Bilan sur la réforme de la régionalisation avancée

André Roux

La présente note s'appuie sur une recherche documentaire ainsi que sur les
informations recueillies lors du colloque sur la régionalisation avancée organisé
conjointement par le Ministère de l'intérieur et l'Association des régions du Maroc les 20
et 21 décembre 2019 à Agadir (Maroc), qu'il s'agisse des interventions en séance
plénière ou lors des ateliers ou encore à l'occasion des rencontres bilatérales avec les
représentants des ministères et des conseils régionaux.
Après avoir situé la réforme de la régionalisation avancée dans le contexte plus général
de la décentralisation au Maroc, après avoir rappelé ses principaux objectifs ainsi que
l'évolution du cadre juridique en la matière, il s'agira de faire le point sur la mise en
œuvre de la réforme en soulignant notamment les obstacles et les difficultés
rencontrées. Enfin, il conviendra de présenter les principales conclusions issues du
colloque d'Agadir sur la régionalisation avancée, destiné à donner un nouvel élan à cette
réforme.

I. La régionalisation avancée dans le contexte de la décentralisation

I.1 La régionalisation avancée vient couronner un long processus évolutif de la

décentralisation engagé dès le lendemain de l’Indépendance et qui se poursuit sous le
règne de Mohammed VI. C’est en 1959 que le dahir portant division administrative du
Royaume est édicté. A sa suite, 801 communes rurales et urbaines sont créées. L’année
suivante, la première loi instituant la commune en tant que collectivité locale, est
édictée. Ce texte jette les bases du fonctionnement des conseils communaux, lesquels
sont alors étroitement encadrés par les agents d’autorité, caïds et pachas. La
Constitution de 1962 consacre l’existence de la commune, mais également de la province
et de la préfecture comme collectivités locales, “chargées de gérer démocratiquement
leurs affaires, dans des conditions déterminées par la loi”. Or, la loi instaure une tutelle
renforcée, qui fait des représentants du ministère de l’Intérieur les véritables tenants de
l’autorité publique au niveau local. Quant à la région, elle apparait pour la première fois
dans le droit public marocain, suite à un dahir de 1971. A l’époque, il ne s’agit pas encore
d’une collectivité locale dotée de la personnalité juridique, mais de sept groupes de
provinces, qui “entretiennent ou sont susceptibles d’entretenir des relations de nature à
stimuler leur développement et, de ce fait, justifient un aménagement d’ensemble.” La
région est alors définie comme un “cadre d’action économique dans lequel des études
seront entreprises et des programmes réalisés en vue d’un développement harmonieux
et équilibré des différentes parties du Royaume.”
Le dahir portant loi du 30 septembre 1976 relatif à l’organisation communale
représente par la suite un tournant. Les communes, premier échelon des collectivités
locales, sont dotées d’attributions élargies. Les présidents des conseils communaux
voient également leur champ de compétences s’accroitre. C’est à l’occasion de cette
réforme que le pouvoir de police administrative leur est transféré, à l’exception du
maintien de l’ordre et de la sécurité publique sur le territoire communal, qui demeurent
de la compétence de l’autorité administrative locale (le gouverneur ou son
représentant). L’autorité administrative locale conserve également son pouvoir de
tutelle, en « approuvant la majeure partie des actes du conseil et de son président, qui
ne deviennent exécutoires qu’avec son accord ».
Lors de l’étape suivante, la région est reconnue en tant que collectivité locale, à
l’occasion de la révision constitutionnelle de 1992. Son régime juridique est fixé par la
loi n° 47-96 du 2 avril 1997. Un pas supplémentaire est franchi avec l’adoption de la
charte communale de 2002. Les compétences des conseils communaux sont encore
élargies et font l’objet pour la première fois d’une énumération détaillée, se divisant en
compétences propres et compétences qui leur sont transférées par l’Etat. Le président
du conseil communal gagne une certaine liberté d’action, mais la tutelle de l’autorité
administrative subsiste. Les actes les plus importants du conseil restent soumis au
contrô le de l’autorité administrative, à savoir le wali, le gouverneur ou leur
représentant.
Sous le règne de Mohammed VI, c’est durant l’année 2010 qu’une “Commission
consultative pour la régionalisation avancée” est nommée par le Souverain afin de
réfléchir à une réforme importante de l’Etat. Dans son rapport elle annonce “une
profonde réforme des structures de l’Etat, à travers la conduite résolue et graduelle des
processus de décentralisation et de déconcentration conséquentes et effectives, de
démocratisation poussée, d’accélération du développement, de modernisation sociale,
politique et administrative du pays et de bonne gouvernance.”
La Constitution de 2011 a accéléré ce chantier de 50 ans, en intégrant une partie des
recommandations de la Commission. En effet, elle énonce dès son article premier que
“l’organisation territoriale du Royaume est décentralisée, fondée sur une régionalisation
avancée”. Plus loin, les modes d’élection des conseils des régions et des communes sont
cités et des responsabilités dans la conception et la mise en oeuvre des politiques
publiques de l’Etat sont énoncées.
Depuis, la charte communale de 2002 a été abrogée. Des lois organiques relatives aux
communes, aux provinces et préfectures et aux régions ont été adoptées en 2015, ainsi
que des dizaines de décrets d’application. Chaque échelon territorial a gagné en
autonomie et en pouvoir de décision sur ses propres affaires.1

I.2. Comme le souligne le Rapport du Conseil économique, social et environnemental

intitulé « Exigences de la régionalisation avancée et défis de l’intégration des politiques
sectorielles » publié en 2016 (Auto-saisine n°22/2016), la caractéristique principale qui
a marqué initialement ce processus de décentralisation se résume dans la consécration
du rô le de la commune en tant que noyau de base de la décentralisation, de formation
des élites locales et de gestion des services publics de proximité́ pour les citoyens. Les
pouvoirs étendus et les moyens financiers dont les communes ont pu bénéficier sont
cependant sans commune mesure avec ceux réservés aux provinces, préfectures et
régions sachant que ces dernières n’ont accédé́ au statut de collectivités territoriales
qu’en 1992. Longtemps, l’évaluation de la décentralisation s’est focalisée sur
l’expérience communale, cette évaluation ayant fait apparaitre un sentiment général de
désenchantement quant aux performances réalisées par la décentralisation, en général,
et les communes en particulier.

1
Les communes, les préfectures ou provinces, ainsi que les régions sont « des collectivités territoriales de
droit public, dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière ». Il existe au Maroc 1503
communes, 62 provinces, 13 préfectures et 12 régions.
Plusieurs facteurs d’ordre institutionnel expliquent ce sentiment. Ils tiennent
notamment au fait que la régionalisation était dans sa phase « naissante », et de ce fait, la
région disposait de pouvoirs de décision et de moyens d’action limités, ce qui l’a
confinée dans un rô le dépourvu de vision stratégique en reproduisant des choix et des
décisions confortant les revendications essentiellement locales loin de la dimension
régionale. Pour leur part, les provinces et préfectures présentaient une image
institutionnelle « brouillée », jouissant à la fois de statut de collectivité́ territoriale et
constituant dans les faits un échelon de régulation et de commandement de
l’administration territoriale. Quant aux communes, l’absence de majorités stables et
homogènes a constitué un élément déterminant dans la faiblesse de leur gouvernance et
d’exacerbation de conflits partisans au détriment de l’intérêt général.
Sur un autre plan, le poids de la tutelle, jugé excessif, et le centralisme de
l’administration n’ont pas favorisé une responsabilisation claire des gestionnaires
communaux dont certains se sont accommodé de cette situation en profitant d’une
application peu rigoureuse du principe de reddition des comptes.
Au niveau de la gouvernance, là aussi les dysfonctionnements identifiés sont nombreux
et touchent à la faible professionnalisation et à l’encadrement insuffisant de
l’administration locale, à son effectif pléthorique et peu efficace ainsi qu’à l’absence
d’outils et de normes de management moderne.
Les illustrations de ces faiblesses ont été à maintes reprises mises en lumière par les
rapports officiels des institutions de contrô le des finances publiques et notamment la
Cour des comptes.

II. Les principes fondateurs et les objectifs de la régionalisation avancée

L’avènement de la régionalisation avancée constitue un tournant majeur dans le paysage

politique et démocratique du Maroc. Son originalité réside dans le fait qu’elle conjugue à
la fois un objectif d’extension du champ de la démocratie représentative régionale dans
le but d’en faire un levier de développement économique et humain intégré́ et durable
avec comme finalités, de résorber les inégalités, de préserver la dignité des citoyens et
de promouvoir une dynamique de croissance et une répartition équitable des fruits de
cette croissance.
Il convient de noter que c’est la volonté du roi Mohamed VI, plusieurs fois réaffirmée, qui
est à l’origine de ce processus.
Dans de nombreux discours et message, le souverain a défini le cap stratégique, les
fondements et le contenu de cette réforme institutionnelle.

II.1. Ainsi, le discours Royal du 3 Janvier 2010 installant dans sa mission la Commission
Consultative de la Régionalisation a défini les quatre principes fondamentaux sur
lesquels repose la régionalisation avancée, à savoir :
■ L’unité́ de l’Etat, de la nation et du territoire dont Sa Majesté́ le Roi est le garant et le
protecteur ;
■ La solidarité́ selon des mécanismes efficients et dans le cadre d’une complémentarité́
et une cohésion interrégionale du Maroc Uni ;
■ L’harmonisation et l’équilibre dans la redistribution des compétences entre les
différentes collectivités locales, les autorités et les institutions ;
■ Une large déconcentration dans le cadre d’une gouvernance territoriale efficiente.
II.2. Le discours du 9 Mars 2011 pour sa part, annonçant la révision de la Constitution a
fait de la régionalisation avancée la « clé́ de voute des nouvelles réformes globales » et
de son instauration un modèle qui soit « l’émanation de la volonté́ populaire directe,
exprimée à travers un référendum constitutionnel ».
Dans ce discours ont été́ également arrêtées de façon plus précise les orientations
fondamentales de ce modèle axé sur les principes suivants :
■ Unité de l’Etat, de la Nation et du territoire ;
■ Exigence de l’équilibre et de la solidarité́ nationale entre et avec les régions ;
■ Election au suffrage universel des conseils régionaux ;
■ Gestion démocratique des affaires de la région ;
■ Transfert du pouvoir d’exécution des délibérations des conseils régionaux aux
présidents desdits conseils au lieu des walis ;
■Renforcement de la participation de la femme à la gestion des affaires régionales et
encouragement par la loi de l’égal accès des hommes et des femmes aux fonctions
électives ;
■ Consécration de la représentativité territoriale des régions à travers la refonte de la
composition et des attributions de la chambre des Conseillers ;
■ Adoption de la bonne gouvernance comme fondement de gestion des affaires
régionales ;
■ Répartition équitable des attributions et moyens entre le centre et les régions.
Le dernier discours Royal du 30 juillet 2015 à l’occasion de la fête du Trô ne est venu
rappeler, une nouvelle fois, la vraie finalité des réformes institutionnelles, notamment
celle de la régionalisation avancée, à savoir la préservation de la dignité des citoyens et
l’amélioration de leur condition de vie.

III. L’évolution du cadre juridique

III.1. La Constitution du 1er juillet 2011 marque un tournant majeur dans l’évolution
institutionnelle du Maroc.
Dès son article premier, elle proclame que : «… l'organisation territoriale du royaume et
décentralisé. Elle est fondée sur une régionalisation avancée ;». Son titre IX (articles 137
146) énonce les principes de base régissant les régions et les autres collectivités
territoriales. Elle consacre le statut de collectivités territoriales des régions, instauré par
la Constitution de 1992, et confirmé par celle de 1996.
Les principes de base devant régir la nouvelle organisation des entités régionales sont la
libre administration, la coopération et la solidarité́ . La mission principale des
assemblées régionales est de favoriser un développement humain intégré́ et durable
selon une approche nécessairement inclusive des populations concernées. Par ailleurs la
Constitution délimite le champ de leurs compétences et prérogatives des régions, leurs
relations avec l’Etat, avec les autres collectivités territoriales, les citoyens et la société́
civile, ainsi que leurs principales sources de financement. Elle leur reconnait en
particulier, en dehors de toute relation de tutelle, une prééminence par rapport aux
autres collectivités territoriales en matière d’élaboration et de suivi des programmes de
développement régionaux et des schémas régionaux d’aménagement des territoires. La
nouvelle Constitution confie par ailleurs aux Walis de région, en leur qualité́ de
représentants du pouvoir central, un rô le d’assistance des Présidents des conseils des
régions dans la mise en œuvre des plans et programmes de développement.
Elle a également renforcé le rô le de la société́ civile en tant que force de proposition
participant dans les différentes phases d’élaboration, de suivi, et d’évaluation des
politiques publiques au niveau national et régional. Elle recommande notamment
l’adoption de mesures visant une meilleure représentativité des femmes au sein des
conseils des régions.

III.2. La loi organique de 2015 relative aux régions

Trois lois organiques relatives aux collectivités territoriales ont été adoptées en juin
2015 par le Parlement marocain qui consacrent le principe de leur libre administration,
précisent leurs compétences et leurs ressources, limitent le contrô le administratif
exercé par l'É tat et définissent leurs règles de gouvernance.
Les principaux apports de la loi organique n°111.14 du 7 juillet 2015 relative aux
régions peuvent être résumés ainsi:
- L’élection au suffrage universel des membres du conseil régional et la nouvelle
composition de ce dernier, qui doit conférer à la région une légitimité démocratique
renforcée et une meilleure visibilité institutionnelle ;
- La consécration du principe de « la libre administration » afin d’assurer au Conseil une
autonomie d’action avec des pouvoirs exécutifs importants pour l’exercice de ses
prérogatives ;
- L’instauration de l’équité du genre à travers notamment le renforcement de la
représentation des femmes au sein du Conseil en décrétant des seuils minima de
candidatures susceptibles d’élever le niveau de cette représentation jusqu’à un taux de
37% ;
- La consécration du rô le et de l’utilité de la démocratie participative dans l’expression
des attentes et aspirations de la société civile en vue de leur prise en compte dans la
gestion des affaires régionales ;
- La reconnaissance de la prééminence de la région et du Président du conseil régional
dans la conduite et le suivi des plans de développement régionaux (PDR) et du Schéma
régional d’aménagement territorial (SRAT) est destinée à faire de la région le catalyseur
des initiatives des acteurs régionaux et doit permettre d’intégrer des programmes et
des projets contribuant au développement de la région ;
- L’ouverture de larges perspectives dans le transfert des compétences aux régions avec
ses trois composantes ; compétences propres, partagées et transférables en application
des principes de subsidiarité, de progressivité et de différenciation selon les capacités et
spécificités de chaque région ;
-Le renforcement du dispositif de financement basé sur des ressources propres et
transférées, substantiellement renforcées, et enrichi par les ressources des deux fonds
nouvellement crées à savoir le Fonds de mise à niveau social et le Fonds de solidarité
interrégionale;
- La consécration du principe de transfert simultané́ des compétences et des ressources
financières correspondantes s’inscrit également dans le souci de garantir aux régions
une gestion saine de leurs finances et des relations équilibrées entre le centre et la
région ;
-La dotation de la région de nouveaux organes de gouvernance, notamment la Direction
générale des services et l’Agence Régionale d’Exécution des projets (AREP).
- la mesure des performances ainsi que le principe de la reddition des comptes avec le
recours aux techniques de contrô le a posteriori et de l’audit, qui constituent, a priori, des
gages de bonne gouvernance et de gestion efficiente et transparente.
Il convient enfin de rappeler que le décret n°2–15– 40 du 20 février 2015 a procédé à un
nouveau découpage régional ramenant le nombre de régions de 16 à 12. Ce nouveau
découpage s’efforce de concilier les normes du découpage administratif avec la logique
de création d’espaces de développement économique viables de manière à favoriser
l’émergence de pô les régionaux de développement équilibrés et intégrés et de
contribuer ainsi à résorber les inégalités de développement des territoires.

III.3. La Charte de la déconcentration de 2018

L'adoption de cette Charte marque une étape importante dans la réalisation du chantier
de la régionalisation avancée.

A l’opposé des évolutions marquantes de la décentralisation, l’administration marocaine

est restée attachée à ses réflexes centralisateurs et à son approche verticale en
opposant, sous divers prétextes, une résistance au mouvement de déconcentration,
pourtant impulsé à deux reprises par deux initiatives Royales en 2002 et en 2005 avec
respectivement la déconcentration des investissements (création des Centres Régionaux
d’Investissement) et le lancement de l’Initiative Nationale pour le Développement
Humain qui a consacré l’approche territoriale et participative dans la gestion de la
problématique de la pauvreté et de l’exclusion sociale.
Ces initiatives n’ont pas été concluantes dans la mesure notamment où le projet de
déconcentration était fondé sur la simple délégation de signature des autorités centrales
aux services déconcentrés, sans véritable transfert de responsabilités, et du fait aussi de
la démultiplication des représentations territoriales sans pouvoirs réels de décision et
de moyens d’action adéquats correspondants.
Il a fallu l'intervention du Roi pour que le chantier de la déconcentration, étroitement lié
à celui de la régionalisation avancée connaisse des avancées. Déjà , dans un discours
d’ouverture de session parlementaire le 11 Octobre 2013 le Roi soulignait : « il
appartient au gouvernement d’activer l’adoption de la Charte de la déconcentration
administrative d’autant plus que cette initiative relève de sa compétence, et qu’elle ne
tient qu’à sa volonté propre. Cette charte, Nous l’avons appelée de nos vœux à maintes
reprises ». Cette réforme ambitionne «d’accompagner le chantier de la régionalisation
avancée, et de favoriser une mise en œuvre intégrée et complémentaire des politiques
publiques au niveau territorial».
Il faudra attendre le 15 octobre 2018 pour que La Charte de la déconcentration soit
finalement adoptée.
D’un cô té, «la région est considérée comme l’espace pertinent pour la mise en œuvre des
politiques publiques». De l’autre, «le rô le du wali de la région, en tant que représentant
de l’autorité central au niveau territorial» se trouve consacré.
Dans les détails, la Charte fixe les objectifs de la nouvelle déconcentration
administrative. Il s’agit essentiellement «d’une meilleure application des orientations
générales de l’Etat, à travers la réorganisation de ses services au niveau régional et
provincial, en fixant les missions qui leur sont attribuées». Idem pour «la
territorialisation des politiques publiques, en prenant en considération les spécificités
locales».
S’y ajoute «la mise en place de mécanismes favorisant la complémentarité des missions
des services déconcentrés et des collectivités territoriales». Cela devra passer par
«l’activation des mécanismes communs de coopération». Les services déconcentrés
devront également «présenter toutes les formes de soutien aux collectivités territoriales
et les accompagner dans la mise en œuvre de leurs programmes de développement».
Convergence des politiques publiques, efficacité dans l’exécution des programmes et
services publics de proximité sont les mots d’ordre dans la nouvelle approche de la
déconcentration administrative.
Cette Charte introduit par ailleurs une série de nouveautés.
En premier lieu, l’élaboration de schémas directeurs relatifs aux services déconcentrés
des différents ministères. Il s’agira d’une feuille de route de ces démembrements
territoriaux des ministères, qui bénéficieront d’un transfert de certaines attributions
décisionnelles. Les pouvoirs de ces services seront fixés selon le niveau territorial, à
savoir le centre, la région, la province ou la préfecture. Dans cette nouvelle
configuration, le wali sera le coordinateur des activités de ces services, en vue d’assurer
la convergence et la cohérence de leurs actions.
La création de pô les administratifs au niveau local figure également dans cette nouvelle
Charte. L’idée est de donner la possibilité à des ministères de mettre en place des
représentations communes au niveau des régions ou des provinces. Cela permettra
notamment de rationaliser les dépenses, à travers la mutualisation des ressources
humaines et matérielles.
Le renforcement des pouvoirs des services déconcentrés devra également passer par le
transfert de nouvelles attributions à leurs responsables. Ces derniers devront bénéficier
du statut de donneur d’ordre au niveau régional. Ils devront bénéficier,
progressivement, de compétences liées à la gestion des carrières de leurs ressources
humaines.
L’implémentation de la nouvelle approche de la déconcentration sera assurée par une
série de mécanismes de suivi et d’évaluation. Il s’agit notamment de la Commission
ministérielle de la déconcentration. Présidée par le chef du gouvernement, elle devra
formuler des propositions pour l’exécution des orientations générales de l’Etat et suivre
leur mise en œuvre. Une autre commission régionale de coordination sera dédiée à
l’accompagnement du wali dans ses attributions de «chef d’orchestre» au niveau
territorial. Un secrétariat général des affaires régionales assurera la préparation des
réunions de la commission de coordination. En matière d’évaluation, le gouvernement
sera appelé à élaborer des rapports périodiques traçant l’évolution de la mise en œuvre
des politiques publiques au niveau des régions. Des évaluations régulières de la
politique de déconcentrations doivent être réalisées par la Commission ministérielle,
afin de procéder aux recadrages nécessaires.
Notons qu’aux termes de l’article 145 de la Constitution, dans les collectivités
territoriales, les walis de régions et les gouverneurs de préfectures et de provinces
représentent le pouvoir central. Au nom du gouvernement, ils assurent l’application des
lois, mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementaux et exercent le
contrô le administratif. Dans le même sens, ils assistent les présidents des collectivités
territoriales, notamment les présidents des Conseils des régions, dans la mise en œuvre
des plans et des programmes de développement. Sous l’autorité des ministres
concernés, ils coordonnent les activités des services déconcentrés de l’administration
centrale et veillent à leur bon fonctionnement.

LES OBSTACLES LES DIFFICULTES

La décentralisation est souvent présentée comme un moyen de parvenir à une meilleure
gouvernance participative : en amenant la prise de décision à un niveau local, elle
permet d’intégrer aussi bien les élus que la population à la prise de décision. Suivant
cette logique, la décentralisation conduit à plus de transparence dans la gestion des
affaires publiques et à une reddition des comptes, ce qui améliore tant la confiance des
citoyens que la performance des services publics locaux. Cette dernière est toutefois liée
à la capacité d’action des institutions locales, qui dépend de plusieurs facteurs clés :
cadres légaux adaptés, ressources financières et humaines adéquates à tous les niveaux
de la gouvernance, et la participation active des citoyens. Pour Houdret et Harnish, deux
chercheuses allemandes qui ont étudié la décentralisation marocaine depuis son
inscription en 2011 dans la Constitution (« Decentralization in Marocco : a solution to
the Arab Spring ? », The Journal of North African Studies, vol. 24, 2019, issue 6) la
réforme articule d’importants principes démocratiques et ouvre formellement de
nouveaux espaces d’action qui peuvent faciliter une gouvernance plus efficace et
participative. Pourtant, les limites sont également nombreuses.
L’analyse de la régionalisation avancée en cours au Maroc fait ressortir plusieurs
préoccupations majeures susceptibles d’entraver l’amélioration des services publics et
la gouvernance participative.
Décentralisation et performance des services publics : un cadre juridique trop
faible
Pour que des institutions locales puissent mener à bien leurs missions, celles-ci doivent
être d’abord inscrites dans un cadre juridique cohérent, établissant une correspondance
entre des missions définies, et des ressources financières et humaines.
Or, ces deux conditions ne sont pas remplies. Les lois organiques adoptées en 2015 sont
peu claires sur les prérogatives de chacun des échelons. Si le principe de subsidiarité est
inscrit dans la Constitution, rien ne précise le partage des responsabilités, des
compétences et des ressources aux niveaux vertical et horizontal. En témoigne l’énoncé
évasif des compétences propres, partagées et transférées établies par les lois
organiques.
Autre exemple. Dans chaque région, de nouvelles agences régionales d’exécution des
projets (AREP) ont été créées depuis 2016 et certaines d’entre elles ont pris leurs
fonctions, sous la supervision du conseil régional. Leur tâ che est d’être le bras exécutif
du conseil régional, chargé de concevoir et mettre en œuvre ses projets. Toutefois, les
Agences de développement du Nord, du Sud et de l’Oriental qui existaient auparavant et
qui auraient un mandat similaire sont, elles, placées sous l’autorité nominale du chef du
gouvernement. Avec un directeur nommé par dahir et des capacités de financement
importantes, ces Agences de Développement concurrencent de fait les AREP naissantes,
sans que nul ne puisse, à ce jour, délimiter leur différences de mission.

Faiblesse des ressources financières et techniques

Les collectivités territoriales marocaines sont encore loin d’approcher les moyens
réputés nécessaires à l’exercice de la libre administration, même tenant compte de leur
richesse relative. Ainsi, seulement 5% du PIB marocain sont consacrés aux institutions
gouvernementales locales, contre 20% en moyenne pour les pays de l’OCDE.
Pour soutenir les régions et leur permettre de mieux remplir leur rô le, plusieurs modes
de financement ont été mis en place. Ainsi, en plus des ressources financières qui leur
sont allouées, en particulier 5% des produits de la TVA et de l’IS et 20% du produit de la
taxe sur les contrats d’assurance, les régions reçoivent des dotations versées par le
budget général de l’É tat. Alors que les anciennes régions recevaient moins de 2 milliards
de DH par an, les nouvelles régions vont recevoir en 6 ans quelque 50 milliards de DH.
Avec une augmentation progressive des transferts financiers de l’É tat à la région, les
montants annuels perçus seront de l’ordre de 10 milliards de dirhams avant la fin de
l’année 2021. Deux fonds ont également été mis en place pour assurer le soutien
financier aux régions. Il s’agit notamment du Fonds de mise à niveau social et du Fonds
de solidarité interrégionale. Le premier est dédié à la mise à niveau des régions aux
normes nationales ou internationales dans les domaines de la santé, l’éducation et
l’infrastructure, alors que le deuxième prévoit de réduire les disparités entre les régions.
A cet égard, Nizar Baraka, président du Conseil économique, social et environnemental
évoque deux chiffres illustrant les écarts de développement entre régions : quatre des 12
régions du Maroc représentent environ 50 % du PIB et environ la moitié des médecins
du pays travaillent dans deux d’entre elles. Sur la question du chô mage, les taux vont de
5,3 % à Daraâ Tafilalet à 19,8 % dans la région de l’Oriental.
Certes, les régions ont vu leur budget doubler en trois ans – 7,5 milliards de dirhams en
2018 –, mais cela reste insuffisant au regard de leurs besoins. « Même les 10 milliards de
budget prévu pour les régions d’ici à 2021 (grâ ce notamment à l’augmentation de 3 à 4
% de la part de l’impô t sur le revenu et sur les sociétés reversée par l’É tat) restent
dérisoires face aux centaines de milliards de dirhams nécessaires pour la mise à niveau
et le développement des régions », affirme un membre du conseil régional de
Casablanca.
Cette donnée explique en partie que la part des « financements à mobiliser » soit si
importante dans les plans d’actions locaux et régionaux. La capacité des collectivités
locales à investir provient surtout de leur capacité à nouer des partenariats avec
d’autres acteurs, notamment centraux, tels que les Ministères (notamment l’Intérieur)
ou le Fond d’Equipement Communal.
Les collectivités territoriales restent en définitive très largement tributaires de
financements dont elles ne disposent pas, adossée à un mandat aussi large qu’évasif. Si
le « contrô le administratif » vise à contrô ler la légalité des décisions des collectivités
territoriales, ces dernières dépendent financièrement d’un arbitrage effectué à Rabat.
Or, sans financement, la libre administration ne peut être effective.

L’insuffisance et le manque de clarté des textes concernant les compétences et les

ressources institutionnelles, ainsi que les faibles capacités des organes existants,
entravent considérablement le succès de la mise en œuvre de la régionalisation avancée.
Les communes, qui avaient fait quelques progrès dans la conception de plans de
développement participatifs, restent limitées à un rô le plus technique et doivent
concevoir des plans d’action communaux pour la mise en œuvre de stratégies à
développer au niveau régional.
En outre, transférer de nouvelles compétences et responsabilités aux niveaux locaux
alors que les compétences et les capacités institutionnelles sont trop faibles, peut
conduire à une surcharge des administrations et mener à des résultats encore pires
qu’avant la réforme, en renforçant par exemple les disparités régionales. Sans compter
que lorsque les moyens et les processus décisionnels demeurent au niveau central, il en
résulte généralement des luttes de pouvoir, des négociations et des procédures
décisionnelles souvent opaques. Ce qui impacte grandement la relation de confiance
avec les élus et les institutions qu’ils représentent.

La faiblesse de la reddition des comptes

A la faiblesse des moyens, s’ajoute celle de la reddition des comptes qui génèrent une
performance institutionnelle insuffisante à tous les niveaux. Ce principe constitutionnel
est dilué par deux mécanismes principaux.
Premièrement, l’élection indirecte des présidents des conseils de la commune, de la
province et de la région brouille le lien entre les électeurs et l’élu. Les tractations entre
partis, après le vote populaire, permettent de faire émerger des présidences parfois sans
lien avec le résultat des urnes. A titre d’exemple, si le PJD a largement dominé les
élections de 2015, il ne contrô le finalement que deux régions, au prix de coalitions
parfois fragiles.
Le second mécanisme est la dualité persistante entre élus et agents d’autorité. Toutes les
décisions financières et la quasi-totalité du processus administratif des différentes
collectivités territoriales doivent ainsi être validées par le représentant local du
ministère de l’Intérieur, le gouverneur. Certes, la réforme de 2015 a transformé la
« tutelle » de l’Intérieur en « contrô le administratif », mais qui n’est pas soumis à la
reddition des comptes par la voie des urnes.

Les retards dans la mise en œuvre de la régionalisation avancée

La mise en œuvre de la régionalisation avancée s’est faite avec une certaine lenteur,
doublée d’une capacité à reporter à une date toujours ultérieure des arbitrages cruciaux,
qui sont autant de goulets d’étranglement. Ainsi, la régionalisation avancée, inscrite dans
la constitution de 2011, a dû attendre quatre ans pour que ses principales lois
organiques supposées préciser les principes, lesquels renvoient à un nombre indéfini de
décrets censés préciser la loi, lesquels s’accompagnent d’une charte de déconcentration
qui n’a été adoptée qu’en 2018, bien qu’identifiée comme un des problèmes majeurs par
les acteurs sur le terrain depuis de nombreuses années.
Malgré la promulgation d’une batterie de décrets d’application (près de 70 entre 2016 et
2017), certains mécanismes sont toujours en rodage. Le fonds de solidarité
interrégional, opérationnel depuis décembre 2018, et qui devait résorber les disparités
entre régions, n’atteint pas encore ses objectifs. Idem pour le fonds de mise à niveau
social, censé résorber les déficits en infrastructures et équipements.
Les régions ont eu des difficultés à mettre en œuvre un début de politiques publiques
avant l’année 2018, reportant leur budget des années 2016 et 2017 par défaut d’emploi.
A ce titre, la situation de blocage de la région de Guelmim Oued Noun est
particulièrement emblématique. L’effondrement de la coalition soutenant le président
Abderrahim Bouaïda a empêché tout projet jusqu’à aujourd’hui obligeant le ministère de
l’Intérieur à rétablir une tutelle dont les modalités sont particulièrement floues dans le
cadre de la loi de 2015.
Des retards ont également été constatés dans l’élaboration et la mise en œuvres des
plans de développement régionaux, qui relèvent de la compétence des conseils
régionaux depuis la loi organique de 2015 Ces plans doivent leur permettre de lancer
des projets destinés à créer des emplois et à améliorer les conditions de vie. Compte
tenu de l’importance confiée à la région, notamment en matière de développement
économique, les PDR doivent être en mesure de dégager une vision en synergie avec les
besoins des communes, provinces ou préfectures. Le PDR doit également prendre en
considération les orientations des politiques publiques de l’Etat ainsi que les
dispositions du Schéma régional d’aménagement du territoire (SRAT). En 2018, sur 12
régions, 10 ont préparé et fait adopter leur PDR par leur conseil. Ceux de Drâ a-Tafilalet
et de Guelmim-Oued Noun étaient en cours de préparation. Les 10 PDR adoptés portent
sur des projets d’investissement de 450 milliards de DH (41 milliards d’euros) sur 6 ans.
Après examen, la tutelle a constaté une surestimation des montants fixés par certaines
régions en prévoyant notamment des projets déjà programmés ou en cours de
réalisation. Aussi, le ministère de l’Intérieur recommande-t-il fermement aux régions de
rétablir la vérité des chiffres, officialiser l’engagement des partenaires dans la
contribution au financement de leur programme en précisant exactement les montants à
accorder. L’absence de système de suivi et d’évaluation est également pointée. Avant
l’étape finale de validation, un travail doit être mené par la Direction générale des
Collectivités locales (DGCL) en concertation avec les représentants des régions pour
unifier le contenu des PDR et en faire un document type commun à l’ensemble des
régions. Après la validation par la DGCL, les PDR passeront par l’étape de
contractualisation entre l’Etat et la région ainsi que les autres intervenants.
Le ministère prévoit d’établir un document type pour l’ensemble des régions. « Le
ministère de l’Intérieur a voulu jouer son rô le. Avant de donner le visa pour l’exécution
de ces PDR, il a tenté de préparer une négociation entre les régions, les partenaires
gouvernementaux, et certains établissements et offices, principaux bailleurs de fonds
pour les projets planifiés », a souligné Mohand Laenser, président de l’association des
régions.
Au total, ce sont quelque 450 projets prioritaires qui seront réalisés sur la période allant
de 2019 à 2021. Ces projets feront l’objet de contrats-programmes entre le
gouvernement et les régions concernées. Cette dimension économique a été d’ailleurs
rappelée par le Souverain qui a appelé à l’accélération de la mise en œuvre de ce
chantier et exhorté le gouvernement à lui accorder la priorité, « en corrigeant les
dysfonctionnements de l’Administration et en mobilisant les compétences qualifiées, aux
niveaux régional et local».

La relance de la régionalisation avancée

Les 1ères Assises nationales de la régionalisation ont été organisées à Agadir les 20 et
21 décembre par le ministère de l’Intérieur et l’Association des Régions du Maroc
(ARM), sous le Haut Patronage du Roi Mohammed VI, ce colloque national a connu la
participation d’environ 1 400 personnes, notamment des élus, des représentants des
divers ministères, des institutions constitutionnelles et des institutions publiques, des
universitaires, des experts nationaux et internationaux et des acteurs de la société civile,
en particulier des représentants des comités consultatifs créés auprès des conseils
régionaux.
Le Roi a adressé un message aux participants, dans lequel il a souligné que l’application
effective de la régionalisation avancée, de ses principes théoriques comme de ses
modalités pratiques, reste tributaire de la mise en place d’une politique régionale
clairement définie et réalisable en matière économique, sociale, culturelle et
environnementale. Mohammed VI a ainsi invité les régions à faire une évaluation d’étape
pour redresser le cap dans la définition des projets prioritaires et leur hiérarchisation,
ainsi que dans l’élaboration d’une architecture renforcée des projets programmés et de
leur montage financier, soulignant que « le but ultime est de garantir l’efficacité de ces
projets et de parvenir à faire converger les différentes politiques et les divers programmes
publics au niveau régional ».Le souverain a aussi mis en exergue l’importance de mettre à
profit les mécanismes contractuels établis entre les régions, l’É tat et le reste des
intervenants en vue d’élaborer et de mener à bien les projets de développement
prioritaires.
Les thématiques des ateliers ont été, en effet, choisies de manière à toucher à tous les volets
liés à la mise en œuvre de ce chantier. Ainsi, les panélistes ont passé au crible une série de
sujets liés au développement régional intégré entre les impératifs de la réduction des disparités
territoriales, aux enjeux de la compétitivité et l’attraction de l’investissement, à la
gouvernance financière et aux problématiques de financement des régions entre enjeux et
perspectives, à la déconcentration et la contractualisation, en s’arrêtant notamment sur les
piliers d’une bonne gouvernance de l’action publique territoriale. Les participants ont
également échangé autour des compétences des régions comme enjeu au cœur du processus
de la régionalisation avancée, la démocratie participative comme levier pour une mise en
œuvre participative de la régionalisation avancée, ou encore l’administration régionale, vers
un nouveau modèle de management.
Dans son intervention lors de la séance inaugurale, le président de l'Association des Régions
du Maroc (ARM), Mohand Laenser, a mis l’accent sur l’opportunité que représente ce
chantier afin de mener une réflexion visant à la mise en place de nouvelles formes d'action
publique et des mécanismes innovants encadrant les relations entre les acteurs territoriaux.
L’ancien ministre de l’Intérieur et actuel président de la région Fès-Meknès a également passé
en revue le processus législatif ayant accompagné la mise en œuvre du chantier de la
régionalisation avancée. Il a rappelé, dans ce sens, le rôle de la constitution de 2011 dans
l’adoption du nouveau concept de l’organisation territoriale du Royaume. Il a également
insisté sur l’importance des élections communales et régionales de 2015, considérées comme
le point de départ effectif de la régionalisation avancée. Dans ce sens, il a souligné que le
chantier en cours ne saurait aboutir sans un cadre progressif basé sur une harmonisation qui
garantit l'évolution du processus et la non rétroactivité des mécanismes opérationnels.

Mohand Laenser, a souligné à cet effet que pour une action collective efficiente, la
contractualisation Etat-Régions constitue un « pilier essentiel » pour la mise en œuvre des
programmes de développement régional, afin de faire du projet de la régionalisation avancée
un levier pour l’intégration et la convergence entre les orientations stratégiques de l’Etat et les
besoins du développement aux niveaux régional et local. Il a rappelé, dans ce sens, que dans
l’objectif de définir un cadre adéquat pour l’action collective entre l’Etat et les régions en
faveur de la mise en œuvre des programmes de développement régional, d’un côté, et des
attributions de la région, de l’autre, l’ARM et le ministère de l’Intérieur (Direction générale
des collectivités locales) ont procédé à la mise en place d’un cadre général et opérationnel de
l’approche contractuelle, en partenariat avec l’Organisation de coopération et de
développement économiques (OCDE).

L’un des moments forts de ces Assises a été la signature du Cadre d’orientation pour la mise
en œuvre de l’exercice des compétences des régions, entre 12 membres du gouvernement et
les 12 présidents des conseils régionaux du Royaume. L’objectif de ce Cadre d’orientation est
de tirer profit des conclusions de l’étude relative à la définition des compétences propres et
communes des régions, et partant accélérer l’exercice de ces compétences ainsi que l’adhésion
de toutes les parties au processus de mise en œuvre, en droite ligne avec les compétences de
chaque région et ses moyens financiers et humains disponibles. Pour ce faire, le cadre définit
les moyens de coopération et de partenariat entre les parties prenantes dans un cadre
contractuel soulignant les engagements des parties sous forme de contrats-programmes entre
chaque région et le département gouvernemental concerné, le but étant de mettre en œuvre les
compétences propres et communes de la région, tout en veillant à leur adéquation avec le
programme de développement régional et des stratégies sectorielles y afférentes.

Au terme de ces échanges, une série de conclusions et de recommandations ont couronné les
travaux des six ateliers thématiques des Assises.

Des appels ont ainsi été lancés en faveur du renforcement des mécanismes de la planification
territoriale en droite ligne avec la politique générale de l’Etat en la matière, l’adoption de la
justice territoriale, la conclusion des contrats-programme entre l’Etat et les collectivités
territoriales en matière de compétences transférées et le renforcement des capacités des
collectivités territoriales. L’accent a été également mis sur la nécessité de promouvoir les
capacités de gestion de la région, à travers des compétences hautement qualifiées dans son
domaine de compétences et la mise en œuvre de ses structures organisationnelles, et sur la
mise en place les mécanismes de la gouvernance et activer les mécanismes de coordination et
de communication entre l’administration de la région et les différents intervenants. La mise en
oeuvre de la déconcentration administrative est le prélude à une gestion régionale solide, a
indiqué le ministre de l’Intérieur, Abdelouafi Laftit lors de la séance de clôture.
Le ministre de l’Intérieur a annoncé dans ce cadre l’organisation des Assises nationales de la
régionalisation tous les deux années, ainsi que l’organisation en 2020 du 2-ème Forum
national des collectivités territoriales sous le thème « le développement des agglomérations
urbaines ».

– Les ressources financières globales des régions ont presque quadruplé passant
de 2.019 millions de dirhams à 7 931 millions lors des quatre dernières années
(+293 %).

– Focus sur le développement régional intégré entre les impératifs de la réduction

des disparités territoriales, les enjeux de la compétitivité et l’attraction de
l’investissement.

Voici les 12 points-clés des recommandations, qui ont

sanctionné les travaux des premières Assises nationales de la régionalisation
avancée (20 – 21 à Agadir) :

1- Renforcer les mécanismes de la planification territoriale en droite ligne avec la

politique générale de l’Etat en la matière, ainsi que la convergence et l’adéquation
des programmes de développement régional avec les plans sectoriels.
2- Adopter la justice territoriale en tant que priorité dans les politiques publiques et
territoriales en vue de réduire les disparités spatiales et sociales.
3- Appeler les régions à adhérer fortement à la mise en oeuvre effective des
principes et objectifs du nouveau système de gestion budgétaire et financière à
travers une programmation pluriannuelle, qui obéit aux exigences de l’efficacité et de
la qualité.
4- Inciter l’Etat à poursuivre ses initiatives pour renforcer les capacités des régions
en matière de gouvernance et de gestion financière et oeuvrer à la diversification des
sources de financement de la région à travers des solutions novatrices.
5- Conclure des contrats-programme entre l’Etat et les collectivités territoriales au
sujet des compétences transférées pour garantir la participation de tout un chacun
dans les programmes de développement régional et la mobilisation des ressources
nécessaires à leur exécution.
6- Garantir l’adhésion des services centraux des départements ministériels et des
institutions publiques à la mise en oeuvre de la Charte de la déconcentration
administrative en accordant plus de prérogatives et le transfert des ressources
suffisantes aux services extérieurs pour qu’ils puissent s’acquitter efficacement de
leurs missions.
7- Lancer le chantier relatif à l’adaptation législative et organisationnelle des
compétences dévolues aux différents départements ministériels avec les
compétences des régions.
8- Fixer un minimum commun de compétences à transférer aux régions, en érigeant
en priorité les réformes relatives à des secteurs et prestations qui concernent de près
les citoyens et qui mènent à l’amélioration de leur niveau de vie.
9- Renforcer les capacités des collectivités territoriales en termes de mécanismes de
la démocratie participative et de la communication avec les citoyens et la société
civile.
10- Renforcer l’ouverture de la région sur le citoyen et la société civile pour leur
permettre de contribuer au développement régional inclusif.
11- Améliorer les capacités de gestion de l’administration régionale à travers des
compétences hautement qualifiées et le renforcement de son attractivité par
l’adoption d’un règlement interne dédié aux fonctionnaires des collectivités
territoriales en prenant en considération leurs spécificités et les missions qui leurs
sont assignées.
12- Mettre en place les mécanismes de la gouvernance et activer les mécanismes de
coordination et de communication entre l’administration régionale et les différents
intervenants.