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No Se Vulnera en Normas Sobre Mediación Policial Contenidas en El Estatuto de Conciliación

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PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No se vulnera en normas sobre

mediación policial contenidas en el Estatuto de Conciliación

Para la Sala Plena existe conexidad temática por cuanto la Ley 2220 de 2022 tiene
como objeto la conciliación en sus diversas modalidades, en ella se abordan temas
sustanciales y de fondo respecto de este medio alternativo de solución de conflictos
de carácter autocompositivo. La mediación policial es también un medio
alternativo al que acuden las partes para solucionar ellas mismas sus conflictos.
En ambos mecanismos las partes son quienes resuelven sus conflictos con la ayuda
de un tercero que en el caso de la mediación facilita el camino para encontrar una
solución a la controversia y que en el caso de la conciliación puede promover
fórmulas de arreglo que las partes pueden o no acoger.

MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCION DE


CONFLICTOS-Finalidad

La jurisprudencia constitucional ha resaltado la significativa relevancia de los


mecanismos alternativos de resolución de conflictos. Según la Corte estos tienen
cuatro objetivos básicos y comunes que son: “(i) facilitar el acceso a la justicia;
(ii) proveer una forma más efectiva de solución a los conflictos; (iii) mejorar la
capacidad de la comunidad para participar en la resolución de los conflictos; y
(iv) aliviar la congestión, la lentitud y los costos de la justicia estatal formal”.

MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE


CONFLICTOS-Características

MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE


CONFLICTOS-Mediación

La mediación es un mecanismo alternativo de solución de conflictos en el cual el


mediador escucha a las personas que tienen un conflicto de convivencia y facilita
un camino para que encuentren una solución equitativa. La mediación ha sido
incorporada como mecanismo de resolución de conflictos en diversas áreas, entre
las que están la mediación policial, la mediación penal y la mediación con las
organizaciones de empleados públicos.

MEDIACIÓN POLICIAL-Definición

La mediación policial, según la definición del artículo 72 de la Ley 2220 de 2022,


es un mecanismo alternativo que nace de la naturaleza de la función policial que
tiene como características principales la comunitariedad y la proximidad, en el que
la autoridad actúa como un canal para que las personas que tienen conflictos de
convivencia resuelvan voluntaria y armónicamente sus conflictos. Este mecanismo
no configura requisito de procedibilidad.

CONCILIACION COMO MECANISMO DE RESOLUCION DE


CONFLICTOS-Definición
Expediente D-14887

La conciliación es un mecanismo alternativo de solución de conflictos por medio


del cual personas que están en conflicto “gestionan por sí mismas la solución de
las diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado denominado
conciliador, quien, además de proponer fórmulas de arreglo, da fe de la decisión
de acuerdo”. En caso de que se llegue a un acuerdo este será obligatorio y
definitivo para las partes que voluntariamente deciden conciliar.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reglas aplicables

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Criterios de


conexidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL


PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena

Sentencia C-015 de 2024

Expediente: D-14887

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad


contra los artículos 72, 73 y 75 de la Ley 2220
de 20221

Demandante:
Juan Sebastián Ramírez García

Magistrada Sustanciadora:
Natalia Ángel Cabo

Bogotá, D. C. 1 de febrero de 2024.

1 “Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones”.

2
Expediente D-14887

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por las magistradas y los


magistrados Diana Fajardo Rivera, quien la preside, Natalia Ángel Cabo, Juan
Carlos Cortés González, Jorge Enrique Ibáñez Najar, Vladimir Fernández Andrade,
Antonio José Lizarazo Ocampo, Paola Andrea Meneses Mosquera, Cristina Pardo
Schlesinger y José Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo
241 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. El ciudadano Juan Sebastián Ramírez García presentó acción de


inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 2220 de 2022 “Por medio de la
cual se expide el Estatuto de Conciliación y se dictan otras disposiciones” por
considerar que debió tramitarse como una ley estatutaria. Adicionalmente, solicitó
la inexequibilidad de los artículos 3 (parcial) 7, 5, 6, 8, 9, 11, 12, 14, 15, 22, 33, 51,
57, 71, 72, 73, 74, 75, 87, 93, 95, 97, 114 y 132 de la misma legislación. Según el
demandante, estas disposiciones quebrantan el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6,
13, 14, 25, 26, 29, 38, 39, 48, 49, 53, 83, 113, 114, 150, 151, 152, 153, 158 y 169
de la Constitución Política2.

2. Por medio de auto del 17 de agosto de 2022, la magistrada sustanciadora


resolvió inadmitir la demanda, toda vez que ninguno de los cargos formulados por
el demandante cumplía con los requisitos mínimos de admisión.

3. El 23 de agosto de 2022 el señor Ramírez García presentó un escrito de


corrección en el que desistió de los cargos contra varios de los artículos de la Ley
2220 de 2022 y mantuvo su reproche de inconstitucionalidad frente a los artículos
4, 72, 73, 75, 87, 93, 114 y 132.

4. En auto del 8 de septiembre de 2022, la magistrada sustanciadora resolvió,


entre otros asuntos: (i) rechazar la demanda presentada contra los artículos 4, 87,
93, 114 y 132 de la Ley 2220 de 2022; (ii) admitir la demanda contra los artículos
72, 73 y 75 de la Ley 2220 de 2022, por la posible vulneración del principio de
unidad de materia y; (iii) correr traslado a la Procuradora General de la Nación para
que emitiera su concepto, de conformidad con los artículos 242.2 y 278.5 de la
Constitución Política.

5. El 15 de septiembre de 2022 el ciudadano presentó recurso de súplica contra


el auto que rechazó parcialmente la demanda. El 5 de octubre de 2022 la Sala Plena
lo rechazó por improcedente.

II. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS

2 Auto 1492 de 2022.

3
Expediente D-14887

A continuación, se transcriben las normas demandadas de acuerdo con el auto


parcial de admisión proferido el 8 de septiembre de 2022:
“Ley 2220 de 2022
(junio 30)
Diario Oficial No. 52.081 de 30 de junio de 2022

Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones.

(...)

ARTÍCULO 72. Modifíquese el artículo 154 de la Ley 1801 de 2016, el cual quedará así:
ARTÍCULO 154. Mediación policial. Es el instrumento que nace de la naturaleza de la
función policial, cuyas principales cualidades son la comunitariedad y la proximidad, a
través del cual la autoridad es el canal para que las personas en conflicto decidan
voluntariamente resolver sus desacuerdos armónicamente.

PARÁGRAFO 1. De realizarse el acuerdo de mediación policial de que trata este artículo,


en atención al motivo de policía in situ quedará plasmado en orden de comparendo o en
sala de mediación policial, se dejará constancia de todo lo actuado.

PARÁGRAFO 2. La mediación policial no configura requisito de procedibilidad.

ARTÍCULO 73. Modifíquese el artículo 231 de la Ley 1801 de 2016, el cual quedará:

ARTÍCULO 231. Mecanismos alternativos de solución de conflictos de convivencia.


Los conflictos relacionados con la convivencia pueden ser objeto de conciliación, o
mediación cuando los derechos de las partes en disputa sean de libre disposición, se
encuentren dentro del ámbito de la convivencia, no se trate de conductas delictivas o que
sean competencia de otras jurisdicciones.

(...)

ARTÍCULO 75. Modifíquese el artículo 233 de la Ley 1801 de 2016, el cual quedará así:

ARTÍCULO 233. Mediación. La mediación permite que el mediador escuche a las


personas que se encuentran en situación de conflicto de convivencia y facilite un camino
para encontrar una solución equitativa”.

III. LA DEMANDA

6. El ciudadano Juan Sebastián Ramírez García, en ejercicio de la acción


pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40, 241 y 242 de la
Constitución Política presentó un cargo en contra de los artículos 72, 73 y 75 de la
Ley 2220 de 2022. Para el actor estas normas desconocen el principio de unidad de
materia contenido en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.

7. De forma general el señor Ramírez García sostuvo que se vulnera el


principio de unidad de materia porque las normas acusadas no guardan relación con
el tema de la Ley 2220 de 2022, por cuanto los artículos 72, 73 y 75 acusados se
refieren a la mediación policial y no a la conciliación que es el objeto de la ley. Al
respecto explicó que la referida ley es un estatuto de conciliación y no una ley
general sobre los mecanismos alternativos de solución de conflictos. Por otra parte,

4
Expediente D-14887

para argumentar su cuestionamiento el actor explicó que con la expedición de la


Ley 1801 de 2016 la mediación policial tenía el carácter de requisito de
procedibilidad, hacía tránsito a cosa juzgada y prestaba mérito ejecutivo, es decir,
se igualaba a la conciliación. Sin embargo, la Ley 2220 de 2022 sustrajo de la
mediación policial estos efectos.

8. En suma, para el actor no existe conexidad entre la materia objeto de la Ley


2220 de 2022 y los artículos 72, 73 y 75, por lo que hay lugar a declarar su
inexequibilidad.

IV. INTERVENCIONES

Fundación ProBono Colombia

9. La Fundación ProBono Colombia solicitó a la Corte declarar la exequibilidad


de las normas cuestionadas. La Fundación explicó que de acuerdo con la sentencia
C-598 de 2011 la conciliación y la mediación son tipologías de conciliación que
tienen como finalidad la solución de conflictos sin necesidad de acudir ante un
juez. Para la Fundación es claro que el objeto de la ley es regular la conciliación
desde una perspectiva amplia, es decir, las diversas modalidades de conciliación y
las figuras que se relacionan con ella.

10. Por otra parte, la interviniente sostuvo que no existe incoherencia temática,
sistemática, causal o teleológica entre los artículos demandados y las disposiciones
de la ley que los contiene, porque en ella se regulan materias relacionadas con la
figura de la conciliación en sentido amplio. En los tres artículos demandados el
legislador modificó algunas de las disposiciones de la Ley 1806 de 2016 con el
objeto de delimitar el alcance de la figura de la mediación policial para armonizarla
con los estándares del nuevo estatuto. Con la expedición de la Ley 2220 de 2022 se
diferenciaron estos dos mecanismos alternativos de resolución de conflictos para
dar claridad acerca de los efectos de cada uno.

11. La Fundación señaló que un elemento relevante para analizar el


cumplimiento del principio de unidad de materia es que desde el proyecto de ley
estuviera incluido el tema de la o las normas que se están cuestionando. En ese
sentido, resaltó que desde la exposición de motivos se incluyó la regulación de los
mecanismos de mediación policial. Adicionalmente, la Fundación recordó que el
legislador tiene un amplio margen de configuración para fijar procedimientos y
mecanismos para garantizar el derecho sustancial y hacer efectivo el derecho de
acceso a la administración de justicia.

Instituto Interamericano de Mediación y Arbitraje

12. El Instituto remitió a la Corte un concepto en el que explicó que la


conciliación y la mediación responden a un mismo fin que es lograr la solución de
un conflicto a través de un mecanismo auto compositivo de solución de
controversias en las que actúa un tercero imparcial. La diferencia entre una y otra

5
Expediente D-14887

es que en la conciliación el conciliador tiene la potestad de presentar fórmulas de


arreglo mientras que en la mediación no. Adicionalmente, en materia de
conciliación y mediación policial el legislador quiso –aunque con poca claridad–
establecer otra diferencia y es que en la primera el acta hace tránsito a cosa juzgada
y presta mérito ejecutivo mientras que en el segundo mecanismo el acta de
mediación no tiene dichas características.

Ministerio de Justicia y del Derecho

13. El Ministerio solicitó que la Corte Constitucional declare la exequibilidad de


los artículos 72, 73 y 75 de la Ley 2220 de 2022. En primer lugar, para el
Ministerio existe una conexidad temática entre las normas demandadas y el objeto
general del estatuto de conciliación. Al respecto, el interviniente sostuvo que la Ley
2220 de 2022 no solo regula la conciliación como requisito de procedibilidad, sino
en general toda la figura de conciliación, así como los temas relacionados con esta.
Bajo este entendido, la entidad explicó que la conciliación y la mediación hacen
parte del conjunto de mecanismos alternativos de solución de conflictos y que,
incluso, según la jurisprudencia constitucional, la conciliación es una forma de
mediación. Adicionalmente, el Ministerio recordó que en la redacción original de
los artículos 231 y 233 de la Ley 1801 de 2016 que fueron modificados por los
artículos demandados, se regulaban aspectos propios de la mediación, así como de
la conciliación policial, lo que demuestra que es un tema que se debe abordar de
manera conjunta.

En segundo lugar, para el Ministerio se evidencia que existe conexidad causal por
cuanto los motivos que llevaron al legislador a expedir la Ley 2220 de 2022 y los
artículos 72, 73 y 75 fueron los mismos. En efecto, la ley se expidió porque
“algunas de las normas que regulaban la conciliación eran poco claras,
contradictorias o estaban derogadas total o parcialmente, siendo necesario crear una
regulación integral de dicha institución para dar claridad sobre la normativa vigente
y generar seguridad jurídica”3. Justamente, una de esas normas era la de
conciliación policiva contenida en la Ley 1801 de 2016, ya que debido a la mala
redacción y a la falta de coherencia entre las disposiciones, se estaban generando
confusiones sobre el alcance de la conciliación y mediación policivas.

14. En tercer lugar, el ministerio señaló que se presenta también una conexidad
teleológica entre los artículos 72, 73 y 75 de la Ley 2220 de 2022, y los demás
artículos de ese cuerpo normativo, pues con dichas regulaciones se persiguen los
mismos fines: armonización de las normas sobre conciliación previstas en
diferentes disposiciones normativas, y el fortalecimiento de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos como medio para afrontar la congestión
judicial y mejorar el acceso a la justicia. Finalmente, la entidad resaltó que en su
criterio existe una conexidad sistemática por cuanto todas las disposiciones de la
Ley 2220 de 2022, incluidas las normas acusadas, constituyen un estatuto ordenado
que responde a una racionalidad interna, que no es otra cosa que la regulación
integral de los tipos de conciliación en diferentes áreas del derecho.

3 Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho. Folio 7.

6
Expediente D-14887

Consultorio Jurídico de la Universidad del Norte

15. La universidad, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos


72, 73 y 75 de la Ley 2220 de 2022, toda vez que considera que no violan el
principio de unidad de materia contenido en los artículos 158 y 169
constitucionales. Para el centro educativo las normas acusadas guardan relación de
conexidad directa e inmediata con la Ley 2220 de 2022, pues si bien la mediación y
la conciliación no comparten un concepto idéntico si tienen un objetivo singular,
que es la resolución alternativa de un conflicto con la intervención de un tercero
imparcial. La materia regulada en la Ley 2220 de 2022 es la resolución de
conflictos, por lo que no resultaría ajeno o extraño tratar en la misma los temas de
mediación policial, que finalmente tienen el objetivo común de resolver una
controversia de manera armónica.

Centro de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de


Comercio de Cali

16. La Cámara de Comercio de Cali explicó que la mediación es una herramienta


autocompositiva que actualmente está desprovista de regulación lo que permite
equipararla en efectos, alcance y propósito a la conciliación. En línea con ello el
interviniente consideró que a pesar de que existen diferencias con la conciliación
son más fuertes los puntos que acercan a estas dos figuras. Adicionalmente, la
Cámara de Comercio agregó que la regulación de la conciliación y la mediación
policial está consagrada en un mismo capítulo de la Ley 1801 de 2016, por lo que
resulta lógico que cuando el legislador modifique dicha ley aborde ambas figuras.
Finalmente, el interviniente advirtió que dentro de la descripción de la ley se
incluyó la expresión “y se dictan otras disposiciones”, la cual, a su juicio, puede
abarcar la mediación.

Instituto Colombiano de Derecho Procesal - ICDP

17. El Instituto consideró que el cargo de inconstitucionalidad no está llamado a


prosperar. Para el interviniente tanto la mediación como la conciliación tienen
como propósito ser instrumentos autocompositivos de resolución de conflictos.
Adicionalmente, para la entidad, ambas figuras comparten la característica de
involucrar la intervención de un tercero neutral, imparcial, sensible y que se
comunica asertivamente para contribuir a la solución de un conflicto. También se
rigen por los mismos principios que son “[la] autocomposición, la garantía de
acceso a la justicia, la celeridad en la solución de los conflictos, la confidencialidad
[y] la informalidad”4. Para el interviniente la conexidad entre estas dos figuras es
inherente, al punto que cuando se habla de mecanismos de resolución
autocompositivos estos llegan a confundirse o a entenderse como un mismo
concepto. Esto último ocurre en el ámbito internacional en el que los términos
conciliación y mediación son usados de manera indistinta.

4 Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Folio 5.

7
Expediente D-14887

18. Finalmente, el interviniente expuso que la inclusión de los artículos


demandados en el nuevo estatuto de conciliación “responden a la necesidad de
eliminar la dispersión normativa que existe en materia de los métodos de resolución
de conflictos”5, lo cual generaba inseguridad jurídica. Al respecto, el instituto
sostuvo que en la exposición de motivos se explicó que la ley pretendía armonizar
la Ley 1801 de 2016 en materia de conciliación y mediación policial por la falta de
coherencia normativa y los problemas de su redacción.

Centro de Conciliación y Arbitraje APG Paz y Reconciliación

19. El Centro de Conciliación y Arbitraje APG Paz y Reconciliación solicitó a la


Corte declarar la no prosperidad de los cargos de inconstitucionalidad presentados
en contra de los artículos 72, 73 y 75 de la Ley 2220 de 2022. Según dicho centro
la conciliación y la mediación policial tienen una relación de conexidad directa e
inmediata con los mecanismos alternativos de solución de conflictos que es la
materia que regula el estatuto de conciliación. En este sentido, sostuvo que era
válido jurídicamente que un estatuto que pretendía regular la conciliación
reformara apartes de otras leyes o códigos con el fin de producir un cuerpo
normativo armónico y coherente.

Centro de Conciliación de la Policía Nacional – Metropolitana de Bogotá

20. La Policía Nacional consideró que las tres disposiciones cuestionadas deben
declararse exequibles. A juicio del interviniente, el demandante erróneamente
asimiló la unidad de materia con la simplicidad temática. Su único argumento
acerca de que la mediación y la conciliación son distintas no tuvo en cuenta que
guardan una relación que permite acreditar el cumplimiento de la unidad de materia
en un sentido amplio.

21. Para fundamentar su hipótesis, el centro de conciliación precisó que los


artículos 72, 73 y 75 de la Ley 2220 de 2022 están contenidos en un capítulo
denominado “mecanismos alternativos de solución de conflictos”, por lo que el
legislador en el marco de su libertad de configuración normativa incluyó
modificaciones sobre la mediación para aclarar su rol respecto de la conciliación.
Esto pues antes de la expedición del estatuto existía confusión respecto de los
efectos de la mediación ya que se equiparaban a los de la conciliación. Por ello,
continuó el interviniente, fue acertado que el artículo 72 demandado aclarara que la
mediación no podía agotar el requisito de procedibilidad, ya que dicha
característica estaba restringida a la conciliación extrajudicial en los términos del
artículo 116 constitucional.

22. En línea con lo anterior, la entidad sostuvo que la mediación y la conciliación


están entrelazadas entre sí en el ámbito de la resolución de los conflictos de
convivencia, de manera que, a pesar de sus diferencias, “lo que pueda preverse con

5 Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Folio 6.

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Expediente D-14887

la una, terminará afectando a la otra”6 y por ello no hay razón a que se alegue el
desconocimiento del principio de unidad de materia.

Escuela Mayor de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda

23. La universidad solicitó que se declare la constitucionalidad de los artículos


72, 73 y 75 de la Ley 2220 de 2020 y se desestimen los argumentos del accionante.
La interviniente señaló que el principio de unidad de materia debe interpretarse en
un sentido amplio según el cual no es exigible que los temas de una ley deban
versar sobre una misma materia especifica. Por el contrario, lo que impone el
artículo 158 de la Constitución es que exista una conexión o vínculo entre los temas
de las normas, así como entre sus objetivos. En particular, la Universidad explicó
que tanto la conciliación como la mediación son medios alternativos de solución de
controversias, cuyo propósito es poner fin a conflictos sin tener que acudir ante los
jueces. En ambos mecanismos las partes encuentran la solución a sus controversias
con la diferencia que, en la conciliación, el conciliador ofrece aproximaciones a la
solución mientras que, en la mediación, el mediador acerca a las partes para que
ellas mismas planteen la resolución del conflicto. A través de la conciliación y la
mediación también se evita la congestión judicial y además es un mecanismo para
promover la convivencia social de las partes que acuden a estos.

Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional


de Colombia

24. La Universidad solicitó a la Corte emitir una decisión de exequibilidad pura


y simple de los artículos demandados. La interviniente señaló que desde la
exposición de motivos se indicó que el objeto de la regulación contenida en el
estatuto era armonizar las disposiciones policivas relacionadas con los mecanismos
alternativos de solución de conflictos. Adicionalmente, el centro educativo
manifestó que los artículos 73 y 75 fueron incluidos desde el inicio en el proyecto
de ley mientras que el artículo 72 fue incorporado por la Cámara en el segundo
debate y luego por la comisión de conciliación, lo que demuestra que los temas allí
tratados fueron parte integral del debate legislativo. La Universidad aportó una
definición de la mediación, según la cual en este tipo de mecanismo “los
participantes, junto con la asistencia de una persona o personas neutrales, aíslan
sistemáticamente los problemas en disputa con el objetivo de encontrar opciones,
considerar alternativas, y llegar a un acuerdo mutuo que se ajuste a sus
necesidades”7.

25. Luego de ello, la universidad resaltó que la conciliación y la medicación


tienen evidentes similitudes y no tan marcadas y suficientes diferencias. En efecto,
las diferencias entre ambas figuras son: primero, el papel y las calidades del tercero
neutral y, segundo, los documentos vinculantes que se producen después de cada
6 Intervención del Centro de Conciliación de la Policía Nacional – Metropolitana de Bogotá. Folio 3.
7 Intervención de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia.
Folio 7. Definición tomada de “Mediación. Resolución de conflictos sin litigio”. E. Limusa, S.A. México, 1996.
Folberg, Jay y Tailor, Alison.

9
Expediente D-14887

sesión de conciliación o mediación. En la conciliación el tercero debe ser abogado


y está encargado de proponer una solución mientras que en la mediación el tercero,
por regla general, no tiene calidades especiales y no propone una solución. Por otra
parte, de la conciliación surge un acta de conciliación que hace tránsito a cosa
juzgada y de la mediación un documento equiparable al contrato de transacción, lo
cual, a juicio del interviniente, permite afirmar que en términos prácticos tienen los
mismos efectos. Por ello, la universidad consideró que no puede cuestionarse al
legislador por haber pretendido precisar el alcance de la mediación y la
conciliación al expedir el estatuto de conciliación.

V. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN

26. La Procuradora General de la Nación consideró que debe declararse la


exequibilidad de las normas demandadas. A juicio del Ministerio Público las
normas demandadas guardan conexidad, en los términos exigidos por la
jurisprudencia, con el tema objeto de la ley. Al respecto, la Procuradora explicó que
en este caso existe conexidad temática por cuanto la ley trata el tema de los
mecanismos alternativos de solución de conflictos y en este caso la mediación es el
género y la conciliación una especie de esta. Adicionalmente, existe conexidad
causal en tanto la expedición de la Ley 2220 de 2022 se profirió por la necesidad de
compilar, sistematizar y articular la legislación en materia de conciliación por la
dispersión normativa y por la existencia de antinomias. Dentro de esa finalidad
también estaba la de incorporar la conciliación en materia policiva con toda la
regulación de la conciliación.

27. Por otra parte, para la procuradora está acreditada la conexidad teleológica ya
que el objetivo de la Ley 2220 de 2022 es adoptar un estatuto de conciliación y
para ese propósito se busca armonizar la mediación policial contenida en la Ley
1801 de 2016. Finalmente, para la entidad las normas demandadas guardan
conexidad sistemática porque responden a la racionalidad interna de la Ley 2220 de
2022. El legislador en esta norma pretendió diferenciar la mediación policial y la
conciliación como especies de la mediación al reconocer que ambas son
mecanismos alternativos de solución de conflictos autocompositivos pero la
primera no es un requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción.

CONSIDERACIONES

Competencia

1. La Corte es competente para resolver la controversia planteada, en la medida


en que corresponde a una acción de inconstitucionalidad contra una ley, asunto que
en virtud del artículo 241.4 de la Carta Política, debe ser resuelto por esta
corporación.

Cuestión previa

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Expediente D-14887

2. Antes de abordar la cuestión sustancial de fondo, la Sala Plena se ocupará de


estudiar la aptitud de la demanda.

3. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que las demandas públicas
de inconstitucionalidad deben cumplir con las siguientes exigencias: (i) señalar las
normas acusadas como inconstitucionales a través de su transcripción literal o
adjuntando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) indicar las normas
constitucionales que se consideren infringidas; (iii) explicar las razones por las
cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando sea aplicable, señalar el
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en la que fue quebrantado; y (v) esbozar los motivos por los cuales la Corte
Constitucional es competente para conocer de la demanda.

4. En relación con el tercer requisito antes expuesto, la jurisprudencia de esta


Corporación estima que el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad no
está sujetado al cumplimiento de estándares técnico-constitucionales complejos. No
obstante, aunque no se requiera ser abogado para redactar y presentar una acción de
ese tipo, lo cierto es que solo se pueden fallar de fondo aquellas demandas que
permiten “iniciar un diálogo público y razonable entre el demandante, los
ciudadanos interesados, las autoridades responsables y la Corte Constitucional” 8.

5. Por ese motivo, la jurisprudencia exige que las acciones públicas de


inconstitucionalidad respeten cinco condiciones argumentativas mínimas que
fueron sistematizadas en las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 20059. Los
cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.

6. Un cargo es claro cuando tiene un hilo argumentativo coherente que lo hace


entendible por un ciudadano del común y es cierto siempre que ponga en duda la
constitucionalidad de un significado que efectivamente se deriva de la disposición
jurídica demandada. Por otro lado, un cargo es pertinente cuando se basa en
argumentos de orden constitucional. Al respecto, se inadmiten los cargos fundados
en consideraciones exclusivamente subjetivas, legales, doctrinarias y de
conveniencia sociopolítica. Además, un cargo es específico cuando indica la
manera en la que la disposición acusada vulnera una o varias disposiciones
constitucionales. Finalmente, un cargo es suficiente cuando genera dudas sobre que
permiten cuestionar la presunción de constitucionalidad de la norma, es decir,
cuando plantea elementos mínimos que dan lugar al inicio de un debate de
constitucional. Para respetar esa exigencia de suficiencia, es necesario que el actor
exponga los elementos argumentativos y probatorios indispensables para iniciar el
juicio de validez sobre la norma atacada.

8 Sentencia C-025 de 2020. En esa ocasión, la Corte se inhibió por ineptitud sustantiva de la demanda. En
particular, en ese caso la Corte concluyó que los cuestionamientos contenidos en la acción pública de
inconstitucionalidad no cumplieron con los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y especificidad.
9 En ambas providencias, esta Corporación se inhibió para proferir decisión de fondo sobre el artículo 51
de la Ley 617 de 2002 y sobre la Ley 923 de 2004, respectivamente, por ineptitud sustantiva de las
demandas.

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7. Por otro lado, en virtud del principio pro actione, el estudio de la aptitud de
la demanda no puede convertirse en un método de apreciación excesivamente
estricto que anule el derecho ciudadano a presentar acciones públicas de
inconstitucionalidad. Además, según ese principio, en caso de duda sobre el
cumplimiento cabal de los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y
suficiencia, la Corte Constitucional tiene que admitir y fallar de fondo la
demanda10.

8. Asimismo, con independencia de lo señalado en el auto admisorio, la Sala


Plena es la competente para determinar si es dable o no y de qué manera un
pronunciamiento de fondo sobre los cargos de las demandas, pues ella es la
autoridad que tiene asignada la función de decidir sobre las acciones públicas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes 11.

9. Para la Sala el cargo presentado sí cumple con los requisitos dispuestos para
emitir un pronunciamiento de fondo. El cargo cumple con el requisito de claridad,
porque la argumentación sigue un hilo conductor, su contenido es comprensible e
incluye las justificaciones en las que se basa. El actor alega que la materia objeto de
las disposiciones demandadas, esto es, la conciliación policial, es distinta de
aquella objeto de regulación en la Ley 2220 de 2022 que es la conciliación. El
cargo también es cierto porque la demanda recae en proposiciones jurídicas reales,
esto es, sobre el contenido de los artículos 72, 73 y 75 de la ley demandada, en
línea con ello explica que con esta nueva ley se le quitó a la mediación policial el
carácter de requisito de procedibilidad, tránsito a cosa juzgada y mérito ejecutivo,
con lo cual deja de parecerse a la figura de la conciliación. Ahora bien, el actor usa
como uno de sus argumentos que la Ley 2220 de 2022 trata sobre la conciliación
prejudicial y en esa medida no pareciera que el actor hubiese definido de manera
juiciosa la materia dominante de la ley. Sin embargo, la Sala considera que, en
aplicación del principio pro actione si hay lugar a considerar que el cargo es cierto
por cuanto una interpretación amplia de la demanda permite concluir que su
cuestionamiento se concreta en que la Ley 2220 de 2022 se circunscribe
únicamente al mecanismo alternativo de solución de conflictos de la conciliación y
no de la mediación policial.

10. Por otra parte, el cargo es pertinente ya que se basa en el desconocimiento de


dos artículos de orden constitucional, el 158 y el 169. Asimismo, el cargo cumple
con el requisito de especificidad porque al interpretar el cargo presentado por el
actor es posible evidenciar que su argumento principal se dirige a cuestionar la
inclusión de tres artículos que tratan sobre mediación policial en un estatuto de
conciliación, es decir, que se puede evidenciar de qué manera, para el demandante,

10 Ver, por ejemplo, la sentencia C-292 de 2019 en la que esta Corporación se inhibió para pronunciarse
de fondo sobre el artículo 12 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 1753 de 2015, norma
relacionada con el plazo y la renovación de los permisos para el uso del espectro electro radioeléctrico.
11 Constitución Política de Colombia, art. 241-4. Al respecto, se puede consultar, entre otras, la sentencia
C-331 de 2022, relacionada con el régimen de carrera administrativa de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales. En esa ocasión, la Sala Plena concluyó que varios de los cargos admitidos en el auto
admisorio de la demanda eran ineptos y, por lo tanto, se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento
de fondo frente a dichos cuestionamientos.

12
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esa inclusión desconoce el principio de unidad de materia. Finalmente, para la Sala


Plena el actor logra aportar elementos que permiten cuestionar la constitucionalidad
de los artículos 72, 73 y 75 de la Ley 2220 de 2022, con lo cual se cumple la
exigencia del requisito de suficiencia.

11. Por lo anterior, la Sala analizará de fondo el cargo planteado en la acción


pública de la referencia respecto del desconocimiento del principio de unidad de
materia.

Problema jurídico y esquema de resolución

12. De acuerdo con la demanda presentada por el señor Ramírez García, le


corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿los artículos 72, 73 y
75 de la Ley 2220 de 2022 vulneran el principio de unidad de materia consagrado
en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política al regular la mediación
policial en la ley que expidió el Estatuto de Conciliación y creó el Sistema
Nacional de Conciliación?

13. Para resolver el problema jurídico la Sala, primero, expondrá la definición y


clases de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, segundo abordará
el alcance del principio de unidad de materia. Finalmente, solucionará el caso
concreto.

Mecanismos alternativos de solución de conflictos

14. El artículo 116 de la Constitución Política dispuso que, de forma


excepcional, el ejercicio de administración de justicia podría ampliarse en el
sentido de permitir que las partes de un conflicto solucionen sus controversias a
través de particulares investidos transitoriamente de dicha función. De esta manera,
la Constitución previó la garantía del derecho de acceso a la administración de
justicia a través de la justicia formal y de los métodos alternativos de solución de
conflictos12. La jurisprudencia constitucional ha sostenido de manera reiterada el
fundamento constitucional que tienen este tipo de métodos alternativos de
resolución de conflictos. Así, por ejemplo, la sentencia C-602 de 2019 resaltó que
el artículo 116, inciso 4, de la Constitución Política de Colombia confiere
temporalmente a los particulares la función de administrar justicia, ya sea como
jurados en casos criminales, conciliadores o árbitros autorizados por las partes para
emitir fallos conforme a derecho o equidad, de acuerdo con lo establecido por la
ley. Así, la mencionada sentencia recordó que esta disposición permite que, en el
ejercicio de su autonomía de la voluntad conflictual, los particulares decidan que
sus disputas no serán resueltas por un juez, sino por un tercero con la autorización
habilitante. Bajo esta premisa, la citada providencia, así como otras más 13, han

12 Sentencias T-268 de 1996, C-037 de 1996, C-215 de 1999, C-163 de 1999, SU-091 de 2000, C-330 de
2000 y C-222 de 2013.
13 Ver, entre otras, sentencias C-098 de 2001 y C-1195 de 2001.

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reconocido en la capacidad de resolver conflictos a través de un agente diferente al


juez, una herramienta que facilita el derecho de acceso a la justicia.

15. Estos mecanismos, como su nombre lo indica, son instrumentos alternativos


a la justicia formal estatal para que las personas puedan resolver sus diferencias. Se
caracterizan porque, en principio, son voluntarios y transitorios. Adicionalmente, a
través de ellos solo se pueden resolver asuntos transigibles. Por otra parte, como lo
concluyó la Corte en la sentencia C-1195 de 2001, los mecanismos alternativos de
resolución de conflictos no reflejan una falta de confianza en la justicia estatal
formal; más bien, representan un reconocimiento de que procedimientos menos
formales y opciones de justicia autocompositiva son complementos adecuados y
necesarios a los que los ciudadanos pueden recurrir para resolver sus conflictos.

16. Con base en estas consideraciones, la jurisprudencia constitucional ha


resaltado, como lo hizo en la sentencia C-222 de 2013, la significativa relevancia
de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos. Según la Corte estos
tienen cuatro objetivos básicos y comunes que son: “(i) facilitar el acceso a la
justicia; (ii) proveer una forma más efectiva de solución a los conflictos; (iii)
mejorar la capacidad de la comunidad para participar en la resolución de los
conflictos; y (iv) aliviar la congestión, la lentitud y los costos de la justicia estatal
formal”14.

17. La doctrina sobre resolución de conflictos señala que existen dos sistemas de
respuesta a quienes acuden a estos mecanismos alternativos 15. El primero es el de
heterocomposición en el que las partes someten voluntariamente la solución de un
conflicto a terceros que lo resuelven independientemente de la voluntad de los
involucrados. El segundo es la autocomposición en el que las partes, en ejercicio de
la autonomía de la voluntad, resuelven sus desavenencias, bien sea directamente o
con la intervención de un tercero neutral e imparcial que facilita el diálogo y la
búsqueda de soluciones16.

18. Es de resaltar que este tipo de mecanismos alternativos son una expresión de
una política que busca involucrar a la comunidad en la resolución de sus conflictos
a través de “instrumentos flexibles, ágiles, efectivos y económicos” 17 con el
propósito de que estos “conduzcan al saneamiento de las controversias sociales y
contribuyan a la realización de valores que inspiran un Estado social de derecho,
como son la paz, la tranquilidad, el orden justo y la armonía de las relaciones
sociales”18. En este sentido, “es incuestionable su estirpe democrática, en la medida

14 Sentencia C-1195 de 2001.


15 “Singer, Linda, Settling Disputes. 1994. Second Edition. Westview press; StephenGoldberg, Green Eric
y Sander, Frank. Dispute Resolution. 1985, Little, Brown and Company; Folberg, Jay y Taylor,
Alison. Mediación: Resolución de conflictos sin litigio. 1992, México, Editorial Limusa. Monroy Cabra,
Marco Gerardo. Métodos Alternativos de Solución de Conflictos. Oxford University Press, 1997”. Cita de
la sentencia C-1195 de 2001.
16 Sentencia C-1195 de 2001.
17 Sentencia C-893 de 2001.
18 Sentencia C-893 de 2001.

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en que generan espacios de intervención de la comunidad en el desarrollo de la


función jurisdiccional evitando la conflictividad de la sociedad (…)” 19.

19. Ahora bien, por su relevancia para resolver el caso, a continuación se


describen las características y la definición de la mediación y de la conciliación. La
mediación es un mecanismo alternativo de solución de conflictos en el cual el
mediador escucha a las personas que tienen un conflicto de convivencia y facilita
un camino para que encuentren una solución equitativa 20. La mediación ha sido
incorporada como mecanismo de resolución de conflictos en diversas áreas, entre
las que están la mediación policial 21, la mediación penal22 y la mediación con las
organizaciones de empleados públicos23. La mediación policial, según la definición
del artículo 72 de la Ley 2220 de 2022, es un mecanismo alternativo que nace de la
naturaleza de la función policial que tiene como características principales la
comunitariedad y la proximidad, en el que la autoridad actúa como un canal para
que las personas que tienen conflictos de convivencia resuelvan voluntaria y
armónicamente sus conflictos. Este mecanismo no configura requisito de
procedibilidad.

20. Por su parte, la conciliación es un mecanismo alternativo de solución de


conflictos por medio del cual personas que están en conflicto “gestionan por sí
mismas la solución de las diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y
calificado denominado conciliador, quien, además de proponer fórmulas de arreglo,
da fe de la decisión de acuerdo” 24. En caso de que se llegue a un acuerdo este será
obligatorio y definitivo para las partes que voluntariamente deciden conciliar.
Existen diversas clases de conciliación. Será judicial la que se realice dentro de un
proceso y extrajudicial la que se realiza antes o por fuera de él 25. La conciliación
extrajudicial puede ser en derecho “cuando se realice a través de centros de
conciliación, ante particulares autorizados para conciliar que cumplen función
pública o ante autoridades en cumplimiento de funciones conciliatorias” 26 o en
equidad cuando se realiza ante un conciliador en equidad que aplique principios de
justicia comunitaria. La conciliación extrajudicial, en los términos que fije la ley,
tiene como característica que es obligatoria en algunos procesos para poder acudir a
la justicia formal del Estado, es decir, constituye requisito de procedibilidad 27.
Puntualmente, la conciliación policial es un mecanismo en el que la autoridad de
policía puede proponer fórmulas de arreglo que las partes en conflicto pueden o no
acoger. El acuerdo al que se llegue por las partes hace tránsito a cosa juzgada y
presta mérito ejecutivo28.

19 Sentencia C-893 de 2001 reiterada en la sentencia C-631 de 2012.


20 Artículo 75 de la Ley 2220 de 2022.
21 Ley 1801 de 2016.
22 Artículos 523 a 527 del Código de Procedimiento Penal.
23 Decreto 1060 de 2014, compilado en el Decreto Reglamentario 1072 de 2015.
24 Artículo 3 de la Ley 2220 de 2023.
25 Artículo 5 de la Ley 2220 de 2022.
26 Artículo 5 de la Ley 2220 de 2022.
27 Artículo 67 de la Ley 2220 de 2023.
28 Ver artículo 74 de la Ley 2220 de 2022.

15
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21. En conclusión, tanto la mediación como la conciliación son métodos


alternativos de solución de conflictos dirigidos a promover el acceso a la
administración de justicia a través de una vía diferente a la justicia estatal formal.
En ambos las partes son quienes resuelven sus conflictos con la ayuda de un tercero
que en el caso de la mediación facilita el camino para encontrar una solución a la
controversia y que en el caso de la conciliación puede promover fórmulas de
arreglo que las partes pueden o no acoger 29. Adicionalmente, en el caso de la
conciliación el acuerdo al que se llegue hace tránsito a cosa juzgada, presta mérito
ejecutivo y constituye requisito de procedibilidad.

El principio de unidad de materia. Reiteración de jurisprudencia

22. Los artículos 158 y 169 de la Constitución Política contienen el principio de


unidad de materia. El artículo 158 superior establece que todo proyecto de ley debe
“referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella”. El artículo 169 establece que “[e]l
título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. En línea con
estas dos disposiciones constitucionales, el artículo 148 de la Ley 5 de 1992
establece que en las Comisiones Permanentes el presidente deberá rechazar las
disposiciones “que no se relacionen con una misma materia”.

23. Según la jurisprudencia de la Corte, el principio de unidad de materia exige


que “las disposiciones de una ley guarden conexidad temática entre sí y con la
materia principal que se regula, ya sea referida a un solo asunto, o incluso a una
pluralidad de ellos relacionados entre sí (…)” 30, siempre que los temas a tratar
tengan una “conexidad objetiva y razonable” 31 . Por su parte, el título es un
elemento orientador, en el que se pueden señalar de manera general los temas que
serán objeto de regulación. En este sentido, la Corte ha considerado que es excesivo
exigir que en él se incluya una referencia a todas las normas que integran la ley y
por ello se ha permitido que se acuda a frases omnicomprensivas32.

24. La unidad de materia es un instrumento al servicio de la concentración del


trabajo legislativo en una unidad temática, lo que a su vez garantiza la
transparencia y la racionalidad del proceso legislativo, y posibilita el control
ciudadano sobre la función legislativa. Sin embargo, es importante tener en cuenta
que los procesos legislativos se caracterizan por el debate, las modificaciones y
ajustes a los textos normativos, de manera que este principio no puede ser un
obstáculo para ese proceso33.

25. En este sentido, para asegurar el cumplimiento del mandato constitucional


contenido en los artículos 158 y 169, la jurisprudencia identificó dos reglas: la
primera es que “el examen no debe resultar excesivamente exigente ni

29 Ver artículo 4 de la Ley 2220 de 2022.


30 Sentencia C-212 de 2022.
31 Sentencia C-080 de 2023.
32 Sentencia C-152 de 2023.
33 Sentencia C-683 de 2014.

16
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extremadamente deferente”34, esto implica que el escrutinio no puede desconocer,


por un lado, el principio democrático y, por el otro, las exigencias de la
racionalidad legislativa. La segunda regla consiste en que existe, en principio, una
preferencia por el respeto a la determinación del legislador, por lo que una decisión
de inexequibilidad requiere un esfuerzo argumentativo especial 35. La Corte ha
reiterado que al analizar un cargo por desconocimiento del principio de unidad de
materia se debe respetar el margen de apreciación y configuración del legislador, de
manera que este cargo solo prosperará “cuando desde ningún punto de vista
razonable pueda sostenerse que la materia de que trata la norma demandada se
relaciona con la materia regulada por la ley a la cual pertenece” 36. Así, solo los
apartes, segmentos o proposiciones de una ley con los que no sea posible establecer
razonablemente una “relación de conexidad causal, teleológica, temática o
sistémica con la materia dominante” 37 podrán expulsarse del ordenamiento
jurídico38.

26. La Sentencia C-212 de 2022 recogió los cuatro criterios que permiten
establecer si existe una relación de conexidad y explicó su contenido:

“(i) el criterio de conexidad causal, que se refiere a la identidad que debe existir entre la ley
y cada una de sus disposiciones, en lo que atañe a su origen. En concreto, “lo que se espera
es que las razones por las cuales se expidió la ley sean las mismas que dieron lugar a la
consagración de cada uno de los artículos en particular”. (ii) El criterio de conexidad
temática, que alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el
asunto general sobre el que versa una ley, y la materia o temática sobre la que recae una
disposición en particular, “sin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a
varios asuntos”. (iii) El criterio de conexidad teleológica, que se define a partir de la
identidad de los objetivos y fines que se persiguen tanto por la ley en general como por
cada una de sus normas en particular. Y, (iv) el criterio de conexidad sistemática, que se
entiende como la relación que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de
una ley, a fin de que constituyan un cuerpo organizado[[]”39

27. Como expresión del criterio de conexidad sistemática, la jurisprudencia de la


Corte ha incluido un vínculo de carácter metodológico 40 que se “manifiesta en que
las necesidades de técnica legislativa justifiquen la incorporación de una
determinada disposición en una ley”41. Lo mismo ha ocurrido con el criterio de
conexidad teleológica en el cual se ha incluido el vínculo de carácter consecuencial
“por virtud del cual cabe verificar si los efectos de la norma demandada se
relacionan con los fines y con las consecuencias que se esperan de una ley” 42.

34 Sentencia C-896 de 2012.


35 Sentencia C-896 de 2012.
36 Sentencia C-475 de 2006 y C-138 de 2007.
37 Sentencia C-025 de 1993.
38 Ver Sentencias C-475 de 2006 y C-138 de 2007
[ Las citas textuales corresponden a la Sentencia C-162 de 2021.
39 Sentencia C-212 de 2022.
40 Ver Sentencias C-896 de 2012 y C-353 de 2017.
41 Sentencia C-212 de 2022.
42 Sentencia C-212 de 2022.

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28. Finalmente, en este examen para juzgar el principio de unidad de materia, la


Corte le ha dado un peso importante al análisis del trámite legislativo 43. En ese
sentido, la Sala Plena ha señalado que el requerimiento de conexidad puede ser
menos exigente cuando una disposición “fue objeto de discusión y votación a lo
largo de todo el trámite legislativo y, en esa medida, alrededor de la misma se
desarrolló un óptimo y evidente proceso de deliberación” 44, pues ello supone que
“ya se habría controlado uno de los riesgos que pretende enfrentarse con el
reconocimiento constitucional del principio de unidad de materia” 45.

Caso concreto

29. El accionante sostuvo que se vulnera el principio de unidad de materia


porque las normas acusadas no guardan relación con el tema de la Ley 2220 de
2022, por cuanto los artículos 72, 73 y 75 acusados se refieren a la mediación
policial y no a la conciliación que es el objeto de la ley. Al respecto explicó que la
referida ley es un estatuto de conciliación y no una ley general sobre los
mecanismos alternativos de solución de conflictos. Por otra parte, para argumentar
su cuestionamiento el actor explicó que con la expedición de la Ley 1801 de 2016
la mediación policial tenía el carácter de requisito de procedibilidad, hacía tránsito
a cosa juzgada y prestaba mérito ejecutivo, es decir, se igualaba a la conciliación.
Sin embargo, la Ley 2220 de 2022 sustrajo de la mediación policial estos efectos

30. Todos los intervinientes solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las


tres disposiciones acusadas por encontrar que sí guardan conexidad con la materia
objeto de la Ley 2220 de 2022. En igual sentido se pronunció el Ministerio Público.

31. Como fue expuesto, la Sala debe definir si los artículos 72, 73 y 75 de la Ley
2220 de 2022 vulneran el principio de unidad de materia consagrado en los
artículos 158 y 169 de la Constitución Política al regular la mediación policial en la
ley que expidió el Estatuto de Conciliación y creó el Sistema Nacional de
Conciliación. Para ello, se seguirá la metodología acogida por la Corte en casos que
se juzga el cumplimiento del principio de unidad de materia 46. En este orden de
ideas, primero, se determinará el alcance material o núcleo temático de la Ley 2220
de 2022 y segundo, se verificará si, en atención a los criterios de conexidad causal,
temática, sistemática o teleológica existe un vínculo objetivo y coherente entre los
artículos 72, 73 y 75 demandados y el núcleo temático de la ley que los contiene.
Previo a este segundo paso se expondrá el contenido y alcance de los artículos
demandados.

Núcleo temático de la Ley 2220 de 2022

43 Ver Sentencias C-852 de 2005 y C-353 de 2017.


44 Sentencia C-896 de 2012.
45 Sentencia C-896 de 2012.
46 Sentencia C-152 de 2023.

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32. La Ley 2220 de 2022 “por medio de la cual se expide el Estatuto de


Conciliación y se dictan otras disposiciones” tiene por objeto, según su artículo 1°,
“expedir el Estatuto de Conciliación y crear el Sistema Nacional de Conciliación”.

33. La exposición de motivos del proyecto que se convirtió en el estatuto de


conciliación señaló que el objeto de la ley era integrar en un solo estatuto los
principios y aspectos sustanciales generales de la conciliación en derecho y en
equidad, regular la conciliación virtual, establecer reglas para la conciliación
gratuita, ampliar la conciliación como requisito de procedibilidad, entre otros
asuntos relacionados con esta materia. Adicionalmente, su propósito también fue el
de armonizar otras normas sobre mecanismos alternativos de solución de
conflictos, incluyendo el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.

34. En el contexto descrito, la ley incorpora previsiones relacionadas con las


generalidades de la conciliación, entre esas, sus clases; se establece quiénes pueden
ser conciliadores, los requisitos y su régimen disciplinario. Así mismo regula lo
relativo a la conciliación por notarios y centros de conciliación de notarías, los
centros de conciliación y el control, inspección y vigilancia de estos. También
define las reglas para la formación de conciliadores en derecho y para la judicatura
y práctica profesional en conciliación. En la citada ley se define el procedimiento
conciliatorio, la naturaleza del acta de conciliación y se regula la conciliación como
requisito de procedibilidad.

35. Además, esta ley tiene un título que se ocupa de las normas relativas a la
conciliación extrajudicial en materia policial con un capítulo único de modificación
de la Ley 1801 de 2016 en el cual están incluidas las normas demandadas. La Ley
2220 de 2022 también reguló lo relativo a la conciliación en equidad y a su vez se
fijaron normas especiales relativas a la conciliación extrajudicial y judicial en la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Finalmente, se creó el Sistema
Nacional de Conciliación. Como se ve, el núcleo temático de la ley también incluyó
la relación de la conciliación con otros mecanismos alternativos de solución de
conflictos como en este caso lo es la mediación.

36. En conclusión, el núcleo temático de la Ley 2220 de 2022 es la conciliación


en todas sus modalidades, los aspectos sustanciales y procesales de esta figura, así
como otros temas relacionados con mecanismos alternativos de solución de
conflictos dentro de los que se encuentra la armonización de la conciliación
extrajudicial policiva con la mediación policial.

Alcance y contenido de los artículos 72, 73 y 75 de la Ley 2220 de 2022

37. El artículo 72 demandado modificó el artículo 154 de la Ley 1801 de 2016.


Este establecía que la mediación es un instrumento que nace de la función policiva
con las características de comunitariedad y proximidad, en el cual la autoridad de
policía es un canal para que las personas resuelvan sus conflictos de forma
armónica. Con la modificación introducida en la Ley 2220 de 2022 se mantuvo lo
dispuesto en la anterior legislación con una precisión respecto de que lo que se

19
Expediente D-14887

resuelven en dichas instancias son los desacuerdos. Adicionalmente, se incluyeron


dos parágrafos. Uno procedimental en el que se prescribe que el acuerdo al que se
llegue en la mediación deberá quedar en una orden de comparendo cuando la
mediación ocurre en el lugar de los hechos que dieron origen al conflicto o en un
documento en el que conste lo actuado cuando el acuerdo se realice en una sala de
mediación policial. En el otro parágrafo se aclaró que el acuerdo de mediación no
configura requisito de procedibilidad.

38. Como se ve, en el precitado artículo se incluyó la definición de la


mediación policial y se aclaró que su objeto es resolver los desacuerdos entre las
partes. Asimismo, se mencionó que el acuerdo al que se llegue quedará en
comparendo o en un documento en el que conste todo lo actuado. Finalmente, en
este artículo se aclaró que la mediación no configura un requisito de procedibilidad.

39. Por su parte, el artículo 73 modificó el artículo 231 de la Ley 1801 de 2016.
El texto original del artículo disponía bajo el título “[m]ecanismos alternativos de
solución de desacuerdos y conflictos de convivencia” que “[l]os desacuerdos y los
conflictos relacionados con la convivencia pueden ser objeto de conciliación y de
mediación, sólo en relación con derechos renunciables y transigibles y cuando no
se trate de situaciones de violencia”. El nuevo texto establece, bajo el título
“[m]ecanismos alternativos de solución de conflictos de convivencia”, que los
conflictos -ya no los desacuerdos- relacionados con la convivencia pueden ser
objeto de conciliación o de mediación y especifica que ello puede ocurrir “cuando
los derechos de las partes en disputa sean de libre disposición, se encuentren dentro
del ámbito de la convivencia, no se trate de conductas delictivas o que sean
competencia de otras jurisdicciones”.

40. En suma, el artículo 73 de la Ley 2220 de 2022 incluyó los dos tipos de
mecanismos alternativos disponibles para la solución de conflictos de convivencia:
la conciliación y la mediación policiales y aclaró qué clase de conflictos pueden
resolverse en estas instancias. Así, en esta disposición el legislador delimitó el
alcance de la conciliación y de la mediación policial a través de la descripción de su
objeto y del señalamiento de los límites respecto de los asuntos en los cuales no es
posible hacer uso de ellos.

41. El artículo 75 de la Ley 2220 de 2022 modificó el artículo 233 de la Ley


1801 de 2016 que establecía que la mediación permitía que las personas en
conflicto de convivencia acudieran a un mediador para que las escuche y facilite
que estas encuentren una solución equitativa. También establecía que en caso de
realizarse un acuerdo se suscribiría un acta de mediación que haría tránsito a cosa
juzgada y prestaría mérito ejecutivo. La disposición incluía un parágrafo que
establecía la obligatoriedad de conciliar en los conflictos relacionados con la
protección de bienes inmuebles. Con la modificación introducida por el artículo 75
se retiró la mención del acta de mediación, así como de sus efectos y también se
retiró lo relacionado con la obligatoriedad de la conciliación en los procedimientos
relacionados con bienes inmuebles, con ello el legislador corrigió la ubicación de
esta última prescripción normativa, ya que dicha obligatoriedad es exigible pero

20
Expediente D-14887

respecto de la conciliación policial, por lo que fue ubicada en el artículo 233 de la


Ley 1801 de 201647, modificado por el artículo 74 de la Ley 2220 de 2022.

42. Finalmente, se evidencia que los tres artículos referenciados no alteraron


normas que regulen conductas que atenten contra la convivencia ciudadana ni las
medidas correctivas a imponer, sino que se trata de normas con contenido operativo
o procedimental respecto de la institución de la mediación policial.

Análisis de conexidad entre la Ley 2220 de 2022 y sus artículos 72, 73 y 75

43. En primer lugar, como se expuso en el aparte considerativo de esta sentencia,


resulta relevante analizar el trámite legislativo para analizar el principio de unidad
de materia, no con el objeto de juzgar el cumplimiento del principio de
consecutividad sino de verificar si las disposiciones enjuiciadas fueron incluidas de
forma oculta para anular el debate legislativo. Al respecto, es necesario mencionar
que desde la exposición de motivos el Ministerio de Justicia y del Derecho puso
especial énfasis en la necesidad de armonizar el Código Nacional de Convivencia y
Seguridad Ciudadana con el Estatuto de Conciliación 48. En concreto en la
exposición de motivos el ministro señaló que con el proyecto de ley se pretendía
ajustar la redacción de algunos artículos contenidos en ese Código. Lo mismo
ocurrió en el informe positivo de ponencia presentado por los senadores ponentes
en la comisión primera del Senado 49, en el que se destacó que con el proyecto de
ley se pretendía la modificación de algunas de las disposiciones contenidas en la
Ley 1801 de 2016 referidas a la conciliación y mediación policial con el fin de dar
claridad a su alcance. Esta misma exposición se incluyó en el informe de ponencia
para primer debate en la comisión primera de la Cámara 50 y en los informes para
segundo debate en las dos cámaras51.

44. Tanto los artículos 73 como 75 que modificaron los artículos 231 y 233 de la
Ley 1801 de 2016 hicieron parte del texto original radicado para surtir los debates
ante las comisiones primeras de cada cámara 52. Posteriormente estas disposiciones
tuvieron algunos ajustes en su redacción, con el objeto de hacer algunas
precisiones, pero su contenido material se mantuvo 53. Por otra parte, el artículo 72
que en su redacción final modificó el artículo 154 de la Ley 1801 de 2016 fue
incluido por la plenaria de la Cámara de Representantes 54 y luego acogido como

47 Artículo 232. Conciliación. La conciliación en materia de convivencia procederá ante la autoridad de policía que
conozca del caso, en cualquier etapa del trámite del procedimiento o en el momento en que se presente el conflicto
de convivencia.(…)
Parágrafo. En los procedimientos a que hace referencia el Título VII del Libro II, será obligatoria la
invitación a conciliar.
48 Gaceta del Congreso de la República No. 890 del 29 de julio de 2021. Páginas 25 y 26.
49 Gaceta del Congreso de la República No. 1150 del 2 de septiembre de 2021. Páginas 25 y 26.
50 Gaceta del Congreso de la República No. 305 del 18 de abril de 2022. Página 4.
51 Gacetas del Congreso de la República No. 1571 del 3 de noviembre de 2021. Página 3 y No.582 del 31
de mayo de 2022, página 10.
52 Gaceta del Congreso de la República No. 890 del 29 de julio de 2021. Página 15.
53 Gaceta del Congreso de la República No.582 del 31 de mayo de 2022, página 34.
54 Gaceta del Congreso de la República No.582 del 31 de mayo de 2022, página 34.

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texto definitivo después de la votación del informe de conciliación propuesto por la


comisión accidental creada para el efecto55.

45. Con lo anterior se verifica que objeto de las disposiciones demandadas, esto
es, la modificación de la Ley 1801 de 2016 respecto de la conciliación y la
mediación policial, no fue un asunto incluido de manera sorpresiva dentro del
trámite legislativo con el objeto de anular el debate democrático, lo cual hace que el
juicio de verificación de cumplimiento del principio de unidad de materia pueda ser
menos estricto.

46. Dicho esto, la Sala verifica que en este caso se cumplen todos los criterios
que ha usado la Corte para juzgar el cumplimiento de este principio en los
siguientes términos:

47. Para la Sala Plena existe conexidad temática por cuanto la Ley 2220 de 2022
tiene como objeto la conciliación en sus diversas modalidades, en ella se abordan
temas sustanciales y de fondo respecto de este medio alternativo de solución de
conflictos de carácter autocompositivo. La mediación policial es también un medio
alternativo al que acuden las partes para solucionar ellas mismas sus conflictos. En
ambos mecanismos las partes son quienes resuelven sus conflictos con la ayuda de
un tercero que en el caso de la mediación facilita el camino para encontrar una
solución a la controversia y que en el caso de la conciliación puede promover
fórmulas de arreglo que las partes pueden o no acoger. Adicionalmente, en el caso
de la conciliación el acuerdo al que se llegue hace tránsito a cosa juzgada, presta
mérito ejecutivo y constituye requisito de procedibilidad

48. Aunque es cierto, como lo alega el demandante, que la Ley 2220 de 2022 no
es una ley general sobre mecanismos alternativos de solución de conflictos, lo
cierto es que el núcleo temático de la ley también incluyó la relación de la
conciliación con otros mecanismos alternativos de solución de conflictos como en
este caso lo es la mediación. Adicionalmente, contrario a lo que alega el señor
Ramírez García, no es cierto que la ley solo trate sobre la conciliación como
requisito de procedibilidad de lo que se seguiría que, al no constituir la mediación
policial requisito de procedibilidad, rompería la unidad temática. La Ley 2220 de
2022, además de regular la conciliación como requisito de procedibilidad, también
regula, entre otras, la conciliación judicial y la conciliación en equidad. Sumado a
ello regula eventos en los cuales la conciliación extrajudicial no es requisito de
procedibilidad como ocurre en asuntos laborales56.

49. También existe una conexidad causal, en tanto las razones que llevaron a la
expedición del estatuto de conciliación, y en particular de los artículos
demandados, son comunes. En efecto, la Ley 2220 de 2022 buscó eliminar la
dispersión normativa y las falencias de redacción que generaban confusión en los
operadores jurídicos y judiciales. Dentro de ese propósito, la ley pretendió

55 Gacetas del Congreso de la República No. 642 y No. 643 del 7 de junio de 2022.
56 Artículo 67 de la Ley 2220 de 2022.

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armonizar las disposiciones de conciliación y mediación policial contenidas en el


Código Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana.

50. Por las mismas razones expuestas también se acredita la conexidad


teleológica ya que la finalidad de la expedición de la ley fue eliminar la dispersión
normativa y armonizar las figuras de la conciliación y la mediación policial con lo
dispuesto en el estatuto de conciliación para lo cual justamente se expidieron los
artículos 72, 73 y 75 demandados.

51. Por último, se acredita el cumplimiento de la conexidad sistemática. En


efecto las normas demandadas están ubicadas dentro de un título denominado
“normas especiales relativas a la conciliación extrajudicial en materia policiva” y a
su vez en un capítulo único que modifica la Ley 1801 de 2016. Dentro de este
capítulo se encuentran artículos como los 76 57 y 7758 que no fueron demandados, y
estos también incluyen prescripciones relacionadas con la mediación policial. Con
ello se demuestra que los artículos 72, 73 y 75 no son artículos aislados de la ley,
sino que hacen parte de un cuerpo organizado y coherente, dentro del cual el
legislador reguló lo relativo a la conciliación y a la mediación policial a través de
las modificaciones al Código Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana.

52. Por otra parte, y en particular en lo que se refiere al vínculo de carácter


metodológico, se evidencia que por motivos de técnica legislativa era lógico que en
la ley en la que se regula lo relativo a aspectos sustanciales y procesales de la
conciliación, dentro de la que se incluye la conciliación en materia policiva, se
hicieran las precisiones necesarias respecto de la mediación policial por, al menos,
dos razones. La primera es que tanto la conciliación policiva como la mediación
policial están contenidas en un mismo cuerpo normativo, el Código Nacional de
Convivencia y Seguridad Ciudadana. La segunda es que era necesario aclarar el rol
de la mediación policial respecto de la conciliación, por cuanto en el Código
original, como se expuso líneas arriba, se confundían en una misma norma aspectos
relacionados con una y otra figura.

53. En conclusión, en este caso se acreditó la existencia de conexidad temática,


causal, teleológica y sistemática entre los artículos 72, 73 y 75 demandados y la
Ley 2220 de 2022, por lo que con su expedición el Congreso de la República no
57 “Artículo 76. Modifíquese el artículo 234 de la Ley 1801 de 2016, el cual quedará así:
Artículo 234. Conciliadores y mediadores. Para efectos de la presente ley, además de las autoridades de policía,
pueden ser conciliadores o mediadores en el sector urbano o rural, los conciliadores reconocidos como tales por la
ley, siempre que su servicio sea gratuito.”
58 “Artículo 77. Adiciónese un artículo 234A en la ley 1801 de 2016, el cual quedará así:
Artículo 234A. Autoridades competentes para hacer exigibles las actas de conciliación y mediación. Serán
competentes para conocer los casos de incumplimiento a las actas suscritas en audiencias de conciliación y
mediación de conflictos de convivencia, los inspectores de policía o las autoridades de policía especiales en los casos
de su competencia a través del proceso verbal abreviado dispuesto en el artículo 233 de la Ley 1801.
De igual manera, las partes en conflicto podrán acudir al trámite del proceso del verbal abreviado, cuando habiendo
presentado la solicitud ante las autoridades facultadas por la ley para adelantar audiencia de mediación en asuntos de
convivencia, alguna de las partes no se haya presentado a la audiencia o cuando habiéndose presentado las partes y
adelantado la audiencia, no se haya llegado a un acuerdo, persistiendo el conflicto de convivencia.
Si como consecuencia de los acuerdos suscritos en las actas de mediación por las partes para solucionar el conflicto
de convivencia, se generan obligaciones que son competencia de otras jurisdicciones, las mismas, podrán ser
exigidas ante estas.”.

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desconoció el principio de unidad de materia y así se declarará en la parte


resolutiva de esta providencia.

Síntesis de la decisión

54. La Sala Plena se pronunció sobre el cargo por desconocimiento del principio
de unidad de materia propuesto por el señor Ramírez García en contra de los
artículos 72, 73 y 75 de la Ley 2220 de 2022. Luego de reiterar la jurisprudencia en
torno a este principio, la Sala adelantó un juicio de conexidad en el que concluyó
que entre los artículos demandados y la Ley 2220 de 2022 existe conexidad
temática, causal, teleológica y sistemática, por lo que en su expedición el Congreso
de la República respetó la unidad de materia.

V. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando


justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

ÚNICO. DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 72, 73 y 75 de la Ley 2220


de 2022 por el cargo de desconocimiento del principio de unidad de materia
contenido en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA


Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO


Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ


Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE


Magistrado

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JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR


Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO


Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA


Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER


Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS


Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ


Secretaria General

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