INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

DOCTORADO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

RVOE: 2006481

“LA ADMINISTRACIÓN DEL AGUA EN MÉXICO”

TESIS

QUE PARA OBTENER EL GRADO

DE DOCTOR EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

PRESENTA

KAMEL WADIH DAVID ATHIE FLORES

DIRECTOR: DOCTOR ROBERTO RIVES SÁNCHEZ

Ciudad de México Agosto 2016

 Sinodales

Dr. Mauricio Dussauge Laguna

Dr. Joaquín Mendoza Brik
Dra. Adriana Plasencia Díaz
Dr. José Antonio Rosique Cañas

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 DEDICATORIA

Con la mayor emoción y todo mi cariño,

para mi madre

AMPARO FLORES GALLARDO,

como tributo a sus 100 años de vida,

de los cuales ha dedicado a sus hijos la mayor parte, haciéndonos felices.

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 INDICE
INTRODUCCIÓN .................................................................................................. 6
Justificación ....................................................................................................... 6
Propósito de la investigación ............................................................................ 8
Metodología de investigación .......................................................................... 10
Planteamiento del problema ........................................................................... 11
Hipótesis de trabajo ........................................................................................ 15
Estructura de la obra ....................................................................................... 17

PRIMERA PARTE. MARCO TEÓRICO ................................................................. 24

Capítulo I El agua como recurso natural y su relación con la vida humana: El
objeto de estudio y el estudio del objeto. ............................................................ 24
1. El agua como fenómeno natural .............................................................. 24
2. Administración pública, agua y sociedad. ................................................ 30
3. Agua y economía ..................................................................................... 37
4. Agua: ¿mercado o Estado? ..................................................................... 45

SEGUNDA PARTE: ................................................................................................ 52

LA EXPERIENCIA HISTÓRICA EN LA ADMINISTRACIÓN DEL AGUA .............. 52
Capítulo II El contexto internacional .................................................................. 52
5. La antigüedad .......................................................................................... 52
5.1 Los romanos .................................................................................... 58
6. El Estado monárquico .............................................................................. 64
6.1 La experiencia británica .................................................................... 65
6.2 España. ............................................................................................. 68
7. El siglo XX ................................................................................................ 73
Capítulo III El contexto nacional ......................................................................... 82
8. El Estado hidráulico prehispánico ............................................................ 82
9. La Nueva España .................................................................................... 88
10. México en el siglo XIX: la continuidad colonial .................................... 98
10.1 El papel concesionario del Estado ................................................. 104
11. El Siglo XX. Los nuevos fines del Estado .......................................... 112
12. La irrigación para el desarrollo agrícola ............................................. 115
13. La Secretaría de Recursos Hidráulicos y las grandes obras ............. 119
14. El neoliberalismo y el nuevo papel rector del Estado ......................... 128

TERCERA PARTE: EL SIGLO XXI. ..................................................................... 138

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y AGUA EN EL MUNDO. .................................... 138
Capítulo IV. El contexto internacional ............................................................... 138
15. Situación actual y perspectivas de los recursos hídricos ................... 138
16. Modelos de administración del agua .................................................. 146
16.1 La experiencia europea .................................................................. 146
16.2 La experiencia Latinoamericana ..................................................... 155

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Capítulo V El Caso de México ......................................................................... 160
17. Situación actual y perspectivas de los recursos hídricos ................... 161
18. Desarrollo económico y agua ............................................................. 165
19. La administración institucional del agua ............................................. 174
20. Deficiencias en la resolución de conflictos del agua .......................... 203

Conclusiones, perspectivas y propuestas ........................................................ 205

Conclusiones ................................................................................................. 205
Perspectivas .................................................................................................. 233
Propuestas .................................................................................................... 240

ANEXOS ........................................................................................................... 259

I. Normatividad del agua desde 1910 hasta la ley de 2004 ...................... 259
II. Organigramas de la Comisión Nacional del Agua ................................. 268
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................. 270

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INTRODUCCIÓN

JUSTIFICACIÓN

Este trabajo es resultado de un esfuerzo realizado en dos planos, por un lado, como
tesis doctoral, bajo el plan de estudios del INAP. Por otro, destaca el interés que
siempre he tenido en estudiar el papel del gobierno y la administración pública con
relación al agua, interés que data de tiempo atrás, desde mi tierra Chihuahua, al
observar los periodos de sequía en ciertas regiones, y constatar diversos conflictos
sociales surgidos por el acceso al agua, pero sobre todo analizar los efectos que ha
tenido el tratado binacional México-Estados Unidos de 1944, en la disponibilidad de
agua para el Estado. Este interés cobró más fuerza durante mi desempeño como
funcionario de la Secretaría de la Presidencia, desde donde se autorizaban las
inversiones para infraestructura hidráulica a la Secretaría de Recursos Hidráulicos;
más tarde, me introduje con profundidad en el tema por la responsabilidad que me
dieron como diputado federal al ocupar la presidencia de la Comisión de Agua
Potable y Saneamiento, y finalmente como Director de la Comisión Nacional del
Agua del estado de Chihuahua. Estas son las consideraciones que justifican mi
interés en el tema.

Este trabajo, La administración del Agua en México, su conceptualización,

delimitación y estructuración, se fue precisando a la par de las lecciones del plan de
estudios, los grandes teóricos de la administración, los enfoques de políticas
públicas, el pensamiento jurídico, ello complementado con las observaciones
realizadas por el sínodo en los coloquios semestrales, que en conjunto fueron
aportando paso a paso el perfil definitivo a esta investigación. Un estudio puramente
teórico no tendría mayor sentido, tratándose de un recurso natural que es vital para
la vida del planeta y lo que en ella vive. Un diagnóstico del caso mexicano, basado
en la situación presente, que muestra escenarios de escasez y crisis de recursos
hídricos quedaría corto, dado el carácter global y los antecedentes de cómo se ha
utilizado el agua. Otra posibilidad era llevarlo a un punto de especialización, en
alguna de las áreas más críticas, como pueden ser los temas de potabilización,

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saneamiento, infraestructura, u otro similar, le daría un perfil técnico, o de ingeniería.
Otra posibilidad era analizar los aspectos económicos, su importancia para la
agricultura, industria, o bien el enfoque financiero, bajo los criterios de costo
beneficio, en cualquier caso, el tema seguiría abordándose parcialmente.
Desarrollar un enfoque sociológico, basado en aspectos culturales, considerando el
acceso al agua como parte de los derechos humanos, habida cuenta que existen
grupos de población con difícil acceso, que la carencia se asocia y/o es causa de
enfermedad y muerte; también derivaría en un enfoque parcial. Por si fuera poco, el
marco jurídico por sí mismo constituye otra posibilidad de enfoque, y dadas las
circunstancias actuales obligaría a llevar el trabajo a centrarlo en una nueva ley de
aguas nacionales, y ello es también sólo un aspecto dentro del amplio conjunto de
aristas que envuelve el agua.

Debido a la naturaleza misma que tiene la administración pública como disciplina

académica, es decir, considerando sus raíces de la Ciencia Política, sus relaciones
con el Derecho, la Economía, la Sociología, la Antropología y hasta la Psicología,
es que se constituyó como la alternativa más incluyente de todos los enfoques antes
descritos. Ello se debe a que el agua permea la vida humana, ya sea en lo individual,
familiar, comunitaria, regional, nacional o mundial. Son tan amplias y variadas las
relaciones del agua con la vida humana, en sus planos social, económico y político,
que hacen que las distintas esferas gubernamentales e instituciones de la
administración pública intervengan en ella. Prácticamente no hay área de la relación
Estado y sociedad, que no tenga vínculo con el agua.

Así definido el enfoque, y dado el difícil panorama que actualmente tiene el agua en
México, y el mundo, opté por llevar a cabo un trabajo que combinara, en una
correlación de equilibrio, la teoría y la práctica; la una sin la otra, no tiene sentido
para el suscrito.

Haciendo a un lado los trabajos científicos, propios de la física, química, biología, o

de una ciencia pura del agua, para entrar al campo de las ciencias sociales, es fácil
observar que, salvo el completo y ejemplar estudio de Frontino, en la antigua Roma,
y de algunos cuantos manuales municipales que datan de la Europa monárquica,

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los estudios sobre la administración del agua son escasos, comparados con la
importancia que tiene en la vida planetaria. La mayoría de los estudios sobre el agua
cobraron particular interés en el siglo XX, en gran medida por las presiones
derivadas de los problemas ambientales, contaminación, sustentabilidad,
disponibilidad y cambio climático. Hasta los años setenta eran relativamente
escasos, y en su mayoría elaborados con criterios parciales, referidos a un
municipio, una región, o un periodo histórico muy acotado y bajo enfoques de las
disciplinas jurídica, económica, antropológica, como son los casos de Luis Aboites
y Ángel Palerm. Obra destacable es aquella colección de disposiciones jurídicas
que fue dando testimonio de la evolución normativa de la legislación sobre el agua,
compilada por José Trinidad Lanz, en 1982.

Bajo el enfoque de la administración pública el número de trabajos se redujo

significativamente. Solo por citar unos cuantos casos: trabajos pioneros fueron
aquel volumen sobre la obra hidráulica que formó parte de la colección ‘México a
través de los Informes Presidenciales’ (1976) en que se recopilaron los distintos
fragmentos sobre el agua y obras hidráulicas, fueron refiriendo los presidentes de
la República ante el Congreso de la Unión. En los años noventa surgieron diversos
trabajos, casi todos en forma de artículos, escasos libros, analizando aspectos
parciales del tema vinculados al medio ambiente y contaminación del agua, o bien
presentando estudios de caso, orientados en gran medida con los criterios
gerencialistas, de políticas públicas, o del new public management. Siguieron las
obras institucionales de CONAGUA principalmente, en las que, si bien se ofrece un
panorama amplio, resulta limitado debido a la naturaleza misma del editor. Todos
ellos han sido de gran valía para esta investigación.

PROPÓSITO DE LA INVESTIGACIÓN

El propósito central de este trabajo se encamina a explicar el estudio, la formación

y naturaleza de la administración pública con relación al agua en México. Ello
supone un alto grado de complejidad por la naturaleza misma del agua, no es un
simple recurso, más allá de su importancia para la vida, es un proceso natural que

8
depende de diversos factores y que a lo largo del tiempo ha sufrido alteraciones que
al día de hoy aparece como un recurso en crisis. En consecuencia, se hace
imperativo mejorar la eficiencia institucional que se tiene actualmente, de cara al
futuro, cuyos pronósticos vislumbran crisis de disponibilidad, ¿estamos entonces
ante un problema de escasez, de sobredemanda o de qué tipo?

A diferencia del oro y el petróleo, recursos naturales que dependen de la cantidad

existente en la tierra, el agua se renueva en función del medio ambiente mundial,
se considera necesario observar cómo ha llegado a una situación, considerada a
nivel mundial, como crítica. Es por ello que se contextualiza el caso mexicano en la
experiencia mundial; razón por la cual este trabajo se introduce en la historia de la
administración del agua en las distintas épocas y países.

La administración del agua es una actividad que con el correr de los siglos, se ha
extendido a diferentes áreas y aspectos del quehacer humano, se encuentran
antecedentes en las diferentes etapas históricas, en cada una de las cuales, este
recurso ha tenido un papel esencial en la vida humana, ya sea en la organización
política, económica o social. Lejos de diluirse, sus antecedentes siguen presentes
en distintos aspectos de la vida contemporánea, son los que pueden explicar, en
cierta medida, los problemas actuales, y sobre esa base posibilitar propuestas para
un futuro menos crítico. Se trata de analizar la experiencia histórica, antigua y
reciente, para mejorar el futuro.

Este trabajo está dedicado esencialmente al análisis del papel que ha

desempeñado, y que tiene actualmente, la administración pública mexicana en el
manejo y cuidado de los recursos hídricos (mares, ríos, lagunas, acuíferos, etc.)
entendidos éstos en su amplia connotación, es decir como fenómeno hidrológico,
no como agua almacenada de duración infinita, sino que está en constante
movimiento y variación. Y es esto último, que el agua debe entenderse como un
recurso global, no solo nacional, lo que hace inevitable conocer la evolución de esa
relación, hombre y agua, y el papel gubernamental en ello.

Sin embargo para analizar el caso mexicano, lo mismo que podría ser el de otro
país, se debe considerar el contexto global, pues los recursos hídricos son tan

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cambiantes como los ciclos estacionales, como el viento, el calor o el frío, pues el
agua reacciona y se reacomoda ante cada cambio y estación climática. El ciclo
hidrológico se enmarca en los fenómenos naturales, que han ido cambiando
radicalmente en su comportamiento en los últimos siglos. El tiempo de la naturaleza
no es el mismo que el del hombre, por ello se acude en igual medida al horizonte
temporal y espacial, con los que se enmarca el caso mexicano.

METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN

Para abordar el tema fue necesario diferenciar dos planos de conocimiento y

análisis, en primer lugar, es imprescindible conocer la materia, es decir el agua
misma, no puede haber administración de determinado asunto o negocio de la vida
económica y social sin conocer esto último. Sólo conociendo la materia, trátese de
los recursos mineros, agrícolas, ganaderos, los valores bursátiles, el aire, o en este
caso, el agua, podemos llevar a cabo su administración, atender los problemas
sociales que se presentan con relación a ella, por lo que es necesario conocer las
propiedades, características principales del objeto de estudio. ¿Qué es el agua, cuál
su forma, cómo se produce, qué características tiene, cuánta se tiene, cuánta y cuál
se puede consumir, en dónde se encuentra, cuál es su importancia económica? Es
decir estamos ante el objeto de estudio.

Por otro lado, están los análisis, la sistematización, las categorías y conceptos que
surgen de las relaciones que se van dando entre el agua y la vida humana.
Corresponde a las ciencias sociales, económicas, políticas y administrativas,
diferenciar las condiciones, usos, controles, marcos de acción, que tiene cada una
de ellas, son relaciones propias y peculiares de cada ámbito, que aparentemente
se separan, pero que en realidad forman parte de todo un entramado, de la relación
Estado Sociedad a partir del agua. Este es un recurso que adquiere valores
diferentes cuando se relaciona con las distintas facetas de la vida humana, el agua
tiene distintos y múltiples usos, aplicaciones, correlaciones que pueden llevar a
enfoques y criterios diferentes. Para decirlo en palabras de Omar Guerrero (cfr. ‘la

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administración pública del Estado capitalista’), estamos frente al estudio del objeto,
diferente del objeto de estudio, es decir, agua y administración.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La idea principal que subyace en la investigación es el estudio y explicación de los

elementos del Estado (población, territorio, gobierno) a partir del agua. La población
requiere del agua para sus distintas necesidades y actividades; el territorio incluye
los recursos hídricos, en sus diferentes localizaciones, cantidades y calidades, toca
al gobierno, incluida la administración, procesar demandas, desarrollar obras,
proporcionar servicios, racionar suministros, resolver conflictos, incrementar la
oferta, dar respuesta a los problemas que derivan del uso, consumo necesario y
derroche, y otras cosas más. Esta interacción funcional de los elementos que así
dan vida al Estado, no ha sido la misma siempre, ha evolucionado y con el correr
del tiempo ha invertido los parámetros de la relación, es decir, hace uno, dos
milenios, la oferta superaba con creces a la demanda de agua, hoy es al revés, y
presagia crisis, conflicto social, presiones al régimen político administrativo.

El agua, en sus muy distintas manifestaciones, es un recurso y un ciclo natural de

una complejidad singular, y que difícilmente se podría encontrar en otros objetos de
estudio. Pese a la sencillez de su composición química, el agua es algo complejo,
sus propiedades trascienden sus elementos constitutivos y se definen por sus
interacciones, con el hombre y el planeta. El agua es un recurso de cierta fugacidad,
fluye a través de sus estados físicos, del espacio y tiempo, por entre los paisajes
locales y por la economía mundial. Heráclito decía que ‘nadie se baña dos veces en
las mismas aguas de un río.

Desde la antigüedad, el hombre ha establecido una estrecha relación con el agua,

gracias a ella se explica la evolución humana, el desarrollo económico, la evolución
política y poco se ha estimado el papel del agua en ello. De la recolección de frutos
se transita a las actividades agropecuarias, sobreviene el comercio, la industria, los
servicios. En cada una de ellas el agua ha estado presente, y a cada etapa

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corresponde una forma distinta de Estado y aparato administrativo, incluso de
relaciones entre la sociedad y la administración pública. A la par de ello, el agua
vive variaciones, en cantidad y calidad, a veces imperceptibles, pero en el horizonte
de largo plazo, ha llegado a situaciones críticas.

La relación que establece una sociedad con el agua se construye a lo largo del
tiempo, y en ocasiones el proceso lleva siglos, y el antecedente sigue siendo
presente, por más que se quiera relegar. Egipto o la Cuenca del Valle de México así
lo confirman. Cambian y hasta se derrumban los regímenes políticos, pero se
mantienen los sistemas hidráulicos. En las diferentes sociedades históricas, el agua
ha constituido un recurso estratégico para la estabilidad política de las comunidades
y de las naciones, por ello la intervención estatal, siempre ha estado presente.

El grado de intervención estatal y de participación social, ha sido cambiante a lo

largo de los siglos, de regulaciones simples y estructuras administrativas directas,
los países fueron pasando a esquemas cada vez más complejos, ello fue así porque
a lo largo de muchos siglos la disponibilidad de recursos, tierra, bosques, agua, fue
amplia, en la medida que el territorio fue colonizado en su totalidad, que no hubo
más territorios que repartir. Lo mismo egipcios, que babilonios, chinos introdujeron
medidas sobre el manejo del agua, eran medidas relativamente simples,
principalmente para regular la propiedad y el uso, sancionar el descuido.

En la medida que los pueblos forman imperios, como el romano, cuyo aparato
administrativo a base de directivos, oficiales, y una gama más amplia de operarios
del agua, debe atender aspectos tan diversos como captación, suministro, fraudes,
uso personal, uso público, contaminación, y muchos más. Ahí ya están ejemplos
claros de la administración del agua en gran escala. Ahí hay recomendaciones de
salud pública, que a los pocos siglos se olvidan y causan problemas sociales,
ejemplo de ello es la Edad Media, heredera de las grandes obras hidráulicas
dejadas por los romanos, entonces aparecen epidemias, enfermedades, pestes,
asociadas al agua y la contaminación de los ríos.

El caso de España es relevante, por un lado, por la influencia árabe en cuanto a la

introducción de tecnologías y métodos que perviven en la actualidad; y por otro, por

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ser la metrópoli de la Nueva España, en donde se aplicaron medidas sobre el agua
que subsistieron en gran parte hasta finales del siglo XIX, y unas cuantas todavía
existen. Sin bien es cierto que, en estricto sentido, la historia de México arranca en
1821, no se entiende cabalmente sin los antecedentes colonial y prehispánico, y, en
cuanto al agua, sin las aportaciones de árabes, romanos, griegos y otros pueblos.

La historia del agua es la de México, en la época prehispánica el agua de la Cuenca

del Valle de México sirvió para unificar a los pueblos asentados alrededor de ella.
La población participaba directamente en la administración del agua, numerosas
obras hidráulicas hay por doquier, para distintos usos, también grandes
preocupaciones como las inundaciones del Valle. En el periodo colonial, la
propiedad de los recursos naturales quedó en manos del rey, quien por medio de
las mercedes reales disponía la asignación del agua, y en muchos casos estuvieron
vigentes hasta principios del siglo veinte. Con la independencia, la acción
gubernativa y administrativa se enfocó a los servicios de limpia y agua potable, no
hubo construcción u obra hidráulica de relevancia; fue hasta finales del siglo XIX
que el gobierno federal empieza a reordenar el uso y propiedad del agua,
desplazando a entidades federativas y comunidades de su manejo.

Mientras eso sucedía en México, en el mundo del siglo XIX se prenden focos de
alerta en la salud pública por problemas en el uso y reúso del agua, la revolución
industrial tiene un papel relevante en ello. Historia diferente es la del siglo XX, el
crecimiento poblacional registró tasas nunca vistas y empezó a presionar sobre la
disponibilidad de recursos, especialmente agua. Los países, mediante sus
administraciones públicas, y en algunos casos con la participación del sector
privado, llevaron la tecnología a la construcción de canales, presas, centrales
hidroeléctricas de magnitudes sin precedentes. A estas alturas de la evolución
humana, el mundo se volvió un sistema político mundial cerrado, es decir lo que
sucede aquí afecta allá. Las nuevas alertas llegaron desde los años setenta sobre
contaminación ambiental, degradación de ecosistemas, estrés hídrico, a finales del
siglo XX el tema ya está en la agenda mundial.

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De alguna manera este tipo de evolución está presente en cada país, por supuesto
es el caso mexicano, y aun cuando hay muchas diferencias a lo largo de la evolución
histórica, hoy en día la interrelación hídrica entre los distintos países del mundo es
una realidad. Este es precisamente el contexto de la situación actual de los recursos
hídricos en México; no se podría entender la participación y relevancia de la
administración pública en materia de agua a partir de la Constitución de 1917, en
que la propiedad de tierras y aguas se atribuye a la Nación. A mayor precisión, la
propiedad originaria del suelo y subsuelo, así como de las aguas de los mares
territoriales, lagunas, ríos, arroyos y solo podrían hacerse concesiones de ellas por
el gobierno federal a los particulares o sociedades civiles. Con ello surgió el Estado
hidráulico, centrando la atención en el agua tanto como en la tierra, el reparto agrario
y la dotación de agua, y en todo caso ambos componentes, los elementos que guían
la política mexicana rural, desde el periodo revolucionario hasta el final de la
segunda guerra mundial.

Una nueva etapa se observa entre los años cuarenta hasta los sesenta, es el
desarrollo estabilizador, donde la agricultura subsidia a la industria; para la
administración estatal, el objetivo principal se orientó a desarrollar la oferta hídrica,
se construyeron un gran número de presas de almacenamiento, distritos de riego,
acueductos y sistemas de abastecimiento de agua. Se desarrollaron amplios
trabajos para la potabilización del agua y el saneamiento que imponía el crecimiento
urbano e industrial.

A partir de los años setenta, y sobre todo en las dos siguientes décadas, la política
y administración se orientaron a diseñar un programa nacional hidráulico que
orientara a la administración y la política pública; había que considerar una demanda
incrementada y dado el centralismo, se inició la desconcentración de funciones al
municipio. Es a partir de la década de los 80 del siglo XX, que da inicio el proceso
de transferencia o entrega de los sistemas de riego construidos y administrados por
el Estado, al conjunto de usuarios que se encuentran ubicados dentro del área de
beneficio de estos sistemas de riego. La responsabilidad de proveer el servicio de
agua potable, alcantarillado y saneamiento se transfirió en algunos casos a los

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municipios, en tanto que en otros a los organismos operadores manejados por los
Estados.

Una nueva etapa empieza en los noventa, desde la creación de la Comisión

Nacional del Agua (CONAGUA o CNA), como una institución que subsume a las
anteriores, ya que absorbe estructuras de las dependencias que se extinguían para
crear esta nueva organización. Es decir, la evolución administrativa que se da entre
1925 y 1990 es un tanto incremental, incluso asistémica, en ocasiones
incongruente, es un ir y venir de objetivos funcionales y estructuras administrativas.

En el transcurso del siglo XXI, se busca diseñar una nueva etapa enfocada por la
gestión integral de los recursos hídricos, bajo criterios de gobernanza, cooperación
global, sustentabilidad hídrica, para enfrentar los desafíos que impone el cambio
climático, la presión demográfica, por lo cual se recomienda introducir técnicas para
el tratamiento de aguas residuales, el reúso del agua, mayor control en la
extracción, modernización de las áreas de riego con sistemas ahorradores de agua
y el ordenamiento de acuíferos. Pese a ciertos avances, el desperdicio de agua en
los procesos sociales y económicos es evidente.

HIPÓTESIS DE TRABAJO

Siendo la administración pública la cara más externa del poder político, el contacto
directo e inmediato del Estado con la sociedad, y siendo el agua un recurso vital, la
relación que se ha dado entre ambas, administración pública y agua recorre
periodos de estabilidad y conflicto. Hoy día, ya se han manifestado diversos
conflictos entre los diferentes usos y usuarios del agua (agrícola, industrial, urbano,
rural, comunidades, municipios, estados, actores individuales y colectivos), debido
la creciente tendencia a la baja en cuanto a disponibilidad y acceso al agua, por lo
que para el futuro inmediato, de aquí al 2030, dichos conflictos se incrementarán y
pueden ser factor de inestabilidad político gubernamental. La escasez y
disponibilidad no solo dependen del ciclo hidrológico, si no también de formas y
procesos de administración y gobierno más eficaces.

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De continuar con la marcada tendencia de sobreexplotación irracional de aguas
subterráneas, las regiones agrícolas, que han prosperado en base a su
aprovechamiento, tenderán a colapsarse por la extracción irracional, intensiva y
fuera de control que ya está limitando el desarrollo económico y social, por la
decreciente disponibilidad hídrica y deterioro en su calidad. Lo mismo sucedería con
la industria y los servicios; ciudades verían frenado su crecimiento y deteriorado su
desarrollo social.

Actualmente se ha formado una corriente de opinión que sostiene que el estrés

hídrico involucra a la mayor parte de los países, incluido México, el cual tiende a
agravarse y derivar en situaciones de falta de agua en el suministro a la población.
En cambio existe otra serie de posturas, a las que se suman este trabajo,
consistente en que la escasez y reducción en la disponibilidad de agua por persona
se debe a factores que generan estrés hídrico, tales como el desmedido crecimiento
poblacional, el cambio climático, la contaminación, el derroche que se hace de ella
y la baja prioridad que los gobiernos le dan al tema del agua, sin embargo es
insoslayable que para enfrentar estos desafíos se necesita un modelo de
gobernanza y de un sistema administrativo más eficiente de los recursos hídricos.
Pero sin lugar a dudas, en donde hay agua, se encuentra vida; en donde escasea,
el hombre lucha para sobrevivir, entonces se enfrenta a la disyuntiva de emigrar o
almacenar. Si la escasez es por consideraciones políticas, o de ineficiencia
administrativa, resulta inevitable el conflicto social.

La organización y funcionamiento que caracteriza actualmente a la CNA, muestra

rasgos de eficiencia en el planteamiento de sus objetivos y planeación para el
mediano y largo plazo, es una dependencia que ha venido haciendo esfuerzos por
modernizar el sector hidráulico e hídrico en todos sus componentes, como son
grandes usuarios del agua, participación del sector privado, ha estado ejerciendo
control estricto en la sobreextracción de las aguas subterráneas y combatiendo la
corrupción que se da en este renglón; emitiendo decretos para actualizar los titulos
de concesión; se ha empeñado en avanzar en la gobernanza del agua con un
programa nacional hídrico y planteamientos de gran calado para sostener el

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crecimiento económico y el desarrollo urbano que demanda el país, sin embargo se
requieren medidas y decisiones de alto nivel que logren fortalecer la estructura
institucional con un marco jurídico acorde a las nuevas realidades que vive el país
y el mundo, en materia hídrica. Esto es el objeto principal de la tesis que se presenta.

ESTRUCTURA DE LA OBRA

El trabajo se divide en tres partes y una sección especial que incluye conclusiones,
perspectivas y propuestas. En la primera de ellas se expone el marco teórico;
empezando por identificar el objeto de estudio, el agua considerada desde el punto
de vista de su naturaleza, sus propiedades, su proceso de formación y renovación,
como fuente inacabable, pero considerada en su proceso o ciclo hidrológico, y su
importancia en la geografía de los recursos. Se precisa el significado de algunos
términos que se utilizan a lo largo de esta investigación tales como cuenca
hidrográfica, acuíferos, tipos de agua.

Enseguida, se describen las relaciones que tiene el agua con la vida humana, el
papel de la administración pública, la intervención estatal, los vínculos del agua con
la vida social y económica. En este apartado se refiere la importancia que tiene
conocer plenamente el objeto de estudio dado que, una vez que es materia y campo
de la administración pública, resulta una tarea compleja por las múltiples aristas que
tiene las relaciones del agua en la vida humana, social y económica.

En la segunda parte, dividida en dos grandes apartados, el contexto internacional y

el nacional. En el primero de ellos, se describe la experiencia que, en administración
del agua, se ha tenido en diferentes países y épocas, a fin de observar la
importancia del pasado en el futuro del agua, se podrá observar la capacidad de
olvido que llegan a tener los pueblos, respecto al uso, ventajas y cuidados del agua,
a manera de ejemplo, en la época romana se recomendaba conducir el agua en
ductos o recipientes de cerámica, no de plomo porque era nocivo para la salud,
apenas llegó la edad media y se volvió a las tuberías de plomo. Como la experiencia
romana fue la herencia de otros pueblos, y sus técnicas, en ocasiones aunadas a
otras más experiencias, como las árabes y persas, subsisten hasta nuestros días.

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No se podría dejar de lado el saber humano en materia de almacenamiento de agua,
las obras hidráulicas que desde la antigüedad siguen sirviendo, con nuevas
tecnologías, a los pueblos de hoy día. Sin embargo, en la medida que aumenta la
población, y con ello la demanda, a la vez que se diversifica el uso del agua, se
generan problemas como el abasto, el vertido de desechos, la contaminación, la
sobreexplotación de los recursos hídricos, por lo que se hace necesaria una mayor
presencia estatal, ya sea a través de políticas públicas (subsidios, créditos, reparto,
incentivos o cargas fiscales etc), de obras públicas (presas, embalses, drenajes,
etc), medidas sanitarias y de control de la calidad del agua, lo que en conjunto
supone aparatos administrativos y marcos jurídicos. En el segundo apartado se
explica la evolución del caso mexicano, a partir de raíces prehispánicas, dado que
al día de hoy subsisten ciertas formas y vestigios de la organización y administración
hidráulica, por citar solo un ejemplo, las obras de desagüe del Valle de México. En
esta parte se traza la evolución que se tiene en el país, hasta el final del siglo XX.

La tercera parte se dedica al análisis de la situación actual, a manera de diagnóstico

de los principales aspectos y medidas que asumen los distintos países en materia
de agua. Aunque se hace referencia al contexto internacional, el peso de esta parte
se centra en el caso mexicano, empezando por identificar cuál es la disponibilidad,
uso en distintos aspectos de la vida cotidiana, importancia para la economía, y
renglón aparte notas sobre el panorama institucional de hoy día, el marco jurídico,
la organización administrativa que ha adquirido rasgos de complejidad, procesos
extensos, centralización de competencias, altos costos de operación, demanda de
amplios recursos para inversión en obras de mantenimiento y obras nuevas, entre
otros aspectos.

Finalmente un capítulo de conclusiones, perspectivas y propuestas, imaginando

escenarios de futuro, que afectarían por supuesto a México, pero también al mundo,
ya que actualmente los efectos son globales, vivimos en una especie de sistema
político cerrado de manera que lo que ocurre allá incide acá.

Como nota al margen, pero de suyo importante, se destaca que en los últimos años
se ha utilizado el término de gestión, gerencia, management (para no traducirlo

18
como manejo, siguiendo la conseja del Dr. Omar Guerrero), ordenación, regulación.
En esta investigación se optó por el título de “La Administración del Agua en México”
ya que me parece ser una categoría teórica más incluyente y consistente,
demostrado ello a través de los siglos y no las décadas. La administración pública
es tan antigua como el Estado mismo.

La administración pública ya como categoría de análisis, o como realidad dentro del

aparato estatal, es por demás incluyente, en ella caben perfectamente los criterios
de función pública, gestión pública y servicio público. Mientras la primera de estas
tres se entiende como las diferentes funciones que realiza el Estado por órganos de
poder autónomos (legislativo, ejecutivo y judicial) es una función netamente
institucional acorde a las atribuciones del Estado en una etapa histórica concreta.
En cambio, la gestión, atiende más al desempeño que tiene cada persona en el
cumplimiento de sus facultades de ley, es un tanto aquel dicho de que ‘el hábito no
hace el monje’, hasta cierto punto depende de las capacidades, habilidades,
preparación, del servidor público. El servicio público va más ligado al régimen de
responsabilidades, civiles, penales, administrativas, políticas, se acerca más al
ámbito jurídico laboral.

En la gestión pública, difícilmente caben los demás categorías y renglones de la

administración. Por ello preferí este término al otro. La gestión del agua, como se
usa actualmente me parece más limitado. La administración pública me remite de
inmediato a la noción estatal, al poder político, a los recursos públicos, al interés
general, a la dirección, dominio y control, dentro del orden de poder del Estado.

Por administración pública, entiendo la cara más externa del poder político, en cuyo
trasfondo subyace la relación Estado Sociedad. El médico, el maestro, el policía, el
empleado de ventanilla, el operario de las cajas de agua, el ingeniero de las presas
hidráulicas, el oficial administrativo que autoriza la concesión de agua, son entre
muchos más, el vínculo directo e inmediato de los habitantes con la administración,
el gobierno y el Estado.

19
Asimismo, en esta investigación se utilizan algunas palabras que pudieran parecer
simples términos y en realidad son categorías teóricas de análisis necesarias para
encuadrar el tema de estudio. Estado, gobierno, pueblo, nación.

Por disposición constitucional, desde 1917, la propiedad de tierras y aguas

corresponde originariamente a la Nación. Aquí un primer punto a resaltar, no se
establece que al pueblo, sino a la nación, aclaro: el pueblo es una categoría jurídico
política electoral, ya que a él corresponde la soberanía y solo él puede modificar la
forma de gobierno; Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para
beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o
modificar la forma de su gobierno, esto es solo posible mediante el ejercicio de
derechos políticos, léase el voto (art. 39 constitucional). En cambio el art. 27
dispone: La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del
territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación. La NACIÓN es un
conjunto social más amplio que por supuesto incluye a los ciudadanos, los mayores
de edad, pero también a los menores, a los extranjeros que radican en el país. Nos
remite a las nociones de nacionalidad, nacionalismo, símbolos patrios, valores
culturales comunes.

No sobraría referirme a otros dos términos de uso frecuente en este trabajo, Estado
y Gobierno. Sobre la idea del ESTADO existe una inmensidad de estudios y
reflexiones en disciplinas diversas, entre ellas el derecho, la ciencia jurídica, la
ciencia política, la sociología política, la administración pública, la filosofía política.
Ante todo representa un proceso para construir un orden y sistema de poder. Lugar
común es el reconocimiento de sus elementos constitutivos: población, territorio,
gobierno.

El Estado es una ordenación de la conducta recíproca humana, afirma Kelsen, en

base a un sistema de normas, preceptos. Las normas no expresan lo que acontece
y tiene que acontecer forzosamente sin excepción, sino que determinan lo que debe
acontecer, aunque de hecho no siempre acontezca (el deber ser). No se puede
entender la esencia del Estado sino pensando en que del mismo emanan deberes
que obligan a los hombres a una conducta recíproca determinada, en tanto que

20
permanecen dentro de la sociedad política. La voluntad del Estado es algo distinto
de la voluntad de los hombres que le están sometidos, es algo más que la suma de
estas voluntades, está por encima de ellos.

El orden estatal se diferencia ante todo de los demás órdenes sociales en que es
coactivo, ordena una coacción (la pena y la ejecución forzada). El fin de esta
amenaza coactiva es provocar una conducta en los hombres que haga innecesaria
la coacción. Conforme a este fin los hombres deben comportarse de tal modo que
su conducta no constituya el supuesto para que se produzca la consecuencia
coactiva. De lo dicho se deduce que el aparato coactivo, al que se suele hacer
referencia para caracterizar al Estado, es idéntico al orden jurídico. Las normas que
forman el orden estatal son las jurídicas.

En cambio, para la ciencia política, el análisis debe partir de la ciencia del poder, no
de la teoría del Estado, ya que es en el Estado en donde se da la unidad del poder.
Este enfoque se centra en el poder, en la autoridad, sus distintas facetas como base
para el análisis del Estado.

Si se estudia de forma comparativa el poder en todos los grupos humanos, se

podrán descubrir las diferencias eventuales de naturaleza entre el poder en el
Estado y el poder en los otros grupos. De ahí que Duverger distingue entre poder
(propio del Estado, es el poder político), y poderío, que puede existir en otros grupos
humanos que pueden ejercer coacción material sobre grupos de personas, pero sin
el respaldo que tiene en sí y para sí el Estado.

Aspecto relevante son los ATRIBUTOS DEL ESTADO, empezando por la SOBERANÍA, la
potestad suprema, indivisible e inalienable, que hace que sobre el poder del Estado
no puede haber otro poder, por ello es que el poder no se comparte, a riesgo de
debilitar al Estado mismo. La soberanía se reconoce en los planos nacional e
internacional, ya que el Estado debe reafirmarse sobre otras potencias e intereses
externos, y sobre los grupos internos. Otro atributo del Estado es el que detenta EL
MONOPOLIO DEL USO LEGÍTIMO DE LA FUERZA, es decir el apoyo que tiene en la
organización gubernamental y su capacidad de coacción respaldada por las fuerzas

21
armadas, militares (el ejército y marina) y civiles (los distintos tipos de policía), el
sistema de justicia penal, incluyendo el sistema penitenciario, principalmente.

En cuanto a los FINES DEL ESTADO, es posible observar que cualquier Estado, pasado
o presente, ha tenido, y tiene, dos fines principales para con la sociedad que lo
forma: darle SEGURIDAD Y JUSTICIA, a cambio de ello la población debe entregar sus
contribuciones, mismas que van a formar los recursos públicos y el presupuesto de
egresos de un país.

En cuanto a las ATRIBUCIONES DEL ESTADO, los tratadistas coinciden en señalar que
la actividad del Estado es, en términos generales, el conjunto de actos materiales y
jurídicos, operaciones y tareas que realiza, en virtud de las atribuciones que la
legislación positiva le otorga. Siendo las atribuciones medios para alcanzar
determinados fines, resulta natural que el número y extensión de aquellas varíen al
variar éstos, sin embargo, se puede afirmar que en términos generales son las
siguientes: a) atribuciones de mando, de policía o de coacción, incluyendo todos los
actos necesarios para el mantenimiento y protección del Estado y de la seguridad,
la salubridad y el orden público. Estas eran las actividades típicas del siglo XIX. b)
atribuciones para regular las actividades económicas de los particulares. c)
atribuciones para crear servicios públicos. d) atribuciones para intervenir mediante
gestión directa en la vida económica, social, cultural y asistencial del país, las que
se fueron incorporando a la agenda de actividades del Estado en la medida que la
evolución social y económica así lo fueron requiriendo.1

Como consecuencia de las atribuciones se tiene las FUNCIONES DEL ESTADO, es decir
el contenido de la actividad del Estado; qué es lo que el Estado puede o debe hacer.
La atribución abarca la actividad del Estado; la función, el medio de realizarla, es la
forma de la actividad del Estado, la forma en que se ejercen las atribuciones, siendo
éstas, hoy en día, legislativa, ejecutiva y judicial.

1
Véase, García Pelayo, Manuel, Las transformaciones del Estado contemporáneo, capítulo 1, Alianza
Universidad, Madrid 1977. Fraga Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México 1976.

22
A lo largo de la historia se han organizado y desarrollado distintas formas de Estado
y de gobierno en cada una de las sociedades históricas. Siguiendo a Paolo
Biscaretti, podemos precisar que LAS FORMAS DE ESTADO están determinadas por la
posición recíproca en la cual se encuentra el gobierno, el pueblo y el territorio. La
FORMA DE GOBIERNO está determinada por la posición que ocupan entre sí los
diversos órganos constitucionales del Estado. Dentro de la clasificación de las
formas de Estado se tienen dos enfoques: el político, que hace referencia a los
sistemas políticos, pasados y/o presentes; y el jurídico, referido a la estructura
interna del poder estatal. Ambos puntos de vista se complementan, y sirven de
referente a los pilares propios de la comunidad, la economía y la sociedad, de la
nación.2

Una vez que se ha conjuntado la voluntad general de un pueblo, formado el pacto

social y en consecuencia, logrando la unificación política de la sociedad en el
Estado, deviene LA FORMA EN CÓMO SE EJERCE ESE PODER ESTATAL, ES DECIR EN CÓMO
SE ORGANIZA EL GOBIERNO. Si el ejercicio del poder recae en una persona, en pocas,
o muchas, y por otro lado, si lo ejercen bien o mal, entonces tenemos las formas de
monarquía versus tiranía, aristocracia versus oligarquía, y de democracia versus
oclocracia. Con el devenir histórico, Polibio, Maquiavelo, Bodino, Hobbes, Locke,
Montesquieu fueron agregando otros ingredientes que ampliaron las posibilidades
de formas de gobierno.

En nuestro caso, el artículo 49 constitucional es muy claro al señalar que: El

supremo poder de la federación se divide para su ejercicio en legislativo, ejecutivo
y judicial. Aquí el quid del punto. El poder no se divide, la unidad del poder se
mantiene en el Estado frente a otros grupos y organizaciones, lo que se divide es el
ejercicio del poder estatal, y se ejerce por uno, pocos o muchos (monarquía,
aristocracia, democracia).

Hecha esta diferenciación pasemos al desarrollo de la investigación.

2
Biscaretti di Ruffia, Paolo, Derecho constitucional, Editorial Tecnos, Madrid 1984. p. 233.

23
PRIMERA PARTE. MARCO TEÓRICO
CAPÍTULO I EL AGUA COMO RECURSO NATURAL Y SU RELACIÓN CON LA VIDA HUMANA: EL
OBJETO DE ESTUDIO Y EL ESTUDIO DEL OBJETO.

1. EL AGUA COMO FENÓMENO NATURAL

Resulta difícil encontrar otro recurso con tantas propiedades y usos como tiene el
agua; tan habituados estamos a ella, al tomar un vaso de agua, al uso doméstico,
en la industria, o en tantas actividades, que pareciera un simple recurso natural
inagotable. Por lo general se nos olvida que en realidad se trata de un proceso que
recorre varias etapas, y se manifiesta en los tres estados de la materia: sólido,
(hielo), líquido (agua en distintas calidades) y gaseoso (vapor, niebla y nubes),
todos determinantes para la vida humana y planetaria.
El agua cubre el 71% de la superficie terrestre; de ésta, el 97% es salada y se
encuentra principalmente en los océanos y mares, el 3% restante es dulce y de ella
el 1% se halla en estado líquido; el resto se encuentra en estado sólido, en los
casquetes polares. El agua dulce se encuentra en humedales y subterráneamente
en los acuíferos o reservorios subterráneos.3
El agua es un recurso renovable que siempre está en movimiento y ello hace que
se constituya en un proceso cotidiano, es un ciclo hidrológico en el que intervienen
varios factores y elementos. Agua, viento, clima, naturaleza geográfica, sol, luna, se
conjugan y actúan como una bomba natural que lleva el agua de los océanos a la
tierra, y de ésta, regresa al mar. El agua se transforma continua y
permanentemente, por medio del calor solar y del clima en sus distintas
manifestaciones. La energía solar, al calentar el agua hace que se evapore,
especialmente la de los océanos, y grandes depósitos, como ríos, lagos etc., ésta
se evapora y condensa en el aire, para formar nubes que se precipitan de regreso
en forma de lluvia, nieve, niebla. Al llegar a la tierra, parte del agua corre hacia el

3
Shiklomanov Igor “World fresh water resources”, en Gleick Peter, Water in crisis, Pacific Institute for Studies
in Developement, Environment and Security. Stockholm Environment Institute, Oxford University Press, New
York 1993, p.13.

24
interior, al subsuelo, creando las reservas subterráneas; otra parte, llega a los ríos
y demás depósitos, y empieza su regreso a los océanos; en ese trayecto, se va
filtrando en las capas interiores de la tierra y se convierte en humedad, o en agua
de superficie. En este proceso ocurre un traslado de agua de los océanos a la tierra
vía la evapotranspiración, ya que llueve menos en el mar que la que se evapora de
los mismos. De hecho, la mayor parte del agua potable proviene de la evaporación
de la superficie de los océanos (otra parte de menor cuantía viene de la tierra,
montañas), pero también la mayor parte de la precipitación -cerca del 80%- vuelve
a su origen marino y el otro 20% se queda en la tierra. La diferencia entre la
precipitación que ocurre en la tierra y la evaporación que se produce en la misma
constituye la recarga de agua subterránea y de superficie; es decir, si anualmente
caen 119,000 km3 y se evaporan 72,000 km3, queda un saldo positivo de recarga
de 47,000 km3.4

“Los tiempos de este ciclo también varían. Por ejemplo, una molécula de agua en la
atmósfera tiene lo que se llama un ‘tiempo de residencia’ de ocho días antes de
reciclarse. En cambio, el tiempo de residencia en acuíferos profundos, o en los
grandes glaciares, puede prolongarse por cientos, miles, e incluso cientos de miles
de años. Cuando los hombres utilizan el agua, de tal manera que exceden los ritmos
naturales de renovación, generan un uso no sostenible.”5
En el mapa que se presenta más adelante, se puede apreciar gráficamente el ciclo
hidrológico, que como fenómeno natural es materia de la administración pública
para los fines de administrar, suministrar, racionar agua a la población.

Igor Shiklomanov ha calculado que existen alrededor de 1,400 millones km3 de agua
en el planeta, en sus tres formas; se encuentra en los océanos, glaciares, acuíferos
subterráneos, ríos y lagos. Del total de agua, el 96.5% se encuentra en los océanos.
Para dar idea del volumen, sugiere que si esa cantidad de agua se extendiera por

4
Shiklomanov Igor A. The water cycle, Archive of world water resources and world water use. Global water data
files. State Hidrological Institute, St Petersburg, Rusia 1998. p 14.
5
Perló Cohen Manuel, El futuro del agua en México, Banobras, México 2001. p 36.

25
toda la superficie del planeta, lo cubriría con una capa acuosa de 2.7 kilómetros de
grosor.6

Fuente: U.S Geological Survey

En realidad se trata de estimaciones, ya que no ha sido posible precisar cuánto hielo

está acumulado en las profundidades de las llamadas permafrost, o cuánto líquido
hay en los pantanos, más aún, la porción de agua contenida en el manto magmático,
localizado en las capas profundas de la Tierra, todo ello menos posible de cuantificar
con los grandes cambios que están ocurriendo en esas regiones en los últimos
años.

Del total de agua en el planeta, solo el 2.5%, son de agua fresca, la mayoría se

6
Shiklomanov Igor A. Archive of world water resources and world water use. Op cit

26
encuentra en forma de hielo permanente, o de nieve en los casquetes polares, la
Antártida y Groenlandia, o en los acuíferos profundos. Las principales fuentes de
agua para uso humano se localizan en lagos, ríos y cuencas hidrológicas
relativamente superficiales. La porción utilizable de estas fuentes se ha estimado en
cerca de 200,000 km3, es decir menos del 1% de toda el agua dulce existente y una
centésima del uno por ciento del total de agua disponible en el planeta, mucha de
la cual se ubica muy lejos de las poblaciones.
Debido a la geografía, orografía e hidrografía del planeta, así como a la naturaleza
de la atmósfera, a la superficie de la tierra y a los flujos de energía, la distribución
de agua fresca en el mundo varía considerablemente en tiempo y lugar, de ahí que
algunos sitios reciben enormes cantidades, en tanto que otros son extremadamente
secos. Mientras algunos países tienen una condición geográfica insular, otros son
desérticos, y sobre esos extremos se tiene diversos casos.
Existe tres grandes tipos de agua: salina, salobre y dulce. La primera, tiene un alto
contenido de sales minerales (sodio, cloruro, sulfatos, magnesio y otras sustancias);
la segunda, contiene sales, aunque en una proporción mucho menor; la tercera,
llamada dulce, no porque contenga azúcares, sino por oposición a las otras,
contiene sales en mínimas proporciones, y es la utilizada como fuente de vida,
proviene principalmente de la lluvia.

El agua salina, la de océanos, mares y algunas aguas saladas subterráneas,

constituye aproximadamente un 96.5% del agua disponible en el planeta, el agua
salobre se presenta el algunos lagos con 1%, y el agua dulce es el 2.5% restante,
conformada por cuerpos de agua que fluyen por la superficie continental (ríos), se
depositan en diferentes depresiones continentales (lagos y lagunas), se infiltran
debajo de la corteza terrestre (acuíferos), y otro tanto se solidifica, dando lugar a los
casquetes polares (glaciares, icebergs, hielo, nieve). Este tipo de agua no es tan
abundante, a tal punto que se le considera un recurso finito.7

Los lagos contienen alrededor del 87% del total de agua dulce superficial,
incluyendo 29 % en los Grandes Lagos de África, 20 % en el Lago Baikal de Rusia,

7
Where is Earth's water?, United States Geological Survey. http://water.usgs.gov

27
21 % en los Grandes Lagos de Norteamérica, y 14 % en otros lagos. Los pantanos
contienen la mayor parte del resto de las aguas superficiales, y los ríos sólo tienen
una pequeña cantidad, especialmente el Amazonas, en Brasil. La atmósfera solo
contiene 0,04 % de agua. En las zonas sin agua dulce superficial, el agua dulce,
derivada de las precipitaciones, puede, debido a su menor densidad, superponerse
a las aguas subterráneas salinas en lentes o capas. La mayor parte del agua dulce
del planeta está congelada en las capas de hielo, polos norte y sur, Ártico y
Antártida. Los desiertos, pese a breves oasis, están sin agua dulce.8

Las aguas subterráneas, como indica su nombre, están bajo la superficie terrestre.
Se encuentran en el interior de poros, entre partículas sedimentarias y en las fisuras
de las rocas más sólidas; la mayor parte de los yacimientos están a poca
profundidad y desempeñan un papel discreto, pero constante dentro del ciclo
hidrológico. El agua subterránea representa casi un tercio del 1% del agua de la
Tierra, es decir, unas 20 veces más que el total de las aguas superficiales de todos
los continentes e islas. El agua subterránea es de esencial importancia para la vida
humana, porque supone la mayor reserva de agua potable en las regiones
habitadas por los seres humanos. El agua subterránea, puede aparecer en la
superficie en forma de manantiales, o puede ser extraída mediante pozos. En
tiempos de sequía, puede servir para mantener el flujo de agua superficial, pero
incluso, cuando no hay tal sequía, el agua subterránea es preferible porque la
probabilidad de estar contaminada, por residuos o microorganismos, es menor.9

La movilidad del agua subterránea depende del tipo de rocas subterráneas

existentes en cada lugar. Las capas permeables saturadas, capaces de aportar un
suministro útil de agua, son conocidas como acuíferos. Un acuífero es una
formación geológica que contiene o puede contener agua en sus poros y huecos.
Los acuíferos consisten en materiales de roca porosa o suelo (arena, grava o
materiales rocosos), dentro y a través de los cuales el agua se acumula y fluye. La

8
Ibid
9
Ordoñez Gálvez Juan Julio, Aguas subterráneas-acuíferos, Sociedad Geográfica Real de Lima y Global Water
Partnership, Perú, 2011, p 9-10. Bellino, Norberto O. Aguas subterráneas. Conocimiento y explotación. Instituto
de Ingeniería Sanitaria. Facultad de Ingeniería. Universidad de Buenos Aires.

28
humedad producida por la lluvia o la nieve que escapa a la evaporación forma
corrientes de agua superficial o se filtra en el suelo. El agua del suelo que no es
absorbida por las plantas se sigue filtrando hacia abajo hasta que llega a la zona
saturada de agua.

El agua de los acuíferos se conoce con el nombre de agua freática o subterránea.

Estos depósitos pueden aprovecharse económicamente para fines humanos
cuando están cerca de la superficie, pueden bombearse sin grandes costos10, y
son de buena calidad. Los acuíferos son diversos tanto por su naturaleza como
extensión, de ahí que, la cantidad, calidad y facilidad de extracción del agua sólo
pueden determinarse con precisión tras una extensa exploración. La geología
subterránea varía mucho, y levantar mapas de ella es costoso. Los acuíferos
pueden estar a piel de tierra o tener cientos de metros de profundidad; algunos están
muy focalizados, mientras que otros abarcan cientos de kilómetros.11

En comparación con el agua de superficie, las aguas freáticas se desplazan con

mayor lentitud, en ciertos casos, sólo algunos metros por año. Aunque los acuíferos
hayan acumulado agua por miles de años, los modernos instrumentos de bombeo
pueden vaciarlos con gran rapidez y afectar la tasa de recarga natural. Asimismo,
es posible desviar agua de superficie para recargar artificialmente un acuífero ya
existente, con miras a utilizarlo en el futuro. En zonas permeables, la capa
superficial del área de saturación de agua se llama nivel freático. Cuando en lugares
muy poblados, o zonas áridas muy irrigadas, se extrae agua del subsuelo con
rapidez, el nivel freático tiene el riesgo de descender al punto que sea imposible
acceder a él.

Una cuenca hidrográfica es una región geográfica que está delimitada por la línea
de las cumbres, también llamada divisoria de aguas, se caracteriza por estar
conformada por un sistema hídrico, que conduce sus aguas a un río principal, a un
río muy grande, a un lago, o al mar. Una cuenca hidrográfica y una cuenca

10
Actualmente por el abuso de sobreextracción se están abatiendo los acuíferos y los costos de energía para
bombear son onerosos.
11
McKnight Tom y Hess Darrel, Physical Geography, Pearson Prentice Hall, USA 2005.

29
hidrológica se diferencian en que la cuenca hidrográfica se refiere exclusivamente
a las aguas superficiales, mientras que la cuenca hidrológica incluye las aguas
subterráneas (acuíferos). En fechas recientes se están utilizando con fines
administrativos, para dividir el territorio por cuencas hidrográficas.12
Como nota un tanto marginal, pero de suyo importante, es la existencia de aguas
de manantial que contienen diversas sales minerales, o gases, y que se han
empleado con fines curativos desde la antigüedad.

Hasta aquí se han referido algunos aspectos, tratando de ser breves, sobre el agua,
como recurso natural, ciclo hidrológico, disponibilidad geográfica y otros rasgos
más, que constituyen la materia que en determinado momento es campo de la
administración pública. Me parece que si no se tiene conocimiento de ello la toma
de decisiones sobre los recursos hídricos, puede tener deficiencias, altos costos e
impactos sociales negativos.

2. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, AGUA Y SOCIEDAD.

El estudio del agua tiene muchos enfoques, aristas, paradojas, antecedentes. Todos
y cada uno de ellos han perseguido propósitos diferentes, para acercarse así a las
diferentes relaciones que tiene el agua con los distintos aspectos de la vida, ya en
el plano de lo individual, familiar, o comunitario, ya en el plano de la política,
economía, o sociedad; cada uno de estos aspectos y planos se significan por el uso
que hace el hombre del agua.

En primer lugar, sabido es que alrededor de tres cuartas partes de nuestro cerebro
están constituidas por agua y gracias a ella, ocurren las transmisiones
electroquímicas de nuestro organismo, que además se transporta los nutrientes,
ayuda a regular la temperatura del cuerpo; la pérdida de un 20% de agua del cuerpo
puede causar la muerte, y también se podría morir si no se da agua al organismo.
Esto sin lugar a dudas son razones suficientes para que hoy en día se le considere
como un derecho humano. En adición a ello, la flora y fauna necesitan del agua para

12
De la Lanza G, C. Cáceres M, S. Adame y S. Hernández, Diccionario Hidrográfico y Ciencias Afines. Instituto
de Biología UNAM-Plaza y Valdés, México 1999. Manual de Manejo de Cuencas, World Visión, pp. 9-112

30
subsistir y crecer; nuestra alimentación depende en gran medida de plantas y
animales; las actividades económicas para el sustento humano (agricultura,
industria y servicios) dependen también del agua. Estamos en un ciclo de vida con
relación al agua.

Por lo anterior, el agua adquiere una perspectiva y valor de uso diferente

dependiendo de cómo y con quien se relaciona, o actúa, si lo hace en función de la
naturaleza misma, flora y fauna circundante, o la relación es con el individuo y la
sociedad, debido a los diferentes usos que estos le dan.

La relación del hombre con el agua ha sido creciente y cambiante, en gran medida
depende de las posiciones recíprocas de oferta y demanda que a lo largo de esa
relación (de siglos y milenios) han observado entre sí. Empecemos por un aspecto
de la relación: a mayor o menor población, una menor o mayor disponibilidad; la
dotación; la capacidad de reparto, el acceso depende en gran medida de la situación
geográfica, aunque también de las capacidades tecnológicas y administrativas;
desde otro ángulo que a la vez es otra posición histórica, la calidad y cantidad del
agua que consume el hombre dependen, en mayor o menor grado, de su deterioro,
contaminación, escasez, debido a aspectos como el desarrollo urbano, industrial,
extensión del regadío agrícola, uso de pesticidas, consumo y uso para distintos
fines.

Los usos que le ha ido dando la vida humana parecen infinitos, empezando por las
necesidades vitales, para beber, cocinar, la higiene personal, siguiendo con el uso
para actividades económicas, para regar, lavar, teñir, diversos usos comerciales,
industriales, y para diversos usos y oficios más que sería prolijo reseñar ahora.
Frente a estos usos y consumos, está invariablemente, en todos los tiempos y
lugares, la regulación, operación y administración estatal, grado de intervención
varía de tiempo y lugar, así como de los aspectos antes señalados, demografía,
actividad económica, deterioro etc.

La administración del agua es algo realmente único, abarca casi todos los aspectos
del bienestar humano, con vínculos de desarrollo social y económico, salud, medio
ambiente y hasta aspectos culturales y religiosos. Dependiendo de la etapa

31
histórica, se tiene, por un lado, el mayor o menor uso del agua, en función de este
grado de uso encontraremos diferentes formas de organización estatal, marcos
jurídicos, aparatos administrativos e instituciones, para regular la materia.

La administración del agua abarca una amplia variedad de actividades y disciplinas,

que se pueden dividir en distintas categorías: Lo primero a considerar, es el
conocimiento del recurso en sí, de toda el agua existente en ríos, lagos, y aguas
subterráneas, bajo dominio de una jurisdicción estatal, y que supone un inventario,
diagnóstico a golpe de vista o con cálculos precisos geológicos. En consecuencia
de ello, el establecimiento de un marco jurídico administrativo para reconocer el
régimen de propiedad, pública, privada, social, los derechos y obligaciones que ello
implica. Asimismo, es necesario el conocimiento del ciclo hidrológico, saber cuándo
empieza y termina la temporada de lluvias, y luego la de secas, para hacer los
preparativos necesarios en cada caso.

El agua tiene otras dos características que complican aún más los trabajos de su
administración y regulación: su volumen y movilidad. El valor por unidad de peso
tiende a ser relativamente bajo (situando el agua entre los productos que se califican
de voluminosos). A diferencia del petróleo, los costos del transporte y
almacenamiento del agua suelen ser altos en comparación con su valor económico
en el lugar de destino. En el riego agrícola, el agua puede generar un valor
económico adicional inferior a 0.04 dólares por tonelada de agua. Además, el agua
es difícil de identificar y de medir, debido a que fluye, se evapora, se filtra y transpira,
lo que dificulta aplicar criterios de derechos de propiedad, que son la base de una
economía de mercado.

Enseguida, están los servicios de agua, implica el diseño y construcción de obras y

manejo de sistemas operativos para el almacenamiento, conducción, suministro de
agua, puede ser tan amplio y variado como tamaño de la población y condiciones
geográficas, geológicas, se trata de un proceso que abarca distintas fases que
llegan al usuario final.

A continuación, y como consecuencia del uso, correcto o incorrecto, aparecen los

problemas de la calidad y cantidad del agua, vertido de desechos, contaminación,

32
saneamiento, protección de los ecosistemas vinculados al agua, especialmente
bosques, nivel e intensidad de explotación de los acuíferos, ello requiere la
intervención de otro tipo de autoridades, sanitarias, forestales, etc.

La administración se hace más compleja en la medida que, para atender los

cambios en las posiciones de oferta y demanda, es necesario propiciar y controlar
la recarga de acuíferos; complementar la infraestructura natural, con grandes y
pequeñas obras hidráulicas, para el almacenamiento y redistribución de los
recursos hídricos.

Por otro lado, se hace necesario establecer regulaciones, convenios y acuerdos

necesarios para equilibrar suministro y demanda que abarcan un espectro muy
amplio de intereses socioeconómicos, los agricultores demandan agua, lo mismo
que los industriales y los servicios, no se diga las ciudades. Cada actividad tiene
diferentes requerimientos, pero que en su conjunto, forman un todo que cobra forma
en la administración pública.

Finalmente, y aunque de manera brevemente descrita, aparecen los esquemas de

planeación, asignación, evaluación, control, dirección administrativa, dominio
político y estabilidad del régimen.13

Luego sigue lo más difícil, operar con eficacia social y eficiencia económica y
administrativa, los recursos hídricos de un país, que también supone un problema
de recursos humanos. Se debe evitar resolver un problema empeorando otro, para
ello es esencial entender cómo están vinculadas entre sí, a través del agua, las
distintas áreas de la economía y la vida social, ya urbana o rural. Aquí es donde
autoridades políticas, financieras y económicas, junto a la participación social
pueden modificar la administración del sector hídrico para evitar conflictos sociales
y políticos.

Estas facetas de la administración no se han logrado en un día, tampoco han sido

obra de un pueblo o un Estado, es una cadena sucesiva de aprendizaje, que tiene

13
Guerrero Omar, La administración pública del Estado capitalista, capítulo X, ‘La dualidad de la naturaleza de
la administración pública: dominio político y dirección administrativa, op cit pp 266-272. INAP, México 1980.

33
como denominador común la abundancia o escasez de recursos, la capacidad
administrativa de un Estado para regular las relaciones de la vida social, para
resolver conflictos, intereses contrapuestos, y que en materia de agua han existido
de manera intermitente.

El hombre, en su paso de la tribu a la sociedad organizada políticamente, de la

recolección a la agricultura, requirió del agua. Los grupos dedicados a la recolección
y la caza acudían al agua en los arroyos y manantiales. El desarrollo tecnológico, la
invención del fuego, la rueda, el uso progresivo de los metales, la extracción y
procesamiento de minerales, fue dando paso a la formación de ciudades y
civilizaciones, para las que se convirtió en esencial el suministro de agua limpia.
Para fundar una ciudad las naciones consideraban en primer lugar la disponibilidad
y pureza del agua. Pronto se aprendió que lo ideal era que hubiese dos ríos, uno
con agua limpia, para uso doméstico, otro, para evacuar la sucia. Una sola corriente
fluvial entraña el riesgo de contaminarla y obliga a buscar manantiales y otros ríos
próximos para captar el agua y conducirla mediante acueductos. Enseguida se
configuraron disposiciones sobre la propiedad, el uso dado, en cantidad y calidad,
las prácticas religiosas, que hicieron del agua lo mismo que del sol, símbolos divinos
los que se rendían diversos y elaborados cultos.

De manera casi imperceptible se van forjando vínculos, interacciones, que permean

numerosos aspectos de la vida social con el agua: debe empezar por reconocer los
cauces, caudales, volúmenes; debe desarrollar sistemas físicos y administrativos
para la conducción, almacenamiento, dotación, reparto, regadío; construir canales,
caños, conductos, acueductos, diques, embalses, presas, tanques, piletas; acordar
o imponer esquemas para la concesión, regulación, su uso en el regadío, industria,
servicios, baños; debe desarrollar medidas para evitar y/o contrarrestar su
contaminación; desarrollar amplias obras de infraestructura, servicios y mercados
del agua.

Desde la perspectiva política, de los aparatos de poder, se puede observar que en

las sociedades históricas existe una relación entre disponibilidad y acceso al agua,
con la estabilidad social y desarrollo económico de un país, cuando por cualquier

34
causa se pierde el equilibrio entre oferta y demanda, se puede llegar a situaciones
de estabilidad o desestabilización de un régimen político, trátese de la Ciudad
Estado o del Estado nacional, debido a la combinación de diversos factores: Falta
de agua bajo condiciones de sequía. Deterioro de la calidad del agua por distintos
elementos, ya sea de forma natural, o por la acción del hombre. Incapacidad de los
directivos que manejan los sistemas de distribución de agua para ajustarse a los
cambios económicos y sociales. Conflictos intercomunitarios por el acceso al agua,
por una legislación contraria en determinado momento, por ineptitud gubernamental
para resolver las disputas.

Debido a la importancia del agua para la vida social y económica en pueblos y

regiones, el grado de intervención estatal y de regulación se potencia y magnifica,
por lo que algunos estudiosos del caso las llaman ‘sociedades hidráulicas’. Estas
se caracterizan por contar con grandes obras hidráulicas, de alta ingeniería y
arquitectura, y que han sido la base para el desarrollo económico pero también de
grandes aparatos de gobierno y administración, con procesos de organización,
dirección, control, llegando a formas de dominio despótico y autoritario. Bajo ese
enfoque, se han llegado a identificar algunas características del poder organizador
que tiene el Estado, a partir del agua: las grandes construcciones requieren del
desarrollo de esquemas organizacionales; conformación de capital humano
especializado, técnico y operativo, así como el manejo acucioso de materiales y
equipos que demanda la administración del agua para su distribución en las áreas
de riego y vigilancia de las inundaciones. Se establecen sistemas de correos,
avisos, información, órdenes; en paralelo al desarrollo de sistemas racionales de
cuentas y escritura, es decir, contabilizar y registrar datos. Poder de organización
tanto para la paz como para la guerra. El poder político se vincula con la religión
dominante.

La obra fundamental es la de Karl Wittfogel, quien considera que el agua es la base

natural de la sociedad hidráulica. El Estado hidráulico es un Estado genuinamente
administrador. “Este hecho tiene implicaciones sociales de largo alcance. Como
administrador de las enormes construcciones hidráulicas y otras, el Estado

35
hidráulico evita que las fuerzas no gubernamentales de la sociedad cristalicen en
cuerpos independientes suficientemente fuertes para contrapesar y controlar la
maquinaria política. Además, supone una relación estrecha entre el orden agrario y
el agua, bajo el control burocrático, que incluye la administración del agua en todos
sus aspectos, tales como vigilancia del uso, construcción y reparación de obras
hidráulicas, control de inundaciones, y otras más que van dando paso a sociedades
más complejas. El hombre primitivo aprendió de los tiempos de abundancia y
escasez de agua, aprendió a utilizar los procesos reproductivos de la vida de las
plantas, se inició en los cultivos con riego a pequeña escala (hidroagricultura), y
poco después a gran escala ya dirigido por el gobierno (agricultura hidráulica). Así
surgió la oportunidad de que aparecieran patrones despóticos de gobierno y
sociedad.14

En este tipo de sociedades se genera un proceso de centralización en manos de

una burocracia, y el regadío es la única fuente de poder y centralización. El manejo
y la administración de los grandes sistemas de riego, se requiere y es necesaria la
participación del Estado. Karl Marx observó que cuanto más colosales son las obras
hidráulicas que emprende un poder estatal, más despóticos son sus gobernantes,
porque la necesidad de coordinar el uso del agua en amplias extensiones
territoriales provoca una mínima resistencia social ante el ejercicio despótico del
poder.15

En síntesis, la relación Estado Sociedad, teniendo como vínculo el agua, ha

generado amplios y profundas discusiones y continúa hasta nuestros días. Los ejes
principales de los debates son: ¿El riego precede al Estado o es una consecuencia
de su existencia?, ¿El despotismo hidráulico es aplicable a las situaciones
contemporáneas?, ¿La suma de pequeños sistemas de riego se podría constituir,
con el paso del tiempo y por agregación, en grandes sistemas?, ¿Son posibles
sistemas acéfalos o autogestionados localmente o siempre se requiere un poder

14
Wittfogel Karl, op cit, capítulo II ‘Economía hidráulica, una economía administrativa y genuinamente política’
pp 41-67.
15
Marx Karl, The british rule in India. New York Tribune 25 junio 1853.

36
superior que arbitre en conflictos y coordine esfuerzos?, ¿El agua debe ser
manejada por el Estado o los particulares, o por ambos?.

En cualquier caso, la administración tiene un rol intermedio entre el hombre, la

actividad económica y la organización política. El uso, manejo, administración del
agua hoy en día tiene repercusiones que afectan al presente y pueden hacerlo con
ciertos grados de riesgo en el futuro.

3. AGUA Y ECONOMÍA

El papel del agua en la economía social es de vital importancia: junto a la tierra son
la base de la agricultura y la ganadería; con la tecnología desarrollan la industria en
todas sus variedades y nuevas fuentes de energía. La demanda de agua está en
relación directa con el tamaño de la población, la mayor o menor demografía, se
traduce en la presión de acceso a los recursos hídricos para el desarrollo de las
actividades productivas. Esto debe quedar debidamente enmarcado en la etapa
histórica a que corresponde, y especial consideración debe darse a la de los siglos
XX y XXI, en que los patrones de comportamiento son radicalmente diferentes a los
anteriores.

En las comunidades primitivas, cuando los grupos de población eran pequeños,

nómadas, o aún en la etapa de la antigüedad, en que los pueblos eran pocos con
relación al territorio que ocupaban, y allende sus fronteras había más tierras y
recursos, campos, bosques, aguas, peces, era una época en la que se desconocía
parte de la geografía planetaria; el agua tenía un papel relativamente simple, se
utilizaba para consumo casi personal, para beber, como medio de comunicación y
traslado, de manera tal que la oferta de agua no tenía presión alguna de demanda.
Cuando el agua es abundante en comparación con la demanda, las políticas y leyes
respectivas por lo general son sencillas, y su aplicación, poco rigurosa, pues se
siguen teniendo recursos adicionales en tierras todavía despobladas.

En las centurias siguientes el paisaje económico va a cambiar, los viajes de

circunnavegación además de reconocer nuevos territorios y sus generosos
recursos, dan paso a una nueva era comercial, es la primera globalización comercial

37
con la ruta marítima desde Filipinas, vía Acapulco, Veracruz y Cuba, hacia España,
y de ahí a Europa. En este continente, particularmente Inglaterra, Francia, el suelo
empezó a cambiar de uso, es la época de expansión capitalista narrada por Marx,
en su capítulo sobre la acumulación originaria, donde detalla la expropiación
territorial, la gran conversión de los campos agrícolas, los pastizales, la revolución
industrial, y sin embargo, no repara en la importancia del agua como insumo para
todas las actividades productivas.16

La revolución y expansión industrial significó un lento, pero progresivo,

desplazamiento de la agricultura dentro de la política económica de las naciones,
hasta acentuarse a nivel mundial en el siglo XX, el mayor consumo de agua siguió,
y sigue estando, en el sector agrícola. Este sector consume, aproximadamente, el
70% de todas las extracciones de agua dulce a nivel mundial, y más del 90% en la
mayoría de los países menos desarrollados del mundo. Faltaría precisar el gran
desperdicio de ese consumo que se produce, principalmente, en el regadío agrícola,
así como la cantidad de agua que se requiere para producir determinados frutos
agrícolas.

Un mayor grado de importancia y demanda tuvo el agua en el progresivo desarrollo

urbano, la infraestructura urbana, la vivienda, los servicios, parques, jardines. Hasta
finales del siglo XIX, la mayoría de las sociedades pudieron satisfacer sus crecientes
necesidades de agua mediante fuentes seguras y relativamente baratas, aunque ya
se había experimentado un proceso histórico de contaminación. En el siglo XX, las
proporciones cambiaron significativamente, dado el cambio de vida alrededor de las
ciudades, en detrimento del tamaño de la población rural; el rápido crecimiento
demográfico y el de las metrópolis, representaron un aumento considerable en la
demanda de agua. Con ello las economías se desarrollaron, pasaron de agrícolas
a industriales y de servicios, y en cualquier caso ampliamente tecnificadas, y los
sectores hídricos pasaron igualmente a lo que algunos autores llaman fase de
madurez.

16
Marx Karl, El capital, crítica de la economía política, capítulo XXIV, pp 607-649, FCE, México 1974.

38
Randall lo explica en estos términos: “En esta etapa, los costos financieros y
ambientales del aprovechamiento de nuevas fuentes de agua empiezan a superar
los beneficios económicos en los usos menos productivos (marginales) de los
suministros existentes. El método menos oneroso para elevar al máximo los
beneficios pasa a ser entonces la resignación de los suministros ya existentes, y no
la captación de reservas no explotadas. Un sector hídrico en fase de madurez se
caracteriza por el aumento de los costos marginales del abastecimiento de agua y
la creciente interdependencia entre los usuarios. En esta fase es cuando surgen los
conflictos por la escasez y los costos externos. Los costos externos se producen
cuando un usuario entorpece el suministro de otro, por ejemplo, cuando un usuario
aguas arriba contamina un río y hace aumentar los costos para los que se hallan
corriente abajo. Estos conflictos terminan por alcanzar tal grado de complejidad que
se hacen necesarios complicados sistemas de ordenación para resolver las
disputas y distribuir el agua entre los diferentes usuarios y sectores económicos.” 17

¿Qué papel tiene, o cómo intervienen, el Estado y la administración pública en la

economía, el conflicto social, por el agua? Según la época histórica de que se trate,
puede hacerlo, directa o indirectamente, pero inevitablemente mediante el diseño
de la política económica, o de políticas públicas adicionales, para determinadas
áreas y/o sectores de producción económica. A mediados del siglo pasado, cuando
los recursos hídricos, al resentir una demanda histórica inusual, la administración
empieza ampliando a la vez que dar mayor control y hasta raciocinio a la oferta;
pero quizás lo más importante es que, ante la crisis y estrés ambiental, incluyendo
al agua, se le dio cada vez más un reconocimiento al valor social y económico del
agua, y se puso énfasis en la importancia de eficientar la asignación.

El Estado puede participar con sus propias empresas en los campos de producción,
distribución, comercialización; también lo ha hecho solo como agente regulador, sin
intervención directa en la producción, pero en cualquier caso participa mediante
decisiones de asignación de recursos, inversiones, subsidios, incentivos, precios, y

17
Randall A.. Property entitlements and pricing policies for a maturing water economy. Journal of Agricultural
and Economics, vol 25, 1981, pp 195-212.

39
todo tipo de medidas que en su conjunto forman parte de una política económica
estatal, cuyos objetivos e instrumentos obligan a desagregarla en distintas
vertientes (política monetaria, fiscal, comercial, de empleo, industrial agrícola, y
muchas más). Esto también va de la mano con el trabajo complementario a las
políticas públicas que se diseñan e instrumentan en los diferentes sectores de la
vida económica y social de un país.18 Pueden ser de corto, mediano, largo plazo,
estructurales, coyunturales, y un sinfín de consideraciones más que podrían
hacerse al respecto.

La elaboración de políticas eficaces para el sector hídrico, es difícil por varios

motivos: por la naturaleza misma del agua, sus propiedades físicas son únicas, sus
características económicas relativas y complejas, con facetas culturales importantes
y variables que la distinguen de todos los demás recursos. La administración,
regulación y control de los recursos hídricos, depende de un marco jurídico, fiscal,
ambiental, tecnológico y administrativo, que debe estar acorde a los valores y grado
de evolución social de una nación. En determinado momento, el sector privado
reclama la existencia de los mercados de agua, ello requiere derechos de propiedad
seguros y transferibles, incluido el derecho a excluir a otros usuarios. En la mayoría
de las sociedades, las consideraciones políticas dominan las decisiones sobre el
aprovechamiento de los recursos hídricos. No obstante, la mayor parte de las
opciones normativas se elaboran y analizan en términos económicos.19

Visto el tema del agua desde la óptica económica, financiera y presupuestal de un

país, la situación adquiere nuevas complejidades. Por principio se debe observar
como los diferentes instrumentos de política económica influyen, por un lado, sobre
la utilización del agua en los distintos sectores, macro y micro, económicos, a nivel

18
Las políticas públicas han sido definidas de diferentes maneras por diversos autores, conforme a
circunstancias y realidades variadas. “es un programa proyectado de valores, fines y prácticas…” Laswell
Harold, Laswell, “La concepción emergente de las ciencias de políticas.” Policy Sciences (1), pp.3-14, 1971.
(Reproducido en Aguilar, Luis. “El estudio de las Políticas Públicas.” Porrúa, 1996). “Son un proceso de
aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado, donde incluso este se somete a continuas
reconsideraciones…”. Lindblom Charles E. “The Science of Muddling Through.” Public Administration Review
(19), pp. 79-89, 1959. “Lo que el gobierno hace o decide no hacer”. Thomas R Dye, Understanding public policy,
Pearson Prentice Hall, New Jersey 2008.
19
Cfr Young R.A. y Havema R.H., “Economics of water resources: a survey”. En Kneese A.V. y Sweeney J.L.,
eds. Handbook of natural resources and energy economics, Vol. II. Amsterdam, Elsevier Science Publishers.
1985.

40
local, regional y nacional, y por otro, en los hogares, ranchos, fábricas. En muchos
casos, y por largos periodos, no hubo vinculación entre las políticas
macroeconómicas y sus repercusiones sobre el riego agrícola.

La estrategia global de desarrollo de un país y la utilización de sus políticas

macroeconómicas, fiscal, monetaria y comercial, influyen directa e indirectamente
sobre la demanda y la inversión en actividades relacionadas con el agua. Ejemplos
de ello los da, por un lado, la inversión pública en obras hidráulicas, riego, control
de inundaciones, saneamiento, embalses. Por otro lado, debe propenderse a la
competitividad en base a la eficiencia productiva, lo cual aunado a una política
comercial y cambiaria impactará en mayor obtención de divisas. Algunos países en
circunstancias muy especiales deciden una depreciación monetaria, con la finalidad
de aumentar las exportaciones de cultivos de alto valor que consumen mucha agua.
Si además los gobiernos reducen los requisitos de exportación los agricultores
tendrán incentivos para invertir en los productos que tienen preferencia en el
exterior, donde el agua es determinante. Entre los extremos que suponen estos
casos, en el tramo intermedio se pueden ejemplificar muchos más.

Los planes y estrategias nacionales de desarrollo pueden influir directamente en la

distribución y el aprovechamiento del agua de otras maneras. Si el caso fuera el de
buscar la autosuficiencia alimentaria, el Estado puede subvencionar insumos que
requieren mucha agua para alentar a los agricultores a producir más arroz, o algún
otro fruto agrícola, dependiendo de la vocación y competitividad agropecuario de un
país. Al ofrecer incentivos financieros a los productores de arroz, está influyendo,
consciente o inconscientemente, en la demanda de agua, y también en la inversión
privada en el riego, a través de la política de precios.20 Sin embargo el agua se
maneja en segundo y hasta tercer plano.

20
Por señalar solo unos cuantos cultivos de alta demanda de agua: el nogal pecanero, para producir 1 kg de
nueces un nogal necesita 7,500 litros(L) de agua, 1 kg de huevo con 3,300 L, 1 kg de trigo con 1,300 L, 1 kg
de uvas con 1,000 L, 1 kg de maíz con 900 L y 1 kg de naranjas con 583 . Valdez G., B. 2001. Irrigación. En: El
nogal pecanero en Sonora. México. Libro técnico No. 3. CECHINIFAP. P.93-112). En términos prácticos esto
significa que cada 1,000 hectáreas de nogales consumen el agua equivalente a una ciudad de 195,000
habitantes. La situación anterior se agrava si se toma en cuenta que un porcentaje alto de nogaleros sobre irriga
un 30 a 42% más de lo requerido por los nogales, y aplican de 1.82 m a 2.0 m de lámina neta anual (Godoy A.,

41
Aparte de las repercusiones directas de tales decisiones implícitas, en las políticas
de precios sobre la utilización de agua, la mayor demanda de agua de riego tiene
también efectos inter e intrasectoriales, distributivos y ambientales. El sector
agrícola adquiere una ventaja económica en el acceso al agua, con respecto al
sector industrial (efecto intersectorial); el agua utilizada para el arroz obtiene una
ventaja económica con respecto a la que se emplea para otros cultivos (efecto
intrasectorial): los productores de arroz con más tierras y acceso al agua resultan
más favorecidos que los que tienen pocas tierras y poca agua (efecto distributivo);
y el mayor empleo de plaguicidas y fertilizantes afectará, probablemente, a la
calidad del agua (efecto ambiental).21

Las políticas sectoriales influyen sobre la utilización y distribución del agua en los
sectores no agrícolas de diferentes formas. Por ejemplo, en la región occidental de
los Estados Unidos, entre el 70 y el 80% de la producción de agua procede del
derretimiento de las nieves en los bosques de las tierras más altas, muchas de los
cuales se hallan bajo jurisdicción estatal. Las políticas de explotación maderera de
estas tierras influyen considerablemente sobre los rendimientos de agua. Las
políticas de regulación de los pastos, en altitudes más bajas, también alteran las
condiciones de la vegetación y modifican la tasa de evapotranspiración, lo que a su
vez afecta al caudal de los ríos y la recarga de los acuíferos.22 En tales casos, es
importante que los responsables del agua reconozcan, entiendan el problema en su
conjunto y no solo en función de su actividad, y compartan las decisiones de otros
sectores, como el ganadero y el forestal. Sin embargo ello no siempre ocurre así, al

C.; I. Reyes J. y C.A. Torres E. 2004. Fertirriego en cultivos anuales y perennes. Libro científico No. 2. México.
CELALA-INIFAP. P.95-123). La alfalfa también es de muy alta demanda hídrica, se necesitan 1,298 L de agua
para producir 1 kg de materia seca de forraje. En el caso del manzano, pueden utilizarse hasta 1,600 L de agua
para producir 1 kg de manzana (Ortiz F., P.; R. Parra Q. y M.C. Potizek T. 2004. Producción de manzano bajo
déficit de riego controlado en dos sistemas de riego en el noroeste de Chihuahua. En: Segunda Jornada Sobre
Sequía. México. CEISS-INECOL. P.144-149. . Además de ello, en los países se desperdician grandes
volúmenes de agua por ineficiencia en la conducción, distribución y aplicación; las pérdidas estimadas del
recurso son del orden de 40 a 60% (CNA 2006).
21
Cfr. FAO, El estado actual de la agricultura y la alimentación, capítulo II, “Los recursos de aguas: economía
y política”
22
Saliba B., Bush D., Martín W. y Brown T. Do water market prices appropriately measure water values? Natural
Resources.Journal 27 (verano). 1987.

42
menos hasta el siglo XX. Hoy las cosas empiezan a cambiar y dar otro valor de
cambio al agua. Dos ejemplos aclaran lo antes señalado:

Durante la época del llamado desarrollo estabilizador y sustitución de importaciones

(décadas de los años cuarenta a sesenta), las políticas gubernamentales de
diversos países en desarrollo relegaron a la agricultura respecto de la industria
mediante aranceles con altos niveles de protección a los sectores manufactureros,
tipos de cambio sobrevaluados, impuestos sobre las exportaciones agrícolas,
salarios estables, inflación controlada y baja. La crisis ocurrida en los años setenta,
principalmente por los déficits públicos, llevó a la mayoría de los países a procesos
de reforma estructural, liberalizar los regímenes de comercio, reduciendo la
participación estatal y acrecentando la influencia del mercado. Los resultados
obtenidos, en términos generales y en lo que respecta a afianzar la estabilidad
macroeconómica con un sólido crecimiento económico fueron muy variados; hubo
casos exitosos, y otros no tanto, en el caso específico del nivel de los usuarios del
agua, se formaron rápidamente dos ámbitos, en uno subsisten algunos subsidios,
en otro, y al mismo tiempo, ocurre la venta de agua embotellada, o en camiones
pipa para abastecer colonias.

Con la experiencia tenida con motivo de los cambios y ajustes estructurales y los
programas de estabilización (años ochenta), muchos países en desarrollo
introdujeron cambios fundamentales en sus políticas macroeconómicas y
sectoriales. Los programas se orientaron hacia una mayor dependencia de los
mercados, apertura comercial, austeridad financiera, eliminación gradual de
subsidios, a los productores y al consumo (mercados de insumos y productos).
Asimismo, la restricción presupuestaria ocasionó mayor competencia, entre las
autoridades, los sectores productivos y los grupos dentro de ellos, por obtener
financiamiento para los nuevos proyectos de recursos hídricos. Se reformaron las
políticas de precios a los sectores industriales (petróleo, gasolina, electricidad etc.),
las principales medidas de apoyo a la agricultura no se han referido directamente a
los precios. Para los sectores no agrícolas, la nueva combinación de políticas
comprende una reducción al mínimo de la intervención estatal en la fijación de

43
precios y la comercialización de los insumos y productos, la privatización y la
limitación del empréstito estatal.

Frente a ello, es preciso analizar detenidamente las repercusiones generales,

económicas, sociales y ambientales de las posibles opciones. Por ejemplo, si los
gobiernos deben elegir entre financiar proyectos de riego o de energía
hidroeléctrica, el agua de riego tiene un costo de oportunidad social adicional en los
países que dependen de fuentes de energía importadas. Al mismo tiempo, cuando
la escasez de agua mantiene a algunos agricultores en tierras poco productivas,
como las escarpadas laderas de las cuencas hidrográficas, el país sufre un doble
daño: por una parte, la producción es menor de lo que sería posible obtener con el
riego; y por otra, aumenta la erosión y el agotamiento de los recursos, con la
posibilidad de que la erosión acorte la duración de los sistemas de abastecimiento
de agua existentes.23

Como se puede ver con este bosquejo de relaciones que conlleva el agua, la
sociedad, economía y política están estrechamente vinculadas, son tan amplias y
diferentes como naciones existen, cada caso si bien es particular, permite identificar
diferencias y semejanzas con otros casos, para delinear tendencias generales.
Muchos problemas de la administración del agua son específicos de un lugar, por
lo que no se le puede dar un tratamiento normativo uniforme.
Mientras que el consumo de agua y los requisitos de calidad están estrechamente
ligados a las poblaciones locales y a los grados de desarrollo, la disponibilidad local
de agua suele cambiar con arreglo a las variaciones climáticas durante el año (lluvia,
sequía), más notorio en la época actual de calentamiento global y cambio climático.
Ello hace que el suministro pueda ser variable, imprevisible, en tiempo, espacio y
calidad. En la India, por ejemplo, la mayor parte de las lluvias se concentra en un
período de tres meses, con amplias variaciones de año en año. Los daños causados
por las variaciones estacionales extremas, como las inundaciones y las sequías,
producen en las administraciones públicas la necesidad de proyectos diversos para

23
Bromley, D.W. Taylor D.C. y Parker D.E. Water reform and economic development: institutional aspects of
water management in the developing countries. Economic Development and Cultural Change, 28(2). January
1980.

44
resarcir los daños, que suponen considerables y hasta imprevistas inversiones.

La administración y control de los acuíferos se complica, en muchos casos, por los

efectos agregados de las acciones de muchos individuos. Aunque las
consecuencias del comportamiento de cada persona tal vez sean insignificantes si
se consideran por separado, en conjunto pueden revestir gran importancia. Un
ejemplo de ello es la rápida difusión del riego con pozos entubados en Asia
meridional. Un solo pozo entubado tiene un efecto mínimo sobre la reserva total de
agua, pero miles de pozos pueden agotar rápidamente un acuífero. Establecer
políticas eficaces para reglamentar las acciones dispersas de estas innumerables
personas es extremadamente difícil.24

En la mayoría de los países, se han intensificado las presiones no sólo para que se
modifique la asignación de las inversiones, sino también para que se reconozcan y
satisfagan las nuevas demandas de agua. Para los responsables de la
administración del agua, esto significa reducir las inversiones de capital en nuevos
proyectos de recursos hídricos, eliminar las subvenciones al riego, intensificar los
esfuerzos para recuperar los costos y hacer más hincapié en la regulación de la
demanda con objeto de aumentar la eficiencia de los suministros existentes.

4. AGUA: ¿MERCADO O ESTADO?

En las últimas décadas los países occidentales dieron un vuelco a la derecha, los
gobiernos conservadores rediseñaron el papel del Estado y la administración
pública, dando cabida y nuevas áreas de oportunidad al sector privado, respecto del
público; no solo eso, se ha buscado eliminar subsidios, transferencias, y abrir el
mercado a nuevas empresas.

Desde finales de los años setenta, se gestó un nuevo contexto para la

administración estatal y la intervención del sector público en las actividades
económicas y sociales, incluida la gestión del agua, misma que ha redefinido del
papel de los distintos actores (Estado, empresas privadas, consumidores,

24
Cfr. Young R.A. ‘Aquifer overexploitation: economics and policies’. 23rd Conference of the International
Association of Hydrogeologists, Santa Cruz, España, 1993.

45
organizaciones sociales y no gubernamentales, etc.), y adquirió diversas
modalidades, que van desde la privatización total, la implantación de mercados del
agua, el establecimiento de esquemas mixtos público-privados, la concesión de
ciertas actividades específicas, como el desarrollo de los padrones de usuarios y
los mecanismos de cobro, reparación de fugas, operación de redes de agua potable,
drenaje y tratamiento de aguas residuales. En la década de los años ochenta, los
distintos sistemas de abastecimiento de agua de los países fueron pasando a
experiencias de privatización, y en términos generales se pueden identificar cuatro
modelos, de lo más público a lo menos.

En el modelo francés, se establece una relación de largo plazo entre el gobierno

de un territorio y un gran grupo operador. El gobierno y la sociedad local negocian
el precio del agua con ese grupo, le delega la ejecución del servicio, pero sigue
siendo responsable. El otorgamiento del mercado es teóricamente competitivo.
Cabe aclarar que en Francia no existe nivel intermedio de gobierno, lo que podría
ser la instancia estatal; sólo existe gobierno central y el equivalente a municipio.

El mismo sistema se aplica en el sistema estadounidense, con la diferencia de

que una gran cantidad de operadores de pequeño tamaño establecen contratos
de corta duración con las municipalidades.

En el modelo inglés, los gobiernos locales no tienen ningún papel, y la regulación

le incumbe a un organismo nacional, que fija un índice de evolución del precio al
cliente para los cinco años futuros.

En el modelo chileno, un mercado nacional de los derechos de uso del agua

permite a los operadores en competencia intercambiar esos derechos que son
transferibles. En todos los casos, los grupos privados captan enormes rentas,
proporcionales a la duración de sus contratos.25

Estos modelos poco a poco empezaron a quedar rezagados, porque la cuestión

del agua se plantea ahora a nivel mundial. Ello se debe a que desde el último tercio

25
Baudru Daniel y Maris Bernard. Un être humain sur trois manque d’eau potable. Quatre modéles de gestión.
Le monde diplomatique, noviembre 1997 p.24.

46
del siglo XX empezó a volverse escaso, o más exactamente, creció
considerablemente la demanda, se hizo evidente la sobreexplotación de los
recursos hídricos, se consideró al agua como un derecho humano junto al
saneamiento. Cualquiera que fuera el modelo administrativo, se debe tener
presente que el mercado no tiene la visión ni capacidad para tratar los temas
relativos a los bienes colectivos (agua, aire, bancos de pesca, ozono etc.), dado
que los derechos de propiedad los reservan a la nación.

Un mercado regulado del agua sólo podría organizarse a nivel mundial, con reglas
claras de reparto y de arbitraje en caso de conflictos. Por ejemplo, en el caso del
acuerdo entre Tel-Aviv y Amman, que establecieron volúmenes y cuotas de
bombeo del Río Jordán, así como un sistema de compensaciones monetarias, en
caso de sobrepasarlas. ¿Quién resolverá en caso de conflicto? Acaso la ONU, un
país que acepte el arbitraje?, no existe un organismo mundial para ello. Las
instituciones estatales y el gasto público tienden a contraer los recursos financieros
al sector, dando cabida a la participación del sector privado. El punto crítico son
los precios al consumidor y la calidad del agua.

EL MERCADO. La mayoría de los países manejan sus recursos hídricos mediante una
combinación de políticas de mercado e intervenciones estatales directas. Cada
sistema tiene sus ventajas e inconvenientes. Un mercado para ser competitivo debe
ofrecer la posibilidad de una distribución eficiente de los recursos (en nuestro caso
es el suministro de agua) entre las distintas formas y volúmenes de demanda que
compiten por ellos. Los productores y consumidores, defendiendo sus propios
intereses, establecen y aceptan el precio al que se asignan los suministros
disponibles. Los productores privados, guiados por la posibilidad de lucro, procuran
comprar los insumos al menor precio posible, combinarlos de la manera más
eficiente y crear productos que tengan el más alto valor posible con relación al costo.

El poder adquisitivo, gustos y preferencias de los consumidores, influyen en las

pautas de gastos, y van indicando a las empresas a producir los artículos que la
gente quiere y puede comprar. Los bienes más demandados aumentan de precio,
y los productores orientan sus recursos hacia las actividades que ofrecen mayores

47
posibilidades de ganancia. Las empresas que producen a menor costo, oportunidad
y calidad, los artículos deseados son recompensadas por las utilidades, mientras
que las que fracasan son eliminadas; de esta forma, al menos en teoría, la
producción se realiza al menor costo posible. Sin embargo, con este sistema las
necesidades de los consumidores potenciales de bajos ingresos pueden quedar
marginadas y, total o parcialmente, insatisfechas.

Las economías de mercado tienen deficiencias que se denominan mal

funcionamiento del mercado. Esto se produce cuando los incentivos ofrecidos a las
personas o empresas estimulan un comportamiento que no corresponde a los
criterios de eficiencia (o cuando los criterios económicos o de eficiencia no
satisfacen los criterios nacionales de bienestar social). En estos casos, el sector
público puede intervenir para influir en el abastecimiento y la asignación del agua.
Entre las deficiencias que afectan a los recursos hídricos figuran los efectos
externos, los bienes públicos y los monopolios naturales. En otros casos, incluso los
mercados eficientes pueden no satisfacer los criterios de equidad de las sociedades,
haciéndose necesaria la intervención pública para compensar la falta de equidad
distributiva.26

SI EL AGUA COMO PRODUCTO, O EL MARCO ECONÓMICO EN EL QUE ÉSTA SE UTILIZA,

CUMPLEN CON LOS REQUISITOS NECESARIOS PARA UN SISTEMA DE MERCADO, LA
INTERVENCIÓN ESTATAL PUEDE REDUCIRSE AL MÍNIMO, EL PRINCIPAL PAPEL DEL ESTADO
CONSISTE EN FOMENTAR LAS ESTRUCTURAS DE INCENTIVOS Y ESTABLECER REGLAS,
APROBAR LEYES QUE RIGEN EL ESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DE PROPIEDAD Y LA
APLICACIÓN DE LOS CONTRATOS.

Una empresa que tiene costos decrecientes en sus procesos de producción, sin
duda que está en posibilidad de controlar el mercado, o gran parte de él, y
convertirse en un monopolio natural (situación común en el sector hídrico). Los
costos decrecientes implican una rentabilidad en aumento; por lo tanto, la primera
empresa que inicia la producción siempre puede fijar un precio demasiado bajo para
los nuevos interesados. Los sistemas de abastecimiento urbano de agua, las

26
Wolf C. Markets or governments: choosing between imperfect alternatives. Cambridge, MA, Massachusetts
Institute of Technology Press. 1988.

48
plantas hidroeléctricas y los proyectos de riego por acequias están sujetos a este
tipo de malfuncionamiento del mercado. Los monopolios no regulados pueden
restringir la producción y cobrar precios excesivos; además, tienen poco incentivo
para innovar. Un abastecedor de agua que actúe como un monopolio natural tiene
la capacidad de imponer a sus clientes gastos exorbitantes, e incluso arruinarlos.

La reglamentación, o la propiedad pública, pueden mitigar los efectos indeseados

de un monopolio privado con fines de lucro. Cuando la rentabilidad es creciente, la
producción de menor costo es la de un único productor. La sociedad se beneficiará
probablemente reglamentando o poseyendo el monopolio, en lugar de estimular la
producción competitiva. La presencia de más de un proveedor competitivo
supondría costos de distribución mucho más altos.

En los últimos años, el principio de que ‘quien contamina paga’ ha sido objeto de
mayor atención en los países industrializados (y también, aunque en menor medida,
en los países en desarrollo). Este principio establece que los productores deben
pagar todo el costo de sus procesos de producción, incluidos los efectos externos
tales como la contaminación del agua.

EL ESTADO. Si bien el sector privado tiene la posibilidad de producir el conjunto de

bienes y servicios demandados por los particulares, el sector público también
desempeña un papel importante. Decía Waldo que si la administración privada y la
pública se parecen en todo, excepto en lo esencial, el fin: el lucro o el bien común.

Aunque desde siglos atrás, la libre competencia ha sido considerada el sistema más
eficiente para asignar los recursos, es innegable que las imperfecciones cíclicas del
mercado llegaron a acentuar las desigualdades de ingresos. 27 Las metas de
bienestar social de una comunidad suelen comprender un amplio espectro de
objetivos sociales. El más importante de ellos es la mitigación de las desigualdades
de ingresos entre los miembros de la sociedad y, a veces, entre las subdivisiones o
regiones políticas. En estas situaciones, el Estado puede orientar la inversión y las
subvenciones hacia determinadas regiones o grupos. Los proyectos de recursos

27
Piketty Thomas, El capital en el siglo XXI, FCE, México 2015.

49
hídricos constituyen importantes estrategias de inversión tanto para el bienestar
humano como para la infraestructura en apoyo del desarrollo económico.

La acción pública incluye una amplia gama de metas sociales, que apenas si se
vislumbran en el sector privado. El sector público puede atenuar la desigualdad de
los ingresos, promover el desarrollo de las regiones desfavorecidas, reglamentar las
actividades privadas que dañan el medio ambiente y controlar otros efectos nocivos
de los monopolios privados con fines de lucro. Épocas hubo en que el Estado
intervino para desarrollar al sector privado, para rescatar fuentes de empleo; en
fechas recientes, más grande y fuerte, el sector privado demandó mayores áreas
de actividad al sector público, así llegaron las privatizaciones.

Los proyectos de almacenamiento de agua y los programas de control de las

inundaciones representan ejemplos de bienes públicos, tareas hechas
generalmente por el Estado. En cambio, el mercado no es un buen proveedor de
bienes públicos porque los empresarios privados no pueden excluir fácilmente a los
beneficiarios que no pagan y conseguir un rendimiento de la inversión. Por ejemplo,
cómo excluir a las personas que viven en las riberas de un río? de los beneficios de
un plan de protección contra las inundaciones ejecutado en ese río.

Sin embargo, y pese a lo benéfico de la acción pública, también deben reconocerse

ciertas deficiencias en la operación del sector público. Como ejemplo de “fines
internos contraproducentes pueden citarse el aumento máximo del presupuesto, las
soluciones técnicas caras e inapropiadas, y el franco incumplimiento de las
funciones. Además, los organismos pueden considerar las soluciones de alta
tecnología, o la calidad técnica, como un fin en sí mismas. Por ejemplo, pueden
recomendar sistemas de riego por aspersión o por goteo en casos en que sería más
económico utilizar otros métodos menos caros pero igualmente seguros. Por último,
el personal del organismo de riego puede ser inducido, por medio de obsequios u
otros alicientes, a infringir las normas de funcionamiento para favorecer a unas
pocas personas.28 Los proyectos del sector público también pueden ser una fuente

28
Wade, R. The system of administrative and political corruption: land irrigation in south India. The Journal of
Development Studies, 18: 1982, University of Essex, pp. 287-299.

50
importante de efectos externos. La salinización y el anegamiento de las tierras
ladera abajo pueden ser provocados con igual facilidad por proyectos públicos de
riego mal administrados que por los regantes privados.

La distribución poco equitativa del poder. Las responsabilidades del sector público,
por muy nobles que sean sus propósitos, pueden no ejercerse con la debida
escrupulosidad y competencia. El control exclusivo de los suministros de agua por
los organismos públicos confiere a ciertos grupos o personas tal cantidad de poder
sobre el bienestar de los usuarios del agua que es fundamental disponer de
procedimientos para proteger a los grupos con escasa influencia.

51
SEGUNDA PARTE:
LA EXPERIENCIA HISTÓRICA EN LA ADMINISTRACIÓN DEL AGUA
CAPÍTULO II EL CONTEXTO INTERNACIONAL

5. LA ANTIGÜEDAD

En su evolución, la actividad humana nunca ha dejado de incidir e influir en la

naturaleza del espacio (marítimo, terrestre y aéreo), es decir, sobre el medio
ambiente y la geografía de los recursos naturales. El hombre no ha dejado de actuar
sobre el medio natural accesible a él, lo ha transformado constantemente, baste con
señalar el cambio que en los paisajes ha traído el desarrollo urbano; aunque, al
mismo tiempo, la geografía física ha determinado, en gran medida, la geografía
humana. La tecnología ha tenido en ello un gran papel.

La naturaleza de hoy no es exactamente la misma que fue ayer, ha ido cambiando

en la medida que el hombre se sirve de ella para vivir. Hegel observó la importancia
de la base geográfica en la historia del mundo, apuntando que la evolución humana
había pasado por tres grandes periodos económicos, caracterizados por tres
diferentes tipos de asentamientos, pastoreo, agricultura y comercio: 1.El altiplano
con sus grandes estepas y llanuras, que es el paisaje típico de Asia Central, donde
nacen las naciones nómadas (principalmente de pastores). 2. La llanura fluvial, que
caracteriza las tierras cercanas a los ríos (del Nilo al Amarillo, pasando por el Tigris,
Éufrates, Indo, Ganges, Yang Tsé), donde las inundaciones dan paso a un terreno
fértil, y que posibilita el paso a la agricultura. 3. La zona costera, en la que se
desarrollan las actitudes del hombre al comercio y se forman nuevas razones de
riqueza y al mismo tiempo nuevas condiciones de progreso civil.

“En general el mar origina una forma especial de vida. El elemento indeterminado
nos da idea de lo ilimitado y de lo infinito, y el hombre sintiéndose en este infinito
cobra ánimo para superar lo limitado. El mismo mar es lo que es infinito, y no admite
delimitaciones pacíficas ni en la ciudad ni en la tierra firme. La tierra, la llanura fluvial
fija al hombre en el suelo; de esta manera su libertad está restringida por un enorme
conjunto de vínculos. Pero el mar lo lleva más allá de estas limitaciones: el mar

52
despierta el ánimo; invita al hombre a la conquista y a la rapiña pero también a la
ganancia y la adquisición”.29

Como se puede ver, en estas distintas fases económicas, el agua subyace en cada
una de ellas, ya como alimento para el ganado, como riego agrícola, o bien como
medio de comunicación, el agua tiene un papel de primer orden en esa evolución,
pues es parte de la geografía:

“Un salto de agua interesaba al hombre primitivo muy poco, excepto como frontera
u objeto de veneración. Cuando el hombre sedentario desarrolló la industria a un
nivel mecánico sofisticado, actualizó la energía motriz del agua; y en las riberas de
los ríos y corrientes surgieron nuevas empresas (molinos). El descubrimiento del
potencial técnico inherente en el carbón hizo al hombre consciente de la geología
como nunca lo había hecho hasta entonces, y el molino de agua pasó a ser un
recuerdo romántico en el paisaje industrial dominado por la máquina de vapor. En
los últimos años el hombre ha descubierto las energías productoras de la
electricidad. De nuevo vuelve su atención al salto de agua. Pero incluso, cuando el
ingeniero del siglo XX erige su planta de energía en el mismo lugar que antes
soportó un molino textil, actualiza nuevas fuerzas en el antiguo lugar. La naturaleza
adquiere una nueva función, y poco a poco asume también un nuevo aspecto.”30

Esta interacción del hombre con la naturaleza, lleva a Wittfogel a sostener que lo
que vale para la escena industrial es igualmente válido para el paisaje agrícola, y
es sobre este último que lleva acabo su estudio sobre las sociedades hidráulicas.
Desde el hombre primitivo se han conocido regiones abundantes o deficitarias de
agua, mientras dependió de la caza, pesca y recolección no tuvo necesidad de crear
un control planificado de agua. Pero no tardó en apreciar las posibilidades agrícolas
de zonas secas que contenían fuentes de agua distintas de la lluvia, y así fue dando
paso a desarrollar lugares de cultivo con riego, primero en pequeña escala y
enseguida a gran escala, dando lugar a modelos de gobierno despótico respecto de

29
Hegel, G.F. Lecciones de filosofía de la historia, Ed. Tecnos Madrid 2005, p 234.
30
Wittfogel op cit p. 29-30

53
la sociedad, que particularmente caracterizan a países de la antigüedad, como
Egipto, Mesopotamia, India, China, y en las zonas andina y mexicana de América.

En estas sociedades tanto la abundancia como la escasez de agua requirieron de

operaciones preparatorias y protectoras en gran escala. En estos casos, donde el
riego proveniente de los ríos cercanos, cuyas aguas provienen de montañas lejanas,
el peligro aparece cuando crecen notablemente en el verano, cuando las nieves se
derriten y a lo que se suma la época de lluvias. Entonces aparecen los problemas
de control de agua que lleva a cabo el Estado para contrarrestar los efectos de las
inundaciones.

Las sociedades y civilizaciones de la antigüedad llevaron a cabo la construcción y

operación de grandes obras hidráulicas, clasificándolas en: instalaciones
productivas (canales, acueductos, depósitos, presas y diques para el riego);
instalaciones protectoras (canales de drenaje y diques para el control de las
inundaciones); acueductos para agua potable; canales de navegación.31

En cualquiera de las antiguas civilizaciones e imperios podemos encontrar ejemplos

de la importancia del agua, como el caso de los egipcios, que no solo realizaron
obras diversas alrededor del río Nilo para el desarrollo agrícola, también
construyeron canales de navegación para acercar las ciudades y favorecer el
intercambio comercial, y durante algún tiempo unieron al Nilo con el Mar Rojo.32

Las antiguas civilizaciones desarrollaron grandes progresos en la organización

política, administrativa, económica y social, construyeron ciudades, caminos,
sistemas de mensajería y correo, implantaron esquemas de tributación, inventaron
la escritura como medio de comunicación y dominio, desarrollaron grandes obras
arquitectónicas, centros ceremoniales, y diversos elementos de administración,
como forma de dirección y de dominio político en la sociedad.33

En Mesopotamia, lugar de grandes imperios, como el de asirios, babilonios, entre

los muchos reyes que tuvo, “… tratándose de los asirios, hubo dos mujeres: la

31
Wittfogel, op cit p. 63.
32
Idem p 52.
33
Guerrero Omar, La administración pública del Estado capitalista. INAP, México 1980. pp 266-273.

54
primera, llamada Semíramis, que reinó cinco generaciones o edades antes de la
segunda, fue la que levantó en aquellas llanuras unos diques y terraplenes dignos
de admiración, con el objeto de que el río no inundase, como anteriormente, los
campos.” 34

“En la campiña de los asirios llueve poco, y únicamente lo que basta para que el
trigo nazca y se arraigue. Las tierras se riegan con el agua del río, pero no con
inundaciones periódicas como en Egipto, sino a fuerza de brazos y de norias.
Porque toda la región de Babilonia, del mismo modo que la del Egipto, está cortada
con varias acequias, siendo navegable la mayor; la cual se dirige hacia el Solsticio
de invierno, y tomada del Éufrates, llega al río Tigris, en cuyas orillas está Nino…”35

En el caso de los babilonios, memorables por muchas cosas, entre otras por el
Código de Hamurabbi, con el que se regulaba la relación del Estado y la sociedad,
hubo señalamientos expresos sobre el agua:

“53 § Si un hombre descuida reforzar el dique de su campo y no refuerza su dique

y, por ello, se abre una brecha en la margen y deja que el agua se lleve el mantillo,
el hombre en cuyo dique se ha abierto la brecha compensará por la cebada que
haya echado a perder.

54 § Si no puede compensar la cebada, que lo vendan a él y sus bienes, y que,

después, los que tenían las tierras cuya cebada se llevó el agua, se lo repartan.

55 § Si un hombre abre su acequia para regar y luego se descuida y deja que el

agua se lleve el campo de un vecino, pagará una indemnización en cebada según
la cosecha de su vecino.

56 § Si un hombre suelta el agua de modo que deja que el agua se lleve el trabajo
del campo de su vecino, pagará una indemnización de 10 kures de cebada por cada
bur.”36

34
Herodoto Los libros de la historia, Libro I, párrafo L1 CLXXXIV.
35
Idem Libro 1 párrafo CXCIII.
36
Código de Hamurabbi. www.ataun.net/bibliotecagratuita/CI%A1sicos%en%Espa%Hammurabbi.pdf

55
En Persia, durante el periodo aqueménido, el soberano en persona supervisaba las
obras hidráulicas mayores. “Viendo, pues, aquellos que nada de agua se les
concedía y así hombres como mujeres fueron de tropel a la corte de los persas, y
fijos allí todos a las puertas de palacio, llenaban el aire hasta el cielo de gritos y
lamentos. Con esto el rey mandó que para aquel pueblo que mayor necesidad tenía
del agua, se les abriera la compuerta de su propia presa, y que se volviera a cerrar
después de bien regada la comarca y harta ya de beber; y así por turno y conforme
la mayor necesidad fueran abriéndose las compuertas de las acequias respectivas.
Este, según oigo y creo muy bien, fue uno de los arbitrios para las arcas reales,
cobrando, además del tributo ya tasado, no pequeños derechos en la repartición de
aquellas aguas…”37

Especialistas del tema y el periodo persa refieren el sumo cuidado que tenía el rey
y sus oficiales en la distribución del agua disponible; indican la cooperación precisa
entre el mirab (amo del agua) sus funcionarios, ayudantes, subordinados, y los jefes
de las aldeas. 38

Si bien las economías agrarias se apoyaron en el agua para obtener los frutos, no
todas tuvieron el mismo grado de desarrollo, solo algunas constituyeron imperios,
desarrollaron aparatos de poder y administración, formaron ejércitos militares, con
todo lo cual sometieron a otros pueblos, hicieron del conocimiento cultura, forjaron
una civilización, empezando por la cuantificación del tiempo a partir de la
observación astronómica, precisaron los días, meses y años en el calendario. Los
gobiernos pudieron entonces planear la abundancia y la escasez, ya que si bien la
crecida de los ríos aporta la fertilidad de la tierra, las aguas desbordadas,
incontroladas, ocasionaban destrozos y muerte. “Los diques han de ser reparados
en la estación adecuada para que puedan mantenerse en las épocas de inundación;
y los canales han de estar limpios para que la humedad se distribuya
satisfactoriamente. En las zonas semiáridas que reciben lluvia limitada o desigual,

37
Herodoto, op cit, Libro 3 párrafo CXVII
38
Lambtom Anne K.S. “The regulation of the waters of the Zayande Rud” en Bulletin of the School of Oriental
Studies, IX, London University, 1948¸ pp 663-673.

56
es igualmente importante un calendario exacto. HERODOTO ATRIBUYÓ EL

CONOCIMIENTO ASTRONÓMICO Y EL ESTUDIO DE LA GEOMETRÍA EN EGIPTO, A LA NECESIDAD

DE MEDIR CADA AÑO LAS INUNDACIONES:

“Cortado así el Egipto por los motivos expresados, el mismo Sesostris, a lo que
decían hizo la repartición de los campos, dando a cada egipcio su suerte cuadrada
y medida igual de terreno; providencia sabia por cuyo medio, imponiendo en los
campos cierta contribución, logró fijar y arreglar las rentas anuales de la corona.
Con este orden de cosas, si sucedía que el río destruyese parte de alguna de dichas
suertes, debía su dueño dar cuenta de lo sucedido al rey, el cual, informado del
caso, reconocía de nuevo por medio de sus peritos y medía la propiedad, para que,
en vista de lo que había desmerecido, contribuyese menos al erario en adelante, a
proporción del terreno que le restaba. Nacida de tales principios en Egipto la
geometría, creo pasaría después a Grecia, conjetura que no es extraña, pues que
los griegos aprendieron de los babilonios el reloj y el repartimiento civil de las doce
horas del día.”39

Los fenicios y muchos otros pueblos costeros dedicados a las actividades

comerciales no solo construyeron barcos, sino que llevaron a cabo diversas obras
hidráulicas para el funcionamiento de un sistema portuario básico para su
intercambio de mercaderías. El medio en que se desarrollaron fue esencialmente
marítimo, con lo que fueron reconociendo, dominando y controlando los mares.

La geografía dotó a la península griega de una amplio territorio insular y espacio

marítimo, ligada a una gran cantidad de islas del Egeo y del Adriático, a las costas
occidentales de Asía Menor, así como al Mediterráneo; al quedar rodeada de mares,
con sus numerosos puertos naturales, devino por sí su desarrollo comercial, que
sirvió a su maduración política, pero sobre todo cultural. Desde lejanos tiempos las
obras gubernamentales para el manejo del agua fueron una necesidad que imponía
el crecimiento.

39
Herodoto, op cit, Libro 2 párrafo CIX.

57
“En Siracusa, el tirano Terón hizo construir a favor de su polis y los ciudadanos
numerosos acueductos y fuentes tendientes a la irrigación de los campos
adyacentes destinados a la agricultura, como asimismo a la reserva de agua para
periodos de sequía.”40

En el siglo VI a.C., Eupalinos de Megara, considerado el primer ingeniero hidráulico

en el mundo griego, construyó el canal de Samos mediante un túnel de 1,040 metros
de longitud, para abastecer de agua a la ciudad. A fin de captar el agua se construyó
una cisterna en la planta triangular del túnel que lego serviría para su distribución.
La obra fue ordenada por Polícrates, y convirtió a Samos en el Estado marítimo más
poderoso del Mar Egeo.41

En la Escuela de Alejandría destacaron, para efectos de nuestro tema, Arquitas,

Arquímedes, Ctesibio, Herón, cuyo conocimiento de las matemáticas fue esencial
para la invención de los primeros molinos hidráulicos.42

5.1 LOS ROMANOS

Un avance significativo en cuanto a la administración del agua se registra durante

la época del Imperio romano, ya no se trata de una ciudad Estado sino de un
conjunto de ciudades sometidas al dominio, legislación y administración imperial,
cuyas fronteras alcanzaron Europa, la costa oriental de Mesopotamia y la costa
norte de África, de manera que el Mediterráneo se convirtió en el lago romano.

40
Gallo Rosana, La tiranía en la antigua Grecia. Repercusiones en el Derecho mercantil y económico, Editorial
Dunken, Buenos Aires 2015, p 152.
41
“Y sobre los samios, ellos hicieron las tres obras más grandiosas del mundo griego: en un monte de unos
226 m de altura abrieron un túnel que comienza en la falda y que presenta una boca en cada ladera. La longitud
del túnel es de siete estadios, mientras que su altura y su anchura tienen, respectivamente, ocho pies. De un
extremo a otro del mismo hay excavado, además, otro túnel, de veinte codos de profundidad y tres pies de
anchura, a través del cual llega hasta la ciudad, procedente de una gran fuente, el suministro de agua, que va
encauzada por unos conductos. El ingeniero de dicho túnel fue Eupalino, hijo de Naústrofo. Esta es, en suma,
una de las tres obras…” Herodoto, op cit, Libro III párrafo LX.
42
Se atribuye a Herón haber inventado la eolípila, precursora de la máquina de vapor; consistía en un calderín
metálico sellado, lleno de agua, que se colocaba sobre el fuego. Los chorros de vapor que escapaban por dos
salientes en forma de L provocaban la rotación de la máquina. Entre sus aplicaciones está el caso de las
llamadas puertas de Alejandría, las cuales, son un sistema automatizado de apertura y cierre de las mismas.
Véase Francisco J. Flores Arroyuelo El Molino: piedra contra piedra: Molinos hidráulicos de la Región de Murcia.
Universidad de Murcia 1993. También Algunos ingenios del agua en la prehistoria y en el mundo antiguo.
Sociedad Española de Historia de la Arqueología. Gazeta nº1, febrero de 20166. Localizable en:
http://www.seha.es/articulos/33.pdf.

58
La cultura romana desarrolló amplias relaciones del hombre con el agua; la vida
cotidiana giraba en torno al agua y su sabia utilización. Sorprende descubrir todo lo
que inventaron, y llevaron a la práctica, hace dos mil años y que actualmente
seguimos utilizando. Usos diversos en tintorerías, piscinas, piscifactorías (dulces y
saladas), tuberías, grifos, molinos de agua, fuentes decorativas y cascadas,
fontaneros, recolección del agua pluvial, cisternas, pago por el suministro público
de agua, agua a presión para diferentes usos, cloacas y alcantarillado, entre otros
aspectos más. A través de tales canalizaciones, el agua llegaba en condiciones de
potabilidad a las ciudades para dar servicio a las fuentes y termas y a los domicilios
después. La construcción y mantenimiento de los acueductos era una de las
empresas más costosas y una de las obligaciones a las que tenían que hacer frente
las ciudades que querían disponer y vanagloriarse de la comodidad que
proporcionaba el contar con esa infraestructura.

Marco Vitruvio Polion, arquitecto romano del siglo I a.C., dedicó el Libro VIII de su
tratado ‘De Architectura’ al tema del agua: Maneras de descubrir agua. El agua de
lluvia. Cualidades naturales de diferentes aguas. Pruebas para comprobar la
salubridad del agua. Modo de nivelar las aguas. Conducción y captación de aguas.43

Vitruvio decía: “ya que físicos filósofos y sacerdotes mantienen la teoría común de
que en todas las sustancias naturales está presente la fuerza del agua como
elemento constitutivo, he pensado que, después de exponer la teoría de la
construcción de los edificios en los siete primeros volúmenes, era conveniente tratar
en este volumen sobre la manera de descubrir el agua, las cualidades que pueda
poseer según su distinta localización y los métodos para suministrarla y comprobar
previamente su calidad. De todas las sustancias naturales, ninguna cubre mayor
número de necesidades que el agua… EL AGUA CONDUCIDA POR TUBOS DE BARRO ES

MUCHO MÁS SALUBRE QUE LA QUE LLEGA POR TUBOS DE PLOMO, pues el plomo resulta
más perjudicial ya que facilita la presencia de la cerusa que, según dicen, es nociva
para el cuerpo humano… “44

43
Marco Vitruvio Polión. De Architectura. Alianza Editorial, S. A., Madrid, 1995.
44
Vitruvio, op cit pp 193- 209

59
El mundo romano desarrolló un sistema hidráulico tan complejo, como capaz de
resolver las necesidades personales, domésticas y urbanas, de suministro de agua
limpia y la evacuación de las sucias. El agua llegaba tanto a los pilares públicos
repartidos por las calles, como a domicilio, desde grandes depósitos que
almacenaban el agua para luego distribuirla mediante una red de canalizaciones. El
agua se captaba de pozos, manantiales o corrientes fluviales, y se conducía hasta
la ciudad a veces realizando obras de gran magnitud como eran los acueductos.

Sin lugar a dudas, los especialistas reconocen que no hay obra comparable a la de
Julius Frontinus, que relata todos los aspectos relativos al agua, uso, consumo,
suministro, propiedad, fraudes, el aumento de la demanda, por el crecimiento de la
población como por nuevos usos dados, y muchos aspectos más que por su
importancia se mencionan brevemente a continuación.45

Durante los primeros cinco siglos todo lo relativo a la administración y suministro de

agua estaba encomendado a oficiales con cargos temporales; fue hasta el caso del
general Marco Agripa (yerno del emperador Augusto) que desempeñó ese cometido
a lo largo de toda la vida. Tenía cuadrillas propias de esclavos que cuidaban de los
acueductos y de los estanques. A la muerte de Agripa el cuidado de los acueductos
dependió del propio Augusto. Un senado consulto, del año 11 a.C., legisló al
respecto.

En el año 97 dC, Frontino, fue nombrado administrador del agua, curator aquarum,
cuyo servicio había degenerado desde los comienzos del Imperio, en que, bajo el
gobierno de Augusto, se había organizado. El trabajo que llevó a cabo lo fue
documentando en una amplia obra que tituló ‘Los estratagemas y acueductos de
Roma’, de la que se destacan algunos párrafos:

Frontino empieza por referir la historia de los acueductos romanos, siendo el

primero, el construido en el año 312 a.C. por Appius Claudius Crasus, que unía las
ciudades de Roma y Capua. En el 272 a.C, M. Curius Dentatus y Lucius Papirius

45
Sextus Julius Frontinus. De Aquae ductu Urbis Romae. Traducido al inglés como On the water management
of the city. Por R.H. Rodgers. The University of Vermont.

60
Cursor construyeron el acueducto Anio Vetus (de 60 km. de recorrido).46

En el año 144 a.C. el senado encargó a Marcius Rex, que era pretor, la reparación
de los dos acueductos citados, en parte averiados por los años, y para corregir las
tomas de aguas hechas fraudulentamente por los particulares, las que para esa
fecha era práctica antigua. Marcius Rex restauró los antiguos acueductos y
construyó un tercero.

Como se ve, la construcción de acueductos iba en aumento, ello en realidad indica

que en Roma, al igual que en sus provincias, aumentaba el consumo de agua,
debido a que la población crecía, asimismo a que el uso que se le daba era cada
vez mayor, o por ambos motivos. Como parte de su cultura, abrevada de los griegos,
llevaron a cabo la introducción de los baños en la capital y las provincias romanas.
En época republicana estaba ya muy perfeccionada la extracción del agua de las
minas, mediante diversos procedimientos. En días determinados y en cantidades
fijadas se distribuía el agua a todas las villas del distrito.

La conducción y abasto del agua era una obra pública, financiada con el dinero
obtenido de los impuestos. El agua era propiedad estatal, algunos particulares
podían obtener una concesión del emperador, otorgada mediante una carta con el
permiso del César que debía ser presentada al curator aquarum. Esta agua se
llamaba aqua caduta. Antiguamente se concedía sólo para los baños y para las
tintorerías, se pagaba una contribución por ella, que se ingresaba en el erario
público.47 Con el tiempo, las casas de los ciudadanos principales también pudieron
recibir agua, con el permiso de los restantes ciudadanos. Los campos, que se
regaban con agua pública contra lo legislado, se confiscaban. Se castigaba
igualmente al esclavo que, sin consentimiento de su amo, transgredía la ley.
Igualmente estaba sancionado el estropear el agua.48 El curator aquarum vigilaba
que los particulares no utilizaran el agua sin el permiso del emperador y sólo en la

46
Frontino, op cit párrafo 5
47
Idem párrafo 107. La solicitud se cursaba al emperador a través del curator aquarum.(párrafos 103, 105, 110)
48
Idem párrafo 97

61
cantidad asignada. El derecho de utilización de las aguas no pasaba a los
herederos, ni a los arrendatarios, ni a un nuevo propietario, es decir, era una
concesión a título personal e intransferible.49 En las provincias, (Hispania, Galia,
Dalmacia etc), se podía obtener una concesión de agua pagando a la caja
municipal; cuando una concesión de agua estaba libre, se anunciaba en público.50

El suministro quedaba de ésta manera condicionado por el mayor o menor diámetro

de la tubería de acceso. Sin embargo los particulares alteraban dicho diámetro, por
lo que en el mundo romano también existía el fraude, y era habitual encontrar la
tubería original, sustituida por otra de mayor tamaño. Para evitar éstas trampas, se
idearon los cálices (llamados así por su semejanza a un cáliz) o cálix. Tenía un
diámetro concreto, y se empotraba en la pared por la entrada del suministro de
agua, por un primer tramo de tubería, decorado para evitar su manipulación y
falsificación. Frontino informa de cómo deben colocarse y recomienda el uso de las
de bronce, que aunque eran más caras, ofrecían mayores garantías. Como se ve,
el fraude en el consumo de agua era practicado por algunas personas y también
combatido por la autoridad. Ciertamente que los fraudes eran muchos y a ellos alude
frecuentemente Frontino; unos se debían a los usuarios del agua y otros a los
aquarii.

Los particulares podían controlar el agua que recibían mediante un tubo de bronce.
Las concesiones de aguas variaban mucho unas de otras; a veces era distribuida a
unas horas determinadas, de ahí deriva el nombre de aqua certis horis ducta. Otras
veces la concesión era por todo el día (aqua quotidiana) o por una estación del año
(aqua aestiva). El agua corriente, que estaba conectada a la red pública, era
siempre sujeta de pago y su precio dependía del caudal contratado. Tanto los
establecimientos públicos, como los particulares pagaban al fisco por la concesión
del agua.

49
Idem párrafo 107
50
Idem párrafos 94 y 109.

62
Las reparaciones eran frecuentes y costosas. Las partes de los acueductos que más
deterioro sufrían, ya por los años o por las inclemencias del tiempo, eran las
arcadas, en los tramos de los montes, o al pasar los ríos. En cambio, menos daños
recibían los acueductos subterráneos, que no estaban sujetos al frío, ni al calor.51

Frontino se refiere en diversas ocasiones a las violaciones de la ley por los

particulares; en primer lugar, utilizaban el espacio próximo a las conducciones de
agua, que, según un senado consulto, debía estar libre de construcciones
(expresamente menciona tumbas y edificaciones) o plantaciones de árboles. Los
árboles, escribe Frontino, son particularmente nocivos. La misma observación hace
respecto de la construcción de caminos vecinales o senderos.52

Para impedir que los canales y conducciones se estropearan, había que dejar libre
a cada lado de las fuentes, arquerías y muros, un espacio de 15 pies, y en las
conducciones subterráneas y canales dentro de la ciudad, un trayecto de 5 pies. A
quienes contravinieran dichas disposiciones se les imponía una multa de 10 mil
sestercios. La mitad se entregaba al denunciante, y la otra mitad ingresaba al erario
público.53

Agua pública era la de los ríos y torrentes, y privada, toda la restante. Frontino
puntualiza que, en lo posible, las conducciones de las aguas públicas no debían
perjudicar los intereses de los particulares. Los particulares podían utilizar el aqua
caduca, llevándola a sus fincas por una conducción propia, aunque ello requería de
autorización, para lo cual se solicitaba del duunviro llevar la solicitud a los
decuriones, quienes, por mayoría, decidían sobre la concesión.

De considerable importancia eran los baños públicos, se les consideraba de interés

público; las personas importantes de las ciudades y las tintorerías eran las que
generalmente solicitaban estas concesiones de arrendamiento. Las obligaciones del
arrendatario eran: calentar el agua y abrir los baños todos los días del año, que para

51
Idem párrafo 121
52
Ibid párrafo 126
53
Idem párrafo 127

63
estos efectos comenzaba el 1 de julio. Estaban abiertos del amanecer, para las
mujeres, y desde las ocho, para los hombres, a juicio del procurador.

La parte relativa al saneamiento no podía faltar. En la medida que fue aumentando

la población, el consumo, los usos urbanos, comerciales, lo hizo el volumen de
aguas necesario para atender la demanda. Así fueron surgiendo nuevos retos y
problemas que obligaron a las autoridades romanas a plantearse cómo sacar el
agua sucia de la urbe y devolverla al cauce fluvial. Para ese fin, y aprovechando la
energía del agua, inventaron cloacas, relojes, bombas, órganos hidráulicos. Desde
los depósitos, una red de canalizaciones los distribuía por las calles. La primera en
importancia fue la Cloaca Máxima, iniciada en el 200 a.C y concluida en el 158 a.C.
que desaguaba en el río Tiber. Al principio, solo el agua de lluvia se recogía, lo que
se hacía desde la calzada mediante unos agujeros de reja de piedra que
comunicaba con los pozos de registro de las cloacas. Más tarde, un decreto de
Agripa, autorizó a verter las aguas negras a las cloacas. Para mantener el servicio
se formó un cuerpo especial de funcionarios, los curatores cloacorum y brigadas de
limpieza formado por reos y esclavos forzados. Todo ello se financiaba con un
tributo específico, el tributum cloacorum que la municipalidad cobraba a los
ciudadanos.

Como se ve, en materia de administración del agua, la intervención de las distintas

autoridades, tenía dimensiones ya considerables, pues considerable era el tamaño
del imperio romano.

6. EL ESTADO MONÁRQUICO

A la caída del imperio romano de occidente nuevas formas de vida y organización

social empezarían a desarrollarse bajo patrones gremiales, agrarios, feudales, de
la llamada Edad Media, aunque ello también significó el ir relegando las prácticas y
organización de la administración romana, el costo de ello se trasladó a la salud

64
pública, que pagó con creces el impacto de las frecuentes pestes, epidemias y
enfermedades colectivas que asolaron las ciudades.54

Los siglos en que transcurrió el medioevo fueron a la vez los gérmenes de la

construcción de una nueva etapa histórica del Estado: el monárquico. En esta
época, primero fue la autoridad Papal la que se impuso a la de príncipes y reyes,
hasta que desde el siglo XVI la autoridad del monarca se impone a la religiosa, el
ejecutivo regio concentraba todas las facultades en su persona, ejecutiva, legislativa
y judicial, las leyes se basaban en el derecho divino y aplicaban a gobernados no a
gobernantes ni a la nobleza.

6.1 LA EXPERIENCIA BRITÁNICA

Para estas alturas del uso de agua, en diversas ciudades europeas se acrecentó el
problema de la contaminación del agua. A principios del siglo XII, el Río Támesis ya
estaba contaminado, por lo que al buscar nuevas fuentes de agua limpia, en 1236,
se llevó agua a Londres procedente del manantial de Tyburn, mediante un sistema
basado en tuberías de plomo. Las lecciones de Vitrubio habían pasado a la historia.

A los viejos problemas y usos sociales se agregaron nuevos. La contaminación del

agua potable quedó estrechamente relacionada con la presencia de residuos
sólidos en el espacio urbano, problema que se agudizó con el arribo de la sociedad
industrial y el desarrollo urbano capitalista. Entre las primeras actividades
industriales que produjeron una contaminación significativa estaban la minería y el
refinado de metales como el oro (que normalmente requiere el uso de mercurio,
sumamente tóxico) y el plomo. Industrias como la del tinte del algodón y el refinado
del azúcar también contaminaban el agua, por lo que, en 1582, las autoridades
holandesas ordenaron a los blanqueadores de hilo que no vertiesen sus residuos a
los canales, sino que usasen canales de vertido independiente.

Otras ciudades instalaron tuberías propias para el agua, pero en la mayoría se

conducía el agua mediante un sistema de simples troncos de árbol ahuecados (un

54
Véase Pirenne Henry. Historia económica y social de la Edad Media, capítulo VIII, FCE, México 1975.

65
método que aún se empleaba en la isla de Manhattan en el siglo XIX). En 1610, se
fundó la Compañía de Río Nuevo para abastecer de agua a Londres mediante
nuevas tuberías, con el fin de reemplazar el agua cada vez más deteriorada del
Támesis. Otras empresas privadas, que también abastecían de agua a la capital,
siguieron sacando agua sin depurar el Támesis, y la primera planta de depuración
se construiría hasta 1869.

Algunas de las medidas que se adoptaron en un país para limitar la contaminación,

resultaron ser medios sumamente eficaces para exportar el problema a otras
ciudades y países, de manera que por mucho tiempo los Estados nacionales
utilizaron el mismo método de contaminación. Fue necesario el ingenio y la
tecnología para dar nuevas respuestas. Las mejoras en el abastecimiento de agua
y la invención del wáter closet sólo transfirieron el problema a otros lugares; en
Inglaterra, a partir de 1815, se legalizó conectar dichos waters a los arroyos
superficiales, y fue obligatorio desde 1847, con lo que se convirtió a los ríos en
alcantarillas a cielo abierto, transportaban todos los productos de desecho urbano
industrial, y que se iban descomponiendo lentamente.

A mitad de ese siglo, en Londres el agua que corría por todo el sistema de
alcantarillas desembocaba en el río Fleet, y de ahí se vertían sus contenidos al Río
Támesis, donde el espectáculo era preocupante, la basura flotaba, se diluía y
removía con la marea. Las enfermedades no tardaron en aparecer y propagarse,
especialmente cólera y tifo. “En esa época existían en la ciudad dos empresas
privadas -la Southwark and Vauxhall y la Lambeth- que suministraban agua a las
casas, y ambas obtenían el agua del Río Támesis de una zona contaminada por los
desechos cloacales. Mientras la compañía Lambeth había movido hacia arriba su
toma de agua, en una zona de aguas limpias, la compañía Southwark and Vauxhall
todavía mantenía su toma en la sección contaminada del río. En la vecindad de
Golden Square, en el centro de Londres, en el verano del año 1854, se dio un brote
de cólera. John Snow, con el mapa de Londres, en donde un reciente brote
epidémico había matado más de 500 personas en un espantoso período de 10 días.
Marcó las localizaciones de los hogares de aquellos que habían muerto. Por las

66
marcas sobre su mapa, Snow pudo ver que todas las muertes habían ocurrido en la
así llamada área de Golden Square. La más marcada diferencia entre este distrito
y el resto de Londres era la fuente de su agua potable. La compañía de agua privada
que suministraba a la vecindad de Golden Square... estaba obteniendo su agua de
una sección del Río Támesis donde era conocido que estaba especialmente
contaminado. Así Snow bajó a Broad Street, donde sospechaba que una bomba en
particular era la fuente del agua contaminada. Y, en un gesto que aún hoy resuena
entre los entendidos de la salud pública, removió la palanca manual de la bomba de
Broad Street. Una vez que la bomba fue puesta fuera de uso, se abatió la
epidemia.”55

En la ciudad de París del siglo XVIII, 20 mil aguadores distribuían el agua por la
ciudad utilizando cubos. A mediados del siglo XIX, de las 70 mil casas que había en
el centro de Londres, 17 mil se abastecían directamente de sus propios pozos y el
resto con tubos verticales instalados en la calle, aproximadamente uno por cada
veinte, o treinta casas, que normalmente servían agua durante una hora diaria dos
o tres días por semana.56

Por otro lado, durante siglos se tuvo como práctica aceptable arrojar residuos de
todo tipo a arroyos, ríos y ocasionalmente al mar, con la idea de que el agua se los
llevase a otra parte. Hasta la aparición de maquinaria, procesos e instalaciones para
el saneamiento de agua, durante la última parte del siglo XX, prácticamente ninguna
ciudad del mundo había conseguido mantener sus reservas de agua limpias, sin
contaminar, ya por desechos humanos u otro tipo de basuras.

De igual manera, el uso de excremento como fertilizante, o el uso de los canales de

irrigación como desagües, (práctica habitual en toda Latinoamérica hasta entrado el

55
Brody H, Rip MR, Vinten-Johansen P. et. al. Map-making and myth-making in Broad Street: the
London cholera epidemic, 1854. The Lancet 356:64-68; 2000.Hening R.M. The people's health: a
memoir of public health and its evolution at Harvard. Washington,D C: Joseph Henry Press,1997. John Snow, médico real,
que investigaba por entonces los aspectos epidemiológicos del cólera había publicado la primera edición de su
revolucionaria monografía "On the mode of communication of cholera. Sus conclusiones acerca de la relación
entre la enfermedad y las condiciones ambientales fundaron la moderna epidemiología.
56
Véase Mantecón Pascual Rafael. El agua y sus oficios a través de la historia de España, Barcelona 2014.

67
siglo XX, lo mismo en Egipto, China, Mesopotamia) ocasionó la transmisión de
enfermedades intestinales y de salud pública en general.57

Los problemas relacionados con las aguas residuales y el abastecimiento de agua,

solo se redujeron a proporciones tolerables, hasta fines del siglo XIX, con la
aparición del tratamiento de las aguas residuales, mejores servicios sanitarios en el
hogar, el mayor número de instalaciones públicas conectadas a los sistemas de
alcantarillado subterráneo, junto con las plantas de purificación y tratamiento del
agua.

En Francia, al igual que en otros países europeos, que ya sentían los efectos de la
revolución industrial y los nuevos usos del agua aplicada a los ramos del sector
secundario de la economía, desarrollaron diversos estudios para reducir el impacto
de las enfermedades y mejorar la salud pública con el uso de agua potable.

6.2 ESPAÑA.

Esta antigua provincia romana, al igual que las demás regiones bajo ese dominio
imperial, tuvo un vasto legado en materia hídrica, diversas obras hidráulicas,
puentes sobre los ríos para unir ciudades, sistemas de navegación para el tráfico
comercial; obras portuarias; cisternas para abasto del consumo humano;
construcción de fuentes, baños públicos, piscinas y otras obras más para la
conducción y abastecimiento del agua.

Tras la caída del imperio romano, a Hispania llegaron los godos, visigodos, quienes
fundaron nuevas ciudades medievales, hasta que la invasión árabe se instaló en la
mitad de la península en el siglo VIII, y perduró hasta el XV. La influencia musulmana
en la región fue notoria en diversos campos, incluido el manejo del agua.

57
En 1830 se calculaba que los animales producían unos tres millones de toneladas de estiércol en las calles
de los pueblos británicos, y la mayor parte de él no se vendía a los granjeros, sino que simplemente se
amontonaba en pilas putrefactas y malolientes. El gran incremento del tráfico tirado por caballos durante el siglo
XIX agravó considerablemente la situación, de tal forma que, hacia 1900, alrededor de diez millones de
toneladas de desechos animales se depositaban cada año en las calles británicas. La mayoría de los caballos
eran sometidos a un intenso trabajo, pocos duraban más de dos años y muchos morían en las calles. Véase
Mantecón Pascual, op cit.

68
Los árabes reconocían como públicas las aguas de lluvia, las corrientes y los pozos
sin dueño; en algunos casos, como el sistema de riego de Murcia, se dividían en
aguas vivas y muertas, sistema que en parte sigue vigente. Especial importancia
dieron al regadío, con el que resurgió este tipo de agricultura. Las técnicas de
irrigación (nabateas, iranias y babilónicas), conocidas a través de los griegos y
practicadas por los romanos, fueron sintetizadas, desarrolladas y difundidas por los
musulmanes. También diversos medios y recursos técnicos para la prospección,
captación, elevación, almacenamiento, distribución y uso de aguas en general. A tal
grado llevaron la organización y regulación del riego, que fue el motor de una
importante revolución agrícola en el siglo XI, y en el cultivo de nuevas especies.

Los árabes perfeccionaron las técnicas de riego, se convirtieron en los maestros de

la técnica hidráulica agrícola, aprovecharon los sistemas de riego que dejaron los
romanos y, junto a las técnicas orientales que conocían, pudieron lograr un
excepcional aprovechamiento del agua. No se podría dejar de mencionar que
muchas palabras utilizadas actualmente en el medio hidráulico, son de origen árabe,
a manera de ejemplo:

Acequia: canal para conducir agua para riego. Albañal: canal o conducto que da
salida a las aguas inundadas. Alcantarilla: conducto para recoger aguas pluviales y
residuales. Alfaguara: manantial abundante. Aljibe: estanque de agua para uso
doméstico. Azud: presa de derivación. Noria: rueda elevadora de agua.

“Las aguas urbanas sobrantes: pluviales, residuales y fecales son una cuestión
fundamental dentro del urbanismo y cultura árabe. Las pluviales eran consideradas
un bien divino y donde los recursos eran escasos intentaban aprovecharlas,
evitando su mezcla con las residuales antes de su almacenamiento. A las aguas
residuales de procedencia doméstica no se les permitía que fueran a parar a la vía
pública y era obligatorio evacuarlas conforme a una norma de cuyo cumplimiento
se encargaba el Almotacén. Tocante a las calles, deberá ordenarse a las gentes de
los arrabales de que cuiden que no se arrojen a ellas basuras, inmundicias ni
barreduras, así como que se reparen los baches en que pueda detenerse el agua y
el lodo. Cada cual reparará y mirará por lo que esté delante de su casa. Si en algún

69
sitio hubiese muchos desagües de agua sucia, se obligará al propietario a construir
y mantener en buen uso una alcantarilla. Deberá prohibirse que quien tenga un
desagüe de agua sucia lo deje correr en verano por las calzadas. Cualquier molestia
para el público deberá ser suprimida.”58

Los problemas que creaban las aguas residuales, originadas en el interior de las
casas como consecuencia de los usos domésticos e higiénicos, llevaron a crear la
letrina. Las aguas residuales debían evacuarse a pozos negros y/o cauces
caudalosos. Las ciudades más avanzadas disponían de una red de alcantarillado
que conducía las aguas residuales al exterior de la ciudad. Los municipios fueron
habitualmente quienes ordenaron la construcción de lavaderos públicos.

A partir del siglo X proliferaron por toda la geografía de al-Andalus las norias,
accionadas por energía hidráulica para elevar el nivel del agua, y servir a los molinos
para la industria textil y la fabricación de papel. Otro forma con la que captaron
recursos hídricos fue con la presa de derivación, también llamada azud que,
construida transversalmente en un río, permite acumular agua, elevar su nivel y
derivarla a una acequia o canal de distribución, y es usada principalmente para
riego.

Otro método utilizado para captar aguas subterráneas fueron los pozos, siendo el
más relevante el ‘qanä’, que consiste en un conducto bajo tierra para extraer el agua
de corrientes subterráneas mediante la construcción de una serie de pozos
comunicados entre sí; el principal es llamado ‘pozo madre’ y es el verdadero. Los
restantes solo actúan como respiraderos. Aquellos lugares donde nacen las
montañas son los más recomendables para la instalación de qanats. La meseta iraní
reúne particularmente todas estas condiciones, por ello no es casual que el uso del
‘qanat’ proceda de Persia, se extendió por el oriente hacia China, incluso, antecede
a los acueductos. Los restos de ‘qanats’ encontrados en Tunicia y Lyon permiten
afirmar que los romanos emplearon esta técnica.

58
Mantecón Pascual, op cit pp 64-65.

70
Los musulmanes extendieron su uso por el norte de África (donde se llaman
foggaras) y en España. Siglos después llegarían a la Nueva España.59 Un caso
significativo es el de Madrid, ciudad que se fundó como una fortaleza en el año 871,
y que gracias a la red de qanats establecida por iraníes incluidos entre las
compañías omeyas, la dotó de calidad y abundancia de agua, por lo que, entre otras
razones, fue elegida por Felipe II en 1561 como capital del reino en lugar de Toledo.
Madrid se abasteció de agua por este medio durante diez siglos, entre el IX y el XIX,
habiéndose inventariado 124 km de galerías.60

En paralelo al dominio árabe, al norte de la península permanecieron otros reinos

propiamente hispanos (León, Castilla, Aragón y otros más) que fueron formando sus
propias leyes. Las Siete Partidas de Alfonso X El Sabio, es uno de los cuerpos
legislativos de mayor arraigo del derecho español, fueron redactadas en el siglo XIII
y estuvieron vigentes hasta principios del siglo XIX, incluido su capítulo en materia
de aguas, del que se destacan las siguientes disposiciones:

“Las cosas que comunalmente pertenecen a todas las criaturas que viven en este
mundo son estas: el aire, las aguas de la lluvia y el mar y su ribera, pues cualquier
criatura que viva puede usar de cada una de estas cosas, según le fuere menester…
(Ley 3). Los ríos y los puertos y los caminos públicos pertenecen a todos los
hombres comunalmente, en tal manera que tanto pueden usar de ellos los que son
de otra tierra extraña, como los que moran y viven en aquella tierra de donde son…
(Ley 6). Molino ni canal ni casa ni torre ni cabaña ni otro edificio ninguno, no puede
hombre hacer nuevamente en los ríos por los cuales los hombres andan con sus
navíos, ni en las riberas de ellos, porque se embargase el uso comunal de los
hombres (Ley 8).61

59
Iglesias Martín José Antonio, López Camacho Bernardo, Irene de Bustamante. El viaje de agua (qanat) de la
fuente Grande de Ocaña, Toledo: pervivencia de una reliquia hidráulica. Revista de obras públicas, Órgano
profesional de los ingenieros de caminos y canales y puertos, No. 3451 año 2005, pp 43-54.
60
Véase López Camacho Bernardo. Estrategias de gestión y uso eficiente del agua en los abastecimientos
urbanos: el caso de la comunidad de Madrid. Revista de equipamiento y servicios municipales, Núm. 120, julio-
agosto 2005, pp 55-64.
61
Las siete partidas de Alfonso X, Partida tercera, título 28: ‘De cómo gana hombre el señorío en las cosas de
cualquier naturaleza que sean’, en pensamientopenal.com.ar

71
Otro aspecto relevante para efectos de la regulación y administración del agua, es
el caso de Murcia, donde se estableció el ‘Consejo de Hombres Buenos’, una
institución jurídica muy original, y que ha tenido tal arraigo que existe en la
actualidad, en que sus resoluciones aún son vinculantes. Se trata de un tribunal
consuetudinario con características muy peculiares, ya que sus miembros no son
juristas, sino agricultores de la huerta murciana, que resuelven los litigios surgidos
en materia de riego. Los orígenes de este Consejo, que tiene rasgos parecidos al
Tribunal de las Aguas de Valencia, se remonta a la época medieval, cuando surge
la figura del ‘acequiero’ y de los ‘mes bonos’, para dirimir los conflictos por el agua
entre los regantes. Sin embargo, el Tribunal de las Aguas de la Vega de Valencia
es la más antigua institución de justicia de Europa.62

En Granada se creó, en 1501, el Juzgado Privilegiado de las Aguas, compuesto de

un corregidor y cinco regidores, se incluye la figura del administrador de aguas, que
a su vez está asesorado y ayudado por los alcaldes de aguas y por los jueces de
aguas; todos ellos elegidos por los municipios. En los siglos XVI y XVII un buen
número de casas poseían agua potable a domicilio. Era el cabildo, a través del
administrador de las aguas, quien otorgaba licencia para el suministro domiciliario
de agua, o para su redistribución entre los ramales de una misma acequia, con
objeto de abastecer al mayor número de casas posible. A partir de 1538, año en el
que se dan las ordenanzas del agua, se celebró audiencia tres días a la semana.63

La legislación sanitaria del siglo XIX llevó a algunas ciudades españolas, Coruña,
Bilbao, Madrid y Barcelona, a tomar con seriedad problemas derivados del uso del
agua, tales como evacuación, alcantarillado, basura y desechos vertidos por los

62
Montaner Salas Elena. El Consejo de hombres buenos, patrimonio oral e inmaterial de la región de Murcia.
Departamento de Geografía. Facultad de Letras. Santo Cristo 1. 30001 MURCIA. Papeles de Geografía 2008,
47-48; pp. 185-191.
63
Los Reformadores de las Aguas llevaban un libro en el que asentaban el derecho de agua de cada casa, y
en qué cantidad la tenían, y cuales eran con salida y sin ella. Con ese libro el Administrador de las Aguas
acompañado de sus oficiales visitaba cada seis años las casas que tenían derecho de agua para ver si todo
estaba conforme a lo ordenado. Ese derecho de agua podía venderse o traspasarse a otra casa o inmueble,
toda o en parte. La venta o traspaso se notificaba al Corregidor, o a su Alcalde Mayor, y al Administrador y
Alcaldes de las aguas, para que quedase asentado en otro libro en el que se anotaban todas las ventas y
traspasos. El volumen de agua que llegaba a la casa podía incrementase comprando a otro vecino parte de su
derecho —para lo cual había que pedir licencia al Administrador de las Aguas—, o por otros medios menos
reglamentarios como ampliar el tomadero de agua, colocar un brocal a la tinaja, o separarla del tomadero del
agua para que el trayecto fuese mayor y por tanto hubiese más volumen de agua metido en la casa.

72
habitantes. En Madrid y Barcelona se crean los primeros laboratorios municipales,
facultados para vigilar el control de la calidad del agua. Las ‘Ordenanzas de policía
urbana y rural para la ciudad de La Coruña’, de 1854, normaron lo referente al uso
de fuentes, lavaderos, así como al ejercicio del oficio de aguador. Los aguadores
debían inscribirse en un registro municipal y estaban obligados a colaborar, so pena
de multa o cárcel, en la extinción de los incendios. Existían, además dos figuras
públicas nombradas por el alcalde: los cabezaleros y los celadores, encargados de
fuentes y lavaderos, respectivamente. También, la política municipal, del último
tercio del siglo XIX, intentó alejar del centro de la ciudad aquellas actividades menos
higiénicas.64

Al igual que lo sucedido en otros países europeos, las epidemias y los problemas
de salubridad que padecían las ciudades españolas en el siglo XIX, hicieron que
algunos ingenieros de caminos se preocuparan por encontrar soluciones para
evacuar las aguas residuales urbanas, abastecer de agua potable a la población, y
mejorar la calidad del agua. Por ejemplo, en Londres, Edwinn Chadwick demostró
que los olores, y no el contagio por contacto, eran las causas de las infecciones.
Propuso utilizar las aguas negras fuera del ámbito urbano, para riego y abono de
campos.

7. EL SIGLO XX

Visto en la perspectiva histórica, el siglo XX resultó atípico por numerosas razones:

las guerras entre países alcanzaron niveles que no se tuvieron en todos los siglos
atrás, el mundo se volvió un sistema político cerrado, de tal manera que los hechos
ocurridos y las medidas adoptadas en un país repercuten en otras naciones,65 la
economía llegó a ciclos de crisis que cada vez fue afectando a más países hasta

64
Véase Carlos Nárdiz y Carlos Baleiro, El abastecimiento de agua a La Coruña. El papel del servicio de aguas
en la construcción de la ciudad. Universidad de Coruña, EMALCSA, 2001.
65
“El mundo se ha convertido en un sistema político cerrado, y la esfera de acción del mismo será el mundo
entero. Todas las explosiones de fuerzas sociales que se produzcan, en vez de disiparse en un circuito
circunvecino… serán fielmente reflejadas desde los más lejanos rincones del globo… Probablemente, una gran
parte de la atención de los estadistas del mundo se traslade de la expansión territorial a la lucha por una relativa
eficiencia.” Mackinder Halford, El pivote geográfico de la historia. Real Sociedad Geográfica de Londres, 1904.

73
alcanzar a casi todos,66 la población alcanzó tasas de crecimiento que superó todos
los siglos anteriores en su conjunto, de ser rural se volvió urbana, las metrópolis
superaron a las simples ciudades, las áreas verdes fueron revistiéndose de capas
de cemento, la tecnología alcanzó nuevas invenciones y aplicaciones que
revolucionaron la vida humana en todas sus costumbres, la presión sobre los
recursos naturales fue cada vez mayor, hasta alcanzar niveles de extinción en
muchas especies de flora y fauna.
En el siglo XX, se alcanzaron proporciones no vistas en la historia, particularmente
en crecimiento demográfico, de casi mil millones de habitantes que tenía el planeta
al inicio del siglo XIX, se pasó a 1,650 millones al inicio del siglo XX, y de esa cifra
a poco más de 6 mil millones al finalizar dicha centuria. Consecuentemente
crecieron en similares proporciones las actividades económicas, agricultura,
industrias, comercio, servicios; la demanda de agua aumentó en la misma medida,
así se llevó a cabo la introducción masiva de agua potable y de sistemas de drenaje
al interior de los hogares, la aparición de nuevos métodos de desalinización, la
eliminación de los contaminantes, la utilización de modernos sistemas informáticos
y de monitoreo de los recursos hidráulicos existentes. Las consecuencias visibles
de ello fue que, en el último tercio del siglo XX, el crecimiento tuvo impactos sociales,
ambientales e hídricos. Se destruyeron ecosistemas, se contaminaron ríos y lagos,
se sobreexplotaron cientos de acuíferos, se perdieron pantanos y humedales.
Desde hace cinco milenios, el hombre ha trabajado para atenuar y controlar los
efectos destructivos del agua, al mismo tiempo que para utilizarla en su beneficio;
ha canalizado importantes esfuerzos, recursos e ingenio, para desarrollar sistemas
y tecnologías que solucionen los problemas del agua. En el siglo XX, el manejo de
volúmenes de agua se volvió impresionante, millones de kilómetros en canales de
navegación, acueductos, sistemas de distribución, cañerías y colectores circundan
el planeta y hacen posible conducir caudales hacia miles de millones de personas y
actividades productivas en todos los rincones del mundo.
Cientos de presas de todos los tamaños permiten almacenar grandes volúmenes

66
La crisis de 1929 superó a las hasta entonces registradas. Galbraith John, El crack del 29. Ed Ariel, Barcelona
1975.

74
para abastecer las ciudades, se desarrollaron tecnologías y sistemas de
potabilización, saneamiento y tratamiento de aguas residuales, para desalinizar los
mares, descontaminar al agua; se alcanzaron enormes beneficios en materia de
salud, higiene y bienestar entre miles de millones de habitantes del planeta. En las
primeras décadas de ese siglo, la demanda per cápita de agua aumentó como
nunca antes. A finales de siglo la oferta per cápita de agua disminuyó.
En el siglo XX, los Estados nacionales hubieron de adaptar sus instituciones
políticas y administrativas para el manejo de grandes masas sociales, en su lucha
por la supremacía mundial, desarrollaron grandes obras públicas, incluidas las
hidráulicas, represas y sistemas de regadío. Se fue moldeando la idea de un Estado
enérgico, propietario, interventor en todos los rincones de la vida social, capaz de
doblegar a la naturaleza. Entonces, para atender a una sociedad de masas se
hicieron obras para ellas, en materia hídrica aparecieron los grandes canales de
navegación (Suez, Panamá, Volga etc.) grandes presas, embalses, centrales
hidroeléctricas, inundaron prósperas aldeas, desplazaron a millones de sus
pobladores, arrasaron bosques y muchos embalses, surgieron otras enfermedades
como la malaria, a cambió, se electrificó el mundo, se aseguró agua para la
población. A manera de ejemplo, en Estados Unidos destaca la central
hidroeléctrica Grand Coulee en el río Columbia en Washington, 1933- 1941. En
Rusia, están la central hidroeléctrica del Río Volga, la de Krasnoyarsk (a orillas del
río Yenisei, en Divnogorsk), la de Sayano-Shushenskaya (en el río Yenisei en
Sayanogorsk).

El totalitarismo condujo a Stalin concebir a los escritores como ‘ingenieros del alma’,
porque debían cumplir, en la cultura, las mismas funciones que los ingenieros
hidráulicos sobre los ríos, los canales y las presas.67

En Egipto, Gamal Abdel Nasser inició en 1956, la construcción de la presa Asuán,

para contener los desbordamientos del Río Nilo; hoy las turbinas de la presa
generan una tercera parte de la electricidad del país. En América Latina, la central

67
Franz Witterman “Los ingenieros del alma” entrevista de Luis E. Manrique a Frank Westterman, en Letras
Libres, abril 2006, México. La obra completa en Ediciones Siruela, Madrid, 2005.

75
Guri, en el río Caroní, Venezuela; la central hidroeléctrica de Itaipú, la segunda
mayor del mundo, se encuentra en el río Paraná, en la frontera entre Brasil y
Paraguay; el complejo hidroeléctrico de Tucuruí, en el estado de Pará, en Brasil.68
En China, antes de la revolución maoísta, más de la mitad de la población padecía
enfermedades intestinales, y una cuarta parte de las muertes producidas se debían
a su origen fecal, lo que se atendió con políticas de saneamiento. En China se
construyó la central hidroeléctrica de las Tres Gargantas (Río Yangtsé), es la mayor
del mundo, iniciada en 1993 y terminada en 2012.

Otro caso es el de los holandeses, dependen sobremanera de las obras hidráulicas,

ya que gran parte de esta zona costera del norte de Europa se encuentra por debajo
del nivel del mar. Han sido los diques, los molinos y el esfuerzo colectivo los que
han ganado al mar nuevos territorios. “Llevan más de 800 años en el desarrollo de
lo que hoy es una incomparable infraestructura e incluso existen evidencias
históricas de cómo desde los siglos VII y VIII, quienes después serían los
holandeses, The Dutch People, ya hacían obras hidráulicas como diques para
proteger los cultivos, y en el siglo XIII empezaron a construir sistemas que les
permitían ganarle tierra al mar. “El nombre oficial de Holanda es The Netherlands,
los Países Bajos, porque la mitad del territorio holandés, está bajo el nivel del mar.
Si no tuvieran toda esta protección de sistema de diques, presas y dunas costeras
que los protegen, el 50 por ciento del país estaría inundado”.69

Sin embargo, no todo son las grandes obras, ni el incremento de la oferta hídrica, el
progreso va aparejado de algunas deficiencias, sobre todo sociales; a la par de los
logros estaban los rezagos, grandes grupos de población mantenían prácticas
insalubres, que afectan la limpieza del agua, es decir aumentaron los volúmenes de
agua contaminada, y cuando menos portadora de los desechos del progreso
industrial, urbano, y hasta del mismo proceso agrícola. Es por ello que, desde mitad
del siglo, el tratamiento del agua para ser reutilizada empezó a plantearse como
exigencia de las sociedades modernas, a mayor presión sobre la oferta, a la par de

68
Véase mosingenieros.com/2014/01/las-10-centrales-hidroelecticas-mas.html.
69
Perló Manuel. “El origen de la democracia holandesa está en el agua”. Revista Teorema ambiental, agosto
2012, pp 20-26

76
la generalización de los derechos humanos, se fueron creando nuevas posibilidades
para el manejo sustentable del líquido.
El uso deliberado de aguas negras en la agricultura se inició en 1912 en el estado
de California, y para 1918 se aprobaron las disposiciones que normaban su
utilización. En 1926 el gobierno de los Estados Unidos construyó una planta de
tratamiento de aguas residuales para el riego de áreas verdes y el enfriamiento de
una planta de electricidad en el estado de Arizona. En 1929, en la ciudad de
Pomona, California, se comenzó a utilizar agua tratada para el riego de áreas
verdes.70
A partir de la década de los cuarenta el agua tratada comenzó a emplearse en la
producción de acero en algunas ciudades del mundo. En 1956, a raíz de una severa
sequía, el río que abastecía de agua a la ciudad de Chanute, en Kansas, se secó y
la población vivió exclusivamente de un sistema cerrado de reciclaje. Para
sobrevivir, simplemente redirigieron el cauce de su planta de tratamiento de aguas
residuales al reservorio municipal. El agua proveniente de la presa fue tratada hasta
cumplir un mínimo de requisitos y medidas sanitarias. En 1959, la ciudad de Santee,
un suburbio de San Diego California, llevó a cabo un proyecto para tratar las aguas
residuales, 10 años después se obtuvieron 3 lagos, un campo de golf y dos albercas
municipales.71
Para la década de los años setenta, el tratamiento y uso de las aguas residuales se
había extendido considerablemente, medio millar de plantas actuaban ya sobre la
irrigación y procesos industriales.
Si bien las aguas residuales pueden utilizarse para numerosos fines, resulta más
barato su uso por los grandes consumidores ubicados cerca de las plantas de
tratamiento, tales como parques, campos deportivos, industrias con grandes
sistemas de enfriamiento de agua, clubes de golf, parques y determinado tipo de
granjas agrícolas.

70
Howitt Richard E. Is California future hydraulically sustainable? California agriculture, volume 54, number 2,
march-april 2000. pp 10-15. Blomquist WB. Dividing the Waters: Governing Groundwater, en Southern
California. San Francisco: CS Press 1992.
71
Wesley Marx “The fall and rise of sewge salvage”, en Science and public affaires Bulletin of the Atomic
Scientists may 1971 vol XXVII number 5 pp 10-15.

77
En Japón, durante la década de los noventa, el 41% del total de las aguas tratadas
se destinaron a usos industriales, mientras que en California éstas representaron
sólo el 7% del destino total; la agricultura absorbió aproximadamente el 23% de
esas aguas y la recarga de acuíferos el 17%. En Arabia Saudita, Túnez, Egipto e
Israel, el uso de agua residual para la agricultura constituye una fuente fundamental.
En este último país, el agua tratada se emplea en el riego de distintos cultivos.72
También en el ámbito urbano se ha ampliado la utilización de las aguas residuales,
ya sea para uso doméstico en sanitarios, riego de parques, jardines, o en usos
industriales, siendo de los más importantes los métodos de enfriamiento y de
procesamiento de materiales.
En varios países ya se lleva a cabo la inyección de aguas residuales tratadas en
acuíferos sobreexplotados. Este método puede detener o desacelerar el
abatimiento de estos depósitos subterráneos, proteger los acuíferos costeros ante
la intrusión del agua salada y almacenar el líquido para su empleo futuro. En
contraparte, muchos países no han desarrollado normas legales que regulen la
recarga de acuíferos con aguas tratadas, debido en parte a la gran calidad y
eficiencia que deben tener este tipo de métodos, lo que significa tecnología de
punta, pues uno de los riesgos principales que genera la recarga artificial es el
riesgo de contaminación de los acuíferos.
La utilización de agua tratada para uso humano se extiende cada día más. Con las
tecnologías de tratamiento actualmente disponibles, prácticamente se puede
producir la calidad de agua que se desee y aun cuando el público usuario aún
rechaza el agua tratada, en muchos países los ríos, lagos y reservorios que
proporcionan agua para consumo humano contienen afluentes que han recibido
algún tipo de tratamiento. Londres obtiene el 20% de agua para beber de un afluente
del Támesis, que recibe aportes de agua tratada. Todas las ciudades a lo largo del
Danubio, el Rin, el Colorado, el Mississippi y otros grandes ríos, consumen agua
que ha sido utilizada con anterioridad y devuelta nuevamente a los cauces.
Los sistemas de tratamiento de agua para consumo humano requieren de una

72
Véase Herrera Toledo César, “Tratamiento de aguas residuales” en revista Federalismo y desarrollo, año 12,
número 65, México 1999.

78
cuidadosa supervisión sanitaria (debe estar libre de contaminantes químicos,
biológicos y radiológicos), de un análisis económico minucioso (a un costo
razonable) para que cambie la percepción del público.
Ciertamente, se trata de métodos que requieren de un manejo técnico sofisticado y
de una organización e instituciones administrativas especializadas, lo que sin duda
dificulta su aplicación en todo el mundo, especialmente en los países
subdesarrollados, sin embargo el aumento en la demanda, la degradación y
contaminación de los recursos hídricos, la creciente escasez de fuentes de abasto,
han hecho que el tratamiento y reúso del agua hayan dejado de ser una opción para
convertirse en una necesidad.
Ante la necesidad de dotar de agua a la población, la tecnología ha desarrollado
nuevos métodos, otro es la desalinización, es decir remover las sales que contiene
el agua. Existen plantas desalinizadoras desde 1929, pero el mayor crecimiento se
ha experimentado en los últimos cuarenta años, especialmente en países del Medio
Oriente, el Golfo Pérsico, África del Norte y algunas islas en las cuales la carencia
de agua fresca no puede ser cubierta con los métodos de abastecimiento
tradicionales o de transferencias de algún otro lugar. Casos pioneros son los de
países desérticos, como Kuwait, que en los años ’60 comenzó a operar una planta
desalinizadora de grandes proporciones, o Israel que hoy va a la vanguardia del
proceso. Aun cuando sigue siendo una fuente de agua cara, de manera creciente,
inversiones privadas han desarrollado la tecnología y han expandido sus
experiencias operativas y el precio ha seguido disminuyendo. A finales del siglo XX
las plantas y procesos de desalinización operaban en casi 150 países. Más de la
mitad de la capacidad instalada se ubica en unas cuantas naciones. Cerca de 25%
de la capacidad total se halla en Arabia Saudita, 16% en los Estados Unidos, 10%
en los Emiratos Árabes Unidos y 7% en Kuwait; a éstos les siguen en menor
proporción Japón, España, Libia, Italia e Irán.73

Como se ha podido ver en este breve repaso histórico, cada época tiene sus propias
características, problemas, paradojas y, una manera específica de resolverlas. En

73
Véase Perló, El futuro del agua op cit pp 50-52.

79
el siglo XX, a la par de una mayor demanda, se creó un mayor acceso a los
beneficios del agua, gracias al desarrollo tecnológico hidráulico; sin embargo, se
han alterado los ciclos naturales, incluido el hidrológico, se afianzó un patrón de
consumo que va en demérito de una cultura del agua, compromete la
sustentabilidad, se ahondaron las diferencias entre naciones, regiones, grupos
sociales, y se agudizaron los conflictos sociales y políticos, nacionales e
internacionales, en torno de los recursos hidráulicos. La dimensión que fue
cobrando el problema llevó a que la ONU incluyera el tema del agua en su agenda
y reuniones de trabajo. A manera de ejemplo:
En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente, en Estocolmo en
el año de 1972, se señaló el peligro que implica la contaminación del agua, el
agotamiento de los recursos naturales y la necesidad de cooperación internacional
para preservarlos.

El Programa Hidrológico Internacional (1975) adquirió importancia a nivel

internacional ya que permite que la temática del agua se instale en el ámbito global,
posibilitando estudios hidrológicos y formación y educación ambiental en las
ciencias del agua.

La Conferencia de Mar del Plata (1977), destacó la problemática que representaría

el correcto manejo del recurso hídrico en un futuro próximo.

En la declaración adoptada en la Segunda Conferencia Mundial sobre el Clima,

celebrada en Ginebra en 1990, se concluyó que el diseño de muchas estructuras
de almacenamiento y transporte de agua, desde los grandes embalses hasta las
pequeñas instalaciones de almacenamiento tiene plazos de operación de hasta cien
años, en consecuencia algunos de los casos ya reseñados tiene una caducidad
próxima. Los posibles efectos de los cambios climáticos deberán tenerse en cuenta
en el diseño y la gestión de los sistemas hídricos. Las repercusiones agrícolas
podrían ser importantes, pero los investigadores no saben con certeza si el potencial
agrícola mundial crecerá o disminuirá. El aumento de los riesgos de sequía es,
potencialmente, el efecto más grave que los cambios climáticos pueden tener sobre
la agricultura. Otros aspectos preocupantes son las pautas de enfermedades y

80
plagas, el aumento del nivel del mar y las rachas de tormentas. Parece ser que
muchas zonas experimentarán aumentos de las precipitaciones, la humedad del
suelo y el almacenamiento de agua, con la consiguiente alteración de las pautas de
los ecosistemas agrícolas y de otros usos del agua.74

En la reunión de Dublín de 1992, se establecieron las bases para el concepto de

gestión integral de recursos hídricos, incluidos en la Carta de Dublín, que fue un hito
en la temática del agua, estableciendo como principios básicos:

Gestión integrada de los recursos hídricos, a partir de la cuenca hidrográfica como

unidad fundamental para la gestión de los recursos hídricos, los ecosistemas y la
biodiversidad.

Gestión participativa de los usuarios, comunidades y administración pública.

Valor económico, social y ambiental del agua.

En La Haya 2000, se reconoció que 1,200 millones de personas carecen de acceso

al agua potable, y 2,900 millones carecen de un adecuado acceso a saneamiento.
Se pronosticó que para el año 2050, dos tercios de la población mundial afrontarán
seria escasez de agua potable.

La Declaración del Milenio, de la ONU del año 2000, propuso como meta, reducir a
la mitad, para el año 2015, el porcentaje de habitantes sin acceso al agua potable.
La Cumbre de Johannesburgo (2002), agregó el saneamiento a la meta del 2015.
Recomendó darle al tema un tratamiento transversal.

En el tercer Foro Mundial del Agua en Japón, se da por vez primera un completísimo
informe sobre el estado de los recursos hídricos a nivel mundial. La preocupación
creciente gira en torno a la idea de que nos acercamos a una crisis del agua, en el
sentido que dentro de pocos años, hacia el primer cuarto del siglo XXI grandes
cantidades de personas no tendrán acceso al agua potable. Dejemos esto para el
siguiente capítulo y pasemos a ubicar el caso mexicano.

74
Segunda Conferencia Mundial sobre el Clima. Ginebra 1990. PNUMA.. The state of the environment 1992.
OMM/PNUMA/FAO/Unesco/CIUC.

81
CAPÍTULO III EL CONTEXTO NACIONAL

8. EL ESTADO HIDRÁULICO PREHISPÁNICO

Dos grandes áreas sobresalen en América, Aridoamérica y Mesoamérica, aquella

desértica, la otra llena de ríos y volcanes. En esta última, las culturas indígenas se
desarrollaron dentro de cuencas hidrológicas que cruzaban sus territorios. En su
evolución política, la Cuenca del Valle de México se convirtió en el corazón de
Mesoamérica, y desde el siglo XIV pasó a dominar la meseta central.
“Antiguamente, sus ríos desembocaban en el Balsas, al sur, pero la erupción de una
cadena de volcanes puso un dique a estos ríos hasta transformarlo en el único valle
de Mesoamérica cuyas aguas no desembocan de modo natural en el mar. Las
aguas atrapadas han formado cinco lagos de poca profundidad. Al crecer los grupos
humanos establecido a lo largo del valle, los lagos servían para unirlos entre sí. En
el interior de uno de estos cinco lagos, los mexicacolhuas o aztecas fundaron
Tenochtitlán. Los lagos (Bajío, Toluca, México, Puebla) casi han desaparecido
gracias al esfuerzo humano y a la erosión, desde que el ingeniero hispano alemán
Enrique Martínez desviara en su mayor parte las aguas del lago de Texcoco hacia
el río Pánuco, cavando un canal y un túnel en Huehuetoca en los años de 1607-8.
Junto al valle de México se tienen dos compartimentos: Toluca y Puebla. Toluca
centro en plena expansión al que acuden una vez por semana los indios de las
regiones vecinas y animan el gran mercado de los viernes, fértil llanura del Bajío.
El Lerma alcanza la laguna de Chapala y cambia de nombre: Río Grande de
Santiago para desembocar en el Océano Pacífico. Entre el Lerma y el Balsas se
encuentra un región montañosa y volcánica cubierta de pinos, donde viven los indios
tarascos, Laguna de Cuitzeo y el Lago de Pátzcuaro, los tarascos del altiplano y del
distrito de los lagos adquirieron una homogeneidad cultural y una unidad propia que
resistió eficazmente a los imperialismos mexicano y español, el balcón semitropical
de Jalapa y Orizaba.

Pero la historia de Mesoamérica ha puesto a trabajar varias otras fuerzas hacia una
cohesión siempre en aumento. Tradicionalmente, tales fuerzas se han originado en

82
las áreas cuyas regiones interiores poseían tierras, cultivos y medios de transporte
relativamente abundantes, capaces de engendrar mayor energía de la que era
necesaria en el interior de cada una de ellas. Estas regiones son las zonas clave
del desarrollo social, los puntos nodales del crecimiento que atraen a otras regiones
dentro de sus campos de fuerza. En Mesoamérica las regiones de esta índole han
sido en una época o en otra: el valle de México, las marcas fronterizas que separan
el mundo sedentario de los cultivadores del mundo nómada de los recolectores de
alimentos de Hidalgo; la región de Cholula y de Puebla y, su cercana Tlaxcala; la
cuenca del Lago de Pátzcuaro; el Bajío; la cuenca de Jalisco; Morelos; las
hondonadas de las montañas del alto país meridional; el valle de Oaxaca, los valles
de la región alta de Guatemala; el Petén; el Yucatán septentrional; el sur de
Veracruz y Tabasco. De todas estas regiones, la que ha subsistido más tiempo ha
sido el valle de México. Cuando una región se transforma en el centro de un
desarrollo tan múltiple, empieza a atraer, como un imán, a pueblos y ciudades
situados en su periferia.”75

La época prehispánica es vasta en lo relativo al uso del agua y obras hidráulicas,

prueba de ello es la amplia infraestructura hidráulica, para sostener ciudades,
fundadas, total o parcialmente, en el agua (sobre chinampas), albarradones, los
innumerables puertos de canoas, acequias hondas para navegación, calzadas que
atravesaban las lagunas, andenes, jardines, estanques y huertos en la orilla de la
laguna salobre de México.76

En Mesoamérica gran parte del abastecimiento de agua se logró a través de la

recolección y almacenamiento del agua pluvial. El agua era captada mediante
canales y zanjas y conducida, desde los techos de las casas, por canoas y canales
hacia depósitos de barro, cal y canto, o piedra. También contaban para este fin
almacenes subterráneos como los de San José Mogote (1000 a.C.) y Tierras Largas

75
Wolf, Eric. Pueblos y culturas de Mesoamérica. Ed. ERA, México 1972.
76
Rojas-Rabiela, Teresa. Nuevas noticias sobre las obras hidráulicas prehispánicas y coloniales en el valle de
México. Instituto Nacional de Antropología e Historia, INAH, México 1974. pp. 27–69.

83
(1000-900 a.C.) Oaxaca; asimismo se debe tener presente los chultunes o cisternas
mayas.77

Otro método de captación y abastecimiento de agua fueron los jagüeyes, bordos de

tierra compactados, que recibían el agua de los escurrimientos de los cerros
cercanos. Éstos cumplían funciones tanto para distribución y consumo humano,
como para abrevadero de animales. 78 Los acueductos, fueron otra forma de
conducción y abasto, dentro de los que destacan los hechos por los mexicas, como
el que llevaba agua desde los manantiales de Chapultepec.79

La agricultura fue esencial en la vida económica y social, y el riego fue necesario

para incrementar el rendimiento agrícola. Los sistemas de riego eran amplios y
variados, contaban con instalaciones permanentes, presas, cajas de agua, presas
derivadoras para la temporada de secas, camellones agrícolas y otras más.

El agua se capturaba desde su nacimiento y se almacenaba en ‘cajas’ para regular

el flujo de los canales. Del canal principal se originaba una red de distribución de
pequeños canales y acequias, con depósitos secundarios de almacenamiento,
muchos de estos canales se encontraban impermeabilizados. Evidencias de este
tipo de sistemas se han encontrado en el área de Texcoco, Chalco, Coyoacán y
Tacubaya.80 Asimismo construyeron bordos o empalizadas para represar el agua,
hechas a base de troncos, cañuela, o varas entretejidas, piedras, tierra y pasto,
servían para desviar las aguas a un canal que ya se había construido. Esta agua
era utilizada durante la temporada de secas y sus estructuras eran destruidas al
llegar los temporales cuando los ríos aumentan su caudal haciendo el riego
innecesario.81 Los especialistas afirman que la presa de Purrón, marca el inicio de

77
Véase Zapata-Peraza, Renée Lorelei. Los chultunes. Sistemas de captación y almacenamiento de agua
pluvial. INAH, México1982.
78
Hernández, Raúl, Ávila García Patricia, ed. Agua, medio ambiente y desarrollo en el siglo XXI: México desde
una perspectiva global y regional. El Colegio de Michoacán. 2003. pp. 135–140.
79
González-Rodríguez, Carlos A. Centro del Agua para América Latina y el Caribe, ed. Trabajos de
Abastecimiento de agua en la antigua ciudad de México, el origen de una civilización majestuosa. 2011.
80
Palerm, Ángel. Obras hidráulicas prehispánicas en el sistema lacustre del valle de México. Instituto Nacional
de Antropología e Historia, 1973. pp. 19–44.
81
Obras hidráulicas en la América Colonial. Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas y
Urbanismo. 1993.

84
la agricultura de riego en Mesoamérica, es la más antigua de su tipo que se haya
encontrado.82

La formación de lagunas artificiales, fue otro tipo de embalses o presas. Entre los
casos más conocidos están: la laguna-presa de Totoltepec, en la cuenca de México;
el sistema de Coatepec-Tula en Hidalgo, y el de Amanalco, en el Estado de México.
Las sequías estacionales llevaron a la construcción de camellones agrícolas, que
cumplían dos funciones importantes: por un lado, conservar el agua en depósitos
naturales y por otro lado, la habilitación de vías de navegación mediante canales.83

No podían faltar las obras para la conducción, control y drenaje de aguas pluviales.
Las antiguas ciudades mesoamericanas generalmente se encontraban provistas de
desagües subterráneos, los cuales en muchas ocasiones estaban conectados hacia
acequias en las orillas para irrigar parcelas agrícolas, algunos ejemplos son: La
Venta, en Tabasco, hubo canales y alcantarillas de piedra; en San Lorenzo
Tenochtitlan, se tenían alcantarillas, tuberías de barro y acueductos subterráneos
de piedra basáltica labrada, pozos, cisternas, estanques y otros depósitos de agua.

El ejemplo más significativo de toda la infraestructura hidráulica está en la Cuenca

del Valle de México. Seis siglos atrás, los lagos de Texcoco, Xochimilco, Chalco,
Xaltocan y Zumpango, constituían un todo integrado, una verdadera cuenca
hidrográfica, cuya separación se daba, en parte, de forma natural, pues el agua de
los manantiales de Xochimilco y Chalco era distinta del agua salada de Texcoco,
aunque por otra parte, fue producto de los diques construidos por los aztecas sobre
el lago de La Luna (enorme depósito de agua dentro de una depresión delimitada
por un masivo volcánico). A mediados del siglo XV, los aztecas construyen la
calzada-dique que uniría la ciudad con las chinampas de Xochimilco. Estos lagos
abarcaban 2 mil kilómetros cuadrados. La hegemonía política, económica y militar
del imperio azteca dependía, en gran medida, de su habilidad para explotar
económicamente dichos lagos, por lo que, para ejercer el dominio territorial,

82
Hernández, Raúl. Ávila García Patricia, ed. Agua, medio ambiente y desarrollo en el siglo XXI: México desde
una perspectiva global y regional, El Colegio de Michoacán. 2003. pp. 135–140.
83
Rojas Rabiela Teresa. Las obras hidráulicas coloniales, en Semblanza Histórica del Agua en México.
CONAGUA, SEMARNAT, 2009. pp. 14–26.

85
construyeron seis calzadas de comunicación entre la isla y tierra firme; ello se
planeó también para protegerla de inundaciones, dándole la forma de diques: la de
Ixtapalapa-Coyoacán, la de Tacuba, la de Tepeyac y el acueducto de Chapultepec;
la que iba de Tlatelolco a Tenayuca, y la que iba de Tlatelolco a Azcapotzalco
(calzada Nonoalco).84

Si bien para Tenochtitlan su importancia era relevante pero no esencial, para

Tlatelolco eran vitales, pues conectaban su ciudad con la tierra firme del norte de la
cuenca; además, tres estaban en territorio tlatelolca: la de Tlatelolco-Tenayuca, la
calzada de Nonoalco, y la calzada de Tepeyac. Esta última era de especial
relevancia por sus funciones múltiples: conectaba las dos capitales mexicas;
funcionaba como un dique que impedía la entrada del agua salada de la parte norte
del lago; servía para transportar la sal producida en esta región hacia Tenochtitlan
y para transportar productos hacia el mercado de Tlatelolco y, por si fuera poco,
marcaba la frontera oeste del territorio tlatelolca.85

Otro aspecto relevante era el control que el gobierno procuraba respecto de las
inundaciones, ocasionadas por las lluvias, principalmente en Tenochtitlán. Para
enfrentar este riesgo, realizaron obras hidráulicas para controlar el nivel de agua,
que iba de la inundación a la desecación. En el Lago de México, los mexicas
construyeron calzadas y diques para moderar el flujo de las aguas de lagos y ríos
evitando con ello, por un lado inundaciones, y por otro, que los lagos de Chalco y
Xochimilco se mezclaran con las aguas saladas del de Texcoco.86

Las albarradas constituían otro elemento básico del sistema hidráulico de la cuenca;
las dos más importantes empezaban en territorio tlatelolca: la albarrada de
Nezahualcóyotl, iba de norte a sur, desde Atzacoalco, al lado de la calzada del

84
Cortés Hernán, Cartas de relación, México, Editorial Porrúa, 1993, p.62. Fray Diego Durán, Historia de los
indios de la Nueva España e islas de tierra firme, Ed Porrúa, México 1967.
85
Perla Valle, Ordenanza del Señor Cuauhtémoc, trad Rafael Tena, Gobierno del Distrito Federal, México,
2000, p. 28.
86
González-Rodríguez, Carlos A. Centro del Agua para América Latina y el Caribe, ed. Trabajos de
Abastecimiento de agua en la antigua ciudad de México, el origen de una civilización majestuosa. 2011.

86
Tepeyac, hasta Ixtapalapa.87 Su función era separar el agua salada de la parte oeste
del Lago de Texcoco del agua dulce de la parte este.88 La albarrada de Ahuizótl iba
de la calzada de Tepeyac hasta la calzada de Ixtapalapa, y formaba un medio
círculo que protegía de inundaciones a la parte este de la isla, en especial a
Tlatelolco.89

Las calzadas y las albarradas formaban un sistema radial que protegía a la isla y
que la conectaba con tierra firme, mientras que las acequias o canales constituían
la parte interna del sistema hidráulico. Los canales principales iban del este al oeste,
recolectaban el agua que se drenaba de la isla y la llevaban hacia la albarrada de
Ahuizótl. Con esta infraestructura atemperaban los estragos de la lluvia. Aun así,
severas inundaciones devastaron la ciudad en 1382, 1449, en 1500, más grave
sería otra en la época colonial, que duró de 1629 a 1635 dejando cerca de 30,000
muertos. Además, la población sufría de las emisiones salitrosas que entraban en
contacto con el agua.90

La localización de Tlatelolco al norte de la isla provocaba cierta tensión hídrica, ya

que en la temporada de lluvias el río Cuauhtitlán originaba ríos y arroyos que fluían
hacia los lagos de Xaltocan y de Ecatepec; éstos, a su vez, lo hacían hacia el lago
de Texcoco, hasta que se desbordaba.91 Debido a estas condiciones, la economía
de los tlatelolcas se basó en el comercio, y para que éste se llevara a cabo era
indispensable que Tlatelolco estuviera comunicado permanentemente con el resto
de la cuenca.

87
Palerm, op.cit pp 261-261.
88
Ibidem, p. 250.
89
Ibidem, p 317.
90
Gruzinski, Serge, Histoire de Mexico, Ed Fayard, París, 1996. p. 212. Las estructuras que formaban el
sistema hidráulico funcionaban de acuerdo con un proceso específico. Primero aislaban un área del lago
adyacente a la isla para separarlo del agua salada del lago de Texcoco. Después, por medio de compuertas
controlaban el nivel de agua que había en cada sección del lago para evitar inundaciones. Las estructuras
hidráulicas también servían para conectar cada sección del lago con fuentes de agua dulce, como ríos, canales
o acueductos. De esta manera se logró que el agua que rodeaba al lago fuese dulce. La última etapa del proceso
era la construcción de chinampas en cada sección. Véase Vargas Betancourt Margarita. Santiago Tlatelolco y
el sistema hidráulico de la ciudad de México colonial (1523-1610). Universidad de Tulane.
91
Rafael A. Strauss K., “El área septentrional del Valle de México: problemas agrohidráulicos prehispánicos y
coloniales”, en Nuevas noticias sobre las obras hidráulicas prehispánicas y coloniales en el Valle de México,
Centro de Investigaciones Superiores, Instituto Nacional de Antropología e Historia, 1974, p. 141.

87
 9. LA NUEVA ESPAÑA

A la llegada de los españoles se inició la destrucción de la antigua ciudad y con ello

parte de la infraestructura hidráulica, entonces surgieron los problemas
ambientales, empezando con Santiago Tlatelolco; a ello se sumó el descuido que y
quizás indiferencia que tuvieron las autoridades novohispanas respecto de la
ingeniería hidráulica indígena. Las medidas hidráulicas que tomaron las autoridades
virreinales originaron la desecación del sistema lacustre.

El desconocimiento de la forma en que se administraba el agua, del sistema

hidráulico, por parte de las autoridades coloniales fue evidente: por una parte,
conservaron las calzadas y las usaron como ejes principales de la ciudad de México;
en cambio, descuidaron las albarradas y los canales, hecho que influyó en las
catástrofes naturales que azotaron a la ciudad. La albarrada de Nezahualcóyotl fue
prácticamente arrasada, y la de Ahuizótl se desmanteló para obtener material de
construcción en la edificación de la ciudad de México; sin embargo, al valorar su
importancia, después de la inundación de 1555 (siguieron otras más graves en
1580, 1593, 1604, 1607 y 1629). el virrey Luis de Velasco, el mayor, ordenó su
reconstrucción y se le conoció como albarrada de San Lázaro.92

Para Tlatelolco los problemas se agravaron. “Ni la caja de agua del siglo XVI ni la
fuente del XVII aliviaron la escasez de agua potable en Santiago Tlatelolco. En abril
de 1592, los habitantes de Tlatelolco mandaron al cura guardián de su parroquia al
cabildo para que, en su representación, exigiera a las autoridades de la ciudad que
repararan las cañerías que en época prehispánica traían agua de Azcapotzalco a
Tlatelolco. En mayo del mismo año, miembros del cabildo visitaron Santiago
Tlatelolco para asegurarse que la necesidad de los indígenas era extrema. También
visitaron la fuente de Coacalco para ver si, como en la antigüedad, podía proveer
agua potable a Santiago Tlatelolco. Después de este viaje, el cabildo aceptó
construir las cañerías.”93

92
Palerm, op. cit, pp 353-354.
93
Archivo histórico de la Ciudad de México, Acta de cabildo del 17 de abril de 1592, citada por Palerm, op. Cit.

88
En 1555, desesperado por la inundación que azotaba a la ciudad, el virrey Velasco
convocó a las autoridades españolas y a los señores de Tenochtitlan, Texcoco y
Tacuba para que le propusieran soluciones. Los principales indígenas le llevaron
una pintura que representaba el sistema hidráulico prehispánico. El virrey llevó ese
manuscrito al cabildo de la ciudad para que las reparaciones se basaran en éste.94

Sin lugar a dudas que la reconstrucción y el mantenimiento del sistema hidráulico

de la cuenca dependieron de la mano de obra indígena, pero ¿qué papel jugaron
las autoridades indígenas, específicamente el cabildo, en este proceso? La
construcción de este sistema requirió acceso a una mano de obra masiva y
especializada. Por esta razón, algunos autores sostienen que la unificación política
se vio favorecida por las obras hidráulicas que en gran medida contribuyeron a la
integración territorial de los pueblos de la Cuenca del Valle de México,
principalmente la unidad lograda entre Tenochtitlan, Texcoco y Tacuba.95 Aunque,
también es probable que los gobernantes y nobles mexicas dirigieran la
construcción y el mantenimiento del sistema hidráulico de la cuenca.96

Durante el virreinato, las autoridades españolas utilizaron a los tlatoques y al

coatequitl para obtener mano de obra indígena, pero las fuentes relativas a la
participación de los indios en la reconstrucción y mantenimiento del sistema
hidráulico de la ciudad sugieren que en un primer momento, la función de los
oficiales del cabildo indígena fue más allá de canalizar mano de obra. Dado el
conocimiento hidráulico que tenían, supervisaron directamente las obras que se

94
Ramírez, op.cit, pp 47-48; Palerm, op.cit pp 188-189. Según Ángel Palerm, hay una descripción de este
manuscrito en un documento de 1660, parte de la Colección de don Joaquín García Icazbalceta, en la
Universidad de Texas en Austin. El título del documento es Noticia corriente, verdad no hallada creída de unos,
ignorada de otros y despreciada de todos, el tesoro de la Imperial Ciudad de México en el desagüe de la
admirable laguna de Texcuco, enemiga capital de ella. Palerm, op.cit p 405.
95
Doolittle, op.cit pp 149-150. Sanders, op. cit. p 155. Palerm, op.cit p 109.
96
Un ejemplo de la capacidad que tenían los tlatoque mexica para convocar una fuerza de trabajo masiva y
especializada es la construcción del canal que iba de Coyoacán a Tenochtitlan durante el gobierno de Ahuizotl.
Éste mandó traer a las comunidades de Texcoco, Tacuba, Xochimilco, Chalco y todos los pueblos de Tierra
Caliente. Cada una contribuyó con el trabajo en que se especializaban y con los recursos de su región. Así los
pobladores de Texcoco y los tepanecas trajeron piedra; los de Chalco, madera, estacas y tezontle; los de
Xochimilco, herramientas y canoas, y los pueblos de Tierra Caliente, cal. Según Durán, tanta gente trabajó en
este proyecto, que se terminó en un período de tiempo sorprendentemente breve (Durán, op. cit., p. 370
381).

89
estaban realizando. En 1542 el virrey don Antonio de Mendoza ordenó, a un
gobernador indígena, limpiar y abrir las acequias de la zona norte para restaurar el
comercio entre esta región y la ciudad de México.97 Más tarde dio cuenta de cómo
siguió las instrucciones dadas por la elite indígena en una carta que escribió al
corregidor de Atengo, García Valverde, en 1556.98

Con el correr de los siglos, las autoridades españolas reemplazaron gradualmente

a las indígenas en la supervisión de las obras hidráulicas de la ciudad. A medida
que el cabildo español reemplazaba al indígena en obras públicas, este último se
enfocó en la defensa de los derechos de sus pueblos.

Otro aspecto relevante de los recursos hídricos fue el relativo al régimen de

propiedad. El absolutismo monárquico, dio a los reyes españoles un cúmulo de
facultades en numerosos campos, entre las que destacamos las siguientes: ‘Que
las tierras, campos, montes, pastos, ríos y aguas públicas, están reservadas a los
reyes e incorporadas a su real corona, y para poder poseerlos se requiere merced
especial de los reyes. Es el rey el único que puede repartir las tierras, montes,
aguas, repartir mercedes sobre aguas urbanas y rurales, molinos, manantiales,
jagüeyes, además de establecer una serie de principios sobre el uso y reparto de
aguas.99

La merced otorgaba solo el derecho de aprovechamiento del agua, no su propiedad:

‘…los montes, pastos y aguas contenidas en las mercedes, deben ser comunes a
los españoles e indios (1535), y que las aguas tienen un carácter de uso común
(1550). Aún más, en la Ley XI, del Título XVII, del Libro V, de las Leyes de Indias:
‘Ordenamos que la misma orden que los indios tuvieron en la división o
repartimiento de las aguas, se guarde y practique entre los españoles en quienes
tuvieren repartidas y señaladas las tierras, y …se dé a cada uno el agua que deba
tener sucesivamente, de uno a otro, pena de que el que quisiere, prefiriere y tomare

97
Archivo General de la Nación (AGN), Indios, vol 2, exp. 309. citado en Strauss, op.cit p 156.
98
Cepeda, op.cit p 6.
99
Dougnac Rodríguez, Manuel. Manual de Historia del Derecho Indiano, capítulo 10, regulación económica
de las Indias, sección II aguas, pp 417-427. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM 1994.

90
y ocupare por su propia autoridad, le sea quitada hasta que todos los anteriores a
él rieguen las tierras que tuvieren señaladas.100

En la medida del avance de la conquista, la explotación de los recursos mineros, y

la expansión agrícola y ganadera, así como del establecimiento de villas y ciudades,
los españoles demandaron agua. Al principio, los distintos usos del agua fueron
regulados con base en el derecho castellano (con sus antecedentes romanos); el
uso del agua se dividía entre público y privado. El acceso público consideraba al
agua como un bien común de los habitantes de una ciudad o villa y por ello podía
obtenerse de manera gratuita en las fuentes públicas. Las aguas públicas sólo
debían ser gravadas con el fin de garantizar la limpieza y reparación de las cañerías.
Los usos privados sobre las aguas fueron otorgados a distintas corporaciones
(pueblos de indios, órdenes religiosas e instituciones civiles) o particulares mediante
concesión real, es decir, se trataba de un uso sancionado por una merced concedida
por el rey, o en su nombre, que garantizaba el derecho de uso sobre una corriente
o un manantial; en caso de disputas, estos documentos eran requeridos para
determinar los derechos de propiedad.

Desde la década de 1560 la corona española elaboró un marco jurídico para

sancionar los usos del agua en la Nueva España. El repartimiento de aguas fue un
instrumento legal que sirvió para regularizar el uso de este recurso entre los distintos
usuarios, siendo su finalidad confirmar derechos otorgados en mercedes reales o
en composiciones. En este sentido, los repartimientos coloniales sirvieron de
sustento legal para la solución de conflictos sobre derechos de los pueblos de indios
y los colonos españoles en torno al usufructo de las aguas. Otro instrumento para
regular derechos sobre las aguas fueron las ordenanzas. Por ejemplo, en 1563 se
indicaba “que nuestro presidente y oidores nombren juez que reparta las aguas a

100
Ibidem

91
los naturales por el tiempo que la necesidad dure, cada vez que fuere necesario y
no consientan que sobre ello se les haga molestia” 101

Diez años después, en 1573, el rey Felipe II proclamó ordenanzas para la fundación
de pueblos donde se especificaba, entre otras cosas, la forma de distribución del
agua y de la tierra de cultivo. El patrón más común era la distribución equitativa
entre la población fundadora. No obstante lo anterior, las inconsistencias en las
actas complicaron la forma de administrar la justicia en el norte de la Nueva España.

Conforme a los valores de la época, la Corona fue la propietaria de las aguas y

tierras de los territorios recién conquistados. Con esta atribución cedió su uso a
españoles e indígenas mediante Mercedes Reales. Las mercedes eran donaciones
que retribuían el esfuerzo y el mérito de quienes habían servido a la Corona. En los
primeros siglos del periodo colonial las mercedes de tierra y agua emitidas por las
autoridades de la Nueva España tenían que ser ratificadas por el rey, para el año
de 1754, esta disposición se delegó a las autoridades establecidas en la Nueva
España, función que subsistió hasta el periodo de la independencia, en lo que se
refiere a las autoridades provinciales y locales. 102

El dominio hispano sobre la población se fue dando a través de distintas formas

sucesivas, desde la encomienda, hasta la república de indios, los conflictos
acaecidos por el uso del agua entre españoles e indios aparecieron en diversos
casos. Uno de ellos que resulta por demás ilustrativo es el ocurrido en la cuenca del
Valle de México, en uno de los ríos más caudalosos de entonces, el Cuautitlán, a
partir de lo cual podemos observar la forma en que se administraba el agua. En
1587, con motivo de un conflicto por el uso del agua entre los pueblos indígenas y
españoles de la región, los indios argumentaron en el desahogo de pruebas que la
distribución del agua se mantenía conforme a la forma que antiguamente se había
realizado, y que el uso estaba establecido para riego y usos domésticos. Existía una

101
Solano, Francisco de, Cedulario de tierras. Compilación de legislación agraria colonial (1470-1820), México,
UAM, 1991, p 199. Strauss K., Rafael A., “El área septentrional del valle de México: problemas agro hidráulicos,
prehispánicos y coloniales” en T. Rojas Rabiela, R.A. Strauss K. y J. Lameiras, Nuevas noticias sobre las obras
hidráulicas prehispánicas y coloniales en el Valle de México, México, SEP/INAH, 1974.
102
Aboites Aguilar, Luis. El agua de la nación. Una historia política de México (1888-1916), CIESAS, México,
1998. p 46.

92
presa y pila distribuidora del agua, conectada a los canales de riego, lo que significa
que se tenía un mecanismo que, en un momento dado, permitía el control de los
volúmenes de agua que por ellas se distribuían para el riego de los diversos
usuarios, y que debía ser manejado por una autoridad encargada del control del
mecanismo y de los flujos de agua.103

El paisaje económico fue cambiando con el correr de los siglos, las antes regiones
dominadas por los pueblos indígenas, pasaron a serlo por las grandes haciendas
españolas, las cuales se habían ido ubicando estratégicamente en torno a las
fuentes de abastecimiento delimitadas por los cuatro canales de riego que, en el
caso de la Cuenca de México, por el norte partían del río Cuautitlán, que era el más
caudaloso, por lo que los pueblos indios no sólo competían por el espacio sino
también por el acceso al recurso, con un claro predominio de las haciendas.
Ante esta nueva situación, no era de extrañarse que, los conflictos entre indios y
españoles, por el acceso al recurso, fueran recurrentes. En el año de 1761, Félix de
Sandoval, propietario de la hacienda la Corregidora, entabló un juicio contra los
indios de Teoloyucan, debido a que habían roto la acequia que conducía agua del
río Cuautitlán y como la hacienda se ubicaba al final de la acequia, ésta casi no
recibía el líquido, ya que los naturales obstruían su paso, siendo ellos los que la
tomaban primero por ubicarse al inicio de la zanja.104

El conflicto fue dirimido ante la Real Audiencia, la cual nombró un perito que se
trasladó a la jurisdicción de Cuautitlán con el fin de verificar el volumen de agua que
le correspondía tanto al pueblo como a la hacienda. La inspección que realizó el
perito se abocó a revisar la Pila Real de Atlámica, ubicada en el pueblo del mismo
nombre, así como las zanjas por donde se distribuía el agua. De la supervisión
realizada, el perito informó a la Real Audiencia, que los indios de Teoloyucan
derivaban 20 surcos de agua en lugar de los 15, que legalmente les correspondían.
Ante estas circunstancias la Real Audiencia, concluyó que se realizaría una nueva

103
Véase Sandre Osorio Israel. Organización social y agua en el valle de Cuautitlán, estado de México. tesis
de maestría en antropología, Universidad Autónoma Metropolitana, México 2008.
104
Reséndiz, op cit p 176.

93
redistribución de las aguas del río Cuautitlán en gran medida debido al aumento de
las tierras agrícolas

El 18 de enero de 1763 la Real Audiencia de la Nueva España, autorizó un nuevo

repartimiento de las aguas del río Cuautitlán.105 Esta redistribución del agua estuvo
determinada en gran medida, por la cantidad de tierra agrícola que poseía cada uno
de los diferentes usuarios, según lo estipulado en las mercedes. Así, a partir de ese
criterio de las diez haciendas establecidas en las orillas del río Cuautitlán, cinco
fueron las que resultaron más beneficiadas con la distribución del agua.
Debido a la naturaleza misma de la conquista española, es decir al trabajo conjunto
de la Corona y la Iglesia, en muchos lugares, las obras hidráulicas, abasto y
conducción fueron llevadas a cabo por las órdenes religiosas, que además de su
gran ascendiente sobre la población, contaban con los recursos que suponía
cualquier empresa de esta naturaleza. En Tepeapulco, cerca de Otumba, los
franciscanos construyeron un acueducto que abastecía su convento y a toda la
población, otro tanto hicieron en Huejotzingo, donde también tenían convento. En
Epazoyucan, dentro de la alcaldía mayor de Zempoala, fueron los agustinos los que
se encargaron de las obras de abasto de agua. En Puebla los franciscanos
construyeron un primer acueducto en 1542, ejemplo imitado un poco después por
los carmelitas. En éstos y otros lugares, los conventos dejaban libres los derrames
para el abasto de fuentes públicas.106
Hasta antes de la conquista, el agua pertenecía a los indios, pero pronto sus
derechos les fueron disputados por los españoles, incluidos los conventos, las

105
Durante esa época la Corona implementó el repartimiento de aguas como mecanismo judicial mediante el
cual se otorgaban o confirmaban derechos de agua. Si los vecinos usuarios de una misma corriente no podían
ponerse de acuerdo en relación con la distribución equitativa del agua, ya fuera de un río, un arroyo, una represa,
un manantial o una acequia, cualquiera de las partes en conflicto podía llevar el pleito ante un juez de aguas o
al tribunal de primera instancia correspondiente. La autoridad judicial a quien se dirigiera el pleito tenía amplia
libertad en el proceso de toma de decisiones. El agua se dividía por medio del repartimiento. El repartimiento
de aguas fue parte de un esfuerzo de la Corona Española para asegurar que los indígenas fueran tratados de
manera justa en relación con el suministro de agua. William Taylor afirmaba que la legislación española revelaba
“una preocupación paternalista por el bienestar de la población indígena” y concluye que esta preocupación
“contribuyó a que los indios tuvieran un lugar especial, algunas veces preferencial, bajo el dominio español”.
véase Meyer, 1997, p. 144.
106
Bribiesca, José Luis, El agua potable en la República Mexicana, México, Talleres Gráficos de la Nación,
1959, citado por Castañeda González, Rocío, "Esfuerzos públicos y privados para el abasto de agua a Toluca
(1862-1910)", Blanca Estela Suárez Cortez (Coordinadora), Historia de los usos del agua en México. Oligarquía,
empresas y ayuntamientos (1840-1940), CIESAS-IMTA-CNA, 1998, pp. 110-111.

94
grandes haciendas, las cuales se fueron ubicando estratégicamente en torno a las
fuentes de abastecimiento. Hubo muchos pleitos y aunque las autoridades trataron
de proteger a los naturales, es un hecho que poco a poco los españoles fueron
apropiándose de las mejores tierras y requiriendo más agua para sus huertas. La
ciudad de Santiago de Querétaro, fundada en 1531, contaba desde fines del siglo
XVI con una red de acequias para regar las huertas y mover un molino. Como
resultado de una disputa entre los indios y el convento de Santa Clara, en 1654
(sólo 10 años después, algo parecido se hizo en Aguascalientes) el oidor Fernández
de Castro repartió las aguas entre la república de indios, los vecinos españoles y
los conventos. Pero, como es natural, no terminaron ni los pleitos ni los abusos.107

Muchos litigios fueron ganados por los indios, que en los tribunales no eran
enemigos cómodos ni mucho menos. Como mostró Gibson en su obra clásica108 y
más recientemente Margadant: “los indios aprendieron pronto la técnica de la
litigación usada por los españoles”, pero también las “trampas” de ese sistema, e
incluso añadieron “algunas de su propia invención”, por ejemplo “sorprender a la
Audiencia con referencias a una sentencia ya enmendada”, “aprovechar el mercado
de los documentos falsificados” o hacer sus propias falsificaciones.109
Los problemas de la contaminación no escaparon a la colonia, la explotación
minera, el desarrollo urbano, la multiplicación de obrajes y los hábitos de la
población, fueron los principales factores de ello, entonces se llevó a cabo la
construcción de un grandioso acueducto que proveyera de agua potable a la ciudad
de Querétaro, y quedó concluido en 1738, incluyendo también una cisterna para la
captación del agua de los manantiales, una atarjea de dos leguas, que llevaba el
agua hasta la caja de distribución, y una compleja cañería de piedra y barro. La
administración del agua quedó en manos del ayuntamiento, en tanto que una junta

107
Margadant, Guillermo F., "El agua a la luz del derecho novohispano. Triunfo de realismo y flexibilidad",
Anuario Mexicano de Historia del Derecho, v. I, 1989, pp. 113-146; Suárez Cortez, Blanca Estela, "Poder
Oligárquico y usos del agua: Querétaro en el siglo XIX (1838-1880)", Historia de los usos del agua en México.
Oligarquías, empresas y ayuntamientos (1840-1940), pp. 31-32 y 41-49.
108
Gibson, Charles, Los aztecas bajo el dominio español, México, Siglo XXI, 1978.
109
Margadant, Guillermo F., "Los pobres indios, ¡cenicientos de la justicia mexicana! ¿Correcto o falso? Un
interesante litigio sobre aguas del río Querétaro, de 1758 a 1763", Anuario Mexicano de Historia del Derecho, v.
VIII, 1996, pp. 303-304.

95
de vecinos se encargaba de mantener las obras, ceder derechos a los particulares
y arbitrar las disputas.110

En la capital del virreinato, desde un principio, correspondió al ayuntamiento la tarea

de administrar y distribuir el agua. En muchos lugares, los asentamientos eran los
titulares de las mercedes de agua, lo que convertía a los cabildos en los
responsables de administrarla y distribuirla. Pero aunque no fuera así, las frecuentes
crisis provocadas por la escasez y las dificultades inherentes a la gestión forzaban
más temprano que tarde la intervención de esas entidades.
En cambio, en Toluca, su participación resultó muy tardía, porque el asentamiento
formaba parte del marquesado del Valle y su titular siempre se opuso a que
obtuviera el título de ciudad, pues ello implicaría dotarlo de un cabildo y que fuera
puesto bajo la jurisdicción de la Corona. La singularidad de Toluca consistía en que
era reconocida como villa, pero no contaba con cabildo, sino que era gobernada por
un corregidor. El río Verdiguel atravesaba el lugar, pero no era aprovechado por sus
habitantes, sino por un molino que estaba aguas arriba y principalmente por las
numerosas tenerías establecidas en sus orillas. La población bebía de unos pozos
de agua salitrosa y sobre todo del manantial de la hacienda de La Pila, que era
conducido por un acueducto hasta el convento de San Francisco. Después de regar
su huerta, los franciscanos dejaban correr el agua hasta una fuente de la que se
abastecía el público.111
En la villa de Aguascalientes, la intervención del cabildo data de 1644, cuando el
oidor Cristóbal de Torres mercedó las aguas del manantial del Ojocaliente a cambio
del pago de una composición. A partir de entonces la villa y sus huertas fueron
alimentadas por ese manantial. La villa creció, pero desde el punto de vista del
consumo de agua lo más importante fue la multiplicación de huertas. Triana se
consolidó como un barrio de chileros, los indios de San Marcos no dejaron de
cultivar sus pequeños huertos. “A todo lo largo del estiaje, el riego de estos plantíos

110
Loyola Vera, Antonio, Sistemas hidráulicos en Santiago de Querétaro. Siglos XVI-XX, Querétaro, Gobierno
del estado de Querétaro, 1999, pp. 117-155.
111
Castañeda González, Rocío. "Esfuerzos públicos y privados para el abasto de agua a Toluca (1862-1910)",
en Historia de los usos del agua en México. Oligarquía, empresas y ayuntamientos (1840-1940). CONAGUA,
CIESAS IMTA. pp. 111-113.

96
dependía exclusivamente del manantial del Ojocaliente y su red de acequias. Hasta
1730 no se propuso mejorar el abasto mediante la incorporación de nuevas
fuentes, ni modificar o mejorar el método de riego por inundación empleado por los
cultivadores. Este último implicaba, como hizo notar un vecino en 1646, que las
calles de la villa se anegaran, el agua se desperdiciara y la salud de los vecinos se
pusiera en riesgo.”112

Durante su visita, el oidor Cristóbal de Torres, encontró que, en lo tocante al reparto

y uso del agua, reinaba la más completa anarquía, lo que propiciaba acaparamiento,
riñas entre los vecinos y ofensas a Dios. Basado en informes que recogió, afirmó
que el lugar se había fundado por ‘el ojo de agua caliente que a ella venía’, pero
que el acceso al agua era impedido por ‘los poderosos’, que para regar sus trigos la
tomaban de la acequia principal, sangrándola por diferentes partes, con que los
pobres perecían y no iba en aumento la dicha fundación.

Para resolver el problema, el visitador revocó todas y cualesquier mercedes o

derechos que poseían los vecinos a dicha agua, prohibió que la acequia principal
fuera sangrada o se hicieran otras y ajustó con los vecinos una composición, a
cambio de la cual la villa o el común recibieron una merced que aseguró la propiedad
corporativa de ese recurso y le permitió al cabildo reglamentar su uso y
distribución.113

Como se puede concluir de este periodo colonial, y en base a algunos ejemplos

territoriales, el uso del agua se hace intenso y extenso en la medida del avance de
la conquista y poblamiento de las distintas regiones, atendiendo la diversidad étnica.
En todos los casos, la participación del cabildo en tareas de administración es
constante, la distribución del agua respondía a criterios que mantenían una estrecha
relación con la estructura político, social y religiosa de los pueblos; y la solución de

112
Reséndiz Alfonso, "Las casas-huerta en Aguascalientes. Origen, desarrollo, decadencia” Disertaciones III:3,
1992, p. 30. Además, Madrid Alanís, Adolfo (Director), Manantiales, vida y desarrollo, siglos XVI-XX. Evolución
de los sistemas de agua potable y alcantarillado de la Ciudad de Aguascalientes, Comisión de Agua Potable y
Alcantarillado del Municipio de Aguascalientes, 1995, p. 35.
113
Gómez Serrano Jesús. El abasto de agua en la villa de Aguascalientes. El acueducto del Cedazo, 1731-
1891, Departamento de Historia de la Universidad Autónoma de Aguascalientes. La construcción de qanats
(técnica referida líneas arriba), tuvo aplicación en el caso del alcalde de Matías de la Mota, en 1736, cuando
inició la construcción del acueducto del Cedazo, en Aguascalientes.

97
conflictos iba desde las autoridades comunitarias, el juez de aguas, el oidor, el juicio
de residencia, ello dependía del tamaño del problema, de la cuantía financiera del
conflicto.

10. MÉXICO EN EL SIGLO XIX: LA CONTINUIDAD COLONIAL

Seis décadas llevó a la Nación mexicana definir si quería un gobierno monárquico

o republicano, ello reflejaba la lucha entre fuerzas reales y profundas de nuestra
estructura social y económica, agrupadas en dos tendencias políticas: el liberal y el
conservador. Aquel, plantea diversos principios: federalismo, abolición de los
privilegios, supremacía de la autoridad civil, separación de la Iglesia y el Estado, o
al menos, el ejercicio unilateral del patronato por parte del Estado, secularización
de la sociedad, ampliación de las libertades, gobierno mayoritario, reforma
económica para mayor circulación de la riqueza, entidades federativas soberanas
en su régimen interior etc. Frente a ellos está el conservadurismo, en defensa del
régimen centralista, de los privilegios, del patronato no arreglado o arreglado previo
concordato, supresión de congresos legislativos y representación política,
restricción de las libertades, desaparición de entidades federativas y creación de
departamentos sujetos a la autoridad central, entre otros aspectos de ambos
extremos.

En cuanto a las fuerzas e intereses, están, por un lado, el alto clero y jefes del
ejército, la aristocracia territorial, todos ellos con intereses centralizados,
defendiendo privilegios consignados o no, legalmente, pero heredados del régimen
colonial. Por el otro lado, están las localidades, los estados (por ejemplo Lorenzo de
Zavala en el de México, Crescencio Rejón en Yucatán, Gómez Farías en Zacatecas)
y las clases medias dispersas por el país, las que activan el progreso liberal, tanto
en materia federal como en las relaciones Estado-Iglesia y libertades.114

114
Véase la obra de Jesús Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, tomo III, capítulos II –secularización- y V
–federalismo- FCE, México 1982.

98
La independencia nacional, las diferentes constituciones políticas, formas de
gobierno, imperio república, federalismo, centralismo, adoptadas en México durante
seis décadas, poco efecto tuvieron en la gestión del agua. Las mercedes,
composiciones, ordenanzas y repartimientos que regulaban el acceso y
administración del recurso heredadas de la colonia, fueron reconocidos
jurídicamente hasta finales del siglo XIX. Lo relativo a la legislación y administración
en materia de aguas, fue atendido por las entidades federativas y municipios, en la
práctica se siguió con los criterios heredados de la época colonial.

Apenas declarada la independencia política, Tadeo Ortiz Ayala describe la

importancia de los recursos hídricos del país: “Las aguas minerales y termales se
encuentran en muchos parajes oportunos de la república; pero esto no basta para
ser útiles a la humanidad y corresponder a los beneficios de la providencia; es
menester que se examinen sus virtudes, que se den a conocer y se faciliten los
medios de frecuentarlos con economía y comodidades, y al mismo tiempo
encontrar, a lo menos en los más cercanos a las poblaciones grandes, los auxilios
medicales y de subsistencia, a fin de facilitar su uso y frecuencia… En cuanto a los
baños públicos, los gobiernos, con la mira de cooperar por su parte a su fomento,
podrán conceder a los propietarios, sean pueblos o hacendados, algunos privilegios
o dispensa de las contribuciones, siempre que mantuvieran con arreglo a las
ordenanzas que prescriban, dichos baños… Sobre la utilidad de la apertura de los
caminos y canales fluviales (señalaba)… ingleses, franceses, alemanes, anglo-
americanos y hasta los rusos, que es uno de los pueblos más atrasados de Europa,
deben en la mayor parte sus asombrosos adelantos y vasto comercio a estas
empresas… Los ríos Papaloapan, y los de Tula y Pánuco que forman el Tampico,
abren las puertas a las comunicaciones del Atlántico, y los ríos de Zacatula y
Tololotlan, a las del Pacífico con el centro en todos los sentidos; estos ríos
caudalosos en la estación de las lluvias, pueden admitir hasta cierta distancia de las
llanuras internas, a lo menos dos tercios del año, embarcaciones de vapor, y toda
la vida barcos chatos tirados a remolque o por tren de mulas y caballos, conforme
se estila en el Ródano, que es uno de los ríos más rápidos y torrentosos de Europa,

99
y en diez horas se navegan más de 60 leguas que desde Lyon se cuentan hasta
Aviñón.”115

El federalismo surgió de los estados, eran éstos los que sostenían la federación y
desde ellos se fue construyendo al Estado nacional. Fueron las constituciones
políticas y legislación local las que avanzaron más rápido en las distintas materias.
Por esta razón, es fácil encontrar en los reglamentos y bandos municipales
disposiciones en lo referente al agua y obras hidráulicas. Por ejemplo, el bando de
policía y buen gobierno del 7 de febrero de 1825, para el Distrito Federal, en su
artículo 2 se disponía: con una pena de doce reales, se escarmentará a los que
vertiesen agua limpia o sucia por canales, ventanas, balcones o puertas, pues
deberán derramarla en los albañales, atarjeas o caños… Los aguadores, que pocas
veces limpian las fuentes de donde se proveen, resultando de esta omisión que el
cieno corrompido inficione el agua, tenga mal olor y se haga insalubre, limpiarán
indispensablemente las fuentes descubiertas… 116

Las Leyes centralistas de 1836 dispusieron que “Estará a cargo de los

ayuntamientos la policía de salubridad y comodidad… la construcción y reparación
de puentes, calzadas y caminos… la recaudación e inversión de los propios y
arbitrios… promover el adelantamiento de la agricultura, industria y comercio,
auxiliar a los alcaldes en la conservación de la tranquilidad y orden público en su
vecindario…” (sexta ley art. 25)

Bajo este contexto, en 1837 se expidió el Reglamento para el gobierno interior de

los Departamentos (dada la supresión del orden federal) señalando como atribución
de los ayuntamientos cuidar de la desecación de los pantanos, de dar corriente a
las aguas estancadas e insalubres. 117 En ese mismo año, las autoridades de la
capital del país ordenaron la instalación de llaves económicas en todas las fuentes

115
Tadeo Ortiz de Ayala. México considerado como nación independiente y libre. República liberal, Obras
Fundamentales. Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana. 1987. Pp 329-386.
116
Bando de Policía y Buen Gobierno, 7 febrero 1825 (artículo 2) México a través de los informes
presidenciales (MATIP), tomo 16, volumen 1 pp 13-18.
117
Reglamento provisional para el gobierno interior de los Departamentos, 20 de marzo de 1837, (artículo 139)
MATIP, op cit pp103-118

100
públicas, para evitar el desperdicio de agua y reducir los grandes derrames que
ocasionaban pérdidas en los fondos municipales.

En 1840, el gobierno de Sonora emitió un reglamento de policía que establecía que

las aguas de los ríos y fuentes eran comunes a todos los habitantes y que por ello
las autoridades de cada pueblo debían vigilar que no se ensuciaran los depósitos
de agua. 118 Poco después, un nuevo Bando de policía y buen gobierno para la
Ciudad de México, dio un paso más en el cuidado del agua al prohibir lavar ropas
en los caños o fuentes públicas, y otras operaciones semejantes.119

En 1853, ya en el último periodo de Santa Anna, se regresa al gobierno centralista,

y expide las Bases para la administración de la República, creando el Ministerio de
Fomento, Colonización, Industria y Comercio. Entre sus atribuciones estaban la de
construir caminos, canales y todas las vías de comunicación de la República, el
desagüe de la Ciudad de México (Huehuetoca); asimismo, tuvo el control de la Junta
Superior de Desagüe, organismo responsable de vigilar todos los ríos del Valle de
México. Poco después, se puso a disposición de dicho ministerio los productos
líquidos de diversas rentas e impuestos, incluido el arrendamiento de mercedes de
agua.120 Como se puede ver, al reconocerse las mercedes, el orden colonial seguía
vivo.

Para 1855, los liberales llegan de nueva cuenta al gobierno, con un proyecto para
separar en definitiva al orden político del religioso, al Estado de la Iglesia. La
demolición del orden colonial empezó con la ley de 23 de noviembre de 1855, que
reconoció como únicos tribunales especiales los eclesiásticos y los militares. La ley
del 25 de junio de 1856 ordenó desamortizar los bienes raíces de corporaciones
civiles o eclesiásticas. En cuanto a los terrenos de repartimiento y de comunidad,

118
Reglamento de policía para el gobierno interior del departamento de Sonora, 3 de octubre de 1840” en
Documentos para la historia de Sonora 1835-1841
119
Bando de Policía y Buen Gobierno 13 febrero 1844, (art. 47) (MATIP), op cit pp 190-198.
120
Decreto del gobierno por el que se ponen a disposición del Ministerio de Fomento los ramos de empedrados,
limpias de atarjeas, zanjas y otros. 30 de enero 1855, MATIP op cit pp 385-386

101
se ordenó su división y adjudicación a los indígenas respectivos. (resoluciones de
11 de noviembre de 1856 y 16 de noviembre de 1860). 121

El 4 de febrero de 1856, se emitió un decreto creando una Junta de 30 individuos

nombrados por la Secretaría de Fomento propietarios para designar la suma y modo
con que ha de contribuirse para la ejecución de las obras hidráulicas de desagüe
del Valle de México.122

En 1857, se expidió una nueva Constitución política, señalando algunos derechos,

libertades y obligaciones de los habitantes, en lo referente a la propiedad se
dispuso: ‘La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su
consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley
determinará la autoridad que deba hacer la expropiación y los requisitos con que
ésta haya de verificarse’. Aun cuando lo relativo al agua no se señaló expresamente,
el Estado mexicano estaba obligado a preservar los derechos de propiedad,
incluyendo los que existían sobre las aguas de ríos y manantiales.

La coacción civil dejó de ser un auxiliar de la disciplina religiosa y se preparó la

independencia absoluta entre la Iglesia y el Estado, mediante las leyes de
nacionalización de 12 de julio de 1859, la de libertad de cultos de 4 de diciembre de
1860. Sin embargo la aplicación de estos preceptos en todo el país tuvo necesidad
de esperar una última lucha contra las fuerzas conservadoras, que impulsaron la
configuración de un gobierno imperial, el de Maximiliano.

De particular importancia fue la Ley orgánica de la municipalidad de México y sus

fondos, del 12 de febrero de 1859, en que por vez primera se dictan un conjunto de
disposiciones relativas a las aguas. A los propietarios de fincas se les impone la
obligación de tomar agua para sus casas y pagar por el uso. Asimismo, regula lo
relativo a las mercedes de agua, propias o en arrendamiento.123

121
Véase Vera Estañol, Jorge, La evolución jurídica, México, UNAM 1994, reimpresión de la edición de 1911,
p.42 y ss.
122
Decreto del gobierno 4 de febrero 1856, en MATIP, op cit pp 423-424
123
Ley orgánica de la municipalidad de México Capítulo segundo, sección primera: Propios y aguas. MATIP,
La Ciudad de México, op cit pp 473-493.

102
El 1 de noviembre de 1865, el gobierno del Imperio promulgó una ley para solucionar
las diferencias entre los pueblos, motivadas por tierras y aguas. Se ordenaba que
todos los pueblos que tuvieran demandas por la propiedad, o posesión de tierras, o
aguas, con otro usuario, presentaran sus quejas y argumentos ante la prefectura
política superior de su departamento. A la vez, se estipulaba que las disputas
suscitadas entre dos pueblos se resolverían dando posesión al que tuviera mejor
derecho.

Si bien esta legislación tuvo una corta vigencia, varias comunidades se apegaron a
ella y lograron revertir algunas disposiciones emitidas con base en la Ley de
Desamortización de 1856. Con el fin de salvaguardar los intereses individuales
frente a los actos de las autoridades, se creó una innovadora figura jurídica: el
amparo. Desde 1861 el amparo fue concebido como un juicio político abierto que
daba una interpretación de la Constitución, lo que permitió que cualquier ciudadano
que considerara violadas sus garantías, pudiera acudir a la justicia federal. La
Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que las autoridades locales no
podían lesionar los derechos de propiedad del agua de los particulares. Los
amparos presentados ante la justicia federal, aludían a dos artículos
constitucionales para no permitir que alguna autoridad verificara el despojo de las
aguas de manantiales, o de las aguas de carácter particular. Los quejosos
señalaban que el artículo 16 constitucional (1857) establecía que nadie podía ser
molestado en su persona, familia, domicilio, papeles y posesiones sino en virtud de
mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del
procedimiento.124 Con el primer Código Civil (expedido el 15 de enero de 1870), se
legisla lo relativo a los bienes, la propiedad territorial y sus diferentes
modificaciones; la propiedad de aguas, el usufructo y uso; a la habitación de la
servidumbre y al trabajo.125

124
Cabrera Acevedo, Lucio, La Suprema Corte de Justicia en el siglo XIX, México, Suprema Corte de Justicia
de la Nación, tomo 2 p 40, 1998.
125
La Suprema Corte de Justicia sus orígenes y primeros años 1808-1847, Suprema Corte de Justicia de la
Nación, primera edición 1986, México D.F. (Cabe señalar que el antecedente del primer Código Civil de 1870,
es el de 21 de diciembre de 1865, Dado en México, a 6 de julio de 1866 por el Emperador, el ministro de Justicia,

103
 10.1 EL PAPEL CONCESIONARIO DEL ESTADO

La instauración de un gobierno fuerte y centralizado en el poder ejecutivo federal,

capaz de absorber, cooptar y hasta reprimir las demandas sociales, hizo posible
que el país entrara en una etapa de relativa calma, de estabilidad política y social,
lo que estimuló directamente a la inversión de capital en la economía. “Porfirio Díaz
produjo el primer gobierno con una estrategia dirigida a lograr el desarrollo
capitalista: El gobierno, encargado de mantener las condiciones que atraerían
capital extranjero. El sector privado extranjero, que promovería el crecimiento del
país. El sector privado nacional, secundaría la inversión extranjera.”126

El porfiriato, se traza un objetivo preciso, el progreso dentro del orden. Diseñó una
política económica que incluyó un conjunto de incentivos, exenciones fiscales,
subsidios, concesiones, estímulos, garantías y otras medidas, todas dirigidas a
hacer más atractivas las inversiones de capital sobre los recursos del país; dio
amplias facilidades para la colonización, buscó y logró créditos en el exterior, en fin,
articuló un gobierno capaz de promover la modernización del país, el crecimiento
de la economía.

La llegada de nuevas empresas en la minería significó la introducción de mejores

procedimientos para la extracción de minerales; se diversificó la producción,
además del oro y plata, se explotaron el hierro, plomo, zinc, antimonio, grafito,
cobre, etc., causado entre otros factores por la aparición de nuevas industrias como
la eléctrica (cuyo insumo básico era el agua y el cobre); el desarrollo de la telefonía
y telegrafía, requería de hilos conductores de hierro y bronce.

En este periodo, los factores internos (paz social, recursos naturales sin explotar) y
externos (descubrimientos científicos tales como ferrocarriles, telégrafo, teléfono,
lámpara eléctrica, energía producida por caídas de agua, etc.), indicaron al capital
extranjero la oportunidad de operar en México.

Pedro Escudero Echánove, que no terminó de completarse, salió por partes, nunca se le ha dado
reconocimiento pues fue promulgado en la época del Imperio de Maximiliano, pero constituye el antecedente
del que se publicó en el año de 1870, ya que existían ya más de las tres cuartas partes del cuerpo del Código).
126
Vernon, Raymond. El dilema del desarrollo mexicano, p. 67, Ed Diana, México 1962.

104
Una nueva etapa de desarrollo, nacional y mundial, se empezaba a experimentar
con las nuevas comunicaciones y tecnología de la época; por ello se expide una
nueva Ley de Vías Generales de Comunicación (5 de junio de 1888), considerando
como tales tipo de vías a los caminos nacionales, los ferrocarriles, los mares
territoriales, esteros y lagunas localizados en las playas de la República, los canales
construidos por la federación, los lagos y ríos internos que fueran navegables o
flotables o que marcaran límites de la República o entre dos o más estados de la
federación. Al propio Ejecutivo federal le correspondería la vigilancia de estas vías
de comunicación, así como la facultad de reglamentar su uso público y privado.127

Quedaba pendiente de llevar a cabo los estudios necesarios para determinar cuáles
eran las corrientes y los depósitos de agua que deberían calificarse como vías
generales de comunicación, cuál era su estado en cuanto a los aprovechamientos
o derechos preexistente especificar cuáles eran los flujos de agua que anualmente
aportaban y las posibilidades de conceder nuevos derechos, o bien las
confirmaciones de derechos, las solicitudes de nuevas concesiones que, a partir de
ese momento, autorizaría en forma exclusiva la Secretaría de Fomento. La aparición
de sucesivos conflictos sociales en el país, por derechos y usos de aguas, la
ausencia de registros referentes a cada una de las cuencas, y el insuficiente
personal técnico capacitado para elaborarlos, obligaron a la Secretaría a actuar
sobre la marcha para tratar de aliviar las presiones de que era objeto. Por su parte,
los ayuntamientos fueron perdiendo el control sobre el recurso agua, que por más
de cuatro siglos habían conservado.

De manera paulatina, y en medio de grandes oposiciones y resistencias de

gobiernos y grupos locales, el gobierno federal avanzó en la tarea de manejar las
aguas del país. Con este nuevo marco jurídico e institucional, se atendía los
cambios que sufría el uso del agua. Nuevas inversiones, tecnologías e intereses la
convirtieron en un recurso valioso para diversos grupos empresariales, agricultores
e industriales, lo que no había ocurrido con tal magnitud en las décadas previas. La

127
Lanz Cárdenas, José Trinidad, Legislación de Aguas en México, tomo I p 357-360, México, Gobierno del
Estado de Tabasco, 1982.

105
aparición de grandes obras de riego, y más tarde de hidroeléctricas y obras de
provisión de agua a las ciudades, sacudió la vieja manera de administrar el recurso.

Esta ley, que por vez primera superaba la legislación colonial, destinada al ámbito
nacional, fue objeto de grandes críticas por su ambigüedad, ya que establecía la
jurisdicción, más no la propiedad federal. El gobierno federal “contaba
exclusivamente con funciones de vigilancia y policía pero carecía de derechos de
propiedad, y, por tanto, de facultades para traspasarlos o cederlos a otros.” 128

Pese a las críticas, la Ley de referencia permitió dirimir los derechos de propiedad
sobre las aguas de algunos ríos utilizados en la irrigación. “Resultaba tan
conveniente para las asociaciones de regantes estar fuera de la intervención local
de los gobiernos estatales y municipales que, incluso, algunos buscaron el arbitraje
de las autoridades federales para aclarar derechos y dirimir conflictos por el agua.
Tuvieron que pasar otros seis años para que el gobierno federal fuera precisando el
tipo de papel que deseaba tener en torno al vital líquido. De esta manera, el 6 de
junio de 1894 se expidió un decreto que facultaba al Ejecutivo a hacer concesiones
a particulares y compañías para el mejor aprovechamiento de las aguas de
jurisdicción Federal, en riegos y como potencia a diversas industrias.”129

A la par, se otorgaron diversas exenciones fiscales y privilegios para las compañías

encargadas de la explotación de los recursos hídricos y se permitió la introducción
libre de derechos de importación (por una sola vez) de la maquinaria y aparatos
necesarios para la reparación y construcción de obras.130 El afán de los industriales
para adquirir las concesiones sobre los usos del agua estaba estrechamente
vinculado a sus nuevos intereses: la irrigación a gran escala y el desarrollo de
hidroeléctricas.

Sin embargo, los intentos federales de imponer una legislación única para todo el
país, no tuvieron todos los resultados esperados. Algunos gobernadores y

128
Lanz Cárdenas, op cit, tomo I p 359.
129
Birrichaga Diana, Legislación en torno al agua, siglos XIX y XX, en Semblanza histórica del agua en México.
SEMARNAT CONAGUA, México 2003. p 49.
130
Lanz op cit tomo I, p.383

106
congresos estatales emitieron sus propios decretos, los que, en ciertos casos
parecían contravenir las leyes de 1888 y 1894. Por ejemplo, en el estado de México,
el 12 de octubre de 1896, la Legislatura determinó que el gobernador podía
conceder el aprovechamiento de las aguas pertenecientes a la entidad, en riego y
energía, tanto a particulares como a compañías. Jalisco en 1895 y Michoacán en
1906, hicieron lo propio.

El mismo año 1888, el gobierno federal debió atender conflictos por derechos y usos
de agua en la región de la Comarca Lagunera, en donde estaban enfrentados los
usuarios del río Nazas. Durante la década siguiente, el gobierno federal tuvo que
enfrentar conflictos similares sobre el río Atoyac (Puebla), el Duero (Michoacán) y
el Aguanaval (Durango), llevándolo a formar comisiones de estudio y
reglamentación que con el tiempo se fueron integrando plenamente a la estructura
de la Secretaría de Fomento.131

Es en 1891 cuando Díaz decide reestructurar la administración pública, y por el

decreto del 13 de mayo, busca adecuarla a las necesidades socioeconómicas y
eliminar el congestionamiento de asuntos en ciertas secretarías, ampliando el
número de éstas a siete.132

Presidente de la república

➢ Secretaría de Gobernación

➢ Secretaría de Relaciones Exteriores

➢ Secretaría de Guerra y Marina

➢ Secretaría de Hacienda, Crédito Público y Comercio

➢ Secretaría de Justicia e Instrucción Pública

131
Véase Kroeber, Clifton B., El hombre, la tierra y el agua. Las políticas en torno a la irrigación de la agricultura
de México, 1885-1911, México, IMTA / CIESAS, 1994
132
DECRETO DEL CONGRESO QUE ESTABLECE EL MODO COMO DEBEN DISTRIBUIRSE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS
SECRETARÍAS DE ESTADO, en MATIP, La Administración Pública, vol. 5, tomo II, pp. 87-90.

107
 ➢ Secretaría de Fomento

➢ Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas

A esta última, se le facultó para intervenir en materia de faros, carreteras, calzadas,

puertos, ríos, puentes, lagos, canales, desagüe del valle de México.

Para Díaz, la ancha, poderosa y fecunda base de la riqueza nacional se encontraba

en la agricultura, al menos así lo declaró al inaugurar el primer Congreso Nacional
Agrícola, 133 y, como bases para su progreso “se presentan la adquisición de
terrenos baldíos o de propiedad nacional, y la legitimación de algunos títulos
imperfectos de propiedad”,134 así como la introducción de obras de irrigación y estas
últimas estimularon a otras actividades como las mineras, industriales, energía
eléctrica, etc.135

En la agricultura, los particulares aprovecharon las concesiones para la introducción

de obras hidráulicas y el mismo gobierno desarrolló algunas de estas actividades, a
través de Comisiones136 que construyeron canales de riego, presas, compuertas,
puentes, cajas repartidoras de agua, además se realizaron estudios “sobre las
características de nuestros recursos hidráulicos, y para llevar a cabo obras de
defensa contra inundaciones, rectificaciones de cauces y derivaciones de
137
corrientes.” Con estas innovaciones se generó una agricultura comercial
favorecida con la creación de la Caja de Préstamos para obras de irrigación y

133
Véase al respecto, Tamayo-Contreras, op. cit. pp. 45-48. Estos eventos eran para Díaz, “prueba de que el
espíritu de asociación y de empresa nacen y se desarrollan entre nosotros”.
134
Informe de IV-1888, MATIP, La Política Agraria, cit. p. 20.
135
La ley sobre aprovechamiento de aguas de jurisdicción federal expedida en junio de 1894 está dando los
mejores resultados, pues son muchas las personas que han ocurrido a la Secretaría de Fomento, solicitando
concesiones para emplearlas en riego o como potencia mecánica. En momentos oportunos se promulgó esa
ley, porque es notorio el desarrollo que han adquirido en la república, en la época presente, las industrias
agrícola, minera y fabril. MATIP, La Obra Hidráulica, vol. 10, p. 20.
136
Se crearon la Comisión Científica de los Ríos Yaqui y Mayo en Sonora, la Comisión Inspectora del Río
Nazas, MATIP, La Obra Hidráulica, pp. 19-21.
137
Esto se realizó a través de la Comisión Hidrológica. También se creó la Comisión Geográfico-Exploradora
para realizar estudios topográficos, que concluyeron con el levantamiento total de la carta de la república. Ib.
p. XXVIII.

108
fomento de la agricultura. 138 La política de colonización y deslindes propició el
desarrollo de la propiedad de los particulares, consecuentemente fue necesario
formar en la capital de la república la Oficina del Gran Registro de la Propiedad,
creada por la misma ley (del 26-V-1894).

Dentro del conjunto de obras realizadas por el presidente Díaz estuvieron la

construcción de un canal de 21 kilómetros partiendo del río Yaqui; la construcción
de una presa en el mismo río; y la apertura de canales en el río Mayo.139

El crecimiento de las ciudades volvió imponderable un proceso de urbanización que,

en primera instancia, procurara la higiene pública. Díaz otorgó concesiones para
llevar a cabo el saneamiento de la ciudad y de sus alrededores que “como es sabido,
dependen de la gran obra de desagüe del Valle”140 y también se realizaron obras
para potabilizar el fluido líquido.
Se comenzó a solicitar la presentación de planos, perfiles y memorias descriptivas
de las obras hidráulicas, obligando con ello a la aceptación, de parte de los
solicitantes, de un ingeniero nombrado por el Ejecutivo, pero pagado por los
usuarios, como encargado de la supervisión de todas las obras, y se impuso la
publicación de la solicitud en el periódico oficial de la Federación y del estado
respectivo.141

El decreto del 17 de diciembre de 1896, tuvo como objetivo central poner fin a los
conflictos surgidos entre las autoridades estatales, federales y los concesionarios.
La ley del 18 de diciembre de 1902, incluyó a las aguas como parte del patrimonio
nacional, permitió declarar las corrientes federales como bienes de dominio público

138
La Caja de Préstamos para Obras de Irrigación y Fomento de la Agricultura, en virtud de la concesión
expedida al efecto por la Secretaría de Hacienda, de conformidad con la novísima ley de 17-VI-1907, en favor
de los bancos que deseen tomar participación de dicha caja, la que además de su capital propio, podrá invertir
en los fines de su instituto, los fondos que logre proporcionarse por medio de la venta de bonos garantizados
por el gobierno. MATIP, La Obra Hidráulica, p. 47. Además, véase a López Rosado, op. cit. pp. 221 y ss.
139
Secretaría de Recursos Hidráulicos, México a través de los informes presidenciales. La obra hidráulica.
1976, México D.F. p. XXVII
140
Informe del 6-1X-1889. MATIP, La Obra Hidráulica, p. 11. “La Junta Directiva de Desagüe, con la
correspondiente autorización, ha sacado a remate esa obra, a fin de que con el capital necesario se logre
terminarla en el menor tiempo posible”. Ib. p. 9.
141
Véase Ley de aguas de jurisdicción federal, 1894,en Lanz, 1982, t. I: 383-386. La ley de 1910 Ibidem, t. I:
395-397, 399-417; y 425-442.

109
y de uso común, dependientes de la Federación, pero siempre que se cumplieran
con los requisitos de la ley de 1888.

Una nueva ley de aguas, expedida el 13 de diciembre de 1910, determinó que las
aguas pertenecían a la federación y definió los usos para las mismas: usos
domésticos, servicios públicos, riego y energía. Señalaba como aguas de
jurisdicción federal, las de los mares territoriales, las de los esteros, lagos y lagunas
que comunican con el mar; las de los ríos, lagos y cauces en general y otras
corrientes cuyos lechos, en su totalidad o en parte, sirvan de límites entre los
estados o territorios o países vecinos, y cuando se extiendan o pasen de un estado
a otro; las de los afluentes directos o indirectos de estas corrientes; las de los lagos
y lagunas que comunique con los ríos y lagos ya mencionados; las de los ríos,
lagunas y cauces en general situados en el distrito y territorios federales.

Esta última ley, vino a derogar las anteriores leyes, resultó trascendental en la
medida que concentró todo lo que hasta ese momento concernía al dominio,
gestión, y administración de las aguas federales en el país. Se dispuso que
correspondería al ejecutivo federal: la expedición de reglamentos sobre navegación,
flotación, pesca y explotación de productos de las aguas; la concesión de usos y
aprovechamientos determinados; la confirmación de derechos preexistentes, la
celebración de contratos de colonización, la ejecución de obras y las labores de
vigilancia y policía.142

Asimismo, se obligó a los usuarios a reconocer la autoridad del gobierno federal en

las aguas federales, mediante la obligatoriedad, tanto para nuevos como viejos
usuarios, para tramitar ante la Secretaría de Fomento lo referente a la concesión o
confirmación de derechos, quedando con ello rebasadas las disposiciones locales
sobre esa materia.143

Todas las solicitudes deberían hacerse por escrito, estar dirigidas a la Secretaría de
Fomento, contener el nombre y el domicilio del solicitante, el de la corriente de agua

142
Lanz, 1982, t. I: 425-426.
143
Lanz, 1982, t. I: 427-434.

110
y depósito, refiriendo los distintos nombres que adoptara a lo largo de su trayecto;
ubicación específica de la toma, objeto de la solicitud, volumen solicitado (metros
cúbicos o litros por segundo); ubicación aproximada del lugar en que se devolverían
las aguas a su cauce, en caso de tratarse de aprovechamientos que no exigieran el
consumo total del líquido. En caso de riego, era menester informar sobre la
superficie aproximada y la ubicación de las tierras. Cuando la concesión fuera
aceptada, se daría una confirmación que, además de expresar varios puntos de la
solicitud, debía informar sobre el objeto o los usos a los que se hubieran dedicado
las aguas en los diez años anteriores al primero de enero de 1911; la cantidad de
agua expresada en el título, o la que estuviera derivando en los diez años anteriores.
De esta reglamentación se deduce una organización especializada de los asuntos
concernientes a recursos hídricos, manejados por la Secretaría, así fue integrando
un inventario que incluía todos y cada uno de los depósitos y las corrientes
declarados como federales, sus afluentes o derivaciones, así como los expedientes
de cada uno de los usuarios que gozaban de derechos de agua, por cada una de
las corrientes o depósitos.

La Secretaría de Fomento fue adquiriendo una mayor especialización burocrática

en su organización interna: dentro de ella estaba la Dirección de Aguas, conocida
como la Quinta Sección, integrada por ingenieros y personas con conocimientos
técnicos y de campo. Para 1909, dicha Dirección, estaba dividida en tres
comisiones: la Comisión del río Nazas; la Comisión para el Estudio y
Reglamentación de Ríos, y la Comisión Inspectora de Ríos y Concesiones.144

La práctica administrativa seguida por la Secretaría de Fomento era más efectiva

en 1910 que veinte años antes. A partir de los expedientes de cada caso, se podía
contar con historiales particularizados e individualizados, se podría establecer un
padrón de usuarios, determinar las cantidades de agua aprovechada por los
usufructuarios. Esto, junto con el estudio técnico de los flujos y las necesidades,
permitía determinar la conveniencia de conceder, o no, nuevos derechos; e
igualmente podría servir para efectos de planeación de nuevas obras de

144
Boletín Oficial de la Secretaría de Fomento 1909, I:XXIV-XXV, citado por Birrichaga, op cit..

111
infraestructura. En poco más de 20 años, se expidieron cuatro leyes con numerosas
disposiciones, a tal grado que lejos quedaron las facultades de que gozaron los
pueblos, comunidades y ayuntamientos para ejercer el control del agua de sus
jurisdicciones.

En cuanto a los problemas agrarios y de aguas, se realizó el nombramiento de un

Comité Ejecutivo de la Comisión Nacional Agraria, que estaría en contacto con la
Dirección Agraria y la Sección de Aguas de la Secretaría de Fomento.145 Respecto
de esta última se informó que “Las obras de saneamiento aumentaron en 3,567
metros lineales de colectores y 7,797 metros lineales de atarjeas; el Instituto
Geológico realizó estudios, en un área de 7 millones de hectáreas, para proceder a
la perforación de pozos que permitieran la captación de aguas subterráneas.”146

El proceso revolucionario de 1910 abrió nuevos cauces en la relación Estado y

Sociedad, nuevos fines, atribuciones, dependencias para aquél, nuevas formas de
organización y producción para la otra.

11. EL SIGLO XX. LOS NUEVOS FINES DEL ESTADO

La Constitución Política expedida en Querétaro vino a dar un vuelco en la relación

Estado sociedad, respecto del siglo XIX. Al Estado se le atribuyeron facultades en
diversas materias, económica, social, legislativa y otras; entre las más
sobresalientes estaba la que le confería la propiedad de tierras, aguas, minerales,
yacimientos, salinas, carburos del subsuelo, energéticos y muchos elementos más
que estuvieran comprendidos dentro del territorio nacional. Al Estado debían
subordinarse todos los elementos de la sociedad, así como el interés particular al
público. Para Molina Enríquez, la reforma verdaderamente trascendental consistió

145
Francisco I. Madero, al iniciar el XXV Congreso, el segundo periodo del segundo año de sesiones 1 de abril
de 1912. MATIP, La obra hidráulica.
146
Francisco I. Madero, al iniciar el XXVI Congreso, el primer período del primer año de sesiones 16 de
septiembre de 1912. MATIP, La obra hidráulica

112
en “restablecer el principio de que los derechos de la nación son antes y están por
encima de todos los derechos privados.”147

La nueva constitución también reorganiza al gobierno, por un lado se establece la

elección directa del presidente de la república, y entre otras facultades se le da la
de suprema autoridad agraria. Por otro lado, se reconoce personalidad jurídica al
municipio, aunque sujetándolo a la autoridad del gobernador y legislatura del
estado. En cuanto a la administración pública, se diferencian las distintas funciones
del ejecutivo al crearse los departamentos administrativos como organismos
colaboradores y dependientes del ejecutivo, sin responsabilidad política ante el
legislativo y que pasarían a desarrollar funciones de apoyo a las demás
dependencias de la administración, tales como las adquisiciones y abastecimientos
del gobierno, la irrigación, caminos, turismo y otras más.

La Secretaría de Fomento se transformó en la de Agricultura y Fomento,

encomendándole, entre otras actividades, la cuestión agraria, la administración de
las aguas de propiedad federal, las obras de irrigación, desecación, inspección de
obras para fuerza motriz, crédito rural, etc.

Respecto a los asuntos hídricos, al iniciar el XXVII Congreso de sesiones

extraordinarias, Venustiano Carranza señaló: “Al restablecer en esta capital el
gobierno constitucionalista, se encontraron en pésimo estado los ríos y canales del
Valle, pues los campamentos para su conservación estaban abandonados y
enteramente desprovistos para aquel efecto; pero con todo empeño y a la mayor
brevedad posible se procuró remediar el mal…”148
El 6 de julio de 1917, Carranza expidió un decreto estableciendo una renta federal
sobre el uso y aprovechamiento de las aguas públicas sujetas al dominio de la
Federación. Los concesionarios de las aguas federales se negaron a pagar el nuevo
impuesto, argumentaron que todavía padecían ataques de los grupos
revolucionarios. En los estados del centro del país, la situación seguía siendo
conflictiva porque los grupos zapatistas atacaban las haciendas e industrias. Las

147
Córdova Arnaldo. La Ideología de la revolución Mexicana. Ed ERA, México 1974, p. 226.
148
Carranza al Congreso, sesión del 15 de abril de 1917, MATIP, La obra hidráulica, p 63.

113
compañías que utilizaban energía eléctrica como insumo, también presionaron al
gobierno federal para que diera marcha atrás al mencionado decreto, respetando
los términos de las concesiones otorgadas durante el gobierno de Porfirio Díaz. La
situación se presentaba como conflictiva; algunos usuarios de aguas federales
solicitaron a la Secretaría de Fomento que los excluyera del pago de la nueva cuota.
Por acuerdo presidencial, del 22 de diciembre de 1918, se acordó eximir la
contribución a todos los usuarios de aguas federales hasta que se restableciera el
orden en los estados de Puebla, México y Morelos. Las presiones para modificar la
nueva legislación en materia de agua siguieron, sería hasta un nuevo decreto de
Álvaro Obregón (20 de junio de 1921), cuando se disminuyeron los impuestos para
las empresas hidroeléctricas, buscando con ello incentivar la instalación de plantas
de energía.149

A fin de simplificar los trámites relacionados con negocios del ramo de aguas, se
dispuso la creación de siete agencias generales, “facultadas para conocer de
cualquier negocio correspondiente a los estados más lejanos, tramitarlo y llevarlo a
su resolución definitiva, la que quedó a cargo de la Secretaría de Fomento. En los
estados donde no existían dichas agencias, se establecieron divisiones de
ingenieros en las zonas hidrográficas, con carácter de agencias inspectoras y de
tramitación de los negocios relacionados con el agua. Para evitar el monopolio de
las aguas federales, se declararon caducos varios contratos que se encontraban
bajo esas condiciones; con el fin de dar impulso al ramo de aguas, la Secretaría de
Fomento en conjunto con la de Hacienda han estudiado un nuevo impuesto para el
uso de aguas federales que proporcione fondos necesarios para sostener las
inspecciones y para poder emprender grandes obras de irrigación”.150

149
Castañeda, Escobar Ohmstede y Andrade, 2005. En su informe al Congreso, en 1919, Venustiano Carranza
señaló que “Debido a una tendencia al desarrollo de los trabajos de irrigación se realizaron más contratos de
concesión para el aprovechamiento de distintas corrientes de aguas federales. Por tal motivo el producto de las
rentas ascendió a $1’319,192.08, los cuales no fueron cubiertos en su totalidad debido a las condiciones
generales del país; en lo que respecta a aguas nacionales fueron declaradas propiedad de nación 141
corrientes de aguas y 57 pasaron a integrar la propiedad privada; con respecto a las aguas subterráneas se
adquirió maquinaria de perforación que fueron enviadas las con existencia de mantos de agua aprovechables
según un estudio geológico previo.”
150
Venustiano Carranza, al iniciar el XXVII Congreso, el segundo período del primer año de sesiones, 1 de
septiembre de 1917. MATIP, op cit.

114
Dentro de los primeros trabajos de Álvaro Obregón estuvo lo relativo a los límites
fronterizos, así lo informó en 1921: “Durante este año se realizó la reorganización
de la Comisión Internacional de Límites, que dependerá de la Secretaría de
Agricultura y Fomento y se inician trabajos importantes como la rectificación de la
línea divisoria con los Estados Unidos, debido a que ha sufrido modificaciones por
la formación natural de bandos y la artificial de espolones. En la frontera sur, se
realizó el levantamiento del plano del río Hondo en la frontera entre Quintana Roo y
Belice.”151

La introducción de agua potable a las ciudades, obras de desagüe, canales, etc.,

pasó a ser tarea de la Comisión Nacional de Fuerza Motriz (creada en 1923), “con
funciones a la vez de gestión y consultivas, se preocupa por promover el fomento y
asegurar el control de la industria generadora de energía”.152

12. LA IRRIGACIÓN PARA EL DESARROLLO AGRÍCOLA

En 1926, el presidente Plutarco Elías Calles decretó la Ley sobre Irrigación con
aguas federales, que declaró de utilidad pública la irrigación de las propiedades
agrícolas privadas, siempre y cuando usaran aguas de jurisdicción federal.
Asimismo, se establecía quiénes podían solicitar restituciones y dotaciones de
agua: pueblos, rancherías, congregaciones, condueñazgos, tribus, ciudades y villas;
facultaba al gobierno federal para construir directamente obras de irrigación en el
país, y para esto último, se creó un nuevo órgano administrativo: la Comisión
Nacional de Irrigación (CNI) que dependería directamente de la Secretaría de
Agricultura y Fomento.153

En consecuencia de lo anterior, el ejecutivo federal envió al Congreso una iniciativa

de ley, en la que se declaraba de utilidad pública la irrigación de las propiedades
agrícolas privadas y planteaban crear la Comisión Nacional de Irrigación (CNI) que
tendría a su cargo estudiar y construir obras de regadío. Aprobada por el Congreso,

151
Álvaro Obregón, al iniciar el XXXIX Congreso sesiones, 1 de septiembre de 1921. MATIP Obra hidráulica.
152
A. Obregón al Congreso en 1923, MATIP, La AP, op cit . pp.55-56.
153
Lanz 1982, op cit T II, p 81.

115
la Comisión quedó instalada el 27 de enero de 1926. ASÍ NACÍA EL PRIMER ORGANISMO
DE CARÁCTER NACIONAL DEDICADO AL AGUA, CON AUTONOMÍA SUFICIENTE PARA

ORGANIZARSE COMO MEJOR CONVINIERA A LAS TAREAS QUE DEBÍA CUMPLIR. EL LEMA DE LA

CNI FUE “POR LA GRANDEZA DE MÉXICO”.154

En agosto de 1929, se aprobó una nueva ley de aguas que vino a derogar a la de
1910; con ella el gobierno federal se adjudicó la facultad para dotar y reglamentar
el uso del agua, así como para organizar los diversos grupos a través de
asociaciones de usuarios. Con dicha ley, se marcaron nuevos lineamientos para la
distribución de las diversas corrientes de agua.155

En el informe de labores desarrolladas por el Departamento de Aguas presentado

por la Dirección de Aguas, Tierras y Colonización se refieren los avances
cuantitativos: “se registraron 412 solicitudes de concesión de aguas, 217
confirmaciones de derechos, 91 bases de contratos, 369 declaraciones de
propiedad de corrientes, 10 de caducidad de contrato y de los 12,062 expedientes
estudiados se realizó la rescisión de 2 contratos, 119 permisos provisionales,
desistimiento de 119 solicitudes… se abrieron tramite a 2, 796 expediente. Como
resultado de las clasificaciones aumentaron los impuestos por este concepto en
$264,659.98.156

La centralización de la propiedad y administración del agua, por parte del Estado

mexicano, paulatinamente fue desarticulando los antiguos mercados locales de
agua, donde pueblos y particulares la vendían o intercambiaban. Así, en 1930 la
Secretaría de Agricultura y Fomento recibió informes en los que se asentaba que
algunos pueblos continuaban con la práctica de vender el agua, pese a la
prohibición de hacerlo.

154
Escobar Ohmstede, Antonio y Dolores Landeros, “El agua y sus instancias administrativas a través de los
siglos” p 28, en Dolores Landeros, Nora Duana y Jorge A. Andrade, Guía de Aprovechamientos Superficiales
del Archivo Histórico del Agua, México, CNA/AHA/AGN/CIESAS, 2002.
155
La ley en su Capítulo V, artículo 46, dispuso: Casos en que es obligatoria la Asociación). Será obligatoria la
formación de Asociaciones de Usuarios: a) Cuando se trate de aprovechamientos colectivos hechos por una
sola toma y b) En las zonas servidas por una empresa de riego en los casos y condiciones que los reglamentos
especiales determinen. Véase Lanz, 1982, t. II. pp 113-132.
156
Plutarco Elías Calles, al Congreso, sesión del 1 de septiembre de 1926.MATIP, La obra hidráulica, p 92.

116
El 6 de abril de 1934 una nueva Ley de Secretarías y Departamentos de Estado dio
paso a la creación de nuevas dependencias y a la reorganización de la Secretaría
de Agricultura y Fomento, a esta se le encomendó (art. 37 fracciones VI a X):
Dirección, organización y control de los trabajos de hidrología que se desarrollen en
cuencas, cauces, y álveos de aguas nacionales. Concesiones, reconocimiento de
derechos y autorizaciones para aprovechamiento de aguas nacionales, y en general
todo lo que con dichas aguas se relaciona, con opinión de la Secretaría de
Economía Nacional. Todo lo referente a obras de captación y derivación de aguas
nacionales, y a riego, desecación y mejoramiento de terrenos. Administración,
control y reglamentación del aprovechamiento y uso de aguas, cauces y álveos de
aguas nacionales. Lo relativo a la Comisión Nacional de Irrigación.

En complemento a lo anterior, se expidió una nueva Ley de Aguas (4 de junio 1934)

reafirmando la soberanía nacional sobre las aguas. La secretaría dejaría de otorgar
consideraciones especiales a las personas indigentes y no podía dispensar los
requisitos de ley establecidos. Con esta Ley se buscó que los ayuntamientos
contaran con suficiente recurso hídrico para satisfacer las necesidades de los
habitantes de las poblaciones, que incluía el riego de terrenos en zonas urbanas, el
lavado de atarjeas, el aprovechamiento de la energía hidroeléctrica para el
alumbrado público. 157 Este control de los recursos hídricos ocasionó que los
presidentes municipales solicitaran acceso a las aguas de otras comunidades,
argumentando utilidad pública.

Asimismo, se consideró la participación de la SAyF para nombrar al personal

distribuidor de las aguas, jueces de aguas y aguadores o canaleros (que serían
considerados personal de la Secretaría, aunque estos fueran remunerados por los
usuarios de las asociaciones); por otro lado, se perfeccionaba la reglamentación de
las ‘sociedades de usuarios’ al ratificarse la facultad del ejecutivo federal para
supervisar y vigilar su funcionamiento, desde el momento de su creación hasta la
elección de autoridades. También se facultaba a la SAyF para intervenir en la

157
Lanz, op cit tomo II, pp.137-138

117
administración de las sociedades de usuarios en caso de conflicto, si así lo solicitaba
158
alguno, o algunos, de sus integrantes. Al Departamento de Salubridad,
correspondía determinar la potabilidad del agua destinada al uso de las poblaciones
del país.

Por estas fechas se desarrollaron nuevas obras de saneamiento, se incrementó la

captación de agua potable para las ciudades y poblados, se abrieron calzadas, se
extendió el alumbrado público en calles, puertos, aeropuertos, etc. Se hicieron obras
de dragado en puertos y se construyeron muelles, canales, presas, acueductos y
muchos más. Los presupuestos del gobierno cardenista, señalan numerosos
renglones de inversión en obra pública hidráulica:159 En 1937, el presupuesto se
orientó a: obras de irrigación en distintos estados, túneles y canales, construcción
de presas, obras contra inundaciones, obras de agua potable y para las obras en el
lago de Texcoco. El Departamento del Distrito Federal, destinó sumas considerables
para obras de drenaje, agua potable, bonificación de tierras del lago Texcoco, entre
otras.

La segunda guerra mundial propició una mayor demanda externa sobre la economía
mexicana y con ello la oportunidad de ampliar y diversificar la producción nacional.
De manera conjunta y complementaria los sectores público y privado encauzan
esfuerzos para el logro del objetivo señalado y así formar un régimen de economía
mixta. Por un lado, el gobierno federal desarrolla una política favorable al
expansionismo industrial y la sustitución de importaciones, que con los años
configuran un modelo económico hacia adentro, de tendencia proteccionista para el
sector privado, en aras de propiciar el crecimiento económico y el desarrollo del
país. Así, se diseñó una política para impulsar la participación del sector privado en
el desarrollo industrial, en ello jugó un papel relevante la agricultura y las obras
hidráulicas que debieron respaldar el proceso de urbanización.

158
Idem, tomo II, p 141. capítulo V. Sociedades de usuarios. Ley de aguas de propiedad nacional de 1934.
159
Véase en MATIP, La Obra Pública, pp. 209-212. En 1938 declaró: "Los superávits que se registran se
emplean inmediatamente en la construcción de nuevas obras de impulso a diversas actividades". Ib. p. 208.

118
“Con la cooperación de las autoridades locales se aceleró la resolución del problema
de abastecimiento de agua potable en el interior del país, que fue un gran objeto de
observación durante el período. Mientras que en la ciudad de México se realizó el
perfeccionamiento de pozos artesianos, instalaciones de tuberías de distintos
diámetros y otras acciones más fueron llevadas a cabo para resolver el problema
del abastecimiento de agua en el Distrito. En materia de saneamiento se
construyeron colectores, atarjeas, albañales. Pozos de visita, pozos de lámpara y
coladeras. También se continuaron las obras en el nuevo túnel de Tequizquiac.”160

En el año 1945, el presidente Ávila Camacho informó al Congreso: “Este año se

realiza la ratificación del tratado firmado entre México y E.U.A para la distribución
del uso de las aguas de los ríos Colorado y Tijuana, y las aguas del río Bravo, desde
Fort Quitman, Texas, hasta el Golfo de México. Concluyendo un motivo de
controversia que existió durante años entre ambos países. Como parte de las obras
de riego y defensa se comienzan las construcciones de las presas de
almacenamiento del valle de Bravo y obras preliminares en Santa Bárbara, así como
la construcción la presa de Hermosillo y otras obras de mediana irrigación en
Chiapas, Chihuahua. Guanajuato, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Sonora,
Tabasco y Tamaulipas.”161

13. LA SECRETARÍA DE RECURSOS HIDRÁULICOS Y LAS GRANDES OBRAS

A mitad de la década, llegaba a su fin una época, la de las guerras mundiales, se

estaba dando inicio a otra, la del Estado interventor, benefactor, grandes presas de
riego e hidroeléctricas se estaban construyendo en casi todo el mundo. México no
fue la excepción. La Comisión Nacional de Irrigación veía su final en 1946, cuando
el gobierno del presidente Miguel Alemán consideró que era importante que hubiese
un nuevo organismo encargado del aprovechamiento y la conservación del agua;

160
Manuel Ávila Camacho, al Congreso, 1 de septiembre de 1942. MATIP, La obra hidráulica.
161
Informe del 1 de septiembre de 1945. MATIP, La obra hidráulica. En 1946 dijo: El presupuesto para la CNI
de $189, 000, 000.00 de los cuales el 20% es para obras de irrigación, supera al de los dos años anteriores y
representa el 15.74% del presupuesto total de la federación.

119
entonces creó la Secretaría de Recursos Hidráulicos (SRH), facultada para llevar a
cabo la formulación de un inventario de todos los recursos hidráulicos del país, así
como de los suelos; la definición de las políticas para el correcto aprovechamiento
del agua potable y de riego, de la generación de energía eléctrica, del drenaje de
terrenos con fines agrícolas, la concesión y la reglamentación de las corrientes, la
prevención de inundaciones, así como la creación y el mejoramiento de vías
fluviales de navegación, eran algunas de sus tareas, todo esto en coordinación con
diversas secretarías del gobierno federal.

La nueva secretaría contó con un presupuesto de $200 millones de pesos para la

realización de obras de irrigación de las cuales destacan los canales del río
Colorado en Baja California, la presa Las Vírgenes, en Chihuahua, la presa Solís en
Guanajuato, los canales de Tehuantepec en Oaxaca, la presa Álvaro Obregón en
Sonora. Se continua la construcción de obras de agua potable en 39 poblaciones
que beneficiaran a 360 mil habitantes; se ejecutan obras de alcantarillado en 20
poblaciones que beneficiaran a 395 mil habitantes.162

En ese tiempo se crearon dos organismos que se encargarían de los recursos de

las cuencas de los ríos Papaloapan (Oaxaca y Veracruz) y Tepalcatepec
(Michoacán), y que fueron el preámbulo a la creación de más comisiones, como la
del río Pánuco (San Luis Potosí, Veracruz, Querétaro, Hidalgo y el estado de
México), la del Río Grijalva y la del Río Fuerte (Sinaloa). En 1950 se creó la
Comisión de Estudios del Sistema Lerma-Chapala-Santiago, con la finalidad de
realizar investigaciones que permitieran un mejor aprovechamiento y una
distribución equitativa de las aguas en su recorrido por los estados de México,
Guanajuato, Michoacán, Jalisco y Nayarit, y se disolvió 20 años después.163

Este esfuerzo institucional, que seguía muy de cerca el modelo establecido en

Estados Unidos de América (Tennesse Valley Authority), fue el antecedente
mexicano del manejo del agua por cuencas hidrológicas. La creación de la SRH
mostraba la alta jerarquía que se le asignaba a los asuntos del agua en la

162
Miguel Alemán al Congreso en 1947. MATIP, La obra hidráulica
163
Orive Alba, Adolfo, La irrigación en México, Ed. Grijalbo, México 1970. pp 151-155.

120
administración federal. Sus recursos alcanzaban 10% del presupuesto total. Era la
primera vez que en América Latina se instrumentaba un organismo que administrara
un abanico tan amplio de usos del agua; además brindaba cooperación y ayuda
técnica a varias naciones del continente americano. Los trabajos de conservación
de la infraestructura fueron diferidos y, en cambio, se incrementó el área de tierras
irrigadas para poder hacer frente a la creciente demanda de alimentos y de
productos de exportación (algodón). Como resultado, a principios de la década de
los años sesenta, tuvo que ser modificada la composición de la inversión pública
con el fin de reducir la importancia relativa de la expansión de áreas en riego. En su
lugar se iniciaron grandes proyectos de rehabilitación de los distritos de riego, con
la intención de aumentar su productividad.

A diferencia de la Comisión Nacional de Irrigación, la Secretaría de Recursos

Hidráulicos impulsó no solo las obras de riego, sino también obras orientadas a
todos los usos del agua; concentraba el control del agua, y continuó con el desarrollo
de los distritos de riego en el campo, rápidamente se notó un aumento de la
autoridad federal en la materia hídrica.164

En 1947, Miguel Alemán expidió varias leyes: el Reglamento de la Policía Federal

Hidráulica, la Ley Federal de Ingeniería Sanitaria, que introducía la obligación para
los nuevos centros de población contar con la aprobación de la Secretaría de
Recursos Hidráulicos, “pero solo en cuanto a la parte de esos proyectos relativa a
las obras de abastecimiento de agua potable y alcantarillado”165

A la par que se continuaba con las obras hidráulicas (presas e irrigación) se

atendían los problemas y demandas de agua potable, inundaciones etc. “El
Departamento del Distrito Federal enfrenta problemas en las condiciones

164
Con relación a la creación de la SRH, Aboites señala: “la creación de esta poderosa instancia gubernamental
a mediados del siglo XX refleja nítidamente la maduración del control centralizado de los usos del agua (...) La
nación mexicana, con su representante terrenal denominado gobierno o ejecutivo federal, ya no solo era el
propietario originario del agua ni tampoco un mero administrador de ese recurso. Tampoco un simple
constructor. (...) El proceso legislativo iniciado en 1888 llegaba a su culminación con la ley de 1946 que dio vida
a la SRH; de la misma manera, la SRH expresaba una notable capacidad del erario público que era inimaginable
siquiera en 1888. Hacia 1955 el área de riego controlada por la SRH era de aproximadamente 2 millones de
hectáreas, cuando que 20 años antes la superficie no llegaba a 200 mil hectáreas”.
165
Lanz, op cit tomo II, p 287.

121
hidrológicas del Valle de México que son indispensables de resolver, entre los que
destacan: la insuficiencia de agua para una población de 3 millones 800 mil
habitantes; los inundamientos de la capital y por ende las inundaciones del Distrito.
Con el fin de poder hacer frente a estos problemas se solicitó la cooperación de
propietarios particulares, dando preferencia a la construcción de nuevas redes para
la dotación de agua potable. Las hectáreas beneficiadas con obras hidráulicas entre
1926 y 1934 fueron 17,578, mientras que en 1954 ascienden a 204,000; sin
embargo aún no pasan del 15% del total de tierras de riego en las áreas
laborables.”166
En diciembre 1956, la Ley de cooperación para dotación de agua potable a los
municipios, estableció que el gobierno federal, debía coadyuvar con las autoridades
locales para dotar de mejores servicios a todas las comunidades. Gracias a esta ley
se pudieron realizar obras en 338 localidades. Los trabajos de mejora se
multiplicaban con la creación de las Juntas de Mejoras Materiales, que completaban
la obra de urbanización, los recursos financieros se multiplicaban, de manera que
para 1957, el presupuesto para la Secretaría de Recursos Hidráulicos fue de mil 27
millones de pesos por lo que se están ejecutando 26 obras de gran irrigación en 16
estados en las cuales se invierten 235 millones de pesos y destacan las del río
Colorado, en Baja California, la presa El Marqués, en Oaxaca, y la de Tacotán, en
Jalisco.167

Bajo la administración del presidente Adolfo López Mateos, las inversiones para el
año 1960 se distribuyeron de la siguiente manera: grande irrigación $119,000, 000;
pequeña irrigación $44’000,000; ingeniería sanitaria $58’000,000; distritos de riego
$62’000,000; Valle de México $13’600,000; Papaloapan $34’200,000; Tepalcatepec
$16’000,000; Río Fuerte $13’700,000; Lerma Chapala $12’000,000. La mayor obra
hidráulica es la construcción de la presa de Malpaso, sobre el Río Grijalva. En 1963,
el presupuesto de la Secretaría de Recursos Hidráulicos fue de $1’998,000, 000,
pesos, cifra que triplicó la del primer año.168

166
Adolfo Ruiz Cortines, Informe al Congreso, 1 de septiembre de 1954. La obra hidráulica, op cit p166.
167
Adolfo Ruiz Cortines, Informe al Congreso en 1957. Ibidem
168
Adolfo López Mateos, Informe al Congreso 1963. Ib

122
A partir de los años 60s el gobierno federal creó distintos organismos operadores
de agua y que en general se encuadran en tres tipos:

Ø Juntas Federales de Agua Potable y Alcantarillado, para las poblaciones

mayores, en las que se puede concertar la participación de las autoridades
locales y de los propios usuarios, cuando menos a nivel de notables
interesados en el tema o que pueden ayudar a inducir rasgos de apertura de
la autoridad.

Ø Comités Municipales de Agua Potable y Alcantarillado, se advierte que en las

poblaciones menores, no hay presencia de representante alguno del
gobierno estatal, y sobre los que se ejerce menos control por su tamaño.

Ø Administraciones directas de la federación, en donde no existe un Consejo ni

participación local, se crean cuando las condiciones políticas no favorecen
la integración de una Junta y en las que la autoridad federal es la única
responsable.

La autoridad federal se ejerce a través de una oficina dependiente de la Secretaría

de Recursos Hidráulicos, que nace como un apéndice de las áreas de construcción
y que en los años 60 tiene ya la categoría de Dirección, dependiente de una Jefatura
de Agua Potable y Alcantarillado, convirtiéndose al iniciar la década de los 70s en
una Dirección General de Operación de Sistemas de Agua Potable y Alcantarillado.

Para el financiamiento y realización de algunas obras relacionadas con distribución

de aguas de riego y de pequeña irrigación se obtuvieron recursos del Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento y del Banco Interamericano de
Desarrollo. Se terminaron seis grandes presas: José María Morelos (La Villita), en
el río Balsas; Vicente Guerrero (Palos Altos), en el río Poliutla; en el Estado de
Guerrero, Ignacio Allende, en el río Laja, en Guanajuato; Francisco Villa, en el río
Poanas, Durango; Luis L. León (El Granero), en Chihuahua; y Las Tórtolas, cuyo
nombre oficial es Francisco Zarco en el río Nazas, Coahuila y Durango pero
destacaron por su tamaño La Amistad, en Coahuila y la Villita en Michoacán.

123
En 1971, se introdujeron las primeras disposiciones legales en materia ambiental,
incluyendo lo relativo al control de la contaminación del agua. En 1972, entró en
vigor otra Ley Federal de Aguas, su principal objeto era la introducción de
mecanismos para regular su uso, así como establecer prioridades para su
asignación. Se especificaron las funciones y responsabilidades de las dependencias
federales, particularmente las tocantes a la Secretaría de Recursos Hidráulicos. Por
ello, se consideró que este cuerpo legal establecería las bases para una
administración efectiva del recurso, en cantidad y calidad.

Hacia principios de la década de los años setenta, la SRH ya había acumulado

información y experiencia en el manejo del agua del país. Las instituciones, públicas
y privadas, así como las agrupaciones profesionales relacionadas con ella,
compartían la visión de una política integral, una planeación hidráulica y la
administración del recurso en el ámbito nacional, que apoyaría el crecimiento
económico y el desarrollo social, al mismo tiempo que abordar los crecientes
problemas de escasez, agotamiento y contaminación.

En 1976, después de 30 años de existencia, la SRH ya era una institución de

prestigio internacional, sobre todo en el renglón de la gran irrigación y la
construcción de grandes obras. Con la nueva Ley orgánica de la administración
pública federal, se crea la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos,
rompiéndose la unidad del sector y quedando los aspectos de agua potable y
alcantarillado en la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas,
aunque la construcción de los acueductos, y aun los de agua potable, en la SARH.

A la par de lo anterior, se concluyó el Plan Nacional Hidráulico, que consideró las

necesidades y las alternativas de solución de mediano plazo -para 1980- y largo
plazo, hasta el año 2000. Dicho Plan reconoció que en el aprovechamiento de los
recursos hidráulicos la cuenca, era la unidad de planeación más adecuada, debido
a que tiene espacios determinados por la naturaleza en el ciclo hidrológico, por lo

124
que sería posible establecer los volúmenes disponibles de agua en cada región, en
la que se incluyen varios Estados, o municipios.169
En la SARH se creó la Subsecretaría de Infraestructura Hidráulica para hacerse
cargo del desarrollo de la infraestructura de riego y de abasto de agua en bloque
mediante acueductos de gran tamaño. Posteriormente, al iniciar la década de los
años ochenta, esta Subsecretaría tendría a su cargo también las tareas
relacionadas con la administración del agua. Se continuaron las obras de pequeña
irrigación, fueron obras con aguas superficiales por medio de pequeñas
captaciones, así como subterráneas, que formaban parte del Programa Nacional de
Perforación de Pozos.

En esa misma época, la Comisión del Plan Nacional Hidráulico se transformó en el

Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA), para avanzar en los objetivos de
uso eficiente del agua y la preservación de su calidad. Pasó a desarrollar funciones
de investigación, capacitación, docencia y vigilancia, es principalmente un
organismo ejecutivo de los aspectos relacionados con el uso eficiente del agua.
Entre sus funciones se encuentran: Impulsar el desarrollo tecnológico en la gestión
del agua, y la formación de recursos humanos calificados para asegurar el
aprovechamiento racional del agua. Establecer y vigilar la certificación de los usos
del agua. Coordinar la venta de servicios privados al gobierno, en lo referente al
desarrollo, transferencia e implementación de tecnología hidráulica.

En cuanto a las relaciones intergubernamentales, mediante decreto presidencial del

6 de diciembre de 1976, se facultó al ejecutivo federal para celebrar Convenios
Únicos de Coordinación (CUC) con los ejecutivos estatales a fin de coordinar las
acciones de ambos órdenes de gobierno en materias que competen al ejecutivo
federal y a los ejecutivos estatales de manera concurrente, así como aquellas de
interés común, considerando que con ello se coadyuvaría al fortalecimiento del
sistema federal mexicano, se fortalecerían las finanzas estatales y se impulsaría el
desarrollo de las actividades productivas en los estados.

169
“Antología de la Planeación en México”, t. V, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Cultura
Económica, México, 1985.

125
Bajo este convenio el gobierno federal podría transferir a los gobiernos de los
estados la ejecución directa de obras y servicios públicos tales como: agua potable
y alcantarillado, mejoramiento de la vivienda, casas de cultura, cárceles,
penitenciarias, deportivos, caminos, carreteras, aeropistas, planteles escolares.

La operación del CUC empezó por la coordinación de programas de inversión,

buscando transferir recursos financieros y asesoría técnica de la federación a los
estados, para la ejecución de obras de infraestructura social y económica que
pudiera ser realizada con mayor eficiencia por los organismos locales y para
fortalecer la capacidad de programación, administración y ejecución de los
gobiernos locales.170

Durante 1979 se revisó y ajustó la estructura financiera de los programas estatales

de inversión para inducir las técnicas de programación-presupuestación, realizar
estudios de preinversión y elaborar planes estatales de desarrollo. Finalmente,
mediante decreto del 13 de febrero de 1981, se sustituyeron los Comités
Promotores del Desarrollo Económico (COPRODES), existentes en las 31
entidades federativas del país, por los Comités Estatales de Planeación
(COPLADES), adscritos a los gobiernos de los estados, con el fin de inducir las
actividades de planeación a nivel local. Al mismo tiempo se incorporó el Programa
de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER) al esquema del CUC.

A finales de los años 70, resultaba evidente la ineficiencia de la operación

centralizada de los organismos operadores, de agua potable y alcantarillado, por lo
que en algunos círculos se empieza a referir la conveniencia de entregar los
sistemas a los estados y municipios interesados en hacerse cargo de ellos. Las
circunstancias exigidas por el acuerdo de descentralización hacen que los estados
establezcan diferentes tipos de instituciones estatales, regionales o municipales,
bajo la autoridad estatal directamente. Los tipos principales que agrupan la mayoría
de los casos, son los siguientes:

170
El Convenio Único de Coordinación, convenio para el desarrollo. Secretaría de Programación y
Presupuesto. 120 pags. México, febrero de 1982.

126
 Ø Comisiones o Juntas estatales operadoras centralizadas de los servicios de
agua potable y alcantarillado. Estos organismos operan los diferentes
sistemas en forma directa y como sucursales del propio organismo estatal.

Ø Comisiones o Juntas Estatales coordinadoras de los servicios de agua

potable y alcantarillado en las diferentes poblaciones, cuyos organismos
operan en forma de franquicia de la casa matriz, que determina condiciones
y normas, y que apoya en las actividades en las que por su naturaleza, es
más económico prestar los servicios en forma central que en cada sistema.

Ø Organismos operadores locales de índole estatal, independientes entre sí y

bajo la jurisdicción de una dependencia estatal sectorizadora con carácter
normativo.

Ø Comisiones o Juntas estatales para el apoyo y coordinación de organismos

operadores municipales, sujetos a normatividad o control estatal. En estos
casos, la Comisión o Junta, tiene la facultad de operar directamente aquellos
sistemas en los que se convenga con el municipio correspondiente. También
pueden operarse sistemas intermunicipales o de distribución de agua en
bloque.

Ø Organismos operadores regionales dentro del estado, encargados de la

operación de diferentes municipios buscando dimensiones y capacidad para
la prestación autosuficiente de los servicios en su ámbito de acción.

Ø Combinaciones de los tipos anteriores.

El 5 de noviembre de 1980, se publicó el Acuerdo por el que la Secretaría de

Asentamientos Humanos y Obras Públicas, con la intervención de las de Hacienda
y Crédito Público, de Programación y Presupuesto, y de Comercio, procederá a
entregar a los gobiernos de los estados o a los ayuntamientos, todos los sistemas
de agua potable y alcantarillado que administra y opera directamente, o a través de
los organismos creados para ese efecto. En él mismo Acuerdo, se precisaron una
serie de condiciones en el orientadas a alcanzar la autosuficiencia, mantener la
descentralización de los organismos operadores, impedir la participación de las

127
autoridades federales en la administración de los organismos operadores
entregados y, a constituir el patrimonio del subsector con el capital de las
inversiones recuperables, condonadas a favor de los nuevos organismos
operadores y las autoridades locales correspondientes.171 En octubre de 1980, la
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, dispuso la entrega de los
sistemas de agua a las entidades federativas. Alegaba una falta de recursos y la
ineficiencia en el manejo de los sistemas de agua potable, así como la necesidad
de fortalecer el federalismo.

14. EL NEOLIBERALISMO Y EL NUEVO PAPEL RECTOR DEL ESTADO

Al finalizar la década de los setentas, y el inicio de la de los años ochenta, mientras

en México se debate sobre el fin del modelo de desarrollo hacia adentro y la
necesidad de abrir la economía al entorno internacional, en diversos países del
mundo se observa el ascenso de los partidos políticos conservadores en la
conducción gubernamental: en 1979 llegan al poder en Gran Bretaña, en 1980 a
Estados Unidos, en 1982 a Alemania, Holanda, Bélgica, Luxemburgo, en 1983 están
en Francia; se trata de una especie de revolución conservadora liberal, no de una
fugaz, o periódica, alternancia entre partidos de izquierda y derecha, es un giro
significativo en cuanto a la visión sobre el papel del Estado en la vida económica y
social.

El llamado Estado de bienestar, caracterizado por asumir los principios de la política

económica keynesiana (gasto público, pleno empleo etc.), y los de la seguridad
social, propuestos por Beveridge, como parte esencial de la provisión de una serie
de servicios sociales para cubrir las necesidades humanas básicas (educación,
salud, vivienda, entre otras), llegaba a su fin, toda vez que si en su momento ofreció
soluciones al problema de la desocupación (que se preveía al fin de la segunda
guerra), ya no hicieron lo mismo con el de la inflación (que desde 1975 caracterizaba

171
Olivares Roberto y Sandoval Ricardo, “El agua potable en México”, Agua y Saneamiento: avances, errores
y alternativas, México, ANEAS, 2008, pp. 29-30.

128
a los países capitalistas), lo mismo que con fenómenos económicos más complejos,
como el estancamiento con inflación y la recesión con inflación.

El papel intervencionista del Estado fue atacado frontalmente y señalado como el

causante de la crisis económica y fiscal de los años setenta. La intervención estatal
es vista como un factor negativo para el crecimiento, debido a las excesivas
regulaciones, transferencias, elevado gasto público, altos impuestos que
desincentivan la inversión privada; en su lugar propone la privatización, la
desregulación, la apertura de los mercados. Con ello se induce en otros países a un
debate relativo al papel y tamaño del Estado, partiendo del supuesto de que a menor
Estado, mayor mercado y por tanto, mayor grado de libertad individual para
incentivar al sistema capitalista.

Bajo este contexto creció el interés por las políticas monetaristas, para con ellas
enfrentar los déficit crecientes del sector público, al que se consideraba difícil de
reducir e incompatible con políticas de control monetario. Sin embargo, el éxito de
las políticas antinflacionistas, puestas en práctica en países como Gran Bretaña, a
partir de 1979 con el triunfo de Margaret Thatcher, y Estados Unidos con el triunfo
de R. Reagan y su ‘Kitchen Cabinet’, en 1980, sirvieron como ejemplo para otros
países. El programa de M. Thatcher se basó en cuatro puntos: 1. Garantizar la
libertad de mercado, para lo que el gobierno debería reducir impuestos y el gasto
público y, sobre todo, eliminar toda participación gubernamental en la industria. 2.
Abandonar cualquier forma de política salarial, ya que los salarios deberían ser
determinados por las libres fuerzas del mercado. 3. Controlar la economía a través
del uso exclusivo de instrumentos monetarios. Un control estrecho de la cantidad
de circulante en el mercado garantizaría que las excesivas exigencias salariales de
los trabajadores, se tradujeran en desocupación y no en inflación. 4. Reducir al
máximo las políticas de asistencia social. Esto significaría el abandono del Welfare
State y el regreso a las soluciones privadas, en aspectos tales como los seguros y
asistencia médica, educación, institutos de beneficencia, caridad, etc.172

172
Milton and Rose Friedman, Free to choose, Harcourt Brace, Jovanovich Inc, New York 1980.

129
En el fondo de las cosas, había un reclamo del sector privado al sector público, por
llevar a cabo la producción de bienes y/o servicios, pues consideraban que podrían
hacerlo mejor y a menor costo; el mundo estaba cambiando a la derecha. El agua
no fue la excepción, el sector privado pidió mayor intervención en las distintas
etapas del uso, tratamiento, consumo.

En distintos países se replanteó el papel del Estado en sociedad, lo cual fue

empezado a llamar como la reforma del Estado. En Europa, los países se fueron
transformando, España cambió de régimen político, pasó de la dictadura a la
democracia. El socialismo de los países europeos del Este, devino en democracias
y economías de mercado. Otros casos de la adopción democrática se dan en África
y Asia. China cambia la estructura y naturaleza de su régimen económico, sin
menoscabo del político. En América Latina se inició la caída de regímenes
patrimonialistas, de las dictaduras militares, de modelos burocrático-autoritarios, en
varios países, Argentina, Bolivia, Chile, Uruguay, Brasil, Ecuador, El Salvador,
Nicaragua, Guatemala, y también México.

El diseño de las políticas económicas fue dictado por los grandes bloques de países,
la Comunidad Europea, el Grupo de las 7 u 8 potencias económicas, el Fondo
Monetario Internacional, el Banco Mundial, los organismos que tiene la ONU,
señalaron lo extenso del sector público y los beneficios de la privatización, la
desregulación jurídico-administrativa, la estabilidad política y democrática como los
nuevos pilares del papel estatal.173

De esta manera irían quedando atrás las políticas del intervencionismo estatal:
gasto público, subsidios, proteccionismo industrial, cobertura institucional y
asistencia social a asalariados, campesinos, cortesías y preferencias en bienes y
servicios producidos por empresas públicas.

En México, el ejecutivo federal promovió la reforma constitucional a los principios

normativos del desarrollo económico y social, así como el papel del Estado en ello;
en consecuencia, el 3 de febrero de 1983, se publicó la reforma a los artículos 25,

173
Véase Croizier, Michel. Estado moderno, Estado modesto. FCE, México 1995. Kliksberg, Bernardo. El
rediseño del Estado. Una perspectiva internacional. FCE, México 1994.

130
26, 28 y 73, para precisar que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo
nacional, para garantizar que sea integral, que fortalezca la soberanía nacional y su
régimen democrático; al desarrollo económico concurrirán los sectores público,
social y privado. Al primero de estos tres se le reservan las áreas estratégicas (art.
28: acuñación de moneda, correos, telégrafos, radiotelegrafía, comunicación vía
satélite, emisión de billetes, petróleo, hidrocarburos, petroquímica básica, minerales
radiactivos, energía nuclear, electricidad, ferrocarriles).

La centralización de competencias había llegado a tal grado, después de numerosas

reformas constitucionales hechas desde 1921, por las que se fueron trasladando
competencias de las entidades federativas al gobierno federal, que se hizo
inaplazable un giro en sentido contrario, de ahí que el Ejecutivo Federal reconoció
la necesidad de iniciar un proceso en sentido inverso, de descentralizar y
desconcentrar la vida institucional. Para ello se actuó en dos vertientes: por un lado,
en cuanto a las relaciones intergubernamentales entre federación, estados y
municipios, se decidió reconocerle a éstos últimos personalidad jurídica, así como
ciertas competencias básicas, a fin de dar mayor capacidad a los ayuntamientos.

El 3 de febrero de 1983 se publicó, en el Diario Oficial, la reforma al artículo 115

constitucional dándole un nuevo contenido a la ORGANIZACIÓN MUNICIPAL, con el fin
de dotarlo no solo de la autonomía constitucional, que hasta entonces era nominal,
sino que en paralelo se abren cauces para descentralizar la vida nacional. Se buscó
poner fin a una práctica viciada de los gobernadores, que con facilidad desaparecían
o suspendían ayuntamientos y sus integrantes. Al mismo tiempo se fortaleció su
hacienda pública, al asignarle diversas fuentes de ingresos, particularmente los
provenientes de la prestación de servicios públicos, buscando acabar con la penuria
hacendaria que caracterizaba la vida municipal. Se reconoció su personalidad
jurídica, se les facultó para formular sus planes de desarrollo, suscribir convenios
de coordinación y asociación, les definieron un catálogo de servicios públicos
propios del municipio (agua potable, alcantarillado, alumbrado, limpia, mercados,
rastros, centrales de abasto, seguridad pública y tránsito, calles, parques y jardines),
para que expidan bandos de policía y buen gobierno. Como parte de esa reforma

131
se asignaron el servicio de agua y alcantarillado a los municipios, con el concurso
de los estados cuando así fuere necesario.

Con esta reforma quedó asentado, en la agenda del Estado mexicano, que para
lograr un crecimiento económico más estable y dinámico era necesario tratar el
asunto del agua como un eje del desarrollo. De esta manera el objetivo subyacente
a estos cambios era fomentar la autosuficiencia del agua y alcantarillado. Se trataba
de sustituir la erogación directa de recursos fiscales, o subsidios, por el
otorgamiento de créditos a organismos dependientes de los gobiernos locales. A
mediados de la década de los años ochenta se inició el cobro de contribuciones
fiscales por el uso del agua potable. Con el tiempo se comprobó el gran potencial
de esta medida, como fuente de ingresos y como instrumento efectivo para inducir
al uso eficiente del agua, incluido el cuidado ambiental. Sin embargo, se puso de
manifiesto también la conveniencia de una acción más directa de la autoridad
federal del agua.

Bajo un contexto de desconcentración y descentralización de la vida nacional y de

los programas del gobierno federal, la adecuación del marco institucional para la
administración y el desarrollo de los recursos hidráulicos del país se constituyeron
como prioridad para el gobierno federal. A finales de la década de los ochenta, se
reconoció que la administración del agua debía tener una organización propia y
separada de un sector de usos, en particular de la irrigación. La escasez, el rezago
y la contaminación eran una constante en casi todo el territorio mexicano. Al asumir
Carlos Salinas de Gortari la presidencia del gobierno de la República, se consideró
esencial elaborar una nueva política tendiente a resolver las demandas de la
sociedad, con tres objetivos primordiales: a) construir infraestructura hidráulica; b)
inducir el uso eficiente del agua; c) restaurar y mejorar la calidad del agua.

En respuesta a los problemas de dispersión institucional y a la necesidad de

fortalecer las políticas tendientes a construir la infraestructura necesaria para vencer
el rezago y satisfacer nuevas demandas, mejorar la eficiencia en el uso del agua y
ampliar las acciones de abatimiento y control de la contaminación, en 1989 se creó,
mediante decreto presidencial del 16 de enero, la Comisión Nacional del Agua

132
(CONAGUA), como un órgano desconcentrado de la SARH, buscando con ella la
administración integral del recurso.

A la Comisión se le señala cumplir con el compromiso de ser una institución eficiente

en su organización y en sus sistemas; y moderna en el trazo de sus políticas y en
la forma de responder a las demandas. Debía proponer la política hidráulica y
mantener actualizado el Programa Nacional Hidráulico. Se le dota de autonomía
técnica, se forma con el personal y los recursos provenientes de la Subsecretaría
de Infraestructura Hidráulica, de la Dirección General del Servicio Meteorológico
Nacional, de la Comisión Nacional de Aguas del Valle de México, de la Comisión
del lago de Texcoco, de las coordinaciones regionales de infraestructura hidráulica
y de residencias generales de Construcción y Operación de las delegaciones de la
SARH en las entidades federativas. Como se puede observar, bajo los criterios de
Dye sobre el incrementalismo, o los de Norton sobre el institucionalismo, la CNA
surge como una mezcla de distintas partes.

Dentro de las primeras respuestas de la CONAGUA estuvo la promoción de un

nuevo marco jurídico. Así, el primero de diciembre de 1992, se publicó la Ley de
Aguas Nacionales, postulando como principios fundamentales la gestión integrada
del agua, la planeación y programación hidráulica, la mayor participación de los
usuarios de agua, la seguridad jurídica de los derechos de uso o aprovechamiento,
entre otros. Aspecto relevante de esta Ley fue el reconocimiento explícito del
principio de que la cuenca junto con los acuíferos, constituye la unidad de gestión
de los recursos hídricos (Ley de Aguas Nacionales, artículo 3).

Con base en esta Ley, en los años siguientes la CONAGUA suspendió la

construcción y operación directa de grandes obras. Su principal función sería la
administración del agua, es decir, daría apoyo técnico especializado a las
autoridades locales para que éstas ejecutasen las acciones de tipo operativo, así
como la construcción y la operación de infraestructura estratégica. Algunas de estas
acciones buscaban la transferencia de funciones a los ámbitos estatal y municipal.
Se entregó a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) la operación de las presas,
y la construcción de plantas hidroeléctricas.

133
La CNA se estructuró en 13 regiones hidrológico- administrativas, cada una con
funciones y recursos que anteriormente se manejaban desde el nivel central. Se
integraron los Consejos de Cuenca, para impulsar la participación de usuarios y
autoridades locales en la planeación y promoción del desarrollo hidráulico regional.
En el mediano y largo plazos, dichas autoridades deberían ser promotoras del
desarrollo hidráulico y buscar que los usuarios estén organizados en sistemas
sostenibles y eficientes.

Asimismo, se inició la creación de las Comisiones estatales de agua, para transferir

programas y recursos; la instalación de 25 Consejos de Cuenca, 6 Comisiones de
Cuenca y 32 Comités Técnicos de Aguas Subterráneas. Los Consejos de Cuenca
son la figura jurídica, establecida en la Ley de Aguas Nacionales para promover la
participación de autoridades, funcionarios y usuarios en la formulación, seguimiento
y actualización de la programación hidráulica de las cuencas del país.

Los Consejos de Cuenca debían funcionar como organizaciones de coadyuvancia

con la autoridad hidráulica, en la planeación del recurso y en la promoción del
cumplimiento de la normatividad correspondiente.

La creación del Programa de Transferencia de Distritos de Riego, permitió que la

administración, operación, conservación y mantenimiento de los distritos de riego
estuvieran en manos de los usuarios organizados.

Las modificaciones hechas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,

en 1992, llevaron a la transformación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Ecología (SEDUE) en la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), con ello se
dio un paso más, al transferir a la CONAGUA las funciones sustantivas relacionadas
con la prevención y el control de la contaminación del recurso, así como las relativas
al apoyo técnico federal en la prestación de los servicios de agua potable,
alcantarillado y saneamiento.

En los ajustes a la organización administrativa del ejecutivo federal, en 1994, se

reubicó a la CONAGUA como un órgano desconcentrado de la Secretaría del Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), responsabilizándola de llevar a cabo
la elaboración de un programa nacional hídrico. Se debe considerar que el agua es

134
un elemento de seguridad nacional, así como incidir en la toma de decisiones de
políticas públicas mediante las diversas leyes y reglamentos que se han ido
ajustando a una realidad cada vez más compleja, donde el ambientalismo y la
necesidad de cuidar el agua responden a un fenómeno mundial, del que México no
está aislado, es parte de él.

En paralelo a esta reorganización institucional, en el plano social, se hicieron

evidentes los conflictos y demandas derivadas de la escasez de agua, en las
décadas recientes y, en algunos casos, se manifestaron de manera violenta. La
competencia por el recurso fue causa de conflictos de diferente intensidad y escala;
se llevaron a cabo no sólo entre usuarios de la misma comunidad, sino entre
distintas comunidades, municipios, estados e incluso en el ámbito transfronterizo.
Al respecto hubo algunos estudios que analizaron el periodo 1980 al año 2002. En
uno de ellos, “se identificaron las acciones que denotan tensiones de interés entre
dos o más actores (individuales o colectivos): quejas de usuarios, demandas o
peticiones ante las autoridades competentes, manifestaciones públicas no violentas
y manifestaciones violentas (bloqueos, toma de instalaciones, destrucción de
infraestructura o ataques físicos entre comunidades o entre autoridades y usuarios).
Cada una de estas acciones se identifica como señal de conflicto, si bien las
primeras son institucionales y las siguientes emplean otros recursos de negociación
y representan un mayor grado de conflictividad… 79 de los 131 casos de conflicto
por agua se encuentran en acuíferos sobreexplotados (60%)… el mayor número de
las notas de conflicto se presentó en el Distrito Federal y en el Estado de México, y
le siguieron las regiones Norte y Sur del país.”174

Ciertamente, a lo largo del siglo, el crecimiento económico no tomó en cuenta

plenamente las señales de escasez del agua. La concentración de la población y la
actividad económica han creado zonas de alta escasez, no sólo en las regiones de
baja precipitación pluvial sino también en zonas donde eso no se percibía como un
problema al comenzar el crecimiento urbano o el establecimiento de agricultura de

174
Saade, Lilian, “El caso del sector de agua en México”, documento presentado en el Seminario El desafío
para las políticas públicas de las reformas de segunda generación, México, ITAM, 2001.

135
riego. El crecimiento poblacional y económico han ejercido mayor presión sobre las
reservas de agua en México, al punto que el volumen demandado es mayor que el
suministrado en algunas regiones del país, lo que obliga al gobierno a decidir a
quién dejar sin este recurso, lo que ocasiona problemas distributivos. La
competencia por este recurso es ya causa de conflictos de diferente intensidad y
escala, y se presenta no sólo entre usuarios de la misma comunidad sino entre
distintas comunidades, municipios, estados e incluso en el ámbito transfronterizo.

Algunos conflictos emergen como movimientos de rechazo contra una decisión

pública. Cualquier propuesta de política que posea elementos típicamente
impopulares (reducción de subsidios, creación de tarifas) El objetivo no es renunciar
a instrumentar las políticas, sino anticipar la respuesta y diseñar los mecanismos de
negociación pertinentes. “El conflicto está asociado a un conjunto de causas que
varían por región geográfica o por sector. En alguna zona el determinante de un
movimiento puede ser un mal manejo administrativo en combinación con la
movilización de grupos sociales organizados, mientras que en otro la sequía
recurrente es el punto de interés. Así, es de utilidad sistematizar los conflictos
mediante una tipología del conflicto que clasifique las variables relevantes para cada
sector (urbano o rural) y región (dividida por estados o por cuencas). La
sistematización de los conflictos existentes y de las variables asociadas a cada
caso, constituye una agenda de política pública preliminar y un primer diagnóstico
del conflicto. En ocasiones las disputas no pasan por los canales institucionales y el
conflicto se manifiesta como una confrontación abierta entre las partes. Estas
disputas locales por agua se pueden deber a diversos factores: falta de políticas
hidráulicas adecuadas, falta de gobernabilidad, efectos del mercado que incentivan
a no cuidar el recurso así como la ausencia de derechos de propiedad.”175

¿De qué manera se manifestaron los conflictos en este periodo de la vida nacional?
Lo primero que se debe reconocer es que un conflicto denota tensiones de interés
entre dos o más actores (individuales o colectivos): quejas de usuarios, demandas

175
Becerra Pérez Mariana y Sainz Santamaría Jaime, Los conflictos por agua en México. Diagnóstico y análisis.
Gestión y Política Pública, vol XV, Núm 1, primer semestre 2006. Instituto Nacional de Ecología.

136
o peticiones ante las autoridades competentes, manifestaciones públicas no
violentas y manifestaciones violentas (bloqueos, toma de instalaciones, destrucción
de infraestructura o ataques físicos entre comunidades o entre autoridades y
usuarios). Cada una de estas acciones es identificada como señal de conflicto, si
bien las primeras son institucionales y las siguientes emplean otros recursos de
negociación y representan un mayor grado de conflictividad.

137
TERCERA PARTE: EL SIGLO XXI.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y AGUA EN EL MUNDO.
CAPÍTULO IV. EL CONTEXTO INTERNACIONAL

15. SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LOS RECURSOS HÍDRICOS

Cada siglo ha tenido su propia perspectiva, la del XXI es de preocupación mundial

por los problemas medioambientales, incluyendo al ciclo hidrológico, y dentro de
este último los fenómenos naturales relacionados con el agua (el fenómeno del
‘niño’, nevadas, deshielos, mareas, corrientes marítimas, etc.), pues son de tal
magnitud, que presentan peligro para la vida; sube la temperatura del planeta, los
niveles del mar amenazan las ciudades costeras, el deshielo de los polos; por otro
lado, las sequías, incendios forestales, destrucción de ecosistemas, además de otro
tipo de situaciones como deforestación, flora y fauna en riesgo de extinción,
contaminación del aire, agua, por referir unos cuantos, que se resumen en la
expresión y situación, del cambio climático.

Por todo ello, el siglo XXI tiene ante sí nuevos retos y presiones, a la vez que
subsisten problemas presentes y antiguas demandas, lo que en su conjunto genera
desafíos de considerable importancia que obligan a la búsqueda de nuevas
alternativas. De ahí que lo primero es definir la situación actual y su perspectiva;
debemos empezar por saber con precisión qué está ocurriendo con este recurso a
escala planetaria, y en consecuencia en nuestro país. Ello nos permitirá establecer
parámetros comparativos, presentes y futuros, identificar como estamos y cuáles
son las perspectivas. Este es el punto central, organismos e instituciones
internacionales prevén, conforme a la tendencia histórica, una crisis hídrica, y
respecto a la situación presente, diagnostican estrés hídrico, ¿qué significa ello?

“El estrés hídrico se evalúa normalmente comparando los volúmenes de recursos

hídricos renovables per cápita nacionales. Las nuevas capacidades para mapificar
permiten definir mejor la geografía del estrés hídrico. Pueden calcularse índices de
estrés hídrico de alta resolución basándose en el ratio de uso total del agua (suma

138
de la demanda doméstica, industrial y agrícola o DIA) respecto del suministro de
agua renovable (Q), que es la escorrentía local disponible (precipitación menos
evaporación) repartida por arroyos, ríos y aguas subterráneas poco profunda.”176

Realmente, ¿estamos en una época histórica en que se va a acabar el agua? ¿Cuál

es nuestra disponibilidad de recursos hídricos y en qué situación estamos en
materia de cobertura con respecto a otras regiones? Después de tantos siglos de
experiencia ¿hemos aprendido a optimizar el uso y consumo del agua, y en todo
caso cuanta desperdiciamos? ¿La población ha crecido a tal punto que ya no
alcanza la capacidad hídrica mundial para abastecer la demanda humana, es decir
la demanda ha superado la oferta? ¿Hemos mejorado en cuanto al acceso, cuidado,
limpieza y administración de los recursos hídricos? ¿Hemos aprendido a darle el
verdadero valor de uso y valor de cambio que le corresponde? ¿En qué medida
algunas ciudades importantes de las zonas costeras o del interior y algunos campos
de cultivo pueden verse seriamente afectados por el exceso de agua, en virtud de
los efectos del cambio climático?
Estas cuantas interrogantes, y otras más, representan desafíos y riesgos de tal
magnitud, que han llevado a que el tema del agua se haya convertido en un tema
central de la agenda entre países y de las relaciones internacionales.

Lo primero a señalar es que el agua no se acaba, es decir el ciclo hidrológico es

parte consustancial de la estructura geofísica del planeta Tierra; mientras existan
los mares, el viento, el calor solar, y otros elementos naturales, los recursos hídricos
seguirán presentes en la geografía física y humana. Otra cosa muy diferente es la
calidad y limpieza del agua en sus diferentes estados físicos, y ello depende del uso
y consumo que el hombre haga. Sin embargo, es pertinente aclarar que el agua del
subsuelo si se está acabando por la sobreextracción irracional y el uso indebido que
de ella se hace. Aclaremos esto, punto por punto, a manera de diagnóstico de la
situación actual y las perspectivas sobre el agua y la vida humana, flora y fauna.

¿De cuánta agua dispone el hombre para su consumo? Se debe considerar soló la

176
ONU PNUD 2º Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos en el Mundo.
El agua una responsabilidad compartida, p 116

139
que se genera a partir de la evapotranspiración y la lluvia, misma que se encuentra
distribuida geográficamente de manera muy desigual en el mundo. Más de la mitad
del agua disponible se localiza en Asia y América del Sur, mientras que la proporción
más reducida está en Oceanía y Australia. Lo mismo sucede cuando se comparan
distintas regiones; por ejemplo, en América del Sur, Brasil tiene una disponibilidad
de 6 950 km3 por año, mientras que Perú sólo de 40; en América del Norte, los
Estados Unidos poseen 2 478 km3, Canadá 2 901 y México 357.4. En Asia, China
tiene 2 829.6 km3, Pakistán 429.4 y Omán 1.177
Si se observa la disponibilidad del agua por persona, ello depende de la cantidad
de lluvia e hidrografía de cada región geográfica. Oceanía y Australia quedan con
el promedio per cápita regional más alto, mientras que Asia queda con el más bajo,
con 82.2 y 3.92 m3 por habitante al año, respectivamente. Los países con mayor
disponibilidad de agua por habitante son: Islandia con 605 mil m3/año, Canadá con
99.6, Brasil con 43.3, Argentina con 29.6, Egipto 26, Bangladesh con 20, Indonesia
13.3, Estados Unidos con 9.51, México tiene 4.9, Arabia Saudita sólo 1.6, y se
sitúan entre los países de baja disponibilidad de agua per cápita.178

Casi 900 millones de personas carecen de acceso a fuentes mejoradas de agua

potable, y 2,600 millones carecen de acceso a saneamiento básico,179 equivalente
al 9.3% de la población total, la mayor parte en África y Asia. Para el año 2025, en
48 países se presentaría un déficit crónico de agua dulce, destacando Etiopía, India,
China, Kenia, Nigeria y Perú, afectando a casi 3 mil millones de personas,
equivalentes al 35% de los habitantes proyectados para ese año.180 Los pronósticos
señalan que en un gran número de países habrá escasez, contaminación, falta de
inversión y tecnología. Se prevé que, en 2030, el mundo tendrá que enfrentarse a

177
Shiklomanov op cit
178
Pacific Institute. The World’s Water Vol. 8 Select Content (2014) chapter 3: Access to Safe Drinking Water
by Country, 1970–2008. http://worldwater.org/wp-content/uploads/sites/22/2013/07/data _table_3_ access _to
_safe_drinking_water_by_country.pdf
179
Véase Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia y Organización Mundial de la Salud, Progress on
Drinking Water and Sanitation: Special Focus on Sanitation (2008).
180
Programa Conjunto de Vigilancia del Abastecimiento de Agua y el Saneamiento, integrado por la UNICEF
y la OMS.

140
un déficit mundial del 40% de agua, en un escenario climático en que todo sigue
igual. Por ejemplo, en la India, varios millones de personas dejarán de recibir agua,
ya que de los 2 millones 700 mil pozos con que cuenta, 2 millones 300 mil, se habrán
colapsado.181

¿En que usa el agua el hombre? Las actividades económicas son las que mayor
cantidad consumen. La agricultura demanda los mayores volúmenes de agua,
alcanza el 70% en promedio mundial, proveniente de ríos, lagos y acuíferos
subterráneos. Sin embargo, en cifras porcentuales, son la industria y los usos
urbanos los que más se han incrementado. El área irrigada se duplicó en las últimas
cuatro décadas, especialmente en China, India, Pakistán y en los Estados Unidos.
Sin duda, la irrigación ha jugado un papel fundamental en el aumento de la
productividad agrícola, que contribuye con el 40% de la producción de alimentos a
nivel mundial y solamente ocupa el 17% de la tierra cultivada.182
Hecho relevante fue la invención de la bomba de agua, eléctrica o de diesel,
mediante la cual se obtiene agua de los acuíferos para uso agrícola. En China, más
de 2 millones de bombas de agua permiten irrigar cerca de 9 millones de hectáreas.
En la India, casi la mitad de todas las áreas irrigadas dependen total o parcialmente
de agua subterránea. 183 El acuífero Ogallala, de medio millón de kilómetros
cuadrados, cruza 8 estados de los Estados Unidos, uno de los más grandes del
mundo, hasta finales de la segunda guerra mundial estaba intocado, desde
entonces se ha utilizado intensivamente para el regadío, por medio de pozos
financiados en forma privada, desarrollando sistemas de riego por aspersión.184

181
Informe de las Naciones Unidas sobre los recursos hídricos en el mundo 2015. Agua para un mundo
sostenible datos y cifras. Realizado por: WWAP | Alice Franek, Engin Koncagul, Richard Connor y Diwata
Hunziker. Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hídricos Secretaría del Programa Mundial de
Evaluación de los Recursos Hídricos División de Ciencias del Agua, UNESCO 06134 Colombella, Perusa, Italia
Correo electrónico: wwap@unesco.org http://www.unesco.org/water/wwap.
182
FAO. 2011. The state of the world’s land and water resources for food and agriculture–Managing systems
at risk. Pag 9. fao.org/docrep/017/i1688e/i1688e.pdf.
183
Perló Manuel, El futuro del agua en México, op cit. p. 39.
184
Konikow Leonard, Groundwater depletion in United States 1900-2008. Scientific Investigations Report
2013−5079. U.S. Department of the Interior. http://pubs.usgs.gov/sir/2013/5079.

141
Entre los países con mayores superficies equipadas para el riego están: India con
57,291,407 Mha, China 53,823,000 Mha, Estados Unidos 27,913,872 Mha;
Pakistán 14,417,464 Mha; Irán 6,913,800; México 6,435,800 Mha; Rusia 4,899,900
Mha; Egipto 3,422,178 Mha; al final de la lista está Australia con 2,056,580. En el
mundo se tienen 278,825,086 Mha.185

Se estima que la agricultura mundial consume 6 mil 390 km3 de agua al año; es la
actividad que más agua demanda, pero también la que más la desperdicia. De 93
países en desarrollo, 10 están utilizando 40% del agua dulce que disponen para
riego, pero hay casos extremos, como el de la India, que destina hasta 90% del
agua para esta actividad. Las grandes plantaciones cerealeras en la India, China,
Estados Unidos, el norte de África y la Península Arábiga, consumen un volumen
equiparable al doble del caudal anual del Río Nilo, y lo más grave es que sólo entre
el 15% y 50% llega a los cultivos, la demás se pierde por absorción, en canales no
revestidos, y por la evaporación.186

La FAO, asegura que mientras más alto es el nivel de desarrollo de un país, menos
agua utiliza para la agricultura, sin embargo, prevé que la superficie que se destinará
en los próximos años para esta actividad crecerá hasta llegar a mil 500 millones de
3
hectáreas, extensión que necesitará que se riegue con más o menos 2,500 km de
agua al año.
En cuanto a la industria, aun cuando produce 29% del Producto Interno Bruto (PIB)
en los países de altos ingresos, 48% en los países del este de Asia y el Pacífico, y
26% en los países de bajos ingresos, en general aporta prosperidad y una elevada
calidad de vida a las personas. A nivel mundial, en la industria se utiliza alrededor
del 19% del agua extraída; de esta cantidad, más de la mitad se utiliza en las
centrales termoeléctricas para sus procesos de enfriamiento. Entre los mayores

185
Siebert Stefan, et al. The Digital Global Map of Irrigation Areas – Development and Validation of Map. Tabla
2 p6. Conference on International Agricultural Research for Development University of Bonn, October 11-13,
2006
186
S. Siebert et al. Groundwater use for irrigation – a global inventory. Hydrology and Earth System Sciences
Discussions. www.hydrol-earth-syst-sci-discuss.net/7/3977/2010/ doi:10.5194/hessd-7-3977-2010

142
consumidores de agua bajo este rubro, se encuentran las plantas petroleras, las
industrias metálica, papelera, maderera, de procesamiento de alimentos y
manufacturera.187

Asimismo, se estima que el uso global de agua para la industria aumentará de 725
km3, en 1995, a 1,170 en el 2025, pues tanto la generación de energía térmica,
atómica e hidroeléctrica como la industria minera, química, petroquímica,
metalúrgica, maderera, papelera y otras, utilizan el agua para generar vapor, para
enfriar, calentar, limpiar, disolver o transportar sustancias o partículas, o
simplemente como materia prima, en el caso de los refrescos. 188 El desarrollo
industrial de países como China, Corea, Malasia, Taiwán, Brasil, Chile y Argentina
presionará los recursos hídricos del mundo, e incluso los pondrá al límite, si
utilizaran en la industria 50% de sus reservas de agua, como hoy lo hace Francia.

Visto en su conjunto, los usos industriales y urbanos han tenido el crecimiento

relativo más importante dentro del total del consumo. Un volumen considerable del
agua que abastece casas, servicios públicos municipales y la industria, es devuelta
como agua usada (cerca del 90%), degradada en su calidad, contaminada, por lo
que requiere de su depuración antes de reusarse. En los países desarrollados el
agua potable se utiliza principalmente en uso personal (alimentación, higiene)
inodoros, jardín casero, lavado de ropa y autos.
En muchos lugares del mundo se pierde entre un 30 % y un 40 %, o más, del agua,
debido a fugas en llaves, tuberías, canales, instalaciones ilegales. A mayor precisión
de cálculos, se ha llegado a señalar que ‘en el mundo se desperdician diariamente
45 millones de metros cúbicos de agua potable’.189

Estas consideraciones nos llevan a bordar sobre otra cuestión de relevancia

mundial, la calidad del agua. La disposición de agua dulce disminuye de modo
alarmante a causa de la contaminación de los cuerpos de agua. Unos 2 mil millones
de toneladas de residuos son arrojados diariamente en aguas receptoras,

187
FAO 2011, citado por CONAGUA SEMARNAT Estadísticas del agua en México 2014.
188
Ibidem.
189
Mund Jan Peter, Capacities for Megacities coping with water scarcity, presentation forum World Water
Week in Stocholm, 2010.

143
incluyendo residuos industriales, desechos humanos y agrícolas, como fertilizantes
y pesticidas. La producción global de aguas residuales es aproximadamente de mil
500 km3, y un litro de aguas residuales, contamina 8 litros de agua dulce, por lo que
la carga mundial de contaminación en el mundo podría ascender a 12 km3. Si se
degrada el agua al mismo ritmo del crecimiento poblacional, se calcula que se
perderán 18 mil km3 de agua dulce en 2050.190

Esta situación, descuido, inconsciencia, falta de control gubernamental, o todo en

su conjunto es motivo de que el consumo de agua contaminada en países
subdesarrollados es causante del 85% de las enfermedades; más de 33% de las
muertes, 65% de las hospitalizaciones y 80% de las consultas médicas. “Millón y
medio de personas mueren anualmente, debido a enfermedades diarreicas
(incluido el cólera), atribuibles a la falta de acceso al agua potable salubre y al
saneamiento básico. El 90% de esas personas son menores de 5 años,
principalmente de países en desarrollo, ubicados en centro América y el Caribe,
Asia Central y del Sureste. Casi una cuarta parte de la población mundial no cuenta
con sistemas básicos de saneamiento. Entre 1990 y 2013, la cobertura de
saneamiento pasó apenas del 49 al 58%, o sea que se avanza muy lentamente en
este renglón básico para la salud, pues en 23 años, sólo se avanzó en 9 puntos
porcentuales. La región norteamericana, incluyendo México, es de las más
avanzadas en dotación de agua potable, y de las intermedias en saneamiento; no
se alcanza la excelencia por los rezagos que en saneamiento tiene México. Las
regiones de Centroamérica, el Caribe, Asia Central y el Sureste Asiático, son de las
más atrasadas, donde se producen el mayor número de muertes por falta de agua
y desnutrición. En América Latina y el Caribe, el 15% de la población carece de
suministro de agua potable. En tanto que la población sin servicios de alcantarillado
se eleva al 22%. Por lo que se refiere al saneamiento, solo el 20% de las aguas

190
ONU Informe sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos en el Mundo (2003),
www.unesco.org/new/es/natural-sciences/environment/water/.../wwdr

144
residuales son tratadas.”191

Desafío fundamental para el desarrollo, además del agua, son el saneamiento y la

higiene (WASH, por sus siglas en inglés). Existen estudios que estiman que mil
millones de personas defecan y orinan al aire libre; se estima que 1,800 millones de
personas utilizan una fuente de agua potable contaminada con bacterias fecales.192

A nivel internacional existen convencionalismos con respecto al rostro social del

agua, que consiste en la responsabilidad de cuidar el agua para las generaciones
futuras. Usarla de manera responsable y racional, no derrocharla ni contaminarla,
sin embargo, a nivel de cada país, cada comunidad, e incluso de cada persona, las
cosas cambian por el grado de cultura y concientización de los problemas que se
tienen actualmente.

Esta situación sobre las condiciones de oferta, demanda, uso y destino del agua,
fue llevando a los organismos internacionales a formular recomendaciones,
exhortos, a las naciones para reconocer el derecho humano al agua y abatir el
rezago de acceso, cobertura, en agua y saneamiento. Al respecto se debe hacer
referencia a dos resoluciones de alcance mundial:

En septiembre del año 2000, la Organización de las Naciones Unidas realizó la

Cumbre del Milenio, en la que los líderes de 189 naciones (incluido México)
suscribieron una Declaración, compuesta por ocho Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM). La meta 7C señaló reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje
de personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos de
saneamiento.193

191
Morgan Sagustume Juan Manuel. Criterios para la selección de tecnologías de tratamiento de aguas
residuales municipales en el contexto mexicano. Instituto de Ingeniería de la UNAM. 26 Marzo 2014.
Presentación H. Cámara de Diputados. México D.F.
192
Bain, R., Cronk, R., Hossain, R., Bonjour, S., Onda, K., Wright, J., Yang, H., Slaymaker, T., Hunter, P.,
Prüssustün, A. and Bartram, J.2014. Global assessment of exposure to faecal contamination through drinking
water based on a systematic review. Tropical Medicine and International Health, 19(8): 917-927
193
Organización de las Naciones Unidas, “Objetivos de desarrollo del Milenio y más allá de 2015”, Objetivo 7
Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. http://www.un.org/es/millenniumgoals/environ.shtml.

145
Al llegar el año meta, si bien hubo grandes avances, el rezago sigue siendo
considerable, particularmente en las zonas rurales y los suburbios urbanos, en
términos de cobertura de instalaciones sanitarias, por lo que ha sido replanteado en
términos de objetivos para el desarrollo sostenible.

El 28 de julio de 2010, a través de la Resolución 64/292,194 la Asamblea General de

las Naciones Unidas reconoció explícitamente el derecho humano al agua y al
saneamiento, reafirmando que el agua potable limpia y el saneamiento son
esenciales para la realización de todos los derechos humanos. La Resolución
exhorta a los Estados y organizaciones internacionales a proporcionar recursos
financieros, a propiciar la capacitación y la transferencia de tecnología para ayudar
a los países, en particular a los países en vías de desarrollo, a proporcionar un
suministro de agua potable suficiente, adecuado, y un saneamiento saludable,
limpio, accesible y asequible para todos.195

16. MODELOS DE ADMINISTRACIÓN DEL AGUA

16.1 LA EXPERIENCIA EUROPEA

Si reflexionáramos con detalle sobre el uso del agua, tendríamos que imaginar una
situación constante, en que cada minuto, de todas las horas del día, en todas las
naciones del mundo se toman decisiones que inciden en la demanda y oferta del
agua. Por donde sea que empecemos, vamos a encontrar que en los hogares
urbanos y rurales, los barrios, los pequeños negocios, las industrias de todo tipo,

194
Ver http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/64/292&Lang=S
195
Resolución A/RES/64/292. Asamblea General de las Naciones Unidas. Julio de 2010.
SUFICIENTE. El abastecimiento de agua por persona debe ser suficiente y continuo para el uso personal y
doméstico. Estos usos incluyen el agua para beber, el saneamiento personal, la preparación de alimentos, la
limpieza del hogar y la higiene personal. SALUDABLE. El agua necesaria, tanto para el uso personal como
doméstico, debe ser saludable; es decir, libre de microorganismos, sustancias químicas y peligros radiológicos
que constituyan una amenaza para la salud humana. Las medidas de seguridad del agua potable vienen
normalmente definidas por estándares nacionales y/o locales de calidad del agua para beber. ACEPTABLE. El
agua ha de presentar un color, olor y sabor aceptables para ambos usos, personal y doméstico. Todas las
instalaciones y servicios de agua deben ser culturalmente apropiados y sensibles al género, al ciclo de la vida y
a las exigencias de privacidad. FÍSICAMENTE ACCESIBLE. Todo el mundo tiene derecho a unos servicios de agua
y saneamiento accesibles físicamente, dentro o situados en la inmediata cercanía del hogar, de las instituciones
académicas, en el lugar de trabajo o las instituciones de salud. ASEQUIBLE. El agua y los servicios e instalaciones
de acceso al agua deben ser asequibles para todos.

146
las presas y demás embalses, centrales hidroeléctricas, los consejos de
administración de corporaciones, oficinas de los gobiernos locales, regionales y
nacionales, los organismos internacionales, y más lugares extenso de describir,
pero con estos se da idea de la magnitud de abrir y cerrar llaves del fluido, reparar
fugas, instalar nuevos equipos y accesorios y un sin fin de actividades.

Este tipo de decisiones sobre el agua deben estar ancladas en sistemas de

gobernanza, a fin de incluir a todos los grupos y niveles: gobierno, sociedad civil,
sector privado. Facilitar las interacciones dinámicas entre ellos, es esencial en
cualquier país.

“Un hecho básico, que todavía no ha recibido suficiente atención, es que la

insuficiencia de agua (en especial para el abastecimiento de agua potable y el
saneamiento) se debe primordialmente al ineficiente suministro de servicios más
que a la escasez de agua. La falta de servicios básicos se debe a menudo a la mala
gestión, la corrupción, la falta de instituciones apropiadas, la inercia burocrática y a
una falta de nuevas inversiones, tanto para el fortalecimiento de los recursos
humanos como en infraestructuras físicas. El abastecimiento de agua y el
saneamiento han recibido recientemente más atención internacional que el agua
que se usa para la producción de alimentos, a pesar del hecho de que, en la mayoría
de los países en vías de desarrollo, la agricultura representa en promedio el 80%
del uso total del agua. Cada vez hay un mayor consenso en los círculos del
desarrollo en que la escasez de agua y el aumento de la contaminación son, en
gran medida, problemas inducidos social y políticamente, lo que significa que hay
cuestiones que pueden tratarse por medio de cambios en la demanda y el uso del
agua y a través de una mayor sensibilización, educación y reformas en la política
del agua. La crisis del agua, por tanto, tiene cada vez más que ver con la manera
en que nosotros, como individuos y como parte de una sociedad, administramos el
acceso y el control de los recursos hídricos y sus beneficios.”196

196
PNUD Los retos de la gobernabilidad del agua. http://webworld.unesco.org/ water/wwap /wwdr /wwdr2 /pdf
/wwdr2_ch_2_es.pdf

147
Para llevar este tema, o problema, lo relativo al agua, en términos de su
administración, por parte del gobierno, es decir de la participación del Estado en
materia del agua, resulta ilustrativo observar algunos de los rasgos con que ello se
hace en otras latitudes y tras ello, entrar al caso de México.

Las experiencias que cada país vive está relacionada directamente con sus propios
antecedentes, históricos, económicos, culturales, étnicos, y muchos otros,
innecesario referir por ahora. Casos ilustrativos, aunque contrastantes, en términos
de administración pública, y cultura, son los de Alemania, Francia, Inglaterra y
Canadá.

En el primer caso, Alemania, se debe partir de la consideración de su forma de

gobierno, es un régimen federal, el gobierno central sólo fija normas generales, y la
mayoría de los poderes legislativos, regulatorios y de control en el sector pertenecen
a los 16 estados federados (länder). Francia, y aún más Inglaterra, son países
centralizados sin gobiernos municipales, o subnacionales, relevante en la materia.
Las diferencias institucionales más importantes se tienen en el caso inglés. “En
Alemania y Francia, la responsabilidad legal de la prestación de los servicios
domiciliarios corresponde a los municipios (más de 12 mil en Alemania y casi 37 mil
en Francia). En cambio en Inglaterra, tras el fracaso financiero y técnico de los
prestadores públicos descentralizados en las décadas de los sesenta y setenta, las
sucesivas reformas han eliminado del sector tanto a los municipios como a otras
autoridades subnacionales. Así, siguiendo la lógica de cuencas, las reformas del
1973 crearon 10 Autoridades Regionales de Agua que reemplazaron a casi 160
prestadores de agua potable, unos 1,400 de alcantarillado y 29 Autoridades de Ríos;
en 1983 estas 10 autoridades regionales pasaron a depender de la autoridad pública
nacional, y finalmente en el 1989 fueron transformadas en compañías de agua
potable y alcantarillado y privatizadas por medio de la venta de sus acciones. En
Alemania y Francia, la retórica predominante es que los servicios domiciliarios de
redes “no son servicios como los otros”. En Inglaterra en cambio, y desde la
privatización de la industria, se admite que son servicios como los otros. Como
consecuencia, mientras en Alemania y Francia, el sector es objeto de un fuerte

148
nacionalismo, en Inglaterra la situación es diferente. Así, en el 2001, Thames Water,
la compañía más grande del sector que presta los servicios en el área metropolitana
del gran Londres, fue comprada por la empresa alemana RWE, que a su vez la
vendió en el 2006 a un consorcio liderado por una compañía australiana
(Macquarie). Todos estos cambios de propiedad no fueron problema alguno ni para
el gobierno ni para el regulador.”197

Aspecto relevante es el de la relación que se procura entre los servicios y el medio

ambiente, Francia tiene seis entidades públicas específicas llamadas “Agencias del
Agua”. Con principios como “quien contamina paga” y “el agua paga por el agua”,
estos organismos de cuenca parecen un modelo de racionalidad, aunque la realidad
es más bien que “quien contamina paga, si no es un campesino” y “el agua de
unos… paga el agua de otros”. Objetivo principal de dichos organismos es recaudar
un 13% de los ingresos de todos los prestadores (2% por la extracción de agua y
11% por las descargas de aguas residuales) y devolver parte de estos fondos en
forma de subsidios a algunos prestadores para inversiones en plantas de
tratamiento de aguas residuales.

En Alemania, por ejemplo, existe una gran tensión entre el elevado consumo de
agua por la industria y para la generación eléctrica y una limitada disponibilidad de
agua en grandes conurbaciones y algunas zonas como las del Este. Aunque es
conocida por sus lluvias casi permanentes. Inglaterra sin embargo presenta
problemas de escasez de agua en el Sur-Este, incluso en la zona de importante
concentración económica de Londres y la del valle del Támesis.

En Francia la densidad de población y concentración geográfica de la actividad

económica es más baja. Es un país mucho más rural y agrícola, y sus recursos
hídricos, en términos de disponibilidad por habitante, duplican los de Alemania y
superan en casi un tercio los de Inglaterra.

197
Verges Jean-Francois, Servicios de agua potable y alcantarillado. Lecciones de las experiencias de
Alemania, Francia, Inglaterra. Chile, Naciones Unidas, 2010, p 17.

149
En materia de economías de escala y alcance, los tres países presentan situaciones
totalmente diferentes tanto en términos de la población servida como de la
facturación, ya que un prestador típico inglés es casi 300 veces más grande que un
alemán y aproximadamente 600 veces más que un francés.198

Es en Inglaterra donde hay mayores posibilidades de aprovechar las economías de

escala. No sólo las áreas de servicio son mucho más grandes que en Francia y
Alemania, sino que en la abrumadora mayoría de los casos, los servicios están
integrados verticalmente y su organización territorial sigue la lógica de cuencas
hidráulicas, lo que reduce conflictos por el aprovechamiento de los recursos
hídricos. Sin embargo, al igual que en Francia, también se observa un tipo de
‘economías de alcance’ de los operadores que dificulta el trabajo del regulador: una
creciente integración entre la prestación de los servicios (regulados) y múltiples
actividades (no reguladas) relacionadas (fabricación de equipos, diseño, servicios
de ingeniería, consultoría, etc.).

En Alemania, las áreas de servicio son casi 200 veces más pequeñas que en
Inglaterra. Sin embargo, estas diferencias se reducen significativamente en el caso
de prestadores más grandes, especialmente empresas municipales multiservicio, y
si se excluyen los numerosos pequeños municipios rurales que suministran
servicios en muchas lugares del país (por ejemplo, Bavaria). Como el marco
impositivo (impuesto al valor agregado) y legal prohíbe o dificulta que el servicio de
alcantarillado esté en manos de entidades de derecho privado, en la gran mayoría
de los casos está a cargo de los municipios. Esto conduce a que no se dé similar
nivel de integración entre los servicios de agua potable y de alcantarillado como en
Inglaterra. En la mayoría de los casos, las grandes empresas con múltiples servicios
sólo se encargan del suministro de agua potable, mientras que el alcantarillado está
con frecuencia en manos de los municipios.

En Francia, la gran fragmentación de los servicios a nivel municipal facilitó la

concentración de su prestación en tres grandes grupos empresariales que tienen

198
Ibidem

150
alrededor de 5 mil contratos de agua potable (39% de las entidades prestadoras y
72% de la población) y casi 4 mil de alcantarillado (25% de las entidades
prestadoras y 55% de la población).199

Los principios legislativos son los mismos en los tres países: recaudación de todos
los costos de la prestación (operación, mantenimiento, reposición e inversión) a
través del cobro de las facturas a los consumidores. Esta recaudación es en parte
directa (como los costos de operación y mantenimiento de los prestadores), pero
también indirecta, por medio del pago de las tasas ambientales.

Es difícil evaluar el nivel de cumplimiento de este principio en la práctica. Por un

lado, no hay duda de que en Inglaterra desde la privatización del sector el
autofinanciamiento es completo. En Francia en cambio, todavía existen subsidios
de los Departamentos, principalmente para las inversiones en alcantarillado, que
alcanzan un 10% de la inversión sectorial (o un 5% de su facturación). Sin embargo,
como el monto de este subsidio es similar a la recaudación del impuesto al valor
agregado por los servicios, el subsidio neto parecería ser cercano a cero.

En Alemania y Francia, se utilizaron masivos subsidios financiados por los

consumidores urbanos para apoyar la construcción de redes de agua potable y
alcantarillado en las áreas rurales. En Alemania se recurrió a una estrategia similar
para la renovación de la infraestructura en la antigua República Democrática
Alemana (RDA).

En el caso de Francia (pero también en Alemania e Inglaterra) el sector hace un

aporte al control de la contaminación hídrica causada por la agricultura. También en
Francia, y en mayor medida en Alemania, algunos prestadores, inclusive de
propiedad municipal, más que beneficiarse de subsidios deben pagar altas tasas
por extracción de agua y descargas de aguas residuales, así como tasas de
concesión y cánones de uso del dominio público.

Un factor adicional que compensa los subsidios públicos que aún se mantendrían
en algunas zonas de Alemania y Francia, se relaciona con el impuesto al valor

199
Ibidem

151
agregado por los servicios de agua potable y alcantarillado. La tasa es 0% en
Inglaterra, donde los servicios se han privatizado; 5,5% en Francia, donde el
argumento es que son básicamente públicos; y en Alemania, 7% para el agua
potable y 0% para el alcantarillado cuando es prestado por una entidad de derecho
público y el 19% cuando la misma es de derecho privado aunque la propiedad sea
municipal, lo que resulta en un promedio de 5 o 6%.

Las conclusiones a las que se puede llegar son que desde hace varias décadas en
Inglaterra, y en una primera aproximación en Alemania y Francia, en general y con
algunas diferencias geográficas, las tarifas cubren el costo aproximado de la
prestación de los servicios; y que las asignaciones de presupuestos públicos para
el financiamiento de esos servicios son bastante bajos, si no inexistentes.

Sólo un tercio de los hogares de Inglaterra tienen medidores individuales y pagan

tarifas volumétricas, mientras que al resto se les factura en base al valor fiscal de
sus viviendas. Esta situación muy ineficiente, que es herencia del pasado, tiene
cierta ventaja en la medida de que los pobres —que viven en viviendas sociales—
pagan facturas más bajas. A pesar del reducido nivel de micro-medición, sea por
factores climáticos o culturales, los clientes sin medidores sólo consumen un 10%
más que los que cuentan con medidores.

Por el contrario, en Alemania y Francia toda la facturación es volumétrica. Sin

embargo, este hecho esconde una realidad algo diferente, ya que en muchos
inmuebles y viviendas colectivas —e inclusive en conjuntos de inmuebles, como en
la parte oriental de Alemania— hay habitualmente sólo un medidor general. Los
servicios de agua potable y alcantarillado constituyen un componente mínimo de los
gastos comunes pagados por los propietarios o inquilinos.200

A diferencia de Inglaterra, en Alemania y más aún en Francia, la prestación de los

servicios está en principio bajo la responsabilidad directa de los municipios con
alcaldes elegidos cada 5 o 7 años. Como resultado, no parece necesario designar
una tercera parte (regulador) para intervenir entre municipios y prestadores, lo cual

200
Ibidem

152
tampoco es de interés de los alcaldes. En la mayoría de los casos los prestadores
de servicios son empresas municipales (Alemania) o compañías privadas con
contratos de delegación y sin responsabilidad directa de inversión (Francia).

Tras exponer brevemente algunos aspectos de la administración del agua en los

casos señalados, se pueden establecer las siguientes conclusiones:

El monto de facturación de agua potable, que es esencialmente de la misma calidad,

es muy similar en los tres países. En cambio, los consumos de agua potable por
persona son bastante diferentes: significativamente más bajos en Alemania,
situación que se explica principalmente por tarifas volumétricas más altas, lo que
confirma que la elasticidad precio de la demanda es positiva en el caso de estos
servicios, aunque según los prestadores alemanes también contribuiría la
conciencia ecológica de la población. El mayor nivel de consumo en Francia, se
debe en parte al riego doméstico, especialmente en el sur del país, mientras que en
el caso de Inglaterra, dos tercios de los hogares no disponen de medidores.

Las tarifas y la facturación, de alcantarillado son significadamente más altas en

Alemania, debido a su mejor calidad y al nivel de tratamiento de las aguas
residuales, en comparación con Francia e Inglaterra. La carga que significa el pago
de los servicios, dentro de los presupuestos familiares, es muy bajo en los tres
países, especialmente en comparación con casi un 10% que se paga por los de
telecomunicaciones y energía. En México, esta situación es similar en el sentido de
que el pago de agua en los estratos medios y bajos, el pago del agua representa un
mínimo porcentaje de los ingresos mensuales, sin embargo las diferencias se dan
en la eficiencia de distribución, cobro y facturación, lo cual tiene descapitalizados a
los organismos operadores y empresas estatales encargadas de dar este servicio.

El caso de Canadá, es ilustrativo por el manejo de las descargas de aguas

residuales, ya que son la fuente más grande de contaminación, conllevan sustancias
de riesgo, escombros, arena, sólidos suspendidos, residuos orgánicos en
descomposición, nutrientes y cientos de químicos. La mayoría de los sistemas de
tratamiento de aguas residuales en ese país pertenecen y son operadas por los
municipios. Gran parte de la población canadiense cuenta con servicios de

153
recolección de aguas residuales y sistemas de tratamiento; sin embargo, las aguas
residuales pasan por varios niveles de tratamiento para remover contaminantes que
van desde la ausencia de tratamiento hasta tratamientos completos muy
sofisticados antes de ser descargadas. Como resultado, la calidad de las aguas
residuales y la cantidad de contaminantes liberados al ambiente varía en distintas
regiones de Canadá.

Todos los niveles de gobierno comparten responsabilidades en el manejo,

recolección, tratamiento y descarga del efluente de aguas residuales. El gobierno
de Canadá es responsable de la gestión de riesgos relacionados a las sustancias
enumeradas en el Canadian Environmental Protection Act, 1999 (CEPA 1999). Lo
anterior fundado en el Reglamento de los Efluentes de Aguas residuales
(Wastewater Systems Effluent Regulations), lo que lo convierte en una prioridad
nacional (publicado el 18 de julio de 2012). Actualmente, Canadá desecha
anualmente 150 mil millones de litros de agua no tratada y subtratada, a su torrente
hídrico. El gobierno trabaja con las provincias y municipios para establecer la
primera estandarización nacional para el tratamiento de aguas.

Hay numerosos beneficios relacionados con el mejoramiento de la emisión de

aguas residuales. Esto incluye peces y ecosistemas acuáticos más sanos;
incremento en el uso recreativo, como el nado; incremento en el uso de pesca
comercial; reducción en los costos de suministro de agua a los municipios e
industria; más alto valor de la propiedad; y el valor en aumento asignado a los
ecosistemas y calidad del agua por los individuos y propietarios de casas por los
beneficios para las actuales y futuras generaciones. Por ejemplo, el impacto a las
comunidades relacionadas con la mejora de la calidad del agua se estima en $1.7
mil millones de dólares, mientras que el incremento en el valor de la propiedad se
estima en $ 14.8 mil millones de dólares.

El tratamiento de aguas residuales, por lo general, puede ser categorizado en tres

niveles: primario, secundario o terciario (avanzado). Todos estos niveles de
tratamiento, típicamente, comienzan con una selección preliminar para remover
objetos sólidos grandes, escombros o arena. El tratamiento primario es la forma

154
más básica de tratamiento basada en procesos mecánicos para separar físicamente
los sólidos del agua. El nivel secundario de tratamiento de aguas residuales es una
combinación de procesos de tratamiento físico y biológico que remueven más del
95% del total de masa de los contaminantes convencionales, incluidos los
consumos de oxígeno, materiales y nutrientes. Cantidades significativas de
contaminantes no convencionales y bacterias que pueden estar presentes son
también removidas a través del tratamiento secundario. El tratamiento terciario es
el tratamiento más avanzado. Es usado generalmente para alcanzar un nivel
deseado de calidad de efluente para una sustancia en particular. Éste se logra
usando un número de procesos físicos, químicos o biológicos (como filtros de
carbón u ósmosis inversa).

Los sistemas de aguas residuales que no cumplan con los estándares de calidad
deberán actualizarse al tratamiento secundario, o equivalente, dentro del tiempo
determinado para cada sistema. Mientras que los costos estimados de regulación
son significativos, los beneficios totales cuantificados son casi tres veces esta
cantidad, totalizando 16.5 mil millones de dólares canadienses. Esto resulta en
una red de beneficios de 11 mil millones y un margen beneficio-costo de 3:1 para
todo Canadá. Desde 2006, el gobierno de Canadá ha comprometido más de 2.3
mil millones de dólares canadienses a infraestructura de tratamiento de aguas
residuales a través de sus programas. La infraestructura de tratamiento de aguas
residuales es una categoría que aplica para los fondos de las provincias de ese
país, los fondos de infraestructura verde, el fondo del impuesto al gas y el fondo
“Building Canada”. Bajo el “Gas Tax Found”, el cual es permanente con 2 mil
millones por año, los municipios pueden elegir gastar el 100% de este fondo para
actualizar su infraestructura de tratamiento de aguas residuales.

16.2 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA

En América Latina, el panorama es diferente, debido a razones históricas,

económicas, culturales, al crecimiento suburbano desmedido en numerosas
ciudades que demandan todo tipo de servicios. En términos generales, se puede

155
observar que “la administración del agua en América Latina y el Caribe son de
carácter sectorial… lo cual está llevando a conflictos crecientes y uso ineficiente del
recurso debido a lo siguiente:

a) Falta de objetividad, imparcialidad, ausencia de criterios técnicos en el

proceso de toma de decisiones, lo que se asocia, principalmente, a la
defensa de estrechos intereses burocráticos sectoriales.

b) Las funciones administrativas y de gestión tienden a separarse respecto de

las características físicas del recurso y a su uso óptimo, lo que dificulta tener
una visión integrada del mismo, se producen vacíos de gestión, duplicidad
de actitudes, superposición de responsabilidades y dispersión de recursos
entre múltiples entidades que normalmente tienen poca coordinación entre
sí.”201

Históricamente, las principales funciones administrativas se han asignado a

instituciones centralizadas, con responsabilidades funcionales por usos específicos
de agua, principalmente, el riego, la generación hidroeléctrica y la prestación de los
servicios de agua potable y saneamiento.

En el caso de CHILE, el uso consuntivo de los recursos hídricos, “alcanza

aproximadamente a 734 metros cúbicos por segundo. De esta cantidad, la mayor
parte (78%) corresponde al riego, con un consumo del orden de 57 metros cúbicos,
los cuales se localizan completamente al norte de la X región. Los usos restantes
corresponden al abastecimiento del agua potable (doméstico), industrial y minero,
con consumo estimado en 43 (6%), 67(9%) y 53 (7%) metros cúbicos por segundo,
respectivamente.”202

En cuanto al sistema de administración del agua, el caudal disponible se distribuye

conforme a los derechos de cada cual, por lo tanto, en la medida que una persona
tenga los derechos reconocidos en la organización de usuarios correspondiente,

201
Brown Ernesto. Administración del agua en América Latina: situación actual y perspectivas. cuadernos de
la CEPAL, serie Recursos Naturales e Infraestructura. Santiago de Chile, 2003. pp 5-7.
202
Idem p. 25

156
debería recibir el agua que le corresponde, independiente de cuál sea su condición
socioeconómica o étnica, y siempre y cuando tenga cubierto el pago de sus cuotas,
ya de comunero o asociado.203

En su análisis del caso chileno, Brown identifica un conjunto de fallas del sistema
de administración, que brevemente se exponen:

El Código de Aguas incluye disposiciones con las que busca proteger a los
pequeños agricultores, ya sea por desconocimiento de los procedimientos o
capacidad de pago.

El sistema no considera la gestión integrada del agua a nivel de cuencas, ni la

preservación de la calidad ambiental; tampoco considera la posibilidad de usos in
situ del agua, sino más bien se preocupa sólo de usos extractivos. No exige la
obligatoriedad de organización de los usuarios de agua superficial de una misma
cuenca, como tampoco para los de un mismo acuífero. No está orientado a lograr
una explotación sustentable de largo plazo para las aguas subterráneas. No induce
a los usuarios a invertir en obras de captación, conducción y distribución del agua,
para mejorar la eficiencia. No incentiva una gestión administrativa y transparente de
las organizaciones de usuarios. No considera las interrelaciones físicas existentes
entre las aguas superficiales y subterráneas; de hecho, las considera
independientes entre sí. En cambio, el sistema permite que en las cuencas existan
secciones que gestionen la distribución del agua en forma independiente unos de
otros.204

También identifica algunas fallas de las organizaciones de usuarios: no ejercen

plenamente sus atribuciones; no resuelven muchos conflictos, aun cuando debieran
hacerlo conforme a sus atribuciones. No incentivan la participación efectiva de los
usuarios en su gestión. Los usuarios no consuntivos, en general, no participan en
estas organizaciones. Las decisiones de los organismos que gestionan el sistema

203
Idem p 27
204
Ibidem

157
de generación eléctrica, no toman en cuenta las necesidades del uso del agua en
otros sectores.

Asimismo observa algunas fallas en la administración pública: en la gestión del agua

subterránea, la Dirección General de Aguas (DGA), sólo puede intervenir a petición
de los usuarios. Esto en la práctica produce la imposibilidad de intervención. Los
derechos de aguas subterráneas, se expresan sólo en términos de un caudal
máximo de explotación y no llevan asociado un volumen anual máximo. En las
intervenciones de la DGA en épocas de sequía, el Estado debe indemnizar a los
usuarios que pudieran resultar perjudicados por las redistribuciones de agua. Las
fallas de comunicación entre autoridades y usuarios, o entre estos mismos, inducen
a que muchos conflictos lleguen a los tribunales ordinarios de justicia. Las labores
de fiscalización y policía, responsabilidad de la DGA, no pueden ejercerse
plenamente, en parte porque la autoridad no tiene suficientes atribuciones, pero
también, por falta de asignación de recursos económicos por parte del Estado. Muy
parecido a lo que ocurre en México hoy día.

El Poder Judicial, que debe conocer y fallar en numerosos casos de conflictos

relacionados con el agua, tiene procedimientos muy lentos, y además, los jueces
tienen una falta de conocimiento y especialización en el tema. Esto ocasiona que
esta instancia de resolución de conflictos sea particularmente inefectiva para
resolver situaciones que atañen al sistema de administración del agua.205

En el caso de ECUADOR, la administración de los recursos hídricos se ha

caracterizado por encargar a las instituciones sectoriales nacionales la planificación
y ejecución de proyectos, partiendo de la inversión pública, en el sector hídrico,
como instrumento para estimular la economía, bajo los moldes de mitad del siglo
XX, por lo que fue inevitable la crisis:

“La necesidad de reformas en la gestión del agua era obvia…las transformaciones

del sistema institucional encargado de la gestión de los recursos hídricos se dan
como una consecuencia de los cambios propuestos por organismos internacionales

205
Idem p. 30

158
para todo el sistema institucional, y no por iniciativa propia del gobierno o de la
administración, ni por las necesidades del sector. Pese a todos estos hechos, el
sistema de manejo del agua mantuvo su orientación por la gestión sectorial, en
consonancia con la tradición de desarrollo de instituciones encargadas de los
sectores usuarios en la mayoría de los países durante el siglo pasado.”206

En este proceso de reforma y cambio, se careció de una visión integral y de una

planificación adecuada. Esto provocó el desmantelamiento apresurado de
importantes entidades públicas en el sector de los recursos hídricos, y por otro lado,
la creación de una entidad reguladora débil, el Consejo Nacional de Recursos
Hídricos, que no era capaz de asumir el liderazgo del sector. Las reformas no
establecieron una distribución clara de responsabilidades, por lo que varias
entidades estaban involucradas en forma indiscriminada en temas como el control
de la contaminación del agua y el riego.”207

En el caso de PERÚ, se mantiene vigente la Ley General de Aguas de 1969, que se

basa en el predominante papel del Estado y tiene un claro sesgo agrario. En cuanto
a su sistema de administración y gestión se observa una “disociación de los temas
de calidad y cantidad en el sistema público de gestión de recurso… Perú no tiene
un sistema de planificación hidrológico ni una institucionalidad que se sustente en
este tipo de instrumento para la toma de decisiones.”208

En la administración pública, las entidades responsables del manejo del agua son
el Instituto Nacional de Recursos Naturales y la Intendencia de Recursos Hídricos,
en el Ministerio de Agricultura, la cual tiene jurisdicción funcional sobre las
autoridades técnicas de los distritos de riego.

“Los problemas que enfrenta el sector hídrico en Perú son crecientes, y la necesidad
de un adecuado sistema de planificación hidrológica se hace cada vez más

206
Küffner Ulrich, “El proceso de la formulación de la política hídrica en Ecuador”, en Administración del agua
en América Latina: situación actual y perspectivas. Op cit p. 37
207
Idem p. 39
208
Zegarra Eduardo “Planificación y administración hídrica en Perú” en Administración del agua en América
Latina: situación actual y perspectivas. Op cit p.52

159
evidente. Este sistema debe basarse en el desarrollo de planes hidrológicos por
cuenca, y donde se establezcan las principales brechas entre oferta y demanda,
considerando al ambiente, y con acciones concretas que aseguren el encuentro
sostenible entre oferta y demanda.”209

En cuanto a la región centroamericana, en términos generales, presenta patrones

similares, y aunque con ciertas diferencias de país a país, ha sido posible definir
rasgos comunes: “En promedio en los países centroamericanos un 95% de la
población urbana y sólo un 62% de la población rural tiene acceso a los servicios
de agua potable (OPS, 2001). Asimismo, se estima que un 92% de la población
urbana y un 66% de la población rural cuenta con servicios de saneamiento básico,
el cual solamente considera la canalización de aguas servidas y no su tratamiento…
el régimen del agua se caracteriza por la ausencia de políticas claras, legislación
desactualizada o ausente, traslapes de competencias y funciones entre los entes
rectores, supervisores y ejecutores, de carácter público, no público o externo, lo que
dificulta la administración del agua y la toma de decisiones a nivel político.”210

Para mejorar la administración y condición del agua en Centroamérica, se ha

propuesto abordar el tema bajo el enfoque de la gestión integrada de los recursos
hídricos, basada en una planeación coordinada de las entidades y usuarios
vinculados al acceso, aprovechamiento y conservación del agua y que permita a los
entes competentes la futura articulación y coordinación con las demás entidades
ambientales de la subregión. Replantear el marco jurídico, que permita el ejercicio
eficiente de las competencias de los distintos entes del Estado, separando aquellos
con funciones operativas de los que tienen atribuciones rectoras y de planeación,
todo ello bajo un esquema descentralizado.

CAPÍTULO V EL CASO DE MÉXICO

209
Ibid p. 53
210
Ballestero Maureen. Planificación y administración hídrica en Centroamérica, en Administración del agua
en América Latina: situación actual y perspectivas, op cit p.56.

160
 17. SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LOS RECURSOS HÍDRICOS

El diagnóstico más puntual que se tiene a la fecha sobre el estado que guardan los
recursos hídricos del país, ha sido presentado en el Programa Nacional Hídrico
2013-2018, en que se describe con amplitud las características del fenómeno
hidrológico, las condiciones hidrográficas, y otros aspectos más, que por su
importancia se presentan unos cuantos aspectos como referente de la situación
actual.

En términos generales, México tiene un clima árido en el 52% del territorio y un

clima semiárido en el 31% del territorio nacional; en dicha porción del territorio se
encuentran asentadas las tres cuartas partes de la población del país y se produce
el 65% del PIB, pero ocurren tan sólo el 20% de los escurrimientos del territorio
nacional, mientras que en el sureste y en las zonas costeras del país, que
representan el 20% del territorio y concentran únicamente el 15% de la población,
el 10% de la producción agrícola, el 25% del producto industrial y el 19% del PIB;
se capta el 50% de los escurrimientos. La disponibilidad de agua promedio per
cápita en el sureste es ocho veces mayor a la de la zona centro, norte y noroeste.211

País de contrastes geográficos y climáticos, altamente vulnerable a la sequía, en

ocasiones extrema, que se da principalmente en los estados del norte, Chihuahua,
Coahuila, Nuevo León, Durango y Zacatecas. La carencia de agua en el norte, y el
exceso en el sur, son fenómenos que se pueden presentar simultáneamente con
graves resultados. Por ejemplo, “Entre 1980 y 2010 las lluvias intensas afectaron a
más de ocho millones de personas y ocasionaron daños económicos superiores a
214 mil millones de pesos.”212

¿Se refleja este régimen de lluvias en la disponibilidad y uso de agua de la

población? En definitiva no. El 73% de la lluvia se evapora, el escurrimiento
superficial medio anual es de 410 km3 y la recarga natural es de 53 km3, por lo que
aun sin considerar la deficiente calidad de algunos cuerpos de agua y la

211
Programa Nacional Hídrico 2013-18.
212
Programa Nacional Hídrico 2013-2018.

161
imposibilidad de aprovechar las torrenciales lluvias, la disponibilidad natural teórica
per cápita en el territorio es de 4 900 m3 por habitante al año, cantidad inferior a la
de Estados Unidos, y tan sólo el 14% de la disponibilidad per cápita de Canadá.
Esta disponibilidad ha descendido, ya que en 1955 era de 11,500 m3, más del doble
que en 1999, y para el año 2025 se espera que sea únicamente de 3,500 metros
cúbicos.

En realidad, de toda el agua que llueve sólo se aprovecha una cantidad mínima, el
gran volumen tiene su destino final en los mares y los océanos. Hay casos extremos,
como el del conjunto Grijalva-Usumacinta, donde el 99% del escurrimiento medio
combinado de ambas cuencas (72.4 km3 al año) corre hacia el mar sin que se le
aproveche mayormente. Sin duda, uno de los factores que más influye en este
sentido es que el 70% de la precipitación pluvial se presenta en cuatro meses del
año y en forma por lo demás torrencial, lo cual dificulta su aprovechamiento.213

En México existen 50 ríos principales que transcurren en tres vertientes: occidental

o del océano Pacífico, oriental o del océano Atlántico (Golfo de México y Mar Caribe)
e interior, cuyos ríos desembocan en lagunas interiores. Los ríos y arroyos del país
constituyen una red hidrográfica de 633 mil kilómetros de longitud, en la que
destacan cincuenta ríos principales por los que fluye el 87% del escurrimiento
superficial, y cuyas cuencas cubren el 65% de la superficie territorial continental del
país.214
Por la superficie que abarcan, destacan las cuencas de los ríos Bravo y Balsas, y
por su longitud, destacan los ríos Bravo y Grijalva-Usumacinta. Los ríos Lerma,
Nazas y Aguanaval pertenecen a la vertiente interior. Dos tercios del escurrimiento
superficial pertenece a siete ríos: Grijalva Usumacinta, Papaloapan, Coatzacoalcos,

213
Idem
214
1 Balsas 2 Santiago 3 Verde 4 Ometepec 5 El Fuerte 6 Papagayo 7 San Pedro 8 Yaqui 9 Culiacán 10 Ameca
11 Sinaloa 12 Armería 13 Coahuayana 14 Colorado 15 Baluarte 16 San Lorenzo 17 Suchiate 18 Acaponeta 19
Piaxtla 20 Presidio 21 Tomatlán 22 Mayo 23 Tehuantepec 24 Coatán 25 Marabasco 26 San Nicolás 27 Elota
28 Sonora 29 Concepción 30 Tijuana 31 Matape 32 Sonoyta 33 Grijalva-Usumacinta 34 Papaloapan 35
Coatzacoalcos 36 Pánuco 37 Tonalá 38 Tecolutla 39 Bravo 40 Nautla 41 La Antigua 42 Soto La Marina 43
Tuxpan 44 Jamapa 45 Candelaria 46 Cazones 47 San Fernando 48 Hondo 49 Lerma 50 Nazas-Aguanaval.
Estadísticas del agua en México 2014, op cit.

162
Balsas, Pánuco, Santiago y Tonalá, a la vez que sus cuencas representan el 22%
de la superficie de nuestro país.
El régimen climático del país incide en los ríos, ya que es notoria la diferencia en el
volumen de agua que llevan en la época de secas y en la de lluvia. Esta variación
se acentúa por las obras de retención de agua y su uso para irrigación, de tal manera
que muchos de los ríos que originalmente eran permanentes ahora se vuelven
intermitentes, por lo menos en algunos tramos de su recorrido. En amplias zonas,
la deforestación y la erosión del suelo producen un aumento en el escurrimiento
superficial y la disminución de la infiltración del agua de lluvia.
La región más rica en lagos interiores es la que abarca el norte de Michoacán y el
centro de Jalisco donde existe una gran cantidad de cuerpos de agua de tamaños,
profundidades y estados evolutivos diversos. Por su extensión, sobresalen los de
Chapala, Cuitzeo, Pátzcuaro, Yuriria, Catemaco, Nabor Carrillo,Tequesquitengo.
Cuencas transfronterizas. México comparte ocho cuencas con los países vecinos:
tres con los Estados Unidos de América (Bravo, Colorado y Tijuana), cuatro con
Guatemala (Grijalva-Usumacinta, Suchiate, Coatán y Candelaria) y una con Belice
y Guatemala (Río Hondo).215
Las aguas de los ríos Bravo, Colorado y Tijuana se comparten conforme a lo
indicado en el “Tratado de Aguas”, firmado en Washington, D.C. el 3 de febrero de
1944. En el caso del Río Colorado, el Tratado específica que los Estados Unidos de
América deberán entregar anualmente a México 1,850.2 millones de metros cúbicos
(1.5 millones de acres pies por año).
Para el Río Tijuana, el Tratado establece solamente que ambos países a través de
la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA),216 emitirán recomendaciones

215
Características de la frontera México-Estados Unidos, tiene 3,142 km de frontera: 2,018 km en Río Bravo
(64%); 1,085 Km Frontera Terrestre (34%) 39 Km en Río Colorado (2%) con un aproximado de 12 millones de
habitantes, 6 Estados en México y 4 en Estados Unidos. 35 Municipios en México (3 3n Baja California 6
Chihuahua, 1 Nuevo León, 9 Sonora, 7 Coahuila, 7 Tamaulipas. 25 Condados en Estados Unidos 2 en
California, 3 Nuevo México, 4 Arizona, 16 Texas.
Ver:www.atl.org.mx/seminario/images/stories/seminario2011/presentaciones/Roberto_Salmon_Castelo.pdf
216
La Comisión Internacional de Límites y Aguas entre México y Estados Unidos CILA, es un organismo
internacional conformado por dos secciones: la Sección Mexicana adscrita a la Secretaría de Relaciones
Exteriores y la Sección Estadounidense adscrita al Departamento de Estado. Ambas secciones se enfocan a
vigilar el cumplimiento de los tratados existentes en materia de límites de aguas entre ambos países y a resolver

163
para la distribución equitativa de sus aguas, elaborarán proyectos para obras de
almacenamiento y control de avenidas; estimarán los costos y construirán las obras
que se acuerden, repartiendo equitativamente los costos de construcción y
operación.
La irregular distribución espacial y temporal del agua en el país ha hecho necesaria
la construcción de grandes obras, tanto para satisfacer las demandas de sus
múltiples y variados usos, como para proteger a la población y a las áreas
productivas de las inundaciones y aprovechar el potencial energético del agua. Así,
en las regiones áridas de nuestro país se han construido presas principalmente para
riego, y en las regiones húmedas para la generación de energía hidroeléctrica y
control de avenidas. Hoy, México cuenta con 5,163 presas y bordos de
almacenamiento, 840 de las cuales están clasificadas como grandes presas, la
mayor parte construidas después de la década de los cincuenta, del siglo pasado.217
Asimismo, se tienen identificados 1,471 cuencas hidrográficas en el país, 653
acuíferos en el territorio nacional, de los cuales 450 destacan por su extensión,
capacidad e importancia. Un problema muy serio es la sobreexplotación a la que
están sometidos. En 1975 eran 32 los acuíferos en esas condiciones, en 1981 su
número se elevó a 36, en 1985 a 80, en 1999 a 100 y en el año 2013 pasó a 106.218
En documentos de trabajo internos de la CONAGUA, esta última cifra asciende a
192 acuíferos.

Anualmente México recibe 1,489 miles de millones de metros cúbicos de agua en

forma de precipitación anual. De esta agua, se estima que el 71.6% se
evapotranspira y regresa a la atmósfera, el 22.1% escurre por los ríos o arroyos, y
el 6.2% restante se infiltra al subsuelo de forma natural y recarga los acuíferos.219
Parte de la lluvia, se infiltra a los depósitos naturales, los acuíferos; esta recarga es
de enorme importancia para el país, ya que el 70% del volumen de agua que se

los problemas que se susciten en la franja fronteriza. La CILA, fue creada hace más de 120 años y tiene una
fuerte tradición en ingeniería hidráulica y con una capacidad diplomática que le permite conducir negociaciones
bilaterales sobre conflictos fronterizos de competencia.
217
CONAGUA Estadísticas 2014
218
Programa Nacional Hídrico 2013-2018
219
Estadísticas 2014

164
suministra a las ciudades proviene del subsuelo, con lo que aproximadamente se
abastecen 75 millones de personas. El dato revela la importancia que tiene el agua
subterránea para el suministro de los usuarios, tanto en las zonas áridas, donde
constituye la fuente de abastecimiento más importante, y a menudo la única, o en
las diferentes ciudades del territorio, las cuales han tenido que recurrir a ella para
cubrir sus crecientes requerimientos. Las regiones con menores recursos hídricos
son las que registran las coberturas más altas, con lo cual pareciera prevalecer la
máxima de que cuando se tiene mucho de algo se desperdicia, y cuando falta se
valora y usa juiciosamente. Pero la cuestión no es tan sencilla.

18. DESARROLLO ECONÓMICO Y AGUA

El mayor crecimiento poblacional y económico se ha generado en las zonas con

menor disponibilidad de agua. Así, en el centro y el norte del país, donde se tiene el
32% de la disponibilidad nacional, se concentra el 77% de la población y se genera
el 79% del PIB; situación que contrasta con la zona sur y sureste, donde existe el
68% de la disponibilidad y únicamente se tiene el 23% de la población con una
aportación al PIB del 21%. Para generar el 4% del PIB, se consume 70% del
agua.220

En las últimas décadas se ha clasificado el uso del agua en consuntivo (consumo)

y no consuntivo. De manera más específica se divide así:

Agrícola 302,879 m3 (63.78%). Abastecimiento público 144,220 m3 (30.37%).

Industria autoabastecida 27,562 m3 (5.80%). Termoeléctricas 48 m3 (0.01%). Esto
da un subtotal de usos consuntivos de 474,709 m3 (99.97%). El uso no consuntivo,
es decir, las hidroeléctricas, 135 m3 (0.03%). Para un total de 474,844 m3 (100%).

El volumen concesionado para usos consuntivos es de 82,734 millones de metros

cúbicos; 50,951 de fuentes superficiales y 31,783 de acuíferos; y el volumen

220
Datos tomados del Programa Nacional Hídrico 2013-2018.

165
concesionado para uso en plantas hidroeléctricas ascendió a 166,014 millones de
metros cúbicos.221

El uso intensivo del agua en las diversas actividades socioeconómicas ha dado

lugar a la sobreexplotación de las aguas superficiales y subterráneas, al deterioro
de los ecosistemas en algunas regiones debido a la disminución del escurrimiento.
También esa situación dio lugar a un sobre concesionamiento de los volúmenes de
agua disponibles en cuencas y acuíferos.

AGRICULTURA. Del total de la superficie cultivada en nuestro país, el 70% es de

temporal y el 30% de riego. Esta distribución es positiva, si se compara con el 84%
y el 16%, de temporal y riego, respectivamente, del promedio mundial. En otras
palabras, lo anterior representa 1.6 millones de hectáreas con riego y 2.9 millones
de hectáreas con temporal tecnificado.222
Del agua utilizada para riego, 33% es subterránea, y el rendimiento agrícola por
hectárea de superficie de riego cultivada sólo mejora entre 2.2 y 3.6 veces al de
temporal.223 La dotación de agua para actividades agropecuarias se incrementó en
más de 23%, de 2001 a 2009.224 La productividad de las áreas de riego es 3.6 veces
mayor que la de temporal. Sin embargo, el problema es que el 57% de la
infraestructura esté en mal estado, tanto por la falta de mantenimiento, como por
proyectos que no fueron diseñados adecuadamente, o están inconclusos. No
obstante, la producción agrícola que se genera en parcelas dotadas con
infraestructura constituye aproximadamente el 55% de la producción total nacional.

Por otra parte, los usuarios de distritos de riego cubren poco más del 50% de los
costos de operación, conservación y mantenimiento de la infraestructura, y nada en
el gasto de inversión; además, están exentos del pago de derechos por el uso del
agua y por descarga. Ello es resultado de una legislación incompleta, presiones
políticas, problemas estructurales, de mercados imperfectos, de patrones

221
CONAGUA Estadísticas 2014, op cit
222
SEMARNAT CONAGUA, Estadísticas del agua en México, 2014.
223
SAGARPA. 2009. Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera.
224
CONAGUA. 2010. Estadísticas del Agua en México. SEMARNAT, México

166
regresivos de distribución del ingreso y de crisis recurrentes que han llevado a
mantener políticas de freno y arranque.

La agricultura, que alcanza tres cuartas partes del consumo total del agua en el
país, pierde entre 30 y 50% del agua por deficiencias en la conducción hacia las
parcelas, a tal grado que las pérdidas en conducción son mucho mayores al
volumen sumado de agua potable e industrial que se consume en todo el país
durante un año. Igualmente, las pérdidas anuales sólo por sobreconsumo en los
cultivos son del orden del 10% del agua distribuida a pie de parcela, lo que
representaba 1.2 veces el consumo nacional para uso industrial.225

INDUSTRIA. En México, el uso del agua en la industria representa aproximadamente

el 4% de la extracción de este líquido en el país. De los 5 km3 que extrae este sector,
anualmente se consumen 2.5. Casi el 90% es abastecido por fuentes propias y el
resto se obtiene de tomas especiales para uso industrial que proveen las redes
municipales. Del total del consumo industrial, el 50% se utiliza para enfriamiento, el
35% en procesos, el 5 en calderas y el 10 en servicios. Casi el 80% del agua de
este sector lo consumen sólo seis ramas industriales: azucarera, química, petrolera,
celulosa y papel, textil y bebidas. Se estima que el agua de primer uso, que emplea
el sector industrial, podría reducirse de un 40% a un 80%, si se extendieran las
prácticas de reúso y se instalaran implementos ahorradores, cuando
económicamente sea conveniente para la industria aceptar el cambio.

El mayor consumo de agua de este sector proviene de volúmenes extraídos por las
propias empresas, ya sean superficiales o subterráneas nacionales, su
aprovechamiento está sujeto al régimen de concesiones que otorga la CNA y al
pago de derechos fiscales federales. Si bien aún no es cobrado el 100% del
potencial recaudatorio que tienen estos derechos aplicables a la industria, por
deficiencias en la fiscalización, se puede deducir que existe un subsidio cruzado de

225
Comisión Nacional del Agua, Semarnap, El agua en México, retos y avances, México 2000.

167
la industria a los otros usos gravados por la ley, por ejemplo el urbano, pero
especialmente el agrícola, exento del pago de derechos.226

USOS URBANOS Y MUNICIPALES. El crecimiento en el periodo 2007-2012 de la

asignación de agua para usos municipales fue de 30.3%, pero lo más importante es
que 62% del volumen total es de agua subterránea. Y lo más alarmante, el volumen
de agua destinada a la industria fue sólo 4% del total nacional, pero con un
incremento de agua subterránea en más de 40%.227
El uso del agua municipal representa en volumen el 5% de la extracción total del
agua en México. Sin embargo, dado el crecimiento demográfico de los centros
urbanos, el suministro de agua potable para las grandes ciudades ha llegado a
agotar las fuentes locales de abastecimiento, presentándose la necesidad de
importar volúmenes de agua de cuencas lejanas, con enormes erogaciones de
gasto público y agudización progresiva de conflictos sociales. De aquí se obtiene
una profunda reflexión, el problema de abastecimiento de agua potable no radica
en el volumen que representa (5%) con respecto a la estructura de otros usos, sino
a la competencia entre ellos y a que las fuentes de abastecimiento cada vez se
localizan más lejos y no son precisamente subterráneas, pueden ser superficiales
como presas, pero la construcción de infraestructura es costosa y provoca
problemas sociales.

Más de la mitad del agua potable producida se consume en menos de cien ciudades
grandes y medias, y el resto en las otras 156,502 localidades del país. De acuerdo
con el pasado censo de población y vivienda (2010), de los 95.3 millones de
habitantes de la República Mexicana, 79.4 millones disponen de agua entubada en
el ámbito de la vivienda (90%). De estos 52.9 millones la tenían dentro de la
vivienda, y 26.4 millones únicamente afuera, si bien en el mismo terreno. Por otra
parte, 4.2 millones de personas disponían de agua entubada por acarreo (llave
pública e hidrante) y 10.5 millones se abastecían por medio de pipas (1.5 millones)

226
Ibid
227
CONAGUA. 2011. Compendio Estadístico de Administración del Agua. SEMARNAT, México.

168
o usaban agua de pozo, río, lago, arroyo (8.9 millones). Desde otro ángulo,
8’138,556 viviendas habitadas, 25’746,932 tienen agua entubada; 19’546,416
tienen dentro y 5’262,004 tienen fuera; de la llave pública 597,230. No disponen de
agua entubada 2’236,467.228

Cuando se analiza la disponibilidad de agua por entidad federativa se observan

diferencias significativas. Mientras que algunos estados tienen una cobertura de
agua en el terreno por encima del 95% (Aguascalientes, Chihuahua, Distrito
Federal, Colima, Coahuila, Tlaxcala, Sonora y Nuevo León), entidades como
Tabasco, Chiapas, Oaxaca, Veracruz y Guerrero tienen una cobertura de 74.9, 74.4,
73.4, 72.05 y 70.9%, respectivamente.

ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO. Se considera que una persona cuenta con servicio

de agua potable si tiene una llave con el fluido del líquido prácticamente listo para
beber o cocinar; que tiene acceso a drenaje, si está conectada a una red de
alcantarillado, fosa séptica, desagüe, barranca, grieta, lago, mar. Al finalizar 2012,
se alcanzaron coberturas de agua potable y alcantarillado del 92% y 90%,
respectivamente. Pese a los avances logrados, casi 9 millones de personas carecen
de agua potable (5 millones están en zonas rurales) y 11 millones de alcantarillado
(7.8 millones en zonas rurales). El 97.9% del agua suministrada a las poblaciones
(322.97 m³/s) se desinfecta mediante un proceso de cloración.229

Los servicios de drenaje llegan a menos gente que los de agua potable. Del total de
habitantes del país sólo 72.6 millones disponen del servicio (76.1%) y 22.1 no tienen
acceso al mismo. De estos últimos 58.6 millones están conectados a la red, 10.5
usan fosa séptica, 1.9 desalojan a drenaje, barrancas y grietas, y 1.2 lo hacen a
ríos, lagos y mares.

Las disparidades regionales son aún mayores: mientras el Distrito Federal,

Aguascalientes, Chihuahua, Colima, Jalisco y Nuevo León tienen una cobertura del

228
INEGI. XIII Censo de Población y Vivienda del 2010.
229
Ibidem

169
98.1, 94.5, 93.2, 91.7 y 90.7%, respectivamente, Chiapas, San Luis Potosí, Yucatán,
Guerrero y Oaxaca alcanzan coberturas del 62.7, 62.0, 58.4, 53.5 y 45.5 por
ciento.230

“En el ámbito nacional, en 2012 la falta de drenaje y de agua afectó a poco más de
diez millones de personas. Las entidades federativas con mayor carencia de
drenaje fueron Oaxaca, San Luis Potosí, Guerrero y Chiapas. La falta de agua en
Guerrero afectó a poco más de la tercera parte de su población, en Veracruz a una
de cada cuatro personas, y en Tabasco, Chiapas y Oaxaca a uno de cada cinco
habitantes.”231

TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES. En 1992 el país contaba con un total de 546

plantas de tratamiento de aguas residuales; para diciembre de 1999 el número se
elevó a 1000, y para el año 2012 se tiene 2794 plantas municipales, de las cuales
452 no funcionan por causas diversas, entre las que destacan la indefinición de los
ámbitos de responsabilidad en materia de financiamiento, operación y diversidad de
tecnologías, que hacen complicado el funcionamiento de dicha infraestructura. Aun
cuando el aumento es significativo, el avance aun es pobre, a simple vista, se tiene
una planta por municipio en el país, en términos más puntuales, se da tratamiento
solo a una cuarta parte del total de agua que se recolecta del alcantarillado. Cuando
se analiza la distribución por entidad federativa, llama la atención que Nuevo León,
seguido por el estado de México, Baja California y la Ciudad de México son las que
tratan el mayor caudal de litros por segundo, con 7,212, 4,546, 3,703 y 2,934,
respectivamente; mientras que las entidades con menor capacidad son Hidalgo,
Campeche y Coahuila, con 22, 34 y 86.

Respecto a esto último, el servicio de alcantarillado en las últimas décadas, sólo

aumento un 20% de 1990 a 2010, cabe hacer notar que el detrimento se dio a partir
del 2005 cuando solamente creció 4% y de ahí no se ha movido. La cobertura en

230
Ibidem
231
Ibidem

170
alcantarillado, igual que la cobertura en agua potable, es mayor en el Norte, que en
el Centro y Sur del país. Aun cuando Yucatán, tiene una cobertura de agua potable
excelente, gracias a sus sistemas locales que extraen agua del subsuelo somero,
su cobertura en drenaje y saneamiento es muy baja, amenazando la contaminación
de sus fuentes de abasto. En resumen según la información tanto del mapa
precedente, como de la gráfica siguiente, 18 entidades registraron cobertura
superior al promedio nacional de 90%: Colima y Distrito Federal, cobertura superior
a 98%. Población nacional sin servicio: más de 10.5 millones de habitantes. La
cobertura en alcantarillado promedio urbano y rural ha aumentado, pero sin el
debido tratamiento del agua residual.

171
172
173
 19. LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL DEL AGUA

La importancia del agua fue creciendo en la medida que se le fue dando nuevos
usos, y se demandó una mayor cantidad de ella, debido principalmente al
crecimiento poblacional, urbano e industrial. En esa misma medida los recursos
hídricos fueron cobrando nuevas dimensiones, ya no solo física, sino también,
jurídica, social, económica, y con ello la administración pública también tuvo que
reordenar estructuras, procedimientos, en búsqueda de la eficiencia y mejor
desempeño con relación al agua. Que implican las dimensiones anteriores respecto
de la administración, de las instituciones encargadas de ello.

La administración eficiente de los usos del agua, supone un marco jurídico acorde
a las características de la nación a que se destina, incluye la constitución, leyes,
reglamentos, normas, planes y programas. Las relaciones sociales implican el
registro de usuarios, su situación administrativa y fiscal, los beneficios, derechos y
obligaciones que van desde los subsidios e incentivos, pago de derechos,
recaudación, concesiones, títulos y permisos temporales. Los aspectos técnicos
incluyen el control de calidad del agua, la explotación de recursos hídricos, etc. En
cuanto a la infraestructura hidráulica, se debe atender lo relacionado con el control
de inundaciones, las obras de protección; efectos de las sequías, la operación y
seguridad de presas y todo tipo de embalses. No se puede dejar de lado lo relativo
al servicio meteorológico y la medición del ciclo hidrológico.

Todo ello debe quedar incluido en la organización administrativa de las instituciones

y organismos públicos, que por sí, o en concurrencia con los sectores social y
privado asumen alguna participación en ello, cuya misión esencial es resolver las
demandas, conflictos, reducir costos, cubrir inversiones necesarias, mantener nivel
óptimo de calidad del agua para evitar enfermedades y epidemias, procurar la
equidad, sectorial, regional, grupal.232

232
Veáse Saleth R. Maria y Dinar Ariel. The institutional economics of wáter. A cross country analysis of
institutions and performance, especialmente capítulo5 Water institution and sector performance: linkages and
influence. World Bank y Edward Elgar Publishing, Inc. 2004

174
¿Qué papel tiene hoy en día la Comisión Nacional del Agua?, en tanto autoridad
central, normativa, consultiva, de planeación estratégica (política hidráulica
nacional).

En cuanto al ORDEN JURÍDICO, además de la Constitución Política se debe atender a

32 leyes federales, de las que son de principal importancia las de la Administración
Pública Federal, del Mar, del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, Agraria,
Aguas Nacionales, Desarrollo Rural Sustentable, Desarrollo Forestal Sustentable,
Ley General de Bienes Nacionales. 233 La lista de leyes continua con 5 códigos
(código civil federal, código de procedimientos civiles, código federal penal, código
de procedimientos penales y código fiscal de la federación); los 17 reglamentos, 14
decretos, 8 acuerdos y 11 normas técnicas.

El artículo 27 constitucional establece que las aguas comprendidas dentro de los

límites del territorio nacional corresponden originalmente a la nación, que ese
dominio es inalienable e imprescriptible, y la explotación, uso o aprovechamiento
del recurso no podrá realizarse sino mediante concesiones otorgadas por el
Ejecutivo Federal.

El artículo 4º, reconoce que toda persona tiene derecho al acceso, disposición y
saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente,

233
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Ley de Asociaciones Agrícolas. Ley de Amparo. Ley de
Expropiación. Ley Federal de Derechos. Ley de Planeación. Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.
Ley Federal del Mar. Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente. Ley de Contribución de
Mejoras por Obras Públicas Federales de Infraestructura Hidráulica. Ley Agraria. Ley Minera. Ley Federal sobre
Metrología y Normalización. Ley de Aguas Nacionales. Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Ley de
Desarrollo Rural Sustentable. Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. Ley General de Bienes
Nacionales. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. Ley de Obras Públicas y
Servicios Relacionados con las Mismas. Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Ley Federal
del Trabajo. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Ley del Servicio
Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental. Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. Ley Federal para la
Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público. Ley Federal de los Derechos del Contribuyente.
Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria. Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Ley del Sistema
Nacional de Información Estadística y Geográfica. Ley de Ingresos de la Federación. Presupuesto de egresos
de la federación.

175
salubre, aceptable y asequible. También establece la participación de los tres
órdenes de gobierno y la sociedad misma para garantizar este derecho.

La Ley de Aguas Nacionales, considera de utilidad pública la gestión integrada de

las aguas nacionales, y la señala como prioridad y asunto de seguridad nacional
(art. 7, fracción I). La planificación hídrica debe ser obligatoria para la gestión
integrada de los recursos hídricos, la conservación de los recursos naturales, de los
ecosistemas vitales y del medio ambiente, lo que convierte al proceso como el
instrumento más importante de la gestión hídrica (art. 15). La Comisión Nacional del
Agua (CONAGUA) es la responsable de integrar y formular el Programa Nacional
Hídrico.

En complemento a ello se tiene una serie de disposiciones administrativas

orientadas a la planeación: Plan Nacional de Desarrollo, Programa Nacional Hídrico,
Sistema Nacional de Información del Agua, Programas anuales de inversión, Planes
estatales de desarrollo por cada una de las entidades federativas, programas
regionales y estatales de agua.

En cuanto a la ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA, Un breve repaso a esa evolución

enmarca de mejor manera el problema.

En 1917 la Secretaría de Agricultura y Fomento tenía en su estructura la Dirección

de Geografía, Meteorología e Hidrología, conformada por 4 departamentos: el de
Aguas, el de Energía Hidráulica, el Meteorológico, y el Geográfico. A ellos se sumó,
en 1925, la Comisión de Irrigación abocada principalmente al regadío.234
La Secretaría de Recursos Hidráulicos (1947-1976) tenía dos subsecretarías, la ‘A’,
con dos ingenieros en jefe, uno para lo relativo a la irrigación y control de ríos (con
8 direcciones –hidrología, geología, agrología, aguas subterráneas, construcción,
pequeña irrigación, estudios, proyectos), y el subsecretario ‘B’, para el agua potable
y alcantarillado, con 3 direcciones generales: aprovechamientos hidráulicos,

234
Véase Mijares Palencia José, El gobierno mexicano, su organización y funcionamiento. Secretaría de la
Presidencia, México 1976.

176
distritos de riego, agua potable y alcantarillado. Además formaban parte el Oficial
Mayor y el Contralor. A ello se fue sumando las Comisiones de los Ríos Papaloapan,
Balsas, Fuerte, Grijalva, Pánuco y Aguas del Valle de México235
Para el año 1976 dicha secretaría había modificado su organización y estructura
administrativa, del secretario dependía el director general de ingeniería hidráulica
tenía 3 subsecretarios, el de Planeación (con sus direcciones generales: de
estudios, planeación, usos del agua y prevención de la contaminación); el de
construcción (con 3 direcciones generales: obras hidráulicas para el desarrollo rural,
distritos de riego, agua potable y alcantarillado); el de operación (con 4 direcciones
generales: de aprovechamientos hidráulicos, unidades de riego para el desarrollo
rural, distritos de riego, y agua potable y alcantarillado). Además los comisionados
de los ríos antes señalados, estaban las gerencias generales en los diferentes
estados de la República, el Oficial Mayor, contralor y otras unidades administrativas
más.236
Al fusionarse los recursos hidráulicos con la agricultura, la secretaría del ramo se
estructuró con 5 subsecretarías: en la de planeación quedó la dirección general de
programas de infraestructura hidráulica, la de aprovechamientos hidráulicos, la de
usos de agua y prevención de la contaminación, y la de control de ríos e ingeniería
de seguridad hidráulica, además de otras con fines administrativos. En la
Subsecretaría de Agricultura y Operación, quedaron las direcciones generales de
distritos y unidades de riego para el desarrollo rural, distritos y unidades de temporal,
conservación del suelo y agua, además de otras direcciones para fines agrícolas.
En la Subsecretaría de Infraestructura Hidráulica, se adscribieron las direcciones
generales de grande irrigación, obras hidráulicas e ingeniería agrícola para el
desarrollo rural, captaciones y conducciones de agua, proyectos y construcciones.
Además de las otras subsecretarías relacionadas con aspectos de sanidad animal,
agricultura y otros ítems, continuaron las comisiones de los ríos señalados, se

235
Véase Manual de organización del gobierno federal 1969, Secretaría de la Presidencia, México 1969.
236
Manual de Organización del Gobierno Federal 1976, Secretaría de la Presidencia, México 1976.

177
crearon la Comisión del Plan Nacional Hidráulico y las representaciones de la
secretaría en las entidades federativas.237

LA CONAGUA. El 16 de enero de 1989 se creó la Comisión Nacional del Agua, en

calidad de órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y
Recursos Hidráulicos. La Comisión Nacional del Agua se integró con el personal y
los recursos provenientes de la Subsecretaría de Infraestructura Hidráulica; de la
Dirección General del Servicio Meteorológico Nacional; de la Comisión de Aguas
del Valle de México; de la Comisión del Lago de Texcoco; de las Coordinaciones
Regionales de Infraestructura Hidráulica; de las Subdelegaciones de Infraestructura
Hidráulica y Residencias Generales de la Construcción y Operación y de las
Delegaciones de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos en los estados
de la República.
Conforme a lo dispuesto en la Ley de Aguas Nacionales del 1 de diciembre de 1992,
la CNA tendría un director general, un consejo técnico, integrado con los titulares
de las secretarías de Hacienda, Contraloría, Desarrollo Social, Energía, Agricultura
y recursos Hidráulicos, quien presidiría dicho Consejo. Asimismo se crearon 13
Consejos de Cuenca.
En los últimos veinte años, la administración del agua se ha vuelto una tarea
singularmente compleja, organizada en base a la configuración de cuencas
geográficas.

El panorama institucional para la administración del agua resulta muy complicado,

dado que la CONAGUA es un organismo desconcentrado dependiente de la
SEMNARNAT y por lo tanto sin autonomía propia en las decisiones fundamentales;
su presupuesto queda incluido en el presupuesto total del sector y eso no permite
establecer prioridades en los planes, programas y proyectos. Para el año 2003 la
CNA tenía la siguiente estructura administrativa, en la ciudad de México:

237
Manual de Organización del Gobierno Federal 1982, Secretaría de la Presidencia, México 1982.

178
DIRECCIÓN GENERAL

9 Subdirecciones Generales

➢ Administración

➢ Administración del Agua

➢ Infraestructura Hidroagrícola

➢ Programación

➢ Infraestructura Hidráulica Urbana

➢ Técnica

➢ Jurídica

➢ Programas Rurales y Participación Social

➢ Gerencias Regionales

5 Unidades

➢ Revisión y Liquidación Fiscal

➢ Comunicación Social

➢ Agua Potable y Saneamiento

➢ Asuntos Fronterizos

➢ Servicio Meteorológico Nacional

3 Coordinaciones

➢ Evaluación

➢ Atención a Organismos Fiscalizadores

➢ Proyectos Especiales

La Subdirección General de Administración del Agua (SGAA) tenía las

siguientes gerencias:

➢ Servicios a Usuarios

➢ Recaudación

➢ Registro Público de Derechos de Agua (REPDA)

179
 ➢ Normatividad de Aguas Nacionales

➢ Inspección y Medición
Además, una subgerencia regional, en cada una de las gerencias regionales, y una
ventanilla de atención a usuarios, en cada uno de las 32 entidades federativas en
donde no está ubicada alguna gerencia regional.

En cuanto a los recursos humanos, o plantilla de personal, En 1989, año de la

creación de la CONAGUA, laboraban 38,188 empleados, cifra que se ha reducido
durante los últimos años. A diciembre del 2012, la CONAGUA contaba con 14,061
empleados, de los cuales 2,459 estaban asignados a oficinas centrales y el resto a
organismos de cuenca (OC) y direcciones locales (DL)238 A diciembre del 2013, la
CONAGUA contaba con 14,652 empleados, de los cuales 2,751 estaban asignados
a oficinas centrales y el resto a organismos de cuenca (OC) y direcciones locales
(DL).239

La CNA pasó de ser una institución encargada principalmente de la planificación y

la ejecución, operación y mantenimiento de obras hidráulicas, a un ente regulador y
administrador del recurso. “La Comisión es un órgano administrativo
desconcentrado de la Secretaría, que se regula conforme a las disposiciones de
esta Ley y sus reglamentos, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
y de su Reglamento Interior. La Comisión tiene por objeto ejercer las atribuciones
que le corresponden a la autoridad en materia hídrica y constituirse como el Órgano
Superior con carácter técnico, normativo y consultivo de la Federación, en materia
de gestión integrada de los recursos hídricos, incluyendo la administración,
regulación, control y protección del dominio público hídrico. En el ejercicio de sus
atribuciones, la Comisión se organizará en dos modalidades: a. El Nivel Nacional, y
b. El Nivel Regional Hidrológico - Administrativo, a través de sus Organismos de
Cuenca.” (Art. 9 Ley aguas nacionales)

238
CONGUA Estadísticas del agua en México 2013.
239
Estadísticas 2014

180
Para el año 2015 la estructura administrativa contaba con 7 subdirecciones. Se
eliminaron las de Programas Rurales y Participación Social, así como la de
Gerencias Regionales; la antes Unidad de agua potable y saneamiento pasó a ser
subdirección general. Las otras unidades de servicio meteorológico, la de revisión y
liquidación fiscal, y la de comunicación social se convirtieron en coordinaciones
generales.

1. Dirección General

Coordinación de asesores
Coordinación de proyectos especiales
Coordinación de atención de emergencias y consejos de cuenca
Órgano Interno de Control
1.1 Subdirección General de Administración
1.1.1 Gerencia de Personal
1.1.2 Gerencia de Recursos Financieros
1.1.3 Gerencia de Recursos Materiales
1.1.4 Gerencia de Informática y Telecomunicaciones
1.1.5 Gerencia de Innovación y Calidad
1.1.0.1 Coordinación de Atención a Organismos Fiscalizadores
1.2 Subdirección General de Administración del Agua
1.2.1 Gerencia de Servicios a Usuarios
1.2.2 Gerencia del Registro Público de Derechos de Agua
1.2.3 Gerencia de Inspección y Medición
1.2.4 Gerencia de Calificación de Infracciones, Análisis y Evaluación
1.2.5 Gerencia de Regulación de Transmisión de Derechos, Bancos del Agua
y Control de Información
1.3 Subdirección General de Infraestructura Hidroagrícola
1.3.1 Gerencia de Construcción de Infraestructura Hidroagrícola
1.3.2 Gerencia de Proyectos de Infraestructura Hidroagrícola

181
1.3.3 Gerencia de Unidades de Riego
1.3.4 Gerencia de Distritos de Temporal Tecnificado
1.3.5 Gerencia de Distritos de Riego
1.4 Subdirección General de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento
1.4.1 Gerencia de Potabilización y Tratamiento
1.4.2 Gerencia de Estudios y Proyectos de Agua Potable y Redes de
Alcantarillado
1.4.3 Gerencia de Fortalecimiento de Organismos Operadores
1.4.4 Gerencia de Programas Federales de Agua Potable y Alcantarillado
1.4.5 Gerencia de Cuencas Transfronterizas
1.4.6 Gerencia de Infraestructura Hidráulica Pluvial
1.5 Subdirección General Jurídica
1.5.1 Gerencia de lo Consultivo
1.5.2 Gerencia de lo Contencioso
1.5.3 Gerencia de Procedimientos Administrativos
1.5.4 Gerencia de Descentralización y de Transparencia y Acceso a la
Información Pública
1.6 Subdirección General de Programación
1.6.1 Gerencia del Sistema de Información sobre el Agua
1.6.2 Gerencia de Planificación Hídrica
1.6.3 Gerencia de Evaluación y Programación
1.7 Subdirección General Técnica
1.7.1 Gerencia de Aguas Subterráneas
1.7.2 Gerencia de Aguas Superficiales e Ingeniería de Ríos
1.7.3 Gerencia del Consultivo Técnico
1.7.4 Gerencia del Ingeniería y Normas Técnicas
1.7.5 Gerencia de Calidad del Agua
1.0.1 Coordinación General del Servicio Meteorológico Nacional

182
 1.0.1.1 Gerencia de Redes de Observación y Telemática
1.0.2 Coordinación General de Revisión y Liquidación Fiscal
1.0.3 Coordinación General de Atención Institucional, Comunicación y
Cultura del Agua
1.0.4 Coordinación General de Atención de Emergencias y Consejos de
Cuenca
1.0.4.1 Gerencia de Protección a la Infraestructura y Atención de
Emergencias
1.0.4.2 Gerencia de Consejos de Cuenca
1.0.5.0 Dirección General de Organismo de Cuenca

I Península de Baja California (Mexicali, Baja California). II Noroeste Pacífico

(Hermosillo, Sonora). III Norte (Culiacán, Sinaloa). IV Balsas (Cuernavaca,
Morelos). V Pacífico-Sur (Oaxaca, Oaxaca). VI Río Bravo (Monterrey, Nuevo
León). VII Cuencas Centrales del Norte (Torreón, Coahuila). VIII Lerma-
Santiago (Guadalajara, Jalisco). IX Golfo Norte (Ciudad Victoria,
Tamaulipas). X Golfo Centro (Jalapa, Veracruz). XI Frontera Sur (Tuxtla
Gutiérrez, Chiapas). XII Península de Yucatán (Mérida, Yucatán). XIII Aguas
del Valle de México (México, Distrito Federal).
1.0.6.0 Direcciones Locales
1 Aguascalientes 2 Baja California Sur. 3 Campeche. 4 Coahuila. 5 Colima 6
Chihuahua. 7 Durango. 8 Guanajuato. 9 Guerrero. 10 Hidalgo. 11 Estado de
México. 12 Michoacán. 13 Nayarit. 14 Puebla. 15 Querétaro. 16 Quintana
Roo. 17 San Luis Potosí. 18 Tabasco. 19 Tlaxcala. 20 Zacatecas
En la instrumentación del Programa hídrico, también se hace presente la
participación de las siguientes dependencias, entidades y organizaciones:

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT)
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL)
Secretaría de Salud (SSA)
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU)
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
(SAGARPA)

183
 Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT)
Secretaría de Economía (SE)
Secretaría de Turismo (SECTUR)
Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA)
Secretaría de Gobernación (SEGOB)
Secretaría de Marina (SEMAR)
Secretaría de Energía (SENER)
Secretaría de Educación Pública (SEP)
Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE)
Obsérvese que participa prácticamente todo el sector central, 16 de 18 secretarías,
lo que no sucede en ninguna otra área de actividad. En el sector paraestatal, figura
la participación de las siguientes: Petróleos Mexicanos (Pemex); Consejo Nacional
de Ciencia y Tecnología (CONACYT); Comisión Federal de Electricidad (CFE);
Instituto Mexicano de Tecnología del Agua; Instituto Nacional de Estadística y
Geografía (INEGI); Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos; Nacional
Financiera. Además existe el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA),
organismo público descentralizado, es coordinado sectorialmente por la Secretaría
de Medio Ambiente y Recursos Naturales,

Otras instituciones son: el Congreso de la Unión; Consejo Consultivo del Agua; las
organizaciones de usuarios del agua; otras organizaciones de la sociedad civil.
Renglón aparte, pero dentro de lista de participaciones, están los organismos
internacionales, financieros y diplomáticos.

Al ámbito federal debe sumarse la organización y estructura administrativa de las

entidades federativas, incluyendo al ámbito municipal:

Gobiernos estatales: Gobernador, Secretario del medio ambiente, Dirección

General de Agua, otros.

Gobiernos municipales: presidente municipal, tesorero, dirección de aguas y

catastro

184
Organismos operadores y otros prestadores de servicios de agua.

Para fines inmediatos de administración y operación territorial, la CONAGUA

desempeña sus funciones a través de trece organismos de cuenca, cuyo ámbito de
competencia son las regiones hidrológicas (RHA). Los municipios que conforman
cada una de esas RHA se indican en el Acuerdo de circunscripción territorial de los
organismos de cuenca (DOF 1 de abril 2010). Asimismo, la CNA cuenta con 20
direcciones locales en cada una de las entidades federativas en las que no se
encuentran las sedes de los organismos de cuenca.

185
186
Los Consejos de Cuenca son organismos colegiados de integración mixta, que
actúan como instancia de coordinación y concertación, apoyo, consulta y asesoría
entre la Comisión Nacional del Agua, las instancias de orden federal, estatal y
municipal que correspondan, los usuarios de agua y las organizaciones de la
sociedad, de la respectiva cuenca hidrológica o región hidrológica. Tienen como
finalidad orientar, formular y ejecutar programas y acciones para la mejor
administración de las aguas, el desarrollo de la infraestructura hidráulica y de los
servicios respectivos y la preservación de los recursos de la cuenca.

Estos Consejos no están subordinados a la CNA o a los organismos de cuenca; sus

atribuciones se establecen en la ley y los cargos son honorarios, o sea, que no
reciben remuneración alguna, sin embargo para su funcionamiento la CNA les
otorga apoyos.
Originalmente, los consejos de cuenca contaban con una mayoría de
representantes gubernamentales, actualmente la mayor parte son ciudadanos.
A la fecha se han creado 26 consejos como organismos consultores, los cuales
trabajan con los comités de cuenca, en la creación de foros de discusión locales.

Es importante destacar que estos consejos de cuenca deben considerarse como

una forma de gobernanza del agua, donde la misión fundamental es la gestión
integrada de los recursos hídricos, sin embargo es muy conveniente que en la
práctica la CNA fortalezca las atribuciones que la ley les tiene conferidas. En la
nueva Ley General de Aguas que tarde que temprano se aprobará deberán tomarse
en cuenta estas recomendaciones.

Vale la pena mencionar que existe otro concepto de unidades administrativas

regionales dentro de la estructura de la CNA, que se llaman organismo de cuenca.
Estas unidades son técnicas, administrativas y jurídicas especializadas, con
carácter autónomo adscritas directamente al titular de la CNA.

Dentro de sus facultades se encuentran el auxilio al ejercicio de la administración

del agua y sus bienes públicos ineherentes y la gestión integrada de los recursos
hídricos.

187
 Región y número de Aporta Acuíferos Plantas Tratamiento Habs. Agua
municipios al PIB total y sobre potabili aguas resi Millones renovable
3
explotados zadoras duales mpal Hm año

I Península Baja California 3.64 88-15 44 63 4.2 4 999.2

(11)

II Noroeste (78) 2.86 62-10 24 102 2.7 8,324

III Pacífico (51) 2.72 24-2 157 339 4.4 25,939

IV Balsas (420) 6.14 45-1 23 190 11.5 22,898

V Pacífico Sur (378) 2.39 36-0 9 88 4.9 32,350

VI Río Bravo (144) 14.02 102-18 63 227 12 12,757

VII Cuencas Centrales del 4.36 65-23 117 146 4.4 8,064
Norte (78)

VIII Lerma-Santiago Pacífico 18.19 128-32 133 576 23.6 35,754

(332)

IX Golfo Norte (148) 2.43 40-1 47 94 5.1 28,114

X Golfo Centro (432) 6.07 22-0 13 147 10.4 95,124

XI Frontera Sur (137) 5.30 23-0 46 114 7.4 163,845

XII Yucatán (117) 8.01 4-0 1 83 4.4 29,856

XIII Aguas Valle de México 23.86 14-4 65 118 22.8 3,468

(121)

Total 100% 653-106 742 2287* 117.8

Fuente: elaboración propia con datos de Estadísticas CONAGUA.

Los Comités Técnicos de Agua Subterránea (COTAS), son organismos auxiliares

del Consejo de Cuenca para el estudio o planeación, sus funciones son a nivel de
acuífero y también son de integración mixta. Buscan evitar la sobreexplotación de
los acuíferos. A la fecha existen 81 de este tipo. Sin embargo vale mencionar que
este tipo de organismos no han tenido el apoyo institucional suficiente, de tal suerte
que algunos ya han desaparecido y el resto sigue por el mismo camino,
circunstancia por demás indeseable dado que en un principio sus integrantes
funcionaban como verdaderos guardianes del agua subterránea.

Sin duda que se va aprobar una nueva Ley General de Aguas y tal como se hicieron
recomendaciones para reforzar los organismo de cuenca, la ley mencionada deberá

188
considerar, rescatar y reforzar a los COTAS, que dicho sea de paso, son una figura
genuina de la gobernanza del agua.

Asimismo se cuenta con 36 Comités locales de aguas limpias, encargados de vigilar

la calidad ambiental de las playas, particularmente turísticas.

Se tiene la existencia de 85 distritos de riego y de 22 distritos de temporal

tecnificado, encargados de prestar asesoría técnica y jurídica para riego.

Las Juntas Rurales de Agua y Saneamiento, son los organismos operadores de los
servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento en las comunidades rurales.
Son de orden estatal y municipal. Estas figuras de organización respaldan también
el esquema de gobernanza del agua, ya que los presidentes de los comités son
propuestos por la comunidad.

Los Comité de Agua Potable, son los organismos operadores de los servicios de
agua potable y alcantarillado, sanitario en las comunidades con menor población en
la zona rural. Son de orden local.

Renglón aparte se debe mencionar a los organismos operadores de agua potable,

alcantarillado y saneamiento (OOPAS). Las reformas al artículo 115 constitucional,
de 1983, señalaron una serie de servicios públicos al municipio, incluida el agua, y
pese a ser una de sus funciones básicas, a la fecha se sabe poco de la manera
cómo enfrentan la difícil tarea de dotar de un servicio público indispensable como
es el agua, es específico en la zona noreste de México y sureste de Estados Unidos.
Diversos estudios han señalado esto, Pineda (2008; 2002, 66) y Soares (2007, 24)
entre otros, indican que dicha trasferencia de responsabilidades ha sido más bien
de problemas a los gobiernos municipales.240

240
Véase Pineda Pablos, Nicolás. La política urbana de agua potable en México; centralismo y los subsidios a
la municipalización, autosuficiencia y la privatización. región y sociedad XIV (24), 2002, pp 41-69. Soares, D.
Crónica de un fracaso anunciado: la descentralización en la gestión del agua potable en
México. http://www.colpos.mx/asyd/volumen4/numero1/asd-08-002.pdf. 2007

189
En adición a ello está el aspecto financiero, que se caracteriza por los bajos niveles
de recaudación y eficiencia técnica que han mostrado.241

“La Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) transfirió a los municipios la

obligación de brindar los servicios de agua potable y solventar los gastos de los
OOA, aunque en la mayoría de los casos éstos no cuentan con recursos
económicos suficientes para construir PP nuevas, pagar a empleados y mucho
menos mantener y renovar la infraestructura existente. Tal como lo indica Barkin
(2006), la mayoría de los OOA operan en números rojos y con baja eficiencia en
productividad, así como en calidad del agua debido a la centralización del servicio
de agua por parte de la CONAGUA, encargada de la planificación, explotación y
supervisión del sistema hídrico nacional, además de la gestión en la modernización,
aunque el manejo del servicio se deja en manos de los estados y municipios. Así,
este control férreo de la CONAGUA sobre la toma de decisiones en el tratamiento y
cobro del agua ha limitado que los gobiernos y municipios cuenten con la inversión
del sector privado en dichos rubros, cobro y servicio, que, aunado a la cultura del
no pago por el servicio, los ha llevado a la incapacidad de manejar al OOA y su PP
de manera adecuada, lo cual se ha reforzado con la falta de participación
ciudadana.”242

Los OOAPAS son organismos descentralizados encargados de ejercer las

funciones y servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y
disposición de las aguas residuales de los municipios conforme el Artículo 115
constitucional. Estos organismos disfrutan de una tarifa preferencial en la Ley
Federal de Derechos, lo cual les da un amplio margen de ganancias cuando

241
Véase Aguilar, B. I. y J. D. Saphores. 2010. Public Accountability and Performance of Two Border Water
Utilities at the U.S.-Mexico Border. Water Policy XII (2): 203-219. Cazares, R.D. Propuestas de estructura
tarifaria de agua potable para los organismos operadores de los servicios de agua y drenaje en la frontera
México-EE UU. CEA y BDAN. 2007.
242
González Ávila María Eugenia* y Socorro Arzaluz Solano. Gobierno y gestión de los servicios del agua en
seis ciudades fronterizas, México-Estados Unidos. Revista Región y Sociedad, vol. 24 spr 3 Hermosillo 2012.
Barkin, B. 2006. La gestión del agua urbana en México. Guadalajara: Editorial Universidad de Guadalajara.
Domínguez Alonso, Alma Patricia. 2008. La administración de agua en los municipios mexicanos. En La
administración hidráulica española e Iberoamericana, Murcia: Fundación Instituto Euro Mediterráneo del Agua.
pp.440-454.

190
abastecen del recurso a las industrias, cobrándoles tarifas muy superiores a lo que
ellos pagan por la materia prima.

Hasta el año 2001, los Organismos Operadores presentaban importantes adeudos

por concepto de uso de aguas nacionales y descarga de aguas residuales. La
mayoría de los organismos no habían llevado a cabo un programa para el
tratamiento de sus aguas residuales ante la falta de recursos financieros, a pesar
de que la descarga de aguas residuales en los cuerpos receptores, sin el debido
tratamiento, pone en riesgo la salud pública y el equilibrio ecológico.

El 21 de diciembre de 2001 se publicaron los decretos por los que se condonan a

organismos operadores las contribuciones y accesorios en materia de descargas de
aguas residuales en cuerpos receptores, así como por el derecho del uso de aguas
nacionales. El 23 de diciembre de 2002 se publicaron nuevos decretos con el
propósito de que los prestadores de estos servicios tuvieran mayores facilidades
para adherirse a ellos, tales como la ampliación del plazo de la solicitud de adhesión,
así como ofrecerles alternativas para cumplir con las garantías que los municipios
deben otorgar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para acceder a sus
beneficios. Adicionalmente, se modificó la Ley Federal de Derechos para que los
ingresos que se obtengan de los prestadores de servicios se destinen a la
realización de acciones de mejoramiento de eficiencia y de infraestructura de agua
potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, contenidas en los
programas que al efecto establezca la CNA para lo cual los municipios deberán
destinar una cantidad igual que la de los derechos devueltos.

La recaudación de los cargos por pago de agua potable, correspondientes al año

2002 ascendió a poco más de $1,250 millones de pesos; de esta manera, se han
destinado más de $2,500 millones de pesos a la realización de obras y acciones de
mejoramiento en beneficio de los OOAPAS. Hacia mediados de 2003, 1007
municipios, aproximadamente la tercera parte del total del país, habían cumplido
con la LFD.”243 Mientras en la década de los años 90 se registró una tendencia a la

243
Arzaluz Solano, Socorro y González Ávila, María Eugenia, Gobierno y gestión de los servicios del agua en
seis ciudades fronterizas, México-Estados Unidos. Revista Región y Sociedad, vol. 24 spr 3 Hermosillo 2012.

191
baja, a partir de 1999 se modificó al alza, y al cierre de 2012 se logró una
recaudación de $14,171 millones de pesos por concepto de derechos y
aprovechamientos en materia de aguas nacionales, así como los montos
recuperados por créditos fiscales.244

Se debe reconocer que, aunque la LAN considera la existencia de un sistema

financiero del agua, éste no ha sido diseñado ni implementado nacional o
regionalmente. En México la eficiencia global de los organismos operadores es de
las más bajas a nivel internacional, en contraste con otros países como el Reino
Unido, que tiene el 86%, Estados Unidos un 84%, Brasil 62%, México apenas un
36%. Como se puede ver, existen 50 puntos porcentuales de diferencia entre
México y esos países. Del volumen total del agua entregada en bloque a los
Organismos Operadores, sólo se factura en promedio el 53%, y únicamente se
cobra el 39%. Asimismo, se estima que del 47% de volumen no contabilizado 16%
corresponde a consumos no registrados y 85% corresponde a pérdidas físicas.245

Sólo cinco entidades concentran más del 50% del monto total recaudado, que en
2010 ascendió a casi $29 mil millones.

Recaudación de Derechos de Agua por entidad federativa 2010.

(millones de pesos)

D. F. 4,864.0 Gto. 450.8

Edomex. 3,484.1 Hidalgo 435.2

N. León 2,663.4 SLP 411.4

B.Cal. 2,423.2 B.C.S. 403

Jalisco. 2,089.3 Mich. 401.1

Veracruz 1,290.7 Mor. 338.1

244
Datos del Programa Nacional Hídrico 2013-18.
245
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos S.N.C. Programa de Modernización de las Áreas Comerciales
de los Organismos Operadores de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento 2014.

192
 Tamps. 1,135.3 Dgo. 335.4

Chih. 1,106.2 Tlax. 293.9

Coah. 892.8 Zac. 251.0

Puebla. 785.8 Colima 246.0

Chiapas 773.2 Yucatán 237.1

Sinaloa 709.7 Qro. 169.0

Sonora 705.7 Oaxaca 100.1

Ags. 625.6 Nay. 63.4

Gro. 590.0 Camp. 33.1

Q.Roo. 452.3 Tab. 17.5

El promedio nacional de la recaudación per cápita es muy bajo ($253 millones en el

año 2010, lo que equivale a $0.69 por habitante al día), y la variación entre entidades
federativas es muy significativa que va desde $768 en Baja California, a $8 en
Tabasco.246

Se debe precisar que las tarifas de agua potable se fijan de diferente manera en
cada municipio, dependiendo de lo que establece la legislación de cada entidad
federativa. En algunas de ellas, las tarifas son aprobadas por el congreso local de
la entidad, mientras que en otras las aprueba el órgano de gobierno o consejo
directivo del organismo operador de agua potable del municipio o localidad o de la
comisión estatal de aguas. El nivel tarifario, o pago debido, se expresa en una
estructura tarifaria, la mayoría de las veces diferenciada por los tipos de usuario
(domésticos, comerciales e industriales, entre otros), así como por algún
mecanismo de redistribución de costos mediante subsidios cruzados, en que los
usuarios marginados son afectados por tarifas menores que aquellos considerados
como no marginados.

246
Idem

193
Este aspecto, visto comparativamente bajo la óptica internacional, nos lleva a
considerar que el financiamiento de los servicios de agua potable, alcantarillado y
saneamiento se lleva a cabo mediante tarifas, transferencias e impuestos
(denominadas colectivamente 3T, por sus siglas en inglés: Tariffs, Transfers and
Taxes). En algunas ciudades del mundo las tarifas de agua potable y saneamiento
para un consumo doméstico de 15 m³/mes, así como los impuestos asociados al
servicio, arrojó la siguiente escala, en la que se muestra los valores en pesos, con
una paridad de cálculo de 1 dólar = 13 pesos:

Copenhague 99; Berlín 87; Sidney 77; Paris 57; Londres 53; Washington 51; Madrid
28; Tokyo 26; Roma 22; DF México 12; Seúl Corea 10.

La CONAGUA, es una autoridad fiscal, conforme a la ley de aguas, debe de ejercer

las atribuciones fiscales en materia de administración, determinación, liquidación,
cobro, recaudación y fiscalización de las contribuciones y aprovechamientos que se
le destinen o en los casos que señalen las leyes respectivas, conforme a lo
dispuesto en el Código Fiscal de la Federación; (art. 9, Fr. XXVIII).

La CONAGUA interviene en el cobro de los derechos por uso, aprovechamiento o

explotación de las aguas nacionales y sus bienes inherentes. Periódicamente, la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) autoriza a la CONAGUA la
aplicación de cuotas por servicios, por ejemplo: la entrega de agua en bloque del
Sistema Cutzamala a la Zona Metropolitana del Valle de México o a módulos de los
distritos de riego (DR). La recaudación de la CONAGUA siguió una tendencia
creciente a lo largo del periodo 2004 a 2013, a precios constantes del 2013. De los
$11,561 millones de pesos en 2004, pasó a $14,721 millones de pesos en 2013.247

Resulta contrastante la relación ingreso gasto, es decir, al comparar los ingresos

contra el presupuesto asignado a la CNA se observa que ejerce mayor presupuesto
que lo que recauda. Para el 2013, lo recaudado fue el 35% de lo ejercido. En el año
2004 recaudó un total de $11,190 millones de pesos y ejerció $19,550. En el año

247
CONAGUA, Estadísticas agua 2014

194
2007 recaudó $11,561 millones de pesos y ejerció $40,739. En el año 2013,
recaudó $14,722 y ejerció $42,088 millones de pesos.248

REGISTRO PÚBLICO DE DERECHOS DE AGUA. Desde la expedición de la Ley de Aguas

Nacionales, los títulos de concesión, asignación y permisos de descarga se
inscriben en el Registro Público de Derechos de Agua. En el año 2000, se
desconcentraron los servicios regístrales, delegándose en los 13 Gerentes
Regionales, quienes debían inscribir los títulos de concesión, asignación y
permisos, así como la inscripción de prórrogas, suspensiones, terminaciones y
transmisiones de derechos en materia de aguas nacionales y sus bienes públicos
inherentes administrados por la CONAGUA. Los servicios deberán proporcionarse
con la información del Registro, como son la atención de consultas a los
antecedentes registrales, así como la expedición de constancias sobre la existencia
o inexistencia de datos registrales, o certificados de títulos inscritos y sobre la
titularidad de los derechos, previo pago del derecho correspondiente, a toda
persona que lo solicite. Actualmente los registros iniciar su trámite en las direcciones
locales y se culminan en el Registro Público de Derechos de Agua, cuya residencia
está en las oficinas centrales de CONAGUA.

“De 1993 a noviembre 2006, en el Registro Público de Derechos de Agua se habían

inscrito 55,613 movimientos a los títulos de concesión, asignación o permisos
inscritos, como es el caso de las prórrogas, las modificaciones y rectificaciones en
las características de los títulos y actos registrados, la transmisión de los títulos de
concesión, la suspensión, revocación o terminación de los títulos enunciados.” 249
“En la administración 2006-2012, el Registro Público de Derechos de Agua,
incorporó un total de 193,209 registros, divididos de la siguiente manera: 55,318 de
primer asiento registral de títulos de concesión, asignación y permisos en atención
a las solicitudes realizadas por los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales.
137,891 movimientos a los títulos de concesión, asignación y permisos inscritos,
desglosados en: 89,244 prórrogas; 1,797 modificaciones solicitadas por la

248
Estadísticas agua 2014, pag 127
249
Documento localizable en: http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07/Contenido/Documentos/MemoriaDoc
mentalREPDA5_12_2012.pdf consultado el 15 de marzo de 2014.

195
autoridad; 7,689 modificaciones solicitadas por el usuario; 281 suspensiones y
reanudaciones; 13,514 transmisiones de derechos y 25,366 terminaciones de
acuerdo al sistema REPDA.250
A diciembre de 2013, se contaba con 474,844 títulos de concesión o asignación de
aguas nacionales inscritos en el REPDA, que corresponden a un volumen
concesionado de 81,651 millones de metros cúbicos de usos consuntivos y 168,028
hm³ de usos no consuntivos (hidroeléctricas).251

En el año de 2010 se implementó el SISTEMA INTEGRAL DE ADMINISTRACIÓN DEL AGUA

(SIAA) que es un sistema de gestión de información que integra y automatiza las
prácticas de la Subdirección General de Administración del Agua asociadas con los
aspectos operativos y productivos de la institución, en el procedimiento de
inscripción de títulos de concesión, asignación y permisos, integrado con los
diversos módulos informáticos necesarios para un desarrollo integral para cada una
de las áreas de Administración del Agua involucradas en el proceso de inscripción,
desde su inicio y hasta su satisfactoria conclusión.
A noviembre de 2012 tenía 21,670 inscripciones electrónicas en primer asiento
registral y movimientos.

INVERSIÓN Y DESARROLLO. En materia de inversión, la CONAGUA centraliza el

ejercicio financiero, y para ello se expiden cada año las reglas de operación para
llevar a cabo los distintos programas de infraestructura hidroagrícola y de agua
potable, alcantarillado y saneamiento. Algunos aspectos de dichas reglas consisten
en que los programas de infraestructura hidroagrícola se aplican en todos los
distritos y unidades de riego. Los programas de agua potable, alcantarillado y
saneamiento se aplican en centros de población urbana y rural. Su propósito
fundamental es asegurar que la aplicación de recursos públicos en programas de
desarrollo de infraestructura hidráulica se realice con eficiencia, eficacia, economía,

250
Memoria Documental del Registro de Derechos de Agua REPDA pp.31-34, Documento localizable en:
http://www.conagua.gob.mx/CONAGUA07/Contenido/Documentos/MemoriaDocumentalREPDA5_12_2012.pd
f consultado el 13 de marzo de 2013.
251
CNA Estadísticas del agua en México 2014

196
honradez y transparencia, estableciendo los mecanismos regulatorios de acceso,
evaluación y rendición de cuentas de cada programa.

Estos programas responden a la creciente demanda de los distintos usuarios del

agua, especialmente de aquellos que cuentan con menores recursos; se orientan a
un mejor aprovechamiento del recurso y mejorar su productividad en materia
hidroagrícola e incrementar el acceso y calidad de los servicios de agua potable,
alcantarillado y saneamiento para la población de las zonas urbanas y rurales.

Con estas acciones se busca elevar la preservación, eficiencia y sustentabilidad en

el uso del recurso, impulsando el fortalecimiento de los organismos, sociedades y
asociaciones responsables de su manejo, así como de los servicios de abasto y
saneamiento en zonas urbanas y rurales, asignando al agua el valor que le
corresponde, para mantener la calidad de vida de la población y en general para
todas las actividades económicas del país.

La integración de las reglas de operación pretende simplificar los procedimientos,

unificar criterios con otros programas afines dentro del sector público y orientar su
formulación a la obtención de resultados.

Programas y acciones en donde se aplicarán estas reglas: Rehabilitación,

Modernización y Equipamiento de Distritos de Riego. Modernización y Tecnificación
de Unidades de Riego 252 Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas
Urbanas. Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable. Agua Limpia.
Tratamiento de Aguas Residuales.

Dentro de los amplios aspectos señalados por las reglas de inversión, se considera
el financiamiento conjunto, en programas como los de: agua potable, alcantarillado
y saneamiento en zonas urbanas, construcción y rehabilitación de sistemas de agua
potable y saneamiento en las rurales. Para lo cual, se integran las aportaciones de

252
Unidad de Riego.- Área agrícola que cuenta con infraestructura y sistemas de riego, distinta de un Distrito
de riego y comúnmente de menor superficie que éste; puede integrarse por Asociaciones de Usuarios u otras
figuras de productores organizados que se asocian entre sí para prestar el servicio de riego con sistemas de
gestión autónoma y operar las obras de infraestructura hidráulica para la captación, derivación, conducción,
regulación, distribución y desalojo de las aguas nacionales destinadas al riego agrícola.

197
la sociedad civil (beneficiarios, club de migrantes, cooperativas, asociaciones
civiles, ONGs etc.), y/o aportación de un organismo financiero, más las partes
complementarias que podrán provenir de los tres niveles de gobierno hasta alcanzar
el 100% del costo de las obras.

La inversión y financiamiento para ampliar, mantener y operar la infraestructura

hidráulica del país, así como para llevar a cabo las diversas acciones de
administración del agua, se ha apoyado en los recursos fiscales, lo que desde los
años ochenta dejó de ser parte del modelo de desarrollo de los Estados, que ahora
buscan incrementar de forma importante el flujo de recursos financieros
provenientes de diversas fuentes.

PROGRAMA DE DEVOLUCIÓN DE DERECHOS (PRODDER). Se ha señalado que los

organismos operadores de los servicios de agua potable y saneamiento, mostraron
ineficiencia en el manejo financiero, tenían un endeudamiento fiscal con la
federación por el pago de derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de
aguas nacionales que no podían solventar. Por lo cual y con el fin de revertir esta
situación, el gobierno federal emitió un decreto para condonar los adeudos por
derechos de agua causados de 1997 al 2001, siempre y cuando los prestadores de
los servicios se comprometieran a pagar a partir del 2002, los derechos por
explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales.

Asimismo se estableció el compromiso de que los recursos que los organismos

operadores de los servicios pagan a la Federación por derechos de explotación, uso
o aprovechamiento de aguas nacionales, se puedan invertir en acciones de
mejoramiento de la eficiencia, así como en infraestructura de agua potable y
saneamiento en los municipios donde se recauden.

Para llevar a cabo esto último, la Comisión Nacional del Agua creó en el año 2002,
el Programa de Devolución de Derechos (PRODDER) que tiene como objetivo
devolver a los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento, los
ingresos federales que se obtengan por la recaudación de los derechos por la
explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, con el fin de coadyuvar

198
a la realización de acciones de mejoramiento de eficiencia y de infraestructura de
agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.

Este programa se aplica a todos los organismos operadores de los servicios de

poblaciones de más de 2,500 habitantes que soliciten su devolución, en acciones y
obras de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Convierte un instrumento de
pago en una fuente de financiamiento, ya que los recursos que pagan los
prestadores de los servicios se les reintegran para invertirse en el sector de una
forma específica y eficiente, con el efecto multiplicador que duplica la inversión. Este
programa se actualizó con los lineamientos para la asignación de recursos para
acciones de mejoramiento de eficiencia y de infraestructura de agua potable,
alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, de marzo de 2013.

AGENDA 2030 DE CONAGUA

Considero conveniente dar a conocer ésta agenda que aun cuando ya no es vigente,
contiene algunos puntos programáticos y de estrategia que deben de rescatarse y
considerarlos en las tareas de planeación de largo plazo.

En el año 2012, y tras una serie de trabajos consulta, análisis, realizados en la

Cámara de Senadores, la CNA elaboró una agenda en la que básicamente propuso
alcanzar cuatro metas en los próximos 20 años: equilibrar oferta y demanda; agua
limpia, acceso universal a los servicios de agua; asentamientos a salvo de
inundaciones catastróficas. En complemento a ellos, señaló cinco principios para
una buena gestión: sostenibilidad, visión integral de largo plazo, visión de cuenca,
control local, subsidiariedad.

Asimismo, propuso 38 iniciativas abarcando diversos temas, entre ellos están:

instituciones basadas en cuencas, contaminación, conservación del suelo, uso de
la tierra, participación de gobiernos locales, tarifas, marco jurídico, sistema de
información y supervisión, estructuras de gobernabilidad, distribución de
responsabilidades y competencias entre los órdenes de gobierno. Del paquete de
iniciativas destaco las siguientes:

199
FUERA DE LA CAJA DEL AGUA: 1) Crear el Instituto Nacional de Planeación del
Desarrollo, que asegure la debida armonización de largo plazo entre las diversas
políticas de desarrollo sectoriales y territoriales del país.

DENTRO DE LA CAJA DEL AGUA EN EL ÁMBITO NACIONAL: 1)Crear una instancia que
garantice la suficiencia presupuestal y su uso expedito en materia de estudios y
proyectos, de modo que se integre una cartera robusta y estratégica; 2) Aplicar la
evaluación orientada a resultados a todos los programas públicos que incidan o
afecten el logro de la sustentabilidad hídrica; 3) Destinar los pagos por Derechos de
uso de aguas nacionales al financiamiento de las funciones de gobierno y
gobernanza del agua; 4) Establecer un sistema claro y transparente de precios y
tarifas del agua en bloque, que considere costos y externalidades; 5) Derogar la Ley
de Contribución de Mejoras por Obras Públicas Federales de Infraestructura
Hidráulica,253 y asimilar el aprovechamiento a una tarifa por servicios, con objeto de
recuperar las inversiones; 6) Potenciar los recursos destinados a la modernización
y tecnificación de la infraestructura Hidroagrícola; 7) Crear un fondo nacional para
el mantenimiento y rehabilitación de presas e infraestructura hidráulica mayor; 8)
Propiciar que la comunidad científica y tecnológica contribuya de forma
crecientemente efectiva a la formulación y despliegue de la política de
sustentabilidad hídrica; 9) Crear un sistema de información de inversiones en el
sector agua de los tres órdenes de gobierno y de los usuarios; 10) Incentivar y
fortalecer procesos de largo aliento en materia de cultura del agua, y 11) Crear el
fondo contingente de adaptación al cambio climático.

(Cabe señalar, a manera de paréntesis, que hasta aquí, estas doce propuestas de
la agenda 2030 a nivel federal, se traducirían en aumento de presupuesto y
disponibilidad de dinero, aumento de estructura administrativa. Daba la impresión

253
Ley de Contribución de Mejoras por Obras Públicas Federales de Infraestructura Hidráulica TEXTO
VIGENTE Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de diciembre de 1990: “Es objeto de
la presente Ley las mejoras por obras públicas federales de infraestructura hidráulica construidas por
dependencias o entidades de la Administración Pública Federal, que benefician en forma directa a personas
físicas o morales. Las obras públicas a que se refiere esta Ley, son las que permiten usar, aprovechar, explotar,
distribuir o descargar aguas nacionales, sean superficiales o del subsuelo, así como la reparación, terminación,
ampliación y modernización de las mismas”. ( Art. 1)

200
de que se pretendía crear una oficina recaudadora de derechos que les garantice
ingresos equivalentes a los fiscales, aumentar las tarifas, y crear fondos propios.
Pareciera que la tendencia es a conformarse como un organismo autónomo, aún
más de lo que ya es, a pesar de ser desconcentrado de la SEMARNAT, lo del fondo
contingente actualmente está previsto por Gobernación para apoyar a los estados
en casos de desastres que generalmente son consecuencia de fenómenos
naturales).

DENTRO DE LA CAJA DEL AGUA EN EL ÁMBITO REGIONAL: 1) Fortalecer el proceso de

formulación, seguimiento y evaluación de los programas hídricos de largo plazo por
región hidrológica orientados a la sustentabilidad hídrica; 2) Desarrollar sistemas
regionales de información para reforzar la gestión del agua por cuenca y acuífero.
(Mantiene un control centralizado de los programas).

DENTRO DE LA CAJA DEL AGUA EN EL ÁMBITO ESTATAL: 1) Modificar las leyes estatales y
sus reglamentos para que regulen la inversión público-privada en la infraestructura
hidráulica; 2) Crear fondos revolventes para apoyar el acceso de más organismos
operadores del agua y asociaciones de riego al sistema financiero comercial.

En el ámbito estatal propone modificaciones legislativas con el fin de que regulen

cuestiones presupuestarias para fomentar la inversión privada, lo que quiere decir,
que está proponiendo la intervención de particulares en el manejo del agua,
concesionándola o en su caso privatizar sus aguas, o el manejo de los procesos de
saneamiento.

Con la propuesta de modificación de la legislación interna de los estados, se propicia

la concesión de sus servicios de aguas.

Si la tendencia es concesionar los servicios del agua, están implícitamente

transitando al sistema de una administración de gestión privada.

Una empresa que presta el servicio, debe cobrar invariablemente el servicio, pues
dejar de hacerlo equivale a tener pérdidas. De acuerdo al sistema de administración
gerencial con la que actúa la CONAGUA, es consecuente la exigencia de que se

201
cobre el servicio y suministro de agua, de acuerdo a los parámetros de una empresa
funcional.

El problema aquí, reside en que efectivamente hay un nivel socio-económico que

tiene la capacidad económica y el deber de pagar por el servicio. Pero hay otro
sector muy amplio de la sociedad que no tiene para pagarlo, y que el Estado tiene
la obligación de dar el servicio, más ahora que este derecho de acceso al agua
potable, ha sido catalogado ya como “derecho humano”.

El agua es fundamental para conservar la salud, evitar epidemias y conservar el

nivel de vida saludable de la población; es necesaria no solamente para el consumo
humano, se requiere en forma más importante para la agricultura, y en segundo
lugar para la industria.

En ambos campos es indispensable, pero más en la agricultura, pues todos

dependemos de los alimentos para subsistir. Y he aquí un problema difícil de
solucionar, pues es justo en este rubro en que se gasta el 60% del agua dulce
disponible, y en donde se desperdicia o se pierde por los efectos normales de la
evaporación.

Es en la agricultura donde deben desarrollarse mejores sistemas de control de riego,

para optimizar su aprovechamiento.

La gestión del agua es estratégica y de seguridad nacional, constituye actualmente

una obligación constitucional del Estado propiciar el acceso al agua potable a toda
la población, es a mi parecer un servicio público del Estado.

Lo que en realidad propone la agenda 2030 es mantener el modelo de

administración incremental, aumentar la capacidad económica y financiera de la
CONAGUA, aumentar su estructura administrativa lo que tendría una repercusión
en el Presupuesto de Egresos de la Federación, que en su caso sería evaluado.
Esta propuesta fue desechada por la actual administración federal porque implicaba
el crecimiento centralizado del control de las aguas nacionales. Si el propósito de la
Ley de Aguas Nacionales, desde el año 1992, era la descentralización del manejo

202
del agua, éste no se lograría con la agenda 2030 ya que le estarían quitando fuerza
a los Consejos de Cuenca.

En la nueva les que se proponga para su actualización deberá reconformar los

Consejos de Cuenca dándoles mayores atribuciones reales para avanzar en la
gobernanza.

La mayoría de las iniciativas que forman parte de la Agenda del Agua 2030 tienen
que ver con reasignación de atribuciones legales, desarrollo de capacidades e
instrumentación de incentivos para fortalecer el sistema nacional de gestión del
agua en sus ámbitos general, y regional.

20. DEFICIENCIAS EN LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS DEL AGUA

Un aspecto que pudo comprobarse en el marco del análisis de la evolución

institucional y jurídica del agua en nuestro país, es el relativo a la ausencia de
tribunales especializados en materias de aguas y medio ambiente, lo cual ha
ocasionado que la resolución de conflictos en las materias que nos ocupan se hagan
de manera tardía y en ocasiones con sentencias erráticas.

En México, el proceso de litigio de las resoluciones que emite la autoridad del agua,
se deliberan en dos instancias, una administrativa, con la misma autoridad que
emitió la resolución mediante el recurso de revisión, y ante el Tribunal de Justicia
Administrativa que es un tribunal administrativo que depende del Poder Ejecutivo.
En Segunda instancia interviene el Poder Judicial Federal a través de los Tribunales
Colegiados Federales en materia Administrativa, para revisar la resolución del
Tribunal Federal de Justicia Administrativa ya sea para confirmar o denegar, incluso
puede llegar a la Suprema Corte de Justicia un litigio en materia de aguas.
En cuanto a la instancia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, se inicia
una vez que se ha agotado la instancia del Recurso de Revisión ante la autoridad
administrativa (CONAGUA). En caso de que el particular sienta se sigue agraviando
su derecho, podrá acudir al Tribunal en Juicio de Nulidad para defender su derecho.

203
La competencia la tienen las Salas Regionales como salas de instrucción además
de emitir sentencia.
El Tribunal para el mejor funcionamiento y distribución de cargas de trabajo, ha
distribuido los asuntos según la materia de especialización, que conforme al
ACUERDO SS/1/2016, señala que respecto a las resoluciones de Conagua; estos
fueron asignados en un principio a la Sala Especializada en Materia Ambiental y de
Regulación, sin embargo, por la naturaleza de los asuntos en litigio de la Conagua,
se concluyó que deberían atenderlos las Salas Regionales que estuvieran cerca de
los Organismos de Cuenca o de la misma Conagua, para hacer eficiente y eficaz la
justicia, en la aportación de probanzas o en la aportación peritajes in situ. Si
después de la resolución del Tribunal, el justiciable se sigue sintiendo agraviado,
recurre a la segunda instancia ante el Poder Judicial Federal a una Sala Colegiada
en Materia Administrativa, incluso habrá asuntos que por su importancia, lleguen a
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, donde se emitirá finalmente una
resolución firme.
Cabe señalar que el cumplimiento de la sentencia será siempre un reto, pues hay
ejemplos de resoluciones de la Corte, en que los sentenciados parecieran no recibir
la sentencia y menos acatarla.
Conviene destacar que los tribunales de referencia donde se dirimen los conflictos
del agua y medio ambiente, no son especializados y están más orientados a resolver
asuntos del medio ambiente de manera preferente y eventualmente los
relacionados con el agua.

204
CONCLUSIONES, PERSPECTIVAS Y PROPUESTAS

CONCLUSIONES

BAJO LA PERSPECTIVA HISTÓRICA MUNDIAL

El breve repaso de la experiencia histórica mundial, y especialmente del caso

mexicano, nos permitió tener una idea de las múltiples facetas, problemas, usos,
consumo, importancia que tiene el agua en la vida social, económica de cualquier
nación, así como de la mayor o menor intervención estatal. Quedó claro, que el agua
no es un recurso o materia similar a alguna otra, por ejemplo el petróleo, los
minerales, el bosque o la tierra, los que pese a su complejidad, son objeto de
estudios más mensurables, de más fácil delimitación, menos fugaces. Por lo tanto,
el agua es más que un recurso renovable, es un fenómeno natural, un ciclo
hidrológico cambiante, cuya importancia y complejidad se define por las múltiples
interacciones que ha tenido con las sociedades.

Una conclusión de carácter general, digna de tomarse en cuenta por los estudiosos
de la administración pública, es que si bien es cierto que el término policy
proveniente del griego politeia, usado entonces para referirse a las cosas del
gobierno, tales como seguridad, cobro de impuestos, salubridad y economía,
también es cierto que dichos estudiosos no consideraron el manejo del agua como
un elemento estratégico de gobierno. El comentario cobra mayor relevancia si se
considera que las sociedades antiguas y comunidades hidráulicas en las diversas
latitudes del mundo, utilizaron el agua como un elemento de control, lo cual les
permitió una mejor gobernabilidad y el progreso de las mismas.

Este papel dominante de la policy de aquel entonces, se ha mantenido vigente en

las distintas etapas históricas de la administración del agua, llegando hasta nuestros
días, de tal suerte que muy pocos expertos y estudiosos cuestionan la
responsabilidad central que debe desempeñar el Estado en la organización,
regulación, manejo y control de la apropiación, distribución y consumo de los
recursos hídricos.

205
Ha sido evidente que la participación estatal en el asunto del agua, mediante la
formulación de leyes, organismos, actores, usuarios y sanciones, ha ido
evolucionando a la par del uso y consumo que el hombre ha dado al agua. Es un
largo recorrido que va desde las antiguas obras, grandes o pequeñas, puentes,
canales, acueductos, regulaciones técnicas y que de una u otra manera, siguen
estando presentes hoy día. A ellas se han agregado nuevas obras, grandes
construcciones de almacenamiento, sistemas y tecnologías para el reúso de agua,
o para desalinizarla y potabilizarla. En esa evolución, la relación agua vida humana
(social, económica, política), es posible observar como los grandes imperios y
naciones han tenido períodos de auge y caída y las obras hidráulicas perviven, se
modernizan y se van transmitiendo de generación en generación, de cultura a
cultura.

Conforme al análisis practicado, se pudo comprobar que en todos los casos, desde
la antigua Ciudad Estado hasta los Estados nacionales de hoy día, los aparatos
administrativos han estado presentes y han ido abarcando tantas áreas como usos,
cantidades, facetas y estados físicos tiene el agua. A lo largo de los siglos, incluso
hasta el XVIII, no hay duda que la relación entre oferta o disponibilidad de agua y
demanda, siempre favoreció a aquella; los problemas derivados del uso y consumo
del agua, si bien fueron incrementándose, se mantuvieron en límites relativamente
estrechos; fueron de pequeña proporción, dado que la expansión humana por el
planeta, el colonialismo, dispuso de nuevos territorios y recursos naturales, hasta
que llegó el momento histórico en que ya no hubo más tierra por repartir, a la par
que empezaron los procesos de descolonización y con ello la reafirmación de los
Estados nacionales con sus jurisdicciones y recursos territoriales.

Se dijo también que el panorama cambió radicalmente en el siglo XX y se tornó

preocupante en el XXI, debido a cuatro factores que causaron un aumento sin
precedente en la demanda de agua: el crecimiento demográfico, el desarrollo
industrial, la expansión del cultivo de regadío y la explosión urbana.

Lo anterior se pudo demostrar con algunos datos y estadísticas en las diferentes

etapas históricas, así por ejemplo en la era cristiana se estimó una población de 300

206
millones de habitantes; hacia el año 1800 se calculó en 978 millones, en tanto que
al inicio del siglo XX llegó a 1,650 millones; a mitad de dicho siglo pasó a 2,500
millones.254 En el siglo XXI, la cifra borda sobre los 7 mil millones, y para el año 2050
se estima será poco más de 9 mil millones. Así, mientras la población mundial casi
se triplicó, el consumo de agua se sextuplicó. ¿Qué ha significado esta demanda
incrementada? ¿Qué perspectivas se vislumbran en el plano mundial?

Desde un primer acercamiento, se debe señalar que las administraciones públicas,

y sus cuadros de planeación y/o planificación, decidieron enfrentar la creciente
demanda de agua (para la agricultura, industria y ciudades), mediante la
construcción de más infraestructura, presas y todo tipo de embalses. El número de
grandes embalses, es decir, aquellos que tienen una presa de más de 15 metros de
altura, se incrementó sigilosa y rápidamente en el mundo, su número pasó de unas
5 mil, al término de la segunda guerra, a unas 45 mil en la actualidad. En adición a
ello, la construcción de diques en los ríos del mundo, fue una de las principales vías
para allegar recursos hídricos suficientes al uso doméstico, el riego, la producción
de energía hidroeléctrica, las nuevas urbes, ciudades intermedias, metrópolis y
megalópolis.

En el trayecto descrito la población fue adquirió un perfil predominantemente

urbano, y para dotarla de agua, se fue fragmentando el curso fluvial, lo que fue
alterando la interconexión con aguas subterráneas salida al mar y a todo el ciclo
hidrológico, al punto que hoy se ve con preocupación que alrededor del 60% de los
227 ríos más grandes del mundo, están fracturados por medio de diques, desvíos o
canales. Ello sucedió particularmente durante la segunda mitad del siglo XX,
desplazando a unos 60 millones de personas en diferentes partes del planeta.255
Más de la mitad de los principales ríos del planeta están gravemente agotados y

254
Deevey Edward S. The human population. W.H. Freeman Co. 1960.
255
World Commission on Water. Water development and large dams, en The report of world commission on
damas. Earthscan Publications Ltd, London and Sterling,
http://www.unep.org/dams/WCD/report/WCD_DAMS%20report.pdf

207
contaminados, por lo que degradan y erosionan los ecosistemas en detrimento de
la salud y el sustento de las personas que dependen de ellos.

A ello debe sumarse el ambiente institucional, por un lado, que los aparatos
administrativos acudieron a esquemas sectoriales (agua, tierra, industria) y a
políticas públicas enfocadas principalmente al desarrollo de infraestructura; por otro
lado, marcos jurídicos desvinculados del medio ambiente, o incluso una débil
aplicación de leyes y reglamentos hídricos, el resultado es que actualmente se
tienen problemas de contaminación, degradación de la calidad del agua, escasez y
conflictos por el acceso a ella, etc. No se ha logrado establecer un control firme
sobre las principales fuentes de contaminación, efluentes químicos, filtraciones y
derrames de petróleo, vertimientos tóxicos en minas, productos químicos agrícolas
que se escurren o se filtran en la tierra, basura industrial y urbana, entre otras.

Como consecuencia del incremento de la demanda, los acuíferos entraron a una

sobreexplotación progresiva, la mitad de los humedales desaparecieron, algunos
ríos ya no llegan al mar, el 20% del agua dulce del mundo se encuentra en peligro;
a ello súmese la contaminación ambiental, aire, agua, deforestación y erosión de
los suelos, el aumento del nivel del mar, el cambio climático y los fenómenos
aparejados a ello, por citar unos ejemplos, que suponen riesgos para la existencia
humana y hasta el equilibrio de la vida en el planeta.

Los mantos freáticos de muchas regiones hidrográficas del mundo se reducen

constantemente, algunos ríos, como el Colorado (EU), se secan con frecuencia
antes de llegar al mar. En China, el río Amarillo está tan sobreexplotado que en el
pasado decenio, todos los años quedaba seco durante 70 días en promedio, antes
de desembocar en el mar Bohai. Las capas freáticas acuíferas del norte han
descendido treinta y siete metros en treinta años y, desde 1990 desciende un metro
y medio cada año. El Lago Titicaca, en Bolivia llegó al punto de extinción. El mar
Aral, en Asia Central, ya ha perdido la mitad de su extensión. El lago Chad, que se
consideraba a mitad del siglo XX, el sexto lago más grande del mundo, en la
actualidad ha perdido casi el 90% de su superficie y está agonizando. Ciudades

208
costeras como Venecia, Londres, y otras más, en los últimos 20 años, han resentido
los efectos de la marea y se ven amenazadas con grandes inundaciones.

Otra conclusión que surge de la problemática planteada es que lo anterior se debe

enmarcar en un contexto global, es decir considerarse como parte del deterioro
ambiental, incluyendo flora y fauna, perdida de especies, ecosistemas, todo ello por
el crecimiento demográfico y la actividad humana. Por otro lado, si bien hubo
amplios beneficios sociales, como el aumento de la esperanza de vida, los costos
sociales son elevados, millones de habitantes principalmente infantes de países
subdesarrollados, mueren cada año por enfermedades causadas por la falta de
agua potable o alimentos contaminados por insectos y bacterias desarrolladas en
aguas insalubres y otros aspectos más, mencionados anteriormente.

Como corolario del estrés hídrico, se ha podido comprobar que en 1990, 20 países
ya resentían los efectos de la escasez de agua, para el año 2000 fueron 30. Hoy
día, la FAO estima que son más de 40. Hacia el año 2027, se prevé que un tercio
de los habitantes del mundo sufrirá escasez de agua. Se estima que para el año
2020 el aprovechamiento de agua aumentará en un 40%, y se necesitará un 17%
adicional para la producción alimentaria, a fin de satisfacer las necesidades de una
población en crecimiento.256

No se debe olvidar que el agua se comparte entre naciones, regiones, grupos

étnicos y comunidades. Un total de 261 ríos, que cubren el 45% de la superficie
terrestre (excepto la Antártida), se comparten entre dos o más países (el Nilo
atraviesa 11 países, el Rin 9, el Danubio 8, el Paraná 5), lo que hace que la gestión
de recursos hídricos transfronterizos sea hoy una de las cuestiones más importantes
relativas al agua. Los conflictos por los recursos hídricos tienen lejanos
antecedentes. En el caso de México, tenemos un tratado con Estados Unidos que
data de 1944 y dados los efectos del cambio climático, son diversas voces
especializadas de ambos países que se han levantado pidiendo su renovación bajo
bases distintas, sobre todo por el comportamiento errático del Río Colorado.

256
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). World Water Council, 2000

209
Otra conclusión importante que ha quedado de manifiesto y se puede corroborar
cotidianamente, es que la escasez de agua ha sido causas de conflictos, de
disputas, los cuales tenderán a agudizarse si no se toman las medidas de
preservación, administración y regulación que implica el cuidado del agua. En este
mismo orden de ideas los proyectos de gran envergadura para el aprovechamiento
de recursos hídricos (la construcción de diques, por ejemplo) han conducido a la
violencia y a disturbios civiles.257 Al igual que lo sucedido en la historia, actualmente
se prevé sucedan posibles conflictos por el agua, ya entre comunidades,
poblaciones urbanas y rurales, entre la agricultura y lo sectores domésticos; y entre
países, toda vez que actualmente cerca del 40% de la gente en el mundo vive en
más de 200 cuencas de ríos compartidos. Pese a ello, las aguas transfronterizas
acaban siendo fuente de cooperación internacional.

Un aspecto relevante es la equidad, en el siglo XXI son muchos los casos en que
una proporción considerable de personas consumen agua y pagan el servicio, en
tanto a otra proporción no se le factura, a la vez que millones de habitantes no tienen
servicio de agua potable. El robo y el fraude están presentes, pequeños y grandes
consumidores, con la complicidad de las autoridades, bombean y desvían
clandestinamente agua a sus fábricas manufactureras (las textiles, farmacéuticas y
cerveceras donde usan molinos, reactores y tanques), obtienen permisos
irregulares, es decir existe mucha informalidad en el registro y consumo.
Casi la mitad del agua de los sistemas de suministro de agua potable de los países
en desarrollo se pierde por filtraciones, tuberías viejas, equipos deteriorados,
sistemas de distribución carentes de mantenimiento, conexiones ilícitas,
vandalismo. Un volumen altamente considerable se pierde en los sistemas de riego.
Los costos de producción de algunos productos, agrícolas o industriales, así como
de los servicios urbanos, son muy altos con relación a la cantidad de agua que
demandan.

257
Gleick Peter y Heberger Matthew. Water and Conflict Events, Trends, and Analysis. Water Conflict
Chronology, http://worldwater.org/chronology.html.

210
Para fortalecer este apartado de conclusiones considero oportuno expresar las
conclusiones del Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo: “…un hecho
básico, que todavía no ha recibido suficiente atención, es que la insuficiencia de
agua (en especial para el abastecimiento de agua potable y el saneamiento) se debe
primordialmente al ineficiente suministro de servicios más que a la escasez de agua.
La falta de servicios básicos se debe a menudo a la mala gestión, la corrupción, la
falta de instituciones apropiadas, la inercia burocrática y a una falta de nuevas
inversiones tanto para el fortalecimiento de los recursos humanos como en
infraestructuras físicas. El abastecimiento de agua y el saneamiento han recibido
recientemente más atención internacional que el agua que se usa para la
producción de alimentos, a pesar del hecho de que, en la mayoría de los países en
vías de desarrollo, la agricultura representa el 80% del uso total del agua. Cada vez
hay un mayor consenso en los círculos del desarrollo en que la escasez de agua y
el aumento de la contaminación son, en gran medida, problemas inducidos social y
políticamente, lo que significa que hay cuestiones que pueden tratarse por medio
de cambios en la demanda y el uso del agua y a través de una mayor sensibilización,
educación y reformas en la política del agua. La crisis del agua, por tanto, tiene cada
vez más que ver con la manera en que nosotros, como individuos y como parte de
una sociedad, administramos el acceso y el control de los recursos hídricos y sus
beneficios.”258

Frente a estas alertas, la ONU y otros organismos mundiales, exhortaron a las

naciones a adoptar como eje rector para el marco jurídico, administración y políticas
públicas, la cuenca hidrográfica, bajo los principios de la gobernanza, de modelos
plenamente participativos, involucrar a todos los sectores de la población que
intervienen en el uso del recurso. Al inicio del siglo, muchos países no contaban con
legislación y políticas apropiadas para la asignación y el aprovechamiento eficiente
y equitativo de los recursos hídricos; también se ha demostrado preocupación
acerca de la incapacidad de las administraciones públicas, especialmente las de
países en desarrollo, para evaluar sus propios recursos hídricos. Por ello, bajo

258
PNUD Los retos de la gobernabilidad del agua.

211
esquemas de asistencia técnica, se lleva a cabo medidas de intervención, como el
Sistema Mundial de Observación del Ciclo Hidrológico (WHYCOS), que se
implementó en varias regiones. Su principal objetivo es contribuir a la mejora de las
capacidades nacionales y regionales para evaluar los recursos hídricos.259

La preocupación ha llegado al punto que, tanto organismos internacionales, como

muchos países, hayan reconocido diversos hechos: la creciente escasez de agua
debido a distintos factores; el valor social y económico del agua; la importancia de
las soluciones políticas a conflictos por escasez y acceso al agua; las cuencas
hidrográficas, más que los sectores administrativos, son la base fundamental para
la ordenación eficaz de los recursos hídricos; todas las partes interesadas en la
administración del agua cumplen una función importante, lo que en otras palabras
significa que se debe llevar a cabo una administración integral de los recursos
hídricos. Todo esto en su conjunto ha hecho que en la agenda política internacional
el tema del agua sea prioritario. México ha suscrito los compromisos
internacionales.

Una conclusión de carácter general es que los planificadores en materia hídrica se

involucren en el estudio que implica identificar la interrelación o conexión existente
entre la atmósfera, los ecosistemas (terrestres, acuáticos y marinos), la
biodiversidad, el suelo y el agua, que en su conjunto permiten y mantienen el ciclo
hidrológico. Supone también establecer e interpretar la vinculación entre aguas
gaseosas, líquidas y sólidas, aguas dulces y aguas saladas, aguas superficiales,
subterráneas y costeras. Cada uno de estos subsistemas tiene su propia lógica
natural, en su conjunto forman una dinámica integral. El marco jurídico y de
administración institucional, así como la participación social, deben reconocer,
incluir y respetar a todos los actores y factores.

Otro tipo de conexión se da entre el medio ambiente y la vida humana, por ejemplo
los intereses de los usuarios de las aguas arriba de un río, con los de aguas abajo,
entre países que comparten ríos y cuencas. La interdependencia del sistema

259
Cfr, Hydrological information systems for integrated water resources management WHYCOS Guidelines
for development, implementation and governance. World Meteorological Organization, Geneve 2005.

212
humano y el natural, es decir la relación entre la calidad del agua y su disponibilidad
para los diversos usos. Por eso propone llevar a cabo trabajos para integrar las
variables sociales, económicas y ambientales, que son los tres componentes del
desarrollo sostenible, que se viene planteando desde la agenda mundial.

Un buen ejemplo de manejo y control de ríos lo tiene Japón, quien a través de una
larga historia tiene vigente la ‘Ley de los ríos’, su primer antecedente fue para
controlar las inundaciones (1896 a 1963), luego se reformó para incluir el uso del
agua (1963-1997), y en 1997 se incluyó todo, es decir, control de inundaciones,
como tsunamis, lluvias torrenciales, para mantener la utilización limpia y eficaz del
agua, y para mantener en armonía el medio ambiente fluvial. ¿Qué busca con ello
la ley?, contribuir al desarrollo económico, garantizar la seguridad pública y el
cuidado del medio ambiente, natural y social. Clasifica los ríos por clases, según el
caudal, extensión, responsables del cuidado, señala un plan y políticas de mejora
de ríos, ordena estudios de descarga bajo condición natural o de inundación, con
riesgos para la población y economía, equilibrio entre aguas arriba y aguas abajo.
Identifica relación entre presa, río principal, ríos tributarios, ciudades, mar.
Considera medidas para la mitigación de inundaciones, considerando su viabilidad
técnica, economía y financiera, además contempla el cuidado del medio ambiente
verificando que sea social y políticamente aceptable, siendo confiable en términos
de seguridad Seguramente que en México, algo de la experiencia japonesa, sería
utilizable y benéfico.

CONCLUSIONES BAJO LA PERSPECTIVA NACIONAL

Valiosas conclusiones surgen de la historia hídrica e hidráulica nacional, ya que por

ejemplo la cuenca del Valle de México es esencial para entender las grandes
trasformaciones hechas a través de los siglos. La geografía que vio Hernán Cortés
ya no existe, el paisaje, el campo, el suelo, muestran facetas diferentes. Lejanos
están los siglos en que el agua era espejo viviente, los amerindios adoraban el agua,
deidades de diversas civilizaciones dan testimonio de ello. La Cuenca del Valle de
México, la de Pátzcuaro, la de Jalisco, los diversos ríos y lagunas, toda esa
hidrografía resintió con creces la mano del hombre y la tecnología; al paso de los

213
siglos, el resultado es deterioro de la cantidad y calidad del agua y por lo tanto de
los suelos, bosques, flora y fauna.

La llegada de los españoles marcó una nueva época en la vida indígena; arropado
en los poderes divinos, el rey declaró de su propiedad las tierras, aguas y otros
recursos naturales, hizo concesiones, repartimientos, otorgó mercedes reales,
mismas que hoy en día subsisten en ciertas regiones del país. Algunas ciudades
fueron secando el agua, las antiguas obras hidráulicas, fueron cediendo ante las
nuevas instituciones llegadas de Europa, incluida la herencia cultural e hidráulica de
antiguos pueblos griegos, persas, romanos y árabes.

Los repartimientos coloniales sirvieron de sustento legal para la solución de

conflictos sobre derechos de los pueblos de indios y los colonos españoles en torno
al usufructo de las aguas. Poco a poco, el paisaje y forma de vida de los pueblos
indígenas se había transformado, su lugar lo habían tomado las grandes haciendas
españolas, las cuales se habían ido ubicando estratégicamente en torno a las
fuentes de abastecimiento.

Con la independencia política de España y las sucesivas formas de gobierno, en

materia de agua poco cambiaron las cosas, las mercedes reales prevalecieron hasta
finales del siglo XIX. En las entidades federativas, los reglamentos municipales se
circunscribieron a aspectos tales como no ensuciar el agua, limpieza de atarjeas y
similares. Las cosas tomaron un giro radicalmente diferente con la revolución
industrial y las comunicaciones, el Estado mexicano inicio sus actividades de
fomento y concesiones sobre los recursos naturales, incluyendo el agua. Desde la
ley de 1888, el Estado reclamó la propiedad del agua, se dio a la tarea de construir
canales de riego, presas, compuertas, puentes, cajas repartidoras de agua, estudios
sobre las características de los recursos hidráulicos, y para llevar a cabo obras de
defensa contra inundaciones se hicieron, rectificaciones de cauces y derivaciones
de corrientes hídricas.

En menos de veinte años y con seis leyes federales, la propiedad de las aguas pasó
a la federación; lejos quedaron las facultades de que gozaron los pueblos,

214
comunidades y ayuntamientos para ejercer el control del agua de sus jurisdicciones.
Al final del siglo XIX, los problemas sociales por el acceso al agua motivaron la
intervención de las fuerzas federales para apaciguar los conflictos.

Bajo el horizonte del siglo XX donde el peso que ejercía la cuestión agraria era por
demás relevante para la estabilidad del régimen político mismo, el agua pasó a tener
un papel estratégico en el desarrollo nacional. Los nuevos fines del Estado, la
propiedad nacional de tierras y aguas, las demandas sociales, llevaron a dos
decisiones fundamentales en la política del Estado mexicano, por un lado, transitar
del modelo agrario al industrial, y por otro, o para lograr ello, se hizo necesaria la
reforma administrativa. La antigua función de fomento, se vinculó al campo y así
surgió la Secretaría de Agricultura y Fomento, y enseguida la Comisión Nacional de
Irrigación para desarrollar las obras de regadío en algunas regiones del país, dada
la naturaleza misma del terreno mexicano.

Las bases para la industrialización puestas por el Estado, las políticas de sustitución
de importaciones y desarrollo estabilizador, impulsaron la industria nacional y con
ello devino el crecimiento urbano, la demanda sobre el agua empezó a crecer a
ritmos sin precedentes, y así llegó el Estado hidráulico al país, mediante la
construcción de infraestructura hidráulica diversa: presas, acueductos, pozos y
sistemas de suministro de agua potable y riego agrícola, entre otras.

La época de las grandes construcciones llegó al mediar el siglo, la Secretaría de

Recursos Hidráulicos, encabezó una serie de organismos regionales para las aguas
de los grandes ríos, el Grijalva, Papaloapan, y otros más. Treinta años duró la
experiencia y en 1976 se volvieron a fusionar las áreas agrícola e hídrica con la
creación de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, aunque
transfiriendo las funciones y actividades relativas al agua potable y alcantarillado a
la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas. Se creó el Instituto
Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA). La dispersión institucional de la
administración del agua ya era evidente, además de traslapes y duplicidades se
tenían criterios y visiones contrapuestos en torno al recurso.

215
Sin embargo, se tenía en la conciencia nacional un denominador común: hasta los
años setenta, la opinión pública, la ciudadanía, los responsables de las decisiones
políticas y administrativas, concebían al agua como un recurso gratuito, accesible a
todos, gracias a la naturaleza y hasta Dios. En la década siguiente, la situación
cambio por factores externos a la organización y administración del agua en sí
misma. Uno de ellos era el medio ambiente; en 1973, se había creado la
subsecretaría del medio ambiente, dentro de la Secretaría de Salubridad y
Asistencia, la calidad del aire era la razón principal. Otro factor de peso fue el cambio
a la derecha que se estaba dando en el mundo, las políticas de privatización,
apertura comercial, eliminación de subsidios y otros ingredientes más del llamado
Estado neoliberal; y un tercer factor la llegada de los criterios de desarrollo
sustentable y en menor medida algunos síntomas de disponibilidad de agua que se
notaban ya en algunas partes del México.

Es de suma importancia diferenciar entre escasez y disponibilidad de agua, la

primera consiste básicamente en la carencia real, la segunda deriva de una
situación de conflicto, de incapacidad de suministro, que pudiera surgir cuando el
acceso al agua es restringido, o presenta dificultades, aunque el recurso exista.
En ese contexto, en los años ochenta, se empezó a subrayar los costos que tenía
el proceso de suministro de agua, desde la extracción, almacenamiento,
tratamiento, potabilización y traslado del agua, así como a reflexionar sobre el
derroche del recurso, invitando desde entonces a su uso moderado. La política de
subsidios fue cediendo en unas partes y sectores, aunque manteniéndolos en otros,
al mismo tiempo que se implantaba un esquema de financiamiento basado en las
tarifas y con cargo a los usuarios o consumidores de agua, llamado modelo tarifario.

Desde el exterior también llegaron otros paradigmas como los del cambio climático,
y sus efectos en los niveles de disponibilidad del recurso, ya que tanto las
inundaciones como las sequías dificultan el suministro. Estos factores, en su
conjunto, dieron un vuelco a la administración del agua, y ese fue el caso de la
gestión por cuencas hidrográficas, el de la gestión integral de los recursos hídricos,
los criterios de gobernanza y participación social.

216
Bajo este contexto de factores internos y externos, un nuevo cambio en el ambiente
institucional del agua se llevó a cabo en el país. Para el despacho de los asuntos
hidráulicos, el poder ejecutivo federal había diseñado distintas formas de
organización administrativa, desde la dirección de aguas (de la Secretaría de
Fomento), a la comisión de irrigación, (dentro de la Secretaría de Agricultura y
Fomento), hasta alcanzar a ser Secretaría de Recursos Hidráulicos (no confundir el
término con recursos hídricos, que es más específico de agua, que de obras de
infraestructura para el agua); para volver a compartir la función con la actividad
agrícola y renacer la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, pero
cediendo funciones a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas
(SAHOP), misma que se transformó en Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología
(SEDUE).

Considero pertinente traer a colación el término de AUTORIDAD ÚNICA DEL AGUA que
tuvo vigencia durante el funcionamiento de la Secretaría de Recursos Hidráulicos
(SRH 1946-76), que aunque no estaba legalmente establecido, era universalmente
aceptado y se compartía entre funcionarios, técnicos, expertos y grandes usuarios
del agua. En ese periodo de 30 años las decisiones sobre el uso del agua e
infraestructura hidráulica se tomaban de manera centralizada. Si bien contaba con
un modelo de planeación hidráulica eficiente, no se tomaba en cuenta a las demás
instancias de gobierno, que además carecían de recursos de inversión. En ese
entonces la oferta de agua superaba a la demanda por la incipiente población y
porque el desarrollo de las actividades productivas estaba en sus albores, todo
funcionaba razonablemente bien y parecía que dicho modelo de autoridad única era
adecuado.
El concepto de autoridad única vino a menos con los cambios institucionales que se
realizaron al convertir a la SRH en subsecretaría de la Secretaría de Agricultura y
Recursos Hidráulicos (SARH-1976), este hecho significó el punto de inflexión que
marcó el debilitamiento institucional en materia de regulación y control de los
recursos hídricos. Si bien es cierto que la CONAGUA ha sido una institución que ha
sustentado el desarrollo del país y que ha avanzado de manera ejemplar en la
planeación de los recursos hídricos, también es cierto que los desafíos presentes y

217
futuros la han rebasado y requiere de un fortalecimiento legal y estructural.
Hoy día ya no aplica el concepto de autoridad única, porque el país experimenta
nuevos paradigmas surgidos del crecimiento poblacional, los efectos del cambio
climático, el desperdicio de volúmenes considerables en la agricultura y en las
ciudades, la sobreexplotación de los acuíferos superficiales y subterráneos, la
contaminación en sus diversas manifestaciones y la baja prioridad que los gobiernos
le otorgan a las inversiones en infraestructura hidráulica.
Las soluciones a este tipo de problemas demandan la participación consciente y
coordinada de los entes del gobierno, pero también de los grandes usuarios del
agua, de la sociedad organizada y de los expertos y académicos, cuyos intereses
deben de armonizarse en el ambiente que permite la tendencia global sobre
gobernanza del agua.
Desde otro punto de vista esta evolución funcional pasó de las simples concesiones
y registro de usuarios, a la actividad de regadío como insumo esencial para la
agricultura comercial, luego llegó la época de las grandes construcciones y
almacenamientos. Lo que constituyó un gran retroceso es volver a fusionar el agua
a la agricultura más aun fragmentando las actividades, ya que las construcciones
se pasaron a las obras públicas, que en poco tiempo se convirtió en desarrollo
urbano. Cada cambio funcional va tratando de tener correspondencia con las etapas
de desarrollo nacional, agricultura, industria, urbanización y finalmente medio
ambiente.
Lo que podría calificarse como crecimiento asistémico, falta de coherencia orgánico
funcional, llevó a algunas personas, quienes ya veían la importancia y especificidad
de la organización administrativa de este recurso, a plantear la necesidad de
deslindar el manejo del agua de otras áreas del ejecutivo federal. Aunque el
proyecto de una Secretaría del Agua no prosperó, al iniciarse los procesos de
descentralización y desconcentración de competencias federales en 1983 (salud,
educación, autonomía municipal), sembraron semillas de reflexión sobre las
particularidades del agua y la importancia de darle un valor estratégico que no se
subordinara a otros criterios de política sectorial.

218
En estos contextos externo e interno, se dio la creación de un organismo regulador
especializado: la Comisión Nacional del Agua (CNA), en 1989. En principio, surge
atada a la Secretaría de Agricultura, pero solo por unos años más, ya que un nuevo
ajuste se da en 1994 al readscribirla, del sector agrícola al del medio ambiente, lo
que sin lugar a dudas fue para sumarse a la convocatoria de organismos
internacionales y acuerdos tomados en ese plano respecto de la gestión integral,
desarrollo sustentable y manejo por cuencas.

Colocada en el centro de una centena de organizaciones, públicas, privadas,

sociales, federales, estatales, municipales, la CNA ha llegado a configurar un mapa
administrativo que merece y requiere un mayor estatus dentro de la administración
pública federal, para lograr un mejor funcionamiento y poder afrontar los desafíos
que imponen los nuevos paradigmas del agua de tendencia mundial y nacional.

Uno de los objetivos esenciales de la intención descentralizadora de 1983, fue

revertir el modelo centralista vivido a lo largo del siglo XX, que fue trasladando
numerosas competencias del ámbito local al federal. La reforma del artículo 115
constitucional reconoció al municipio un conjunto de servicios públicos incluidos el
agua potable y alcantarillado; sin embargo, tres décadas de ello, ni la salud,
educación, ni agua, han logrado transferirse plenamente a los gobiernos locales.

Esta transferencia de atribuciones quedó inconclusa, es decir, no llegó hasta las

autoridades municipales, a pesar de que se crearon organismos operadores
municipales de agua, para gestionar directamente el recurso o supervisar a la
empresa privada en caso de concesión; ello se ha visto limitado tanto porque los
representantes estatales –en algunos casos el propio gobernador– tienen un peso
importante en los consejos de administración de dichos organismos. Por otra parte,
la participación de las autoridades federales no ha cesado, no ha disminuido, en el
mejor de los casos ha desconcentrado algunas facultades; la autosuficiencia
financiera no se logró y sigue dependiendo de las autoridades federales.

Hoy día y en el marco del cumplimiento de lo señalado en el artículo 4º constitucional

con respecto al derecho humano al agua, la mayoría de los municipios estarían
impedidos técnica y económicamente para cumplir con este mandato constitucional,

219
por eso más adelante se hace la propuesta de que se le hagan las modificaciones
correspondientes al artículo 115 focalizando esta responsabilidad a la federación, a
los gobiernos estatales y en menor media a los municipios.

En cuanto al MARCO JURÍDICO, la Ley de Aguas Nacionales entró en vigor en 1992,

hace casi 25 años, en los que el mundo y el país han cambiado significativamente,
y aunque fue modificada en 2004, tal reforma no cambió las disposiciones respecto
al uso del agua, su cuidado, limpieza, ni tampoco mencionó al ciclo hidrológico o
cambio climático, mucho menos la organización administrativa de la institución
responsable del manejo del agua, que es la CNA, la nota distintiva es considerar al
recurso como asunto de seguridad nacional.

En el caso de México, el acceso al agua como un derecho humano no se ha

cumplido; para llevar a cabo lo anterior es necesario modificar el marco jurídico en
sus distintos planos. En primer término que señala el artículo 115 constitucional,
fracción 3ª, en donde se establece como responsabilidad de los municipios, entre
los otros servicios públicos municipales los de ‘agua potable, drenaje, alcantarillado,
tratamiento y disposición de sus aguas residuales’, ya que, el cumplimiento al
derecho humano al agua lo debe garantizar el Estado y la federación y en última
instancia el municipio y no como se tiene estipulado en dicho artículo actualmente ,
en todo caso habría que plantearse las siguientes interrogantes:
¿Todos los municipios tienen la capacidad técnica y financiera para afrontar este
desafío? ¿Qué ocurrirá en aquellos lugares donde por las más variadas razones, no
sea posible cumplir con este mandato constitucional? ¿Ante quién recurrirán a
quejarse los ciudadanos que no cuenten con el mínimo indispensable para su uso
personal y doméstico?
Es claro que la mayoría de los municipios pobres que tienen infinidad de
comunidades rurales tendrán problemas para suministrarles el vital líquido a sus
habitantes, que ya desde ahora deberían estar recibiendo los mínimos de agua
marcados por la ONU y el artículo 4º constitucional. En estos casos las medidas
emergentes serían distribuir el agua en pipas, las cuales ciertamente no tienen por

220
falta de recursos económicos para adquirirlas y darles mantenimiento, así como
para sufragar el pago de choferes y combustibles.
Mucho menos tendrán dinero para financiar los estudios de fuentes alternas de
abastecimiento y dotar de manera segura a la población desprotegida mediante la
construcción de infraestructura. Es claro que si no tienen recursos para los estudios,
menos tendrán para las obras hidráulicas. En el mismo caso están los habitantes
de miles de colonias populares de las ciudades medias y grandes. En todo caso
tendía que hacerse una clasificación de los municipios en base a la fortaleza de sus
finanzas públicas y en base a ello definir cuáles si pueden afrontar esta nueva
responsabilidad y qué conjunto de ellos está incapacitado técnica y financieramente
para cumplir con ella. Lo más sensato y recomendable es que la nueva ley general
de aguas que tendrá que aprobarse tarde que temprano, delimite los ámbitos de
responsabilidad en cada esfera de competencia.
En este apartado de conclusiones considero pertinente retomar los conceptos del
Programa Nacional Hidrico 2013-2018, en la parte que aduce lo siguiente: “SE
NECESITAN INSTITUCIONES MODERNAS, EFICIENTES, FUERTES, CONFIABLES Y CAPACES,

QUE APROVECHEN LA EXPERIENCIA HÍDRICA MEXICANA. Para lograrlo se realizará una

reforma al proceso de planificación para inducir cambios institucionales, jurídicos,
técnicos, científicos, sociales, económicos, financieros, presupuestales e
informáticos en los tres órdenes de gobierno y las organizaciones de usuarios y la
sociedad. MÉXICO HA INSTITUCIONALIZADO DESDE EL SIGLO PASADO LA GESTIÓN DEL

RECURSO AGUA, SIN EMBARGO ÉSTA NO SE HA FORTALECIDO POR LA FALTA DE ARMONÍA

ENTRE POLÍTICAS PÚBLICAS, LO QUE HA AFECTADO A LA MISMA GESTIÓN ASÍ COMO

AL MANEJO Y A LA ADMINISTRACIÓN DEL AGUA. En gran medida, los problemas del agua
se originan en la concurrencia de diferentes fenómenos económicos, sociales,
financieros y ambientales, cuya solución bajo el marco jurídico e institucional actual
queda fuera del alcance de la autoridad que administra las aguas nacionales.
La falta de una coordinación apropiada ha restado credibilidad a las instituciones
del sector ante la sociedad y generado un impacto ambiental negativo que ha
devenido en deterioro o contaminación de los recursos hídricos del país. Los
limitados y deficientes arreglos institucionales, que mantienen rezagado al sector

221
hídrico, vinculan a los tres poderes de la unión, a los tres órdenes de gobierno y a
la sociedad organizada, impidiendo con ello el cumplimiento de los programas de
gobierno establecidos… Si bien en algunas regiones del país el agua es suficiente
para satisfacer las demandas sin conflicto de por medio, en dos tercios del territorio,
donde ocurre el mayor desarrollo económico y la concentración demográfica más
importante, existe una gran presión sobre el vital líquido, de por sí escaso, al
encontrarse comprometido para usos previamente establecidos. Entonces, resulta
de gran importancia articular un modelo de gestión de recursos hídricos cada vez
más eficiente y flexible, acorde con su entorno, sin limitar el desarrollo económico y
social del país.”260
Otro aspecto que no debe soslayarse, es el régimen de concesiones, que muestra
serios rezagos; existen títulos apócrifos, vencidos, casos sin título, así como lentitud
en las resoluciones y litigios. Se considera que a nivel nacional el número de
trámites pendientes es más de 100 mil, lo cual genera incertidumbre en la actividad
productiva, por lo tanto es urgente delinear una estrategia para regularizar con
criterios universales que resuelvan de manera general y definitiva estas
deficiencias. Renglón aparte es el caso del consumo doméstico, donde existen
tomas clandestinas y millones de hogares que no tienen medidor.
Los casos de descarga de aguas residuales, de desechos y hasta materiales tóxicos
a los ríos, sigue siendo práctica común en distintos lugares, especialmente en las
minas que no tienen ninguna supervisión y están causando daños ecológicos
irreversibes. No existe equidad en el aprovechamiento y distribución del agua, pues
mientras en algunas regiones se tiene una marcada escasez, existen áreas de
confort en las ciudades, en algunas más se tiene que recurrir a tandeos y hay
medidas de corte en el suministro. Se tiene también el caso de muchas personas
(físicas y morales) que no pagan los servicios de agua.

Las instituciones que participan en la administración del agua, presentan distintos

problemas cotidianos y más tarde que temprano deberán enfrentar retos para los
próximos años. Estamos ya en un nuevo milenio, cada siglo ha tenido una

260
Programa Nacional Hídrico, 2013-2018

222
perspectiva diferente, pareciera que el cambio, modernización y eficiencia, es
inminente; no hay línea de coherencia en el desarrollo institucional de la
administración del agua en México. En todo caso se puede afirmar, siguiendo el
modelo incremental propuesto por Thomas Dye, que considera el incrementalismo
como una continuación de las actividades del gobierno en el pasado, con sólo
modificaciones incrementales.261

Entonces cabe reflexionar ¿qué importancia tienen, o pueden tener, las instituciones
en la vida de un país, en el manejo de ciertas áreas económicas, naturales, incluso
para el desarrollo sustentable?

Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad, las organizaciones son
los equipos, cada uno con su respectiva estrategia. Las organizaciones pueden ser:
políticas (partidos, el Congreso, una agencia reguladora...); económicas (empresas,
sindicatos...); sociales (iglesias, asociaciones...), y educativas (escuelas,
universidades...). Representan las limitaciones ideadas por el hombre que dan
forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el
intercambio humano, sea político, social y económico. El cambio institucional
conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo. Las
instituciones afectan el desempeño de la economía. Las instituciones junto con la
tecnología, determinan los costos de transacción, y también los de producción, es
decir, los costos totales. Cuanto mayores sean los costos de asegurar la propiedad
(costos de transacción), más costoso será producir, más ineficiente será el marco
institucional.262 Poco se ha reflexionado en que todos los días, minuto a minuto, en
todo el mundo, los habitantes toman decisiones relacionadas con el agua, al abrir y
cerrar la llave en numerosos hogares, urbanos y rurales, en calles, barrios, parques,
jardines, en grandes y pequeños negocios, lo mismo que en enormes industrias,

261
Dye Thomas R. (2008). Understanding Public Policy. 11va. edition, Pearson Prentice Hall. New Jersey. El
enfoque se considera como conservador y es de los más recurridos por los gobiernos por su simpleza. Realiza
pequeños ajustes a políticas pasadas de manera que se van dando modificaciones incrementales. El
pragmatismo de este modelo de política pública sigue una vía segura de lo que funciona, reduce los conflictos
y contribuye a la estabilidad y mantenimiento del sistema politico.

262
North Douglass C. Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, FCE México 1993

223
que en los campos agrícolas, en las minas; asimismo sucede ello en los consejos
de administración y los responsables en oficinas de los gobiernos locales,
regionales y nacionales, en organismos internacionales.

Los casos concretos varían en calidad y cantidad, en personas y grupos sociales

implicados. Las decisiones sobre el agua están ancladas en la vida nacional,
muchas de ellas se insertan en los diferentes niveles de gobierno y los sectores
sociales. Esta es razón de peso para diseñar, instrumentar y evaluar esquemas de
participación y facilitar las interacciones dinámicas entre ellos. El ámbito de los
recursos hídricos es parte esencial del cuadro social y de las políticas públicas, en
él confluyen sistemas y subsistemas de todo tipo, políticos, sociales, económicos y
administrativos existentes que, directa o indirectamente, afectan al uso, desarrollo
y gestión de los recursos hídricos y a la prestación de servicios hídricos en los
diferentes niveles de la sociedad.

Hoy como nunca antes, las soluciones al uso y administración del agua requieren
de esquemas de gobernanza, que partan desde cada lugar o punto decisorio sobre
el uso, consumo, suministro de agua. Dada la naturaleza del fenómeno, y las
circunstancias por las que atraviesa, es necesario inscribir todos los esfuerzos en
esquemas de cooperación internacional, porque la geografía mundial de los
recursos está integrada como un todo, no en partes políticas seccionadas con
criterios nacionalistas. La problemática del agua en México y el mundo es
multifacética, no se resolverá con soluciones burocráticas, parciales y técnicas. Es
necesario evaluar en su justa dimensión los problemas actuales, los dilemas y
posibilidades del cambio, analizar cuáles experiencias han tenido éxito y cuáles no,
tanto en México como en el mundo.

La Asociación Mundial para el Agua (Global Water Partnership GWP) define la

gestión integrada del agua como un proceso que promueve la gestión y el
aprovechamiento coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el
fin de maximizar el bienestar social y económico de manera equitativa sin
comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales. Por otro lado, un estudio
reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) centra la atención en un

224
aspecto ligeramente diferente y dice que la gestión integrada del agua implica tomar
decisiones y manejar los recursos hídricos para varios usos de forma tal que se
consideren las necesidades y deseos de diferentes usuarios y partes interesadas.
Según este estudio, la gestión integrada del agua comprende la gestión del agua
superficial y subterránea en un sentido cualitativo, cuantitativo y ecológico desde
una perspectiva multidisciplinaria y centrada en las necesidades y requerimientos
de la sociedad en materia de agua.

En diversos casos, propios y ajenos, se ha comprobado que la evaluación y la

solución de los problemas hidráulicos se pueden llevar a cabo en mejor forma en el
ámbito local, por ser los propios usuarios y las autoridades locales quienes conocen
con mayor detalle su problemática y en consecuencia pueden plantear, con el apoyo
técnico correspondiente, las mejores opciones de solución, considerando los
factores propios de la zona, incluidos la evolución histórica, la idiosincrasia y las
condiciones climáticas específicas. Se ha visto también que un elemento esencial
para el éxito de las acciones emprendidas es la continuidad de los programas
planteados y el convencimiento pleno por parte de los usuarios de la necesidad de
las acciones, así como de los beneficios que éstas generan; por tanto, su
participación es fundamental desde la caracterización y priorización de los
problemas de la zona hasta la ejecución de las medidas para resolverlas.

La participación del sector privado en el agua, ha sido un tema controversial en

nuestro país, por lo cual merece menciones específicas de mi parte tanto en las
conclusiones como en las recomendaciones. Este sector expandió sus funciones al
ámbito de los recursos hídricos desde los años noventa, en que se dio un rápido
aumento en el índice y grado de privatización de los sistemas de conducción de
agua, anteriormente administrados por el Estado, delineando cuatro modelos
principales, expuestos líneas arriba. Las empresas privadas administradoras de
agua se ocupan cada vez más de prestar servicios a las ciudades en expansión, al
hacerse cargo de contratos de organismos públicos para construir, poseer y operar
parte o incluso todo el sistema municipal. Al mismo tiempo, ha aumentado la

225
preocupación de cómo garantizar el acceso equitativo al agua al sector pobre de la
población, financiar proyectos y compartir riesgos de la mejor manera posible.

Al iniciar el presente siglo, los gobiernos nacionales, provinciales y locales de 93

países habían empezado a privatizar el agua potable y los servicios de tratamiento
de aguas residuales. Entre 1995 y 1999, los gobiernos de todo el mundo privatizaron
anualmente una media de treinta y seis servicios de suministro de agua o sistemas
de tratamiento de aguas residuales. A pesar de la presión por aumentar la
privatización, el sector de los servicios hídricos sigue siendo uno de los últimos
bastiones públicos. El agua sigue siendo un sector que generalmente depende en
gran medida de la inversión pública y de las regulaciones, tanto en los países
desarrollados como en los que están en vías de desarrollo.

Durante la década de los ochenta el sistema de abasto de agua de la Gran Bretaña

se privatizó completamente y en los años siguientes otros países siguieron un
camino similar. La implementación de mercados del agua para facilitar el
intercambio y la asignación del líquido comenzó a extenderse en esa misma década
en los Estados Unidos, Australia y Chile. México no ha estado ajeno a estos cambios
y desde la década de los ochenta ha pasado por importantes experiencias.
Vandana Shiva, destacada estudiosa del problema del agua y activista ambiental,
critica las soluciones que han propuesto organismos como el Banco Mundial:
Los argumentos a favor de la privatización se han basado principalmente en el mal
servicio del sector público […] Rara vez se considera que el mal desempeño del
sector público por lo general se debe a que las paraestatales a cargo de los servicios
básicos casi nunca rinden cuentas. Y, al parecer, no hay indicios de que las
empresas privadas sean más responsables […] Las empresas privadas suelen
violar las normas de operación y modificar los precios sin que sufran consecuencias
graves. 263

263
Vandana Shiva, Las Guerras del Agua: privatización, contaminación y lucro. Ed. Siglo XX1, 2003

226
La propuesta de quienes defienden una postura ambientalista, como la de Shiva, va
en el sentido de reconocer la necesidad de buscar soluciones que concilien el
derecho al agua con la adopción de mecanismos de gestión eficientes.
En el caso de México en las últimas tres décadas se han puesto a discusión cuáles
deben ser los límites de estas atribuciones, de qué manera pueden participar otros
sectores de la sociedad e incluso si el Estado es el único y mejor garante de la
preservación del interés público. Más aún, este cambio de enfoque ha estado
acompañado, y muchas veces precedido, de transformaciones operativas en la
propiedad, administración y gestión del sistema hidráulico y sus variados
componentes en diferentes países.
Por este tipo de razonamientos es que en las recomendaciones se propone normar
y establecer claramente las reglas de la participación de la iniciativa privada en los
asuntos del agua. Ciertamente, hasta finales de los setentas nuestro país se
distinguió por un alto grado de intervención estatal en la economía, pero a mediados
de los ochentas con su inserción al libre mercado y la adopción de las teorías
neoliberales, entró a un proceso muy discutido de desincorporación de empresas
paraestatales al sector privado, y le permitió a éste, su incursión en todos los
sectores de la economía incluyendo el hidráulico. Incluso cuando se adoptó el
modelo económico de “economía mixta” la participación del capital privado ha
estado presente en México.
En el caso de México, la participación de la iniciativa privada en la construcción de
infraestructura hidráulica, ha sido creciente a partir de la época postrevolucionaria,
sin que esto quiera decir que los recursos hídricos se estén privatizando, ya que la
propiedad de las aguas constitucionalmente pertenece a la nación. De hecho, todos
los agentes que participan en el sector hidráulico -públicos, privados, sociales- están
de acuerdo en que la regulación y el control son a partir de procesos esenciales
para crear los mercados del agua y para estabilizar un precio del líquido. El sector
privado está consciente de que debe existir una regulación y normatividad, a
condición de que ésta, sea competente y ayude a eliminar obstáculos políticos a la
inversión.
Hay un largo camino por recorrer en esta materia. Las experiencias de los últimos

227
años arrojan resultados positivos, pero también fracasos v situaciones conflictivas.
Por eso es necesario avanzar con premura en la definición de los marcos legales,
financieros y administrativos que permitan darle mayor transparencia y seguridad a
las inversiones combinadas entre el sector público y el sector privado.
Resulta claro para los especialistas en administración pública, que la actividad del
gobierno es un movimiento continuo y que se recicla, de modo que el impulso que
estimula dicha actividad no culmina con la evaluación de sus resultados, se debe
considerar todavía su continuación, modificación o terminación.264 Es frecuente que
la actividad obedezca a la prolongación de un comportamiento acumulado y, por
consiguiente, más a la prosecución de policies existentes, que a la innovación
completa. Esto ocurre de tal modo, porque las policies han sufrido alteraciones y
cambios, más que cortes radicales o interrupciones de un régimen a otro, incluyendo
el reemplazo entre partidos con signos ideológicos diversos.265
Efectivamente, en la administración pública, cualquiera que sea el caso, a lo largo
de su evolución existen funciones que asignadas en su origen a una dependencia
u organismo, se ven reasignadas, fusionadas, segregadas, liquidadas, al interior de
la misma organización, o bien hacia otra, u otras entidades del aparato
administrativo. En unos casos la necesidad crea la función y ésta el órgano
administrativo, casos hay en que este diseña funciones o tareas previendo
tendencias futuras. En determinado momento y evolución funcional de una
institución llega el caso que cumple su función para la necesidad que fue creada y
al cambiar las circunstancias y condiciones que la vieron nacer, desaparece, se
extingue o liquida. La historia de la administración pública mexicana es rica en
lecciones de continuación, cambio y extinción de dependencias y todo tipo de
organismos. Salvo el caso de la Secretaría de Hacienda, todas las demás

264
Subirats Joan, Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración, Madrid, Instituto Nacional de
Administración Pública, 1989, cap. VII.
265
Guerrero Omar, La Secretaría de Justicia y el Estado de Derecho en México, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, UNAM 1996 p. 171

228
secretarías de Estado, departamentos administrativos, entidades, empresas
públicas, comisiones, etc, han resentido el cambio.266

“Dentro del enorme número de actividades que puede desempeñar un gobierno,

existe un modo de desempeño que tiene su base en la experiencia adquirida en la
vida de las organizaciones administrativas. Las leyes, reglamentos y manuales son
muestra sistemática de esta actividad acumulada y de su paso progresivo con base
en un patrón primigenio. En los países altamente desarrollados las opciones de
policy ofrecen pocas diferencias entre sí, debido a que los procedimientos políticos
operan de manera incremental (Lindblom Charles Policy análisis). De acuerdo con
esta práctica gubernamental, la hechura de policy se realiza a través de una
secuencia de aproximaciones sucesivas, pues una policy es dirigida hacia un
problema y después es tratada y alterada con respecto a su forma original; y vuelta
a mudar, y así sucesivamente. Se trata de policies incrementales que se siguen
unas a otras y de tal forma se intenta resolver un problema.

En su contraste hay situaciones en las cuales los gobiernos proceden con base en
su experiencia histórica y su memoria organizativa y la fuente de su actividad se
encuentra en la autonomía creciente con respecto al espacio de desempeño de
policy. Esto se debe, tal como lo explica un especialista (Wildawsky Aaron, Speaking
truth to power: the art and craft of policy análisis), a que la policy es su propia causa,
los programas dependen menos del ambiente externo, que de los sucesos interiores
de los cuales ella proviene.”267

¿En qué caso, o supuesto administrativo, se encuentra la CONAGUA?, es decir, su

actual organización ¿resulta adecuada para enfrentar los problemas, riesgos,
desafíos, que plantea el siglo XXI? Requiere de ajustes menores o cirugía mayor?
O ha llegado el caso de cambiar la organización total de la institución y sus
relaciones de dependencia jerárquica? O quizás, los cambios que requiere el sector
son de tal magnitud que va más allá de una reforma administrativa pura y se deben

266
Cfr. Rives Roberto, La administración pública de México, 1821-2012, Cámara de Diptados, México 2015.
267
Guerrero, Ibid

229
inscribir en procesos de desarrollo político y capacidades de gobierno, es decir llevar
a cabo una reordenación administrativa bajo criterios reales de descentralización,
no desconcentración de actividades, responsabilidades, recursos a gobiernos
locales, especialmente municipales y a instancias sectoriales, privadas y sociales.
Estas interrogantes y otras tienen respuesta en la parte de propuestas, dado que es
el objetivo central de este trabajo.

La gestión de los recursos hídricos a lo largo de los años, ha estado en manos de

instituciones verticales, cuya legitimidad y efectividad se cuestiona cada vez más,
ya que el recurso agua, los recursos hídricos, que son objeto de la acción
administrativa deben manejarse horizontalmente. En la actualidad, CONAGUA es
un órgano administrativo de grandes dimensiones, con infraestructura a nivel
nacional, al que se le asigna un mayor presupuesto, que a la misma Secretaría del
Medio Ambiente y Recursos Naturales que funge como cabeza de sector.

La historia nos muestra que frecuentemente es más factible reformar un sistema

económico o político que un sistema hidráulico. Civilizaciones hubo que se
derrumbaron no por sus problemas políticos o sociales, sino por sus contradicciones
hidráulicas y su inflexibilidad para superarlas. México tiene que resolver las
deficiencias jurídico y administrativas en el uso y manejo de los recursos hídricos y
necesita resolverlas más temprano que tarde, porque ello puede ocasionar costos
de oportunidad, traducidos en costos políticos y conflictos sociales.

En 1989, el propósito era que se convirtiera en un órgano especializado en el tema

hídrico, sin embargo lo encuadraron en un esquema administrativo que limita las
acciones de quién es responsable del recurso más valioso, que es el agua. Como
órgano desconcentrado: carece de personalidad jurídica y patrimonio propios; su
organización vertical conlleva un ejercicio de facultades con tramos de recorrido
largos y superpuestos, entre autoridades pares y también con dependencias locales
y órganos inferiores. Depende de una Secretaría de Estado con alguna libertad
técnica y administrativa.

230
Algunos usuarios, gobiernos locales y asociaciones civiles, plantean dotar de
personalidad jurídica a los Consejos de Cuenca, argumentando que ello elevará la
jerarquía de las decisiones y les abrirá nuevas posibilidades de intervención en la
gestión del agua. En contraparte, existe la opinión de que órganos de carácter
colegiado no pueden tener una personalidad jurídica propia porque ello desvirtuaría
su sentido colectivo y mixto, y de coordinación y concertación, y porque cada uno
de sus integrantes tiene su propia personalidad jurídica o representan a entidades
que la poseen. Los usuarios deben conocer la problemática, los volúmenes de que
dispone, cómo evolucionan en el tiempo la cantidad y la calidad del recurso, las
acciones planteadas de común acuerdo y la forma en que funcionará el mercado
del agua. Para lo anterior, deben contar con la información suficiente para las
decisiones que correspondan.

El 20 de marzo del 2006 durante la segunda jornada del Encuentro Mundial de

Legisladores del Agua, el presidente de la Comisión de Recursos Hidráulicos de la
Cámara de Diputados, Fernando Ulises Adame de León propuso la creación de una
secretaría del agua, que sustituya a la Comisión Nacional del Agua. Debe revisarse
la problemática que representa el desabasto de agua, el cual afecta a por lo menos
12 millones de mexicanos particularmente en comunidades indígenas y zonas
marginadas.
En la misma fecha y jornada la senadora del Partido Verde Ecologista de México
(PVEM) Gloria Lavara Mejía, dijo que la Ley de Aguas debe modernizarse y ser
operativa. La ciudadanía debe saber cuáles son las funciones de los organismos y
cuáles las de los usuarios.

En octubre de 2012, Roberto Olivares, director general de la Asociación Nacional

de Empresas de Agua y Saneamiento, consideró que la creación de la Secretaría
es vital para enfrentar la poca de inversión en infraestructura y así poder cumplir las
metas de abasto.

Para el caso de la administración pública mexicana, me parece, considerando la

evolución institucional y competencias de las dependencias y entidades, que ha
llegado el momento de invertir los actuales criterios de anteponer el medio ambiente

231
al agua, es decir que la actual Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales,
que cuenta con un órgano desconcentrado denominado Comisión Nacional el Agua,
optimice los recursos y fortalezca competencias a partir de una nueva
denominación: Secretaría del Agua y Medio Ambiente.
Concomitante a la creación de la secretaría mencionada, es evidente la necesidad
de reformar el ámbito jurídico y administrativo en materia de aguas nacionales,
incluyendo la creación de Tribunales Especializados, hoy en día existen miles de
juicios abiertos en los que la Comisión Nacional del Agua es parte, los cuales, son
analizados y resueltos por cuerpos colegiados no limitados por materia, es decir, no
existen Tribunales creados con la finalidad de atender las controversias emanadas
o relacionadas a la administración de los recursos hídricos.
Los conflictos jurídicos señalados, han incrementado en los últimos dos años y
rebasando las cargas laborales, obstaculizando el sano funcionamiento de la
Comisión Nacional del Agua y los Tribunales competentes para resolver, es decir,
los Juzgados Federales, los Tribunales Colegiados de Circuito y el Tribunal Federal
de Justicia Administrativa, por lo tanto es necesario contar con los Tribunales
aludidos.
Como puede advertirse la defensa de los derechos sobre aguas de los particulares,
recorren un largo camino para llegar a una resolución definitiva. Este es nuestro
sistema de derecho.
El número de asuntos que actualmente se encuentran en litigio en las Salas
Regionales del Tribunal, desde enero de 2015 a la fecha, se estima que hay más
de 20 mil asuntos que se deliberan en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa
y en los Juzgados Federales, tan solo en Chihuahua se pudo comprobar que hay
2,500, lo cual justifica plenamente la creación de los Tribunales Especializados en
Aguas.
Lo anterior cobra mayor validez si se toman en cuenta las experiencias de otro tipo
de administración de justicia como lo son las “Cortes de Aguas” del Estado de
Colorado en los Estados Unidos, como ya se reseñó, podría valorarse la inclusión
de un sistema, en el que sea un Juez o una Sala Colegiada de Poder Judicial
Federal, que tenga competencia en cada Organismo de Cuenca, que no solo

232
delibere los asuntos, sino que por estar tan cercano a los problemas de la región,
puede ir estableciendo criterios más justos.
Esta propuesta es únicamente por los asuntos de agua, considerando que es un
asunto de seguridad nacional la protección de los recursos hídricos del país y de
sobrevivencia de nosotros y nuestra civilización.
Debe tomarse en cuenta además, los efectos de agotamiento de nuestras reservas
de agua dulce, por el aumento de la población, las actividades agroindustriales no
controladas, el abuso de extracción de los acuíferos, el cambio climático y los demás
factores que influyen en la conservación de los recursos, y en una justa distribución
de los mismos.

PERSPECTIVAS

En materia de estudios y escenarios a futuro, se debe ser cuidadoso y no convertir

tendencias, hipótesis, estimaciones cuantitativas, en predicciones certeras. Este
tipo de trabajos consideran fundamentalmente dos aspectos, o variables, a
considerar en los escenarios futuros, que giran en torno a la demanda y oferta, es
decir, incremento de la población y disponibilidad y/o escasez de agua, y otros datos
cuantitativos, aunque no consideran la capacidad de desempeño institucional.

Para lo primero, el Consejo de Población ha elaborado proyecciones de crecimiento

por año y entidad federativa, así prevé que para el año 2020, serán 127 millones;
para el 2025, 132.5 millones; para el 2030, 137.4 millones; para el 2040, 145
millones.268

En cuanto a la oferta, la disponibilidad de agua dulce, proviene de las 731 cuencas

hidrológicas existentes en el país, de las que 104 presentan problemas de
agotamiento, 106 acuíferos están sobreexplotados. La disponibilidad natural media
per cápita de agua, muestra una tendencia descendente: en 1960, tenía 11,500 m3
por habitante al año; en 1990 pasó a 6,168 m3 /habitante/año; en el año 2000, bajó
a 4,841; en el 2010, fue de 4,212; para el año 2013, la disponibilidad fue de 3,982

268
Conapo, Proyecciones de población 2010-2050

233
m3
/hab/año, cifra calificada como baja, respecto de los 5,000 m3/hab/año, que
corresponde a la cantidad mínima recomendada por la FAO, y se estima baje a
2500, para el año 2025.269

Un primer escenario a futuro, se prefigura con la proyección de las tendencias de

oferta y demanda, registradas en los últimos 20 años. De continuar las tendencias
de consumo, tal como se han dado en los últimos años, para el año 2025 se tendrá
una demanda nacional de 91,871km3 al año. Considerando que, en 1999, la
extracción total bruta de agua fue de 78,402 km3, en los próximos veinticinco años
se requerirán 13,469 km3 más para satisfacer la demanda, que será
predominantemente urbana.

Bajo el modelo administrativo vigente la demanda por región al año 2030, será: La
península de Baja California, con una extracción total bruta de agua en 1999 de
3,589 km3 tendrá una demanda de agua en el 2025 de 3,963 km3, lo que significa
un incremento del 10%. La región Lerma-Santiago-Pacífico con una extracción total
en 1999 de 14 208 km3 tendrá una demanda en el 2025 de 17 464 km3, que significa
un incremento del 22.9 %. El Valle de México, con una extracción total en 1999 de
5 035 km3, tendrá una demanda de agua en el 2025 de 6 657 km3, que significa un
incremento del 32%. La mayor demanda se localizará en las regiones Golfo Centro
(X), Balsas (IV), Cuencas Centrales del Norte (VII) y Valle de México (XIII), debido
a la mayor concentración poblacional y económica del país.270

La CNA diseñó dos posibles escenarios del agua para el año 2025, los dos
contrastan en los patrones del uso del agua. En el primero de ellos se mantienen
las condiciones que en promedio existen en la actualidad (escenario tendencial) y
en el segundo se establecen características de mejor eficiencia (escenario
sustentable). En el primero se considera que no hay cambios sustanciales en los
patrones de consumo ni en los niveles de inversión actuales: la demanda de agua
se incrementa considerablemente y los rezagos en materia de agua potable,
alcantarillado y saneamiento se mantienen en niveles similares a los actuales. En el

269
Programa Nacional Hídrico 2013-2018. CNA, Estadísticas años 2000, 20014..
270
CNA, Programa Nacional Hidráulico 2001-2006, México 2001.

234
segundo escenario prácticamente se duplica el nivel de inversiones actual: se logra
contener el crecimiento de la demanda de agua, revertiendo la sobreexplotación de
los acuíferos y reduciendo los rezagos en materia de agua potable, alcantarillado y
saneamiento.271

Con un criterio diferente, pero bajo el mismo propósito de proyectar escenarios, la

autoridad en la materia ha realizado cálculos sobre la disponibilidad de agua
renovable por persona, contrastando los años 2013, con el 2030. Conforme a estos
datos se prevé escenarios de escasez, cifras menores a los 1,000 m3,por habitante
al año, en solo tres regiones, la más grave es la del Valle de México que descenderá
a 137, tal y como se muestra en el siguiente cuadro:

AGUA RENOVABLE DISPONIBILIDAD AGUA RENOVABLE AGUA RENOVABLE

2005/2011 media per per cápita 2013 per cápita 2030
3 3
REGIÓN HIDROLÓGICA millones cápita/año 2005 millones m millones m
3 3
m /hab/año m /hab/año /hab/año /hab/año

Península Baja California 4423/4999 1,318 1,165 907

Noroeste 8213/8325 3,294 3,011 2,480

Pacífico Norte 25075/25939 6,409 5,863 5,129

Balsas 28336/22899 2,746 1,980 1,720

Pacífico Sur 32226/32351 7,977 6,488 5,991

Río Bravo 12477/12757 1,212 1,063 888

Cuencas centrales Norte 6846/8065 1,712 1,806 1,574

Lerma Santiago Pacífico 37021/35754 1,846 1,515 1,291

Golfo Norte 23286/28115 4,804 5,421 4,715

Golfo Centro 102551/95124 10,932 9,149 8,195

Frontera Sur 158160/163845 25,008 21,906 18,526

Península Yucatán 29646/29856 8,011 6,740 5,117

Valle de México 3934/3468 192 152 137

Total 472,194/471,498 4,573 3,982 3,430

271
CNA, Programa Nacional Hidráulico 2001-2006, México 2001, pp 78-79..

235
Fuente: Elaboración propia con datos de CONAGUA, estadísticas 2014, escenarios futuros p 151. Los datos del año 2005,
de Estadísticas 2006.

Es de destacar que en la primera columna, AGUA RENOVABLE 2005/2011, los datos

correspondientes al año 2005 son de cifras menores a las que se presentan para el
año 2011, no hay datos para el año 2013 o 2014, (son los que presenta la CNA en
sus estadísticas del 2014). Con ello se da una imagen más favorable para el
momento actual, lo que indica tomar con cierta reserva la información.

Con estos cuantos datos resulta difícil proyectar un escenario confiable, sería
necesario incorporar una decena más de variables cuantitativas que permitan
visualizar un futuro de mediano y largo plazo más cercano a lo que pudiera ser el
futuro, o que en todo caso alimenten el diseño de políticas públicas en la materia, y
con diversos enfoques. Para lo cual incluyo los siguientes escenarios y variables:

1. Supóngase, hipotéticamente que no ocurren cambios, las cosas permanecen

relativamente iguales. No se producen mejoras en la administración del agua, así
que se mantienen los niveles de consumo de agua, además de una tercera parte de
agua que no se puede medir, ya que no en todos los lugares (casas, negocios etc)
se tiene medidor de consumo, y una eficiencia en cobranza del 50 al 70%.

2. Se producen mejoras en los sistemas recaudatorios y se logra un incremento

progresivo en la cobranza, hasta lograr un 90%, en seis años. El periodo
considerado es factible, ya que algunos organismos en el país han logrado
incrementar su cobranza en poco tiempo, algunos a través de la subcontratación
del servicio.

3. Dados los costos de operación, se decide un incremento en las tarifas, gradual o

súbitamente y hasta en un 100%, como lo fue la Ciudad de México hacia el 2006.
Este aumento concientizaría a la población sobre el costo de ahorro y consumo, a
la vez que aumentar la tasa de ganancia del organismo operador.

4. Supóngase el caso de que el agua consumida queda sujeta a una tarifa fija, así
como los casos de agua que se consume sin medición ni pago alguno. Se lleva a
cabo un programa de colocación de medidores y se impacta en los márgenes de
desperdicio y cobranza. Es posible que disminuyan los requerimientos globales de

236
agua de la ciudad; se presenta un aumento gradual de la eficiencia de cobro y
consumo hasta alcanzar mejores niveles en dichos márgenes.

Los resultados de la proyección de escenarios podrían ir de menos a más, en

términos de eficiencia administrativa financiera, y de más a menos en cuanto a
consumo; de esta manera, si no ocurren cambios relevantes, conforme al primer
supuesto, es indudable que el aumento en el consumo se incrementará de un 40 a
50% hacia el año 2030, la mayor parte de las regiones estarán por debajo del umbral
de disponibilidad mínima, presagia escasez en otro decenio más. Si se logra
aumentar la cobranza de 90 al 95 por ciento, para 2030 la cantidad de agua
consumida, urbana y hasta per cápita, puede desde crecer 15% o en otro caso
mantener el nivel actual.

Aplicadas algunas, o todas estas, medidas consecutivas de manera progresiva en

el territorio, a partir de pruebas piloto, es decir inducir mejoras en la cobranza,
basado ello en un sistema de responsabilidades públicas, adicionado con
incrementos en la tarifa, y hasta deducibles de impuestos fiscales, para el año 2030,
la cantidad demandada de agua per cápita tenderá a disminuir sensiblemente, al
igual que la total requerida por la ciudad con respecto a la consumida actualmente.

Supóngase el escenario en el cual, además de los cambios en la administración y

eficiencia de cobranza, se invierte lo necesario para abatir el agua no contabilizada,
a un 15 por ciento, la cantidad de agua que se demandaría podría cubrirse con el
abasto presente.

Además de los escenarios hipotéticos, se deben realizar nuevos ejercicios

econométricos con diferentes tasas de crecimiento del PIB. Imaginemos, en un
primer caso, un crecimiento del 1% en otro caso del 2% y en otro del 3%, y por qué
no otro del 4%. A menor crecimiento del PIB, el escenario sin cambios, podría indicar
que la cantidad de agua demandada para 2030, mostraría déficit en el abasto de la
ciudad; mientras que en el caso de que se llevaran a cabo aumento de tarifas y
eficiencia de cobranza, podría ser superavitario. Si el crecimiento del PIB fuese el
más alto, lo más seguro es que la demanda de agua sería fácilmente atendible con
la disponibilidad actual.

237
Ciertamente son ejercicios de imaginación y proyección en función de variables
socioeconómicas pero téngase presente que se pueden incorporar a otras
variables, exógenas al modelo hipotético, consumo agrícola, industrial urbano;
también téngase en cuenta que en lo general y en México el agua se administra
bajo criterios de incertidumbre, es decir no existe garantía de que en el futuro se
disponga de la misma cantidad, ya que las lluvias como las sequías, el aumento de
la demanda para la agricultura o la industria, podrían reducir mucho la
disponibilidad. A lo anterior se pueden imaginar otros escenarios con nuevas
variables, como la inversión en mejora de aguas, tratamiento, reúso, desalinización,
prevención de inundaciones, lagos artificiales en zonas áridas, etc. Las
correlaciones, efectos y resultados cambiarían. Sin lugar a dudas, la cobranza y el
aumento de tarifas juegan un papel importante en la reducción de la demanda de
agua, pero ello podría chocar en el escenario político al argumentar el derecho
humano al agua, aunque se debe notar que el artículo 4º constitucional no señala
que sea gratuito. Así, el cobro del servicio de agua potable cumple dos funciones:
inducir el ahorro por parte de los consumidores y proveer al organismo operador de
los recursos financieros para el manejo sustentable del servicio.

Como se ve con estas variables y escenario, que tiene que ver más con el
desempeño administrativo, el abasto de agua puede manejarse de manera
sostenible a través de mejoras en la administración del recurso. Estas acciones
deben llevarse a cabo de manera conjunta, en forma de paquete y política integral,
ya que sólo el aumento de tarifas o de la cobranza no lograrían reducir de forma
suficiente la demanda y generaría costos políticos, y ningún partido o político estaría
dispuesto a ello.

El mantenimiento de la red de agua potable, necesario para evitar fugas y reducir

así los niveles no contabilizados, no se puede financiar de manera sostenible si las
tarifas siguen siendo inferiores a las requeridas. La elevación de las cuotas y de la
eficiencia de la cobranza resultaría insuficiente, si estas medidas se establecen sin
darle el mantenimiento necesario a la red, el déficit en el abasto sería de 35 por
ciento. Al no implantarse política alguna, la falta de agua sería de hasta 60%, lo que

238
conduciría, al racionamiento del recurso, en perjuicio de la población, como ya
sucede en algunas partes del país.

La recomendación es realizar más estudios transversales de oferta y demanda para

las ciudades del país, que los organismos operadores proyecten las necesidades
de los habitantes, a través de metodologías científicas válidas, de tal manera que
se apliquen medidas para satisfacer la demanda futura. Es recomendable
considerar que los organismos públicos que financien a los municipios para construir
infraestructura para el agua potable, tales como CONAGUA, evalúen primero las
posibilidades de proveer el líquido con recursos naturales actuales, mediante
mejoras de la gestión, antes de invertir en la explotación de fuentes nuevas de agua.

EL PAGO POR EL USO DEL AGUA. Para lograr la sustentabilidad del recurso, es
necesario no sólo reconocer el valor del agua sino cubrir los costos, para poder
atender las demandas y garantizar que las aguas que retornan a los cuerpos
receptores cumplan con la calidad adecuada. En los últimos años ha aumentado la
captación de recursos por el uso del agua. El uso industrial y la generación de
energía contribuyen con la mayor proporción, le siguen los usos urbanos y de
servicios, en tanto que los usos agrícola y pecuario están exentos del pago de
derechos, condición que desestima el uso eficiente del líquido. Al agregar al valor
de los derechos por uso del agua los costos de la infraestructura y de operación y
mantenimiento, se íntegra el costo total del recurso.

Los costos y tarifas son un verdadero desorden en el país, en muy pocos casos las
tarifas incluyen los costos reales de producción de agua por metro cúbico, lo cual
origina que los organismos operadores estén permanentemente descapitalizados e
incapacitados para conservar la infraestructura existente, mucho menos tienen
recursos para ampliaciones de sistema o introducción de nuevas fuentes.

Ello sin demérito de reconocer que en algunos casos, la capacidad de pago de los
usuarios en los segmentos económicamente más débiles dificulta la recuperación
de los costos. El dilema entre la necesidad de distribuir el costo a todos los usuarios
y el reconocimiento de las posibilidades de pago de los sectores marginados, ha
conducido a diferentes esquemas de subsidios directos y cruzados que generan

239
ineficiencias en la asignación del recurso, lo que deriva en el mal uso del agua. Por
ello es necesario conocer el costo y dar transparencia a los mecanismos para
otorgar subsidios, con el fin de que se recuperen los costos sin perder de vista las
condiciones socioeconómicas de los usuarios. El agua, en este aspecto tarifario,
puede convertirse en un gran esquema de redistribución del ingreso, y dar nueva
vida al federalismo mexicano.

PROPUESTAS

Si bien los escenarios a futuro basados en tendencias cuantitativas son muy

ilustrativos, tienen serias limitantes, ya que dejan fuera del análisis otros factores y
elementos cualitativos esenciales en el ejercicio, por lo que me parece más
adecuado pensar en el diseño de UNA ESTRATEGIA PROSPECTIVA DEL AGUA EN MÉXICO.

Con ello se pretende contribuir a la reflexión y alcanzar un futuro menos vulnerable

para la sociedad, trabajando conjuntamente en un esquema de vida, en un proyecto
nacional de desarrollo a partir del agua, ya que como se ha visto el agua más que
cualquier otro aspecto es vital para la vida, sin embargo en las tareas de planeación
no es considerada como elemento estratégico. En este ejercicio, en cada una de
sus líneas, es posible que existan puntos de vista opuestos, polémicos, pero que
requieren ser conciliados, porque afecta o beneficia a todos.

Con la finalidad de incidir en propuestas viables conviene plantearse algunas

interrogantes ¿Cuáles son los retos, riesgos, que enfrenta el recurso natural
renovable? ¿Cuál sería el marco jurídico y el conjunto institucional más eficaz, qué
grado de participación deben tener los sectores público, privado y social? ¿Cómo
operar un modelo con altos niveles de desempeño? ¿Debe seguir la CNA bajo los
parámetros y criterios de su creación, o ya cumplió su ciclo histórico, o se requiere
un nuevo organismo, dependencia, agencia, entidad? La Ley de Aguas Nacionales
de 1992 que sigue vigente ¿refleja los problemas de un mundo cambiante, de un
México en constante evolución? El programa nacional hídrico 2013-2018 ¿ha
servido para cumplir con los objetivos de la planeación nacional o realmente impulsa

240
acciones y programas para hacerlo realidad en sus postulados, entre otros el de
déficit institucional? Intento responder estas interrogantes.

Para el siglo XXI se identifican los siguientes grandes RETOS relacionados con el
agua: la disponibilidad, escasez, dificultades para el acceso, deterioro de su calidad,
saneamiento, cultura del uso, consumo, desperdicio y cambio climático, costos y
asignación de recursos financieros y fragmentación en su manejo, por estos motivos
se hacen las siguientes recomendaciones y propuestas:

1. Se recomienda convertir al agua en un factor de cambio en la calidad de vida

de la población, empezando por la equidad en la cobertura de servicios,
reducir la pobreza desarrollando proyectos productivos basados en el agua,
cumpliendo en primer lugar con el mandato constitucional del derecho
humano al agua y a la alimentación, bajo la premisa de la preservación y
sustentabilidad de los recursos hídricos y del medio ambiente.

2. Es apremiante la conservación del ciclo hidrológico, ya que ello implica

proteger ecosistemas naturales, detener la deforestación y extinción de
especies; limitar la extracción de agua a la capacidad de renovación;
controlar las descargas a los volúmenes de recuperación de los cuerpos de
agua, e incrementar el tratamiento y reúso de las mismas.

3. Es conveniente que en la formulación de planes, programas y proyectos se

considere al agua como la base del desarrollo sostenible, por lo que se debe
visualizar el conjunto de interacciones y relaciones que se dan entre el agua
y el hombre; entre el ciclo hidrológico y el ciclo de vida, entre los sectores
público, social y privado, así como el propio esquema institucional de
administración.

4. Resulta estratégico que el MARCO INSTITUCIONAL, JURÍDICO Y ADMINISTRATIVO,

contemple y le dé sentido a la transversalidad entre los sectores

socioeconómicos, tales como salud, alimentación, actividades económicas,
zonas urbanas, rurales y metrópolis.

241
5. Con el fin de maximizar el bienestar social y económico de manera equitativa
sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales, es necesario
adoptar la GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS donde los
elementos agua, tierra y recursos relacionados se aprovechen de manera
coordinada e integral.

Específicamente se recomienda: 1) La integración de los intereses de los

diversos usos y usuarios de agua y la sociedad en su conjunto, con el objetivo
de reducir los conflictos entre los que dependen y compiten por este escaso
y vulnerable recurso; 2) La integración de todos los aspectos del agua que
tengan influencia en sus usos y usuarios (cantidad, calidad y tiempo de
ocurrencia), y de la gestión de la oferta con la gestión de la demanda; 3) La
integración de los diferentes componentes del agua o de las diferentes fases
del ciclo hidrológico (por ejemplo, la integración entre la gestión del agua
superficial y del agua subterránea); 4) La integración de la gestión del agua
y de la gestión de la tierra y otros recursos naturales y ecosistemas
relacionados; 5) La integración de la gestión del agua en el desarrollo
económico, social y ambiental, que es el enfoque tridimensional del
desarrollo sostenible.

6. Se recomienda formular políticas publicas tendientes a avanzar en los

esquemas de gobernanza del agua, tomando experiencias de otros países,
lo que implica la participación de los grandes usuarios del agua, de la
sociedad civil organizada, de los expertos e instituciones de educación
superior especializadas en el tema, ya que las decisiones sobre el agua
tienen una amplia incidencia en la vida nacional que impactan tanto en las
tareas de gobierno, como en los sectores sociales y económicos, todo ello
para afrontar los desafíos del siglo XXI ante las nuevas realidades
demográficas y de disponibilidad de agua.

7. Para el uso integral y sustentable del agua, se recomienda disminuir el

volumen dedicado a la agricultura, y sobre todo el desperdicio que en ella se

242
 produce. La tecnología puede evitar derroches significativos en el consumo
de agua, por lo que resulta obligado no extender la frontera agrícola en base
a los volúmenes ahorrados, sino incrementar la productividad por unidad de
superficie, todo lo contrario de lo que se viene haciendo en las áreas que se
modernizan.

8. Es impostergable diseñar mecanismos de financiamiento conjunto,

compartidos entre los distintos órdenes de gobierno, usuarios y la iniciativa
privada. Por ejemplo, es inaplazable tener los diagnósticos de tecnificación
en todos los distritos de riego del país y en base a ello, proceder a integrar
proyectos de modernización ahorradores de agua, usando tecnologías
propias del uso consuntivo que demanda el patrón de cultivos. Esta medida
es el desafío más grande que existe en el sector hidráulico hoy día, pues
poner en práctica un mega proyecto como estos demanda de financiamientos
multimillonarios, que deben de buscarse en los organismos financieros
internacionales y apalancarse con recursos de inversión pública y de los
propios usuarios, vía créditos. En algunos casos se ha podido comprobar que
la amortización de proyectos como los que se proponen, se recuperan por
ahorros en el uso de energía y el consumo del agua.

9. Urge que el Congreso de la Unión expida una nueva Ley General de Aguas
y se modifique el marco institucional de las dependencias responsables, para
hacer posible el derecho humano al agua y a la alimentación. La actual Ley
de Aguas Nacionales, tiene 24 años y ya no responde a las realidades
actuales, impactadas por el cambio climático, la contaminación, el
desperdicio y derroche, y la falta de inversiones para nuevas fuentes, todo lo
cual ha limitado la disponibilidad per cápita.

La expedición de la ley mencionada deberá fungir como reglamentaria de los

artículos 4º y 27 constitucional, el primero de ellos que garantiza el derecho
humano al agua, en tanto que el segundo, para regular el agua para riego y
otros usos.

243
 En esta propuesta de nuevo ordenamiento, el artículo 27 constitucional debe
conservar su texto íntegro, en cuanto a: “La propiedad de las tierras y aguas
comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde
originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir
el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada”. Se
interpreta por “nación”, a “todos los mexicanos”, por lo que se colige que
todas las aguas enlistadas en el artículo 27 son de todos los mexicanos;
jurídicamente se ha interpretado que la autoridad y administración en materia
de aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes corresponde al
Ejecutivo Federal, quien la ejercerá directamente o a través de “la Comisión”.
De acuerdo con lo anterior los recursos hídricos, el agua en sus distintos
estados físicos, seguirá siendo de la Nación, y no debe privatizarse. En dicha
iniciativa de Ley se debe retomar el concepto (y lo incluye en el artículo 4º).
Son aguas propiedad de la Nación: y se enumeran las señaladas en el
artículo 27 constitucional, al igual que el listado de bienes que se indican en
la Ley de Bienes Nacionales. Algunas medidas que deberían incluirse en la
nueva ley, son las siguientes:

Ø Regular el manejo descentralizado del agua a través de los Organismos y

Consejos de Cuenca, y transitar hacia un nuevo sistema de distribución de
competencias a través de una Ley General, señalando las inherentes a cada
orden de gobierno. Dicha ley debe especificar los mecanismos de
coordinación, concertación y de participación social y privada.

Ø Deberá establecer la obligación para el Estado de abastecer el mínimo vital

de consumo de agua para uso personal y doméstico entre 50 y 100 litros de
agua diarios por persona, conforme a las condiciones regionales y
disponibilidad.

Ø La Ley debe contemplar que las entidades federativas tengan la facultad de

crear o perfeccionar un organismo o dependencia estatal que tenga
facultades para la planeación integral de los recursos hídricos, con injerencia

244
 en los planes, programas y proyectos relacionados con el agua, que además
regule, vigile y supervise la prestación del servicio del agua, garantizando
todos estos aspectos. Igualmente al tratarse de una ley federal, los congresos
locales deberán adecuar sus marcos jurídicos en materia de agua conforme
a la nueva Ley General de Aguas.

Ø Para cumplir con estas funciones de corresponsabilidad se deberán definir

las atribuciones que tendrán los tres órdenes de gobierno en materia de
cultura, ciencia y tecnología del agua, así como para alcanzar la
profesionalización y certificación en el sector hídrico que incluye a los
servicios públicos del agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y
disposición de aguas residuales.

Ø Actualmente el uso o aprovechamiento de las aguas se efectúa mediante

concesiones cuando se trata de beneficiarios privados, a quienes se les
otorga un Título de Concesión, en tanto cuando se trata de agua solicitada
por entidades públicas se les concede un Título de Asignación. Es importante
señalar que la actual administración de CONAGUA se encontró con rezagos
de más de 20 años consistentes en la regularización y renovación de estos
títulos, sobre todo los concesionados para aguas subterráneas, situación que
provoca corrupción e ineficiencia, además de incertidumbre en los
productores. Para abatir estos rezagos se recomienda emitir decretos
presidenciales para renovar los títulos que resulten procedentes, pero
también se requieren decretos de nuevas vedas para evitar la
sobreexplotación.

Ø Es insoslayable considerar la sobreexplotación irracional de aguas

subterráneas en las regiones agrícolas que han prosperado en base a su
aprovechamiento, lo cual tendrá que frenarse con medidas rigurosas que
eviten estos abusos. En virtud de que los niveles de sobreextracción de
aguas subterráneas son alarmantes y preocupantes, y prácticamente fuera
de control, se propone que en el texto de una nueva ley se incluya la

245
 obligación de organizar a los cientos de miles de concesionarios de pozos en
unidades de riego para el desarrollo rural, figura jurídica que ya existe en la
actual Ley de Aguas Nacionales. Los subsidios que ahora reciben los
productores involucrados con el agua subterránea, entre ellos la energía
eléctrica deberán servir como estímulo o castigo para los que no se organicen
en unidades de riego y sigan depredando el agua subterránea. Conviene
destacar que con esta propuesta se avanza en la gobernanza del agua,
porque es una forma de descentralizar atribuciones y crear conciencia en el
cuidado y protección de los acuíferos.

Ø La nueva ley deberá regular los trasvases tomando en cuenta que consisten
en la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas nacionales
trasladadas de una cuenca para ser utilizadas en una cuenca distinta, que
realiza la Federación o los concesionarios, mediante obras de infraestructura
hidráulica, para concesionarlas o para explotarlas, usarlas o aprovecharlas
en un lugar distinto a la cuenca de extracción. Es imperante que en la ley se
reglamente que en lo sucesivo sólo se aprueben trasvases de agua para fines
de consumo humano.

Ø La legislación vigente no incluye lineamientos y regulación sobre la

desalinización de aguas salobres y saladas de procedencia marina, para
abastecimiento de agua potable y cubrir demandas del sector turístico,
industrial y agrícola de alta rentabilidad, por lo cual y dadas las características
de escasez en algunas zonas se recomienda incluir en la nueva Ley,
conceptos sobre la desalinización que es una tendencia mundial, provocada
por el crecimiento poblacional y los efectos del cambio climático.

Ø Se debe incluir la figura de los “Acuerdos de Reconocimiento” a fin de dotar

de seguridad jurídica a los distritos de riego que operan sin estar legalmente
constituidos y con la finalidad de que la autoridad tenga plena certeza de su
existencia y funcionamiento.

246
Ø En materia de contaminación del agua, se deben implementar medidas para
prevenirla y controlarla con la participación de la federación, las entidades
federativas, los municipios, concesionarios del agua y la ciudadanía. Se
deben fijar nuevos supuestos de infracción, así como la adecuación de los
montos de las multas toda vez que existen grandes empresas, por ejemplo
las mineras, que producen altos niveles de contaminación y las multas que
se aplican son irrisorias. El Proyecto que se someta a la H. Cámara de
Diputados, tendrá que establecer sanciones ejemplares para los que violen
la ley, particularmente a los que contaminen las aguas, al aumentar los
montos máximos de sanción, obliga a los tres niveles de gobierno y a los
concesionarios del agua, a prevenir y controlar la contaminación. Debe
quedar claro que, a quien contamine cuerpos de agua, además de ver su
actividad suspendida, será responsable civil, penal o administrativamente,
según sea el caso.

Ø Con la finalidad de propender a la capitalización de los organismos

operadores y que puedan hacer frente a los desafíos colosales que impone
el derecho humano al agua, se propone que los aumentos de tarifas se
decidan en cuerpos colegiados integrados por los diversos sectores
económicos, sociales y de gobierno, mismos que tienen injerencia en las
decisiones de dichos organismos, quienes deberán tomar en cuenta la
situación económica de los diversos estratos de clases sociales. Al respecto
se propone que las tarifas no se decidan por los congresos locales, como
sucede en la mayoría de las entidades federativas, ya que se ha comprobado
que los legisladores obedecen más a criterios de carácter político que a
criterios de eficiencia y equidad que permiten el equilibrio y funcionamiento
de tales organismos.

Para darle contenido a la propuesta anterior la CONAGUA y el IMTA

(Instituto Mexicano de Tecnología del Agua) deberán desarrollar esquemas
con criterios generales para el establecimiento y medición de los costos de

247
 obtención de agua por metro cúbico en las distintas regiones del país,
esquemas que cada organismo operador tendría que ajustar a sus propias
realidades y circunstancias para fijar tarifas realistas, que les permitan operar
en condiciones de equilibrio, tomando en cuenta la lejanía de las fuentes o el
grado de dificultad técnico económico para suministrar el agua. No estoy
proponiendo que CONAGUA o el IMTA establezcan tarifas, sólo que aporten
metodología para establecer sistemas de costos y formulación técnica de
tarifas, que deberán ser de carácter progresivo, lo que quiere decir que el
que más gasta más paga, pero su cobro se potencía cuando sobrepasa
ciertos topes de consumo.

Ø Para ofrecer mayor seguridad ante las amenazas frecuentes de los riesgos
hidrometeorológicos, provocados por el cambio climático, traducidos en
intensas lluvias de corta duración y prolongadas sequias, es necesario
fortalecer los esquemas de prevención, entre las autoridades, protección civil
y ciudadanos, ya que aunque se ha avanzado de manera significativa en los
aspectos de detección de estos fenómenos, hacen falta esfuerzos para hacer
llegar las medidas preventivas de manera veraz y oportuna a la población.

Ø La iniciativa que resulta obligado para el congreso emitir, debe establecer

una Política Hídrica Nacional y multisectorial, con la finalidad que funcione
bajo principios de corresponsabilidad, eficiencia y sustentabilidad, atributos
que deben atender los 3 órdenes de gobierno, formulando planes, programas
y proyectos para mejorar la distribución del agua en todos los usos; alcanzar
la cobertura universal y sostenibilidad del sector hídrico.

Ø Es muy importante que la nueva ley defina y precise la prelación de los usos
del agua conforme a la sustentabilidad, el bienestar social y el desarrollo de
las actividades productivas. En lo general se deben respetar las prioridades
establecidas en la ley vigente, sin embargo a continuación se hace una
propuesta más específica: doméstico, público urbano, agrícola, pecuario,
acuacultura, generación de energía eléctrica, industrial, uso para fines

248
 turísticos y de recreación, y uso en servicios. El uso doméstico, el público
urbano y para la conservación ecológica son siempre preferentes sobre
cualquier otro uso. Esta parte es importante dado que cada vez que se
modifica el marco jurídico del agua los líderes de los sectores productivos de
disputan estar en las primeras prioridades.

Ø Los órdenes de gobierno, en su ámbito de competencia deben realizar

gestiones para garantizar que no se excluya a las mujeres en los procesos
de planeación hídrica y de cumplimiento del derecho humano al agua, ni se
impida a los niños ejercer sus derechos humanos por falta de agua en las
instituciones de enseñanza y los hogares. Asimismo, deben asegurar el
acceso al agua a pueblos y comunidades indígenas, refugiados, solicitantes
de asilo, desplazados internos, repatriados, presos y detenidos, así como en
zonas rurales y urbanas desfavorecidas.

Ø Aunque el derecho al agua es aplicable a todos, de acuerdo con el principio

de no discriminación, el Estado debe prestar especial atención a las personas
y grupos de ellas que tradicionalmente han tenido dificultades para ejercer
este derecho, en particular las mujeres, los niños, los adultos mayores, los
grupos minoritarios, los pueblos indígenas, los refugiados, los solicitantes de
asilo, los desplazados internos, los trabajadores migrantes, los presos y los
detenidos.

Ø La iniciativa deberá proveer y fomentar esquemas de reúso de aguas,

utilización de aguas residuales y pluviales e infiltración o recarga de
acuíferos, o cualquier otro mecanismo de ahorro y eficiencia que permita
disminuir la sobreexplotación de las aguas.

Por todo lo dicho, se propone una ley capaz de encaminar el país hacia la
sustentabilidad, la equidad y la seguridad hídrica a través de un inmenso
esfuerzo gubernamental, social y privado. Porque el agua y el derecho
humano a ella se vinculan directamente con el goce efectivo de otros

249
 derechos humanos para que toda persona disfrute de un nivel de vida
adecuado, por lo que debe garantizarse y asegurar su pleno ejercicio en favor
del derecho a la alimentación, a la salud, a la vivienda, el derecho a un medio
ambiente sano, el uso preferente del agua para los grupos de población
vulnerables y para los pueblos indígenas y en suma, para el desarrollo
integral de todos los mexicanos sin discriminación alguna.

10. Se propone que en el nuevo contexto de gestión del agua se establezca una
clara redefinición del papel de los distintos actores, tales como el Estado, las
empresas privadas, los consumidores, las organizaciones sociales y no
gubernamentales, ya que el papel del sector privado ha adquirido diversas
modalidades, que van desde la privatización total de los servicios (ya se dijo
que el agua es propiedad de la nación), la implantación de mercados del
agua, el establecimiento de esquemas mixtos público-privados y el
concesionamiento de ciertas actividades específicas, como el desarrollo de
los padrones de usuarios y los mecanismos de cobro, reparación de fugas,
operación de redes de agua potable, drenaje y tratamiento de aguas
residuales.
En mi opinión es inevitable y hasta conveniente que el sector privado pueda
y deba cumplir un papel de complementariedad con el Estado, tanto en la
provisión de servicios de agua y drenaje como en la solución de los retos que
nos plantea el futuro. Pensemos tan sólo en las cuantiosas inversiones que
se requerirán en las próximas décadas para satisfacer las necesidades de
agua potable, saneamiento y modernización de sistemas de riego. Las
instituciones estatales por si mismas no tienen recursos para afrontar dichas
necesidades.
Esto no significa, como muchos piensan o desean, que el Estado se retraiga
completamente de intervenir y se deje únicamente a las fuerzas del mercado
y a las empresas privadas su control.

250
11. Para lograr la jerarquía que los programas hídricos deben tener dentro de los
presupuestos, se recomienda que desde la H. Cámara de Diputados, se
incluyan dentro del ramo 33 los programas de abastecimiento de agua
potable, potabilización, alcantarillado y saneamiento, ya que mediante ellos
se cumple con el derecho humano al agua.

12. En este orden de ideas y tomando en cuenta que el tema del agua ha sido
catalogado por el gobierno “de seguridad nacional” y por lo tanto bajo la
rectoría del Estado, se recomienda construir un nuevo andamiaje institucional
donde se consideren las siguientes opciones:

12.1 Que la CONAGUA se transforme en la Secretaría del Agua, opción

que no demandaría de un impacto presupuestal adicional ya que tiene
una estructura central y oficinas en todo el territorio nacional; cuenta con
un gasto de operación y con todos los elementos necesarios para
funcionar como tal. Esta alternativa no es nueva, muchos expertos la han
planteado, porque no estaría sometida a la coordinación sectorial,
tendría presupuesto propio y por lo tanto autonomía para instrumentar
una política hídrica nacional que enfrente los problemas de este milenio.

12.2 Que se convierta en organismo autónomo o descentralizado, opción

que también se ha discutido entre especialistas del ámbito
jurídico/constitucional y administrativo en materia hídrica, existiendo una
corriente que sostiene que al adquirir cualesquiera de dichas figuras
jurídicas, se perdería potestad sobre el resguardo de las aguas
consagrado en el artículo 27 constitucional, ya que su vinculación no
sería directa con el Ejecutivo, sino con una “cabeza de sector”. Estas
opciones sobre todo la de organismo descentralizado fueron analizadas
en el inicio del mandato presidencial de Carlos Salinas y esas razones
se adujeron, es por ello que actualmente conserva su calidad de
organismo “desconcentrado”.

251
 Sin embargo, estas alternativas deben analizarse a la luz de las últimas
reformas constitucionales y de los cambios sufridos en la administración
pública desde 1989 a la fecha.

12.3 Una tercera opción digna de tomarse en cuenta, es la fusión de

CONAGUA con la Secretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente
(SEMARNAT) y constituir la Secretaría del Agua y Medio Ambiente, lo
cual ofrece numerosas ventajas desde diversos puntos de vista, pues
tampoco demandaría presupuestos adicionales, además de que se
eliminaría una estructura fuerte del gobierno federal.

En mi gestión como diputado federal y Presidente de la Comisión de

Agua Potable y Saneamiento, tuve la oportunidad de discutir esta
posibilidad con otros colegas y expertos en los temas del agua y medio
ambiente, ya que recurrentemente el tema surgía en ocasión de diversos
foros celebrados, coincidiendo en que se lograría mayor eficacia de las
políticas públicas y su impacto en la preservación de los recursos
naturales, donde el agua es el recurso dominante porque sólo con él,
subsiste la flora, la fauna y el planeta en su conjunto.

En efecto, en el desarrollo de esta tesis se han puesto de relieve las

características naturales del agua en cualquiera de sus estados: líquido,
sólido y gaseoso; se dijo que a través de ellos se produce y replica el
ciclo hidrológico, dando lugar al equilibrio de los ecosistemas en sus
diversas modalidades en las diferentes latitudes del planeta.

La contaminación es un efecto resultante de la acción del ser humano,

con lo cual altera el medio ambiente, ya sea para subsistir o de manera
inconsciente y depredadora, pero el agua está en el suelo, subsuelo,
aire, en los mares, ríos, lagos y glaciares. Este razonamiento lógico y
natural es la base para establecer que el agua tiene una mayor jerarquía
sobre los demás recursos naturales, y que por lo tanto desde el punto de
vista del gobierno, de la administración pública y de la distribución de

252
presupuesto, el agua debe privilegiarse mediante la creación de la
Secretaría del Agua y Medio Ambiente.

En abono de lo anterior, debe reconocerse que prevalece

descoordinación y confusión en la aplicación de leyes y reglamentos
para prevenir, remediar y sancionar la contaminación, por ejemplo,
actualmente se vive en el país un boom minero y es claro que las
compañías trasnacionales para obtener los metales usan técnicas
totalmente contaminantes y erosionantes y autoridades como PROFEPA
parecen no existir, ya sea por debilidad institucional, descoordinación o
hasta corrupción. Sólo se actúa cuando se producen desastres
ecológicos como el de Cananea en Sonora en el reciente pasado.

Su misión debe girar en torno al criterio de considerar al agua eje rector

para el desarrollo nacional, no hay agricultura, industria, ciudades y vida
humana sin agua; flora, fauna, alimentación, energía, ciudades costeras,
mantos freáticos, todos dependemos del agua, y ese valor de uso, a la
vez que valor de cambio que tiene el agua al relacionarse con las
distintas facetas de la vida, no ha sabido apreciarse en su debida
dimensión. Solo bastaría imaginar un país, una sociedad, un mundo sin
agua.

La visión de la nueva secretaría es encaminar competencias, políticas

públicas, relaciones interinstitucionales e intergubernamentales bajo los
criterios del desarrollo sostenible, lo que significa considerar aspectos
tales como pobreza y equidad social, desarrollo económico,
ecosistemas, agua, sanidad e higiene, urbanización, alimentación y
energía, urbanización, cambio climático y educación para el siglo XXI.

Dentro de su amplio campo de facultades y actividades se debe

considerar:

253
 • Formular una política nacional de recursos hídricos que asegure el
suministro de agua a las distintas actividades sociales y económicas,
agricultura, industria, usos domésticos y de recreación.

• Formular e instrumentar un programa nacional de mejoramiento de

cuencas hidrológicas, limpieza de ríos y control de mantos freáticos.

• Inducir programas para el uso óptimo de agua en la agricultura,

diseñar nuevas tecnologías para sustituir equipos.

• Promover con los sectores social y privado sistemas de saneamiento

de aguas residuales.

• Combatir el fraude, corrupción en la gestión de los distintos trámites

para el acceso al agua.

• Participar en las propuestas de actualización de la legislación en

materia de recursos hídricos.

• Inducir esquemas de gobernanza a fin de que todos los sectores,

todas las personas, participen en el cuidado, control y uso del agua.

La alternativa de crear la Secretaría como la que se menciona, permitiría un

funcionamiento institucional coordinado, pues el Instituto Mexicano de
Tecnología del Agua (IMTA), el Servicio Meteorológico Nacional, la
PROFEPA y demás organismos auxiliares que tienen CONAGUA y
SEMARNAT, estarían trabajando en la prevención de desastres naturales o
ecológicos, en la protección de vidas humanas y en la prevención de riesgos
hidrometereológicos, logrando un alto impacto en la conservación del agua y
medio ambiente.

13. Resulta conveniente identificar las capacidades de desconcentración hacia

lo que podrían ser las direcciones regionales de los organismos de cuenca y
a las direcciones locales de la nueva secretaría u organismo desconcentrado,
que se pudiera crear. Por ello es fundamental su consolidación, así como la

254
 de sus órganos auxiliares, como son las Consejos de Cuenca y los Comités
Técnicos de Aguas Subterráneas. Juntos, autoridades y usuarios deben
trabajar en la evaluación e instrumentación de soluciones que permitan la
preservación del agua y lograr el equilibrio y el saneamiento de las cuencas.

Las cuencas hidrográficas son factor relevante en el ciclo hidrológico, por lo

cual se debe ir más allá de un programa de recursos hídricos; se debe
fortalecer el PROGRAMA NACIONAL DE MANEJO DE CUENCAS, ya que la cuenca
hidrológica es la unidad natural para el manejo del agua, en virtud de que es
el entorno geográfico donde el agua de lluvia se precipita, escurre o infiltra
hasta su posterior desembocadura al mar (lo cual ocurre en la mayoría de las
cuencas del país) o en su propio territorio.

En mi opinión recomiendo el último posicionamiento en que los Consejos de

Cuenca, si bien no tienen personalidad jurídica propia, si están previstos en
la Ley de Aguas Nacionales, que les otorga capacidad de opinión y decisión.
De lo contrario se estarían replicando mini figuras de CONAGUA que harían
más complejo aún el manejo hídrico.

14. En conjunto a la reforma integral planteada, se propone la creación de

Tribunales Especializados del Agua y Medio Ambiente, con el objeto de
resolver de acuerdo a los principios rectores del Derecho, como lo son:
celeridad, eficiencia y eficacia.

Lo anterior justificado toda vez que la problemática de administración del

agua en México, ha rebasado el nivel institucional y se ve reflejada en los
procesos jurídicos, ascendiendo de manera exponencial en los Juzgados
Federales, Tribunales Colegiados de Circuito y en el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa.

En la inteligencia de lo anterior, y partiendo del hecho de que el cuidado del

vital recurso debe estar en manos de profesionales especializados en la
materia, es que existe la necesidad de la creación de Tribunales Especiales,
que diriman controversias que nazcan por actos de la autoridad del agua, y

255
que colaboren con la creación de criterios tendientes a proteger los recursos
hídricos.

Esta propuesta tendría el objetivo de eliminar las instancias administrativas

de deliberación judicial, y que sean jueces con formación judicial desde otro
“poder”, los que analicen y resuelvan desde un inicio los asuntos que se
controviertan en las decisiones administrativas. Así, se evitaría la larga “via
crucis” que el justiciable tiene que recorrer para defender su derecho. Y, por
otro lado se libera al Tribunal Federal de Justicia Administrativa de cargas
que ya de por si son cuantiosas por su competencia en los asuntos que
resuelven los órganos de la Administración Pública Federal.

Este nuevo esquema, evitaría la emisión de criterios en ocasiones parciales,

pues generalmente la autoridad administrativa confirma sus resoluciones sin
tomar en cuenta otros argumentos; y el Tribunal, revisa que el procedimiento
se apegue a legalidad. El poder Judicial si entra al estudio de violaciones
constitucionales.

El quid del planteamiento es que sea otro funcionario ajeno al ejecutivo el

que revise el acto emitido por la autoridad administrativa, de forma inmediata,
y se evite el largo camino judicial para defender un derecho. Un juez que
actúe con principios de imparcialidad y equidad que estudie los asuntos
conforme a principios de constitucionalidad, convencionalidad y legalidad
desde un principio.
Esta propuesta va aunada a que la Conagua se transforme en Secretaría,
Organismo Constitucional Autónomo u otro equivalente, - que en la
actualidad, tiene la estructura técnico-administrativa, presupuestal, a nivel
nacional, que no impactaría presupuestalmente el cambio, y si le daría la
autonomía necesaria para la toma de decisiones sobre el agua.

Si a esta transformación se incluye una nueva forma de administrar la justicia

y decisiones administrativas, se puede conformar un sistema eficiente y

256
 eficaz, con el objetivo de eliminar actos de corrupción, proporcionar una
mayor trasparencia en las decisiones y en la gestión del agua.

Con una propuesta como la que se expone en esta tesis, se ratifica que el Estado
Mexicano es el único y mejor garante del interés público, para lograr el
aprovechamiento sustentable, racional y equitativo del agua, en virtud de que es un
bien que forma parte del patrimonio nacional y está regulado por la Constitución,
tratados internacionales y numerosas leyes y reglamentos que intervienen en su
regulación y gestión.
En suma, el modelo que se propone sería crear una institución robusta de carácter
normativo, pero con la fuerza necesaria para preservar y administrar el agua en un
esquema de gobernanza, donde participen las 3 esferas de gobierno, la iniciativa
privada, la sociedad civil organizada y los grandes usuarios.
Si bien no habrá autoridad única del agua, la institución que se propone deberá
dotarse de los mecanismos e instrumentos necesarios para evitar los abusos en la
sobreextracción, la contaminación y el desperdicio del agua; en contrapartida,
deberá estimular a los grandes y pequeños usuarios que hagan un uso adecuado
de este recurso, ya sea en las actividades productivas o en el consumo de los
hogares.
A manera de silogismo y con la intensión de sintetizar las conclusiones y propuestas
de este trabajo, puedo afirmar que el modo en que las sociedades organizan sus
recursos hídricos es fundamental para promover y apoyar el desarrollo sostenible,
como parte integrante de una estrategia de desarrollo enfocada a la erradicación de
la pobreza. Los desafíos del desarrollo sostenible son, en esencia, una cuestión de
administración y de cómo las sociedades pueden equilibrar el desarrollo económico
y social con la integridad del ecosistema. Si no cambiamos el modo en que se
administra el agua, los impactos negativos se sentirán aún más, por eso urge
modificar y actualizar leyes, reglamentos y probablemente reformas
constitucionales, las cuales conlleven a la creación de una Secretaría u organismo
descentralizado o cualesquier otro que funja como autoridad federal del agua, con
capacidad de descentralizar y desconcentrar funciones y responsabilidades entre
los órdenes de gobierno con participación de los sectores social y privado.

257
A continuación, se presenta una síntesis de la propuesta de esta tesis para lograr
una mayor eficiencia en la Administración del Agua en México:

• Modificar y actualizar el marco normativo del agua y medio ambiente,

emitiendo la Ley General de Aguas que por mandato constitucional debió
haberse aprobado en la anterior legislatura (LXII). Dicha ley sería
reglamentaria del art. 4º de la constitución, relativo al derecho humano al
agua y también sería reglamentaria del art. 27 de la misma, donde se regula
el agua para riego y otros usos.

• En virtud de lo anterior, resulta necesario modificar el art. 115 constitucional,

para evitar que los municipios carguen solos con la responsabilidad de
cumplir con el derecho humano al agua.

• Fortalecer la estructura institucional del agua, tomando cualquiera de las

opciones que se proponen párrafos arriba.

• Crear tribunales especializados en materia de agua y medio ambiente, los

cuales no existen y en contrapartida los conflictos del agua y del medio
ambiente están creciendo exponencialmente. Hoy día este tipo de asuntos
se atienden en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

258
ANEXOS

I. NORMATIVIDAD DEL AGUA DESDE 1910 HASTA LA LEY DE 2004

1. En 1910 se expide la LEY SOBRE APROVECHAMIENTO DE AGUAS DE JURISDICCIÓN

FEDERAL272.

Desde el año de 1910 la normatividad y la administración del agua, estaba dentro

de la competencia federal.

La autoridad competente era la Secretaría de Fomento, como representante del

Ejecutivo Federal. Quien tenía las facultades de I. La expedición de reglamentos
sobre navegación y flotación; II. La expedición de reglamentos sobre pesca y
explotación de productos de las aguas; III. La concesión de usos y
aprovechamientos determinados; IV. La confirmación de derechos preexistentes
sobre usos y aprovechamientos determinados; V. La celebración de contratos de
colonización con los concesionarios de aguas; VI. La ejecución de obras de
aprovechamientos de aguas; VII. En general, la policía y la vigilancia y la
reglamentación para el mejor uso y el aprovechamiento de la aguas.

2. Posterior a la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, publicada en el DOF el 5 de febrero de 1917, se publica la LEY
FEDERAL SOBRE USO Y APROVECHAMIENTO DE LAS AGUAS PUBLICAS SUJETAS
AL DOMINIO DE LA FEDERACIÓN, publicada en el DOF 11 de julio de 1917.

En los considerandos de la ley se reconoce que se tendrán que hacer inversiones

para llevar a cabo las obras que se requieren, por lo que se tendrán que hacer
desembolsos que el Gobierno no tiene, por lo que en estricta aplicación de las
fracciones III y IV del artículo 44 de la Ley vigente en materia de aguas, así como

272
LEY DE APROVECHAMIENTO DE AGUAS DE JURISDICCIÓN FEDERAL, 1910. (Fuente de la
transcripción: Secretaría de Fomento, Colonización e Industria de la República Mexicana, Imprenta y fototipia
de la Secretaría de Fomento, México, 1911) Ver documento en:
http://siaps.colmex.mx/documentos/legislacion/Evolucion%20de%20la%20legislacion%20de%20aguas%20en
%20Mexico.pdf

259
por los fundamentos que quedan expuestos todos los concesionarios de aguas de
jurisdicción federal, deben ser obligados a contribuir, proporcionalmente a sus
dotaciones, a los gastos que el Gobierno Federal erogue para lograr la mejor
distribución y aprovechamiento de las aguas públicas.

3. LEY SOBRE IRRIGACIÓN CON AGUAS FEDERALES, 1926273

Esta ley establece: Para promover y construir obras de irrigación en la República,

se crea un órgano administrativo que se denominará “Comisión Nacional de
Irrigación”. La mencionada Comisión dependerá de la Secretaría de Agricultura y
Fomento, y constar de tres miembros nombrados por el Presidente de la República,
por conducto de la propia Secretaría.

4. EL 28 DE FEBRERO DE 1928 SE REFORMA LA LEY, MEDIANTE DECRETO QUE

REFORMA LA FRACCIÓN VI DEL ARTÍCULO 19, DURANTE EL GOBIERNO DE PLUTARCO

ELÍAS CALLES, en los siguientes términos:

Artículo 19.- En las concesiones se determinará:

Fracción VI.- El monto del depósito, en moneda de oro nacional, que el

concesionario debe constituir antes de que se firme la concesión, para
garantizar el cumplimiento de sus obligaciones. El depósito será
proporcional a la cantidad de agua cuyo uso y aprovechamiento
autorice la concesión, conforme a las bases que publicará anualmente
la Secretaría de Agricultura y Fomento en el “Diario Oficial”274

5. LEY DE AGUAS DE PROPIEDAD NACIONAL, 1929275.

273
(Fuente de la transcripción: Lanz Cárdenas, José Trinidad, Legislación de aguas en México: Estudio
histórico-legislativo de 1521 a 1981, Tomo II. Consejo Editorial del Gobierno del Estado de Tabasco, México,
1982.)Ver documento en:
http://siaps.colmex.mx/documentos/legislacion/Evolucion%20de%20la%20legislacion%20de%20aguas%20en
%20Mexico.pdf
274
DECRETO que reforma la fracción VI del artículo 19 de la Ley sobre Aprovechamiento de Aguas de
Jurisdicción Federal, 14 de diciembre de 1910. Ver:
http://siaps.colmex.mx/documentos/legislacion/Evolucion%20de%20la%20legislacion%20de%20aguas%20en
%20Mexico.pdf
275
(Fuente de la transcripción: Secretaría de Agricultura y Fomento, Talleres de la Secretaría de Fomento,
México, 1930)

260
Señala como aguas de propiedad de la nación, las que se enlistan en el artículo 27
constitucional; esta ley establece las características de la propiedad de las aguas,
inalienables e imprescriptibles, con las excepciones que establece la ley, nadie
podrá utilizar ni aprovechar dichos bienes ni sus productos, sin autorización expresa
del Ejecutivo de la Unión, concedida en los términos de esta Ley y sus reglamentos.

La autoridad competente es la Secretaría de Agricultura y Fomento. Se distribuyen

facultades y atribuciones en esta ley a diferentes autoridades:

I.- Por la Secretaría de Agricultura y Fomento.

II.- Por la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas.

III.- Por la Secretaría de Guerra y Marina.

Esta Ley, derogó la Ley de Aguas de jurisdicción federal de 13 de diciembre de

1910.

6. LEY DE AGUAS DE PROPIEDAD NACIONAL, 1934.

DOF 31 de agosto de 1934.

Este ordenamiento establece en primer lugar las aguas que son propiedad de la
nación, y agrega una definición nueva sobre la propiedad: La propiedad nacional de
las aguas, a que se refiere el artículo anterior, no se pierde ni se ha perdido cuando
por ejecución de obras artificiales se alteren o se hayan alterado sus características
naturales.

Incluye esta ley a las Islas, que conforme a la fracción VII del artículo 3°

Se reconoce el libre uso y aprovechamiento por medios manuales, de las aguas de

propiedad nacional; también lo es para el abrevadero, baños y lavaderos.

Se reconocen los derechos pre existentes.

Respecto a las reservas nacionales de energía hidráulica, se establecieron en la

ley las reservas hidráulicas nacionales para generar energía. El efecto de la

261
declaración de la zona es que sólo podrán utilizarse para aprovechamiento de
energía por la Nación.

Esta Ley, deroga la Ley de Aguas de Propiedad Nacional de seis de agosto de mil
novecientos veintinueve, y todas las que se opongan a la presente Ley.

7. LEY SOBRE EL SERVICIO PÚBLICO DE AGUAS POTABLES EN EL DISTRITO

FEDERAL, 1938276.

En el gobierno del presidente Lázaro Cárdenas, se emite esta ley, que tiene como
objeto determinar las funciones y atribuciones del Distrito Federal en materia de
aguas:

Se incluye este ordenamiento que muestra el estado del servicio de agua potable
de la ciudad de México, se podrá apreciar los cambios que ha habido a la fecha, y
del porqué se consumió el acuífero de la Ciudad de México.

Establece la obligación de surtirse de agua potable del servicio público, en los

lugares donde exista dicho servicio, conforme a la tarifa establecida.

8. LEY DE CONSERVACIÓN DEL SUELO Y AGUA, 1946,

277
(Publicada en el D.O.F. de fecha 6 de julio de 1946).

La presente ley tiene por objeto fomentar, proteger y reglamentar la conservación

de los recursos de suelos y aguas, básicos para la agricultura nacional quedan
sujetos a las disposiciones de esta ley y su reglamento los ejidos, la propiedad

276
(Fuente de la transcripción: Lanz Cárdenas, José Trinidad, Legislación de aguas en México: Estudio
histórico-legislativo de 1521 a 1981, Tomo II. Consejo Editorial del Gobierno del Estado de Tabasco, México,
1982.)Ver documento en:
http://siaps.colmex.mx/documentos/legislacion/Evolucion%20de%20la%20legislacion%20de%20aguas%20en
%20Mexico.pdf
277
(Fuente de la transcripción: Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, Legislación ambiental
electrónica, Disco I, Capítulo VIII). Ver documento en:
http://siaps.colmex.mx/documentos/legislacion/Evolucion%20de%20la%20legislacion%20de%20aguas%20en
%20Mexico.pdf

262
agrícola privada y los terrenos nacionales. En los términos de lo mandado por el
párrafo 3o. del artículo 27 constitucional,

9. LEY DE AGUAS DE PROPIEDAD NACIONAL, 1946278

Se conserva el esquema de la Ley anterior. Se establece el orden de preferencia

en el uso de las aguas nacionales en el artículo 22;

10. LEY REGLAMENTARIA DEL PÁRRAFO QUINTO DEL ARTÍCULO27 CONSTITUCIONAL

279
EN MATERIA DE AGUAS DEL SUBSUELO, 1948

El objeto de la ley es regular el libre de alumbramiento y apropiación por los dueños

de la superficie, de las aguas del subsuelo, excepto cuando dicho alumbramiento
afecte al interés público o a los aprovechamientos existentes.

En los casos de excepción, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de

Recursos Hidráulicos, podrá reglamentar la extracción y aprovechamiento de las
aguas del subsuelo y establecer zonas vedadas a su alumbramiento, como si se
tratara de aguas de propiedad nacional.

11. LEY FEDERAL DE INGENIERÍA SANITARIA, 1948280

Esta Ley declara de utilidad pública la planeación, proyección y ejecución de las

obras de abastecimiento de agua potable y de alcantarillado y de los trabajos de
planificación y zonificación en las poblaciones de la República.

278
(Fuente de la transcripción: Diario Oficial de la Federación, publicado el 13 de julio de
1946) Ver documento en:
http://siaps.colmex.mx/documentos/legislacion/Evolucion%20de%20la%20legislacion%20de%20aguas%20en
%20Mexico.pdf
279
(Fuente de la transcripción: Lanz Cárdenas, José Trinidad, Legislación de aguas en México: Estudio
histórico-legislativo de 1521 a 1981, Tomo II. Consejo Editorial del Gobierno del Estado de Tabasco, México,
1982.)Ver documento en:
http://siaps.colmex.mx/documentos/legislacion/Evolucion%20de%20la%20legislacion%20de%20aguas%20en
%20Mexico.pdf
280
(Fuente de la transcripción: Lanz Cárdenas, José Trinidad, Legislación de aguas en México: Estudio
histórico-legislativo de 1521 a 1981, Tomo II. Consejo Editorial del Gobierno del Estado de Tabasco, México,
1982.)Ver documento en:
http://siaps.colmex.mx/documentos/legislacion/Evolucion%20de%20la%20legislacion%20de%20aguas%20en
%20Mexico.pdf

263
La competencia es del ejecutivo federal, representado por la Secretaría de
Recursos Hidráulicos, cuando las obras o trabajos se realicen total o parcialmente
con fondos pertenecientes al erario federal.

12. Ley Reglamentaria del Párrafo Quinto del Artículo 27 Constitucional en

Materia de Aguas del Subsuelo, 1956281

Su objeto son las aguas del subsuelo en cualquier estado físico en que se
encuentren.

La Secretaría de Recursos Hidráulicos será la encargada de fomentar el

aprovechamiento de las aguas del subsuelo y de aplicar la presente ley.

Se respeta el libre el alumbramiento y apropiación por los dueños de la superficie,

de las aguas del subsuelo, excepto cuando dicho alumbramiento afecte al interés
público o a los aprovechamientos existentes.

Ya se consideraban las aguas geotérmicas como aguas nacionales.

Se establece el requerimiento de tener concesión o permisos en los términos y con

los derechos y obligaciones que señala la Ley de Aguas de Propiedad Nacional.

Cuando la explotación de los aprovechamientos de agua del subsuelo existentes

resulta perjudicial al interés público, la Secretaría de Recursos Hidráulicos, oyendo
a los interesados, propondrá al Ejecutivo la reglamentación que estime más
adecuada para que la explotación se haga de manera de evitar tales
perjuicios.(Artículo13)

13. LEY DE COOPERACIÓN PARA DOTACIÓN DE AGUA POTABLE A LOS MUNICIPIOS,

282
1956

281
(Fuente de la transcripción: Lanz Cárdenas, José Trinidad, Legislación de aguas en México: Estudio
histórico-legislativo de 1521 a 1981, Tomo II. Consejo Editorial del Gobierno del Estado de Tabasco, México,
1982.) Documento localizable en:
http://siaps.colmex.mx/documentos/legislacion/Evolucion%20de%20la%20legislacion%20de%20aguas%20en
%20Mexico.pdf , consultada el 7 de julio de 2015
282
(Fuente de la transcripción: Lanz Cárdenas, José Trinidad, Legislación de aguas en México:

264
El Gobierno Federal, cooperará con las autoridades locales a la realización de las
obras de agua potable mediante inversiones no recuperables.

Será condición indispensable para obtener la cooperación del Gobierno Federal, la

de que, una vez construidas las obras, puedan ser sostenidas en cuanto a su
correcta operación, mantenimiento y mejoramiento, mediante el pago por parte de
los usuarios de la cuota por servicios.

14. LEY FEDERAL DE AGUAS, 1972283

Esta Ley es reglamentaria del artículo 27 constitucional, señala los supuestos en

que se declara utilidad pública, establece un régimen legal de los bienes que son
de la nación y regula faltas y delitos.

El sistema es federal, centralizado, la autoridad competente es la Secretaría

de Recursos Hidráulicos.

Regula los Distritos de Riego.

Esta Ley señalaba que corresponde exclusivamente a la Nación la explotación, uso

o aprovechamiento del agua para generar energía eléctrica destinada al servicio
público.

Se regulan los Acuíferos. Contempla también la infiltración de aguas para

abastecer los acuíferos.

15. LEY DE AGUAS NACIONALES, 1992284

Estudio histórico-legislativo de 1521 a 1981, Tomo II. Consejo Editorial del Gobierno del Estado de Tabasco,
México, 1982.)Documento localizable en:
http://siaps.colmex.mx/documentos/legislacion/Evolucion%20de%20la%20legislacion%20de%20aguas%20en
%20Mexico.pdf, consultada el 7 de julio de 2015
283
(Fuente de la transcripción: Diario Oficial de la Federación, publicado el 11 de enero de 1972). Documento
localizable en:
http://siaps.colmex.mx/documentos/legislacion/Evolucion%20de%20la%20legislacion%20de%20aguas%20en
%20Mexico.pdf, consultado el 7 de julio de 2015
284
Fuente: Suprema Corte de Justicia de la Nación en
línea[http://www2.scjn.gob.mx/leyes/ArchivosLeyes/00110001.doc] consultada el día 6 de
febrero de 2008. Documento localizable en:
http://siaps.colmex.mx/documentos/legislacion/Evolucion%20de%20la%20legislacion%20de%20aguas%20en
%20Mexico.pdf, consultada el 7 de julio de 2015

265
 Diario Oficial de la Federación el martes 1 de diciembre de 1992.
La autoridad en materia del agua deja de ser de la Secretaría de Recursos
Hidráulicos, y se crea un órgano desconcentrado la Comisión Nacional del Agua,
asumiendo todas las atribuciones que eran de la Secretaría.

Se abren a la inversión privada en forma más amplia.

Se crea un consejo técnico, que tiene entre otras de sus facultades el crear los
Consejos de Cuenca, que serán instancias de coordinación y concertación entre
"La Comisión", las dependencias y entidades de las instancias federal, estatal o
municipal y los representantes de los usuarios de la respectiva cuenca hidrológica.

El Título Cuarto regula los derechos de uso o aprovechamiento de las aguas

nacionales. Regula las Concesiones y Asignaciones, que serán otorgadas a través
de la Comisión.

La Comisión llevará a cabo el registro de derechos de agua en el que deberán

inscribirse los títulos de concesión, adhesiones a decreto, prórrogas, transmisiones
y modificaciones al título.

El título quinto, regula las zonas reglamentadas, de veda o de reserva. El título

sexto regula los usos del agua.

Se crean las unidades de riego. Los productores rurales se podrán asociar entre sí
libremente para constituir personas morales, con objeto de integrar sistemas que
permitan proporcionar servicios de riego agrícola a diversos usuarios.

285
16. LEY DE AGUAS NACIONALES .- 2004

Última Reforma Publicada En El Diario Oficial De La Federación: 29 de abril de 2004.

Se modifican varias disposiciones para quedar como es el texto vigente de la Ley
de Aguas Nacionales 286 .Pretende fortalecer la certidumbre jurídica de los

285
Fuente: Suprema Corte de Justicia de la Nación en línea
[http://www2.scjn.gob.mx/leyes/ArchivosLeyes/00110003.doc] consultada el día 6 de febrero de 2008.
286
Ver modificaciones en: (REFORMADO, D.O.F. 29 DE ABRIL DE 2004)
ARTÍCULO 7. Se declara de utilidad pública:, p. 241 a353.

266
usuarios de las aguas nacionales, al concederles un tiempo razonable de un
año para poder realizar las gestiones legales para la prórroga de sus
derechos para la explotación de los pozos de uso agrícola, pecuario y
doméstico, ya que es importante incluir a los núcleos de población cuya
fuente de abastecimiento son las aguas subterráneas que son extraídas por
los pozos.
De igual manera se pretende establecer, que en los casos de fallecimiento
del titular de las concesiones, se otorgue el mismo plazo de un año para que
los herederos por testamento o por sucesión legítima conforme a la
legislación civil. Esto último para fortalecer la certidumbre jurídica de los
sucesores.
Debido a lo anterior, se considera pertinente reformar el artículo 24 de la Ley
de Aguas Nacionales para establecer la oportunidad a los sucesores del
titular continuar con los trámites de solicitud de prórroga.
Del mismo modo, esta iniciativa pretende homologar la prelación de la
sucesión de acuerdo con el artículo 1602 del Código Civil Federal, en caso
de no existir disposición testamentaria del titular de la concesión o asignación.

267
 II. ORGANIGRAMAS DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA

Vigente desde 1947

268
Vigente desde 1977

269
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