No Se Vulnera en Normas Sobre Mediación Policial Contenidas en El Estatuto de Conciliación
No Se Vulnera en Normas Sobre Mediación Policial Contenidas en El Estatuto de Conciliación
No Se Vulnera en Normas Sobre Mediación Policial Contenidas en El Estatuto de Conciliación
Para la Sala Plena existe conexidad temática por cuanto la Ley 2220 de 2022 tiene
como objeto la conciliación en sus diversas modalidades, en ella se abordan temas
sustanciales y de fondo respecto de este medio alternativo de solución de conflictos
de carácter autocompositivo. La mediación policial es también un medio
alternativo al que acuden las partes para solucionar ellas mismas sus conflictos.
En ambos mecanismos las partes son quienes resuelven sus conflictos con la ayuda
de un tercero que en el caso de la mediación facilita el camino para encontrar una
solución a la controversia y que en el caso de la conciliación puede promover
fórmulas de arreglo que las partes pueden o no acoger.
MEDIACIÓN POLICIAL-Definición
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Expediente: D-14887
Demandante:
Juan Sebastián Ramírez García
Magistrada Sustanciadora:
Natalia Ángel Cabo
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SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
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(...)
ARTÍCULO 72. Modifíquese el artículo 154 de la Ley 1801 de 2016, el cual quedará así:
ARTÍCULO 154. Mediación policial. Es el instrumento que nace de la naturaleza de la
función policial, cuyas principales cualidades son la comunitariedad y la proximidad, a
través del cual la autoridad es el canal para que las personas en conflicto decidan
voluntariamente resolver sus desacuerdos armónicamente.
ARTÍCULO 73. Modifíquese el artículo 231 de la Ley 1801 de 2016, el cual quedará:
(...)
ARTÍCULO 75. Modifíquese el artículo 233 de la Ley 1801 de 2016, el cual quedará así:
III. LA DEMANDA
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IV. INTERVENCIONES
10. Por otra parte, la interviniente sostuvo que no existe incoherencia temática,
sistemática, causal o teleológica entre los artículos demandados y las disposiciones
de la ley que los contiene, porque en ella se regulan materias relacionadas con la
figura de la conciliación en sentido amplio. En los tres artículos demandados el
legislador modificó algunas de las disposiciones de la Ley 1806 de 2016 con el
objeto de delimitar el alcance de la figura de la mediación policial para armonizarla
con los estándares del nuevo estatuto. Con la expedición de la Ley 2220 de 2022 se
diferenciaron estos dos mecanismos alternativos de resolución de conflictos para
dar claridad acerca de los efectos de cada uno.
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En segundo lugar, para el Ministerio se evidencia que existe conexidad causal por
cuanto los motivos que llevaron al legislador a expedir la Ley 2220 de 2022 y los
artículos 72, 73 y 75 fueron los mismos. En efecto, la ley se expidió porque
“algunas de las normas que regulaban la conciliación eran poco claras,
contradictorias o estaban derogadas total o parcialmente, siendo necesario crear una
regulación integral de dicha institución para dar claridad sobre la normativa vigente
y generar seguridad jurídica”3. Justamente, una de esas normas era la de
conciliación policiva contenida en la Ley 1801 de 2016, ya que debido a la mala
redacción y a la falta de coherencia entre las disposiciones, se estaban generando
confusiones sobre el alcance de la conciliación y mediación policivas.
14. En tercer lugar, el ministerio señaló que se presenta también una conexidad
teleológica entre los artículos 72, 73 y 75 de la Ley 2220 de 2022, y los demás
artículos de ese cuerpo normativo, pues con dichas regulaciones se persiguen los
mismos fines: armonización de las normas sobre conciliación previstas en
diferentes disposiciones normativas, y el fortalecimiento de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos como medio para afrontar la congestión
judicial y mejorar el acceso a la justicia. Finalmente, la entidad resaltó que en su
criterio existe una conexidad sistemática por cuanto todas las disposiciones de la
Ley 2220 de 2022, incluidas las normas acusadas, constituyen un estatuto ordenado
que responde a una racionalidad interna, que no es otra cosa que la regulación
integral de los tipos de conciliación en diferentes áreas del derecho.
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20. La Policía Nacional consideró que las tres disposiciones cuestionadas deben
declararse exequibles. A juicio del interviniente, el demandante erróneamente
asimiló la unidad de materia con la simplicidad temática. Su único argumento
acerca de que la mediación y la conciliación son distintas no tuvo en cuenta que
guardan una relación que permite acreditar el cumplimiento de la unidad de materia
en un sentido amplio.
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la una, terminará afectando a la otra”6 y por ello no hay razón a que se alegue el
desconocimiento del principio de unidad de materia.
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27. Por otra parte, para la procuradora está acreditada la conexidad teleológica ya
que el objetivo de la Ley 2220 de 2022 es adoptar un estatuto de conciliación y
para ese propósito se busca armonizar la mediación policial contenida en la Ley
1801 de 2016. Finalmente, para la entidad las normas demandadas guardan
conexidad sistemática porque responden a la racionalidad interna de la Ley 2220 de
2022. El legislador en esta norma pretendió diferenciar la mediación policial y la
conciliación como especies de la mediación al reconocer que ambas son
mecanismos alternativos de solución de conflictos autocompositivos pero la
primera no es un requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción.
CONSIDERACIONES
Competencia
Cuestión previa
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3. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas públicas
de inconstitucionalidad deben cumplir con las siguientes exigencias: (i) señalar las
normas acusadas como inconstitucionales a través de su transcripción literal o
adjuntando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) indicar las normas
constitucionales que se consideren infringidas; (iii) explicar las razones por las
cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando sea aplicable, señalar el
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en la que fue quebrantado; y (v) esbozar los motivos por los cuales la Corte
Constitucional es competente para conocer de la demanda.
8 Sentencia C-025 de 2020. En esa ocasión, la Corte se inhibió por ineptitud sustantiva de la demanda. En
particular, en ese caso la Corte concluyó que los cuestionamientos contenidos en la acción pública de
inconstitucionalidad no cumplieron con los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y especificidad.
9 En ambas providencias, esta Corporación se inhibió para proferir decisión de fondo sobre el artículo 51
de la Ley 617 de 2002 y sobre la Ley 923 de 2004, respectivamente, por ineptitud sustantiva de las
demandas.
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7. Por otro lado, en virtud del principio pro actione, el estudio de la aptitud de
la demanda no puede convertirse en un método de apreciación excesivamente
estricto que anule el derecho ciudadano a presentar acciones públicas de
inconstitucionalidad. Además, según ese principio, en caso de duda sobre el
cumplimiento cabal de los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y
suficiencia, la Corte Constitucional tiene que admitir y fallar de fondo la
demanda10.
9. Para la Sala el cargo presentado sí cumple con los requisitos dispuestos para
emitir un pronunciamiento de fondo. El cargo cumple con el requisito de claridad,
porque la argumentación sigue un hilo conductor, su contenido es comprensible e
incluye las justificaciones en las que se basa. El actor alega que la materia objeto de
las disposiciones demandadas, esto es, la conciliación policial, es distinta de
aquella objeto de regulación en la Ley 2220 de 2022 que es la conciliación. El
cargo también es cierto porque la demanda recae en proposiciones jurídicas reales,
esto es, sobre el contenido de los artículos 72, 73 y 75 de la ley demandada, en
línea con ello explica que con esta nueva ley se le quitó a la mediación policial el
carácter de requisito de procedibilidad, tránsito a cosa juzgada y mérito ejecutivo,
con lo cual deja de parecerse a la figura de la conciliación. Ahora bien, el actor usa
como uno de sus argumentos que la Ley 2220 de 2022 trata sobre la conciliación
prejudicial y en esa medida no pareciera que el actor hubiese definido de manera
juiciosa la materia dominante de la ley. Sin embargo, la Sala considera que, en
aplicación del principio pro actione si hay lugar a considerar que el cargo es cierto
por cuanto una interpretación amplia de la demanda permite concluir que su
cuestionamiento se concreta en que la Ley 2220 de 2022 se circunscribe
únicamente al mecanismo alternativo de solución de conflictos de la conciliación y
no de la mediación policial.
10 Ver, por ejemplo, la sentencia C-292 de 2019 en la que esta Corporación se inhibió para pronunciarse
de fondo sobre el artículo 12 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 1753 de 2015, norma
relacionada con el plazo y la renovación de los permisos para el uso del espectro electro radioeléctrico.
11 Constitución Política de Colombia, art. 241-4. Al respecto, se puede consultar, entre otras, la sentencia
C-331 de 2022, relacionada con el régimen de carrera administrativa de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales. En esa ocasión, la Sala Plena concluyó que varios de los cargos admitidos en el auto
admisorio de la demanda eran ineptos y, por lo tanto, se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento
de fondo frente a dichos cuestionamientos.
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12 Sentencias T-268 de 1996, C-037 de 1996, C-215 de 1999, C-163 de 1999, SU-091 de 2000, C-330 de
2000 y C-222 de 2013.
13 Ver, entre otras, sentencias C-098 de 2001 y C-1195 de 2001.
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17. La doctrina sobre resolución de conflictos señala que existen dos sistemas de
respuesta a quienes acuden a estos mecanismos alternativos 15. El primero es el de
heterocomposición en el que las partes someten voluntariamente la solución de un
conflicto a terceros que lo resuelven independientemente de la voluntad de los
involucrados. El segundo es la autocomposición en el que las partes, en ejercicio de
la autonomía de la voluntad, resuelven sus desavenencias, bien sea directamente o
con la intervención de un tercero neutral e imparcial que facilita el diálogo y la
búsqueda de soluciones16.
18. Es de resaltar que este tipo de mecanismos alternativos son una expresión de
una política que busca involucrar a la comunidad en la resolución de sus conflictos
a través de “instrumentos flexibles, ágiles, efectivos y económicos” 17 con el
propósito de que estos “conduzcan al saneamiento de las controversias sociales y
contribuyan a la realización de valores que inspiran un Estado social de derecho,
como son la paz, la tranquilidad, el orden justo y la armonía de las relaciones
sociales”18. En este sentido, “es incuestionable su estirpe democrática, en la medida
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26. La Sentencia C-212 de 2022 recogió los cuatro criterios que permiten
establecer si existe una relación de conexidad y explicó su contenido:
“(i) el criterio de conexidad causal, que se refiere a la identidad que debe existir entre la ley
y cada una de sus disposiciones, en lo que atañe a su origen. En concreto, “lo que se espera
es que las razones por las cuales se expidió la ley sean las mismas que dieron lugar a la
consagración de cada uno de los artículos en particular”. (ii) El criterio de conexidad
temática, que alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el
asunto general sobre el que versa una ley, y la materia o temática sobre la que recae una
disposición en particular, “sin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a
varios asuntos”. (iii) El criterio de conexidad teleológica, que se define a partir de la
identidad de los objetivos y fines que se persiguen tanto por la ley en general como por
cada una de sus normas en particular. Y, (iv) el criterio de conexidad sistemática, que se
entiende como la relación que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de
una ley, a fin de que constituyan un cuerpo organizado[[]”39
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Caso concreto
31. Como fue expuesto, la Sala debe definir si los artículos 72, 73 y 75 de la Ley
2220 de 2022 vulneran el principio de unidad de materia consagrado en los
artículos 158 y 169 de la Constitución Política al regular la mediación policial en la
ley que expidió el Estatuto de Conciliación y creó el Sistema Nacional de
Conciliación. Para ello, se seguirá la metodología acogida por la Corte en casos que
se juzga el cumplimiento del principio de unidad de materia 46. En este orden de
ideas, primero, se determinará el alcance material o núcleo temático de la Ley 2220
de 2022 y segundo, se verificará si, en atención a los criterios de conexidad causal,
temática, sistemática o teleológica existe un vínculo objetivo y coherente entre los
artículos 72, 73 y 75 demandados y el núcleo temático de la ley que los contiene.
Previo a este segundo paso se expondrá el contenido y alcance de los artículos
demandados.
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35. Además, esta ley tiene un título que se ocupa de las normas relativas a la
conciliación extrajudicial en materia policial con un capítulo único de modificación
de la Ley 1801 de 2016 en el cual están incluidas las normas demandadas. La Ley
2220 de 2022 también reguló lo relativo a la conciliación en equidad y a su vez se
fijaron normas especiales relativas a la conciliación extrajudicial y judicial en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Finalmente, se creó el Sistema
Nacional de Conciliación. Como se ve, el núcleo temático de la ley también incluyó
la relación de la conciliación con otros mecanismos alternativos de solución de
conflictos como en este caso lo es la mediación.
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39. Por su parte, el artículo 73 modificó el artículo 231 de la Ley 1801 de 2016.
El texto original del artículo disponía bajo el título “[m]ecanismos alternativos de
solución de desacuerdos y conflictos de convivencia” que “[l]os desacuerdos y los
conflictos relacionados con la convivencia pueden ser objeto de conciliación y de
mediación, sólo en relación con derechos renunciables y transigibles y cuando no
se trate de situaciones de violencia”. El nuevo texto establece, bajo el título
“[m]ecanismos alternativos de solución de conflictos de convivencia”, que los
conflictos -ya no los desacuerdos- relacionados con la convivencia pueden ser
objeto de conciliación o de mediación y especifica que ello puede ocurrir “cuando
los derechos de las partes en disputa sean de libre disposición, se encuentren dentro
del ámbito de la convivencia, no se trate de conductas delictivas o que sean
competencia de otras jurisdicciones”.
40. En suma, el artículo 73 de la Ley 2220 de 2022 incluyó los dos tipos de
mecanismos alternativos disponibles para la solución de conflictos de convivencia:
la conciliación y la mediación policiales y aclaró qué clase de conflictos pueden
resolverse en estas instancias. Así, en esta disposición el legislador delimitó el
alcance de la conciliación y de la mediación policial a través de la descripción de su
objeto y del señalamiento de los límites respecto de los asuntos en los cuales no es
posible hacer uso de ellos.
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44. Tanto los artículos 73 como 75 que modificaron los artículos 231 y 233 de la
Ley 1801 de 2016 hicieron parte del texto original radicado para surtir los debates
ante las comisiones primeras de cada cámara 52. Posteriormente estas disposiciones
tuvieron algunos ajustes en su redacción, con el objeto de hacer algunas
precisiones, pero su contenido material se mantuvo 53. Por otra parte, el artículo 72
que en su redacción final modificó el artículo 154 de la Ley 1801 de 2016 fue
incluido por la plenaria de la Cámara de Representantes 54 y luego acogido como
47 Artículo 232. Conciliación. La conciliación en materia de convivencia procederá ante la autoridad de policía que
conozca del caso, en cualquier etapa del trámite del procedimiento o en el momento en que se presente el conflicto
de convivencia.(…)
Parágrafo. En los procedimientos a que hace referencia el Título VII del Libro II, será obligatoria la
invitación a conciliar.
48 Gaceta del Congreso de la República No. 890 del 29 de julio de 2021. Páginas 25 y 26.
49 Gaceta del Congreso de la República No. 1150 del 2 de septiembre de 2021. Páginas 25 y 26.
50 Gaceta del Congreso de la República No. 305 del 18 de abril de 2022. Página 4.
51 Gacetas del Congreso de la República No. 1571 del 3 de noviembre de 2021. Página 3 y No.582 del 31
de mayo de 2022, página 10.
52 Gaceta del Congreso de la República No. 890 del 29 de julio de 2021. Página 15.
53 Gaceta del Congreso de la República No.582 del 31 de mayo de 2022, página 34.
54 Gaceta del Congreso de la República No.582 del 31 de mayo de 2022, página 34.
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45. Con lo anterior se verifica que objeto de las disposiciones demandadas, esto
es, la modificación de la Ley 1801 de 2016 respecto de la conciliación y la
mediación policial, no fue un asunto incluido de manera sorpresiva dentro del
trámite legislativo con el objeto de anular el debate democrático, lo cual hace que el
juicio de verificación de cumplimiento del principio de unidad de materia pueda ser
menos estricto.
46. Dicho esto, la Sala verifica que en este caso se cumplen todos los criterios
que ha usado la Corte para juzgar el cumplimiento de este principio en los
siguientes términos:
47. Para la Sala Plena existe conexidad temática por cuanto la Ley 2220 de 2022
tiene como objeto la conciliación en sus diversas modalidades, en ella se abordan
temas sustanciales y de fondo respecto de este medio alternativo de solución de
conflictos de carácter autocompositivo. La mediación policial es también un medio
alternativo al que acuden las partes para solucionar ellas mismas sus conflictos. En
ambos mecanismos las partes son quienes resuelven sus conflictos con la ayuda de
un tercero que en el caso de la mediación facilita el camino para encontrar una
solución a la controversia y que en el caso de la conciliación puede promover
fórmulas de arreglo que las partes pueden o no acoger. Adicionalmente, en el caso
de la conciliación el acuerdo al que se llegue hace tránsito a cosa juzgada, presta
mérito ejecutivo y constituye requisito de procedibilidad
48. Aunque es cierto, como lo alega el demandante, que la Ley 2220 de 2022 no
es una ley general sobre mecanismos alternativos de solución de conflictos, lo
cierto es que el núcleo temático de la ley también incluyó la relación de la
conciliación con otros mecanismos alternativos de solución de conflictos como en
este caso lo es la mediación. Adicionalmente, contrario a lo que alega el señor
Ramírez García, no es cierto que la ley solo trate sobre la conciliación como
requisito de procedibilidad de lo que se seguiría que, al no constituir la mediación
policial requisito de procedibilidad, rompería la unidad temática. La Ley 2220 de
2022, además de regular la conciliación como requisito de procedibilidad, también
regula, entre otras, la conciliación judicial y la conciliación en equidad. Sumado a
ello regula eventos en los cuales la conciliación extrajudicial no es requisito de
procedibilidad como ocurre en asuntos laborales56.
49. También existe una conexidad causal, en tanto las razones que llevaron a la
expedición del estatuto de conciliación, y en particular de los artículos
demandados, son comunes. En efecto, la Ley 2220 de 2022 buscó eliminar la
dispersión normativa y las falencias de redacción que generaban confusión en los
operadores jurídicos y judiciales. Dentro de ese propósito, la ley pretendió
55 Gacetas del Congreso de la República No. 642 y No. 643 del 7 de junio de 2022.
56 Artículo 67 de la Ley 2220 de 2022.
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Síntesis de la decisión
54. La Sala Plena se pronunció sobre el cargo por desconocimiento del principio
de unidad de materia propuesto por el señor Ramírez García en contra de los
artículos 72, 73 y 75 de la Ley 2220 de 2022. Luego de reiterar la jurisprudencia en
torno a este principio, la Sala adelantó un juicio de conexidad en el que concluyó
que entre los artículos demandados y la Ley 2220 de 2022 existe conexidad
temática, causal, teleológica y sistemática, por lo que en su expedición el Congreso
de la República respetó la unidad de materia.
V. DECISIÓN
RESUELVE
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