Ponencia CLEU

Actas del 4° Congreso Latinoamericano de Estudios Urbanos URBARED
“Transformaciones metropolitanas en América Latina. La investigación frente a nuevos escenarios”
PRINCIPALES HITOS Y ACTORES DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD EN LA PROVINCIA DE BUENOS

AIRES E IMPACTOS A NIVEL MUNICIPAL DURANTE LAS ÚLTIMAS DOS DÉCADAS
Rodrigo Carmona 1 y Daniel Cassano 2
Resumen
Las medidas más usuales para responder al problema de la inseguridad en el contexto

argentino de las últimas décadas se han centrado mayormente en una orientación basada en
tareas de control y represión con eje en la intervención policial y judicial. Estas acciones con
resultados de corto plazo y sobre la base del endurecimiento de penas, no logran dar cuenta
de la complejidad de la problemática en tanto fenómeno multidimensional con aristas
diversas y la necesidad de un abordaje integral para su tratamiento. Ello plantea la
importancia de perspectivas más amplias con énfasis en las nociones de seguridad ciudadana,
la gestión del conflicto y las problemáticas sociourbanas y político-institucionales asociadas.
De esta forma, no sólo el combate contra la delincuencia resulta relevante sino
fundamentalmente la creación de un ambiente favorable para la convivencia sobre la base de
la prevención y la mejora de las condiciones sociales existentes.
A partir de ello, el presente trabajo apunta a indagar los principales hitos constitutivos
y actores intervinientes e de la política de seguridad de la Provincia de Buenos Aires durante
las últimas dos décadas. Del mismo modo, se busca relevar las competencias institucionales
en materia de seguridad y sus impactos más significativos en el plano municipal. En este
marco, el artículo apunta a reconstruir de manera exploratoria el proceso y a examinar los
alcances generales de la política de seguridad a nivel provincial y municipal en términos de
los enfoques más amplios considerados.
Palabras clave: Actores e hitos, política de seguridad, Provincia de Buenos Aires,

municipios.
1
rcarmona@ungs.edu.ar, CONICET/ICO-UNGS.
2
dcassano@ungs.edu.ar, ICO-Universidad Nacional de General Sarmiento.
Colaboraron en este trabajo: Andrés Gómez (gomezandresgabriel@gmail.com) y Leandro Rodríguez
(rodrileandro06@gmail.com).
Eje 6 | Ponencia 1962

Introducción
Las acciones usualmente utilizadas para responder al problema de la inseguridad en el

escenario argentino de las últimas décadas se han centrado mayormente en una orientación
basada en tareas de control y represión con eje en la intervención policial y judicial. Estas
medidas, con resultados de corto plazo y sobre la base del endurecimiento de penas, no
logran dar cuenta de la complejidad de la problemática en tanto fenómeno multidimensional
con aristas diversas y la necesidad de un abordaje integral para su tratamiento. Ello resalta la
importancia de perspectivas más amplias con énfasis en las nociones de seguridad ciudadana,
la gestión del conflicto y las problemáticas socio-urbanas y político-institucionales
asociadas. De esta forma, no sólo el combate contra la delincuencia resulta relevante sino,
fundamentalmente, la creación de un ambiente favorable para la convivencia sobre la base de
Tomando en consideración estos aspectos, el presente trabajo apunta a indagar los

principales hitos constitutivos y actores intervinientes de la política de seguridad de la
Provincia de Buenos Aires durante las últimas dos décadas. De igual forma, se busca relevar
las competencias institucionales en materia de seguridad y sus impactos más significativos en
el plano municipal. En este contexto, el artículo se organiza del siguiente modo.
Primeramente, se trabajan los aspectos conceptuales y principales debates en relación a la
problemática de la seguridad. En segundo término, se consideran los aspectos ligados a los
principales hitos constitutivos y actores intervinientes de la política de seguridad de la
Provincia de Buenos Aires durante las últimas dos décadas. Del mismo modo, se busca
relevar las competencias institucionales en materia de seguridad y sus impactos más
significativos en el plano municipal. Por último, se hacen algunas reflexiones finales sobre
las problemáticas consideradas.

Debates sobre seguridad ciudadana, gestión del conflicto y problemáticas socio-urbanas

y político-institucionales asociadas
De la seguridad pública a la seguridad ciudadana y gestión del conflicto
En las últimas décadas, la definición tradicional de seguridad ha sufrido importantes

transformaciones. De una noción orientada a la defensa de intereses fundamentales de los
Estados, como la soberanía y la autonomía, la problemática de la seguridad pública nacional
y las posibles amenazas externas, se ha ido planteando la necesidad de examinar el fenómeno
desde una perspectiva más amplia dado los cambios asociados a procesos como la
globalización –que desdibuja los límites entre lo interno y lo externo– y las distintas
modalidades y amenazas a la seguridad en el contexto reciente. La seguridad puede
examinarse así desde múltiples planos agrupándose en relación con el nivel de análisis desde
el cual se parte –el individuo, la comunidad, el Estado, la región o el escenario global–, las
amenazas que subyacen –delito común, delincuencia organizada, guerras, hambre, pobreza e
inestabilidad institucional– o las respuestas de política pública que se privilegian –prevención
o represión– (PNUD, 2013; Baldwin, 1997; Tickner y Mason, 2003; Abello y Pearce, 2007).
En este sentido, seguridad pública y seguridad ciudadana son conceptos diferentes que
no deben confundirse. Seguridad pública alude a una concepción monopólica del Estado, que
se concreta funcionalmente en los servicios que prestan los diferentes cuerpos de policía,
además del sistema de justicia, con la finalidad de mitigar los comportamientos violentos y
las diferentes clases de delincuencia; en tanto, el concepto de seguridad ciudadana –si bien
coincide en la búsqueda de seguridad frente a la amenaza de hechos violentos o delictivos– se
diferencia en que participan otros actores sociales además del Estado. El concepto de
seguridad ciudadana apunta así a considerar, no sólo el combate contra la delincuencia, sino
también la creación de un ambiente favorable para la convivencia con eje en la prevención y
en la mejora de las condiciones sociales existentes (Ayos y Dallorso, 2011; Galvani, Mouzo y
Ríos, 2010; Wacquant, 2009; Kessler, 2009a, 2009b; Frederic, 2008; Sozzo, 2008, 2000 y
1999; Kaminsky, 2005; De Marinis, 2004; Daroqui, 2003; Pegoraro, 2001).
De esta manera, en la actualidad, se reconoce una noción amplia de la seguridad: ya

no se limita a una situación de ausencia de delito, sino que incluye la generación y el

sostenimiento de las condiciones para el pleno ejercicio de todos los derechos fundamentales
por parte de todos los integrantes de la sociedad.
Esta nueva concepción de la seguridad ciudadana significa el pleno goce de los

derechos por parte de todas las personas. Al mismo tiempo, también define un campo de
nuevas posibilidades para la acción pública y el diseño de las políticas que pueden
implementarse para crear seguridad ciudadana: permite prácticas innovadoras por parte del
Estado, poniendo énfasis en aquellas que promueven la participación ciudadana y
comunitaria. En el nuevo escenario, además de los organismos estatales, están incluidos
diversos actores de la sociedad civil, que disputan prioridades, intereses y contenidos respecto
de lo que entienden por seguridad.
Desde la seguridad ciudadana se asume que otras instituciones locales y estatales,

habitantes de las ciudades, las organizaciones sociales y barriales (en suma, la sociedad civil),
contribuyan a su consecución, desempeñando un importante rol. El énfasis en la seguridad
ciudadana corresponde a los individuos, desbordando los marcos estatales y los diferentes
agentes de control social.
Cuando los individuos se incorporan como agentes activos a la coproducción de la

seguridad en las ciudades, la cultura de la prevención y las instancias formales se revalorizan,
llegando a constituir uno de los aspectos clave para el combate de la criminalidad y la
violencia.
La seguridad ciudadana comprende una serie de ideas y actividades destinadas a

prevenir y reducir la violencia, a promover la seguridad pública y el acceso a la justicia, a
fortalecer la cohesión social y a reforzar los derechos y las obligaciones mutuas entre el
Estado y los ciudadanos. Es más que una reforma del sector seguridad, la seguridad
ciudadana involucra la aplicación de medidas de seguridad pública efectivas en un contexto
de normas democráticas más amplias. Por ello, es distinta y más amplia que los enfoques del
orden público basados en el trabajo policial y el control del delito.
El concepto de seguridad ciudadana está ampliamente difundido en las políticas en

América Latina y el Caribe. 3 Cabe señalar que el énfasis de la seguridad ciudadana sobre
3
Ver CAF (2014); PNUD (2013).

múltiples escenarios se hace eco de lo propuesto en los Objetivos de Desarrollo Sostenible

(ODS), especialmente el ODS 16, que se centra en la promoción de sociedades pacíficas y el
acceso a la justicia: Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible,
facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e
inclusivas a todos los niveles.
Hay un creciente reconocimiento de que los marcos de la seguridad a largo plazo

exitosos son también aquellos que garantizan los derechos de los ciudadanos. Por otra parte,
existen datos que respaldan la afirmación de que la inversión en la prevención de la violencia
es más rentable que los gastos ostensiblemente improductivos en seguridad pública o privada.
Según Velásquez (2006), existe así un acuerdo bastante generalizado de la seguridad
ciudadana que debe contemplar, al menos, los siguientes aspectos:
• El análisis de la conflictividad en la toma de decisiones en materia de seguridad

ciudadana
• El mapa de los actores estratégicos de la seguridad ciudadana
• Los espacios o nodos de actividad y conflictividad entre actores estratégicos que
afectan a la toma de decisiones o la situación de seguridad
• Las reglas que rigen en la relación entre estos actores
• Dentro de este marco se produce una revalorización del territorio, y de la manera
en que se plasman en él las relaciones entre los diferentes actores, emergiendo el paradigma
de la “geoprevención” como estrategia eficaz para combatir la violencia urbana.
La idea de seguridad ciudadana nos pone de cara a dos paradigmas que son opuestos
entre sí: el paradigma punitivo y el paradigma de la gestión del conflicto. El paradigma
punitivo entiende la conflictividad social como un desorden o desequilibrio de la armonía
social. Según este paradigma, una política de seguridad es una política de restablecimiento
del orden interno del Estado. Este enfoque ha estado presente en el diseño e implementación
de la política de seguridad durante largos períodos de la historia argentina del siglo XX, sobre
todo desde fines de la década de 1950 hasta el fin de la última dictadura cívico militar, en
1983. A lo largo de esas décadas, los gobiernos militares y la última dictadura cívico militar
que implantó el terrorismo de Estado, impusieron la idea de que las fuerzas armadas y las
fuerzas de seguridad (por entonces bajo mando militar), tenían que garantizar “la seguridad

nacional" frente a “enemigos internos' que –según la visión de estos gobiernos ilegales–
buscaban subvertir las bases tradicionales de la “Nación Argentina”.
Los gobiernos que adoptan este enfoque no buscan resolver ni el origen ni las causas
de los conflictos que provocan las diferencias y las desigualdades sociales, y, en cambio,
despliegan métodos violentos y autoritarios de intervención o, en otras palabras, un modo
punitivo de afrontar los conflictos. Se trata de un abordaje esquemático, simplista y lineal.
En el largo plazo, el paradigma punitivo ha fracasado en su pretensión de lograr la

disminución de los índices del delito y la violencia, con métodos tales como la
criminalización de los conflictos, el endurecimiento de las penas y el consecuente aumento de
la población carcelaria. No obstante, este paradigma permanece, todavía, en las propuestas de
muchos actores interesados en formular políticas públicas de seguridad.
El paradigma de la gestión de la conflictividad, en cambio, está basado en la idea de

que los conflictos que atraviesan a la sociedad son complejos, y toma tal idea como punto de
partida para pensar y diseñar mejores políticas de seguridad que den respuesta a los
problemas que originan esos conflictos.
Frente a la visión meramente represiva del paradigma punitivo, el de la gestión de la

conflictividad propone un análisis preciso de las características y los alcances del conflicto y
la violencia. Así, este paradigma busca resolver los problemas de fondo que dan lugar a la
conflictividad. Por esto, entre otros aspectos, considera que el conocimiento de las
especificidades de las interacciones sociales en cada lugar es un componente clave para
lograr avanzar en la resolución de un conflicto determinado: hay que tener en cuenta, por
ejemplo, que algunas situaciones que resultan conflictivas en las grandes ciudades pueden no
ser tales en pequeñas localidades. Así, el paradigma de la gestión de la conflictividad propone
generar respuestas que atiendan a la multicausalidad y a la creciente complejidad de los
conflictos sociales que se registran en la actualidad.

Segregación urbana y seguridad
La segregación residencial puede definirse como la separación de dos o más grupos en

el espacio urbano o “... el grado en que dos o más grupos viven separados entre sí en
diferentes partes del territorio urbano” (Massey y Denton, 1988, p. 282). Hasta el trabajo de
W.J. Wilson (1987), la literatura prestó más atención a la segregación racial o étnica. Para
Argentina, y en especial para los aglomerados urbanos, el separador más obvio es la
estructura de clases. Por lo tanto este trabajo se centra en la segregación residencial
socioeconómica. Hay pocos estudios sistemáticos sobre la magnitud de la segregación urbana
en América Latina. La evidencia empírica es escasa en varios países de la región e inexistente
en otros, entre los cuales se cuenta Argentina. Indudablemente, esto repercute en la debilidad
o ausencia de intervenciones públicas explícitas sobre este asunto.
En Argentina, el deterioro en la distribución de los ingresos de los hogares, el pobre

desempeño del mercado de trabajo y la ineficacia de las políticas públicas para contrarrestar
los efectos negativos que estos procesos tuvieron sobre ciertos segmentos de la población,
redundaron en cambios relevantes en la estructura social de la Argentina.
Una de las consecuencias más relevantes para la vida urbana de la expansión de la

inseguridad asociada a la delincuencia, se materializa en el ámbito de la propia configuración
espacial del espacio urbano.
En la actualidad, uno de los procesos consistió en la consolidación de sectores

urbanos diferenciados y aislados que se caracterizan por ejercer funciones predominantes o
exclusivas y excluyentes.
Como respuesta al miedo surge y se desarrolla un proceso de blindaje urbano que

empieza en urbanizaciones habitadas por clases sociales altas y que progresivamente se hace
extensivo al conjunto de la (no)ciudad, que ve evolucionar sociológica y tipológicamente
muchos de sus fragmentos desgajados hasta convertirse en urbanizaciones-fortaleza en las
que sus habitantes se aíslan y tratan de protegerse de los “otros” tanto como de sus propias
fobias, imaginarias o reales, rodeándose de “infranqueables” muros y vallas y mediante
sofisticados medios telemáticos y costosos servicios de seguridad privada.

De esta forma se va generalizando la creación de urbanizaciones blindadas, ocupadas

por clases altas y medias, y de suburbios y tugurios sometidos a una ley privada. El afán
desmedido por crear espacios blindados en los que poder seguir manteniendo el modelo de
vida insolidario de unos pocos genera espacios urbanos “prisioneros”, “protegidos”, como
expresión de la sociedad del riesgo y del miedo en la que parecemos cada vez más
condenados a vivir. Este blindaje urbano no sólo se circunscribe a las áreas residenciales sino
que se va apoderando impunemente de diferentes áreas de la ciudad de teórico uso
comunitario, en un proceso de “apropiación” excluyente de los espacios colectivos.
Las causas de la delincuencia son múltiples. Las investigaciones han mostrado que no
existe una causa única sino una serie de causas interrelacionadas. En realidad, estas causas se
pueden agrupar, tal como lo hace UN-Hábitat, en tres categorías principales: las sociales, las
institucionales y las que tienen que ver con el entorno urbano y físico.
Las políticas de seguridad parecen oscilar entre la tendencia hacia un populismo

punitivo –que vincula la seguridad a la intensificación de la represión penal de aquellas
formas de delincuencia a las que se atribuye la responsabilidad de la inseguridad ciudadana
(tolerancia cero)– y la búsqueda de nuevas formas de administración de la seguridad –que
faciliten un punto de equilibrio entre las respuestas a las causas de los comportamientos
marginales y aquellas que sitúan a las víctimas en el centro de la acción pública.
La propuesta de seguridad ciudadana se sitúa en esta última posición, y puede

visualizarse en la tabla que se acompaña.

Cuadro 1: Dos modelos de política de prevención y seguridad. Fuente: Baratta (2001).
Políticas de seguridad a nivel municipal y provincial
La toma de conciencia del impacto localizado y municipal de las políticas de

seguridad se fue dando progresivamente en los últimos años (Binder, 2016). En una primera
etapa, los gobernantes municipales tomaron nota del malestar ciudadano, difuso o alrededor
de algún caso concreto, y trataron de sumarse a los reclamos, buscando convertirse en un
canal hacia las autoridades provinciales o nacionales, únicas responsables de los problemas
de seguridad. Este modo de encarar el problema duró bastante poco, dado que el malestar
ciudadano, al no obtener respuestas concretas, comenzó a considerar, aunque todavía de un
modo indirecto, a los propios gobernantes locales como parte del problema de ineficacia.
En una segunda etapa, los propios intendentes municipales comenzaron a darse cuenta
de que debían proveer de algunas soluciones, para no quedar atrapados en las quejas
generalizadas. Comienza la etapa de cooperación entre los municipios y, en particular, las
fuerzas policiales, ya sea aportando dinero para la compra de combustible, complementando

el sueldo con horas extras de vigilancia municipal o haciendo donaciones de equipos. De un

modo u otro, el Municipio quedó involucrado en el desarrollo de la política de seguridad,
ahora vista como una política con gran influencia sobre la calidad de vida de los vecinos. En
esta etapa, los municipios quedaron atrapados en un tipo de gasto improductivo. Los aportes
de combustible para los patrulleros rara vez se convertían en un patrullaje inteligente y
orientado por problemas comunitarios, cuando no era francamente malversado por las propias
instituciones policiales. El poder del municipio no aumentó significativamente por estos
aportes. La relación real de poder y manejo de las fuerzas policiales siguió transitando los
caminos más o menos oscuros de antes y la afectación presupuestaria impidió en buena
medida la generación de otro tipo de programas específicamente municipales, mucho más
orientados a la prevención de conflictos violentos, por ejemplo.
Así llegamos a la situación actual, en la que muchos Intendentes municipales

consideran que si no aumentan su participación en el diseño y ejecución de la política de
seguridad que afecta a sus municipios y, en particular, no aumentan sus facultades de
coordinación y control sobre las instituciones actuantes en sus territorios, los principales
costos del malestar ciudadano también se pagarán al nivel de la política local. Estamos, pues,
al inicio de una nueva época donde esta necesidad social y política debe ser orientada, en
términos de clarificar y definir cuáles son las herramientas con que cuenta un gobierno local
para desarrollar este nuevo tipo de política y cómo logra potenciar su principal activo, que es
el conocimiento local sobre la conflictividad y la violencia. Esta nueva etapa, que se
encuentra –repetimos– en sus inicios, nos enfrenta a problemas ubicados en diferentes planos.
El primero de ellos se refiere a la amplitud de las competencias municipales para

hacerse cargo o participar activamente en la política de seguridad que se desarrolla en su
territorio. El conjunto de competencias de los municipios varía en los distintos Estados
provinciales, ya sea que tengan una fuerte regulación en las diferentes Constituciones
Provinciales o dependan de legislaciones específicas; también las cartas o estatutos
municipales tienen variaciones en aquéllos lugares donde existen. La reforma constitucional
de 1994 consolidó un nuevo estatus para el gobierno municipal al fijar con claridad la
autonomía municipal. Superada ya la vieja idea de que el municipio era solo una entidad
administrativa, queda pendiente aún el desarrollo completo de la idea de autonomía. En ese
sentido, poco a poco los municipios van construyendo una realidad política más profunda,

acorde con las necesidades de descentralización y localización propias de una democracia

moderna y participativa. Es en este contexto de desarrollo institucional en el que comienza a
perfilarse la idea misma de una política de seguridad municipal. Nadie duda de que el Estado
Federal tiene competencias específicas, vinculadas a los delitos federales, que deben ser
prevenidos, conjurados e investigados (narcotráfico, trata de personas, delitos financieros y
económicos, etc.); tampoco hay duda de que los Estados Provinciales tienen a su cargo tareas
similares respecto de los delitos comunes previstos en el Código Penal (homicidios,
violaciones, defraudación, robos, etc.), pero aquí la relación con los municipios comienza a
ser mucho más cercana que en el caso de lo estrictamente federal, donde también pueden
hallarse lazos.
Por último, queda un componente de competencias específicamente municipales, que

también requieren una reconfiguración conceptual y política. Todas estas dimensiones se
encuentran en proceso de reconversión, por lo que no es posible que una de ellas se
desentienda de lo que suceda en las otras. Resulta necesario así una división de tareas más
armónica entre los tres niveles del Estado nacional, ello será el resultado de un proceso de
mutuo ajuste entre lo que en la actualidad se realiza en esas tres instancias. Una política de
seguridad democrática eficaz e inteligente en este marco supondrá la conjunción de estas
relaciones intergubernamentales y su articulación con los actores más activos de la sociedad
civil involucrados.
Hitos y actores de la política de seguridad en la Provincia de Buenos Aires e impactos a

nivel municipal durante las últimas décadas
La Constitución Nacional fue modificada por última vez en el año 1994. En este
marco, entre otras reformas relevantes cabe destacar la consagración expresa de las
autonomías municipales (art. 123 CN).
La autonomía constituye la potestad que tiene un Estado para regirse mediante normas
y órganos de gobierno propios. En lo que atañe específicamente a los municipios, la
Constitución Nacional precisó las dimensiones a definir: el plano institucional, que supone la
facultad de dictar su propia constitución; el político, importa elegir sus autoridades y

gobernarse por ellas; lo administrativo, se refiere a la potestad de gestionar y organizar los

servicios, obras y demás intereses locales; y por último lo económico-financiero, que implica
definir, organizar e invertir sus recursos (Iturburu, 2012).
Sin embargo, tales propósitos no se encuentran cristalizados en la realidad. En este

sentido, desde la sanción de la reforma constitucional, la autonomía municipal resultó una
enunciación de principios más que una prescripción de cumplimiento obligatorio. En este
sentido, aún las provincias de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe, donde se concentra más de
la mitad de la población argentina, no han legislado sobre la materia (Iturburu, 2012).
En relación al caso bonaerense, rige el Decreto Ley 6769/1958, “Ley Orgánica de las
Municipalidades”. Esta define cuáles son los órganos de gobierno que conforman cada
municipalidad, la forma de elección de sus funcionarios, sus atribuciones, competencias y
deberes. Así las cosas, dicha norma establece un régimen de autarquía para los municipios
bonaerenses, violatoria de la autonomía prevista en el art. 123 CN (Mariucci Vázquez, 2017).
Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto sobre el diseño institucional, la discusión

central sobre la autonomía municipal se refiere a la distribución de competencias y de
recursos entre los tres niveles del Estado federal. Tal circunstancia lleva a poner foco en las
tensiones existentes en uno y otro sentido, tanto de parte de los municipios que avanzan sobre
aspectos que están fuera de su competencia, como de los gobiernos provinciales que
restringen aspectos básicos del gobierno local (Iturburu, 2012).
Sobre esta pugna, Iturburu (2012) señala que en muchas oportunidades el avance de
los municipios sobre competencias provinciales o federales resulta ser una respuesta a la
presión de la ciudadanía y de los medios de comunicación masiva.
En ese marco, desde el retorno de la democracia, paulatinamente se han incrementado

las funciones asumidas por los gobiernos locales. En tal sentido, a las funciones tradicionales
de los municipios (tales como gestión administrativa, el desarrollo urbano, la prestación de
servicios públicos y la regulación de la vida comunitaria) se han sumado nuevas, tales como
ser agente de promoción económica, el desarrollo social, la protección del medio ambiente, la
salud y la seguridad (Iturburu, 2012).

Claramente, la seguridad se destaca en este punto. Así las cosas, las competencias de
los gobiernos municipales en materia de seguridad han ido avanzando por etapas. En este
sentido, describe Binder que en una primera etapa, las autoridades municipales se limitaron a
tomar nota del malestar ciudadano e intentaron sumarse a los reclamos, buscando constituirse
en un canal hacia las autoridades provinciales o nacionales, las únicas responsables de los
problemas de seguridad. No obstante, este modo de afrontar el problema duró poco en razón
del malestar ciudadano frente a la falta de respuestas concretas. En una segunda etapa, los
intendentes municipales comenzaron a reconocer que debían proveer algunas soluciones a la
criminalidad para no quedar coptados por las quejas generalizadas. Es así que comienza la
etapa de cooperación entre los municipios y las fuerzas policiales, ya sea aportando dinero
para la compra de combustible, complementando el sueldo con horas extras de vigilancia o
donando equipos. De una u otra manera, el municipio se involucró en el desarrollo de la
política de seguridad, ya vista como una política de gran influencia en la calidad de vida de
los vecinos. En esta etapa, “los municipios quedaron atrapados en un tipo de gasto
improductivo”. Explica Binder sobre este punto que aquellos aportes de combustible en rara
ocasión se convertían en un patrullaje inteligente y orientado por problemas comunitarios. A
su vez, el poder del municipio no aumentó significativamente por tales aportes. Por el
contrario, la relación real de poder y el manejo de las fuerzas policiales siguió transitando
caminos grises. Finalmente, señala el jurista la situación actual, en la que muchos intendentes
consideran que si no aumentan su intervención en el diseño y ejecución de la política de
seguridad de sus municipios y, en particular, no aumentan sus facultades de coordinación y
control sobre las instituciones actuantes en sus territorios, pagarán políticamente los costos
del malestar ciudadano. Indica Binder que estamos en el inicio de una nueva época donde la
necesidad social y política debe ser orientada a clarificar y definir cuáles son los instrumentos
con los que cuenta un gobierno local para desarrollar este nuevo tipo de política y cómo
lograr potenciar su principal activo: el conocimiento local sobre la conflictividad y la
violencia (Binder, 2016).
Por su lado, la Provincia de Buenos Aires también ha transitado un recorrido a lo

largo de esas etapas. Como primer punto a destacar, corresponde traer a colación la última
reforma de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, también en el año 1994. Ya en
su preámbulo, el texto constitucional señala como uno de sus objetos, proveer la seguridad
común. A su vez, consagra el derecho a la seguridad en su art. 10, que establece que todos los

habitantes de la provincia tienen derecho de “...ser protegidos en su vida, libertad, reputación,

seguridad y propiedad...”.
Para ese entonces, la intervención de funcionarios civiles en la administración de la

seguridad era exigua. Ningún ministerio tenía tal función bajo su competencia directa, 4 sino
que tenía rango de secretaría en el gabinete bonaerense. La Secretaría de Seguridad fue
creada recién a fines de 1995 (Ley 11.737, B. O. 19 y 20/12/1995), siendo que hasta entonces
la policía dependía directamente del gobernador y recibía los mandatos a través del
Ministerio de Gobierno (art. 16 del Decreto-Ley 9551/80).
Es así que, sin perjuicio de la conducción civil en términos formales, el ejercicio de la

seguridad pública era prácticamente exclusivo de las autoridades policiales, generando, a
partir de un proceso de monopolización de la información del delito, un estado de
autogobierno en el que la propia policía era la institución a cargo de la elaboración y puesta
en marcha del sistema de seguridad pública (Saín, 2008).
Por su lado, la participación de los gobiernos municipales era nula, más allá de los
regulares reclamos que pudieran efectuar a los miembros de la policía o autoridades del
gobierno provincial.
En este marco, el primer hito que implicó un paso hacia la descentralización formal de
la administración de la seguridad hacia las estructuras locales se dio en 1997, a partir de la
promoción de la conformación de Foros Comunitarios de Seguridad, como así también la
creación de la figura del Defensor de la Seguridad. 5
Conforme el decreto 328/97, dichos foros serían compuestos por representantes de

entidades comunitarias y podrían funcionar a partir de un proceso de conformación que se
iniciaría y llevaría adelante a instancias de los gobiernos municipales (art. 2º). Es decir, se
dejaba a criterio de cada municipio la decisión de crear en sus distritos un foro comunitario. 6
4
La “Ley de Ministerios” (Ley 11.175), publicada el 11 de diciembre de 1991, establecía el ejercicio del poder
ejecutivo provincial a través de cinco ministerios: Gobierno y Justicia; Economía, Producción; Salud y Acción
Social; y Obras y Servicios Públicos.
5
Decreto 328/97 (B. O. 25/02/1997), derogado por la Ley 12.154 (B. O. 11/08/1998).
6
Sin perjuicio de la facultad de la Secretaría de Seguridad del gobierno bonaerense de crearlas en aquellos sitios
que sean de interés para la política de seguridad y prevención provincial (art. 3º).

Por su parte, sus funciones eran mínimas. Se limitaban a ser el marco de reuniones
con funcionarios de la policía bonaerense para tratar cuestiones e inquietudes atinentes a la
seguridad local, como así también a elegir al defensor de seguridad.
En cuanto al Defensor de seguridad, la figura era la de un ciudadano por cada

municipio con atribuciones de intermediación entre la comunidad y las autoridades policiales,
dando a conocer problemas y proponiendo cursos de acción, además de ejercer un rol de
contralor sobre la policía (art. 10º).
Cabe destacar que la creación de tales organismos tuvo como uno de sus propósitos
sustanciales lograr la “reinserción” de la policía bonaerense en la sociedad, además de
reforzar el control comunitario. 7
Va de suyo que la sanción de esta norma no debe tomarse como un hecho aislado. Por
el contrario, para su lectura ha de tenerse en cuenta que integrantes de la policía bonaerense
se encontraban sospechados de participar del atentado a la AMIA 8 y que un mes antes de la
sanción del decreto, el 25 de enero de 1997, se había producido el asesinato del reportero
gráfico José Luis Cabezas, crimen en el que estuvieron involucrados policías bonaerenses 9 y
que generó una gran conmoción social.
Así las cosas, la policía bonaerense, órgano encargado de brindar seguridad, padecía
una seria crisis institucional y de confianza, siendo percibida como protagonista del problema
por parte de la sociedad (Estévez, 2000). En tal sentido, según un relevamiento efectuado por
el Centro de Estudios Unión para la Nueva Mayoría en 1998 sobre pobladores de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires, en aquel entonces el incremento
de la inseguridad era percibido como el principal problema del país después del desempleo.
Asimismo, en 1997 la seguridad pasó a ocupar el segundo lugar entre las demandas sociales,
mientras que en 1996 era el sexto. 10
7
Considerandos del decreto recuperados de: http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/97-328.html
8
Ataque terrorista que tuvo lugar el 18 de julio de 1994 en la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA)
que tuvo como consecuencia el asesinato de 85 personas y más de 300 heridos.
9
Fueron condenados ocho imputados, tres de ellos funcionarios de la Policía de la Provincia de Buenos Aires al
momento del crimen. Ver CELS. Informe sobre el juicio oral y público del reportero gráfico José Luis Cabezas.
Recuperado de https://www.cels.org.ar/web/wp-content/uploads/2016/10/informe-causa-Cabezas.pdf
10
Centro de Estudios Unión Para la Nueva Mayoría, La seguridad pública, Editorial Centro de Estudios Unión
para la nueva Mayoría, Buenos Aires, 1998, citado en Saín, M. Democracia, Seguridad Pública y Policía. La

A su vez, cabe subrayar que en aquel momento la policía bonaerense se encontraba en

un estado de emergencia formal, así declarado por la Ley 11.880 (B. O. 10/12/1996). Con la
sanción de dicha norma, entre otros objetivos se buscó también “integrar a la Institución
Policial en un marco de servicio y credibilidad comunitarios” (art. 2º, inc. e), no obstante lo
cual ni en dicha ley ni en su decreto reglamentario (620/97, B. O. 2/04/1997) se estableció
alguna política para perseguir ese fin de manera concreta. 11
De estas circunstancias se deriva que si bien la regulación de los foros comunales de

seguridad y de los defensores de seguridad se advierten como medidas válidas, tendientes a
poner en debate formalmente el rol de las fuerzas de seguridad, como así también dar
participación a los municipios y a la sociedad sobre las políticas de seguridad, aquella no se
llevó a cabo en el marco de un programa de mediano o largo plazo, sino que fue una reacción
gubernamental frente a un contexto de malestar social y crisis institucional.
Así las cosas, también para dar respuesta a tal estado de crisis, mediante el decreto
4506/97 (B. O. 30 y 31/12/1997) el gobernador Eduardo Duhalde dispuso intervenir la
Policía de la Provincia de Buenos Aires por noventa días (luego fue prorrogada por cuarenta
y cinco más) con el propósito de llevar adelante la reorganización establecida por la
mencionada ley de emergencia. Designó como interventor al entonces diputado Luis
Lugones.
Conforme destaca Saín, Duhalde decidió implementar el “Plan de Reorganización

General del Sistema Integral de Seguridad e Investigación de los Delitos de la Provincia de
Buenos Aires” elaborado por León Arslanián y Alberto Binder. En él, se estableció que la
reformulación del sistema de seguridad provincial no podía llevarse adelante con “soluciones
de corto plazo” ya que la crisis era estructural, abarcando tanto al sistema policial como al
poder judicial (en materia de investigación) (1998, p. 4).
Según el plan, un “cuerpo policial unitario, verticalizado” era incapaz de solucionar la

crisis planteada. En consecuencia, se proponía dividir la estructura de la policía bonaerense y
establecer un nuevo sistema policial en base a un conjunto de medidas centrales: la creación
reforma del sistema de seguridad y policial en la Provincia de Buenos Aires en Seminario Las reformas
policiales en Argentina. Buenos Aires, 1 y 2 de diciembre de 1998. Documentos de trabajo, p. 4.
11
La Ley 11.880 que declaró a la Policía de la Provincia de Buenos Aires en estado de emergencia por un año se
limitó a permitir la remoción y desplazamiento de agentes, como así también reasignar partidas presupuestarias.

de una “Policía de Investigaciones”, a cargo de la investigación criminal; el fortalecimiento

de la Policía Judicial mediante la absorción de cuerpos técnicos y periciales de la policía; y la
creación de “Policías de Seguridad a la Comunidad de base Departamental”, estructuradas en
cada uno de los 18 departamentos judiciales de la Provincia de Buenos Aires, abocadas a la
prevención del delito y el mantenimiento de la seguridad pública, entre las más significativas
(Saín, 1998).
Esa nueva administración del cuerpo policial, caracterizada por la diferenciación de

funciones y descentralización del mando, debía a su vez desarrollarse bajo la conducción
política e institucional del titular del poder ejecutivo. En tal sentido, en el plan también se
sugería la creación de una “nueva estructura política de dirección del sistema de seguridad”
con asiento en la conformación de un “ministerio de Seguridad” (Saín, 1998).
En materia de la participación comunitaria, se destacan las iniciativas del Instituto de

Política Criminal y Seguridad (IPCS), creado por la Ley 12.069 (B. O. 12/01/1998).12
Tales propuestas fueron volcadas en un proyecto de ley de reforma del sistema de

seguridad. Cabe resaltar en primer término que aquel indicaba que el “Pueblo de la Provincia
de Buenos Aires” sería “el sujeto fundamental de la seguridad pública”. En ese contexto, se
caracterizaba a la seguridad pública como un derecho de los bonaerenses, como así también
que era deber del gobierno promover y garantizar la intervención de los miembros de la
comunidad en todos lo referente a la seguridad pública (Saín, 1998).
Se establecía de tal manera el rol de los habitantes de la provincia como fundamental

en materia de seguridad.
En esa línea se proponía la creación de diversas instancias de participación

comunitaria: los Foros Vecinales de Seguridad, los Foros Municipales de Seguridad, los
12
Se trató de una entidad autónoma y de carácter técnico que tenía a su cargo el seguimiento del proceso de
reestructuración del sistema de seguridad y la elaboración de planes, proyectos y propuestas tendientes a
establecer políticas en la materia (art. 1). León Arslanian fue designado como su presidente y Alberto Binder
como director operativo.
Aquel instituto trabajó en paralelo a la labor de la Comisión Bicameral de Seguimiento y Fiscalización de las
Políticas de prevención del Delito, Seguridad, Criminalística, Criminología e Inteligencia, creada por la Ley
12.068 y que tenía como objetivo ejercer el control directo y permanente de las tareas, medidas y normas a
implementar para la reorganización del sistema de seguridad, como así también participar en la elaboración de
todas los proyectos de ley a que diere lugar la reorganización del sistema de seguridad.

Consejos Departamentales de Seguridad y la institucionalización de la figura de defensores

de la seguridad, tanto en el ámbito provincial como en el municipal. 13
No obstante, la Ley 12.154 (B.O. 11/08/1998), que receptó esa y otras propuestas de
modificación del sistema provincial, cercenó lo atinente a la participación comunitaria. En tal
sentido, si bien estableció que “el pueblo de la Provincia de Buenos Aires es el sujeto
fundamental de la seguridad pública” (art. 10), y creó para la participación comunitaria foros
de seguridad vecinales, municipales y departamentales, además de la figura de los defensores
municipales de seguridad, su objeto quedó limitado al control del desempeño de las policías
provinciales y la elaboración de propuestas (ver títulos III y IV de la Ley 12.154).
En cuanto a estas instancias de participación comunitaria, sus desempeños fueron

dispares. En algunos casos los foros solo constituyeron ámbitos de reuniones donde los
13
En este esquema, los “Foros Vecinales de Seguridad” tendrían actuación en el ámbito territorial de cada
comisaría y estarían compuestos por “aquellas organizaciones o entidades comunitarias no gubernamentales, de
reconocida participación social e interesada en la seguridad pública y que actúen en dicho ámbito territorial”.
Asimismo, se los dotaba de un amplio espectro de funciones vinculadas a la seguridad pública de la vecindad.
Los “Foros Municipales de Seguridad” actuarían en el territorio de cada municipio y estarían integrados por “un
representante titular de cada Foro Vecinal de Seguridad que actúen en dicho ámbito territorial; el Defensor
Municipal de la Seguridad; el titular del departamento ejecutivo del Municipio, o representante designado por
éste; miembros del departamento deliberativo del Municipio, conforme criterios de proporcionalidad en la
representación partidaria; representantes de organizaciones o entidades comunitarias y sectoriales de carácter
municipal; y un representante de instituciones religiosas, conforme lo establezca la reglamentación”. Sus
funciones serían análogas a las de los Foros Vecinales de Seguridad pero a nivel municipal. Por su lado, los
“Consejos Departamentales de Seguridad” actuarían en el territorio de cada departamento judicial bonaerense y
estarían integrados por “un representante de los Defensores Municipales de la Seguridad de los Municipios
componentes del departamento judicial; un diputado provincial y un senador provincial; dos titulares de los
departamentos ejecutivos de los Municipios componentes del departamento judicial, conforme criterios de
rotatividad y representatividad respecto del conjunto de los titulares de los departamentos ejecutivos
componentes de dichos ámbitos; el Fiscal de Cámaras del departamento judicial; un representante del Colegio
de Abogados del departamento; un representante del Colegio o Asociación de Magistrados del departamento; un
representante de las Cámaras Empresariales del departamento; un representante de las asociaciones gremiales de
trabajadores del departamento; un representante de los Colegios Profesionales del departamento; y un
representante de instituciones religiosas”. Tendrían también amplias funciones sobre políticas de seguridad. A
su vez, se proponía la creación de la figura de “Defensor Provincial de la Seguridad” con el objetivo de defender
los derechos de los habitantes de la provincia en relación a actos u omisiones por parte de organismos del estado
bonaerense vinculados a la seguridad pública que cercenen sus derechos, como así también fiscalizar el
funcionamiento de la seguridad pública. Para realizar su labor, el defensor provincial estaría facultado para
desarrollar cualquier tipo de investigación tendiente a esclarecer hechos, controlar el funcionamiento policial,
confeccionar y remitir los informes y las recomendaciones pertinentes a las autoridades provinciales. A su vez,
tendría “plena autonomía funcional y política” y duraría 5 años en el cargo. Sería designado y removido por la
legislatura bonaerense con el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada cámara. Por último, la
iniciativa proponía la creación del “Defensor Municipal de la Seguridad” con la misma misión del defensor
provincial pero para ser desarrollada en el ámbito de cada municipio. El Defensor Municipal de la Seguridad
también tendría “plena autonomía funcional y política” y duraría en el cargo 4 años. Sería nombrado por el
Defensor Provincial de la Seguridad en base a una terna elevada por los respectivos foros municipal de
seguridad y podría ser removido por estos con el voto de las dos terceras partes de sus miembros (Saín, 1998, p.
27-30).

efectivos policiales “buscaba[n] eco a sus perspectivas de trabajo” y se encontraban con

sectores locales que acompañaban su labor. En otros pocos casos los foros alcanzaron un
nivel de desarrollo más sofisticado (Palmieri y Wagmaister, 2009).
Una causa de su errática actuación radica en que los foros han sido convocados desde
los actores institucionales, por lo que su configuración fue sustancialmente impactada por sus
propias ideas y objetivos (Palmieri y Wagmaister, 2009). De tal modo, se promovió dejar al
margen visiones divergentes que, separadas de dogmas producto de la labor profesional,
pudieran efectuar aportes novedosos para abordar la problemática de la criminalidad.
A su vez, se ha subrayado que la labor de los foros no ha tenido los resultados

democratizadores que se pregonaban, partiendo de la base que sus conformaciones no tienen
una representatividad adecuada.
Sobre este punto, sostiene Sozzo que la investigación empírica existente en nuestro
país sobre el funcionamiento de los foros, como así también de otros espacios análogos, dan
cuentas que la participación en ellos es extraordinariamente selectiva: se trata
sustancialmente de individuos de clase media, más bien mujeres que varones y, en términos
generales, siempre adultos e incluso adultos mayores (Sozzo, 2009).
Resalta en este punto el extenso proceso de desintegración, fragmentación y

marginalización de vastos sectores sociales, como así también la ausencia de instancias y
actores colectivos capaces de combinar, agregar intereses e intermediar con los órganos de
gobierno, circunstancias que obstruyeron que se efectivice una intervención social autónoma
en la gestión de los asuntos locales de la seguridad pública, particularmente entre los sectores
más vulnerables y victimizados de la sociedad (Sozzo, 2009).
En la misma línea, Sozzo subraya la falta de participación en los foros de seguridad

por parte de los movimientos sociales y los nuevos actores colectivos emergentes de la
década de 1990, quienes tuvieron una orientación contestataria, antiestatista y antipolicialista,
es decir, con una impronta contraria a la intervención en los foros de seguridad establecidos.
De tal modo, estos espacios quedaron predominantemente conformados por sectores sociales
medios y altos que mayormente tuvieron una impronta autoritaria y policialista, con

reivindicaciones de políticas de “mano dura” y de criminalización de la pobreza (Sozzo,

2009).
Nuevamente, se aprecia en el desarrollo de los foros una visión sesgada de corte

policialista, incapaz de ver otras políticas que permitan abordar la inseguridad más allá de la
labor de la agencia policial.
Por su lado, Sozzo (2009) también da cuenta de otra importante falencia en los foros.
Señala que estos espacios de interacción se han transformado en lugares donde se efectúan
planteos de reclamos específicos en lugar de servir para la construcción de un diagnóstico
sobre el problema de la inseguridad, circunstancia que lleva a la deformación del sistema de
participación comunitaria (Sozzo, 2009):
Constituyen ámbitos que funcionan como cajas de resonancia de demandas selectivas y

lo que hacen es generar una política desde los actores estatales que busca responder a
esas demandas selectivas –y que incluso plantea el éxito de la intervención en estos
términos–. Aparece entonces una especie de modalidad clientelar en donde el actor
estatal tiene, como única función en estos espacios microscópicos o macroscópicos, que
tratar de lograr la satisfacción de las demandas planteadas por quienes asisten a dichos
ámbitos, que por lo general son quienes poseen “voz” también en otros escenarios
públicos, reproduciendo las desigualdades sociales. Esto poco o nada tiene que ver con
producir seguridad, democráticamente, más allá de las fronteras sociales y espaciales en
la ciudad contemporánea. (p. 148)
Así las cosas, se advierte que el esquema de los foros de seguridad establecidos por la
Ley 12.154 se han subvertido, ya sea desplazando de hecho a importantes sectores de la
sociedad, ya sea convirtiéndose en canales para efectuar reclamos particulares.
En lo relativo a los defensores municipalidades de la seguridad, su resultado no fue

mejor. En tal sentido, al igual que los foros, su implementación fue acotada. Así las cosas, en
abril de 1999 solamente existían o habían sido convocados para su conformación 75 foros
municipales de seguridad, mientras que únicamente habían sido designados 22 defensores
municipales de la seguridad, un número escaso considerando que la cantidad de municipios
de la Provincia de Buenos Aires ascendían a 134. Asimismo, sólo se habían conformado 102
foros vecinales de seguridad, es decir, un número menor al tercio de las jurisdicciones

policiales existentes (330). Finalmente, cabe recalcar que ningún foro departamental había
sido creado (Palmieri, Filippini y Thomas, 2001).
Sin perjuicio de sus errantes resultados, debe destacarse esta iniciativa como otro
paso, al menos formal, hacia la participación de la comunidad y de los gobiernos municipales
en la gestión de la seguridad pública. 14
Siguiendo en el análisis de los hitos y actores de la política de seguridad en la

Provincia de Buenos Aires y sus impactos a nivel municipal, corresponde hacer mención al
Plan Nacional de Prevención del Delito (PNPD), creado el 15 de agosto del año 2000 por los
Ministerios del Interior y de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.15
Se trató de una iniciativa conjunta de ambos ministerios en miras de responder a la

demanda de seguridad urbana de manera responsable. Se procuró cumplir tal propósito a
través de la puesta en marcha de una serie de medidas de prevención de hechos ilícitos, con
foco en los delitos callejeros, a través de la intervención previa a la materialización del delito
aplicando recursos “extrapenales” (apartado I del PNPD).
Específicamente, el plan pretendía establecer un marco general en lo que respecta a

políticas de seguridad desde la óptica de la prevención, estableciendo prioridades, objetivos y
pautas básicas de funcionamiento.
Así las cosas, refiere Sozzo que el PNPD adoptó el modelo de “prevención integrada”,
que prevé en cada intervención una combinación entre técnicas enmarcadas en estrategias de
prevención social, dirigidas a incidir en las causas sociales del delito, y estrategias de
prevención situacional ambiental, que persiguen reducir las oportunidades de cometer delitos
(Sozzo, 2008).
En esta línea, se estableció como elemento clave el rol activo de los habitantes y las
organizaciones no gubernamentales en cada comunidad local, en estrecha cooperación con
14
Sobre este último aspecto cabe recalcar las siguientes atribuciones del gobierno municipal, establecidos en la
Ley 12.154: confección por parte de los intendentes municipales de los registros de organizaciones y entidades
comunitarias no gubernamentales a integrar los foros vecinales y municipales (arts. 15 y 20); participación de
autoridades municipales como invitados en los foros vecinales para tratar cuestiones y asuntos atinentes a la
seguridad pública del ámbito vecinal (art. 16, inc. g); integración por parte de los intendentes (o un agente
delegado) de los foros municipales, al igual que de miembros de los concejos deliberantes.
15
Mediante las resoluciones conjuntas MJDH N° 768/00 y MI N° 56/00.

instituciones gubernamentales de los órdenes nacional, provincial y municipal. Además, se

propuso integrar a las instituciones policiales en su funcionamiento, colaborando con el
desarrollo de las reformas en curso destinadas a su democratización y a la reconstrucción de
la confianza pública en ellas (apartado I del PNPD; Ciafardini, 2004). Es así que con el fin de
dar una respuesta eficiente a la especificidad del fenómeno delictivo, atendiendo a razones
técnicas de política criminal, su implementación se ejecutaba a partir del agrupamiento en
regiones. En tal sentido, se propuso que el PNPD debe adaptarse a la realidad concreta de
cada provincia y municipio donde se implemente, de modo de facilitar su co-gestión con las
regiones y distritos participantes. En este sentido, se deberán tener en cuenta las
características sociodemográficas, la fenomenología del delito, las políticas de seguridad ya
implementadas por cada provincia o municipio, sus respectivas coyunturas socio-políticas al
respecto, etc. (anexo IV del decreto provincial 637/02).
En lo relativo a la participación comunitaria, el plan reconoció que las políticas de

prevención en nuestro país históricamente fueron patrimonio exclusivo de los actores
gubernamentales, como así también que en la década anterior se impulsaron distintas
iniciativas y programas de prevención del delito que fomentaron el involucramiento activo de
la ciudadanía en el marco de las comunidades locales. Así las cosas, se postulaba como uno
de los objetivos del PNPD avanzar en esa dirección, retomando y mejorando las experiencias
anteriores. En ese marco, se expresó que “La participación de la sociedad civil será, en este
sentido, el motor fundamental del Plan, constituyéndose en el vehículo para el desarrollo de
las estrategias preventivas destinadas a hacer nuestras ciudades más seguras” (apartado IV del
PNPD).
A su vez, se reconocía el rol imprescindible de los municipios para lograr uno de los
objetos basales del programa: la descentralización del abordaje de la seguridad, lo que
permitiría ajustar los lineamientos estratégicos a las particularidades de cada ciudad (Ayos,
2009a). En esta línea, teniendo en cuenta la gran diversidad cualitativa de los municipios que
se emplazan a lo largo y ancho del país, se estableció que todo proceso de participación en el
marco del plan debería cumplir lineamientos básicos con el propósito de encauzar las

medidas con una base que garantice la intervención de la ciudadanía y de los gobiernos
locales. 16
Desarrollando los dos puntos anteriores, explicaba con claridad Ciafardini (2004): 17
El Plan se propone armar una red, en cuyo centro se encuentre [una] mesa
metropolitana o [una] mesa nacional de prevención del delito, que esté comunicada con
los gobiernos locales y que a su vez llegue incluso hasta la gente, en lo que llamamos
"consorcio de seguridad".
La idea es dividir a todo el territorio en áreas geográficas a las que llamamos

"consorcios de seguridad", con los que queremos lograr que en cada área el problema
del delito lo discutan el gobierno y la policía, pero lo discutan con los habitantes, así
como en el consorcio de un edificio el administrador se reúne con los moradores para
informarse de sus problemas.
Los consorcios de seguridad demandan al gobierno local toda la información sobre la

problemática de inseguridad en cada manzana y en cada barrio. Con esa información el
gobierno local puede a su vez instruir a la jefatura de policía sobre las acciones reales
que demandan los ciudadanos barrio por barrio y manzana por manzana, y la policía
procederá de igual modo con sus comisarías. Esto es muy importante para las jefaturas
policiales porque disponen de información superior a la de las propias comisarías o
destacamentos policiales, información que pondrá a estos últimos en capacidad de salir
al exterior a dar una respuesta a las reales demandas que la población construye.
Esta estrategia busca que los distintos sectores del gobierno, de la ciudadanía y de las
policías se amalgamen en una sociedad única, en una integración de lo social, en una
voluntad común. Es una estrategia democrática participativa, donde lo institucional y lo
social se juntan para abordar democráticamente el problema de la inseguridad. No se
trata de que la población se involucre en la acción de seguridad, pero sí en el
diagnóstico y en la información para que la policía -que es la que tiene el monopolio de
16
Tales como informar a los habitantes acerca de los alcances de la participación previstos en el plan; crear
mecanismos permanentes de participación ciudadana y los actores gubernamentales en cada una de las
comunidades locales; promover una convocatoria abierta para que todos los habitantes tengan la posibilidad de
participar y generar espacios para la deliberación e intercambio en los mecanismos permanentes de participación
entre la sociedad civil y los actores gubernamentales.
17
Mariano Ciafardini fue coordinador general del Plan Nacional de Prevención del Delito entre 2000 y 2007,
por resolución conjunta nro. 56 y 768 de fecha 15 de agosto 2000.

la fuerza, y debe tenerlo- pueda realizar las acciones que la población verdaderamente
demanda y no las que demanda un sector, generalmente en perjuicio de otros. (p. 148)
Es decir, el plan procuraba asignar un rol protagónico a los ciudadanos en el marco de

la política de seguridad, discriminando dos funciones sustanciales: el aporte de información y
el diagnóstico sobre la ejecución de las actividades, elementos caracterizados como
fundamentales para que los agentes gubernamentales, ya sea funcionarios civiles o agentes
policiales, puedan desarrollar sus tareas con mayor eficiencia.
La Provincia de Buenos Aires adhirió a dicho plan el 20 de marzo de 2002 mediante

el decreto 637/02. En un comienzo, el PNPD se extendió a diez municipios del conurbano:
Avellaneda, Florencio Varela, La Matanza, Lanús, Malvinas Argentinas, Morón, Quilmes,
Tres de Febrero, San Isidro y San Martín (anexo II del decreto).
Las funciones de la instancia local serían las de diseñar y llevar adelante el

mecanismo participativo en las comunidades locales; desarrollar las intervenciones del plan;
articular en las intervenciones las actuaciones de los otros actores gubernamentales y
sistematizar toda la información referida al funcionamiento del mecanismo participativo y de
las intervenciones del plan en su zona (apartado V. D del PNPD).
Se observa de tal modo la promoción de una articulación entre gobiernos locales y

ciudadanos en el marco de la gestión de la seguridad pública en un movimiento “de abajo
hacia arriba”, partiendo desde los vecinos, mediante el aporte de información clave sobre la
situación territorial a los administradores locales, para luego ser derivada a instancias
superiores, tales como funcionarios de los gobiernos provinciales o jefaturas de policía.
El caso más extendido del plan fue el de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que a
su vez fue el primero en implementarse (a partir del 2 de agosto del 2000).
No obstante, su ejecución no fue eficiente. Al respecto, Sozzo indica que los objetivos
no fueron cumplidos, sino que se distorsionaron en su implementación.
Señaló el autor como primera falencia una falla estructural, ajena a la gestión del
gobierno de la Ciudad: la falta de especialistas en prevención del delito. Más allá de esta
falla, no achacable al gobierno de la Ciudad, Sozzo subraya que, aún con la incorporación de

otros profesionales, no se siguieron los lineamientos de selección diseñados por el PNPD sino
que primaron acuerdos políticos partidarios (Sozzo, 2008).
Asimismo, existió un alto grado de limitación en los esquemas de compromiso,

colaboración y articulación a nivel nacional, logrando generarse únicamente vínculos
formales recién a fines del 2001. 18 En especial, nunca se logró una articulación eficaz con la
Policía Federal Argentina, problema que se agudizó cuando el Ministerio del Interior se retiró
del plan en marzo de 2001 (Sozzo, 2008).
A esas dificultades se le sumó la falta de un diagnóstico científico del estado de la

seguridad urbana en las zonas de implementación, la que quedó librada a la creación de
“agendas de problemas” en el marco del funcionamiento del mecanismo participativo,
inmerso en problemas de representatividad y enfoque de situaciones individuales (análogos a
los ya mencionados para el caso de los foros bonaerenses). En relación a las intervenciones
efectuadas en el año 2001 a raíz del mecanismo participativo, especificó Sozzo que “en muy
pocos casos se vinculan a “problemas” identificados en las zonas de implementación, más
bien reflejan sentimientos de inseguridad y de “indignación moral”, estos últimos
difícilmente compatibles con los objetivos democratizadores del PNPD” (Sozzo, 2008).
Por su lado, en el marco del PNPD, en octubre de 2001 se creó el Programa de

Comunidades Vulnerables (PCV). Su objetivo fue intentar revertir el alto grado de anulación
de estrategias de “prevención social” de la que el PNPD fue objeto (Sozzo, 2008).
El PCV fue aplicado en diversos puntos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y

del Gran Buenos Aires (en partidos como Avellaneda, Morón, San Isidro y Tres de Febrero),
como así también en las provincias de Chubut, Mendoza, Neuquén, Río Negro y Santa Fe. Su
implementación fue presentada como focalizada a barrios de alta vulnerabilidad social,
abocada a dos ejes de acción: la prevención de la violencia social y la prevención del delito
(Ayos, 2009b).
18
Con el Consejo Nacional de la Niñez, Adolescencia y Familia, para intercambiar información y utilizar más
eficientemente los recursos dirigidos a jóvenes que habían estado en institutos de menores, por un lado, y con el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación Laboral de la Nación, por otro, a través del cual se gestionaron
Planes de Emergencia Laboral con cien beneficiarios a ser utilizados en el desarrollo de intervenciones de
prevención social.

Avanzando sobre la ejecución del programa, luego de la formación de lazos con

instituciones y referentes sociales, en un primer momento se desarrollaron actividades
fundamentalmente grupales, vinculadas a la organización de “talleres informativos” de
diversas temáticas, como así también a la conformación de “emprendimientos productivos”.
También el programa procuró ser el marco para conformar emprendimientos productivos. No
obstante, la experiencia resultó fallida y sólo se ensayó en el primer momento de la
intervención (Ayos, 2009b).
Por su lado, el segundo momento se caracterizó por un debilitamiento de aquel tipo de

intervenciones como así también por la mayor incidencia de dos nuevas dinámicas: el trabajo
grupal, por un lado, y la entrevista individual, por otro.
A propósito del trabajo grupal, en este segundo momento mutó de la organización de

talleres informativos a grupos de discusión de propuestas o preocupaciones relativamente
espontáneas entre los miembros de las comunidades y los operadores (Ayos, 2009a). 19
El otro cambio en esta segunda etapa fue la aparición de un nuevo dispositivo: la

entrevista individual. Refirió Ayos (2009b) que estas “[surgieron] como respuesta a la
“necesidad” de un joven, luego se multiplica y los operadores terminan institucionalizándola
como una instancia estable”.
En un tercer momento, el mecanismo de entrevista individual se constituyó en la

herramienta principal del programa: “La misma es presentada como una ‘entrevista en
profundidad’ donde se tratan problemas personales, ligados a la historia individual y familiar.
Pero fundamentalmente es presentada como un espacio de diálogo, diferente y sobretodo en
oposición a los espacios de sociabilidad que encuentran los destinatarios en sus
‘comunidades’; como un espacio que puede proponer ‘otras respuestas’” (Ayos, 2009b).
Estos métodos de trabajo, caracterizados por dar respuesta a problemáticas

particulares, registran aquellos problemas de carencia de planificación estratégica
19
Estos grupos de trabajo se diferenciaron de los talleres en tres aspectos: su cotidianidad. Mientras que los
talleres eran “acontecimientos”, las reuniones grupales constituían un trabajo cotidiano entre operadores y
destinatarios. En segundo término, los grupos eran más abiertos en cuanto a los temas a tratar, “los cuales
aparecen como resultado de una interacción operador-destinatario informal y espontánea”. Por último, el
objetivo de los grupos no era el de informar, sino que se produzca en los destinatarios una reflexión crítica sobre
sus preocupaciones y prácticas a partir de la dinámica de la discusión orientada por la coordinación de los
operadores hacia cuestiones entendidas como fundamentales (Ayos, 2009b, p. 142).

mencionados por Sozzo, a los que ya hemos hecho referencia sobre la intervención
comunitaria.
En tal sentido, el autor critica que (Sozzo, 2008b):
la creación del Programa de Comunidades Vulnerables vino a sancionar otra inversión

del diseño originario del PNPD: del modelo de “prevención integrada” se pasó a una
“prevención disociada”. La preponderante estrategia de “pseudo” -prevención
situacional-ambiental vinculada a la dinámica clientelista de “demanda-respuesta” del
mecanismo participativo se desenvolvió en ciertos territorios urbanos de clase media y
alta, mientras que una incipiente y tímida estrategia de “prevención social” comenzó a
desenvolverse en los territorios urbanos más pauperizados de las clases populares, sin
ningún tipo de articulación entre sí, con supuestos y lógicas distintas e incluso,
contrapuestas. (p. 165)
En este punto podemos afirmar que si bien tanto el PNPD y el PCV constituyeron
medidas que avanzaron en la descentralización de la ejecución de políticas de seguridad
pública, dando lugar a la intervención de gobiernos locales y a las comunidades emplazadas
en esos territorios, no fueron exitosas. En este sentido, su ejecución fue distorsionada en tanto
se convirtieron en espacios para la remediar conflictos aislados en lugar de marcos para
diseñar y llevar adelante planes de acción a mediano o largo plazo que logran solucionar los
problemas de fondo en materia de seguridad, como era propuesto.
En este sendero de la descentralización de políticas de seguridad en la Provincia de

Buenos Aires, en 2004 fue sancionada la Ley 13.210 (B. O. 8/7/2004), que organizó un
sistema de policías comunales de seguridad en el territorio bonaerense y dotó de atribuciones
a los gobiernos municipales en la gestión de la seguridad pública.
Así las cosas, mediante dicha norma se incluyó, además de la policía comunal de
seguridad, al intendente municipal como componente del sistema de seguridad pública (art.
2). A su vez, estableció que el titular del departamento ejecutivo integre el Consejo Provincial
de Seguridad Pública de acuerdo a lo previsto en el artículo 8° de la Ley 12.154 (art. 3).
En lo relativo a las policías comunales, la ley instituyó su actuación en aquellos

municipios del interior de la Provincia de Buenos Aires con una población que no exceda los
setenta mil habitantes y que adhieran a dicha norma mediante un convenio suscripto por el

intendente, a ser ratificado por ordenanza municipal (art. 5). Asimismo, estableció que dichas
policías dependan funcionalmente del intendente de cada municipio involucrado, sin
perjuicio del mantenimiento de su dependencia orgánica del Ministerio de Seguridad
bonaerense (art. 6).
Además, ha de destacarse que se le dieron atribuciones al intendente para diseñar

políticas preventivas y acciones estratégicas de la policía comunal a través de un funcionario
que aquel podrá designar, quien impartirá las directivas al jefe de dicho cuerpo para el
desempeño de la fuerza policial. En este esquema, el jefe de la policía Comunal debe cumplir
las directivas e informar a requerimiento del intendente sobre las acciones realizadas (art. 7).
De esta forma, al mismo tiempo de avanzar en un proceso de descentralización, con la

implementación de las policías comunales de seguridad algunos municipios de la provincia
obtuvieron un instrumento para la gestión de la seguridad a nivel local, otorgando a los
intendentes la potestad de conducir, coordinar e incidir en la operacionalidad de la policía. 20
Otra iniciativa en materia de seguridad vinculada a los gobiernos locales la constituyó

el Programa Integral de Protección Ciudadana (PIPC).
Este se trató de un programa nacional implementado en la Provincia de Buenos Aires

a partir del 2009. Esta intervención es motorizada por el gobierno nacional convocando al
Gobierno de la Provincia de Buenos Aires para su instrumentalización, la cual quedó
plasmada en el Convenio de Cooperación para la Implementación del Programa Integral de
Protección Ciudadana celebrado el 3 de abril de 2009 entre la Jefatura de Gabinete de la
Nación y el Ministerio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.
En junio de 2010, los 24 municipios del Gran Buenos Aires habían suscripto al
programa, que en la actualidad funciona en los 135 partidos bonaerenses.
La implementación del programa implica la articulación de los tres niveles de

gobierno, suponiendo la asunción de compromisos mutuos. Sobre el desarrollo del programa,
Cañaveral, Galvani y Ríos (2013) precisan:
20
Corresponde señalar que la Ley 13.210 fue derogada por la 13.482 (B. O. 28/06/2006), “Ley de unificación de
las normas de organización de las policías de la Provincia de Buenos Aires”, no obstante lo cual se mantuvieron
las reformas mencionadas.

el gobierno nacional compromete fundamentalmente la asignación de recursos para la

implementación de políticas de seguridad (patrulleros, cámaras de video-vigilancia,
sistemas de rastreo satelital); el gobierno local se compromete a ejecutar el programa
incorporando personal retirado de las fuerzas de seguridad y montando un Centro de
Ordenamiento Municipal (COM) que tiende a comprender la articulación de un cuerpo
de seguridad local (llamados generalmente “guardias urbanas” o “patrullas
municipales”); y el gobierno provincial asume la supervisión como contralor de la
ejecución e implementación del programa.
Fundamentalmente está constituido por una transferencia de recursos desde el gobierno

nacional hacia los gobiernos municipales. Dicha transferencia de recursos se caracteriza
por ser no reintegrable, es decir que no tiene el carácter de préstamos que los
municipios deberán reembolsar, sino el de una donación del gobierno nacional hacia los
municipios que no implica obligación alguna para los municipios, salvo el compromiso
de utilizar los fondos y recursos para la implementación de estrategias de prevención de
la criminalidad cuyos lineamientos son definidos por el Ministerio de Seguridad de la
Provincia de Buenos Aires.
Así, el gobierno nacional viabiliza una transferencia de recursos significativa en

términos comparativos en relación a los presupuestos municipales. La transferencia de
recursos supone tanto la transferencia de recursos financieros como la transferencia de
bienes, como por ejemplo automotores, equipos de tecnología digital, etc. El gobierno
municipal decide sobre la administración de los recursos y la ejecución de estrategias
de prevención del delito, pero el gobierno provincial mantiene la atribución de fijar los
criterios técnicos que deben cumplir los bienes adquiridos por los municipios con los
recursos de este programa. Asimismo, el gobierno provincial supervisa la ejecución de
las acciones de los gobiernos locales, auditando el destino de los fondos. (p. 3)
Sobre el programa, las autoras expresan que, entre otros resultados, generó un impulso
al desarrollo de las “policías municipales”, como así también dio lugar a la implantación de
agentes de las fuerzas de seguridad en los municipios adheridos. En este caso, el límite de los
municipios continuó siendo su falta de control formal sobre las agencias policiales. 21
Así las cosas, aquellas medidas (a las que se le agregan otras tales como la
incorporación de cámaras de monitoreo y otras tecnologías) llevaron a cimentar una óptica de
21
Con la salvedad de las policías comunales.

la seguridad vinculada a un mayor control del espacio público. En tal esquema, “más cámaras
de seguridad y más policías en las calles se presentan como la solución a un problema cuyos
presupuestos no son puestos en cuestión”. De esa manera, la noción de seguridad que
vislumbra el programa se basa en las caracterizaciones tradicionales de “inseguridad urbana”,
en tanto se dirige a la persecución de delitos callejeros concebidos como amenaza al espacio
público que procura “recuperar” con la participación de la ciudadanía (Cañaveral, Galvani y
Ríos, 2013).
Estrictamente en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, la descentralización de

las políticas de seguridad tuvo un nuevo capítulo con la implementación de las Unidades de
Prevención de Policía Local.
Su puesta en funcionamiento estuvo precedida por la declaración de emergencia en

materia de seguridad decretada por el gobernador Daniel Scioli mediante el Decreto 220/14
(B. O. 8/04/2014). Dicha declaración rigió en todo el territorio de la provincia por el término
de un año, “con la finalidad de resguardar la vida y los bienes de las personas” (art. 1º).
Luego de una serie de proyectos que se trataron en la legislatura provincial acerca de

la creación de policías municipales, que no tuvieron éxito en su tratamiento, el 30 de junio de
2014 el gobernador dictó el decreto 373/14 (B. O. 11/07/2014) por el que instruyó al titular
del Ministerio de Seguridad a crear la Superintendencia de Seguridad Local, disponiendo
como objetivo “fortalecer la prevención del delito a nivel municipal y potenciar la
descentralización operativa de la policía”. En consecuencia, el ministro de seguridad creó
mediante la resolución 835 del 2 de julio de 2014 las Unidades de Policía de Prevención
Local.
Se dispuso que tales unidades de policía actúen como policía de seguridad en aquellos
municipios de más de setenta mil habitantes que adhieran mediante un “Convenio Específico
de Conformación y Cooperación” suscripto por el intendente y ratificado por Ordenanza
Municipal (art. 3º).
De tal modo, se advierte que se le da desde un primer momento un rol de intervención

a las autoridades municipales en la implementación de estas unidades policiales, pues su

puesta marcha depende en sus territorios depende de su decisión, en función de sus

necesidades a nivel local.
En esta línea, la resolución dispone que el mencionado “Convenio Específico de

Conformación y Cooperación” a suscribirse con los intendentes municipales deberá
establecer los criterios técnicos, cronogramas y plazos, acordar asistencia técnica y detallar
las acciones a desarrollar para el cumplimiento de la aquella norma, como así también
precisarse los objetivos mínimos en materia de prevención a desarrollar por parte las
Unidades de Policía de Prevención Local (art. 9º).
Cabe destacar que estas unidades constituyen policías de proximidad,22 con

dependencia orgánica y funcional de la Policía de la Provincia de Buenos Aires.
Aun así, además de las ya mencionadas, la norma estableció una serie de atribuciones,
también de relevancia, que dan participación a los gobiernos locales.
En este sentido, la resolución dispuso que entre las funciones de la Superintendencia

de Seguridad Local se encuentra la de recibir del intendente un “Programa Operativo de
Seguridad” que contenga propuestas de políticas preventivas y acciones estratégicas (art. 6º,
inc. b).
Sobre este punto, cabe advertir que, si bien se da lugar al gobierno municipal en la
incidencia de la planificación de seguridad policial mediante el diseño del programa
operativo, al no ser de cumplimiento obligatorio, la intervención de municipal se ve
difuminada.
22
En tal sentido, se estableció que sus funciones son “a) Realizar actividades de observación, patrullaje y
vigilancia, en las zonas delimitadas por el sistema de seguridad establecido a nivel provincial; b) Efectuar la
prevención primaria, con un conocimiento cabal del sector barrial sobre el cual trabaja; c) Implementar
mecanismos de disuasión frente a actitudes y hechos delictivos o contravencionales; d) Hacer cesar la comisión
de delitos y contravenciones e impedir sus consecuencias; e) Intervenir en los conflictos relacionados con la
violencia de género, a cuyo fin serán dotados con un sistema de comunicaciones diferenciado, vehículos
identificables, participación de personal femenino, y los recursos materiales necesarios para un efectivo
tratamiento de dicha problemática; f) Impedir que los hechos delictivos o contravencionales, tentados o
cometidos, produzcan consecuencias delictivas ulteriores; g) Establecer una relación estrecha con la comunidad
en la labor preventiva; h) Colaborar con las tareas de análisis preventivo, en base a mapas delictivos que se
deberán confeccionar y mantener actualizados; i) Coordinar el esfuerzo policial con el resto de los agentes que
intervienen en la comunidad; j) Prestar auxilio u orientación, en la medida de lo necesario, a todo vecino que así
lo requiera” (art. 8º).

Por su lado, además de la planificación, la resolución otorga facultades de

fiscalización a las autoridades municipales. En tal sentido, también entre las funciones de la
superintendencia se encuentra la de supervisar el funcionamiento de las Unidades de Policía
de Prevención Local con la participación del municipio (art. 6º, inc. c).
Finalmente, sobre el diagrama normativo de las policías locales y la intervención de

los municipios, corresponde recalcar la instancia de coordinación y articulación de recursos y
políticas. Así las cosas, la norma prevé la conformación de mesas de “Coordinación
Operativa Local” que funcionen en cada municipio, compuestas por el intendente municipal,
un coordinador operativo y el jefe de la Unidad de Policía de Prevención Local (art. 17º).
Las funciones de la mesa de coordinación son analizar los aspectos funcionales y

operativos de la implementación de las estrategias locales de seguridad preventiva; asegurar
el intercambio de información entre las agencias policiales que actúen territorialmente en el
distrito; asegurar la coordinación operativa de las actividades que lleven adelante las policías
que actúen en el municipio; planificar actuaciones conjuntas entre las instituciones policiales
que actúen en el territorio del partido y analizar el mapa del delito (art. 18º).
Si bien este esquema no le da potestades de mando al intendente, es de destacar que le

permite tener un conocimiento amplio de las tareas de prevención de las agencias policiales
en el distrito.
No obstante, se advierte que dicha coordinación puede ser incompleta, pues no se ha

dispuesto de manera expresa la intervención en esa mesa de representantes de las comisarías
establecidas en el territorio, actores fundamentales en las tareas de prevención y conjuración
de delitos, faltas y contravenciones. Así tampoco se prevé la participación de otras fuerzas de
seguridad que actúan en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, tales como la Policía
Federal o la Gendarmería Nacional Argentina, lo que agudiza aún más esa falencia.
En este aspecto, destaca Rodríguez (2019) que la policía local cuenta aún con escasa
regulación en cuanto a la definición de sus funciones, delimitación de facultades y
responsabilidades entre las autoridades provinciales y de cada uno de los municipios
intervinientes.

Asimismo, se advierte que esos peligros en el desarrollo de la coordinación se han

materializado en conflictos en el ejercicio de las tareas preventivas y de conjuración de
hechos ilícitos. Sobre este punto, ha de destacarse que tales deficiencias han llevado a la
disolución de las policías locales en decenas de municipios, cuyo personal fue fusionado con
el de las policías distritales. Así las cosas, de las 81 unidades de prevención de policía local
que existían en 2015, a julio de 2018 quedaban 46 (Bullorini, 2018). En tal sentido, el
ministro de seguridad, Cristian Ritondo, ha expresado que este proceso de reunificación “es
una forma de unificar criterio[s] para el abordaje de las problemáticas en seguridad”
(Bullorini, 2018).
Por último, corresponde señalar que mediante el art. 34 de la Ley 14.807 (B. O
25/01/2016) se creó para el ejercicio fiscal de 2016 el “Fondo Municipal de Fortalecimiento
de la Seguridad y otros servicios asociados”, hasta la suma de tres mil millones de pesos.
A su vez, mediante el Decreto 368/16 (B. O. 28/04/2016), la gobernadora María

Eugenia Vidal estableció que los recursos de ese fondo sean destinados a planes, programas y
proyectos que tengan el propósito de preservar la seguridad de la población y sus bienes en el
marco de las políticas de seguridad provincial. Asimismo, se dispuso que se priorice la
inversión en sistemas de cámaras de video vigilancia, centros de monitoreo, sistemas de
comunicaciones y sistemas de reconocimiento automático de patentes (art. 1º).
Conforme lo informado por el Ministerio de Seguridad bonaerense, a través de dicho

programa se renovó y actualizó la tecnología en la mayoría de los distritos de la provincia.
Los gobiernos locales renovaron más de 130 centros de monitoreo y pusieron en
funcionamiento más de 140 dependencias policiales.
Por su lado, en cuanto a la inversión en tecnología, se subrayó que con los fondos los
municipios incorporaron cámaras de seguridad que duplicaron cuantitativamente las
existentes hasta entonces, llegando a un número cercano a los 27.000 equipos de filmación
(Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, 2017).
Asimismo, corresponde mencionar que, conforme datos del Ministerio de Economía

bonaerense, en el ejercicio 2016 las transferencias a los municipios por el “Fondo Municipal
de Fortalecimiento de la Seguridad y otros servicios asociados” ascendió a los

$2.777.271.780, mientras que cayó abruptamente al año siguiente, no llegando a representar

siquiera el 10% en términos nominales: $218.486.070. 23
Consideraciones finales
A lo largo del trabajo es posible evidenciar en líneas generales los vaivenes que tuvo
la política de seguridad en la Provincia de buenos Aires durante el período seleccionado
Cómo refiriéramos, la tensión entre la propuesta punitivista (propuestas de mano dura) y la de
seguridad ciudadana se ha visto reflejada en intentos de apertura a la participación social y al
involucramiento de la sociedad en la prevención de la violencia y el delito y la policialización
de la problemática enfatizando la represión como respuesta institucional.
Quedan como vestigios de los intentos de apertura la experiencia trunca de la Ley

12.154 en la implementación de los distintos foros de seguridad y el desmantelamiento de las
propuestas destinadas a fortalecer el diseño, gestión y evaluación civil de las prácticas
policiales. Sin embargo, como plantea Oyhandy (2014, p. 4) “que más allá del movimiento
entre reforma y contra-reforma que signará estos doce años estudiados, el rasgo más estable
de la política criminal en la provincia de Buenos Aires es el impactante incremento en la tasa
de encarcelamiento”.
Queda claro en esta reflexión la centralidad de la cuestión policial a lo largo del

período elegido. El debate en torno a la creación de las policías municipales tuvo centralidad
en la agenda provincial, acompañado por la creciente importancia del tema en la política
local, con la novedad del involucramiento de los actores municipales en el tema.
También puede marcarse el escaso avance en la profesionalización e

institucionalización de una burocracia especializada en la materia, la provincia carece de un
sistema confiable de estadísticas que permita diagnosticar seriamente la cuestión (Oyhandy,
2014).
23
Registros de la Dirección Provincial de Coordinación Municipal y Programas de Desarrollo sobre
transferencias a municipios. Disponibles en
https://www.gba.gob.ar/economia/direccion_provincial_de_coordinacion_municipal_y_programas_de_desarroll
o/transferencias_municipios

La realidad muestra un crecimiento y complejización de los mercados ilegales, sin

embargo, el sistema penal bonaerense funciona sobre la base de la persecución de delitos
desorganizados que la policía descubre en la calle. La policía continúa siendo una institución
desprofesionalizada y organizada con criterios anacrónicos. Las denuncias por violaciones a
los derechos humanos y actos de corrupción no han cesado a lo largo de los años analizados.
Se suma a esta postal, la introducción de la lógica de mercado desde la seguridad

privada que administra un ejército de vigiladores y guardias cuya estructuración por parte del
Estado es más que precaria. Se ha exacerbado el despliegue de dispositivos de video-
vigilancia públicos y privados y el mercado de la seguridad hace visible la desigualdad
territorial. Finalmente, queremos destacar que resulta necesario y deseable instalar con fuerza
la disputa entre los dos modelos de políticas de seguridad examinados, siendo central –frente
a las posturas punitivistas con resultados magros– introducir a la ciudadanía a las discusiones
y atender a la gestión de la conflictividad, de modo de generar respuestas que atiendan a la
multicausalidad y a la creación de un ambiente favorable para la convivencia sobre la base de
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Actas del 4° Congreso Latinoamericano de Estudios Urbanos URBARED

“Transformaciones metropolitanas en América Latina. La investigación frente a nuevos escenarios”

PRINCIPALES HITOS Y ACTORES DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD EN LA PROVINCIA DE BUENOS

Rodrigo Carmona 1 y Daniel Cassano 2

Las medidas más usuales para responder al problema de la inseguridad en el contexto

Palabras clave: Actores e hitos, política de seguridad, Provincia de Buenos Aires,

Eje 6 | Ponencia 1962

Las acciones usualmente utilizadas para responder al problema de la inseguridad en el

Tomando en consideración estos aspectos, el presente trabajo apunta a indagar los

Eje 6 | Ponencia 1963

Debates sobre seguridad ciudadana, gestión del conflicto y problemáticas socio-urbanas

De la seguridad pública a la seguridad ciudadana y gestión del conflicto

En las últimas décadas, la definición tradicional de seguridad ha sufrido importantes

De esta manera, en la actualidad, se reconoce una noción amplia de la seguridad: ya

Eje 6 | Ponencia 1964

Esta nueva concepción de la seguridad ciudadana significa el pleno goce de los

Desde la seguridad ciudadana se asume que otras instituciones locales y estatales,

Cuando los individuos se incorporan como agentes activos a la coproducción de la

La seguridad ciudadana comprende una serie de ideas y actividades destinadas a

El concepto de seguridad ciudadana está ampliamente difundido en las políticas en

Eje 6 | Ponencia 1965

múltiples escenarios se hace eco de lo propuesto en los Objetivos de Desarrollo Sostenible

Hay un creciente reconocimiento de que los marcos de la seguridad a largo plazo

• El análisis de la conflictividad en la toma de decisiones en materia de seguridad

Eje 6 | Ponencia 1966

En el largo plazo, el paradigma punitivo ha fracasado en su pretensión de lograr la

El paradigma de la gestión de la conflictividad, en cambio, está basado en la idea de

Frente a la visión meramente represiva del paradigma punitivo, el de la gestión de la

Eje 6 | Ponencia 1967

Segregación urbana y seguridad

La segregación residencial puede definirse como la separación de dos o más grupos en

En Argentina, el deterioro en la distribución de los ingresos de los hogares, el pobre

Una de las consecuencias más relevantes para la vida urbana de la expansión de la

En la actualidad, uno de los procesos consistió en la consolidación de sectores

Como respuesta al miedo surge y se desarrolla un proceso de blindaje urbano que

Eje 6 | Ponencia 1968

De esta forma se va generalizando la creación de urbanizaciones blindadas, ocupadas

Las políticas de seguridad parecen oscilar entre la tendencia hacia un populismo

La propuesta de seguridad ciudadana se sitúa en esta última posición, y puede

Eje 6 | Ponencia 1969

Cuadro 1: Dos modelos de política de prevención y seguridad. Fuente: Baratta (2001).

Políticas de seguridad a nivel municipal y provincial

La toma de conciencia del impacto localizado y municipal de las políticas de

Eje 6 | Ponencia 1970

el sueldo con horas extras de vigilancia municipal o haciendo donaciones de equipos. De un

Así llegamos a la situación actual, en la que muchos Intendentes municipales

El primero de ellos se refiere a la amplitud de las competencias municipales para

Eje 6 | Ponencia 1971

acorde con las necesidades de descentralización y localización propias de una democracia

Por último, queda un componente de competencias específicamente municipales, que

Hitos y actores de la política de seguridad en la Provincia de Buenos Aires e impactos a

Eje 6 | Ponencia 1972

gobernarse por ellas; lo administrativo, se refiere a la potestad de gestionar y organizar los

Sin embargo, tales propósitos no se encuentran cristalizados en la realidad. En este

Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto sobre el diseño institucional, la discusión

En ese marco, desde el retorno de la democracia, paulatinamente se han incrementado

Eje 6 | Ponencia 1973

Por su lado, la Provincia de Buenos Aires también ha transitado un recorrido a lo

Eje 6 | Ponencia 1974