Direction générale du Trésor

« Boîte à outils » de la commande

publique pour la réalisation et la
gestion d’infrastructures publiques
Présentation et doctrine d’emploi des différents montages

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 Direction générale du Trésor

Sommaire

1. Introduction

2. Présentation des montages

Le marché public « de droit commun »
Le marché public global de performances
Le marché de partenariat
La concession

3. Comparaison multicritères des montages

4. Doctrine d’emploi

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1. Introduction

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Grands principes

 Principes généraux du droit de la commande publique

 Transparence
 Egalité de traitement
 Liberté d’accès

 Principes applicables à tous les contrats, sauf exceptions (en général sans objet pour la réalisation et la gestion d’une
infrastructure)

 Principes posés tant par la CJUE que le Conseil constitutionnel

 Respect des principes assurés par les appels d’offres et la durée limitée des contrats

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Un cadre juridique européen et national

 Droit de la commande publique résulte :

 Du droit européen:
• Principes généraux déduits des traités (égalité, transparence)
• 3 directives
• Un règlement spécifique pour les services de transports (règlement OSP)

 Du droit national
• Principes généraux
• Code de la commande publique depuis 2019 + 22 arrêtés et avis d’application

 Principales particularités nationales:

 Principe de l’allotissement:
• Division des prestations par composante (conception/construction/maintenance)
• Division de la composante construction « par corps d’état »

 Interdiction du paiement différé

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Echelle d’externalisation

 La boîte à outils de la commande publique correspond schématiquement à une échelle d’externalisation, c’est-à-dire le
choix entre faire ou « faire faire »:

 Marché public : contrat de fourniture, de travaux ou de service pour une activité gérée en régie ou externalisation de services
simples

 Marché global : contrat de conception/réalisation/maintenance d’un ouvrage (logique de facility management en coût
complet)

 Marché de partenariat : marché global de conception/réalisation/maintenance/exploitation d’un ouvrage avec

l’externalisation de tout ou partie du financement

 Concession : externalisation complète d’une activité de service public (financement compris) et d’une part substantielle du
risque de demande

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Approche comparative

Conception Réalisation Maintenance Financement Exploitation

commerciale avec
risque trafic

La maîtrise d’ouvrage
publique
Le marché public global de
performance
Le marché de partenariat

La concession

Responsabilité de la personne publique

Responsabilité de la personne privée

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2. Présentation des montages

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2. 1. Marché public « de droit commun »

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Principales caractéristiques

 Contrat le plus usuel (environ 160.000 contrats par an pour 90Mds€)

 Principales caractéristiques:
 Acheteur public « maître d’ouvrage »
 Concours d’architecture pour les prestations de conception
 Allotissement obligatoire: conception, construction et maintenance séparées, construction elle-même allotie par corps d’état
 Exceptions à l’allotissement interprétées très restrictivement par le Conseil d’Etat (ex. une économie de 2% ne suffit pas)
 Paiement des entreprises au fil de l’eau par avances et acomptes
 Interdiction du paiement différé: dernier paiement à la livraison d’un ouvrage (paiement des services peut être étalé au fur et à
mesure de leur réalisation)

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Schéma du montage
Autorité publique – Maître d’ouvrage
• Marchés de travaux lancés sur
• Concours
la base des des études de
d’architecte
maîtrise d’œuvre
• Choix d’un projet
• Paiement des entreprises au fil
sur la base d’un
de l’eau par avances et
niveau esquisse
acomptes

Architecte – maître Titulaires marchés de travaux

d’œuvre
• Interfaces (et
risques associés)
gérées par le
maître d’ouvrage
public

Travaux Travaux Travaux

Lot A Lot B Lot C

• TRI
Interfaces (et risques associés) entre les
différents titulaires des lots gérées par18%
le maître
d’ouvrage
• Risque de défaillance des entreprises supporté
par le maître d’ouvrage

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Principales caractéristiques
Une longue tradition de la maîtrise d’ouvrage publique avec des fortunes diverses

LGV Rhônes-Alpes Philharmonie de Paris Route des Tamarins – La

Coût initial: 1272 M€ Réunion
Coût final: 1261 M€ Coût initial: 173 M€
Retard : Aucun Coût final: 534 M€ Coût initial: 635 M€
Retard : 2 ans Coût final: 1 091 M€
Principaux motifs de succès: Retard : 6 mois
Principaux motifs de dérapage:
• Pas de modifications majeures entre Principaux motifs de dérapage:
• Sous-chiffrage du projet initial pour
le dossier d’approbation ministérielle • Sous-évaluation du coût des
obtenir l’autorisation du lancement
et la réalisation de l’investissement travaux au niveau des études,
du projet
• Organisation mise en place pour • Modifications du programme en
• Arrêt de chantier de 13 mois lié à un
répondre à la contrainte de livraison cours de réalisation
problème de financement public
du tronçon pour les Jeux
• Nombreuses réclamations en cours • Pression concurrentielle faible due
Olympiques d’hiver de 1992. au caractère insulaire du projet
de chantier (notamment du fait de
inflation du cours de l’acier) (non-anticipé dans le coût initial)

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Avantages et inconvénients
Avantages Inconvénients
• Outil simple et adapté aux achats courants • Obligation d’allotissement des marchés (conception,
marchés de travaux, marché d’entretien/maintenance) ne
• Modalités de passation bien connues des personnes permettant pas une approche en coût global et une
publiques contractualisation d’objectifs de performance en exploitation
sur la durée de vie de l’ouvrage
• L’allotissement des marchés de travaux permet un accès
direct des PME à la commande publique (et non en sous- • Choix du projet architectural sur la base d’une esquisse à
traitance comme dans les contrats globaux) l’issu de la procédure de concours ne permettant pas une
négociation.
• Absence de contrat global permettant une remise en • Risques de maîtrise d’ouvrage portés par la personne
concurrence régulière des marchés de service pour la publique (autorisations, défaillances d’entreprise,
maintenance (tous les 4 ans environ) interfaces)

• Projets financés via des financements publics (maîtrise • Intérêts divergents des parties: 1) le maître d’ouvrage tient
des coûts de financement) d’abord au respect de son programme, aux coûts et aux
délais, 2) le maître d’œuvre tient à ce que l’ouvrage réalisé
• Souplesse des évolutions en cours de chantier soit le plus fidèle à sa conception, et 3) les entreprises de
travaux cherchent avant tout à maintenir leur marge, quitte à
tirer parti de chaque évolution du projet pour réclamer des
compensations
• Interdiction du paiement différé (Paiement des entreprises au
fil de l’eau par avances et acomptes)

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2. 2. Marché public global de performance

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Principales caractéristiques

 Le dernier né des outils de la commande publique (2015)

 Principales caractéristiques:
 Acheteur public « maître d’ouvrage »
 Contrat unique associant la conception/réalisation et l’entretien-maintenance d’un ouvrage
 Nécessité de définir et d’intégrer des objectifs chiffrés de performance (niveau d’activité, qualité de service, efficacité
énergétique) pour pouvoir recourir à ce type de contrat
 Paiement des entreprises au fil de l’eau par avances et acomptes
 Interdiction du paiement différé: dernier paiement à la livraison d’un ouvrage (paiement des services peut être étalé au fur et à
mesure de leur réalisation)

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Schéma du montage
Autorité publique

• Paiement des Marché

entreprises au fil de public
l’eau par avances et global de
acomptes performanc
e

Groupement momentané
d’entreprises

• Contrat de • Contrat d’exploitation /

conception/construction à prix maintenance à prix forfaitaire
forfaitaire
• Transfert des risques
• Transfert des risques de d’exploitation
conception/construction

Concepteur / Exploitant /
Constructeur mainteneur TRI
18%

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Principales caractéristiques

Un mode contractuel
récent se développant
Rénovation et Bâtiments Transport d’abord dans le secteur
performance administratifs et bâtimentaire
énergétique des d’enseignement Si ce montage a d’abord été
utilisé pour des opérations
bâtiments publics Mode contractuel souvent utilisé bâtimentaires, il se développe
par les porteur de projet aujourd’hui dans d’autres
• Développement des contrats privilégiant un financement secteurs: Compte tenu de création
de performance énergétique public pour la réalisation
d’équipements (notamment • 3ème ligne de métro de
récente de cet outil, il
(marché public global de
performance et des objectifs l’Etat et ses établissement): Toulouse (appel d’offre en est trop tôt pour
en terme de réduction des cours) bénéficier d’un retour
consommations) • Plusieurs opérations
universitaires
d’expérience probant sur
• Plan « Cités Administratives » ce mode contractuel
de l’Etat

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Avantages et inconvénients
Avantages Inconvénients
• Marché unique de conception / • Interdiction du paiement différé (paiement des entreprises au
réalisation/entretien/maintenance permettant une fil de l’eau par avances et acomptes)
approche performantielle et en coût global
• Même s’il s’agit d’un contrat global, la personne
• Mise en œuvre d’une procédure de dialogue compétitif publique reste le maître d’ouvrage et supporte les
devant permettre d’optimiser le projet en fonction des risques qui en découlent (dont l’identification est
besoins de l’acheteur complexe)
• Rémunération des prestations d’exploitation et de • Risque juridique à retenir une durée d’exploitation trop
maintenance liée à l’atteinte d’objectifs de performance longue: principe de remise en concurrence périodique de
définis dans le marché l’exploitant/mainteneur ne permettant pas d’avoir une
approche en coût complet sur le cycle de vie de
• Financement public (optimisation du coût du l’infrastructure
financement)
• Intégration de recettes annexes dans le périmètre du marché
(activités annexes, valorisation du domaine) non prévue
dans les textes

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2. 3. Marché de partenariat

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Principales caractéristiques

 Principales caractéristiques:
 Contrat unique associant le plus souvent la conception, la construction, le financement privé et l’exploitation technique d’un
ouvrage
 le périmètre minimum obligatoire porte sur la construction et tout ou partie du financement, le périmètre maximal peut aller
jusqu’à l’exploitation commerciale (sans transfert significatif du risque de demande)
 Maîtrise d’ouvrage transférée à l’opérateur privé
 Paiement sous la forme d’un loyer à compter de la mise à disposition effective de l’ouvrage
 Montage contractuel dérogatoire nécessitant, préalablement au lancement de la procédure, la réalisation d’une évaluation
préalable du mode de réalisation (instruite par Fin Infra) et d’une étude de soutenabilité budgétaire (instruite par la DB /
DGFIP)
 Légalité conditionnée à la démonstration de ce que le contrat présente un bilan plus favorable que les autres montages
possibles, notamment au plan financier

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Schéma du montage
Autorité publique

• Versement d’un loyer à compter • Partage des gains en cas de

de la mise à disposition de Marché de refinancement
l’ouvrage partenariat
Fonds propres
• Versement de recettes garanties
• Loyer pénalisable en cas de non- en cas d’activité commerciale • Industriels
atteinte des objectifs contractuels de l’infrastructure • Fonds
Financement de la société de projet d’investissement
• Investisseurs
Société de projet institutionnels

Dette
Remboursement et rémunération
via les loyers versés par la
• Banques
• • Contrat d’exploitation / personne publique à compter de
Contrat de • Fonds de dette
la mise à disposition de l’ouvrage
conception/construction à prix maintenance • Investisseurs
forfaitaire institutionnels
• Transfert des risques
• Transfert des risques de d’exploitation
conception/construction

Concepteur / Exploitant /
Constructeur mainteneur TRI TRI
18% 18%

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Principales caractéristiques

Eclairage public Secteur bâtimentaire Equipements culturels Secteur du transport

Près de 40% des PPP signés Le secteur bâtimentaire représente et sportifs
près de 30% des PPP signés en Si ce secteur ne représente que
sont des contrats portant sur la
France: 7% des contrats signés, le montant
rénovation des réseaux d’éclairage • Stades: stade Vélodrome de
de ces contrats représentent en
public. • Prisons, Palais de justice (TGI Marseille, stade Pierre Mauroy
volume plus de 35% du montant
de Paris) de Lille, Matmut Atlantiques à
total des PPP signés:
Ce type de montage global Bordeaux, Allianz riviera à Nice
correspond bien aux objectifs • Bâtiments administratifs (ex: • Infrastructures ferroviaires:
ambitieux et mesurables de Balard) • Salles de spectacles: la Seine
LGV Bretagne Pays de la Loire,
réduction des consommation Musicale sur l’ïle Seguin
• Hôpitaux Contournement Nîmes-
énergétique sur des période assez • Parcs des expositions Montpellier
longues (10-15 ans) • Ecoles, collèges, lycées
• Infrastructure routière: rocade
• Enseignement supérieur: L2 (Marseille), contournements
universités (Plan campus) et routiers
grandes écoles (ENS,
CentralSupélec…)

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Avantages et inconvénients
Avantages Inconvénients
• Contrat unique de conception/réalisation, financement, • Coût de financement plus élevé qu’un financement
entretien, maintenance permettant une approche en coût public direct: coût du financement plus élevé qu’un
global sur une durée de contrat longue avec le partenaire financement public => spread d’environ 50 bps entre un
privé et d’en transférer le risque correspondant financement direct et une dette cédée acceptée (cession
Dailly portant sur prêt de 85% de la dette), présence de
• Maîtrise d’ouvrage privée gérant les risques liées à fonds propres [5-10]% rémunérés à [8-10]%
l’obtention des autorisations, aux interfaces, aux
défaillances d’entreprises, aux coûts et délais. • Création de nouvelles dépenses obligatoires sur le long
terme en sanctuarisant les dépenses d’entretien-
• Présence de financeurs privés assurant un monitoring maintenance sur le long terme (inconvénient d’un point de
du projet et une saine gestion des demandes de vue du pilotage budgétaire mais avantage d’un point de vue
modification (évaluation des impacts et mise en place patrimoniale avec l’optimisation du coût global de l’actif)
préalable et systématique du financement le cas
échéant) • Rigidité du contrat concernant le programme à réaliser
et sur les modifications/évolutions de l’infrastructure en
• Paiement à compter de la date effective de mise à période d’exploitation: nécessité d’anticiper en amont dès
disposition => incitation forte sur le constructeur à tenir les la rédaction du programme les éventuelles évolutions du
délais au risque de subir une double sanctions (pénalités due projet
au retard et frais financiers intercalaires du fait d’un décalage
de remboursement des prêteurs) • Complexité de gestion au quotidien du fait de la présence de
prêteurs externes
• Possibilité d’intégrer une activité commerciale génératrice de
recettes dans le périmètre du contrat pour optimiser le coût
global du projet

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2. 3. Concession

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Principales caractéristiques

 Principales caractéristiques:
 Contrat unique associant la conception, la construction, le financement, l’exploitation technique et commerciale d’un ouvrage
 Maîtrise d’ouvrage transférée à l’opérateur privé
 Une part substantielle du risque d’exploitation doit être transférée au concessionnaire
 Le Concessionnaire finance et exploite l’infrastructure à ses risques et périls sur la durée du contrat : remboursement de
l’investissement initial et couverture des différentes charges (charges financières et fiscales, exploitation-maintenance, Gros
Entretien Renouvellement et charges de personnel et sa rémunération) par les revenus tirés de l’exploitation commerciale
(paiement par l’usager)
 Durée de la concession définie en fonction de la durée d’amortissement des investissements réalisés

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Schéma du montage

Autorité concédante
• Versement éventuelle d’une • Partage des gains en
subvention d’investissement Contrat de cas de refinancement
et/ou subvention forfaitaire concession Fonds propres
d’équilibre • Versement d’une
redevance
d’occupation • Industriels
• Revenus versés
• Fonds
par les usagers Financement de la
d’investissement
pour l’utilisation de société de projet
• Investisseurs
l’infrastructure
Usagers / Société concessionnaire institutionnels

clients Dette
Remboursement et
rémunération via les
• Banques
• • Contrat d’exploitation / revenus versés par les
Contrat de • Fonds de dette
usagers/clients
conception/construction à maintenance à prix • Investisseurs
prix forfaitaire forfaitaire institutionnels

• Transfert des risque de • Transfert des risque

conception/construction d’exploitation

Concepteur / Exploitant /
Constructeur mainteneur TRI
18%

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Principales caractéristiques

Secteur du transport Secteur de l’eau / Secteur de l’énergie / Secteur restauration

l’assainissement / télécommunication scolaire / petite
traitement des déchets enfance
• Secteur autoroutier: les • Eau potable et
autoroutes représentent de loin • Réseaux de distribution • Restauration scolaire
assainissement: réseau de
le 1er actif de transport concédé distribution, usine de traitement
(9 112 km concédés) • Réseaux de chaleur
des eaux usées…) • Crèches

• Secteur du transport collectif • Collecte et traitement des • Barrages

déchets: incinérateurs
• Parkings • Réseaux très haut-débit

• Secteur ferroviaire: exemple

de la LGV SEA (7,9 Mds €,
320km)

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Avantages et inconvénients
Avantages Inconvénients
• Contrat unique de conception/réalisation, financement, • Coût de financement plus élevé qu’un financement
entretien, maintenance permettant une approche en coût public direct: fonds propre représentant [25-30]% du besoin
global sur une durée longue de contrat avec le de financement rémunérés entre 8 et 13% selon le profil de
concessionnaire et d’en transférer le risque correspondant risque de l’infrastructure et une dette à risque projet
• Maîtrise d’ouvrage privée gérant les risques liées à • L’autorité concédante se prive de la faculté de moduler les
l’obtention des autorisations, aux interfaces, aux tarifs pratiqués au cours de contrat: le business plan du
défaillances d’entreprises, aux coûts et délais. concessionnaire repose sur un prix contractualisé et payé
par l’usager. L’autorité concédante ne pourra par exemple
• Présence de financeurs privés assurant un monitoring du pas demander au concessionnaire de baisser ses tarifs,
projet et une saine gestion des demandes de modification sauf à l’indemniser du manque à gagner de manière à
maintenir l’équilibre économique de la concession
• Risques d’exploitation transférés au concessionnaire
(risque de fréquentation, engagement de performances • Risque juridique de requalification en marché en cas d’un
avec pénalités associées) niveau de subvention du projet trop important

• Projet non-consolidé dans la dette de l’autorité

concédante si l’investissement est majoritairement financé
par le concessionnaire privé (subventions d’investissement
inférieures à 50% du coût du projet)

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3. Comparaison multicritères des

montages

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Approche comparative
Loi MOP Marché public global Marché de partenariat Concession
de performance
Conditions d’éligibilité d’un • Tout type de projet • Le projet • La valeur du marché sur la • Projets générant des
projet à ce montage d’investissement public d’investissement doit durée du contrat doit être revenus (principe du
intégrer des objectifs supérieur à 10 M€ (seuils paiement par l’usager)
• Aucune condition chiffrés de performance spécifiques de 2 M€ pour les • Une part substantielle du
préalable pour recourir à (niveau d’activité, qualité projet de performance risque d’exploitation doit
ce montage de service, efficacité énergétique et de 5 M€ pour être transférée au
énergétique) les réseaux) partenaire
• Nécessité de démontrer
que le montage est plus
favorable que les autres
notamment au plan
financier (caractère
dérogatoire du MP)

Périmètre des missions • Allotissement des • Contrat global intégrant la • Contrat global intégrant la • Contrat global intégrant la
confiées au titulaire prestations: conception, la conception, la conception, la
 Marché de maîtrise construction/rénovation, construction/rénovation, tout construction/rénovation,
d’œuvre pour la l’exploitation technique d’un ou partie du financement, tout ou partie du
conception ouvrage l’exploitation technique et financement, l’exploitation
 Marchés de travaux commerciale d’un ouvrage technique et commerciale
pour chaque lot • Fragilité juridique à intégrer • Le périmètre minimum porte d’un ouvrage
technique l’exploitation commerciale sur la construction et tout ou
 Marchés de service en dans un même contrat => la partie du financement
exploitation pratique est donc de passer • Possibilité d’intégrer la
un second marché valorisation d’activités
annexes/ valorisation
foncière pour réduire le loyer
payé par l’autorité publique

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Approche comparative
Loi MOP Marché public global Marché de partenariat Concession
de performance
Motivations des porteurs de • Parfaite connaissance du • Externalisation des • Externalisation de la maîtrise • Montage pratiqué de longue
projets publics à recourir à ce montage (habitudes) principales missions de d’ouvrage pour les « petits » date par les acheteurs pour
type de montage • Equipe de maîtrise maître d’ouvrage à un acheteurs (pas de capacité) des projets générant des
d’ouvrage constituée pour groupement momentané et pour les « gros » revenus
les gros acheteurs et d’entreprises (même si acheteurs ayant déjà un plan • Volonté d’externaliser la
souhait de « garder la juridiquement l’acheteur de charge saturé totalité du projet à un
main » sur le projet public reste maître • Volonté de contractualiser opérateur dont c’est le
d’ouvrage) le coût et les délais de cœur de métier
• Procédure de concours
permettant de choisir son mise à disposition (contrairement à l’autorité
projet architectural (choix • Recherche d’externalisation publique)
plus large que dans les de tout ou partie du
contrats globaux) financement du projet pour • Projet non-consolidé dans
différer l’impact du projet sur les comptes de l’ autorité
le budget publique concédante (si
niveau de
subventionnement public
est inférieur à 50% du coût
du projet)

Modalités de financement et • Paiements des prestations • Paiements des prestations • Financement de tout ou • Financement de tout ou
de rémunération sous forme d’avances et sous forme d’avances et partie de l’investissement par partie de l’investissement
d’acomptes d’acomptes le titulaire du contrat par le concessionnaire
• Financement 100% public • Financement 100% public • Paiements sous forme de • Rémunération du
• Interdiction du paiement • Interdiction du paiement loyer à compter de la mise à concessionnaire par les flux
différé différé disposition de l’ouvrage de revenus du projet

31
Approche comparative
Loi MOP Marché public global Marché de partenariat Concession
de performance
Respect des délais • Des pénalités peuvent être • Des pénalités de retard sont • La maîtrise des délais est un • La maîtrise des délais est
prévues dans les marchés prévues dans le contrat enjeu majeur pour le titulaire un enjeu majeur pour le
de travaux • Les premiers retours de puisqu’il ne commence à être titulaire puisqu’il ne
• Le maître d’ouvrage public ces marchés globaux à payé qu’à compter de la commence à générer des
n’est pas toujours en paiement public montrent mise à disposition de revenus qu’à compter de
mesure d’appliquer les que les délais sont l’ouvrage la mise en service de
pénalités de retard dans le globalement mieux tenus • Transfert du risque de l’ouvrage (« monitoring »
cas d’entreprises en qu’en loi MOP construction au titulaire qui des délais par les
difficultés financières l’oblige à mettre en place des investisseurs et prêteurs)

• La diversité des mesures lui permettant de

tenir les délais (dans le cas • Application par l’autorité
procédures et des concédante de pénalités de
prestataires génère un contraire, application de
pénalités prévues au contrat retard en cas de non
risque accru de respect fautif des délais
dérapage des délais et prise en charge de tous
(planification des tâches les surcoûts directs et
et gestion des indirects liés au retard)
interfaces) • Les études disponibles
montrent que les délais
sont très majoritairement
tenus en marché de
partenariat

32
Approche comparative
Loi MOP Marché public global Marché de partenariat Concession
de performance
Respect des coûts (du point Aucun montage ne permet intrinsèquement de garantir le respect des coûts d’un projet. Le contrat global à prix forfaitaire, alliant à
de vue de la personne minima la conception et la construction, semble néanmoins permettre d’atténuer le risque de dérive pour la personne publique
publique La répartition de la prise en charge de ces surcoûts est néanmoins différente d’un montage à l’autre

• Problématique d’absence • Engagement sur un prix • Engagement ferme et • Le concessionnaire assure

de base de données et forfaitaire révisable sur la forfaitaire du titulaire du à ses risques et périls les
d’études spécifiques base d’un panier d’indices contrat sur les coûts risques de construction
permettant de mesurer la d’évolution des prix • Du point de la personne
performance du montage contractualisé publique, le respect des • Le concessionnaire assume
• Les rapports d’audit des • Le contrat global (alliant coûts est le plus souvent les surcoûts de construction
projets montrent que les conception/construction) atteint mais cela ne signifie
surcoûts supportés par la permet d’associer le pas pour autant que le coût
personne publique en tant constructeur au projet du projet a été respecté:
que maître d’ouvrage sont architectural et donc de certaines opérations
principalement dus: diminuer le risque de emblématiques se sont
 A une sous-estimation surcoûts caractérisées par des
du coût initial du projet surcoûts non négligeables
 A la non-stabilisation supportés par le constructeur
du programme • les surcoûts pour la
entrainant de personne publique constatés
nombreuses dans certains projets sont
modifications en cours très majoritairement dus aux
de travaux demandes de modifications
 A la gestion des de la personne publique en
interfaces entre la cours d’exécution
maîtrise d’œuvre et les
titulaires des marché
de travaux

33
Approche comparative
Loi MOP Marché public global de Marché de partenariat Concession
performance
Respect des coûts Aucun montage ne permet intrinsèquement de garantir le respect des coûts d’un projet. Le contrat global à prix forfaitaire, alliant à minima la
(du point de vue de conception et la construction, semble néanmoins permettre d’atténuer le risque de dérive pour la personne publique
la personne La répartition de la prise en charge de ces surcoûts est néanmoins différente d’un montage à l’autre
publique

• Problématique d’absence de • Engagement sur un prix • Engagement ferme et • Le concessionnaire assure à

base de données et d’études forfaitaire révisable sur la base forfaitaire du titulaire du contrat ses risques et périls les
spécifiques permettant de d’un panier d’indices sur les coûts risques de construction
mesurer la performance du d’évolution des prix • Du point de la personne
montage contractualisé publique, le respect des • Le concessionnaire assume
• Les rapports d’audit des • Le contrat global (alliant coûts est le plus souvent les surcoûts de construction
projets montrent que les conception/construction) atteint mais cela ne signifie
surcoûts supportés par la permet d’associer le pas pour autant que le coût du
personne publique en tant que constructeur au projet projet a été respecté: certaines
maître d’ouvrage sont architectural et donc de opérations emblématiques se
principalement dus: diminuer le risque de surcoûts sont caractérisées par des
 A une sous-estimation du surcoûts non négligeables
coût initial du projet supportés par le constructeur
 A la non-stabilisation du • les surcoûts pour la personne
programme entrainant de publique constatés dans
nombreuses modifications certains projets sont très
en cours de travaux majoritairement dus aux
 A la gestion des interfaces demandes de modifications de
entre la maîtrise d’œuvre la personne publique en cours
et les titulaires des marché d’exécution
de travaux

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Approche comparative
Loi MOP Marché public global Marché de partenariat Concession
de performance
Consolidation dans • Consolidation de l’intégralité • Consolidation de • Consolidation de l’intégralité du coût • Déconsolidation si le
la dette du coût d’investissement du l’intégralité du coût d’investissement du projet niveau de subvention est
maastrichtienne de projet d’investissement du projet • Possibilité de rendre des projets inférieur à 50% des coûts
l’Etat déconsolidant notamment si: du projet
 Les risques de construction sont • Au-delà de ce seuil,
transférés au cocontractant consolidation dans la dette
privé ; publique
 Une indisponibilité nulle conduit à
un paiement nul (« zero
availability, zero payment ») ;
 Le financement public (en ce
compris les garanties) est
minoritaire ;
 Les recettes tirées de
l’infrastructure sont inférieures à
50% des loyers payés au
cocontractant ;
 Absence de garantie de
remboursement de l’encours de
dette en cas de fin anticipée du
contrat

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 Direction générale du Trésor

4. Doctrine d’emploi des montages

36
Questions préalables à se poser pour le choix d’un
montage

 Principales questions préalables au choix du montage à se poser par le porteur de projet:

 Quels sont les objectifs de la personne publique : qualité architecturale, respect des délais, respect des coûts
d’investissement, respect du coût global, respect des performances ?
 Quelles sont les capacités de la personne publique en terme : de maîtrise d’ouvrage (compétences, moyens), de gestion des
risques, de maîtrise des coûts et des délais
 Quelles sont les caractéristiques de l’infrastructure : complexité du projet, maîtrise des technologies (susciter les propositions
du privé vs risque d’évolution), évolutivité de l’infrastructure dans son cycle de vie
 Le projet est-il sécable en plusieurs phases permettant d’étaler son coût budgétaire sans surcoût ou doit-il être réalisé en une
fois?
 Le porteur de projet s’estime-il capable de programmer à long terme les dépenses de maintenance et d’exploitation
nécessaire?

37
La MOP, pour quels projets?

 Le montage en MOP est approprié pour:

 La construction d’ouvrages simples construit de manière fréquente par un même maître d’ouvrage :
• Le caractère « répétitif » sur des ouvrages normés (écoles, collèges, lycées…) permet d’avoir une maîtrise d’ouvrage publique qui est en
capacité d’anticiper les problèmes et de mettre en place des mesures d’atténuation pour réduire les impacts sur les coûts et les délais

 La construction d’un ouvrage de grande ampleur avec un fort risque de modifications du projet ou de son calendrier en cours
d’exécution :
• La maîtrise d’ouvrage publique est adaptée aux projets pour lesquels des évolutions sont probables en phase de construction. Le meilleur
exemple est le Grand Paris Express qui n’aurait pu difficilement se faire autrement qu’en maîtrise d’ouvrage publique. Il n’aurait en effet pas pu
être envisagé de modifier certains procédés industriels, le phasage ou encore le calendrier global de certaines lignes si le projet avait été réalisé
dans le cadre d’un contrat global à prix forfaitaire avec des financements privés.

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La MOP, pour quels projets?

 Le montage en MOP est approprié pour:

 Les ouvrages amenés à évoluer et/ou être modifiés au cours de leur cycle de vie :
• Certains ouvrages, en lien notamment avec le secteur de la santé et de la recherche (hôpitaux, laboratoires…) ont les activités susceptibles
d’évoluer sur le cycle de vie de l’infrastructure. Pour ces types d’ouvrages, le montage en MOP semble le mieux à même de répondre aux
évolutions du secteur et aux besoins des utilisateurs (les contrats globaux à financement privés sont trop rigides pour gérer ces modifications)

 Des ouvrages pour lesquels la qualité architecturale prime sur l’approche en coût global (ouvrage « signal » ou
« emblématique ») :
• Le montage en MOP prévoit une mise en concurrence pour le choix de la maîtrise d’œuvre (ce qui n’est pas le cas dans un contrat global). Ce
concours permet à la maîtrise d’ouvrage de choisir un projet parmi un large choix de projets architecturaux. Ces projets sont souvent plus
ambitieux architecturalement que dans le cadre d’un contrat global car l’architecte n’est contractuellement que peu engagé sur le coût du projet
(en construction et en exploitation).

 Tous les projets présentant des incertitudes importantes ou des risques difficilement transférables à un opérateur privé (ie.
faisant l’objet d’une « prime » de risque importante) :
• Projets pour lesquels les technologies ne sont pas encore matures, projets de rénovation de monuments historiques

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Le marché public global de performance, pour
quels projets?

 Le montage en MPGP est approprié pour:

 Les ouvrages pour lesquels le porteur de projet ne dispose pas d’une capacité de maîtrise d’ouvrage suffisante pour
les réaliser en MOP:
• Si le porteur de projet reste maître d’ouvrage du projet, une partie de ses missions de maître d’ouvrage est transférée au groupement titulaire
du marché. Le MPGP est donc un outil permettant de répondre à un porteur de projet qui, soit ne dispose pas de la capacité nécessaire pour
assurer efficacement son rôle de maître d’ouvrage, soit privilégie la mobilisation de sa capacité de maîtrise d’ouvrage pour d’autres opérations
menées parallèlement.

 Les ouvrages amenés à évoluer et/ou être modifiés au cours de leur cycle de vie :
• Comme en MOP, le montage en MPGP permet de mieux appréhender ces problématique d’évolutivité des ouvrages

 Les ouvrages amenés à évoluer et/ou être modifiés au cours de leur cycle de vie :
• Projets pour lequel la performance est mesurable et donc pénalisable : projets de performance énergétique, éclairage public

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Le marché de partenariat, pour quels projets?

 Le montage en marché de partenariat (MP) est approprié pour :

 Pour les ouvrages dont le porteur de projet souhaite une contractualisation sur le « cycle de vie » complet avec une
« sanctuarisation » des coûts de maintenance :
• Cette logique patrimoniale implique des biens devant rester la propriété du porteur de projet sur une très longue durée, et dont la rénovation
peut être particulièrement difficile ou coûteuse en cas de sous-entretien (exemple du réseau ferré ou routier compte tenu de la difficulté de
rénover sous exploitation).

 Pour des projets d’une forte valeur socio-économique et qui ne sont pas compatibles avec la trajectoire des finances
publiques :
• Du fait de la possibilité de « déconsolidation » offerte par les PPP, le recours au marché de partenariat offre une marge de manœuvre à la
réalisation de ces infrastructures.

 Des ouvrages/infrastructures dont la performance est au cœur du projet

• Projets pour lequel la performance est mesurables et donc pénalisable : projets de performance énergétique, éclairage public

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Le marché de partenariat, pour quels projets?

 Le montage en marché de partenariat (MP) est approprié pour :

 Des projets de collectivités publiques qui construisent et empruntent rarement :
• Il s’agit des collectivités qui n’ont aucun moyen de mutualiser les risques de dérives des coûts et des délais, à la différence des opérateurs. Ce
PPP « clé en main », externalisant la maîtrise d’ouvrage du projet et transférant les risques, correspondait aux anciens baux emphytéotiques.
C’est une spécificité française liée au nombre et à la petite taille des collectivités.

 Des projets d’infrastructure dont la rentabilité est incertaine (risque trafic trop important par exemple) :
• Dans de tels projets, le marché de partenariat, transférant le seul risque de performance au partenaire, peut être préférable à la concession. Le
recours à une concession conduirait le collectivité publique à payer une prime d’incertitude

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La concession, pour quels projets?

 Le montage en concession est approprié pour:

 Les projets pour lesquels un usager final est susceptible de payer tout ou partie des coûts du service, et pour
lesquels il est possible de transférer au concessionnaire une part substantielle du risque de demande. En pratique le
montage est bien adapté pour :
• transférer fortement un risque de demande intrinsèquement faible (exemple du secteur de l’eau, du chauffage urbain, de la restauration scolaire
ou de l’exploitation d’infrastructures existantes),
• transférer une partie d’un risque de demande fort (exemple de certaines infrastructures de transport) ou,
• transférer la totalité d’un risque de demande quand les études prévisionnelles de trafic sont favorables et que le secteur privé est prêt à prendre
le risque ou est en capacité de le mutualiser au sein d’un portefeuille plus large de concessions.

 Des projets d’infrastructure dont la rentabilité est incertaine (risque trafic trop important par exemple) :
• La concession reste aujourd’hui un montage déconsolidant au sens maastrichtien à condition que les recettes du concessionnaire proviennent
majoritairement de l’exploitation commerciale de l’ouvrage

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Synthèse de la doctrine d’emploi
Typologie Loi MOP Marché public global Marché de partenariat Concession
d’ouvrage de performance (MP)
Recours à la MOP si: Recours au MPGP si: Recours au MP si: Recours à la concession si:
• L’ouvrage est construit de • L’ouvrage n’a pas vocation à • Le maître d’ouvrage construit • Le porteur de projet souhaite
manière fréquente (nécessité être construit de manière et emprunte rarement; pas de externaliser totalement la
d’avoir une maîtrise fréquente capacité de maîtrise maîtrise d’ouvrage
d’ouvrage publique • Faible capacité de maîtrise d’ouvrage, contrat « clé en • Un usager final est susceptible
expérimentée) d’ouvrage du porteur de main » de payer tout ou partie du coût
• Le maître d’ouvrage accorde projet (transfert d’une partie • L’objectif prioritaire est la tenue du service (cantine par ex.)
une grande important à la des missions de maître et des coûts et des délais de
qualité architecturale d’ouvrage) livraison (attente financement
Infrastructures • L’ouvrage est par nature • La performance est au cœur privé)
sociales évolutif sur son cycle de vie du projet • La performance est au cœur
• Projets pour lesquels le • L’ouvrage a vocation a être du projet
Exemple: écoles, risque est difficilement modifié sur son cycle de vie • Le projet nécessite un
collèges, lycées, transférable à un opérateur déploiement massif et rapide
piscines, prisons, privé (ex. monument (ex. des centres d’équipement
hôpitaux… historique…) et d’intervention des routes)
Ne pas recourir au MPGP si: Ne pas recourir à la concession si:
Ne pas recourir à la MOP si: • Le porteur de projet n’a pas Ne pas recourir au MP si: • le transfert du risque
• Le maître d’ouvrage ne de capacité de maîtrise • les projets présentent un d’exploitation (risque de
dispose pas des capacité de d’ouvrage (le porteur de risque technologique fort ; fréquentation) est trop faible :
maîtrise d’ouvrage projet garde une partie des • les bâtiments sont fortement risque de requalification
nécessaires, au risque d’une missions de maîtrise évolutifs dans le temps juridique en marché public
dérive conséquente des coûts d’ouvrage) • les bâtiments sont classés
et de délais • Le projet ne répond pas à un (avec des spécifications de
• Ouvrage exceptionnel avec objectif d’atteinte d’une conception ou de mise en
un profil de risque acceptable performance particulière œuvre non maîtrisées par le
pour un opérateur privé (exploitation, services, porteur de projet).
(contrat global) énergétique..)

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Synthèse de la doctrine d’emploi
Typologie Loi MOP Marché public global Marché de partenariat Concession
d’ouvrage de performance (MP)
Recours à la MOP si: Recours au MPGP si: Recours au MP si: Recours à la concession si:
• L’ouvrage est construit de • L’ouvrage n’a pas vocation à • Le maître d’ouvrage souhaite • Le maître d’ouvrage souhaite
manière fréquente (nécessité être construit de manière externaliser totalement la externaliser totalement la
d’avoir une maîtrise fréquente maîtrise d’ouvrage maîtrise d’ouvrage
d’ouvrage publique • Faible capacité de maîtrise • L’objectif prioritaire est la tenue • Un usager final est susceptible
expérimentée) d’ouvrage du porteur de et des coûts et des délais de de payer tout ou partie du coût
• L’ouvrage est lancé alors projet (transfert d’une partie livraison (attente financement du service
même qu’un certain nombre des missions de maître privé) • Les revenus usagers couvrent
Infrastructures
d’inconnues peuvent conduire d’ouvrage • Le risque trafic est trop plus de 50% des coûts
de transport et à sa modification ou à son • La performance est au cœur incertain • La nature du projet transfère:
de réseau phasage (ex. Grand Paris du projet • Le projet nécessite un  soit un risque de demande
Express) • L’ouvrage a vocation a être déploiement massif et rapide intrinsèquement faible (par
Exemple: route, • Le projet présente un risque modifié sur son cycle de vie (remise à niveau des ouvrages ex infrastructures
ferroviaire, haut- difficilement transférable à un de franchissements par ex.) existantes),
débit, éclairage opérateur privé (technologie • Le projet présente une forte  Soit un risque de demande
public… non mature par ex.) valeur socio-économique mais fort (exemple de certaines
Ne pas recourir au MPGP si: pas compatible avec la infrastructures de transport)
• Le porteur de projet n’a pas trajectoire maastrichitienne  Soit la totalité d’un risque de
Ne pas recourir à la MOP si: de capacité de maîtrise demande quand les études
• Le maître d’ouvrage ne d’ouvrage (le porteur de prévisionnelles de trafic sont
dispose pas des capacités de projet garde une partie des
missions de maîtrise Ne pas recourir au MP si:
maîtrise d’ouvrage • les projets présentant un Ne pas recourir à la concession si:
nécessaires, au risque d’une d’ouvrage)
risque technologique fort ; • le transfert du risque
• Le projet ne répond pas à un
dérive conséquente des coûts • les projets fortement évolutifs d’exploitation (trafic) est trop
et des délais objectif d’atteinte d’une
dans le temps (dans leur faible (risque de
• Le secteur privé est le mieux performance particulière
contenu ou leur calendrier, cf. requalification) ou si ce même
à même de maîtriser les (exploitation, services,
l’exemple du Grand Paris) risque est trop difficilement
risques du projet énergétique..)
appréciable

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 Contacter Fin Infra :

Mail : fininfra@dgtresor.gouv.fr
Tél : +33 (0)1 44 87 71 86
Direction générale du Trésor Internet : www.economie.gouv.fr/fininfra

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