
aspectos importantes de la reforma judicial de 1994, sometiendo al Conse-
jo de la Judicatura Federal al control de la propia Corte. De este modo, la
Suprema Corte recobró parte de la autoridad e influencia dentro del Poder
Judicial de la Federación que había perdido a manos del Consejo. Debe
hacerse notar que el Presidente de la República en aquel entonces era el
mismo que propuso la reforma de diciembre de 1994.
A fines del mismo año, la Suprema Corte, por iniciativa propia,799 esta-
bleció una comisión integrada por jueces federales, abogados y académicos
que se encargaría de elaborar un proyecto de nueva Ley de Amparo. La
comisión trabajó arduamente durante un año, analizando y sistematizando
varios cientos de propuestas presentadas por la profesión jurídica. El pro-
yecto elaborado por la comisión fue presentado y discutido en un congre-
so jurídico nacional a fines del 2000 y, después de una revisión a cargo de
los ministros mismos, se hizo llegar a las instancias correspondientes.800 El
proyecto contiene importantes innovaciones técnicas, pero el aspecto más
significativo es que se propone dar mayor fuerza a las resoluciones del Poder
Judicial a través de la declaración general de inconstitucionalidad y de la
llamada declaración de interpretación conforme. Aunque la doctrina se ha
pronunciado desde hace tiempo sobre la conveniencia de estos cambios,801
hasta comienzos de 2003 ni el Presidente de la República ni los miembros
Congreso de la Unión habían adoptado formalmente el proyecto. Este re-
chazo tácito a la aprobación del proyecto de la Corte puede deberse a la
existencia de temas públicos de mayor urgencia, así como a la necesidad de
examinar con cuidado la propuesta misma, pero quizá se deba también a
una cierta resistencia a otorgar aún mayor poder y más recursos a los tribu-
nales federales.
Finalmente, a fines del año 2000, el presidente de la Suprema Corte,
ministro Genaro David Góngora Pimentel, empezó a señalar públicamente
su desacuerdo con el proyecto de presupuesto judicial para el año 2001. En
su informe de labores correspondiente a ese año dijo lo siguiente:
En 1995 el Presidente de la República anunció públicamente que enviaría al Congreso

799
un proyecto de nueva Ley de Amparo, promesa que nunca se cumplió.

Véase SCJN (2001).
800
Véase el análisis detallado del proyecto de nueva Ley de Amparo de Zaldívar Lelo de
801
Larrea (2002).

Lo diré muy claro: hacen falta más recursos personales y materiales, esto es, más dinero en
el presupuesto, para contar con más jueces, más tribunales, mayor capacitación del personal
y más herramientas modernas, como computadoras y otros instrumentos de trabajo [...] Sin
exagerar, tenemos un presupuesto más que tercermundista, si consideramos
que no alcanza ni el 1% respecto del Presupuesto de Egresos de la Federa-
ción, mientras las necesidades son enormes en materia de planta judicial, ins-
talaciones y materiales de trabajo. Además, resulta políticamente escandaloso
que en un Estado cada vez más desarrollado, incluso miembro de la OCDE,
sus tribunales de justicia sigan a la cola de los presupuestos públicos y, como
consecuencia, no se diferencian en muchos aspectos de los de principios de
siglo.802
La estrategia de confrontación que siguió el presidente de la Corte para

obtener un aumento considerable de los recursos asignados al Poder Judicial
de la Federación rindió frutos, pues el presupuesto judicial federal aproba-
do para 2001 aumentó casi 90 por ciento en términos reales respecto del
presupuesto del año 2000, un incremento que resulta tanto más notable
por cuanto se produjo en momentos de austeridad fiscal.803 Más aún, hasta
la conclusión de su periodo como presidente de la Suprema Corte a fines
de 2002, el ministro Góngora Pimentel estuvo promoviendo una propuesta
para otorgar un porcentaje fijo del presupuesto federal al Poder Judicial,
para ponerlo a salvo de negociaciones y vaivenes políticos. Dicha propuesta
no ha prosperado hasta ahora y tampoco parece probable que lo haga en
un futuro cercano.
Paradójicamente, la mayor visibilidad pública de la administración de
justicia ha oscurecido los aspectos menos políticos de la reforma judicial,
así como también el hecho de que existe escasez de estudios empíricos que
evalúen los avances logrados hasta el momento, si bien esto empieza a cam-
biar.804 Este trabajo tiene por objeto proponer una primera evaluación en tal
sentido, aunque el carácter fragmentario, e incluso anecdótico, de los ele-
mentos de evaluación existentes no permiten más que un repaso impresio-
nista. Sin embargo, tal evaluación resulta esencial antes de poder plantear
la cuestión de la dirección que pueda, o deba tomar, la reforma judicial en
SCJN (2000, 21; énfasis en el original).

802
Véase Tabla 8.2, infra.

803
Como primera evaluación de los tribunales agrarios establecidos en 1992, véase Zepe-
804
da (1999). Concha Cantú y Caballero Juárez (2001) ofrecen el primer estudio socio-jurídico
panorámico de los Poderes Judiciales de las entidades federativas. Véase también Sarre y Ló-
pez Ugalde (2002), el cual examina la eficiencia de los Poderes Judiciales locales en el cobro
de créditos y deudas monetarias.

México en el futuro próximo. No obstante, también resulta necesario dar

cuenta del proceso de reforma mismo, pues hasta ahora no se advierte que
éste haya sido explicado de manera satisfactoria, lo cual sólo puede lograrse
desde un análisis más amplio que el estrictamente jurídico. En este sentido,
resulta esencial examinar los diversos factores estructurales y circunstancia-
les que concurrieron en la propuesta y aprobación de la llamada “reforma
judicial de 1994” y sus secuelas, así como identificar a los actores principales
y los intereses que pretendían realizar.
El siguiente apartado (II., infra) se propone ofrecer algunas respuestas al
planteamiento anterior a través del análisis del contexto social de los cam-
bios recientes en los sistemas jurídico y judicial en México. Conviene adver-
tir que la explicación que se desarrolla más adelante, más que un análisis
en términos de los intereses y estrategias de actores sociales e instituciones
como causas de los cambios operados en el Poder Judicial, es una explica-
ción ex post de la racionalidad global de esos cambios. Dicho en otras palabras:
sin menospreciar la importancia de dichos intereses y estrategias, se trata
de identificar los factores generales que permiten entender e interpretar el
inicio y la trayectoria de la reforma judicial en nuestro país. A modo de cír-
culos concéntricos, dichos factores van desde los procesos de cambio socio-
demográfico hasta la tecnología jurídica utilizada en las reformas, pasando
por las profundas transformaciones de la política y la economía de las últi-
mas décadas.
Se ha dicho que la “independencia”, la “eficiencia” y el “acceso” repre-
sentan los “tres componentes que constituyen un Poder Judicial sano”.805 En
consecuencia, pueden ser vistos como variables clave que en conjunto de-
terminan si un programa de reforma tiene éxito o no. Tales criterios serán
utilizados para los propósitos del análisis que se desarrolla en el tercer apar-
tado de este trabajo (III., infra). Sin embargo, dado que solamente parecen
abarcar las dimensiones institucional y organizacional del Poder Judicial,
resulta necesario abordar también, de manera explícita, la dimensión de los
recursos humanos (el capital humano, como se dice ahora), una dimensión
que recorre transversalmente los otros tres componentes.
En términos generales, resulta obvio que el Estado de derecho no
puede consolidarse sin jueces que estén dispuestos a internalizar sus res-
ponsabilidades hacia el desarrollo del sistema jurídico en una sociedad
democrática (tarea que rara vez han cumplido en América Latina), y ello
requiere algo más que una formación profesional adecuada. Sin embargo,
Prillaman (2000, 16). Estos tres criterios son utilizados también por Concha Cantú y
805
Caballero Juárez en su propuesta de estudios y reformas futuros (2001, 304 y ss.).

en México existe una razón particular más. El sistema jurídico mexicano

ha experimentado cambios muy importantes en las dos décadas anterio-
res, pero la enseñanza del derecho y la profesión jurídica, en sus distintas
ramas, parecen ser los sectores que menores transformaciones han expe-
rimentado.806
Así, no obstante el hecho de que la de derecho es la profesión que cuen-
ta con más estudiantes en el nivel licenciatura desde hace algunos años, no
parece haber, por otro lado, suficientes profesionistas jurídicos, ni en nú-
mero ni en calidad, para sostener adecuadamente la nueva infraestructura
jurídica. Además, hay que tomar en cuenta que en el proceso de transición
democrática no se ha producido una ruptura que tuviera por efecto la sus-
titución acelerada de las elites política y jurídica del país, como ha ocurrido
en otras latitudes. Por ello, no resulta sorprendente que, según numerosos
observadores, muchos jueces continúen comportándose de acuerdo con una
mentalidad muy tradicional y formalista que les permite evitar la respon-
sabilidad de tomar sus propias decisiones,807 o que se señale insistentemen-
te que carecen todavía de las herramientas conceptuales y analíticas para
abordar y resolver los nuevos problemas que se les plantean.808 Por tanto, la
cuestión relevante aquí no consiste en determinar si los jueces se ajustan o
no a algún perfil judicial ideal, sino que más bien hay que preguntarse hasta
qué punto los elementos institucionales y organizacionales de la reforma ju-
dicial, junto con su entorno social y profesional, ofrecen los incentivos apro-
piados para “producir” el tipo de juez y la clase de resoluciones judiciales
que espera actualmente la sociedad mexicana.
El apartado final de este trabajo (IV., infra) examinará brevemente al-
gunas de las deficiencias actuales de la reforma judicial en México, la pro-
babilidad de que ésta continúe en el futuro y, lo que es más importante, los
cambios que podrían introducirse a fin de poder contar con los jueces y
abogados que se requieren para consolidar el Estado de derecho en México.
A largo plazo, sin embargo, mucho mayor peso tendrá una nueva definición
del papel que deben desempeñar los tribunales, definición que corresponde,
en última instancia, a la sociedad mexicana.
806
Esto es lo que trata de mostrar el panorama sobre el cambio jurídico en México entre
1970 y 1999 que ofrecen López Ayllón y Fix-Fierro (2000).
807
Así, varios de los testimonios recogidos en López Ayllón y Fix-Fierro (2000, 218-219).
808
Así, en relación con los ministros de la Suprema Corte de Justicia Cossío (2002, 139
y ss.).

II. La reforma judicial en México:

un ensayo de explicación
El objetivo de este apartado es ofrecer una breve explicación de la reforma ju-

dicial de 1994, así como de los principales factores que contribuyeron a ella.
1. ¿Golpe al sistema o “Big Bang”? La reforma judicial de 1994
El 5 de diciembre de 1994, a escasos días de haber tomado posesión de

su cargo, el presidente Ernesto Zedillo, en cumplimiento de una promesa
de campaña,809 envió al Senado de la República una iniciativa de reforma a
varios artículos de la Constitución federal en relación con el sistema de jus-
ticia. Además de innovaciones importantes en el ámbito de la procuración
de justicia y la seguridad pública, la iniciativa proponía también cambios
significativos a la estructura y funciones del Poder Judicial de la Federación.
De manera específica, se definía una nueva composición para la Suprema
Corte, al tiempo que se ampliaba su competencia en cuestiones de consti-
tucionalidad. Igualmente se establecía el Consejo de la Judicatura Federal
como órgano de gobierno y administración del Poder Judicial de la Federa-
ción, con excepción de la Suprema Corte, y se instituía una carrera judicial
formal.
La iniciativa fue rápidamente aprobada por ambas cámaras del Con-
greso y la mayoría de las legislaturas de los estados, a pesar de que algunos
miembros de la oposición y otros críticos señalaban que la iniciativa era
demasiado importante como para examinarla y aprobarla con tanta pre-
mura, sin haber hecho una consulta previa más amplia entre los expertos
y otros sectores interesados. La propuesta de que se convocara un periodo
especial de sesiones del Congreso para discutir la iniciativa fue desechada
por el partido gobernante, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), y
por el principal partido de oposición, el Partido Acción Nacional (PAN). El
Partido de la Revolución Democrática (PRD) le negó entonces su apoyo a
la iniciativa.810 El decreto de reforma se publicó el 31 de diciembre de 1994,
para entrar en vigor, en la mayoría de sus disposiciones, al día siguiente.
El 14 de julio de 1994, Zedillo, entonces candidato presidencial del Partido Revo-

809
lucionario Institucional (PRI) pronunció un importante discurso de campaña en la ciudad

de Guadalajara, Jalisco. El discurso delineó “diez propuestas para un nuevo sistema de se-
guridad y justicia”. Seis de las diez propuestas se referían al control de la delincuencia y al
sistema de justicia penal.
Véanse las notas de prensa en La Jornada, Reforma y Excélsior, de diciembre de 1994.
810

A diferencia de otros países latinoamericanos, antes de las reformas

constitucionales de diciembre de 1994 no había en México, ni en los cír-
culos académicos o profesionales, ni en la opinión pública, una discusión
amplia y profunda sobre la reforma judicial. Es cierto que la creación de la
Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) en 1990 contribuyó a
atraer la atención pública hacia los graves problemas que aquejaban, sobre
todo, al sistema de justicia penal. Así, en sus primeros años de existencia,
la CNDH hizo numerosas recomendaciones que más tarde se convirtieron
en reformas legislativas y en medidas de política pública.811 Pero el resto del
aparato de justicia se mantuvo más o menos a la sombra. Además, no había
diagnósticos sistemáticos, basados en estudios empíricos serios, y, por tanto,
no se observaba ningún esfuerzo visible para analizar distintas opciones de
política en relación con la reforma judicial.
No obstante lo anterior, la preocupación por la seguridad pública y la
justicia estaba claramente presente en la sociedad, como lo pone de mani-
fiesto el discurso de Ernesto Zedillo en Guadalajara y las plataformas elec-
torales de los principales partidos en 1994. Así, por ejemplo, el PAN hacía
varias propuestas que aparecieron más tarde en la iniciativa del presidente
Zedillo, como la creación de un Consejo de la Judicatura, y exigía que se in-
trodujeran controles al funcionamiento interno del Poder Judicial de la Fe-
deración. El PRD hacía también propuestas específicas que fueron incorpo-
radas más tarde en la iniciativa presidencial, como el establecimiento de un
servicio civil de carrera en la judicatura. En cambio, el partido gobernante,
el PRI, se limitaba a hacer propuestas más bien vagas en relación con la
administración de justicia.812 Por su parte, y presintiendo que se avecinaban
cambios importantes, los ministros de la Suprema Corte de Justicia empe-
zaron a discutir y preparar sus propias propuestas de reforma judicial, las
que entregaron a Zedillo una vez que éste fue declarado Presidente electo.813
Madrazo (1993, 85 y ss.).

811
Véase PAN (1994, 12, 4), PRD (1994, 24), PRI (1994, 134 y s.). Sin decirlo abierta-
812
mente, tanto el PAN como el PRD parecían estar reaccionando a la creciente percepción de
problemas de corrupción al interior del Poder Judicial federal. Como indicio de ello podría
tomarse, por ejemplo, el notable aumento de quejas administrativas contra jueces y magis-
trados federales entre 1991 y 1992, número que pasó de 58 a 165 (Cossío Díaz 1996, 72).
Esto es confirmado por el ministro Juan Díaz Romero (1997, 32 y ss.), quien también
813
lo era entonces y fue nuevamente designado en 1995, y por José Ramón Cossío (2002, 63
n. 105), quien se desempeñaba como coordinador de asesores de la presidencia de la Cor-
te. En febrero de 1994, uno de los ministros circuló entre sus colegas un documento en el
que opinaba sobre las propuestas de reforma elaboradas por la Comisión de Gobierno y
Administración de la Suprema Corte. El documento concluía que tales propuestas tenían
dos defectos principales: en primer lugar, eran demasiado generales y no se apoyaban en

La iniciativa del presidente Zedillo recibió un nivel desusadamente ele-

vado de atención por la prensa y otros actores interesados. Algunos de los
más reconocidos editorialistas y columnistas de la prensa expresaron su opi-
nión sobre la iniciativa, lo mismo que otros sectores sociales, como los em-
presarios y las organizaciones no gubernamentales. La mayoría estaba de
acuerdo, en principio, con las propuestas de Zedillo, considerándolas un
“buen comienzo”.814 La Facultad de Derecho y el Instituto de Investigacio-
nes Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)
organizaron sendas mesas redondas sobre la iniciativa de reforma que reci-
bieron amplia cobertura en la prensa.815 En aparente respuesta a las opinio-
nes de distintos actores interesados, el Senado introdujo varios cambios a la
iniciativa presidencial.816
La propuesta más controvertida en la iniciativa de Zedillo era, sin duda,
la disposición transitoria que enviaba al retiro forzoso y anticipado a los 26
ministros de la Suprema Corte. La justificación explícita era que las nue-
vas facultades de la Suprema Corte como tribunal constitucional requerían
una composición altamente calificada y mucho más compacta. También se
argumentó que la Corte podía regresar a su composición original de 11 mi-
nistros porque ya no había un problema de rezago y, además, se transferían
las tareas administrativas de la Corte al Consejo de la Judicatura Federal.817
Sin embargo, como ya se dijo, esta disposición pudo deberse a otras razones
no reveladas públicamente, como la corrupción en el propio Poder Judicial
federal.818
datos relacionados con los problemas que habían sido identificados, ni en las peticiones que
se estaban planteando; en segundo término, se limitaban a cambios procesales en asuntos
de amparo, desatendiendo así la necesidad de “transformaciones sustanciales” que había
manifestado la comunidad. El grupo de trabajo que creó Zedillo para estudiar esta cuestión
retomó algunas de las propuestas de los ministros y desechó otras, particularmente las que se
referían al gobierno y la administración del Poder Judicial de la Federación.
814
Véase “Oportuna y positiva iniciativa para reformar el sistema judicial”, en La Jorna-
da, 7 de diciembre de 1994.
815
La Jornada, 14 y 15 de diciembre de 1994.
816
Puede verse un panorama de los cambios en Fix-Zamudio y Cossío Díaz (1996, 548 y ss.).
817
Véase “Iniciativa de reformas de los órganos del Poder Judicial de la Federación”, en
Fix-Zamudio y Cossío Díaz (1996, 583-584). La afirmación de que el rezago era práctica-
mente inexistente requiere algún matiz. De acuerdo con las estadísticas publicadas por la
Suprema Corte de Justicia, al 1º de diciembre de 1994 había todavía 2 mil 366 asuntos de
su competencia pendientes (SCJN 1995, Anexo, 429). Por supuesto, hay una gran distancia
entre este número y el tremendo rezago de casi 38 mil asuntos pendientes que se acumularon
ante la Suprema Corte en los años cincuenta (Fix-Zamudio y Cossío Díaz, 1996, 583).
818
Que el Poder Judicial y la Suprema Corte no eran totalmente inmunes a la corrup-
ción lo demuestra un sonado caso en el que dos magistrados de circuito fueron destituidos

Muchos comentaristas criticaron esta disposición. Uno de ellos incluso

llamó al presidente Zedillo un “Fujimori azteca”, porque, en su opinión,
la propuesta de retiro de los ministros equivalía a un “golpe de Estado”
técnico contra uno de los poderes.819 Otros consideraron que si bien nadie
“en su sano juicio” metería las manos al fuego a favor de la honestidad y
capacidad de todos los jueces, tampoco correspondía lanzar una “sentencia
irremisible” contra el cuerpo judicial entero.820 Sin embargo, resulta alta-
mente revelador que ningún crítico defendió a los ministros por sus méritos
individuales como juristas,821 y tampoco ninguno de ellos alegó que la dis-
posición impugnada fuera inaceptable porque la Corte habría estado reali-
zando una función muy importante en esos años. El consejo directivo de la
Barra Mexicana —el más prestigiado de los colegios de abogados— definió
su postura en el debate a través de un breve desplegado de prensa dirigido
al Congreso de la Unión.822 La Barra Mexicana manifestó que compartía
plenamente los propósitos de la reforma e hizo observaciones sobre algunos
de sus puntos. De manera particular, expresó su apoyo a las disposiciones
que pretendían impedir que los altos funcionarios fueran directamente de-
signados como ministros de la Suprema Corte, pero guardó total silencio
sobre la cuestión de su retiro forzoso.823
y procesados por haber aceptado dinero para dejar libre a un homicida. En relación con el
caso, también se presentaron cargos contra un ministro de la Corte, quien renunció y salió
del país. Recientemente este exministro fue detenido en Texas, en los Estados Unidos, y su
extradición a México estaba pendiente de resolución.
Raymundo Rivapalacio, “El Fujimori azteca”, Reforma, 12 de diciembre de 1994.
819
Miguel Ángel Granados Chapa, “Reforma (per)judicial”, Reforma, 12 de diciembre de

820
1994. Granados Chapa agregó que era preferible destituir a los ministros en lo individual.
Por el contrario: más bien se cuestionaban las “capacidades jurídicas” de al menos sie-
821
te de ellos, porque habían hecho una carrera más política que jurídica. Véase “Evitar el uso
político de la Corte, fin de la iniciativa presidencial”, La Jornada, 14 de diciembre de 1994.
Un exministro, Salvador Rocha Díaz, quien había renunciado a su cargo en la Corte para
convertirse en senador, señaló, de acuerdo con la prensa, que los “nombramientos políticos”
no eran un problema significativo. Sin embargo, ante el hecho de que a los ojos de algunos
tales nombramientos podían contribuir a distorsionar el desempeño de la Corte, consideró
que los cambios que se proponían eran “sanos”. Véase “Niegan excesos en nombramiento
de ministros”, Reforma, 14 de diciembre, 1994
Barra Mexicana, Colegio de Abogados, “La reforma al Poder Judicial”, Excélsior, 15 de
822
diciembre de 1994.
En México no es obligatoria la pertenencia a una barra de abogados para ejercer la
823
profesión. Por tanto, las barras o colegios de abogados existentes son organizaciones volun-
tarias y relativamente débiles. La mayoría de las veces, su compromiso con el progreso de
la profesión y del Estado de derecho es, en el mejor de los casos, precario. De acuerdo con
Concha Cantú y Caballero Juárez (2001, 217) varios presidentes de Tribunales Superiores
de Justicia dijeron que la mayoría de los colegios de abogados eran organizaciones poco

Comprensiblemente, la propuesta causó considerable molestia y des-

contento entre los propios ministros de la Suprema Corte. De acuerdo con
las notas de prensa, los ministros se reunieron varias veces a puerta cerrada
para analizar la iniciativa presidencial y para ponerse de acuerdo en una
posición común. Varios ministros amenazaron con renunciar, pero final-
mente no lo hicieron. Se anunció un acto de protesta pública que preten-
dían realizar varios jueces, magistrados y ministros frente al Palacio Na-
cional, para ser cancelado al día siguiente.824 Un funcionario judicial dijo
que el Poder Judicial de la Federación no era la Policía Judicial Federal que
requería una limpia.825 Divididos entre ellos mismos, y sintiendo quizá que su
causa despertaba escasa simpatía pública, los ministros no lograron hacer
una declaración pública, ni colectiva ni individualmente. Resulta obvio que,
a final de cuentas, los ministros fueron víctimas del bajo perfil público que la
propia Suprema Corte cultivó conscientemente durante mucho tiempo.826
Hubo un aspecto importante que estuvo ausente, casi por completo, de
la discusión pública de la iniciativa del presidente Zedillo. En efecto, dicho
debate se había centrado en el significado político de la reforma, pero los as-
pectos jurídico-técnicos casi no fueron examinados. Bien puede ser que tales
tópicos no sean realmente susceptibles de un análisis a través de los medios
de comunicación, pero resulta digno de hacerse notar que entre los juristas
que participaron en él, muy pocos intentaron acercarse a la iniciativa a par-
tir de una perspectiva puramente técnico-jurídica.827 Esto también puede
deberse a que muchos de los aspectos innovadores de la reforma no fueron
objeto de una amplia discusión por parte de los juristas, tanto académicos
como no académicos, en los años anteriores a la reforma.828 Por tanto, era
representativas que claramente tenían objetivos políticos y que por eso florecían de manera
particular en época de elecciones. Estos colegios no cumplían ningún papel significativo res-
pecto de la administración de justicia y el sistema jurídico del estado. Sobre este punto puede
verse también el Capítulo XIII en este volumen.
Véase “Divide a ministros reforma judicial” y “Preocupan despidos en la Suprema
824
Corte”, Reforma, 8 y 9 de diciembre de 1994; “División entre magistrados ante la iniciativa

de reforma”, La Jornada, 14 de diciembre de 1994.
“Preocupan despidos en la Suprema Corte”, Reforma, 9 de diciembre de 1994.
825
Por supuesto, la Suprema Corte había tratado de hacer de su invisibilidad pública una
826
virtud: “... la labor jurisdiccional no puede prestarse a grandilocuencias o a afanes prota-

gónicos”, se lee significativamente en el informe anual del presidente de la Suprema Corte
correspondiente a 1992 (p. LVI).
Véase, por el contrario, Ana Laura Magaloni, “La Reforma al Poder Judicial. ¿Qué
827
pretende?”, Excélsior, 13 de diciembre de 1994 y Elisur Arteaga Nava, “Una nueva reforma
judicial”, Reforma, 11 de diciembre de 1994.
La reforma judicial de 1994 estableció un Consejo de la Judicatura para el Poder
828
Judicial de la Federación y el del Distrito Federal de acuerdo con el modelo europeo. Sin

comprensible que la iniciativa se topara con cierto grado de incomprensión

entre los representantes más prominentes y de mentalidad más tradicional
de la profesión jurídica.829
En 1996, en el contexto de una importante reforma electoral, se in-
trodujeron dos cambios más en el Poder Judicial de la Federación. Prime-
ro, el Tribunal Federal Electoral fue incorporado formalmente al Poder
Judicial de la Federación y se amplió su competencia para conocer de las
controversias electorales locales. En segundo lugar, se otorgó a la Suprema
Corte la facultad de examinar la constitucionalidad de las leyes electorales
federales y locales, las cuales habían sido explícitamente excluidas de su
competencia por la reforma de 1994, siguiendo una tradición de más de
cien años.
En 1999, como ya se dijo, el Congreso de la Unión y las legislaturas de
los estados aprobaron una nueva reforma constitucional que tenía el pro-
pósito de hacer algunos “ajustes” al Consejo de la Judicatura Federal, pero
que en realidad lo privó de su autonomía y lo sometió al control de la Supre-
ma Corte. Como consecuencia de esta reforma, en la actualidad la Corte
designa a cuatro de los siete integrantes del Consejo y tiene la facultad de
revisar las resoluciones más importantes de éste, así como de ordenarle la
expedición de acuerdos generales que considere convenientes.830 Además,
se confirió a la Corte la facultad de resolver sólo los asuntos que considere
de “importancia y relevancia”, reenviando los demás a los Tribunales Co-
legiados de Circuito.
En resumen, todos estos cambios tienden a conferir más poder, autoridad
y visibilidad a los tribunales federales en general y a la Suprema Corte en
particular. Sin embargo, no se trata meramente de cambios formales surgi-
dos de la mente de los juristas o los políticos, sino que, en alguna medida, son
resultado de las demandas y expectativas que la sociedad mexicana misma
está enderezando hacia el sistema judicial. Esto se refleja en la creciente re-
levancia social, económica y política de los asuntos y los conflictos que están
llegando a los tribunales, lo que les ha traído mayor presencia en los medios
de comunicación. Los propios ministros de la Suprema Corte, a diferencia
de sus predecesores, han estado promoviendo su presencia en los medios, así
embargo, hasta 1994 un solo estudioso (Héctor Fix-Zamudio) había publicado trabajos de
importancia sobre esta institución.
Véase, por ejemplo, Ignacio Burgoa Orihuela, “Reforma Judicial”, Excélsior, 11 de
829
diciembre de 1994.
Algunos de los constitucionalistas más distinguidos han expresado opiniones bastante
830
críticas sobre esta reforma. Véase Carpizo (2000a) y Cossío Díaz (2001a).

como la difusión más amplia de sus actividades y resoluciones.831 También

están utilizando sus criterios de interpretación como vehículo para reclamar
más poder y para afirmar su nueva prominencia en la vida pública de Méxi-
co, conscientes de que, desde un punto de vista jurídico, solamente una refor-
ma constitucional es capaz de modificar una resolución de la Suprema Corte.
Sin duda, el Poder Judicial de la Federación es la institución judicial más
importante, pero, a final de cuentas, solamente uno de los Poderes Judiciales
del país. Los 31 estados y el Distrito Federal poseen su propio Poder Judicial,
los cuales resuelven la mayoría de los asuntos que se plantean en México.832
Durante mucho tiempo, los Poderes Judiciales locales fueron víctimas de
aún más incuria y abandono que los tribunales federales. No es sorprenden-
te, entonces, que la opinión dominante los siga viendo como instituciones
sin recursos suficientes, con cargas de trabajo excesivas, además de corrup-
tas y políticamente subordinadas. Sin embargo, quizá tal opinión no esté
justificada como pudo estarlo antes, pues todos los Poderes Judiciales locales
han iniciado un importante proceso de reformas y cambios.
Si bien la reforma judicial federal no impuso cambios obligatorios en los
Poderes Judiciales locales, sí abrió la puerta para que éstos iniciaran transfor-
maciones propias, tanto en el plano constitucional como el legislativo, inspi-
rándose en las transformaciones introducidas a nivel federal. Como lo seña-
lan Hugo Concha y José Antonio Caballero, autores de un estudio reciente
sobre estos Poderes Judiciales, a partir de la reforma judicial federal de 1994
las entidades federativas de todo el país empezaron a sufrir una serie de pre-
siones tanto del interior de sus localidades como del exterior, para transfor-
mar el funcionamiento de sus instituciones judiciales. Aun cuando la reforma
federal de 1994 no constituyó un modelo de cambio único para todo el país,
sin duda fue el detonante que expuso la evidente necesidad de reconstituir el
papel de estas instituciones.833
Los ministros parecen más dispuestos a dar conferencias y entrevistas y a expresar sus
831
puntos de vista en publicaciones académicas o no judiciales. La Suprema Corte ha creado

una serie de publicaciones que contienen los debates públicos y privados sobre sus asuntos
más importantes, una revista bimensual (Legis Verba, más tarde Compromiso), y una página Web
<http://www.scjn.gob.mx>. Ha publicado incluso un libro de cartones para el público en
general, explicando de manera sencilla qué es y qué hace el Poder Judicial de la Federación.
Además de los tribunales que forman el Poder Judicial de la Federación, hay otros
832
tribunales federales que son de naturaleza materialmente judicial y que gozan de autonomía
para dictar sus fallos, pero formalmente se ubican en la esfera del Poder Ejecutivo federal.
Recientemente ha habido discusiones sobre la conveniencia de incorporarlos formalmente al
Poder Judicial de la Federación.
Concha Cantú y Caballero Juárez (2001, 12).
833

Así, a partir de 1995, 15 entidades federativas han establecido Con-

sejos de la Judicatura y la carrera judicial, con interesantes modalidades
propias. Asimismo, varios estados han comenzado a experimentar con el
establecimiento de una jurisdicción constitucional, a cargo del respectivo
Tribunal Superior o Supremo Tribunal de Justicia (así, al menos, los esta-
dos de Coahuila, Tlaxcala, Veracruz), lo que implicará resolver complejos
problemas de coexistencia y concurrencia con las competencias de control
constitucional asignadas actualmente a la Suprema Corte.834
En suma, puede decirse entonces que el proceso de reforma judicial a
nivel de los estados empezó en 1995 y todavía se encuentra en proceso de
desarrollo, si bien la profundidad, el modo y el ritmo de la reforma varía
notablemente de entidad a entidad.
2. La gran transformación
Este apartado ofrece un muy breve panorama de las tendencias socio-

demográficas que han desempeñado un papel, al menos indirecto, en el
proceso de reforma jurídica y judicial. La Tabla 8.1 presenta algunos datos
sobre los cambios socio-demográficos más importantes en la sociedad mexi-
cana entre 1940 y 1990:
Tabla 8.1
México: Indicadores sociales
(1940 y 1990)
Población por Expectativa de Población Población económicamente

Población
Año tipo de localidad vida al nacer analfabeta activa
(en miles)
(%) (años) (%) (sector de ocupación en %)
Rural Urbana Agrícola Industrial Servicios
1940 19 653.6 80 20 40 58 67.3 13.1 19.6
1990 81 249.6 42.5 57.5 71 12 23.9 28.3 47.8
Fuente: Datos compilados en México Social. Indicadores seleccionados 1992-1993, 1994-1995

y 1996-1998, México, Banamex-Accival, con base en fuentes oficiales. “Urbana” se refiere
a localidades con más de 15 mil habitantes. La tasa de analfabetismo se refiere a población
mayor de 15 años.
834
Véase al respecto Ferrer MacGregor (2003).

La Tabla 8.1 refleja tendencias y cambios dramáticos en la sociedad

mexicana. En un periodo de cincuenta años, se cuadruplicó la población;
la relación entre población rural y urbana se invirtió; la expectativa de vida
al nacer casi se duplicó; la tasa de analfabetismo entre los mayores de 15
años se redujo por un factor de cinco, y casi la mitad de la población eco-
nómicamente activa se trasladó del sector primario (rural) al industrial y, de
manera especial, al sector de servicios. Aunque los datos corresponden a los
años anteriores a la reforma de 1994 (censo general de 1990), las tendencias
apuntadas han continuado con fuerza en los años posteriores.
No se necesita ser un gran adherente de la teoría de la modernización
para ver que una sociedad más compleja y desarrollada requiere un sistema
jurídico más diferenciado y efectivo. Así, en el largo plazo, es de esperarse
que los cambios como los que presenta la Tabla 8.1 (en combinación con
factores económicos y políticos) tengan un profundo impacto sobre el dere-
cho y las instituciones jurídicas de una determinada sociedad. Esto puede
observarse con claridad en la sociedad mexicana después de 1970 y, de ma-
nera especial, a partir de 1982.835
3. El viraje económico
Entre fines de la Segunda Guerra Mundial y comienzos de los seten-

ta, el gobierno mexicano aplicó un conjunto de políticas económicas, cuyo
principal objetivo era la rápida industrialización del país a través de la sus-
titución de importaciones, es decir, que el comercio internacional se hallaba
fuertemente regulado y controlado por el gobierno a través de aranceles,
permisos y cuotas de importación. En esos años, la economía mexicana lo-
gró crecer a una tasa anual promedio de casi siete por ciento, con una tasa
de inflación del 3.3 por ciento.836
Este modelo económico empezó a mostrar sus primeros signos de ago-
tamiento desde fines de los años sesenta.837 Para enfrentarlo, el gobierno
lanzó una política de mayor intervención del Estado en la economía. Al mis-
mo tiempo, la deuda externa y el déficit presupuestal empezaron a crecer
aceleradamente. Después de 1976, se produjo una serie de crisis financieras
recurrentes, motivadas y agravadas en parte por factores políticos relacio-
nados con la sucesión presidencial. El exitoso periodo de “desarrollo esta-
bilizador” (1958-1970) fue reemplazado por un periodo de persistentes y
López Ayllón y Fix-Fierro (2000).

835
Sales Sarrapy (1995), Kessel (1995).

836
Véase Blanco y Rangel (1996, 15 y ss.).

837

elevadas tasas de inflación, fugas crónicas de capital, devaluaciones cíclicas

y déficit presupuestales recurrentes.
A fines de los años setenta, el gobierno mexicano había negociado ya su
incorporación al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT), es decir, la apertura de la economía mexicana hacia el exterior,
pero el Presidente de la República decidió finalmente no llevarla a cabo. El
descubrimiento de grandes yacimientos de petróleo, combinado con altos
precios de este carburante en el mercado internacional, parecían prometer
una riqueza casi instantánea, pero la inesperada abundancia no duró mu-
cho. En 1981 empezaron a caer los precios del petróleo y en septiembre de
1982 el gobierno se encontraba lo suficientemente desesperado como para
nacionalizar los bancos e introducir el control de cambios, a fin de poner
algún orden en la situación de la economía.
Quizá menos por razones ideológicas que por urgente necesidad, el go-
bierno que entró en funciones el 1º de diciembre de 1982 inició el viraje
económico. Las características clave de las nuevas políticas fueron la aper-
tura de México hacia el mercado mundial (el país se incorporó finalmente
al GATT en 1986), así como la liberalización económica interna. La pieza
que coronó el viraje fue la negociación y entrada en vigor del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con los Estados Unidos y
Canadá entre 1991 y 1994.
Las nuevas políticas económicas requirieron una nueva “infraestruc-
tura jurídica”. Entre 1991 y 1996, se sustituyó por completo, o se reformó
sustancialmente, la legislación federal relacionada con los distintos sectores
de actividad económica, a fin de lograr una infraestructura económica más
“racional” y predecible para una economía de mercado articulada con el
sistema mundial.838 Sin embargo, pronto quedó en evidencia que la refor-
ma económica requería también cambios jurídicos que iban más allá de las
consideraciones puramente económicas. Otras instituciones internas, como
el sistema de justicia, se convirtieron en objeto de preocupación y estrecho
escrutinio por parte de actores externos. Los debates sobre el TLCAN en
los Estados Unidos abordaron explícitamente los aspectos no comerciales
del libre comercio.839 Los opositores del Tratado allá cuestionaban la con-
veniencia de celebrar un acuerdo comercial de gran alcance con un país
que visiblemente carecía de un sistema judicial eficaz. Por parte de México,
había el temor de que cualquier cuestión de tipo internacional acabara ca-
yendo bajo la competencia de los tribunales estadounidenses. De ahí, pues,
838
López Ayllón (1997a, 203 y ss.).
839
Véase Zamora (1993).

la importancia que los tres países otorgaron a los mecanismos de solución

de controversias en el TLCAN, los cuales tenían el propósito de sustraer la
resolución de conflictos de la influencia y el control de las instituciones na-
cionales.
No obstante lo anterior, de todos modos es posible concluir que las con-
sideraciones económicas no desempeñaron necesariamente un papel cen-
tral en la reforma judicial de 1994, porque su impulso puede encontrarse
en otro tipo de expectativas sociales y porque, al menos en el corto plazo, su
principal impacto ha sido más bien político. Sin embargo, tanto antes como
después de 1994, ha habido otras reformas relacionadas con instituciones
de la justicia que tienen un componente económico más visible, como la
creación de los tribunales agrarios en 1992 o la reforma de las quiebras
mercantiles en 2000.
4. La caída del régimen autoritario y la paradoja de la reforma judicial
Entre 1929 y el año 2000, México fue gobernado por un poderoso y

centralizado régimen autoritario construido alrededor de la Presidencia
como fuente última de la autoridad política y el así llamado “partido ofi-
cial” —el PRI— como su principal instrumento de control social y político.
Sin embargo, la democracia liberal no fue abolida formalmente, pues las
elecciones se llevaban a cabo de manera regular y había grados apreciables
de libertad. Se toleraba a otros partidos, pero éstos estaban sometidos a toda
clase de limitaciones que les impedían competir efectivamente con el siste-
ma en la arena electoral, el cual garantizaba su permanencia en el poder,
cuando era necesario, a través del fraude y la manipulación electorales.840
A pesar del cuasi-monopolio del PRI sobre el poder, el régimen requería,
como fuente de legitimidad, un cierto grado de oposición. Esto fue lo que
condujo a los intentos cíclicos de abrir mayores espacios de representación
a las minorías políticas en el Congreso de la Unión, al mismo tiempo que
se tenía cuidado en que esto no pusiera en riesgo la mayoría del PRI ni su
control sobre el sistema político y los procesos electorales.841
El fraude electoral que, según numerosos testimonios, tuvo lugar en la
elección presidencial de 1988, obligó al nuevo gobierno, cuya legitimidad
era fuertemente cuestionada, a negociar con la oposición, por primera vez,
Molinar Horcasitas (1991).

840
Un breve resumen de todas las reformas electorales entre 1963 y 1996 puede hallarse
841
en González Oropeza (1999b, 47 y ss.).

una reforma electoral de fondo. Dicha reforma (1990), y otras que la siguie-
ron en 1993 y 1994, giraron en torno a la independencia del organismo
encargado de la organización de las elecciones, la confiabilidad del registro
de electores, y los mecanismos para resolver las controversias electorales.
Si bien en esos años el PRI ya había empezado a perder apoyo electo-
ral —este partido reconoció por primera vez la pérdida de una gubernatura
(Baja California) en 1989—, se encontraba lejos todavía de estar dispuesto
a ceder el poder. Los conflictos post-electorales se multiplicaron en varios
estados y el Presidente de la República tuvo que intervenir en varios de ellos
como árbitro de última instancia, forzando la renuncia del candidato del
PRI, presuntamente ganador, y la designación de gobernadores interinos
que fueran aceptables para la oposición.
1994 fue un año trágico. El 1º de enero, el mismo día que entraba en
vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, un movimiento
guerrillero indígena en el estado del Chiapas declaró la guerra al gobierno
mexicano. El 23 de marzo, el candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo
Colosio, fue asesinado en la ciudad de Tijuana, en la frontera con los Es-
tados Unidos. Se sucedieron otros episodios violentos más, como el secues-
tro de un prominente banquero. No resulta sorprendente, entonces, que la
seguridad pública y la eficiencia del sistema de justicia se convirtieran en
temas importantes de las plataformas electorales de los partidos ese año.
La reforma judicial de 1994 intentó abordar algunas de estas preocupa-
ciones. Sin embargo, los cambios relativos a la integración y competencia de
la Suprema Corte siguen siendo un tanto enigmáticos. ¿Por qué un régimen
autoritario que siempre había podido controlar el poder y la independencia
del Poder Judicial se veía de repente dispuesto a otorgarle un nivel más alto
de autoridad e influencia? ¿Cuáles eran los intereses y los incentivos detrás
de la propuesta de transferir a los tribunales una parte del enorme poder
que había amasado el régimen durante décadas? Si bien resulta comprensi-
ble que el régimen se viera forzado a hacer concesiones crecientes a la oposi-
ción política a través de sucesivas reformas electorales, no había una moti-
vación igualmente fuerte y visible para hacer lo mismo a favor de un Poder
Judicial que no estaba exigiendo de manera activa una mayor participación
en el proceso político.
Al respecto se ofrecen varias explicaciones. Por ejemplo, se ha dicho
que la reforma de 1994 fue el resultado de la creciente preocupación del
régimen por el deterioro de su apoyo electoral. En consecuencia, la reforma
se habría promovido no sólo como medio para reforzar su legitimidad, sino
también como una especie de “póliza de seguro” para los “malos tiempos”

que podrían venir, es decir, la pérdida del poder.842 Pero si bien es cierto que
el electorado del PRI había estado disminuyendo desde hacía tiempo843 y
que los eventos de 1994 habían causado preocupación sobre el posible re-
sultado de la elección, después de ganar tanto la Presidencia como ambas
cámaras del Congreso con mayoría casi absoluta (48 por ciento), el régimen
y el PRI no tenían razones inmediatas para temer la pérdida del poder en
un futuro cercano. La evidente preocupación por la independencia de la
Suprema Corte frente a las influencias políticas, que se tradujo en nuevos
requisitos para la designación de los ministros, también podría hablar a
favor de la hipótesis de la “póliza de seguro”.844 Pero las limitaciones que
se impusieron a las nuevas facultades de control constitucional de la Corte
(mayoría supercalificada para la anulación de leyes con efectos erga omnes,
exclusión de las leyes electorales de dicho control) da mayor crédito a la idea
de que el régimen no estaba buscando seriamente una protección anticipa-
da para los malos tiempos.
Una explicación alternativa encuentra la clave en el tipo de facultades
que se otorgaron a la Suprema Corte, como la de examen “abstracto” de
las leyes,845 así como en los intereses de los actores políticos involucrados en
el proceso de la transición democrática.846 Tal explicación sostiene que esas
facultades serían empleadas
por los políticos autoritarios reformistas y por los grupos democratizadores,
respectivamente, para (1) incrementar la percepción de legitimidad democrá-
tica de un régimen autoritario en crisis y (2) como estrategia antiautoritaria
en el intento de lograr la sujeción jurídica de las elites políticas autoritarias al
Estado de derecho.847
Sin embargo, la tendencia hacia la justicia formal abstracta que repre-

senta la reforma debe entenderse como un “esfuerzo racionalizador paulati-
Finkel (1997).
842
Molinar Horcasitas (1991, 158 y ss.).

843
Ramseyer (1994) sostiene que los políticos favorecerán la independencia judicial sola-
844
mente cuando es probable que puedan perder el poder.

Esta clase de control de la constitucionalidad de las leyes se conoce como “abstracto”
845
porque no se origina en una controversia real. Así, a diferencia del requisito de los “casos y
controversias” del artículo III de la Constitución de la Estados Unidos, en una acción “abs-
tracta” el demandante (por lo común una minoría parlamentaria o un partido político) no
tiene que demostrar una lesión a sus intereses o derechos para interponerla, sino solamente
la posible contradicción entre la Constitución y la disposición general impugnada (véase el
artículo 105, fracción II de la Constitución).
Schatz (1998).
846
Schatz (1998, 217 y s.; traducción de HFF).

847

no que se encuentra afectado por la tensión entre la justicia formal y la ma-

terial” en el sentido de Weber.848 De manera específica, la adhesión estricta
al formalismo jurídico puede traer tres consecuencias: primeramente, es
capaz de canalizar la oposición política hacia arenas jurídicas formales; en
segundo lugar, puede conducir a resoluciones contrarias a la elite política;
y en tercer término, se puede utilizar para justificar la exclusión del control
de la constitucionalidad de las leyes en ámbitos políticamente sensibles.849
El formalismo en este sentido también le permitiría a la Corte evitar caer
en la trampa de los conflictos políticos partidistas,850 al mismo tiempo que le
confería la posibilidad de ampliar el control judicial hacia nuevos temas del
derecho constitucional.851
En resumen: este enfoque explicaría de qué modo la lucha por la de-
mocratización se llevó a la arena judicial a través del discurso constitucional
y cómo la Suprema Corte fue rescatada de su aislamiento, relativo y auto-
impuesto, frente a las cuestiones políticas. La explicación toma también en
cuenta que el régimen no era monolítico y que dentro de él había sectores
que estaban conscientes de la necesidad de modernizar y cambiar las ins-
tituciones existentes, con el fin de recuperar parte de la legitimidad perdi-
da, aunque claramente preferían que dicho cambio se llevara a cabo en la
medida y al ritmo que dictaran sus intereses políticos inmediatos. En este
848
Schatz (1998, 218).
849
Schatz (1998, 238).
Hay en México, si así se puede decir, una “tradición” de “decidir sin resolver” los con-
850
flictos (Magaloni y Negrete, 2000), es decir, que la interpretación formalista de los requisitos
procesales se traduce en el sobreseimiento de un alto porcentaje de demandas sin que se
resuelva el fondo. Así, por ejemplo, la tasa de sobreseimiento de los amparos indirectos ante
los juzgados de distrito a comienzos de los noventa era de casi 80 por ciento (CIDAC, 1994,
cap. 2). El estudio de CIDAC mostró una clara correlación entre la tasa de sobreseimiento, la
carga de trabajo y el rezago. De este modo, el sobreseimiento se utilizó como válvula de esca-
pe para las crecientes cargas de trabajo en vista de las restricciones financieras que impedían
establecer un número suficiente de juzgados. Pero no siempre son los jueces los responsables
de esta situación. Los abogados y sus clientes interponen muchas veces los amparos como
medio para dilatar otros procedimientos y generar mayores costos a la contraparte. Tampoco
pretenden lograr una resolución de fondo, sino sólo una suspensión. Esto sucede, por ejem-
plo, con los automóviles ilegalmente importados al país. Una supensión le permite al dueño
seguir circulando un tiempo más, a sabiendas de que el amparo se sobreseerá finalmente
por no poder demostrar la legal estancia del vehículo en el país. En lo que se refiere a la
Suprema Corte, vemos que una parte significativa de las acciones de inconstitucionalidad y
controversias constitucionales interpuestas después de 1995 (más del 40 por ciento) han sido
sobreseídas. Pero no en todos los casos es una política deliberada de la Corte, sino el resulta-
do de falta de cuidado de la parte actora.
Schatz (1998, 237 y s.).
851

sentido, el recurso a la Suprema Corte sería un arma de doble filo que había
que domesticar.
Formulada en términos de la teoría de juegos, una explicación más refi-
nada parte de la hipótesis de que la transición de un sistema de partido hege-
mónico hacia un sistema pluripartidista competitivo crea incentivos para que
tanto los miembros del partido gobernante como de la oposición cuestionen
la autoridad política del Presidente de la República.852 En efecto, en casos
de conflicto político agudo, como sucedía en los conflictos postelectorales, el
Presidente ya no puede actuar como árbitro indiscutido, pues tiene incenti-
vos para favorecer tanto a la oposición (para ganar legitimidad hacia el exte-
rior, por ejemplo) como a su propio partido (para preservar sus posiciones de
gobierno). En cualquiera de ambos casos, tanto si favorece sistemáticamente
a unos frente a otros, como si lo hace de manera alternada, su autoridad se
deteriora. Por tanto, el Presidente encuentra cada vez más dificultades para
desempeñar el papel de árbitro de última instancia, y los políticos tienen que
empezar a buscar otras posibilidades para resolver sus conflictos.
La hipótesis señalada plantea la siguiente pregunta: ¿cuáles son las con-
diciones políticas bajo las cuales los políticos decidirían otorgar a los tribu-
nales la facultad de actuar como “jugadores con veto constitucional”?853 La
respuesta es que estarían dispuestos a delegar tales facultades a los tribu-
nales bajo la premisa de que éstos serán “obedientes” a los intereses de los
gobernantes, lo cual significa que tendrían que decidir en contra de quienes
cuestionen el poder de aquéllos. Claro está que esto no puede saberse de
antemano, y las reglas formales impiden predecir los resultados.
Entre los diferentes equilibrios a que puede conducir el juego, el más
interesante es aquel en el que (1) el Presidente decide delegar poder en la
Suprema Corte creyendo que ésta será obediente; (2) la Corte resuelve en
contra de los demandantes (pues ésta es la única conducta que puede mo-
tivar la delegación de poder), y (3) los demandantes aceptan la resolución
creyendo que proviene de un tribunal independiente. Sin embargo, en un
mundo incierto, un tribunal establecido de este modo puede decidir volver-
se independiente y dictar sus resoluciones en consecuencia.854
Magaloni y Sánchez Galindo (2001).

852
Magaloni y Sánchez Galindo (2001, 13). Cabe aclarar que se trata aquí de una expli-
853
cación de tipo político. Desde el ángulo jurídico es evidente que se trata del perfeccionamiento
de los instrumentos de control constitucional, es decir, los medios para hacer efectivas las
normas constitucionales y marcar límites a la política. Sin embargo, desde la perspectiva
política, se trata de la continuación de la política por medios jurídicos.
854
Magaloni y Sánchez Galindo (2001, 17). Las garantías judiciales permiten, en efecto,
que los cálculos políticos en el nombramiento de los ministros pudieran verse frustrados.

El análisis de las sentencias de la Suprema Corte entre 1995 y 2000

en controversias constitucionales, es decir, controversias entre poderes y ór-
denes de gobierno, parece confirmar estas suposiciones. De acuerdo con
dicho análisis, la mayoría de las resoluciones favorecen al PRI como parte
demandada, por ejemplo, en las controversias entre municipios y gobiernos
estatales, pero también lo hacen en los pocos casos en que el PRI se pre-
sentó como parte actora.855 De acuerdo con otro análisis cuantitativo de las
resoluciones sobre controversias constitucionales publicadas entre febrero
de 1995 y julio de 1999, de 81 controversias en que se pudo probar una dife-
rencia partidista entre las partes actora y demandada, el PRI fue parte “ac-
tora” en 19 casos y “demandada” en 86. También hay que tomar en cuenta
que de un total de 100 controversias analizadas, solamente en la mitad (50),
la Suprema Corte entró a analizar el fondo de alguna de las pretensiones
de la parte actora y que en únicamente 10 controversias se le dio la razón
parcial o total.856
Más aún, varios de los asuntos resueltos por la Suprema Corte desde
que tomó posesión, en diciembre de 2000, el primer gobierno federal que
no pertenece al PRI, podrían ser consideradas, en efecto, como signo de la
influencia que el régimen priísta continúa teniendo sobre el comportamien-
to de la Corte. De hecho, el nuevo gobierno se ha visto obligado a revisar
algunos de sus proyectos y políticas más importantes en la medida en que
han sido impugnados exitosamente ante la Corte por la oposición o los par-
ticulares.857 Pero, por otro lado, difícilmente puede sostenerse que la Corte
ha resuelto de manera sistemática en contra del gobierno, pues en varios
Es conocida la respuesta que dio el general Eisenhower a la pregunta de si había cometido

errores como presidente: “Sí, dos”, fue la respuesta, “y ambos están en la Suprema Corte”.
Se refería así a los jueces Brennan y Warren, quienes encabezaron la Suprema Corte más
“liberal” que tuvieron los Estados Unidos durante el siglo XX. Véase Irons (2000, 403).
Magaloni y Sánchez Galindo (2001, 20).
855
Fix-Fierro (2003b).
856
Por ejemplo, el decreto que estableció el horario de verano, impugnado por el Go-
857
bierno del Distrito Federal (a cargo del PRD); la suspensión temporal de los impuestos a
los productos que utilizan alta fructuosa en lugar de azúcar, impugnada por el Congreso; el
reglamento que permite mayor inversión privada en la generación de energía eléctrica, im-
pugnado por el Senado; el decreto que expropió algunos ingenios azucareros a fines de 2001,
etcétera. Se dijo también en la prensa que el gobierno federal canceló el proyecto de nuevo
aeropuerto para la ciudad de México porque, entre otras razones, los proyectos de resolución
(que ya no se conocerán públicamente) eran contrarios a la posición del gobierno. Final-
mente, no resulta claro que la resolución más reciente de la Corte sobre la llamada reforma
indígena, en la que negó tener facultades para revisar la constitucionalidad de la reforma a la
Constitución, aun por razones de procedimiento, haya sido dirigida contra el gobierno, pero
ciertamente será motivo de bastante turbulencia política.

casos aquélla no parece haber tenido otra opción que la de anular políticas
mal concebidas y defendidas.
La sentencia que anuló las reformas al Reglamento de la Ley del Ser-
vicio Público de Energía Eléctrica que el gobierno introdujo en 2001 para
permitir un mayor volumen de generación de electricidad a cargo de parti-
culares, es sólo un ejemplo que muestra bien las dificultades de pronunciar
un juicio simple en estas cuestiones.858 En primer lugar, la controversia no
se resolvió de modo unánime,859 sino por el voto de una mayoría de ocho
ministros, mientras que los otros tres ministros consideraron que las disposi-
ciones impugnadas eran constitucionales.860 Sin embargo, la mayoría estuvo
dividida. Cinco ministros consideraron que las disposiciones impugnadas
eran inconstitucionales no sólo porque fueran más allá de lo dispuesto por
la Ley861 —que fue aprobada en 1992 por la mayoría que tenía entonces
el PRI en el Congreso de la Unión— sino porque eran contrarias a los
artículos 25, 27 y 28 de la Constitución, dando entender así que las dispo-
siciones legislativas mismas que permiten la participación limitada de los
particulares en la generación de electricidad podrían ser inconstitucionales
también.862
En consecuencia, la resolución de la Corte ha tenido el efecto político
de hacer prácticamente inevitable la reforma constitucional para permitir
mayor inversión privada en el sector de la energía eléctrica, como lo preten-
de el gobierno del presidente Fox.863 Los principales partidos de oposición,
Controversia constitucional 22/2001, resuelta el 25 de abril de 2002. La sentencia

858
completa se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 3 de junio de 2002. Véase el ensayo

crítico de Cossío Díaz y Cortés Campos (2002). La reforma había definido, con fundamento
en la ley vigente, las cantidades de energía que podían ser generadas por generadores priva-
dos, así como las condiciones para su venta a la Comisión Federal de Electricidad.
Aproximadamente el 90 por ciento de los asuntos de la Corte se resuelve por unani-
859
midad.
Conviene hacer notar que las reformas impugnadas solamente podían ser anuladas
860
por el voto de al menos 8 ministros, de acuerdo con el artículo 105, fracción I, de la Consti-
tución.
Éste fue el principal argumento del Senado para impugnar las reformas.
861
Cossío Díaz y Cortés Campos (2002, 31) critican la resolución de la Corte señalando
862
que ésta redefinió la materia litigiosa por la vía de la suplencia de la queja, que no tenía ca-
bida en la controversia, a fin de poder introducir su interpretación de los artículos 25, 27 y
28 de la Constitución.
Para dar un giro más a esta enredada historia, en 1999 el presidente Zedillo envió al
863
Congreso una iniciativa que proponía la apertura del sector eléctrico a la inversión privada
en términos muy similares a los que propone actualmente el gobierno del presidente Fox. La
iniciativa logró el apoyo a regañadientes de su propio partido, el PRI, pero encontró oposi-
ción en el PAN y el PRD, por lo que no se aprobó.

el PRI y el PRD, se oponen por completo a dicha reforma y aceptan única-

mente una apertura muy limitada del sector a nivel de la legislación secun-
daria. La sentencia de la Corte también hace problemática, desde el punto
de vista constitucional, esta última solución. En resumen: más que mostrar
preferencia por las posturas políticas de alguno de los tres principales parti-
dos, esta resolución significa que la Corte está dispuesta a poner sus propios
acentos en la definición de la política pública, aunque ello signifique reducir
los márgenes de negociación de los actores políticos e incrementar los costos
económicos para el país.
5. Una revolución silenciosa
Un último elemento de la reforma judicial de 1994 amerita también un

examen: sus raíces y su significado en términos del sistema jurídico mismo.
Como ya se dijo, el sistema jurídico mexicano experimentó un proceso de
cambio acelerado, una “revolución silenciosa”, por así decirlo, como resul-
tado de la liberalización económica y la reforma política.864 Sin embargo,
este proceso de cambio jurídico no se limitó a las reformas sustantivas y
procesales, sino que puede alegarse que el sistema jurídico mismo se encon-
traba en un proceso propio de transición. Dicha transición ha inducido una
mayor intervención de las reglas e instituciones jurídicas en la vida social, lo
que implica una redefinición del papel mismo del derecho, el cual deja de
ser un recurso meramente simbólico para convertirse en un instrumento de
regulación más técnico y eficaz.865 Dicho en otras palabras: el derecho debe
no solamente “instituir”, sino también “regular”.866
Un análisis cuidadoso de eventos recientes en la vida pública mexicana
(conflictos post-electorales a principios de los años noventa; la rebelión en
Chiapas a partir de 1994; la huelga estudiantil en la UNAM en 1999-2000;
el movimiento de los deudores de la banca a partir de 1995) muestra la
existencia de poderosas fuerzas sociales que promueven un uso más intenso
de los medios y las instituciones jurídicos, como los tribunales, para resol-
ver conflictos que en épocas anteriores se habrían canalizado, de manera
natural, hacia la arena política. La creciente orientación de las expectativas
sociales hacia el derecho puede interpretarse como signo de la creciente au-
tonomía del sistema jurídico frente al sistema político.867
López Ayllón (1997a).

864
López Ayllón y Fix-Fierro (2000), Fix-Fierro y López Ayllón (2001a y 2002).

865
López Ayllón (1997a, cap. 5).

866
Fix-Fierro y López Ayllón (2001a; 2002).

867

En relación con el Poder Judicial federal, la mayoría de las reformas en-

tre 1917 y 1987 tuvieron, ya fuera el propósito de cambiar el procedimiento
de nombramiento y los periodos de ministros, jueces y magistrados federa-
les, o bien, el de ajustar la integración y la competencia de la Suprema Cor-
te, a fin de permitirle manejar su pesada carga de trabajo.868 Sin embargo,
puede decirse que la reforma de 1987 inició una “transición judicial”, en
el sentido de que introdujo al menos tres cambios que apuntan hacia una
nueva dirección en la evolución de los tribunales. En primer lugar, dicha re-
forma transfirió a los Tribunales Colegiados de Circuito la resolución última
de los llamados amparos de legalidad, es decir, aquellos que se refieren úni-
camente a la interpretación “correcta” de las leyes secundarias, descargan-
do así a la Suprema Corte de este tipo de asuntos —la reducción de asuntos
fue de unos 2 mil entre 1987 y 1988— y abriendo la puerta para una mayor
especialización de la Corte en asuntos de constitucionalidad. Incidental-
mente, la reforma le otorgó también a la Suprema Corte mayores facultades
de gobierno y administración del Poder Judicial de la Federación, en parti-
cular la facultad de establecer nuevos tribunales y juzgados sin necesidad de
reformar la respectiva ley orgánica. En segundo lugar, la reforma de 1987
definió lineamientos mínimos para la organización de los tribunales locales
y el nombramiento de jueces y magistrados. En tercer lugar, se estableció
el primer tribunal electoral. Este tribunal tenía facultades más bien débiles,
pues no podía pronunciar fallos definitivos en la calificación de las eleccio-
nes federales, y en este sentido su intervención en las controvertidas elec-
ciones de 1988 reveló sus graves limitaciones como órgano de resolución
de conflictos político-electorales.869 Sin embargo, constituyó un importante
paso hacia la judicialización plena del proceso electoral que culminó menos
de diez años más tarde, en 1996. En conjunto, los tres cambios apuntan
hacia un proceso de profesionalización, tecnificación y especialización del
sistema judicial, una tendencia que las reformas constitucionales de 1994 y
1996 llevaron más adelante.
Tanto la reforma judicial de 1987 como la de 1994, pero de manera
especial esta última, utilizan una “tecnología jurídica” que revela un cono-
cimiento de las tendencias contemporáneas en el derecho comparado. No
es casualidad que varios miembros distinguidos del Instituto de Investiga-
ciones Jurídicas de la UNAM estuvieran estrechamente vinculados con el
diseño de ambas reformas. Como lo señalan Yves Dezalay y Bryant Garth,el
Instituto es un centro académico que se ha dedicado a invertir en el “de-
868
Fix-Fierro (1999a) y Cossío Díaz (2001a).
869
Eisenstadt (1999).

recho puro”.870 El Instituto ha tomado la ciencia jurídica más en serio que

los profesores de derecho en general, y esto implica dar mayor importancia
a las tendencias jurídicas en el extranjero y en el plano internacional. Así,
podemos entender fácilmente de qué modo las ideas jurídicas cultivadas
en el Instituto lograron considerable influencia en el momento que hubo
necesidad de empezar a modernizar el sistema jurídico y de establecer nue-
vas instituciones, como las comisiones de derechos humanos. También se
explica cómo es que varios miembros del Instituto ingresaron en el servicio
público para contribuir a echar a andar estos cambios.871 Por el contrario,
la reforma de 1999, propuesta por la Suprema Corte, tenía propósitos que
eran más bien de corto plazo y mostró un cierto grado de incomprensión de
la evolución de la Corte hacia un tribunal constitucional de tipo europeo.
III. Una evaluación de la reforma judicial en México
Como ya se dijo, este apartado ofrece, de manera necesariamente impresio-

nista y fragmentaria, una evaluación de la reforma judicial en México. Dicha
evaluación se enfocará en los Poderes Judiciales federal y locales, por lo que
no se incluirán en ella otros tribunales que se encuentran formalmente fuera
de ellos.
1. Independencia y responsabilidad
El de independencia judicial es, sin duda, un concepto complejo que

comprende varias dimensiones, tanto internas como externas a la institu-
ción judicial. Lo mismo puede decirse del concepto de responsabilidad. Por
tanto, aquí examinaremos solamente algunos aspectos de ambos conceptos,
como el nombramiento de los jueces, la asignación de recursos financieros,
y las vías de responsabilidad interna y externa existentes.
A. Independencia
Apenas hace falta decir que un régimen autoritario no ve con mucha

simpatía el ejercicio de una independencia real por parte de los tribunales.
Dezalay y Garth (1995, 25 y ss).

870
Véase un tratamiento mucho más amplio del papel de los juristas académicos del IIJ-
871
UNAM en el capítulo XIV en este volumen.

No es que dichos tribunales no tengan ninguna oportunidad de adoptar una

posición propia en relación con los asuntos cuya resolución se les plantea,
sino que el régimen buscará siempre vías, sutiles y no tan sutiles, que per-
mitan limitar y contener de manera efectiva la independencia judicial, de
modo que no obstaculice los intereses esenciales de la elite gobernante.
En otra parte hemos explorado el modo en que el régimen autorita-
rio en México limitaba y manipulaba la independencia judicial.872 Así, por
ejemplo, los cambios en los periodos de nombramiento de los jueces y de las
normas de competencia eran frecuentes. Además, los asuntos políticamente
sensibles (como las elecciones) se habían excluido del examen judicial. Sin
embargo, el Poder Judicial de la Federación en general, y la Suprema Corte
en particular, gozaron de un grado efectivo de independencia y autoridad,
aunque no siempre trataron de elevar el nivel de protección de los ciudada-
nos frente a los abusos del gobierno.873
Dicha independencia era posible, en parte, por la existencia de una ca-
rrera judicial informal que les permitía a los jueces permanecer en sus car-
gos por un periodo largo. Así, por ejemplo, aproximadamente la mitad de
los ministros de la Suprema Corte que fueron nombrados después de 1944 y
se retiraron antes de 1994, había realizado carrera dentro del Poder Judicial
de la Federación, y posteriormente permanecieron en la Corte once años o
más (el periodo presidencial es de seis).874 Su permanencia contrastaba con
la de otros ministros, quienes abandonaban la Corte al cabo de unos pocos
años, ya fuera para retirarse o para ocupar cargos políticamente más atrac-
tivos, como los de senador o gobernador.
La situación de los Poderes Judiciales locales era distinta. La elección
de un nuevo gobernador implicaba, usualmente, la sustitución de los magis-
trados y de la mayoría de los jueces. Claramente, el sistema del patronazgo
político local comprendía también los cargos judiciales. En tales circunstan-
cias, la independencia judicial no era más que una posibilidad teórica.
Las reformas constitucionales de 1987 y 1994 tenían el propósito de for-
talecer la independencia interna y externa de los Poderes Judiciales federal
y estatales. Por lo que se refiere al Poder Judicial de la Federación, la refor-
ma de 1994 cambió las reglas relativas al nombramiento y los periodos de
los ministros de la Suprema Corte. Entre 1928 y 1994, los ministros fueron
nombrados por el Presidente de la República con la ratificación del Sena-
Véase el capítulo VII en este volumen.

872
Schwarz (1977).
873
De acuerdo con una regla no escrita, el Presidente de la República hacía aproxima-

874
damente la mitad de los nombramientos de ministros de la Corte entre los integrantes de la

carrera judicial.

do, de acuerdo con el modelo de los Estados Unidos. La edad límite para
el nombramiento de los ministros era de 65 años y debían retirarse forzo-
samente al cumplir los setenta. A partir de 1995, el Presidente debe enviar
una terna para cada una de las vacantes y corresponde al Senado hacer el
nombramiento después de escuchar a los candidatos en audiencia pública.
Ahora el nombramiento es por un periodo único de quince años.875
Las nuevas reglas tienen el propósito de desincentivar los nombramien-
tos “políticos” y la utilización de la Corte como trampolín hacia otros car-
gos. La Constitución dispone en la actualidad que los candidatos a ser mi-
nistros de la Suprema Corte no hayan ocupado altos cargos públicos, como
los de secretario de Estado, Procurador General de la República, diputado
federal o senador, etcétera, en el año anterior a la designación.876 Igualmen-
te, los ministros no podrán ocupar ninguno de estos cargos durante un pe-
riodo de dos años después de su retiro de la Suprema Corte.877
Por lo que se refiere a los Poderes Judiciales de los estados y el Distrito
Federal, la reforma constitucional de 1987 dispuso que los magistrados que
fueran ratificados después de un primer periodo en su cargo no podrían ser
removidos de él, salvo por causa de responsabilidad en términos del título
respectivo de la Constitución.878 Durante algún tiempo ocurrió con alguna
frecuencia que se evadiera esta disposición en virtud de la no ratificación de
los magistrados. Pero recientemente la Suprema Corte ha otorgado amparo
a los magistrados locales que han sido privados de su cargo después de dos
o más periodos, al determinar que en ese caso habían sido ratificados im-
plícitamente y por ello no podían ser privados de sus puestos y que, en todo
caso, toda resolución de no ratificación tendría que fundarse y motivarse.879
Además de las reglas anteriores, los estados han adoptados disposicio-
nes similares a las de la Constitución Federal. Algunos estados están ex-
perimentando con diversas alternativas de “despolitización” de los nom-
bramientos de magistrados del Tribunal Superior o Supremo Tribunal de
Justicia; así, mediante la selección previa por el Consejo de la Judicatura
sobre la base de los méritos profesionales de los candidatos (por ejemplo,
Artículo 96 de la Constitución.
875
Artículo 95, fracción VI, de la Constitución.

876
Artículo 101 de la Constitución.

877
Artículo 116, fracción III; artículo 122, C, Base Cuarta, fracción I, de la Constitución.
878
Entre otras resoluciones similares, véase el amparo en revisión 2021/99. José de Jesús
879
Rentería Núñez, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9ª época, vol. XIII, enero 2001,
497 y ss. Varios estados han adoptado el modelo federal y han dispuesto que los magistrados
ocupen el cargo por un periodo único no renovable, haciendo una interpretación cuestiona-
ble de la Constitución federal y desconociendo las diferencias entre un tribunal constitucio-
nal y un tribunal ordinario.

Jalisco, México, Morelos y Sinaloa), inclusive eliminando por completo la

intervención de los poderes Ejecutivo y Legislativo (así, por ejemplo, en el
estado de Baja California), o a través de la selección alternada por los tres
poderes (Guanajuato). Sin embargo, el cargo de magistrado no se ha con-
vertido verdaderamente en parte de la carrera judicial en la medida de que
todavía intervienen criterios políticos y discrecionales en el procedimiento
de nombramiento. De este modo, los jueces de primera instancia no tienen
un derecho efectivo a la promoción.880
Todas estas disposiciones implican una mejoría notable en compara-
ción con la situación anterior y pueden contribuir efectivamente a forta-
lecer la independencia judicial externa. Sin embargo, la suerte de la in-
dependencia judicial podría depender más, en última instancia, de otros
acontecimientos políticos. En este sentido, hay indicios de que el pluralismo
político y la alternancia en el gobierno tienen un impacto mucho mayor en
la independencia judicial que cualquier disposición constitucional o legal
relativa a ella.881 A partir de 1989, quince de las treinta y dos entidades fede-
rativas han experimentado ya un cambio de partido gobernante, pero prác-
ticamente todas viven niveles mucho más altos de competencia electoral y
una composición mucho más plural de sus poderes legislativos. Esto, por su
parte, podría significar que la sustitución automática de los juzgadores esta-
tales es cosa del pasado. Aún en los casos en que los poderes políticos están
encargados de hacer los nombramientos, la selección de los magistrados
podría obedecer en lo futuro a criterios mucho más equilibrados y profesio-
nalmente orientados.
El establecimiento de una carrera judicial formal, tanto a nivel federal
como en la mayoría de las entidades federativas, constituye también un im-
portante paso hacia el logro de la independencia judicial interna. Tradicio-
nalmente, los jueces inferiores eran nombrados, por periodos variables, por
el tribunal de mayor jerarquía en su jurisdicción (la Suprema Corte a nivel
federal y los Tribunales Superiores o Supremos Tribunales de Justicia a ni-
vel local), los que también tenían facultades de disciplina y de destitución
respecto de ellos.882 Esto le confería al respectivo Poder Judicial un grado
Fix-Fierro (1999b).
880
Ramseyer (1994).
881
Hasta 1994 existía una carrera judicial informal en el Poder Judicial de la Federación:
882
los jóvenes reclutas ascendían la jerarquía de cargos judiciales hasta el cargo de secretario en
la Suprema Corte, desde donde podían ser propuestos por un ministro para el nombramien-
to de juez y, más tarde, de magistrado. Una excelente descripción de los méritos y defiencias
de este sistema puede verse en Cossío Díaz (1996). En los estados había un sistema similar,
pero mucho más precario.

apreciable de autonomía frente a los otros poderes, pero la independencia

interna de los juzgadores, es decir, la independencia frente a sus superiores
jerárquicos, podía verse gravemente comprometida. De ello hay abundan-
tes pruebas y anécdotas. Sin embargo, no se requiere una alta dosis de ima-
ginación para darse cuenta que ahí radica probablemente la principal causa
para el desarrollo del clientelismo interno, reforzado por el hecho de que los
jueces y otros funcionarios judiciales desarrollan buena parte de su carrera
profesional en una sola institución.
La introducción de concursos de oposición para la selección y nom-
bramiento de jueces locales y federales ofrece la posibilidad de cortar, o al
menos debilitar, los lazos de dependencia interna. Los nuevos jueces senti-
rán, con razón, que no “deben” a nadie su designación, sino sólo a sus mé-
ritos personales. Desafortunadamente, carecemos de indicios ciertos sobre
los impactos de este nuevo sistema de reclutamiento en el desempeño de
los jueces.883 Sin embargo, no hay que conceder excesiva importancia a los
concursos. La independencia judicial puede verse afectada en otras formas,
especialmente si el sistema de nombramiento es incapaz de asegurar la ido-
neidad personal de los candidatos, además de sus capacidades profesionales.
Otro componente importante de la independencia judicial en México
se relaciona con la aprobación y el gasto del presupuesto asignado al Po-
der Judicial. A pesar de las disposiciones constitucionales que señalan que
el órgano jurisdiccional de mayor jerarquía a nivel federal o local (o en su
caso, el respectivo Consejo de la Judicatura) tendrán la facultad de elaborar
el proyecto de presupuesto judicial para ser enviado directamente al órgano
legislativo encargado de aprobarlo,884 en la mayoría de los casos el presu-
puesto anual tiene que negociarse previamente con el Poder Ejecutivo. Sin
embargo, en la medida en que el Poder Legislativo adquiera mayor inde-
pendencia propia como resultado del creciente pluralismo político, el pre-
supuesto judicial ya no dependerá tanto de la voluntad del Ejecutivo como
lo ha sido en el pasado.
Ciertamente lo anterior significa escaso consuelo para los presidentes
de tribunales que se ven forzados a negociar cada año sus presupuestos y
por esta razón insisten cada vez más en la conveniencia de contar con una
disposición constitucional que garantice al Poder Judicial un porcentaje fijo
del presupuesto. De hecho, entre 2001 y 2002 se han presentado en el Con-
greso de la Unión no menos de tres iniciativas, a cargo de diputados del
Pero véase el análisis ofrecido en el capítulo X en este volumen.

883
Interesantemente, un 14 por ciento de los jueces entrevistados para el estudio de Con-

884
cha Cantú y Caballero Juárez (2001, 147) tenía la percepción de que el Poder Judicial no
tenía ninguna participación en la aprobación del presupuesto.

PRI y el PRD, que proponen otorgar al Poder Judicial de la Federación (y

a los Poderes Judiciales locales) de un 2 a un 2.5 por ciento del presupuesto
programable respectivo.885 A primera vista, se trata de una buena idea, pero
que, de ser aceptada, puede acarrear diversos inconvenientes. Por ejemplo,
puede conducir a un crecimiento aún más desmedido de los tribunales fe-
derales (véase infra). Ésta y otras razones, como los cuestionamientos a la
calidad y eficiencia de la justicia, hacen improbable la aprobación de la re-
forma en un futuro próximo.
El presupuesto judicial federal ha crecido de manera muy significativa
desde comienzos de los años ochenta, y de manera muy especial desde me-
diados de la década de los noventa. Tal crecimiento sin duda ha influido
positivamente en la independencia y autoridad del Poder Judicial. La Tabla
8.2 ofrece un panorama del presupuesto judicial federal a partir de 1970:
Tabla 8.2
Presupuesto judicial federal
(1970-2002)
Año Nominal Constante nuevos % Presupuesto Per Por puesto

(nuevos pesos) pesos (1994) federal capita judicial federal
1970 109 736 141 161 035 0.15 2.9 1 094 272
1975 265 358 193 544 553 0.08 3.4 1 290 297
1980 1 000 017 237 623 021 0.06 3.6 1 231 207
1985 15 168 687 355 360 221 0.08 4.8 1 468 431
1990 257 000 000 427 476 548 0.13 5.3 994 131
1995 1 385 915 000 1 026 618 913 0.39 11.3 2 129 915
2000 6 723 350 703 2 076 389 963 0.56 21.3 2 974 771
2001 13 207 815 516 3 833 908 713 0.97 38.7 4 883 960
2002 14 700 610 906 4 089 182 450 1.00 40.6 4 908 982
Fuente: Cálculo propio con datos de Cossío Díaz (1996) y el Diario Oficial de la Federación.
Nota: El presupuesto per capita y por puesto judicial se expresa en nuevos pesos constantes
(1994). Como puestos judiciales se contabilizaron todas las plazas de jueces de Distrito, ma-
gistrados de Circuito y ministros de la Suprema Corte en el año respectivo, pero se excluyó
al Tribunal Electoral. La población para 2001 y 2002 fue estimada.
La Constitución del Estado de Baja California (artículo 57) dispone que el Poder Judi-
885
cial del Estado recibirá al menos dos por ciento del presupuesto respectivo, pero acto seguido
anula prácticamente la garantía, pues el Poder Legislativo puede reducirlo si hay causa jus-
tificada. La Constitución del Estado de Jalisco (artículo 57) dispone que el presupuesto del
Poder Judicial no podrá ser inferior al del año anterior, ajustado a la inflación.

De acuerdo con la tabla anterior, puede verse fácilmente que el presu-

puesto judicial federal se ha casi cuadruplicado, a precios constantes, desde
1995, crecimiento similar al que se observa en los veinticinco años anterio-
res. El presupuesto per capita y por puesto judicial ofrece una medida adicio-
nal del aumento presupuestal tomando criterios de comparación internos y
externos al Poder Judicial.
En años recientes, también los Poderes Judiciales locales han visto cre-
cer considerablemente sus recursos. La Tabla 8.3 ofrece datos sobre los pre-
supuestos judiciales de las entidades federativas entre 1997 y 2001:
Tabla 8.3
Presupuesto judicial total de las entidades federativas
(1997-2001)
Variación
Año Nominal % Presu-
porcentual
(N$) puesto local
año anterior
1997 2 176 458 261 1.42 —
1998 3 300 189 521 1.41 +51.6%
1999 4 037 351 434 1.47 +22.3%
2000 4 900 193 744 1.30 +21.4%
2001 6 714 111 633 1.40 +37.0%
Fuente: Sarre y López Ugalde (2002, anexos 6 y 7).
Según los datos anteriores, entre 1997 y 2001 los presupuestos judiciales
de las entidades federativas se han incrementado de manera importante, lle-
gando en algún caso hasta el 541 por ciento en términos nominales, con un
aumento promedio del 190 por ciento.886 Como porcentaje del presupues-
to de egresos local, sin embargo, los presupuestos judiciales muestran una
notable variación entre estados durante el periodo, aunque el promedio no
llega al 1.5 por ciento y no ha variado en realidad.
A pesar del significativo aumento a los presupuestos judiciales locales,
persiste una enorme disparidad con el presupuesto judicial federal. Vale la
pena hacer notar que si bien en el año 2000 el presupuesto judicial sumado
de todas las entidades federativas equivalía al 79 por ciento del presupuesto
del Poder Judicial de la Federación, al año siguiente (2001) esa proporción se
había reducido al 50 por ciento. Otra medida de las grandes diferencias pre-
886
La inflación acumulada para el periodo no llegó a 40 por ciento.

supuestales entre los Poderes Judiciales federal y local lo da la comparación

del presupuesto por puesto judicial: mientras que el presupuesto nominal
por cada una de los 698 puestos judiciales del Poder Judicial de la Federa-
ción en el año 2000 fue de aproximadamente 9 millones 630 mil pesos, el de
los Poderes Judiciales locales (3 mil 677 puestos, incluyendo jueces de paz,
municipales y menores, jueces de primera instancia y magistrados) fue de
un millón 361 mil pesos, es decir, una diferencia aproximada de 8 a 1 que
se amplió con el notable aumento al presupuesto de los tribunales federales
en 2001.887
Hasta el año 2000, todos los Poderes Judiciales locales, excepto cuatro,
habían logrado incrementar sus ingresos propios a través de la administra-
ción del llamado “fondo auxiliar”, que les permite disponer de los ingresos
generados por multas y otros depósitos en dinero relacionados con los pro-
cedimientos judiciales a su cargo, lo que cubre de un 10 a un 30 de sus nece-
sidades presupuestales.888 Además, en años recientes, los Poderes Judiciales
también han recibido dinero del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Aunque se trata de una fuente menor de ingresos en comparación con lo
que reciben por igual concepto las Procuradurías de Justicia, ha permitido
a los Poderes Judiciales locales construir nuevos juzgados y mejorar y reno-
var su infraestructura, por ejemplo, mediante la sustitución del equipo de
cómputo.889
B. Responsabilidad
Se ha dicho que la independencia judicial es un concepto relativo, por-

que no puede ser separado de la idea de responsabilidad. Así, es de espe-
rarse que un grado mayor de independencia y poder vaya acompañado de
mecanismos de responsabilidad más desarrollados y efectivos. Tal parece
ser el caso de México a partir de la reforma judicial de 1994. En este apar-
tado, examinaremos brevemente los nuevos mecanismos para asegurar la
responsabilidad de los jueces federales en lo individual y de la judicatura
887
Véanse los datos sobre plazas judiciales locales para el año 2000 en Concha Cantú y
Caballero Juárez (2001, 36-38). Si el cálculo se hiciera exclusivamente con las plazas de jue-
ces de primera instancia y magistrados, el presupuesto por plaza judicial sería de 2 millones
460 mil pesos, aproximadamente.
888
Solamente cuatro estados carecían del “fondo auxiliar” en 2000. El fondo se utiliza
para varios propósitos, que van desde las remuneraciones adicionales para los funcionarios
judiciales hasta la construcción de nuevos juzgados (Concha Cantú y Caballero Juárez 2001,
154 y ss.).
889
Concha Cantú y Caballero Juárez (2001, 158).

en su conjunto, en el entendido de que en las entidades federativas se han

producido cambios similares.
Antes de 1995, la Suprema Corte estaba encargada de la vigilancia y
control de la conducta de los jueces federales.890 Los ministros realizaban
visitas a los diversos circuitos judiciales federales, con el propósito de inspec-
cionar directamente el funcionamiento de los tribunales, detectar cualquier
irregularidad y recibir las quejas del personal judicial y de los abogados y
litigantes. Dichas visitas se realizaban con grados muy variables de cuidado
y rigor. Antes de 1989, no había ni siquiera reglas especiales para la realiza-
ción de las visitas, de modo que éstas dependían decisivamente del carácter
y las ideas personales de los ministros. Además de lo anterior, los jueces de
Distrito y magistrados de Circuito rara vez eran objeto de medidas discipli-
narias o de destitución por mala conducta, sino que gozaban de protección
en la medida que formaban parte de la “clientela” de algunos ministros.
Por lo regular, se les daría una nueva adscripción en otra ciudad u otro
circuito.891 En las casos más serios se les pedía discretamente la renuncia.
De acuerdo con un exministro de la Suprema Corte, esta situación fue de-
terminante para el establecimiento del Consejo de la Judicatura Federal en
1994.892 Igualmente, en la plataforma electoral de 1994 del PAN se puede
leer el siguiente diagnóstico:
Con el argumento de que el Poder Judicial es el garante último de la Consti-

tución, y, por ende, no puede quedar sometido a otro poder, se ha generado
una tendencia a la irresponsabilidad política y funcional de sus núcleos. Los
controles internos de solvencia moral y capacidad subjetiva para desempeñar
la función judicial son prácticamente inexistentes y dependen directamente
Los ministros de la Suprema Corte solamente pueden ser sometidos a juicio político
890
por el Congreso de la Unión.

A diferencia de los jueces federales en los Estados Unidos, que por lo común son
891
nombrados y adscritos a un tribunal en su estado de origen o residencia, los cambios de

adscripción de los jueces federales en México han sido, y siguen siendo, bastante frecuentes.
Sin embargo, antes de 1995, no había reglas explícitas sobre el proceso de adscripción y los
jueces no podían impugnar esta resolución. Por tanto, los cambios de adscripción podían
ser utilizados para hostilizar a los jueces incómodos o demasiado independientes. Se dice
que uno de los ministros de la Corte nombrados en 1995 era un antiguo juzgador que fue
hostilizado de esta manera porque se negó a seguir órdenes para resolver un asunto. Después
de varios cambios, renunció a su cargo (Dezalay y Garth 1995, 31, nota 18, 74). Cfr. la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, artículos 118 y siguientes, que contienen aho-
ra disposiciones explícitas sobre los criterios para la primera adscripción así como para los
cambios de adscripción. Tales resoluciones del Consejo de la Judicatura Federal pueden ser
impugnadas ante la Suprema Corte.
Carpizo (2000, 211 y s.).
892

del Pleno. Es necesario garantizar la autonomía del Poder Judicial de la Fe-

deración al mismo tiempo que se establecen disposiciones para obligar a los
jueces al cumplimiento de su deber constitucional.893
La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación de 1995 creó un

sistema de vigilancia que está más desarrollado desde un punto de vista pro-
fesional y técnico.894 Así, se estableció la Visitaduría Judicial como órgano
auxiliar del Consejo de la Judicatura Federal.895 El Visitador es designado
por el Consejo, pero los visitadores son seleccionados mediante concurso
entre los jueces de Distrito y magistrados de Circuito en funciones. Además,
la Ley Orgánica contiene disposiciones explícitas y detalladas sobre el pro-
cedimiento y las formalidades que deben acompañar a una visita, como su
periodicidad,896 los registros y otros instrumentos de gestión interna de los
tribunales sujetos a inspección, la tramitación de las quejas, los elementos
que debe contener el informe de la visita, etcétera.
La Ley Orgánica contiene igualmente disposiciones explícitas y deta-
lladas en relación con las medidas disciplinarias aplicables a los juzgado-
res y los servidores públicos judiciales.897 De acuerdo con los informes del
Consejo de la Judicatura Federal, las medidas disciplinarias parecen apli-
carse de modo más frecuente, incluyendo la destitución y no ratificación
de jueces y magistrados.898 Así, entre 1995 y 1998, el Consejo resolvió no
ratificar a nueve jueces de Distrito y dos magistrados de Circuito; sola-
mente dos jueces fueron destituidos de sus cargos. Desafortunadamente,
desde 1999 el Consejo no ha publicado datos detallados sobre las medidas
disciplinarias aplicadas a jueces y magistrados. En su informe sobre una
misión cumplida en México en 2001, el relator especial de Naciones Uni-
das sobre la independencia de los magistrados y los abogados señala que
PAN (1994, 4).

893
Los Poderes Judiciales locales, en especial los que cuentan con un Consejo de la Ju-
894
dicatura, han introducido disposiciones similares. Véase Concha Cantú y Caballero Juárez
(2001, 105 y ss.).
Artículos 98 y siguientes de la LOPJF.
895
Las visitas “ordinarias” se realizan dos veces por año (LOPJF, artículo 101). Actual-
896
mente, solamente se realiza una visita presencial, mientras que la segunda se sustituye me-
diante un informe detallado que rinden jueces y magistrados. El Consejo ordena visitas
especiales cuando está por resolverse la ratificación de algún juez o magistrado.
Artículos 119 y siguientes de la LOPJF.
897
De acuerdo con el artículo 97 de la Constitución, los jueces de Distrito y los magis-

898
trados de Circuito son nombrados por un periodo de seis años, al término del cual, si son
ratificados o promovidos, pasan a ser inamovibles, y sólo pueden ser removidos por causa de
responsabilidad.

entre las estimaciones que recibió se calcula que “la corrupción afecta en
un porcentaje que oscila entre un 50 y un 70% del total de los jueces a nivel
federal”, añadiendo que el Consejo de la Judicatura “nunca ha sancionado
a un juez federal por corrupción” (párrafo 63). En su respuesta pública, la
Suprema Corte de Justicia señala la evidente falta de congruencia y lógica
de estas estimaciones, así como su vaguedad, pero desaprovecha la opor-
tunidad de ofrecer información precisa sobre las sanciones disciplinarias a
jueces y magistrados.899
¿Qué tan responsable es el Poder Judicial como institución ante otros
órganos públicos? La sola idea de que los otros poderes pretendan inmis-
cuirse en sus asuntos internos provoca fuertes reacciones entre los funcio-
narios judiciales. Por ejemplo, tanto durante la campaña electoral como
después de su elección como presidente, Vicente Fox mencionó repetidas
veces su idea de que el Poder Judicial tiene que “rendir cuentas”. Con toda
seguridad estaba pensando en mejores controles presupuestales y en la ne-
cesidad de mayor transparencia en el funcionamiento de los tribunales,900
pero algunos juzgadores interpretaron sus declaraciones como un intento
de controlar sus resoluciones, una posibilidad que rechazaron, con razón,
como intolerable.
El nuevo Instituto Federal de Expertos de Concursos Mercantiles (IFE-
COM), un órgano auxiliar del Consejo de la Judicatura Federal encarga-
do de seleccionar administradores expertos en procedimientos de quiebra,
ofrece un buen ejemplo de los límites que la rendición de cuentas por el
Poder Judicial tiene a los ojos de los mismos jueces. De acuerdo con la Ley
de Concursos Mercantiles que lo creó, publicada en mayo de 2000, el Ins-
tituto estaba obligado a presentar informes semestrales de sus actividades
al Congreso de la Unión. La Junta de Gobierno del Instituto sometió una
consulta al Consejo respecto a si tal obligación era compatible con la in-
dependencia judicial. El presidente del Consejo, quien es al mismo tiempo
presidente de la Suprema Corte, transmitió la consulta al Pleno en el mes
de julio del mismo año. La Corte examinó el problema desde la perspectiva
constitucional y concluyó, menos de tres meses después, que el Congreso
carecía de facultades para establecer tal obligación para un Instituto que
pertenece al Poder Judicial de la Federación. Por tanto, si el Instituto tenía
la obligación de informar de sus actividades, debía hacerlo ante el Conse-
jo y la Corte, aunque podía enviar una copia del informe al Congreso de
SCJN (2002, 107 y ss.).

899
De hecho, el ejercicio del presupuesto judicial es vigilado y controlado por la Auditoría

900
Superior de la Federación, un órgano auxiliar de la Cámara de Diputados.

la Unión para su información.901 La Corte examinó y resolvió esta cues-

tión sin un fundamento competencial explícito, apoyándose, en cambio, en
sus facultades para resolver controversias dentro del Poder Judicial mismo,
cuando no resulta evidente que hubiera una controversia de este tipo. Aun-
que la resolución de la Corte puede ser criticada desde un punto de vista
jurídico,902 también es claramente sintomática de la sensibilidad judicial
respecto de la cuestión de la responsabilidad y la “rendición de cuentas”,
en particular si consideramos que la Corte reaccionó con rapidez y vigor
desusados contra una disposición legal más bien inocua y producto de una
insuficiente reflexión.
Sin duda, la tendencia hacia una mayor responsabilidad y transparen-
cia en el funcionamiento de los tribunales ha hecho importantes progresos
en tiempos recientes. La Auditoría Superior de la Federación ha formula-
do repetidas observaciones a las prácticas financieras del Poder Judicial de
la Federación.903 En abril de 2002, el Congreso aprobó la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.904 De
acuerdo con el artículo 7º de la Ley, todas las entidades obligadas —que in-
cluyen al Poder Judicial de la Federación— tienen que poner a disposición
pública la información relativa a su funcionamiento interno, tal como las
facultades de sus órganos y dependencias, los salarios de sus servidores pú-
blicos, su presupuesto, etcétera. Además de esta obligación general, el Poder
Judicial de la Federación tiene la específica de publicar todas las sentencias
firmes que pronuncie, aunque las partes pueden objetar la publicación de
sus datos personales.905
Respecto de lo que Mauro Cappelletti llama la “responsabilidad social”
de los jueces, por la que se “rinde cuentas a los cuerpos o grupos sociales, y
en última instancia, al pueblo”,906 hemos mostrado la creciente exposición
del Poder Judicial a los medios de comunicación y a la opinión pública. En
parte como respuesta a esta exposición, el Poder Judicial mismo ha intenta-
Varios 698/2000-PL. Ministro Genaro David Góngora Pimentel en su carácter de

901
presidente del Consejo de la Judicatura Federal, en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

9ª época, vol. XII, octubre 2000, 382 y ss.
Véase el análisis detallado de Cossío Díaz (2002, 155 y ss.).
902
Véase, por ejemplo, la nota periodística “Detectan en SCJN pagos irregulares”, Refor-
903
ma, 11 de septiembre de 2002, 1 A.

Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,
904
publicada en Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002.

Artículo 8. En agosto de 2002, tres senadores pertenecientes diferentes partidos pre-
905
sentaron al Congreso una iniciativa de reforma a la ley que obligaría al Poder Judicial federal
a publicar todas sus resoluciones.
Cappelletti (1989, 79).
906

do mejorar la difusión de sus actividades. Para tales efectos, se han creado

oficinas de relaciones públicas y de comunicación social. No obstante tales
esfuerzos, el reconocimiento y la confianza públicos en las instituciones ju-
diciales son bajos todavía, quizá debido a su anterior invisibilidad. Así, por
ejemplo, en una encuesta de opinión reciente (2001), realizada por encargo
de la Secretaría de Gobernación, la Suprema Corte ocupa el décimosegun-
do lugar en una lista de 18 instituciones en términos de confianza pública.
Solamente 10.2 por ciento de los encuestados expresaron tener “mucha”
confianza en el Corte, y el 25.8 por ciento señaló tener “alguna” confianza
en ella.907
Parte de las dificultades que enfrenta la difícil relación entre los medios
de comunicación y la judicatura se debe, en opinión de los jueces, a la pro-
funda ignorancia de los reporteros y periodistas sobre el funcionamiento del
Poder Judicial. Más aún, también se quejan de que, en asuntos penales, los
medios llevan “juicios paralelos” que condenan de manera inapelable antes
de que concluya el juicio formal, y también de que los abogados acostum-
bran a “litigar” en los medios, como modo de ejercer presión sobre los jue-
ces para que dicten resolución favorable a sus intereses.908
No obstante lo anterior, la nueva política de apertura de la judicatura
y las obligaciones que establecen las leyes de transparencia no significan
todavía que las resoluciones y sentencias mismas se hayan vuelto “acce-
sibles”, al menos desde el punto de vista de su contenido, aún para los
juristas que conforman un público especializado. La Suprema Corte, por
ejemplo, cultiva un estilo judicial poco amigable para el lector, incluso fa-
rragoso, que no siempre tiene pleno cuidado con el rigor y la consistencia
de la argumentación.909 Aunque la mayoría de sus resoluciones (no se pu-
blican todas) son ahora accesibles tanto en forma impresa como electró-
nica y a un costo razonable, no han sido todavía incorporadas a una dis-
cusión más amplia de las cuestiones públicas que abordan. Podría decirse
incluso que las sentencias se publican, pero no son públicas. Quizá sea ésta
una de las razones por las cuales no hay un análisis profesional sistemático
de las sentencias judiciales, aunque también es cierto que muchos juristas
mexicanos siguen cultivando ideas jurídicas tradicionales que no son de
utilidad para que los jueces aborden y resuelvan los nuevos problemas que
se les plantean.
Véase Este País, México, núm. 137, agosto de 2002.

907
Cfr. Concha Cantú y Caballero Juárez (2001, 221).

908
Cfr. Cossío Díaz (2002, 139 y ss.).

909

2. Eficiencia
Varios cambios en los poderes judiciales mexicanos en años recientes

pueden ser vistos a la luz de un concepto amplio de eficiencia. Aquí exami-
naremos brevemente los más importantes.
A. Procesos de crecimiento
La estrategia más importante utilizada por los Poderes Judiciales federal

y de las entidades federativas para manejar sus crecientes cargas de trabajo
y el inmemorial problema del rezago ha sido el establecimiento de nuevos
órganos jurisdiccionales. La Tabla 8.4 ofrece un panorama del crecimiento
en el número de órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación
en relación con la población desde 1930:
Tabla 8.4
Número de Juzgados de Distrito y Tribunales
de Circuito en relación con la población
(1930-2002)
Población Población/tribunales
Año JD TCC TUC
(en miles) (en miles)
JD TCC TUC
1930 46 6 16 552 360 2 759
1940 46 6 19 653 427 3 276
1950 46 5 6 25 791 561 5 158 4 299
1960 48 6 6 34 923 728 5 821 5 821
1970 55 13 9 48 225 877 3 710 5 358
1980 92 21 12 66 846 727 3 183 5 571
1990 148 66 30 81 249 549 1 231 2 708
1995 176 83 47 91 120 518 1 098 1 939
2000 217 138 56 97 400 448 705 1 739
2001 252 154 60 99 100 393 644 1 652
2002 264 165 63 100 785 382 611 1 600
Fuente: Cálculo propio con datos de Cossío Díaz (1996) y los Informes anuales de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación 1970-2002.
Notas: La población para 2001 y 2002 es estimada. JD= Juzgados de Distrito. TCC= Tri-
bunales Colegiados de Circuito. TUC= Tribunales Unitarios de Circuito.

La Tabla 8.4 claramente muestra el gran crecimiento en el número de

tribunales. Entre 1990 y 2002, por ejemplo, el número de Juzgados de Dis-
trito y Tribunales Colegiados de Circuito se ha duplicado, prácticamente.
Además, la relación con la población ha ido disminuyendo constantemente,
en particular en lo que se refiere a los Tribunales Colegiados, mostrando
así la medida en que la justicia se ha descentralizado en los últimos años.
Sin embargo, como lo muestra la Tabla 8.5, si comparamos el número de
tribunales con su carga de trabajo y el número promedio de asuntos al año,
el cuadro se modifica un tanto:
Tabla 8.5
Carga de trabajo de los tribunales federales
(1970-2002)
Año JD TCC TUC

Órganos Carga Carga Carga
Prom Órganos Prom Órganos Prom
trabajo trabajo trabajo
1970 55 62 849 1 143 13 29 586 2 276 9 5 749 639
1980 92 82 040 1 302 21 37 142 1 769 12 8 448 704
1990 148 249 589 1 686 66 78 553 1 034 30 27 419 914
1995 176 170 947 977 83 112 684 1 358 47 30 770 655
2000 217 209 930 966 138 252 502 1 830 56 35 740 638
2001 252 251 621 998 154 267 686 1 738 60 38 987 650
2002 264 294 261 1 115 165 253 807 1 538 63 42 537 675
Fuente: Informes anuales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 1970-2002. La carga de tra-
bajo de los Juzgados de Distrito incluye solamente amparos indirectos. La carga de trabajo
de los Tribunales Unitarios de Circuito incluye solamente apelaciones en asuntos federales.
La Tabla 8.5 muestra una variación cíclica en el número promedio de

asuntos de cada tipo de tribunal. Se puede ver fácilmente que a pesar del
crecimiento significativo en el número de nuevos órganos jurisdiccionales,
el número promedio de asuntos por tribunal es aproximadamente el mismo
que en 1970. Si bien los tribunales cuentan con mayores recursos humanos,
financieros y tecnológicos que les ayudan a manejar mejor sus crecientes
cargas de trabajo respecto de las que tenían en 1970, también es cierto que
los asuntos se han vuelto más complejos. Así, la estrategia de crecimiento no
parece haber logrado más que mantener las cosas en un nivel similar al que

guardaban hacer treinta años, al menos por lo que se refiere a los Juzgados
de Distrito y Tribunales Unitarios de Circuito.
En relación con los Poderes Judiciales de las entidades federativas, desa-
fortunadamente carecemos de datos que nos permitan establecer una com-
paración similar entre cargas de trabajo y número de tribunales. Hay indi-
cios, sin embargo, de que dichos Poderes Judiciales están llevando a cabo
una estrategia de crecimiento similar, a fin de revertir décadas de crecimien-
to inexistente o muy modesto.910
B. Consejo de la Judicatura
El intenso crecimiento del Poder Judicial de la Federación en los años

ochenta y noventa empezó a generar un nuevo problema en el gobierno y
la administración de los tribunales: la creciente complejidad de las tareas
no jurisdiccionales y su interferencia con las propiamente jurisdiccionales
en los órganos judiciales superiores, tradicionalmente encargados de la ad-
ministración del Poder Judicial. Esto era especialmente cierto en el Poder
Judicial de la Federación, en el que la administración cotidiana estaba a
cargo del presidente de la Corte, quien junto con dos ministros más, electos
cada año por el Pleno, conformaban la llamada Comisión de Gobierno y
Administración.911
Las tareas administrativas en sentido amplio incluían no sólo la admi-
nistración de los recursos financieros y humanos del Poder Judicial, sino
también todas las actividades relativas a la designación, adscripción, pro-
moción y disciplina de los juzgadores federales. A comienzos de la década
de los noventa, las tareas no jurisdiccionales de la Suprema Corte se habían
hecho muy diversas y complejas.912 Prueba de ello es que después de 1988,
la Corte empezó a expedir acuerdos relacionados con un buen número de
cuestiones que hasta ese momento habían sido objeto de acuerdo informal
entre los ministros.913
La creación de un Consejo de la Judicatura para el Poder Judicial de
la Federación y los poderes Judiciales del Distrito Federal y catorce estados
más significó la oportunidad de introducir una separación más clara entre
las funciones jurisdiccionales y las administrativas. De acuerdo con el mo-
Cfr. Concha Catnú y Caballero Juárez (2001, 123 y ss.).

910
Cossío Díaz (1992, 116 y ss.).

911
Cossío Díaz (1992, 97 y ss.).

912
Cossío opina que era más bien una división entre dos grupos de ministros lo que llevó
913
a la necesidad de expedir acuerdos escritos. Cossío Díaz (1996, 68 y ss.).

delo europeo,914 los Consejos de la Judicatura se encargan primariamente

de la administración de la carrera judicial como modo de fortalecer la inde-
pendencia judicial, transfiriendo dichas funciones de una dependencia del
Ejecutivo —el Ministerio de Justicia— al Poder Judicial.915 En la mayoría
de las casos, sin embargo, esos Consejos carecen de amplias facultades ad-
ministrativas, las que, en cambio, sí han sido conferidas a los Consejos de
la Judicatura de varios países latinoamericanos, lo que incluye a los estable-
cidos en México, pero privando de ellas a los órganos judiciales superiores.
Las funciones de los Consejos de la Judicatura, especialmente las de
tipo administrativo, resultan controvertidas; muchos funcionarios judiciales
las perciben con sentimientos encontrados y sus opiniones al respecto están
divididas. Así, por ejemplo, de acuerdo con un reciente estudio, 52 por cien-
to de 120 secretarios judiciales encuestados señaló que en el Poder Judicial
federal se piensa más bien que el Consejo es un mecanismo de control que
afecta su autonomía, mientras que sólo el 47 por ciento consideró que, en
el ámbito del Poder Judicial, el Consejo es visto como una garantía de au-
togobierno y de independencia externa.916 Sin embargo, es un hecho que la
separación de las funciones jurisdiccionales y administrativas permite que
éstas últimas se desarrollen de manera más técnica y profesional.917 Inclu-
sive los estados que carecen de Consejo de la Judicatura están intentando
separar las funciones jurisdiccionales de las administrativas y, en general,
racionalizar todas las tareas de gestión.918
Un producto accesorio de la racionalización administrativa ha sido el
nivel más elevado de control que ahora se ejerce sobre las labores judicia-
les propiamente dichas. En este sentido, se están desarrollando sistemas de
compilación de datos estadísticos, los cuales están siendo usados para medir
y vigilar el desempeño y la productividad judiciales.919
Una consecuencia imprevista del establecimiento de Consejos de la Ju-
dicatura que poseen funciones administrativas muy amplias, ha sido el sur-
gimiento de conflictos más o menos abiertos con los tribunales superiores
respectivos. Hemos visto cómo se resolvió en 1999 el conflicto entre la Su-
prema Corte y el Consejo de la Judicatura Federal. Pero incluso en los casos
Fix-Zamudio y Fix-Fierro (1996).

914
Sobre la naturaleza y las funciones de los Consejos, véase también el Capítulo VI en

915
este volumen.
González Placencia (2002, 71).
916
Algunos jueces de primera instancia de los estados que he tenido oportunidad de en-
917
trevistar señalan que el Consejo de la Judicatura está más pendiente de sus problemas y
necesidades de lo que lo estaba anteriormente el Tribunal Superior de Justicia.
Cfr. Concha Catnú y Caballero Juárez (2001, 54 y ss.).
918
Concha Cantú y Caballero Juárez (2001, 54 y ss.).

919

en que se han evitado tales conflictos, el hecho de que el presidente de la

más alta jurisdicción de que se trate lo sea, al mismo tiempo, del Consejo,
ha promovido un nuevo tipo de dominio presidencial que no siempre está
equilibrado, como antes, por los colegas del presidente en la judicatura.920
C. Duración de los juicios y resolución alternativa de conflictos
Resulta interesante hacer notar que la reforma judicial en México no se

ha enfocado a los caballitos de batalla de otras partes, es decir, la duración
de los juicios y la llamada “resolución alternativa de conflictos” (RAC). Eso
no significa que los procedimientos sean suficientemente rápidos (de hecho,
según las encuestas de opinión, son demasiado lentos y complicados)921 o
que las alternativas no sean de utilidad. Lo que sucede es que a estas cues-
tiones no se les ha otorgado la prioridad que sí tienen la independencia y los
recursos económicos. En su defensa, los jueces alegan que muchas veces el
retraso se debe a los partes y no a los tribunales.
No obstante lo anterior, se están haciendo algunos esfuerzos por me-
jorar la rapidez de los juicios y por introducir los mecanismos de RAC en
los tribunales922 y la investigación empírica está empezando a abordar estas
cuestiones. Así, por ejemplo, tenemos ahora alguna información relativa a
la duración de los juicios para el cobro de deudas monetarias por los tribu-
nales locales, la cual va de 16 a más de 40 meses.923 Otro estudio reciente,
esta vez relativo a los juicios ejecutivos mercantiles en los tribunales del Dis-
trito Federal,924 muestra una duración media de 223 días entre la presenta-
ción de la demanda y la sentencia y que otros 330 días son necesarios para
iniciar el cobro de la deuda. El estudio concluyó también que las reformas
aprobadas en 1996 para acelerar los procedimientos no tuvieron un efecto
estadísticamente significativo. En cambio, al examinarse los factores que
más contribuyen a la duración de los juicios, el estudio determinó que el
Concha Cantú y Caballero Juárez (2001, 69 y s.) sostienen la afirmación contraria: que
920
el “presidencialismo judicial” está desapareciendo, porque los presidentes de los Tribunales

Superiores ya no pueden ejercer el poder de manera discrecional e ilimitada. Esto bien pue-
de ser cierto respecto de los Tribunales Superiores, pero mi impresión es que el “presiden-
cialismo judicial” ha encontrado nueva vida a través de la presidencia de los Consejos de la
Judicatura. Pero, claro está, habría que examinar con más detalle caso por caso.
Véanse en la revista Voz y Voto de julio de 1996 los resultados de una encuesta de opi-
921
nión sobre la justicia en el Distrito Federal (Covarrubias y Asociados 1996).

Concha Cantú y Caballero Juárez (2001, 196 y ss., 209 y ss.).
922
Sarre y López Ugalde (2002, 34 y s.).

923
Hammergren y Magaloni (2001).

924

más importante es el hecho de que la parte demandada comparezca a con-

testar la demanda, lo cual resulta lógico si consideramos que una propor-
ción elevada de resoluciones se dictan en rebeldía y otra parte significativa
concluye con un acuerdo extrajudicial entre las partes.925
3. Acceso
El acceso ha sido una cuestión relativamente descuidada en el campo

de la reforma judicial en México, a pesar de que el problema del acceso a
los tribunales es muy real para la mayoría de la población, la cual ha tenido
que acudir, en cambio, a instituciones cuasi-judiciales como las comisio-
nes de derechos humanos y otras similares.926 No obstante, gracias al creci-
miento en el número de órganos jurisdiccionales, los tribunales tienen una
mejor distribución territorial que facilita efectivamente el acceso a ellos.
En 1970, por ejemplo, los 55 Juzgados de Distrito estaban distribuidos en
solamente ocho circuitos judiciales federales y tenían su sede en un total de
39 ciudades, de las cuales sólo 25 eran capital de un estado, es decir, había
cinco estados en cuya ciudad capital no se asentaba ningún juzgado (Baja
California, Coahuila, Guerrero, Sinaloa y Tamaulipas). Los Tribunales Co-
legiados y Unitarios de Circuito solamente tenían su sede en ocho ciudades
capitales. En 2002, en cambio, había ya 28 circuitos judiciales, dotados cada
uno con una jerarquía completa de instancias jurisdiccionales. Para efectos
de la comparación con 1970, podemos señalar que, en 2002, los 264 jueces
de Distrito se hallaban ubicados en un total de 62 ciudades, de las cuales 31
eran las capitales de los estados, más el Distrito Federal.
A pesar de los cambios positivos acarreados por la mejor distribución
territorial de la justicia, la mayoría de la población sigue excluida del acceso
a los servicios jurisdiccionales, pues la barrera más importante se encuentra
en la falta de acceso a la asesoría jurídica y en otros costos relacionados. En
este sentido se ha logrado algún avance, al menos en el nivel federal.
Desde 1922, la defensoría pública federal ha estado a cargo del Poder
Judicial de la Federación. A diferencia de las defensorías públicas en las enti-
dades federativas, los defensores públicos federales han estado relativamen-
te mejor pagados y sus cargas de trabajo han sido más razonables. En 1997
la defensoría federal se transformó en un organismo con autonomía técnica,
Hammergren y Magaloni (2001, 54 y ss.).

925
Por ejemplo, el monto promedio de una reclamación ante la Procuraduría Federal

926
del Consumidor fue de unos 5 mil pesos en el año 2000, lo que significa que no vale la pena
reclamar judicialmente cantidades inferiores a ésta. Fix Fierro y López Ayllón (2001b).

con el nombre de Instituto Federal de Defensoría Pública. La defensa en

la materia penal se amplió a la fase de la averiguación previa y se creó la
asesoría jurídica en las materias no penales del derecho federal. El Institu-
to selecciona a los defensores y asesores a través de concursos públicos. En
diciembre de 2002, el Instituto contaba ya con un total de 509 defensores
públicos (en 1998 eran 215) y 114 asesores jurídicos (no había ninguno en
1998). La siguiente tabla da una idea del rápido crecimiento en la demanda
de tales servicios a partir de 1998:
Tabla 8.6
Número de “acciones” de los defensores públicos
y asesores jurídicos federales
(1998-2002)
Año Defensa pública Asesoría jurídica

Averiguación previa Proceso penal Orientación Asesoría Representación
1998 — 48 548 — — —
1999 57 930 50 979 2 428 889 991
2000 65 227 52 793 5 397 1 894 2 215
2001 66 994 55 378 6 993 2 847 2 935
2002 74 162 58 981 11 801 4 784 5 186
Fuente: Elaboración propia con datos tomados de los Informes anuales de labores de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación 1998-2002.
Nota: En el rubro de asesoría jurídica, la orientación procede cuando el asunto no es com-
petencia del Instituto, canalizándose al interesado a la institución competente. La asesoría
corresponde a la elaboración de un dictamen técnico jurídico sobre la viabilidad de la in-
tervención del Instituto. La representación implica el patrocinio legal pleno que se otorga el
solicitante que cumple con los requisitos del caso.
La tabla muestra el notable crecimiento de los servicios ofrecidos por el

Instituto. El número de acciones de asesoría jurídica se ha quintuplicado,
casi, en menos de cinco años. Sin embargo, el Instituto cubre solamente
una fracción muy pequeña de la demanda total. Por tanto, el problema
tiene que resolverse fundamentalmente a nivel de los estados. Como ya se
dijo, los defensores públicos en las entidades federativas son, en su mayoría,
abogados recién egresados de las escuelas y facultades de derecho, los cuales
tienen que ocuparse de una carga de trabajo imposible y reciben a cambio
un salario ínfimo. Los jueces de los estados critican severamente la calidad
del servicio que ofrece la defensoría pública local. Desafortunadamente, no

hay indicios de que se estén haciendo esfuerzos serios de reforma en ese

ámbito institucional.927
4. Recursos humanos
¿Tiene el Poder Judicial en México los jueces que requiere para que rin-
da frutos la reforma judicial? No se trata aquí meramente de la cuestión de
las capacidades personales y profesionales de los jueces, ni hablamos de pro-
poner simplemente un perfil ideal al que deban conformarse a través de la
formación y la selección adecuadas. Resulta bastante evidente que las nue-
vas expectativas que la sociedad mexicana está dirigiendo a los tribunales
requieren jueces que se conduzcan de una manera más accesible, abierta y
responsable. Pero entonces la pregunta relevante es si la reforma judicial está
generando los incentivos apropiados no sólo para la formación y selección de
los jueces que se necesitan ahora, sino también para su adecuado desempeño,
dadas las restricciones organizacionales existentes. Antes de contestar esta
pregunta, debemos echar una mirada a los perfiles personales y profesionales
de los jueces federales. El cuadro 8.1 muestra el perfil profesional de los mi-
nistros de la Suprema Corte que han desarrollado una carrera judicial previa:
Cuadro 8.1
Ministros de la Suprema Corte con carrera judicial
previa en el Poder Judicial de la Federación
(1984, 1993 y 1996)
1984 1993 1996

(N=26) (N=25) (N=11)
Carrera judicial 16 13 8
(60%) (52%) (73%)
Secretarios de la Suprema Corte 14 12 8
(54%) (48%) (73%)
Jueces de distrito 8 8 7
(31%) (32%) (64%)
Magistrados de circuito 11 10 7
(42%) (40%) (64%)
Antigüedad promedio 27 años 27 años 24 años
Fuente: Elaboración propia con datos de Presidencia de la República (1984) y Poder Judi-
cial de la Federación (1993; 1996).
927
Concha Cantú y Caballero Juárez (2001, 204 y s.).

El Cuadro 8.1 muestra que el componente “judicial” de la Suprema

Corte, es decir, el número de sus integrantes que han realizado carrera en
el Poder Judicial de la Federación, se mantuvo relativamente inalterado
entre 1984 y 1993, pero la reforma de 1994 lo incrementó visiblemente,
pues un número mayor de los actuales ministros ha pasado por los diver-
sos escalones de la carrera judicial que en anteriores composiciones de la
Corte. Lo anterior resulta digno de notarse si se toma en cuenta que en ese
periodo se dieron dos reformas importantes (1987 y 1994), que trataron
de dar a la Corte un perfil más claro como tribunal de constitucionalidad
de acuerdo con el modelo europeo,928 así como la casi total sustitución de
los ministros en dos ocasiones durante el mismo periodo.929 Pero, ¿por qué
habríamos de esperar un cambio en el perfil profesional de los ministros en
respuesta a la especialización de la competencia de la Corte en asuntos de
constitucionalidad?
Los estudiosos del derecho comparado han señalado varias razones,
tanto políticas como institucionales, sobre por qué, en la tradición jurídica
continental europea, los jueces ordinarios no están bien preparados para
ejercer el control de la constitucionalidad. En la tradición continental, los
jueces son servidores públicos de carrera que deben aplicar de manera es-
tricta las leyes que aprueba el legislador. Tradicionalmente su papel se ha
concebido de una manera neutral, apolítica y pasiva. Por tanto, para resol-
ver las cuestiones de constitucionalidad, las que inevitablemente poseen un
fuerte contenido político, se han establecido tribunales especiales integrados
por jueces que no siempre son de carrera y que resultan seleccionados con
la intervención de los poderes políticos.930
Es cierto que México tiene una tradición de más de 150 años en la
práctica del control judicial de la constitucionalidad a través del juicio de
amparo. Sin embargo, a pesar del prestigio que posee el amparo como ins-
trumento efectivo para la protección de los derechos constitucionales de las
personas, ha sido y sigue siendo un recurso con limitaciones significativas.
Diseñado originalmente como un recurso rápido y sencillo, el amparo se
ha convertido en un instrumento muy complejo y técnico que desempeña
varias funciones, incluyendo la revisión de las sentencias de los jueces or-
Cappelletti (1989, 136 y ss.).

928
Entre 1984 y 1996, los ministros de la Suprema Corte fueron sustituidos dos veces casi
929
por completo por retiro y renuncia. El presidente de la Madrid (1982-1988) hizo diecinueve
nombramientos (73 por ciento de la composición de la Corte de entonces). El presidente Sa-
linas de Gortari (1988-1994) hizo 11 nombramientos (42 por ciento). Después de la reforma
de 1994, solamente dos ministros fueron designados nuevamente al cargo.
Cappelletti (1989, 138, 142 y ss.).
930

dinarios (el llamado “amparo judicial”). De hecho, durante la mayor parte

del siglo XX, la Suprema Corte enfrentó una “imposible tarea”, es decir,
la de pronunciar la última palabra en los amparos judiciales, los que no
implicaban una cuestión directa de constitucionalidad, sino solamente la
interpretación o aplicación incorrectas de las leyes secundarias por el juez
ordinario. Las enormes cargas de trabajo de la Corte tuvieron por conse-
cuencia la elaboración de criterios de interpretación complejos y formalistas
sobre los aspectos competenciales y procesales del amparo —con lo cual se
intentó regular el acceso a este instrumento protector— descuidando, deli-
beradamente o no, el desarrollo de criterios suficientes sobre otras impor-
tantes cuestiones constitucionales. Como lo señala un ministro de la Supre-
ma Corte, entonces magistrado de Circuito: “… en tanto que la función de
‘supremo intérprete y guardián de la Constitución’ permanecía sepultada y
sofocada, bajo montañas de amparos de legalidad … se ocultaban, o por lo
menos se disimulaban las graves carencias y limitaciones prácticas de nues-
tro sistema de control constitucional”.931 Por ello, las reformas judiciales de
1987 y 1994 tuvieron en parte el propósito de reorientar la función de la
Corte hacia el desarrollo de una jurisprudencia constitucional más activa.
La pregunta es si los jueces entrenados en la resolución de las cuestiones es-
trechas, técnicas y formalistas del amparo están bien preparados para abor-
dar otro tipo de cuestiones constitucionales.
Al analizar las resoluciones de la Suprema Corte posteriores a 1995
surge la impresión general de que los ministros han tenido mayor éxito en
reclamar más poder e independencia para la Corte y el Poder Judicial de la
Federación que en el desarrollo de principios y criterios consistentes de in-
terpretación constitucional. José Ramón Cossío ha observado agudamente
que el empleo del concepto de “tribunal constitucional” se ha convertido
en la justificación básica, pero un tanto vacía, de muchas de sus sentencias,
especialmente en casos controvertidos. No es que dichas sentencias sean
incorrectas. Con seguridad, la mayoría son acertadas desde el punto de vis-
ta constitucional, pero los ministros parecen formular sus resoluciones más
por intuición que con apoyo en la teoría constitucional. El resultado es, en
ocasiones, un conjunto algo desconcertante de resoluciones inconsistentes
entre sí.
931
Gudiño Pelayo (1991, 265). Cossío Díaz (2002, 114 y ss.) describe la teoría constitucio-
nal desarrollada por la Suprema Corte entre 1940 y 1994 como “minimalista”, queriendo
decir con ello que la Corte redujo voluntariamente su propia capacidad de llevar a cabo un
control constitucional efectivo.

Por lo que se refiere al nombramiento de los jueces federales inferiores,

quizá sea prematuro evaluar plenamente los efectos del sistema de concur-
sos sobre sus perfiles profesionales y personales, en parte porque el nuevo
sistema no ha sido empleado de manera consistente.932 Después de 1994,
y como consecuencia de la reforma de 1999, el Consejo de la Judicatura
Federal ha introducido algunos cambios en el procedimiento de selección
y nombramiento. En el año 2000 se inició un programa de formación para
candidatos a los cargos de jueces de Distrito y magistrados de Circuito. Se
trata de un programa intensivo que dura siete meses y que comprende más
de mil horas de actividades de formación y entrenamiento, incluyendo una
gran variedad de cursos y actividades prácticas. El programa de formación
tiene, en lo esencial, una orientación teórica, porque se parte de la hipó-
tesis de que los candidatos ya poseen un conocimiento desarrollado de los
aspectos prácticos de la función judicial.933 Sin duda se trata de un paso en
dirección a hacer los cursos un requisito obligatorio para el nombramiento.
El Consejo ha decidido que el examen de admisión al programa de forma-
ción sea equivalente a la primera etapa del concurso de oposición según lo
establece la ley, siempre que el candidato concluya satisfactoriamente todos
los cursos y actividades prácticas.934
Quizá el cambio más preocupante en relación con el nuevo sistema de
nombramientos sea la gran movilidad interna que se ha producido como
consecuencia del acelerado crecimiento del Poder Judicial federal. La Tabla
8.7 muestra el número de nuevos nombramientos de jueces y magistrados
que ha hecho el Consejo entre febrero de 1995 y diciembre de 2002:
Señalando la “urgente necesidad” de nombrar jueces, el Consejo de la Judicatura Fede-

932
ral ha hecho algunos nombramientos con base en concursos de méritos, no de oposición. Sobre
la carrera judicial federal, con abundantes y útiles datos cuantitativos, véase Báez Silva (2002).
Báez Silva (2001, 38).
933
Véase, por ejemplo, el Acuerdo General 24/2001, que fija las bases para el Décimo
934
Concurso Interno de Oposición para la Designación de Magistrados de Circuito, y el Acuer-

do General 25/2001, que fija las bases para el Quinto Concurso Interno de Oposición para
la Designación de Jueces de Distrito, ambos del 25 de abril de 2001, consultables en <http://
www.cjf.gob.mx>.

Tabla 8.7
Nombramientos de jueces de Distrito
y magistrados de Circuito
(1995-2002)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total

Jueces de Distrito 28 62 60 0 97 85 80 78 490
Magistrados de circuito 14 52 32 11 97 70 44 67 387
Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la página Web del Consejo de la Judica-
tura Federal, http://www.cjf.gob.mx. e Informe anual de labores de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación 2002.
Excluyendo los once ministros de la Suprema Corte y los 22 magistra-

dos electorales, a fines de 1995 había 472 puestos judiciales federales (176
jueces de Distrito y 296 magistrados de Circuito). A fines de 2002, este nú-
mero se había elevado a 822 (264 jueces de Distrito y 558 magistrados de
Circuito), un incremento del 74.1 por ciento. Durante el mismo periodo,
sin embargo, se nombraron 490 jueces de Distrito (185.6 por ciento de su
número total a fines de 2002) y 387 magistrados de Circuito (84.5 por cien-
to de su número total a fines del mismo año), ya fuera mediante concurso
de oposición o a través de concurso de méritos, en razón de la urgencia de
designar nuevos juzgadores.
En los concursos internos de oposición, los jueces de Distrito son selec-
cionados entre los secretarios de los distintos órganos jurisdiccionales, y los
magistrados de Circuito provienen de las filas de los jueces de Distrito. Si
bien los jueces de Distrito que ocupaban el cargo en 2002 tenían, en pro-
medio, la misma experiencia en términos de antigüedad que sus homólogos
de 1984 (véase infra Cuadro 8.2), la necesidad apremiante de nombrar ma-
gistrados de Circuito sí ha tenido por efecto una reducción en los requisitos
de experiencia promedio de los candidatos. En uno de los concursos, por
ejemplo, los candidatos a magistrados de Circuito requerían tener al menos
un año de experiencia como jueces de Distrito. Sin embargo, el problema
se agrava porque en la actualidad hay muchos más magistrados de Circuito
que jueces de Distrito (más del doble), lo que significa, en última instancia,
que no habría selección real para convertirse en magistrado de Circuito. En
consecuencia, el proceso de selección de los jueces de Distrito se ha hecho
todavía más urgente y frecuente.
La anterior situación se confirma por el hecho de que a comienzos del
2000, el Consejo de la Judicatura Federal convocó a un concurso de oposi-

ción libre, abierto a candidatos externos al Poder Judicial federal, para ocu-
par 50 plazas de jueces de Distrito, pero solamente fueron designados tres
aspirantes externos.935 A fines de 2002, el Consejo convocó nuevamente a
dos concursos libres para nombrar jueces y magistrados, abiertos en parti-
cular a los magistrados de los otros tribunales federales y Poderes Judiciales
locales, pero es improbable que a través de ellos ingrese al Poder Judicial
federal un número elevado de aspirantes externos, quienes se encuentran
naturalmente en desventaja frente a los candidatos que ya son miembros del
Poder Judicial federal.
Como sucede en el caso de los ministros de la Suprema Corte, resulta
conveniente buscar elementos adicionales que nos permitan identificar el
nivel de cambio o de continuidad en el proceso de nombramiento y en las
actitudes de los jueces federales. Por fortuna, contamos con algunos datos
interesantes que pueden resultar de utilidad en este sentido. El Cuadro 8.2
muestra datos sobre los perfiles personales y profesionales de los jueces de
Distrito y magistrados de Circuito en 1984 y en 2002:
Cuadro 8.2
Perfiles personales y profesionales
de los jueces de Distrito y magistrados de Circuito
(1984 y 2002)
Perfil personal y profesional Jueces de Distrito Magistrados de Circuito

de los jueces de distrito y 1984 2002 1984 2002
magistrados de circuito (N=97) (N=257) (N=87) (N=535)
Lugar de nacimiento 20 entidades 28 entidades 25 entidades 31 entidades
Distrito Federal 16 67 9 123
(16.5%) (26.0%) (10.3%) (23.0%)
Adscripción en lugar 20 46 11 155
de nacimiento (20.6%) (17.9%) (12.6%) (29.0%)
Mujeres 6 59 5 92
(6.6%) (23.0%) (5.7%) (17.2%)
Edad 44.8 años 42.3 años 50.9 años 50.8 años
Al ingreso en el PJF 29.4 años 26.8 años 29.3 años 27.5 años
Al nombramiento 40.4 años 39.8 años 39.5 años 39.3 años
como juez
Al nombramiento 43.7 años 43.7 años
como magistrado
935
Báez Silva (2002, 97).


Ocupación del padre (N=162) (N=90)
Jurista 11.3% 13.3% 12.6% 13.3%
Profesionista (todos) 22.3% 26.0% 31.0% 24.4%
Comerciante 28.7% 21.8% 21.8% 22.2%
Servidor público/ 17.0% 26.0% 23.0% 30.0%
empleado
Trabajador/ 10.6% 15.2% 8.0% 11.1%
artesano
Campesino/ 13.8% 9.0% 13.8% 11.1%
agricultor
Empresario/ 5.3% 1.2% 1.1% 0.0%
industrial
Otro 2.1% 0.6% 1.1% 1.1%
Estudios de derecho
Número de escuelas 21 42 16 41
Egresados 90 224 84 497
de escuelas públicas (95.7%) (87.8%) (97.7%) (93.1%)
Egresados 33 70 33 182
de la UNAM (34.5%) (27.5%) (38.4%) (34.0%)
Antigüedad
En el PJF 15.1 años 15.2 años 21.1 años 23.6 años
Al nombramiento 10.7 años 12.2 años 10.3 años 12.2 años
como juez
Al nombramiento 14.1 años 16.6 años
como magistrado
En el cargo de juez 4.4 años 2.4 años 5.0 años 4.3 años
En el cargo 7.1 años 7.0 años
de magistrado


Carrera judicial
Oficial judicial 14 83 7 122
(14.4%) (32.3%) (8.0%) (22.8%)
Actuario 41 152 40 295
(42.3%) (59.1%) (46.0%) (55.1%)
Secretario en 49 166 48 352
Juzgado de Distrito (50.5%) (64.6%) (55.2%) (65.8%)
Secretario en 58 225 43 432
Tribunal de Circuito (59.8%) (87.5%) (49.4%) (80.7%)
Secretario 78 63 66 361
en la Suprema Corte (80.4%) (24.5%) (75.9%) (67.5%)
Juez de Distrito 80 524
(92.0%) (98.1%)
Ejercicio profesional 56 137 43 309
fuera del PJF (57.7%) (53.3%) (49.4%) (57.8%)
Fuente: Elaboración propia con datos del Consejo de la Judicatura Federal, página Web:
<http://www.cjf.gob.mx>, visitada en mayo y junio de 2002 y febrero y marzo de 2003; Presi-
dencia de la República (1984) y Poder Judicial de la Federación (1989; 1993; 1996), así como
los Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 1970-2002.
En el cuadro anterior se observan claramente las continuidades y dife-

rencias que se han producido en la carrera judicial durante este periodo de
casi veinte años. Entre las continuidades más importantes podemos men-
cionar:
—— Edad. La edad promedio de jueces y magistrados es muy similar,

tanto en 1984 como en 2002, así como lo es la edad al producirse
el nombramiento como juez y magistrado. En todo caso, disminuye
un poco la edad promedio de ingreso al Poder Judicial
—— Origen socioeconómico. Este dato se puede deducir, de manera aproxi-
mada, de la ocupación del padre, quien tradicionalmente es el sos-
tén del hogar. Se observa que jueces y magistrados provienen prin-
cipalmente de estratos medios y medios bajos. Llama la atención
que la proporción de hijos de juristas no es muy alta y se mantiene
constante en el periodo.

—— Antigüedad. Al igual que la edad, la antigüedad promedio en el Poder

Judicial es muy similar en las dos fechas; en todo caso, aumenta en
más de dos años para los magistrados. Es de notarse que la antigüe-
dad previa al nombramiento como juez o magistrado no disminuye
sino que aumenta. Ello indica que, a pesar de la extraordinaria movi-
lidad interna a la que hemos hecho referencia, jueces y magistrados
no tienen en 2002, en promedio, menos experiencia dentro del Po-
der Judicial de la que tenían en 1984. No obstante, la antigüedad en
el cargo de juez disminuye sensiblemente, tanto para los jueces en
funciones como para los actuales magistrados que lo fueron. Esto se
explica, como ya lo hemos indicado, por la existencia de más plazas
de magistrados que de jueces. Como los primeros son nombrados
de entre las filas de los segundos, la movilidad en el cargo de juez es
mucho mayor.
—— Ejercicio profesional externo. Resulta interesante observar que aproxi-
madamente la mitad de los jueces y magistrados señalan haber rea-
lizado actividades profesionales distintas antes de su ingreso en el
Poder Judicial. Si los datos son correctos, la proporción es similar
en las dos fechas.
Entre los cambios más significativos podemos señalar los siguientes:

—— Lugar de nacimiento y de adscripción. La tabla revela una mayor diversi-
dad geográfica en el origen de jueces y magistrados, pues aumenta
el número de entidades federativas de las que provienen. Al mismo
tiempo, el número de juzgadores originarios del Distrito Federal se
incrementa. Por otra parte, son una minoría los jueces y magistra-
dos adscritos en sus entidades de origen, lo que demuestra la movi-
lidad geográfica de los integrantes del Poder Judicial. Sin embargo,
es de notarse que mientras la proporción respectiva de los jueces
disminuye, en el caso de los magistrados aumenta hasta alcanzar
casi 30 por ciento.
—— Género. Se observa claramente un avance en el número de mujeres
que ocupan cargos judiciales, aunque dicha presencia no parece ha-
berse incrementado, en términos proporcionales, después de 1995,
con la introducción de la carrera judicial,936 y se encuentra todavía
muy lejos del 48.7 por ciento de la matrícula que ya tenían las mu-
jeres en las escuelas de derecho en 2001.937
936
López Ayllón y Fix Fierro (2000, 247), con datos hasta fines de 1999.
937
ANUIES (2001).

—— Estudios profesionales. El número de escuelas de las que son egresados

jueces y magistrados ha aumentado notablemente en casi 20 años,
aunque no al ritmo de la creación de nuevos programas de licencia-
tura. Y si bien la gran mayoría proviene todavía de escuelas y facul-
tades de derecho públicas, el número de egresados de las escuelas
privadas va en aumento, lo cual es más notorio entre los jueces de
Distrito en 2002. Si tomamos en cuenta que los integrantes del Po-
der Judicial requieren en promedio doce años para alcanzar el cargo
de juez de Distrito, y si además consideramos que en los años noven-
ta se produjo una verdadera explosión en el número de escuelas de
derecho privadas,938 podemos predecir razonablemente que en un
plazo de diez a quince años aumentará de manera sensible la pre-
sencia de egresados de escuelas privadas en el Poder Judicial federal.
—— Carrera judicial. Los cambios en la carrera judicial son también signi-
ficativos.939 Se advierte, en primer lugar, que la carrera judicial se ha
hecho más estricta, en el sentido de que una proporción mayor de
jueces y magistrados está recorriendo sus distintos peldaños, inclusi-
ve desde el puesto de oficial judicial que, de acuerdo con la ley, no es
una de las categorías que integran la carrera judicial formal.940 Por
el otro lado, el porcentaje de jueces y magistrados que ha ocupado
un cargo en la Suprema Corte de Justicia (por lo general, como Se-
cretarios de Estudio y Cuenta) ha descendido dramáticamente, de
modo que, en su mayoría, los jueces de Distrito ya no provienen de
la Corte sino de los Tribunales de Circuito. Esto puede tener varias
explicaciones. La más obvia se debe al gran crecimiento del Poder
Judicial, lo que hace más difícil ocupar la mayoría de las nuevas
plazas con funcionarios provenientes de la Suprema Corte, pero
938
Según datos obtenidos de los informes estadísticos anuales de la Asociación Nacional
de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), entre 1991 y 2001, el
porcentaje de estudiantes matriculados en escuelas de derecho privadas aumentó del 17 al
45 por ciento. Véase también el capítulo XII en este volumen.
939
Estos cambios se pueden detectar ya en el primero concurso de oposición interno para
el nombramiento de jueces de Distrito realizado en 1996. Primeramente, el concurso dio
oportunidad de concursar a muchos secretarios, especialmente de provincia, que conforme
al sistema anterior quizá nunca la hubieran tenido, ya fuera porque no laboraban en la Su-
prema Corte o porque no tenían vínculos con los ministros. Sin embargo, de los 62 jueces
designados en esa oportunidad, solamente diez (16 por ciento) eran secretarios en la Corte.
El concurso favoreció también a los secretarios de órganos mixtos, es decir, no especializados,
pues los exámenes se refieren a todas las materias jurídicas. Lo anterior se desprende de un
informe estadístico interno del Instituto de la Judicatura Federal al cual se tuvo acceso.
940
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (1995), artículo 110.

también puede deberse a las funciones cada vez más especializadas

que realiza la Corte, lo que dificulta que quienes las realizan compi-
tan ventajosamente con quienes tienen una formación más general.
En todo caso, el dato podría reflejar simplemente la pérdida de in-
fluencia y control de la propia Corte sobre la carrera judicial y, en el
largo plazo, sobre las actitudes y opiniones de jueces y magistrados.
En resumen, se nos presenta así una mezcla de cambio y continuidad,

de mayor diversidad y uniformidad, es decir, un panorama de transición
cuyas consecuencias últimas no se alcanzan a vislumbrar todavía.
Un interesante estudio empírico realizado recientemente en el Institu-
to de la Judicatura Federal941 ofrece también un cuadro mixto de cambio y
continuidad en las actitudes judiciales. Utilizando dos modelos de la función
judicial, una definida en términos tradicionales (Poder Judicial “débil” o
“formal”) y otra referida al Estado constitucional democrático (Poder Ju-
dicial “fuerte” o “sustantivo”), el estudio trata de identificar las actitudes y
opiniones con las que estarían más de acuerdo los jueces y magistrados fe-
derales, a través de las respuestas a un cuestionario que proporcionaron 120
secretarios de todas las categorías judiciales. Tales actitudes y opiniones se
refieren a cuatro elementos de la función judicial (imparcialidad, indepen-
dencia, principio del juez natural y unidad de la jurisdicción, responsabili-
dad) tanto en sus dimensiones internas como externas.942
El principal resultado es que entre los juzgadores federales habría un
mayor grado de identificación con el polo “formal”, “débil” o “conserva-
dor” (53.3 por ciento de la muestra), respecto del polo “sustantivo”, “fuerte”
o “innovador”. Resulta notable que no se haya encontrado una relación es-
tadísticamente significativa entre estas actitudes y variables tales como el gé-
nero, el estado civil, la antigüedad, la formación, etcétera, de los secretarios
encuestados. Esto podría significar que tales variables no son un obstáculo
para el cambio de las actitudes judiciales. Sin embargo, concluye el autor
del estudio, si no se toman en cuenta
los obstáculos que puede generar una concepción legalista de la función ju-
risdiccional, un juez dependiente a la vez de su “moral” y de su condición de
funcionario subordinado y un arbitrio judicial no acotado, el modelo de pro-
fesionalización que se ha intentado en los últimos años generará resultados
limitados.943
González Placencia (2002).

941
González Placencia (2002, 63 y ss.).

942
González Placencia (2002, 80).

943

En resumen, las actitudes judiciales parecen encontrarse igualmente en

un estado de transición entre los dos paradigmas apuntados.
Por lo que se refiere a los Poderes Judiciales de las entidades federativas,
hasta 2000 todos ellos (con excepción de cuatro) habían establecido sus pro-
pios centros e institutos de formación y capacitación judicial.944 En algunos
estados, los cursos en dichos centros e institutos son obligatorios como re-
quisito para acceder al cargo de juez. Varios estados han firmado convenios
de cooperación con las facultades de derecho locales. Una modalidad de
cooperación implica la participación de los jueces y funcionarios judiciales
en programas de maestría y otros de posgrado organizados por las universi-
dades locales y otras instituciones de educación superior.945
La carrera judicial como nuevo sistema para la selección y nombra-
miento de los jueces tiene una lado positivo visible: hace al Poder Judicial
más abierto, más meritocrático, más independiente y responsable. Al mis-
mo tiempo, resulta dudoso que los programas de formación y capacitación
puedan tener éxito pleno en el fomento de una nueva mentalidad entre los
jueces y de una reflexión profunda sobre el papel de la función judicial en
la sociedad. Estos programas se encuentran en sus inicios, y en este sentido
apenas han comenzado a incorporar nuevas ideas y nuevos métodos dise-
ñados específicamente para las necesidades de la judicatura.946 Los progra-
mas de formación que meramente reproducen los métodos tradicionales de
la enseñanza del derecho difícilmente contribuirán al surgimiento de una
mentalidad judicial distinta.
Por último, hay un tema que no es irrelevante en relación con los in-
centivos para acceder a la función judicial y los mecanismos de selección
correspondientes: el de los salarios judiciales. Junto con el mejoramiento
en los presupuestos judiciales se ha observado un incremento notable en las
percepciones de jueces y magistrados, tanto federales como locales. Como
consecuencia de ello, en el nivel federal y en algunos estados, los salarios
judiciales son en la actualidad bastante atractivos en comparación con el
nivel medio de percepciones de los servidores públicos en México.947 Ello
generará, sin duda, mayor competencia entre los jóvenes más capacitados
para ingresar en la judicatura.
Concha Cantú y Caballero Juárez (2001, 10, 277).

944
Concha Cantú y Caballero Juárez (2001, 10, 277).

945
Cfr. Concha Cantú y Caballero Juárez (2001, 278).

946
947
Según informa Báez Silva (2002, 115), a fines de 2001 la remuneración neta mensual
de un magistrado de Circuito iba de unos 93 mil a 126 mil pesos; la de un juez de Distrito,
de 77 mil a 93 mil pesos; la de secretarios de juzgados y tribunales, de 27 mil a 35 mil pesos.
Sobre las percepciones judiciales locales, que son muy variables, véanse los datos en Sarre y
López Ugalde (2002, anexos).

Más allá de la formación, la capacitación y los salarios judiciales, el obs-

táculo más importante para el surgimiento de la nueva mentalidad se en-
cuentra en los incentivos que existen para que los jueces tomen resoluciones
que no “solucionan” los conflictos. Tales incentivos derivan, como ya se dijo
repetidamente, de las cargas de trabajo, las rutinas internas y el comporta-
miento de los abogados.
IV. ¿Hacia dónde va la reforma judicial en México?
A partir de lo que se ha explicado en los apartados previos, debería resultar

bastante evidente que el proceso de la reforma judicial en México no ha
sido, principalmente, el resultado de presiones externas o de la intervención
de instituciones internacionales, las cuales, de hecho, no han desempeñado
un papel significativo hasta ahora. Por el contrario, se ha tratado de mostrar
que sus raíces son más profundas. Esto es, al mismo tiempo, una fuente de
debilidad y de fortaleza de la reforma misma.
Es una fuente de debilidad en la medida en que el proceso de reforma
no ha procedido sobre la base de un análisis empírico riguroso, ni se ha be-
neficiado de un enfoque sistemático. En un cierto sentido, ha sido un proce-
so aleatorio que se deriva de otras transformaciones. Por tanto, ha carecido
de un impulso dirigido por un grupo definido de estrategas e interesados en
la reforma. Sin embargo, la idea central detrás de la iniciativa de diciembre
de 1994 del presidente Zedillo fue, y sigue siendo, correcta en lo esencial, es
decir, que el proceso de cambio político y económico requiere una segunda
ola de reformas que tengan por objetivo lograr la consolidación de las insti-
tuciones a través del derecho.948 Esta es la razón por la cual el concepto de
“Estado de derecho” se presentó de manera tan prominente en el Plan Na-
cional de Desarrollo 1995-2000,949 y aunque no aparece de manera destacada
en el Plan del nuevo gobierno, no hay duda de que el apego a la legalidad es
la única fuente sólida de legitimidad, una vez que la legitimidad revolucio-
naria, y los beneficios que permitió dispensar durante mucho tiempo, han
quedado, según parece, definitivamente enterrados.
La reforma judicial de 1994 pretendía ser un primer paso en esta direc-
ción, pero la crisis financiera de 1995 reorientó los impulsos reformistas del
nuevo gobierno hacia metas más urgentes. No obstante, como hemos visto,
dicha reforma inició una nueva dinámica en otras partes. A largo plazo, su
948
Véase también CIDAC (1994, cap. 1).
949
SHCP (1995, cap. 2).

impacto será más profundo y duradero de lo que parece a primera vista. Si

es cierto que la reforma judicial en México responde de algún modo a las
demandas y expectativas sociales, y no sólo a los intereses de las elites aca-
démica, política y jurídica, entonces podemos tener certidumbre de que el
proceso de reforma continuará, aunque a su propio ritmo y según su propia
lógica.
¿Qué falta por hacer? ¿Cuál es la probabilidad de que se haga? En rela-
ción con la primera pregunta, no es difícil proponer una lista de asignaturas
pendientes para la reforma:
—— Acceso a la justicia
—— Rendición de cuentas y transparencia
—— Reforma procesal, incluyendo medios alternativos
—— Relación entre tribunales federales y locales a través del amparo
judicial
—— Enseñanza del derecho, incluyendo la formación judicial
—— Profesión jurídica
A los tres primeros temas ya nos hemos referido brevemente en aparta-

dos anteriores. En cambio, la relación entre los tribunales federales y locales
amerita un breve comentario porque puede convertirse en un destacado
tema para la reforma judicial en el futuro próximo. Como ya se dijo, a tra-
vés del amparo los tribunales federales pueden examinar las resoluciones
de los tribunales de las entidades federativas, y un porcentaje significativo
de ellas, aunque no precisado, lo es. Sin embargo, la situación presente es
insatisfactoria para los jueces federales y estatales. Los primeros se quejan
de las crecientes cargas de trabajo y señalan que, al corregir los errores co-
metidos en sus sentencias, están haciendo el trabajo de los jueces locales.
Estos últimos, a su vez, también manifiestan numerosas quejas, que van
desde el reducido porcentaje de amparos contra sus resoluciones que pre-
suntamente se otorgan, y la baja en calidad (y la creciente inconsistencia) en
las sentencias federales.950 Por tanto, alegan que ha llegado el momento de
recuperar la autonomía de que los privaron los tribunales federales a fines
del siglo XIX.
Por desgracia, hasta ahora la discusión sobre esta cuestión no se ha ba-
sado en información empírica sólida y en el análisis sistemático de las solu-
ciones viables. Claramente, tanto los jueces federales como locales hablan
Concha Cantú y Caballero Juárez (2001, 164 y s.). Véase el capítulo XI en este vo-
950
lumen.

a partir de sus propios intereses, pero existen también otros intereses rele-
vantes, como los de los abogados, sus clientes, y la sociedad en general. Así,
por ejemplo, un reciente sondeo realizado por el periódico Reforma entre
abogados, despachos y barras de 23 estados, muestra que la gran mayoría
de los entrevistados (86 por ciento) está de acuerdo con la situación actual,
mientras que sólo una pequeña minoría desearía que se restrinja o se supri-
ma el amparo contra resoluciones judiciales locales.951
En consecuencia, si las soluciones radicales no son posibles ni deseables,
entonces México debería aspirar a lograr una organización judicial en la
que el grueso de los asuntos sea tramitado de manera eficiente y justa por
los Poderes Judiciales estatales, como sucede en los Estados Unidos, mien-
tras que los tribunales federales, además de conocer de los asuntos federales
ordinarios, ejercerán únicamente un control selectivo de las resoluciones ju-
diciales locales. Ello requerirá, sin embargo, que la sociedad considere a los
Poderes Judiciales locales, y a la profesión jurídica, como instituciones legí-
timas y eficaces. Otra consecuencia importante de la problemática del am-
paro judicial es que la reforma judicial ya no puede plantearse como asunto
interno que cada Poder Judicial puede resolver para sí, sino que plantea la
urgente necesidad de diseñar soluciones que incluyan de manera integral al
plano federal y al local.952
Las dos últimas asignaturas también ameritan un breve examen, por-
que por lo regular no forman parte de la actual discusión sobre la reforma
judicial. No obstante, fácilmente se puede argumentar que ambas tienen
consecuencias importantes para ella.953
En México, la enseñanza del derecho sigue siendo muy tradicional.
En términos generales, se ha estancado, reproduciendo modelos teórico-
jurídicos del siglo XIX. La mayoría de los profesores no actualiza sus co-
nocimientos y rara vez están familiarizados con los métodos de enseñan-
za más modernos. Según diversos observadores, la enseñanza del derecho
era bastante satisfactoria hasta los años sesenta y principios de los setenta,
cuando la matrícula en las universidades públicas empezó a crecer de ma-
nera masiva, lo que se tradujo en un marcado declive en la calidad de la
enseñanza.954
¿Hasta qué punto las deficiencias de la enseñanza del derecho afectan
el desempeño del Poder Judicial? No lo sabemos a ciencia cierta, pero pode-
Los datos están tomados de Serna de la Garza (2003, 275).

951
Véase también el capítulo XI en el presente volumen.

952
Ambos temas se examinan de manera más actualizada y amplia en los capítulos XII y
953
XIII en este volumen.

López Ayllón y Fix-Fierro (2000).
954

mos suponer que si no se superan esas deficiencias, dicha enseñanza difícil-

mente aportará algo a la construcción de una judicatura más abierta y res-
ponsable. En el mejor de los casos, la institución judicial misma tendrá que
utilizar sus instrumentos internos de formación y capacitación como medio
para homogeneizar el nivel de conocimientos de sus servidores y tratar de
reemplazar los modelos jurídicos caducos absorbidos por los estudiantes du-
rante su paso por la escuela de derecho. Por tanto, hay razones sólidas para
creer que la reforma judicial (y en general un Estado de derecho moderno
de tipo occidental) tienen mucho que ganar de una reforma a la educación
jurídica. Pero esto es más fácil de decir que de hacer.
Tómese en cuenta, por ejemplo, que la de derecho es la carrera más
cursada por los estudiantes mexicanos (unos 190 mil en el año 2001, por
encima de contaduría y administración de empresas).955 El número de es-
cuelas de derecho, especialmente las pequeñas escuelas privadas, ha explo-
tado durante los años noventa. El número de planteles en que se imparte
la carrera pasó de 118 en 1991 a 506 en 2001.956 Si bien dichas escuelas
requieren algún tipo de reconocimiento oficial a fin de poder expedir títulos
profesionales, en la realidad no hay control sobre los contenidos y la calidad
de la enseñanza que ofrecen. No hay nada equivalente a un examen de la
barra, de modo que un título universitario (y en ocasiones ni eso) basta para
tener acceso a la profesión.
En cambio, resulta más sencillo alegar la necesidad de la reforma de
la profesión jurídica en relación con la reforma judicial, porque el com-
portamiento de los abogados tiene un impacto directo en el desempeño
judicial.957 Los jueces mexicanos se quejan de que los abogados son, en oca-
siones, el principal obstáculo para el adecuado funcionamiento de los tribu-
nales. En este sentido mencionan sobre todo su falta de capacidad profesio-
nal y muchas de sus prácticas cuestionables, como el uso de la prensa para
ejercer presión sobre los juzgadores. Así, por ejemplo, una mayoría de los
jueces civiles y penales entrevistados para el estudio de Concha y Caballero
pensaba que la formación y el desempeño de los abogados era “regular” o
“malo”, sobre todo en la materia penal.958
¿Cuál es la razón de la que la educación y la profesión jurídicas se hayan
dejado de lado en el contexto de los profundos cambios introducidos en los
sistemas jurídico y judicial en las dos últimas décadas? ¿Por qué la reforma
de la enseñanza y del ejercicio profesional del derecho está ausente de la
ANUIES (2001).
955
ANUIES (2001).
956
Véase el capítulo XIII en este volumen.

957
Concha Cantú y Caballero Juárez (2001, 188, 215 y ss.).

958

agenda pública? Una respuesta posible podría encontrarse en el carácter

autónomo de ambas. Como ya se dijo, las escuelas de derecho, ya sea que
pertenezcan a universidades públicas o privadas, tienen que cumplir con
algunos requisitos no muy exigentes para obtener reconocimiento oficial y
el derecho de expedir títulos profesionales. Pero aparte de estos requisitos,
gozan de un amplio grado de autonomía para decidir el tipo y la calidad de
la enseñanza que impartirán. Por su parte, la profesión jurídica, o al menos
los abogados postulantes, no constituyen una profesión altamente regulada,
ni por el gobierno ni por las asociaciones profesionales. Más aún, debido
a su posición menos visible, los abogados parecen haber logrado desviar
la atención respecto de su desempeño profesional. Si el caso se pierde, el
“delincuente” sale libre o el “inocente” va a la cárcel, la impresión que se
crea, sobre todo por obra de los medios de comunicación, es que el juez es el
culpable. Finalmente, el carácter fragmentario y no sistemático de muchas
de las reformas han puesto efectivamente a la educación y a la profesión
jurídicas fuera de sus objetivos más inmediatos y urgentes.
Por lo que se refiere a los abogados, la discusión sobre la colegiación
obligatoria como medio para controlar su conducta y desempeño se repro-
duce de manera cíclica. Así, por ejemplo, la Barra Mexicana, Colegio de
Abogados, ha debatido en varias ocasiones el asunto (en los años treinta,
sesenta y noventa). Aunque no se ha llegado a una conclusión definitiva, los
abogados que concuerdan con este cambio están conscientes de que no será
una panacea para los males que aquejan a la profesión.959 Si por alguna ra-
zón esta propuesta se convirtiera en un tema destacado de la agenda públi-
ca, es posible que tal cambio no provocara tanta resistencia, considerando
que la organización profesional no es fuerte y que muchos abogados verían
con buenos ojos una regulación más estricta.
Las circunstancias arriba mencionadas, así como la trayectoria seguida
por la reforma judicial misma hasta ahora, tienen consecuencias importantes
en la respuesta que se dé a la cuestión del futuro de la reforma. El nuevo paisa-
je político, en el que ningún partido tiene mayoría en el Congreso (y ello no se
modificará en un futuro próximo), así como el hecho de que el Poder Judicial
mismo se ha convertido en un actor importante, permiten aseverar que no
hay una alta probabilidad de que se realicen nuevamente cambios radicales
como los de la reforma de 1994. Por tanto, más bien son de preverse cambios
pequeños, paulatinos, dependiendo de las circunstancias prevalecientes.960
Barra Mexicana Colegio de Abogados (2002, 61 y ss., 78).

959
Al momento de escribir estas líneas, hay varias iniciativas de reforma legal y consti-
960
tucional sobre el Poder Judicial pendientes de discusión y resolución en el Congreso de la

Unión.

A final de cuentas, lo que están en juego es menos el éxito de la reforma

judicial en sentido estricto que una redefinición del papel de los tribunales
en la sociedad. En un ambiente democrático, son las expectativas y deman-
das de la sociedad las que, en el mediano y largo plazos, influirán decisi-
vamente en el alcance de la reforma judicial. Es la situación actual la que
parece tan ambigua y contradictoria.
Si bien la sociedad mexicana exige y espera justicia sustantiva, real, no
solamente formal, los incentivos que enfrentan jueces y abogados no se han
modificado en lo fundamental y no favorecen, al menos por ahora, que se
logre tal justicia. La sociedad exige y espera también que los tribunales se
conviertan en “guardianes de las promesas democráticas”,961 pero al mis-
mo tiempo les niega su confianza y apoyo, según indican las encuestas. ¿Es
esto un motivo para el pesimismo? Ciertamente no. Recientemente hemos
experimentado otros cambios, como el fin pacífico del régimen del PRI, lo
que hace diez o veinte años parecía casi imposible, y en poco tiempo hemos
llegado a darlo por sentado. ¿Por qué habría de ser distinta la reforma ju-
dicial?
V. Epílogo en 2019
Dieciséis años después de redactados los apartados que anteceden a este epí-
logo, algunas de las tendencias esbozadas anteriores han continuado (como
el crecimiento y la especialización del Poder Judicial de la Federación), pero
también ha habido otros cambios en materia de reforma judicial. Si retoma-
mos la lista de cambios pendientes, conforme al apartado anterior, veremos
que en algunos ha habido reformas y transformaciones significativas:
—— Reforma procesal: se ha iniciado a gran escala con la reforma que

introdujo, en 2008, el sistema penal acusatorio, el cual se encuentra
plenamente en vigor en toda la República desde 2016, apoyado
en una legislación procesal uniforme, esto es, el Código Nacional
de Procedimientos Penales que está acompañada por otros cuer-
pos legislativos uniformes relacionados con medios alternativos, la
ejecución de sanciones penales y el sistema integral de justicia pe-
nal para adolescentes.962 Es de mencionarse también que a fines de
Garapon (1996).
961
El CNPP se publicó en DOF de 5 de marzo de 2014 y cuenta ya con reformas. Los

962
otros tres ordenamientos nacionales (una nueva categoría legislativa en nuestro orden ju-
rídico) son la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en

2018 concluyó el proceso político y legislativo que llevó a la trans-

formación de la Procuraduría General de la República en el orga-
nismo constitucional autónomo denominado Fiscalía General de la
República.963 También se ha iniciado la aplicación de la oralidad
en los juicios mercantiles y del mismo modo podemos considerar
significativa la reforma, tanto orgánica como procesal, que traslada
la justicia laboral, de las Juntas de Conciliación y Arbitraje, a los
respectivos Poderes Judiciales, y cuya legislación reglamentaria se
encuentra en proceso de aprobación.964
—— Formación judicial: el Poder Judicial de la Federación, y en menor
medida los poderes judiciales locales, han emprendido un esfuerzo
considerable de formación y capacitación de los servidores públi-
cos judiciales, especialmente a partir de la reforma en materia de
amparo y derechos humanos de junio de 2011, esfuerzo que, con el
tiempo, puede traducirse en una justicia menos formal y más abier-
ta hacia la sociedad y sus valores.965
—— Acceso a la justicia: a partir de un ejercicio de análisis y diagnóstico co-
nocido como “Justicia Cotidiana”, el Poder Legislativo ha aprobado
varias reformas constitucionales y legales que tienen el propósito de
simplificar y hacer más ágiles los procedimientos administrativos y
judiciales que tienen incidencia en las necesidades jurídicas de los
ciudadanos comunes.966
—— Profesión jurídica: la reforma procesal penal arriba mencionada trajo
consigo una modificación constitucional importante para obligar a
que toda defensa penal esté a cargo de un abogado titulado y para
reforzar la defensoría pública (la antigua “defensoría de oficio”), la
Materia Penal (DOF de 29 de diciembre de 2014), las Ley Nacional de Ejecución Penal
(DOF de 16 de junio de 2016) y la Ley Nacional del Sistema Nacional de Justicia Penal para
Adolescentes (misma fecha de publicación de la ley anterior).
Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República (DOF de 14 de diciembre de
963
2018).
DOF de 24 de febrero de 2017.
964
Véase CJF (2014).

965
Al respecto se pueden contabilizar hasta diez iniciativas de reforma constitucional y

966
legal enviadas por el Presidente de la República a las cámaras del Congreso de la Unión en
abril de 2016. A la fecha se han aprobado y publicado dos reformas constitucionales sobre
justicia cotidiana: la relativa a mecanismos alternativos de solución de controversias, mejora
regulatoria, justicia cívica e itinerante y registros civiles (DOF de 5 de febrero de 2017), y
la relacionada con la solución de fondo de los conflictos y la competencia legislativa sobre
procedimientos civiles y familiares (DOF de 15 de septiembre de 2017). Sobre el concepto y
las reformas en materia de justicia cotidiana véase Martín Reyes (2018).

cual ha empezado a dar algunos resultados, especialmente en las

entidades federativas, donde la institución estaba más descuidada.967
Sin embargo, en la mayoría de estos campos las transformaciones han

sido paulatinas e incompletas. Así, por ejemplo, la reforma procesal penal
se encuentra todavía lejos de consolidarse y de resolver algunos de los desa-
fíos principales que enfrenta, mientras que el traslado de la justicia laboral
a los Poderes Judiciales todavía no se encuentra definido ni reglamentado.
En el ámbito de la profesión jurídica, se han presentado ya en el Congreso
de la Unión varias iniciativas para introducir la colegiación obligatoria y la
certificación de los abogados, pero estas propuestas han enfrentado diversas
resistencias que han impedido su aprobación hasta el momento.968
La enseñanza del derecho ha adquirido prominencia gracias a institu-
ciones como el Centro de Estudios para la Enseñanza y el Aprendizaje del
Derecho (CEEAD), el cual organiza desde hace algunos años un importante
congreso anual, en el cual se presentan y se discuten los avances y los resul-
tados de los esfuerzos educativos de facultades y escuelas de derecho, lo que
es un signo de que el campo está en movimiento, pero no hay propuestas
que pudieran tener incidencia general en él en el plano nacional. En ma-
teria de rendición de cuentas y de transparencia hay un nuevo marco nor-
mativo nacional (Ley General de Transparencia y Acceso a la Información
Pública), vinculado con un novedoso Sistema Nacional Anticorrupción, que
incluye a los Poderes Judiciales, pero todavía no se advierten mejoras que
puedan considerarse visibles o sustanciales. Por último, las relaciones entre
tribunales federales y locales a través del amparo judicial siguen inalteradas,
a pesar de un intento fallido de modificación que se discutió en el marco de
la aprobación de la nueva Ley de Amparo (2013).969
Véase, por ejemplo, Fix-Fierro y Suárez Ávila (2015) y Súarez Ávila y Fix-Fierro
967
(2018).
En febrero de 2014, varios senadores de diversos partidos presentaron ante el Senado
968
una iniciativa de reforma constitucional para establecer la colegiación y certificación obli-

gatorias de los profesionistas, así como de Ley General para el Ejercicio Profesional Sujeto a
Colegiación y Certificación Obligatorias, las cuales no se han aprobado a la fecha. Debido a
la resistencia de otros gremios profesionales, se ha tratado de circunscribir el tema al círculo
profesional de la abogacía mediante el anteproyecto de una Ley General de la Abogacía
Mexicana, también pendiente de discusión legislativa. Conviene agregar que en enero de
2018, los tres principales colegios de abogados del país —la Barra Mexicana Colegio de
Abogados, el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México y la Asociación Nacional
de Abogados de Empresa se unieron para conformar el Consejo General de la Abogacía
Mexicana, lo cual constituye un paso significativo en el logro de una organización más sólida
y activa de la abogacía mexicana.
Véase el capítulo XIII en este volumen.
969

En 2003, este ensayo concluía con un cauto optimismo. Hemos vis-

to que estaba justificado, en tanto el proceso de reforma ha continuado,
aunque se halle lejos de producir todos los frutos deseados o esperados. En
2019, esta postura podría reiterarse, si no fuera por la irrupción de un nuevo
movimiento político en la escena nacional (Movimiento de Regeneración
Nacional, MORENA), cuyo dominio de la Presidencia de la República y
del Congreso de la Unión por los próximos años, genera incertidumbre en
cuanto al destino de la reforma judicial: ¿continuará ésta no sólo con ma-
yor vigor y profundidad, sino de manera más coordinada y concertada, al
advertirse la importancia que tiene para la consolidación institucional del
Estado de derecho? ¿O se reorientará en favor de nuevas prioridades en el
desarrollo de la justicia? ¿Es posible acaso que se abandone por considerar-
se como una transformación secundaria respecto de otros cambios políticos
y sociales más urgentes?
Para dar alguna respuesta a estas preguntas, es preciso tomar en cuenta
que tanto los dirigentes como los integrantes de MORENA provienen prin-
cipalmente de grupos y movimientos políticos cuyos intereses, prioridades y
posiciones ideológicas no están enfocados primariamente en la transforma-
ción y el mejoramiento paulatinos de las instituciones y las leyes existentes,
sino en su desplazamiento y sustitución por otras estructuras muy diferen-
tes. Ello no quiere decir que necesariamente vayan a dar un giro radical en
este proceso de cambio, pero sí que es probable una modificación apreciable
en su trayectoria. Sin embargo, no debemos olvidar que las tendencias ge-
nerales de cambio de la sociedad mexicana que son el origen mediato del
periodo reciente de modernización acelerada del país, lo que incluye la re-
forma judicial, continúan como corrientes profundas que afloran una y otra
vez y se condensan en transformaciones puntuales pero significativas. En
todo caso, el deterioro de la seguridad pública, entre otras manifestaciones
de crisis institucional, ejerce también fuerte presión a favor de una justicia
que ofrezca referentes claros para la orientación de las expectativas y las
conductas de grupos y ciudadanos.
De lo que sí podemos tener la certeza, en cambio, es que los académicos
e investigadores del derecho y las ciencias sociales seguirán produciendo,
como lo han hecho en los últimos años, estudios cada vez más numerosos y
sofisticados que documenten los problemas que aquejan a nuestras institu-
ciones judiciales, contribuyendo a diseñar y aplicar las soluciones que la so-
ciedad mexicana vaya demandando de sus gobernantes en cada momento.970
La referencia a muchos de estos trabajos, no a todos, puede encontrarse en el apartado

970
relativo a las fuentes de información en este volumen.


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318 HÉCTOR FIX-FIERRO

Fue norma de mi gobierno el respeto a la integridad e independencia del

Este mismo fenómeno se ha observado, en tiempos más recientes, en

Véase el Capítulo VII en este volumen.

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EL PODER DEL PODER JUDICIAL Y LA MODERNIZACIÓN JURÍDICA... 319

en que sean convocados a resolver un amplio abanico de cuestiones sociales.

1998, pp. 5, 6, 335, 365-384.

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320 HÉCTOR FIX-FIERRO

En 1995 el Presidente de la República anunció públicamente que enviaría al Congreso

un proyecto de nueva Ley de Amparo, promesa que nunca se cumplió.

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EL PODER DEL PODER JUDICIAL Y LA MODERNIZACIÓN JURÍDICA... 321

La estrategia de confrontación que siguió el presidente de la Corte para

SCJN (2000, 21; énfasis en el original).

Véase Tabla 8.2, infra.

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322 HÉCTOR FIX-FIERRO

México en el futuro próximo. No obstante, también resulta necesario dar

Caballero Juárez en su propuesta de estudios y reformas futuros (2001, 304 y ss.).

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EL PODER DEL PODER JUDICIAL Y LA MODERNIZACIÓN JURÍDICA... 323

en México existe una razón particular más. El sistema jurídico mexicano

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324 HÉCTOR FIX-FIERRO

II. La reforma judicial en México:

El objetivo de este apartado es ofrecer una breve explicación de la reforma ju-

1. ¿Golpe al sistema o “Big Bang”? La reforma judicial de 1994

El 5 de diciembre de 1994, a escasos días de haber tomado posesión de

El 14 de julio de 1994, Zedillo, entonces candidato presidencial del Partido Revo-

lucionario Institucional (PRI) pronunció un importante discurso de campaña en la ciudad

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EL PODER DEL PODER JUDICIAL Y LA MODERNIZACIÓN JURÍDICA... 325

A diferencia de otros países latinoamericanos, antes de las reformas

Madrazo (1993, 85 y ss.).

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326 HÉCTOR FIX-FIERRO

La iniciativa del presidente Zedillo recibió un nivel desusadamente ele-

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EL PODER DEL PODER JUDICIAL Y LA MODERNIZACIÓN JURÍDICA... 327

Muchos comentaristas criticaron esta disposición. Uno de ellos incluso

Miguel Ángel Granados Chapa, “Reforma (per)judicial”, Reforma, 12 de diciembre de

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328 HÉCTOR FIX-FIERRO

Comprensiblemente, la propuesta causó considerable molestia y des-

Corte”, Reforma, 8 y 9 de diciembre de 1994; “División entre magistrados ante la iniciativa

virtud: “... la labor jurisdiccional no puede prestarse a grandilocuencias o a afanes prota-

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EL PODER DEL PODER JUDICIAL Y LA MODERNIZACIÓN JURÍDICA... 329

comprensible que la iniciativa se topara con cierto grado de incomprensión

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330 HÉCTOR FIX-FIERRO

como la difusión más amplia de sus actividades y resoluciones.831 También

puntos de vista en publicaciones académicas o no judiciales. La Suprema Corte ha creado

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