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UNIVERSITE CATHOLIQUE DU CONGO

FACULTE DE DROIT ET DES SCIENCES

POLITIQUES

COURS DE FINANCES PUBLIQUES

(Prof. : Grégoire BAKANDEJA)

ANNEE ACADEMIQUE 2010-2011

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I ère PARTIE : LES MOYENS D’ACTION FINANCIERE DE L’ETAT

Les cadres généraux de l’activité financière de l’Etat sont constitués des dépenses et des
ressources. Dans la conception classique, les moyens de l’Etat ne se distinguaient pas dans
leur matérialisation de ceux utilisés par les privés. Ainsi, les ressources servaient à financer
les dépenses inscrites au budget qui constituent les besoins de l’Etat.
Dans la conception moderne, ce schéma reste valable, mais avec des nuances du fait du rôle
interventionniste de l’Etat. Ainsi, il est possible de concevoir certaines dépenses uniquement
avec un transfert des revenus d’une catégorie des personnes à une autre sans qu’il y ait un
échange correspondant des biens en même temps que certaines ressources comme l’impôt ne
servent parfois qu’à rétablir un équilibre. en situant ces moyens dans le contexte moderne ou
classique, on peut distinguer les conceptions relatives aux dépenses publiques et celles se
rapportant aux ressources publiques.

TITRE I : LES DEPENSES PUBLIQUES

Selon le contexte où l’on se trouve placé, la dépense en tant que moyen d’intervention de
l’Etat est ou moins appréciée. Les auteurs classiques qui se situent dans le cadre de l’Etat
gendarme, considèrent la dépense comme un moyen improductif et sont donc réfractaires
(hostile) à l’accroissement des dépenses publiques qu’ils considèrent comme étant un gouffre
pour la société.
Les auteurs modernes sont favorables à l’accroissement des dépenses publiques en
considérant qu’elles influent sur la répartition des richesses. Ils se situent ainsi dans la
philosophie de L’Etat interventionniste qui encourage le double phénomène de prélèvement
obligatoire et de croissance des dépenses publiques. Ce double phénomène est quase universel
et se constate même en République Démocratique du Congo (sans qu’il ne se traduise ici par
le bien être économique de la société). Il est donc nécessaire de préciser préalablement la
notion des dépenses publiques (Chapitre I), procéder à la classification (chapitre II) et donner
enfin les causes de l’accroissement des dépenses publiques (chapitre III).
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CHAPITRE I er : LES NOTIONS DES DEPENSES PUBLIQUES

On distingue deux types de dépenses publiques : le premier se rapporte au droit et le second se

rapporte à l’économie.

I. 1. Notion juridique des dépenses publiques

Cette notion répond à la question : « Qui est l’auteur de la dépense effectuée ? » A ce niveau,
par opposition à la dépense privée, la dépense publique serait seul opérée par une personne
morale publique. A cet effet, deux conceptions s’opposent également qui justifient une
définition traditionnelle des dépenses publiques et un autre moderne.

I. 1. 1. Définition juridique traditionnelle des dépenses publiques

On rappellera le contenu de cette définition et on précisera ensuite ses limites.

A) contenu de la définition

Se basant sur une distinction classique entre le droit public et le droit privé, les auteurs
classiques définissent la dépense publique comme étant celle effectuée par « les collectivités
publiques, c’est-à-dire, l’Etat et ses démembrements dotés de la personnalité juridiques. C’est
donc les dépenses des personnes morales publiques. » Autrement dit, c’est la qualité du
dépensier qui est l’unique critère opérant et déterminant la publicité de la dépense.

B) Limites de la définition de la dépense publique vue juridiquement

Avec l’interventionnisme étatique, l’Etat devenant commerçant et agissant comme un privé à

certain moment, il était devenu difficile de distinguer le moment où il agit pour le compte de
l’intérêt général et de ceux qu’il agit pour des fins privées. Il est donc malencontreux de se
limiter à l’unique critère de l’auteur de la dépense, ce qui a conduit à un changement de
conception dans les finances modernes.
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I. 1. 2. Définition moderne de dépenses publiques

A) contenu de la définition

En recourant à la notion de sociologie et politique de pouvoir de commandement, les auteurs

modernes nuancent la définition classique des dépenses publiques. Ils entendent ainsi par la
dépense publique, « Celle effectuée par des personnes morales de droit public uniquement
dans l’exercice de leur pouvoir de commandement », (force et puissance de l’Etat). Aussi,
suite à l’interprétation et l’interdépendance de la sphère publique et privée, il peut arriver
qu’une personne privée jouisse de ce pouvoir et opère une dépense publique.

B) Conséquence de la définition moderne des dépenses publiques

Deux conséquences peuvent être tirées de la définition moderne : toutes les dépenses des
personnes publiques ne sont pas nécessairement des dépenses publiques. De même, les
personnes privées par la technique contractuelle, peuvent acquérir ce pouvoir de
commandement de l’Etat (mission de service public) ou exécuter des dépenses privées et
deviennent publiques en raison de la pluralité des bénéficiaires de la dépense.

I. 2. Notion économique des dépenses publiques

On se réfère ici à la fonction des dépenses effectuées. Ici encore, s’oppose la conception
classique négative des dépenses publiques de celle positive des auteurs modernes.

I. 2. 1. la conception économique classique de la dépense publique

En considérant le rôle économique limité de l’Etat et la nature de ses dépenses qui sont
généralement de consommation, les auteurs classiques voyaient d’un mauvais œil leur
accroissement, ainsi concluent-ils : « en prélevant sur les biens et services disponibles dans la
collectivité, l’Etat s’appauvrit et appauvrit l’économie nationale et contribuerait à une
récession (aggravation de la crise économique). Cette idée était soutenue par la nature
d’activité entretenue par l’Etat qui sont des tâches régaliennes (sécurité, diplomatie, justice,
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défense nationale) tâches qui sont par définition improductives. Ceci n’est pas vu de la même
façon que les auteurs modernes.
I. 2. 2. Conception économique moderne des dépenses publiques

Pour les financiers modernes, les dépenses publiques sont au service de l’équilibre qui se
manifeste par l’interventionnisme impliquant la redistribution des revenus. Par ailleurs, on
recourt à la sociologie politique en considérant l’Etat comme une fiction qui se manifeste par
les actes de ses représentants. Il est donc évident que les dépenses effectuées par l’Etat, les
sont au profit des personnes physiques membres de la communauté utilisant leur revenu dans
le circuit économique et n’appauvrissant donc pas la communauté.
La redistribution quant à elle, matérialise la solidarité nationale et c’est sur le plan
économique. Les entreprises en difficulté sont subventionnées par l’Etat. Enfin,
l’interventionnisme étatique à travers les taxes régaliennes peut avoir une utilité positive
notamment sur l’investissement et la croissance. De même cet interventionnisme peut se
traduire par une utilité directe quand elle corrige cet équilibre existant.
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CHAPITRE II ème CLASSIFICATION DES DEPENSES PUBLIQUES

L’importance de la classification des dépenses publiques réside dans l’efficacité de l’action

publique qui dépend de la nature des dépenses publiques. Il existe des classifications
économiques et juridiques ou administratives. A ces classifications, s’ajoute une troisième
plus pragmatique dite fonctionnelle. Par ailleurs, la République démocratique du Congo a sa
propre classification des dépenses publiques.

II. 1. Les types de classification des dépenses publiques

On distingue les classifications juridiques ou administratives, les classifications économiques

et les classifications fonctionnelles.

II. 1. 1. les classifications juridiques ou administratives

A ce niveau, on a deux types de classification : d’une part, les classifications organiques qui
qualifient la dépense en se basant sur l’organe de l’Etat où la personne morale de droit public
qui opère la dépense. Le critère distinctif est ici l’organisation administrative de l’Etat. Ainsi,
on aura les dépenses des ministères et celles des entités territoriales décentralisées ; d’autre
part, il y a les classifications spécifiquement juridiques qui proviennent de la volonté pour le
législateur de doter certaines dépenses d’un caractère particulier. Cette classification se réfère
à la nomenclature des dépenses publiques : Ex. : avec le service voté du fonctionnement de la
prison de Makala.

II. 1. 2. les classifications économiques des dépenses publiques

En se basant sur l’objet de la dépense publique, on oppose deux contre deux des dépenses
publiques : ainsi on aura une opposition entre les dépenses d’investissement (capital) ou
dépenses courantes, aux dépenses de fonctionnement. Les dépenses d’investissement visent à
accroître la capacité de production et l’efficacité de l’action publique ou privée en
transformant le capital. Les dépenses de fonctionnement quant à elles, ont pour objet d’assurer
l’environnement de l’Etat et de ses services. Elles contribuent donc à l’efficacité des services
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publics. Les auteurs modernes et classiques s’accordent sur l’existence des dépenses
courantes alors qu’ils divergent sur l’opportunité des dépenses d’investissement.
D’autre part, on distingue entre les dépenses de transfert qui sont généralement des
manipulations financières ne se traduisant pas par des sorties des fonds et l’acquisition
correspondante des biens et services. Elles n’appauvrissent donc pas l’Etat, elles consistent en
des transferts des ressources d’une catégorie des personnes à une autre catégorie de l’Etat.
Par exemple : les bourses pour étudiant ou les allocations pour les homes des vieillards.
Quant aux dépenses effectives, c’est-à-dire dépenses à mettre avec contre parti, elles
occasionnent l’échange entre les biens et services, conditionnés à des sorties des fonds. Ce qui
peut avoir un impact sur le marché. Ex. : Achat des fournitures des bureaux.

I. 3. Classification Fonctionnelle des dépenses publiques

Cette classification se réfère plutôt à l’utilité de la dépense effectuée qui des implications sur
son efficacité. Elle en appelle à la notion de rationalisation de choix budgétaire qui est une
politique conçue aux USA à partir de 1947 par la commission HOOVER en vue de renforcer
le pouvoir exécutif. Elle implique une optimisation de choix en matière des dépenses. Elle
s’opère de la manière suivante :
- identification des besoins et des propriétés,
- évaluation des performances et des coûts de chacun des secteurs priorisés,
- choisir les secteurs les moins coûteux mais les plus rentables.
C’est pour quoi on dit : « gouverner c’est dépenser, mais c’est dépenser économiquement dit-
il ? »

II. Classification congolo-zaïroise

L’indiscipline budgétaire qui caractérise la gestion du budget de l’Etat a amené les bailleurs
des fonds à proposer aux autorités congolaises une nouvelle nomenclature des dépenses
publiques en vue d’assainir les finances publiques. Aussi existe depuis 2002, une
classification des dépenses en huit rubriques et cette classification constitue la base sur
laquelle est présentée le budget des dépenses. On a donc ainsi :
1°) la dette publique en capital : qui comprend le service de la dette au titre de
remboursement du principal (pour une meilleure exécution des dépenses),
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2°) les frais financiers : comprenant les commissions bancaires et les rétributions aux
institutions financières internationales,
3°) les dépenses du personnel : (les rémunérations des membres des institutions politiques,
du personnel actif de l’Etat et les dépenses accessoires du personnel),
4°) les biens et matériels : (fournitures des bureaux, outils médicaux, produits alimentaires,
5°) les dépenses de prestation : (dépense de base : communication, l’eau, l’électricité, les
fêtes et les cérémonies politiques),
6°) les transferts et interventions de l’Etat,
7°) les équipements dans lesquels on retrouve : les équipements sportifs, éducatifs,
culturels…
8°) réfection, réparation, réhabilitation, construction d’ouvrages et édifices et addition
d’ouvrage.
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CHAPITRE III ème L’ACCROISSEMENT DES DEPENSES PUBLIQUES

C’est un phénomène universel. On constate presque dans tous les pays, une tendance à
l’augmentation des dépenses publiques puisque gouverner, c’est dépenser. La crainte de voir
l’Etat devenir incapable d’assurer ses fonctions a conduit de faire accepter l’idée
d’accroissement des dépenses avec corollaire leur quantification en dépense publique. Ce
pendant, le plus important est de mesurer la portée de cet accroissement avant de donner les
causes de l’accroissement.

III. 1. Les mesures de l’accroissement des dépenses publiques

L’accroissement des dépenses publiques peut s’avérer un pis aller en tenant compte de la
réalité de la dépense et également les bases des comparaisons, par ailleurs, se pose le
problème de la limitation de cet accroissement dans les finances modernes.

III. 1. 1. les techniques de l’accroissement réel des dépenses publiques

Pour apprécier la réalité de l’accroissement d’une dépense publique, il faut ne pas se laisser
tromper par les chiffres car la réalité peut être toute autre. C’est ce qu’on appelle le masque
monétaire. De plus, certaines perturbations liées à la technique budgétaire peuvent fausser
l’analyse financière.

A) le masque monétaire

C’est un phénomène qui consiste à une forte représentation de l’accroissement des dépenses
publiques parce que faisant référence à l’inscription nominale des dépenses qui s’accroissent
sans tenir compte des phénomènes inflationnistes et des dépréciations monétaires. Il constitue
donc une représentation apparente de l’accroissement des dépenses publiques. Autrement dit,
en se référant à une donnée constante, les chiffres représentés en monnaie dépréciée peuvent
apparaître comme ayant des crus d’une période à une autre.
Ex. : les dépenses publiques en :
- 2004 : 4 000 000 000 fc
- 2005 : 5 000 000 000 fc
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- 2006 : 9 000 000 000 fc

- 2007 : 14 000 000 000 fc
- 2008 : 15 000 000 000 fc
- 2009 : 16 000 000 000 fc
- 2010 : 20 000 000 000 fc

B) Les perturbations techniques

Celles-ci sont de natures comptables et liées notamment aux procédés de répartitions des
compétences entre les centres et les collectivités territoriales, ceux qui peuvent entraîner une
multiplicité des budgets. Ex. : Un budget général avec ses annexes, les budgets des provinces
qui à un moment donné n’apparaissaient pas dans le budget de l’Etat central.
Le principe de l’unité budgétaire n’est pas toujours respecté dans la pratique car certains
postes n’apparaissent pas dans le budget général en raison de leur spécialité. C’est le cas du
budget de la sécurité nationale. Or, on ne tient souvent compte que du budget de l’Etat central
pour constater l’accroissement ce qui peut fausser la réalité.

III. 1. 2. les techniques de mesure d’accroissement relatif des dépenses

Publiques

L’inflation des dépenses est réelle lorsqu’on se réfère au comportement des autres agents
économiques. L’interventionnisme étatique qui se manifeste par les transferts sociaux et les
charges des biens et services est le principal indicateur de cette croissance. Cependant, il faut
apprécier cette proportion des dépenses publiques à la fois en se basant sur certains indices de
comparaison et en adoptant des procédés d’évaluation de cet accroissement relatif.

A) les bases de comparaison de l’accroissement des dépenses publiques

On peut en citer trois :

- Le volume d’ensemble de la production des biens et services : c’est pour dire qu’il
y a un lien entre l’augmentation des revenus et la production pendant une période
donnée et celle des dépenses publiques qui implique des prélèvements sur les revenus
et production.
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- Le volume de la population : c’est ce qui concerne par exemple l’accroissement de la

population. On peut retenir ici que la charge de la dépense publique est ressentie par
une population moins nombreuse étant entendu que l’augmentation de la population
entraîne un partage de la charge publique entre personne.
- L’étendu du territoire : l’impact de la dépense publique est plus visible dans le, pays
moins étendu, alors que qu’il est difficilement perceptible dans le pays étendu, les
problèmes étant multiples.

B) les procédés consacrés des mesures d’accroissement relatifs des

dépenses publiques

Un critère commun a été adopté par les auteurs pour mesurer l’accroissement relatif des
dépenses publiques. Il s’agit du revenu national qui est l’essentiel des salaires et profits
accumulés dans un pays pendant une période donnée généralement un an. Cependant, cette
technique n’est pas à l’abri des critiques quand on considère l’inégale efficacité des services
statistiques dans certains pays. On peut donc dire in file que la dépense publique semble avoir
le vent en poupe. Il reste cependant difficile d’en admettre toute l’importance, ce qui pose le
problème de leur limitation.

III. 1. 3. la limitation des dépenses publiques

Selon le contexte (classique ou moderne) dans lequel on se trouve, la dépense publique est
plus ou moins promue. Mais cela présente des dangers aux quels on va s’intéresser, mais elle
constitue par ailleurs une chance comme le disent les financiers modernes.

A) les risques de la dépense publique

Attaché à la théorie de l’Etat gendarme, les auteurs classiques soulignent les caractères
improductifs de la dépense publique et ses incidences négatives sur l’économie en ces
termes : « Les dépenses publiques pèsent sur le développement économique parce que sont
allouées aux services improductifs constitués par des tâches régaliennes non soumises à la
concurrence. Les dépenses publiques ont des effets pervers sur la formation de capital parce
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qu’elles sont financées par le prélèvement obligatoire qui pèse sur les ménages et les
entreprises, et par des emprunts qui captent l’épargne des personnes privées. Les dépenses
publiques ne sont pas nécessaires solutions aux problèmes qu’elles sont censées résoudrent.
Ainsi, non obstant les interventions sociales, il subsiste des problèmes d’inégalité dans la
société. » Ex. : exclusion social, chômage.

B) les chances de la dépense publique

Prenant le contre pieds des arguments développés par les auteurs classiques, les financiers
modernes soulignes les mérites de la dépense publique en ces termes : « Les dépenses
publiques soutiennent la demande parce que la consommation collective surtout en période
de crise et de stagnation de la demande privée a une fonction de substitution et de régulation.
Le caractère improductif des dépenses publiques n’est pas toujours convainquant. En effet,
les dépenses d’éducation, de recherche, de santé et même de la diplomatie, sont des
investissements immatériels qui peuvent accroître la production dans un sens prospectif. La
diplomatie, un système social avancé, ne sont pas en soi mauvais, c’est qui est problématique,
c’est souvent des modalités que l’Etat emploie pour assurer la solidarité sociale et la
redistribution des richesses. »

C) Critères économiques et politiques de la limite relative des dépenses

Publiques

Il n’y a pas des limites absolues à la dépense publique. Il est simplement conseillé d’éliminer
les dépenses publiques inutiles, c’est-à-dire économiquement improductives. Ainsi,
l’idéologie politique et économique socialiste ou capitaliste peut servir à cet égard. Dans le
premier cas, on peut promouvoir la justice sociale alors que dans le second cas, il s’agit de
laisser faire.
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III. 2. Les causes de l’accroissement des dépenses publiques

Trois causes principales ont été identifiées pour justifier l’accroissement des dépenses
publiques. Il s’agit de :
- l’évolution technologique qui oblige l’Etat à s’adapter à la modernité. Par
exemple : En développant des programmes des conquêtes de l’espace, acquisition des
matériels sophistiqués en informatique.
- le développement du rôle socio-économique de l’Etat qui est devenu
interventionniste,
- la transformation de la conception de la finance publique.
Les auteurs modernes ont réussi à démystifier les arguments classiques qui cristallisaient les
oppositions à l’accroissement des dépenses publiques et la méfiance à l’égard d’un Etat
engloutisseur.
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TITRE II : LES RESSOURCES PUBLIQUES COMME MOYENS

D’INTERVENTION DE L’ETAT

L’Etat a besoin des ressources pour exécuter son plan et couvrir ses charges publiques qui ont
tendance à s’accroître. A cet égard, c’est principalement sur des impôts, les taxes
administratives et les taxes parafiscales entant que moyens propres que l’Etat compte. Ces
ressources sont qualifiées de PERMANENTES ou DEFINITIVES.
L’insuffisance des ces ressources peut conduire l’Etat à recourir sur le plan interne aux
ressources des TRESORERIES appelées également ressources TEMPORELLES (emprunts
publics, trésor public et émission monétaire). L’Etat peut recourir encore aux appuis
financiers extérieurs au près de ses partenaires bilatéraux, multilatéraux et aux organismes
financiers extérieurs. Ces ressources sont considérées comme exceptionnelles.

CHAPITRE I er LES RESSOURCES PERMANENTES OU DEFINITIVES

On distingue ici entre les ressources fiscales et les ressources non fiscales. Le système fiscal
congolais présente toutefois quelques particularités.

I. 1. Les ressources fiscales : l’Impôt

L’impôt est la principale ressource de l’Etat. L’histoire de l’impôt est liée à la politique. On
dit que l’impôt est à la base de la naissance du parlement.

I. 1. 1. Historique de l’impôt

Confer les fascicules.

I. 1. 2. Définition de l’impôt

Il n’y a pas de définition légale de l’impôt. Les auteurs s’accordent sur une définition ainsi
ème
synthétisée par Gaston JEZE, qui est le plus grand financier du XX siècle. L’impôt « Est
une prestation pécuniaire récuse des particuliers par voie d’autorité sans contre parti et en titre
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définitif en vue de la couverture des charges publiques. » on peut ajouter à cette définition les
qualificatifs suivants :
- les prestations pécuniaires directes: pour distinguer cette ressource de manipulation
monétaire aboutissant parfois à un prélèvement indirect sur les revenus des citoyens,
- les prestations sans contre parti et en titre définitif : parce que l’Etat rend des
services gratuits aux citoyens alors que ces services sont couverts par ces revenus qui
sont principalement fiscaux.

A côté de la couverture des charges publiques, il y a des besoins d’intervention. C’est ce qui
explique que les auteurs modernes comme BELTRAME, définissent l’impôt comme étant :
« Une prestation pécuniaire récuse des contribuables d’après les facultés contributives et qui
opèrent par voie d’autorité, un transfert patrimonial définitif et sans contre parti déterminé
en vue de la réalisation des objectifs de la puissance publique.»
On peut donc retenir de l’impôt les caractéristiques suivantes :
- c’est un acte de puissance publique,
- c’est un prélèvement sur la propriété,
- l’impôt a un but d’intérêt général qui se manifeste par la répartition entre les citoyens
des charges publiques à travers l’intervention, la dissuasion et la redistribution.

III. 1. 3. Les classifications de l’impôt

La fiscalité se traduit par une multitude des droits et prélèvements qu’il convient de classifier.
On distingue entre les classifications traditionnelles et les classifications modernes.

A) les classifications traditionnelles

Les impôts sont repartis en quatre groupes qui s’opposent deux contre deux, c’est-à-dire les
impôts REELS et les impôts PERSONNELS.
- L’impôt réel : a comme un nom fondamental, l’objet sur lequel porte la fiscalité. Ex. :
la propriété foncière ou le revenu.
- L’impôt personnel : celui-ci porte sur la personne qui paie l’impôt.
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- Les impôts directs et les impôts indirects : cette distinction est à la base de
l’organisation fiscale qui distingue entre les régies qui s’occupent de la fiscalité directe
et celles qui s’occupent de la fiscalité indirecte.

B) Les classifications modernes

Dans la classification moderne, on distingue : l’impôt Synthétique, qui porte sur le revenu
total du contribuable, et l’impôt Analytique : qui frappe les éléments d’un patrimoine ou
d’une catégorie des revenus qu’on appelle cédule et donne les impôts cédulaires sur le revenu.
Par ailleurs, une autre distinction est faite des impôts sur le revenu, qui frappe les produits
du capital et les impôts sur le capital : qui frappe l’existence d’un bien. Et enfin, les impôts
sur la dépense : qui crèvent la consommation.
A côté de classifications traditionnelles et modernes nous avons : des groupements
fonctionnels, qui consistent à classifier les impôts en tenant compte soit de leur objet : Ex. :
fiscalité immobilière, minière, pétrolifère…, soit du sujet de l’obligation fiscal et ainsi on
parlera de la fiscalité des ménage et des entreprises. Il faut noter que l’objectif est plutôt
académique parce qu’en règle générale, ce regroupement se réfère soit à la classification
traditionnelle, soit à celle moderne.

I. 1. 4. Techniques de prélèvement d’impôt

Le passage du montant de l’impôt de la poche du contribuable à celle de l’impôt (trésor

public) est la résultante d’une procédure qui va de la détermination de l’assiette fiscale au
recouvrement d’un impôt en passant par la liquidation de l’impôt.

A) l’Assiette fiscale

C’est ensemble des opérations ayant pour but de déterminer la matière imposant à travers sa
recherche et son évaluation. La recherche s’opère soit par recensement, qui consiste au
déplacement des agents du fisc sur terrain pour constater l’objet de l’impôt, soit par la
déclaration d’existence qu’implique que le contribuable déclare son bien à l’administration.
Ce dernier système encourage la responsabilisation du contribuable. L’évaluation de la
matière imposable s’opère suivant trois méthodes qui sont :
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- La méthode de l’indiciaire : celle-ci consiste à la détermination de la base imposante

devant les signes extérieurs de richesse difficile à dissimiler dans la pratique. Cette
méthode est souvent accompagnée par un contrôle.
- La méthode forfaitaire : consiste en la substitution, à la déclaration inexacte de la
matière imposable d’une valeur, d’une moyenne approximative lorsqu’il y a difficulté
de recourir à un indice où à une évaluation directe.
- La déclaration contrôlée : elle peut prendre la forme d’une confession fiscale par
principe pour se rassurer de la sincérité de la déclaration fiscale et l’administration
procède à un contrôle soit sur place ou sur pièce à contrôle soit à une dénonciation
fiscale qui consiste en la déclaration par un tiers de matière imposable.

B) La liquidation de l’impôt

Elle consiste en l’application à la base d’imposition (assiette) d’un tarif de l’impôt. La

liquidation nécessite donc la définition du fait générateur d’un impôt et la détermination des
modalités de taxation. Ce fait générateur est déterminé par le législateur. Il s’agit d’un fit
matériel ou un acte juridique qui donne naissance à la dette fiscale. Ex. : le fait générateur
pour un droit de mutation à payer. Quant aux modalités de taxation, il en existe plusieurs. On
distingue à cet égard entre l’impôt de répartition et l’impôt de quotité.
- L’impôt de Répartition : consiste en la déduction du montant de l’impôt payable par
le contribuable en référence au produit global de l’imposition d’une collectivité
donnée. Ex. : 11 provinces avec un nom pour chacune avec un montant à payer.
- L’impôt de Quotité : consiste en la fixation d’un taux constant quelle que soit la
quantité de la matière imposable, la progressivité qui consiste au changement du taux
suivant la croissance de la matière imposable.

C) Le recouvrement de l’impôt

Il regroupe les opérations à l’issu desquelles il y a transfert du montant de l’impôt des poches
des contribuables au coffre du trésor. C’est l’encaissement matériel ou effectif de l’impôt de
l’administration. Le recouvrement peut se faire sur base volontaire ou par la force
l’administration de l’Etat recourt à trois techniques de prélèvement :
- La collecte : technique qui cadre le mieux avec l’impôt de répartition
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- Le fermier : qui consiste en la désignation d’une personne privée, l’Etat pour

recueillir l’impôt,
- La régie : c’est la collecte de l’impôt par l’administration elle-même.
Quant aux procédés de recouvrement, ils s’effectuent soit par virement direct par le
contribuable au compte du trésor, soit par retenu à la source, soit encore par timbre fiscal.

I. 2. Les ressources non fiscales

Le régime juridique des ressources non fiscales est différent de celui des impôts pour la
simple raison que certaines ressources non fiscales ont une origine non législative. Ces
ressources comprennent :
- la taxe administrative,
- la taxe parafiscale
- les revenus domaniaux
La caractéristiques commune de ces ressources est de s’opposer à l’impôt en ce sens qu’elles
sont la rétribution d’un service rendu par l’Etat et donc qu’il n’existe une contre parti surtout à
ce qui concerne la taxe administrative et les taxes parafiscales. Depuis 199(, la gestion des
ressources non fiscales relève de la DGRAD.

I. 2. 1. les ressources domaniales

La définition stricte des ressources domaniales est la suivante : « ressource que l’Etat tire de
la gestion de ses biens mobiliers et immobiliers de son domaine privé et public » Au sens
large, on inclut dans les revenus domaniaux, les recettes des établissements publics industriels
et commerciaux et même des entreprises et sociétés publiques.
On trouve plusieurs catégories d’autres ressources notamment en dehors de ressources
domaniales proprement dites, les ressources des exploitations commerciales et industrielles et
les ressources judiciaires constituées par les sommes collectées par l’administration judiciaire
dans l’administration de la justice.
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I. 2. 1. la taxe administrative

C’est la rémunération d’un service que rend l’administration. Mais la taxe administrative peut
avoir trois sens : un impôt, la rémunération d’un service rendu ou le prix payé par usager
d’une prestation rendue par l’Etat ; c’est soit enfin, la parafiscalité.

I. 2. 2. la taxe parafiscale

La taxe parafiscale est un impôt sans l’être :

- elle n’est pas n impôt parce qu’elle n’est pas obligatoire,
- elle est un impôt au bénéfice d’un service auquel le législateur donne un devoir d’en
bénéficier. On en a pour exemple, les cotisations d’un institut national de la sécurité
sociale.
I. 3. Les Problèmes de mise en œuvre de l’impôt en République
Démocratique du Congo

Le système fiscal congolais se caractérise par une multiplicité d’impôts et taxes ainsi que des
prélèvements parafiscaux perçus au profit des collectivités publiques. C’est un système
complexe qui a justifié plusieurs réformes de modernisation. Dans ce contexte, l’Etat a
l’obligation de lever des options claires en matières de fiscalité pour rendre une administration
efficace des impôts.

I. 3. 1. les options fiscales fondamentales

L’impôt étant au centre de la politique économique, il est bon que le législateur fasse des
choix pertinents dans la mise en œuvre de la politique fiscale. A cet égard, on observe,
s’agissant des moyens de financement, une hésitation du législateur entre la taxe et l’impôt ;
l’impôt personnel et réel ; également l’impôt direct et indirect. Il en est de même en ce qui
concerne les méthodes d’évaluations, qui ont pour objectif d’éviter à la fois la fraude et
l’évasion fiscale. Un autre choix à faire entre la constatation administrative plus efficace mais
coûteuse et la déclaration contrôlée qui devra éviter la collision entre contribuables et agents
fiscaux.
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Par ailleurs, on constate aussi une hésitation dans la fixation des tarifs. On hésite entre la
répartition et la quotité et entre les tarifs spécifiques et les tarifs ad valorem ( les tarifs des
valeurs des produits). Sur le plan de l’équilibre économique, il y a à la fois nécessité de
niveler le revenu, d’inciter à certaines activités, de dissuader l’exercice d’autres activités et de
lutter contre les pratiques de fraude à l’impôt. Malheureusement, dans tous ces cas, la
législation congolaise se caractérise par les omissions et lacunes, des imprécisions et
confusions délibérées qui limitent les possibilités de rencontrer toutes ces préoccupations.

I. 3. 2. Sur le plan de l’organisation administrative

Trois régies financières sont chargées de la perception des impôts et taxes :

- la DGI : avec pour mission la gestion et le recouvrement des impôts réels, des impôts
cédulaires sur les revenus et des impôts sur les chiffres des affaires,
- la DGDA : qui s’occupe de la gestion du recouvrement et contrôle des droits de
douane et des impôts sur les chiffres d’affaires à l’importation (impôt sur les chiffres
d’affaires à l’exportation a été supprimée en 2004).
- La DGRAD : direction générale des recettes administratives, domaniales, judiciaires
et de participation.
Il faut noter que depuis la promulgation de la constitution du 18 février 2006, un certain
désordre se manifeste dans la gestion de ces ressources principalement ce qui concerne les
40% à allouer aux provinces et entités territoriales décentralisées. C’est pour dire que
beaucoup reste à faire dans ce domaine malgré les lois organiques et autres lois ordinaires
relatives aux finances publiques.

I. 3. 3. les impôts perçus en République Démocratique du Congo

Selon les codes des impôts, on distingue entre :

- les impôts directs : impôts réels et impôts cédulaires sur les revenus,
- les impôts indirects : impôt sur les chiffres d’affaires intérieurs à l’importation, le droit
de consommation du accises et les droits de douanes.
N.B. : pour plus des détails, voir le cours de droit fiscal en première année de licence.
 21

CHAPITRE II ème LES RESSOURCES TEMPORELLES OU DE TRESORERIE

Elles sont qualifiées de temporelles par oppositions aux ressources permanentes et surtout
parce qu’elles sont remboursables et constituent une anticipation sur les ressources futures
afin de faire face aux besoins imminents et pressants. Elles portent aussi le nom des
ressources de trésorerie, parce que leur mise en œuvre se fait par recours au trésor public qui
agit comme caissier en veillant à la disposition des ressources financières publiques ou par
recours à des conventions avec particuliers .

II. 1. Le trésor public

Le trésor public a entre autres pour fonctions de trouver des ressources nécessaires au
fonctionnement régulier de l’Etat et d’assurer le maintient de l’équilibre financier et
monétaire du pays. C’est un service de l’Etat sans personnalité juridique qui agit comme
banquier et caissier de l’Etat. Entant que caissier de l’Etat, le trésor a pour rôle d’assurer la
distribution des fonds de l’Etat dans l’espace et dans le temps. Ce qui lui permet de jouer le
rôle de garant de la solvabilité de l’Etat face à ses créanciers. Il jouit à cet égard du principe
de l’unité des caisses qui veut qu’il soit l’organe unique autorisé à détenir les fonds de l’Etat
logé dans un compte courant supervisé par des comptables publics.
Cependant, certains organismes sont autorisés à procéder aux opérations d’encaissement et de
décaissement des fonds de l’Etat et sont des correspondant du trésor. Par une convention
signée entre l’Etat et la banque centrale, ce rôle est joué par la banque centrale. Il existe
néanmoins une direction du trésor au ministère des finances qui n’a pas de rôle dans le
maniement des espèces. Entant que banquier, le trésor prête des capitaux à des entreprises afin
d’assurer la croissance de leurs activités. Il s’agit aussi comme une des structures d’émission
quand il crée directement la monnaie et il jouit d’ailleurs de monopôle et également quand il
utilise les fonds de ses correspondants.

II. 2. Les emprunts publics

Il faut partir ici de la distinction entre les emprunts à long terme, qui sont les emprunts
publics proprement dits, des emprunts du trésor qui sont des emprunts à court terme. Les
emprunts à long terme sont d’initiative parlementaire et sont financés par le recours à
 22

l’épargne public avec comme finalité de combler les déficites budgétaires. Autrement dit, ils
doivent être autorisés par le parlement.
Les emprunts du trésor, qui sont des emprunts à court terme, sont d’initiative administrative et
sont remboursés en cours d’années et constitue une solution provisoire au manque de liquidité
dans la caisse au trésor. Les emprunts dont il sera question ici, sont ceux de moyens et long
terme. Ils ont une finalité à la fois financière et interventionniste. Il faut noter que le recours à
l’emprunt tend à contourner les réactions hostiles à l’impôt et apparaît comme une solution
accessoire qui s’adapta à la conjoncture. Alors que s’agissant des emprunts du trésor, l’Etat y
recourt pour absorber un pouvoir d’achat supplémentaire afin de lutter contre l’inflation. Mais
également pour assurer certaines dépenses de grande envergure.

II. 2. 1. Caractère économique et juridique de l’emprunt

L’emprunt est un contrat par lequel l’Etat recourt aux particuliers afin de financer ses
maisons. Au plan économique, l’emprunt est un instrument d’interventionnisme étatique.

A) le régime juridique de l’emprunt

L’emprunt est un contrat administratif. C’est un contrat synallagmatique qui nécessite

l’accord de volonté de deux parties (l’Etat emprunteur et le souscripteur à l’emprunt que
sont les particuliers). Ce particulier souscripteur attend donc de l’emprunteur l’Etat, une
contre parti consistant au remboursement de son principal (la somme prêtée) et des
intérêts convenus qui sont en fait la rémunération du service rendu par lui. Mais ce contrat
est préparé par l’emprunteur sans l’accord préalable du prêteur.
C’est donc un contrat d’adhésion. C’est ainsi qu’il est admis en titre de principe que les
nécessités d’intérêt général peuvent limiter le caractère contractuel de l’emprunt en
portant atteint soit à l’accord de la volonté unilatérale de l’Etat de faire participer chaque
citoyen à l’emprunt pour effort de guerre soit à la consistance de la contre parti à travers la
réduction d’intérêt volontaire ou forcé (à la suite d’une propagande patriotique) soit enfin
lorsqu’on recourt aux emprunts semis forcés qui consiste pour l’Etat à orienter l’épargne
public vers la souscription publique.
 23

Ex. : Augmentation de taux d’intérêt et souscription des emprunts au dessus du pair (la
somme sur base de laquelle l’emprunt est contracté : 50. 000. 000 $ au taux de 15% =
40.000.000 $

B) Emprunt comme instrument d’interventionnisme socio-économique

On sait la méfiance des financiers classiques à l’égard de l’emprunt. Les financiers modernes
recourent davantage à l’emprunt et ce moyen est accepté comme une ressource publique. Au
niveau macroéconomique, l’emprunt permet de mobiliser l’épargne nationale que l’Etat dirige
vers le secteur productif. Ex. : l’octroie de subvention des entreprises. Au niveau
microéconomique, l’emprunt permet au souscripteur de fructifier ses fonds. Ainsi, sur le plan
économique, l’effectivité d’emprunt s’apprécie en fonction de ses possibilités et de son
opportunité.

1°) la possibilité de l’emprunt

Techniquement, le recourt à l’emprunt nécessite l’existence d’une épargne disponible et bien

disposée à s’orienter vers l’emprunt.
- Nécessité d’une épargne disponible : l’épargne se réfère à l’économie, c’est-à-dire la
somme gardée après consommation. Ceci implique que l’emprunt ne peut être souscrit
que par des personnes d’une catégorie aisée et des organismes financiers et des
entreprises. On peut donc comprendre pour quoi il n’est pas effectif chez les congolais
de la république démocratique du Congo, en raison de faible pouvoir d’achat de la
majorité de la population.
- Nécessité d’une épargne disposée à s’orienter vers l’emprunt : parce que l’emprunt
procure des avantages au souscripteur et en traitant avec l’Etat, le souscripteur est plus
assuré, l’Etat ne pouvant par principe tomber en faillite.
Il est important de noter que les questions liées à des sécurités de l’emprunt quant à sa
rentabilité, à la confiance dans la stabilité de la monnaie et même de la solvabilité de l’Etat
sont d’une importance capitale. En effet, l’instabilité politique, la dépréciation de la monnaie
ainsi que la crise de la confiance des citoyens envers l’Etat justifie le caractère limité du
succès de cette ressource publique.
 24

2°) l’opportunité de l’emprunt

Cette opportunité s’apprécie au regard des choix à faire face au contexte économique entre
l’impôt et l’emprunt. Il s’agit en réalité de la question des répartitions des charges entre
catégorie sociales. L’appréciation est différente selon le moment de l’émission et le moment
de la répartition de la charge de la dette.
Quant au moment de l’émission, deux considérations sont possibles : l’une étant relative au
caractère limité de l’emprunt, et l’autre à sa légèreté par rapport à l’impôt qui est plus brutal
(prive à la personne ses propres moyens). Par rapport avec la répartition de la charge de la
dette, on considère que l’emprunt étant remboursable par l’impôt, (un impôt futur), l’étude de
l’évolution des revenus pendant la période devra être faite pour ne pas hypothéquer les
chances de remboursement de la dette engendrée par l’emprunt.

II. 2. 2. la mise en œuvre de l’emprunt

Elle comprend deux phases : l’une relative à la réception de l’argent (phase d’émission),
l’autre est liée au remboursement, c’est ce qu’on appelle (la phase du service de la dette).

A) l’émission de l’emprunt

L’émission de l’emprunt est autorisée par la loi de la finance, mais son exécution est du
domaine des pouvoirs réglementaires. L’émission pose sur le plan technique deux problèmes :
la détermination des avantages à consentir aux souscripteurs et le placement du titre.

1°) les avantages consentis au souscripteur

Ces avantages sont constitués principalement par l’intérêt de l’emprunt. Celui-ci étant le prix
du loyer de l’emprunt. Cependant, les emprunts étatiques donnent lieu à plusieurs autres
avantages dont les garanties contre la variation monétaire.

a) l’intérêt de l’emprunt
 25

C’est l’élément le plus important qui a conduit le souscripteur à contracter. Cet intérêt
pose sur le plan économique, la question de la fixation de taux ; et sur le plan technique
celle de son aménagement.
- s’agissant de la fixation du taux, étant entendu que l’emprunt est remboursable, l’Etat
devra choisir conformément aux conditions du marché le moment où le taux est peu
élevé. Par ailleurs, il peut procéder à des manipulations même quand le taux est très
élevé. A cet égard, il peut de manière directe procéder soit à la propagande, soit à
l’octroie d’autres avantages pour compenser les pertes dues à la baisse du taux
d’intérêts.
- Quant au problème de l’aménagement du taux, l’Etat dispose de deux moyens : soit il
émet l’emprunt au pair, soit l’emprunt au dessus du pair.

b) les autres avantages

Ils sont constitués par les primes de remboursement et les lots, les privilèges fiscaux comme
les exonérations du titre d’emprunt, le privilège juridique comme insaisissabilité du titre de
l’emprunt, les garanties contre les variations monétaires notamment par l’indexation sur le
prix d’un produit ou bien augmentation du taux d’intérêt.

2°) le placement du titre

Il se fait par trois procédés :

- la souscription publique à travers notamment la campagne publicitaire fixant la date
d’ouverture et de fermeture du guichet,
- la vente directe en bourse
- la vente en banque.

B) la dette publique

La dette publique est la conséquence de l’emprunt. En effet, l’emprunt ne crée pas une charge
par les générations futures considérées globalement, mais il crée une obligation juridique par
l’Etat de prélever les sommes nécessaires au service de la dette (intérêt, remboursement) sur
l’ensemble des citoyens. Il ne crée pas des charges publiques au sens précis du terme, mais il
 26

entraîne des dépenses publiques de transfert et les dépenses de la dette. Il assure le

financement du solde budgétaire, c’est-à-dire du déficite budgétaire. Le solde représente
l’excédent des charges sur les recettes pour l’ensemble des opérations du budget général et
des comptes spéciaux du trésor.
Ces dépenses, l’Etat va chercher à les reproduire et à les aménager de la façon la plus
commode pour lui. C’est vers cette optique de l’allégement qui s’est orienté la politique de la
dette. Le moyen la plus direct à cet égard consiste à diminuer le capital de la dette
(amortissement de la dette). Il est possible sans toucher au capital de diminuer les intérêts ce
qui allège les charges de gestion de la dette.

1°) la gestion de la dette publique

Les politiques de gestion de la dette ont beaucoup évoluées dans le monde. Elles sont
marquées aujourd’hui par la globalisation financière. Il est cependant important de donner
quelques indications sur les confusions à éviter.

a) dette et emprunt

L’emprunt et la dette sont les composantes majeures de l’histoire financière dans beaucoup de
pays. La notion de l’emprunt a été examinée précédemment. Elle se confond souvent avec
celle de la dette. D’où la nécessité d’apporter un éclairage sur la notion de la dette publique.
En effet, la dette est une notion plus large que celle de l’emprunt. Elle comprend
généralement :
- la dette à terme ou dette consolidée : contractée directement par l’Etat à l’intérieur
ou à l’extérieur du pays.
- La dette viagère : née indépendamment de tout emprunt : Ex. : retraites et les
pensions.
- La dette flottante composée : certificat et bons du trésors, les avances consenties au
trésor par la banque centrale ou par le gouvernement et organisme intérieurs, etc.
 27

b) dette publique et dette de l’Etat

La république au sens strict où elle est entendue, comprend uniquement les engagements de
l’Etat. Elle ne comprend donc pas les montants de certains emprunts qui pourtant intéressent
les finances de l’Etat parce qu’ils sont garantis par l’Etat. Il s’agit principalement des
emprunts que l’Etat contracte par l’intermédiaire des personnes morales publiques distinctes
telles les entreprises et services publics.

c) la structure de la dette publique de la République

Démocratique du Congo

Cette dette comprend trois volets :

- la dette publique intérieur : dont les contours restent imprécis jusqu’à ce jour,
- la dette publique extérieur : gérée par l’OGDP,
- la dette née de la zaïrianisation.

2°) contenu de la dette publique intérieur

La dette publique intérieure est l’ensemble des engagements financiers de l’Etat régulièrement
contractés par l’ensemble des lois et règlements vis-à-vis des créanciers résidents. Elle
comprend le stock de :
- emprunt à moyen et long terme,
- bon du trésor échu et non remboursé et avance de la BCC (dette flottante),
- impayé au titre des charges sociales découlant du fonctionnement normal de l’Etat
notamment les rémunérations, soins médicaux et pharmaceutiques, dettes viagères
- arriéré se rapportant au marché des travaux des fournitures de transport et prestation
de service (dette commerciale),
- les condamnations judiciaires passées en force des choses jugées et astreintes y
afférent
- les indemnisations à la suite des décisions d’appropriation pour cause d’utilité
publique des sinistres, des catastrophes et calamités naturelles,
- et enfin les autres engagements et arriérés.
 28

3°) la problématique de la dette publique

Le règlement de la dette intérieure se réalise par négociation avec différents créanciers dans le
sens de la dette tel que recommandé par la Banque mondiale et le FMI dans le cadre du
règlement de la dette intérieur.

a) le mécanisme de la gestion de la dette publique

C’est une phase consistant à payer les intérêts et les avantages ? On distingue ainsi entre la
gestion normale qui consiste à payer les intérêts aux souscripteurs et aussi à soutenir
éventuellement les coûts en bourse avec possibilité de transfèrement de titre par les
souscripteurs et la gestion exceptionnelle tendant à réduire le poids immédiat de la dette par
deux techniques juridiques à savoir :
- la conversion : qui est une opération de transfèrement d’un titre ancien à un titre
nouveau ayant une même valeur en capital, mais comportant un taux d’intérêt faible.
- la consolidation : consolider une dette revient à la transformer du court au moyen
terme à une dette à long terme ou perpétuelle.

b) l’amortissement de la dette publique

Amortir un emprunt, c’est le rembourser. Cela réduit non seulement la charge en capital de la
dette publique, mais aussi la charge en intérêt puisque, l’Etat n’a plus a versé ses intérêts,
autrement dit, il s’agit du remboursement du principal ou d’une partie du capital. :
- amortissement obligatoire
- amortissement facultatif,
- amortissement dépréciation monétaire.
 29

II. 2. 3. Le problème de gestion de la dette publique intérieur

La gestion de la dette publique intérieure a toujours constitué un casse-tête pour les

gouvernements du tiers monde. Elle est même devenu un fléau dans les Etats dictatoriaux
dans lesquels les dirigeants politiques ont tendance à ne pas payer les dettes des créanciers de
l’Etat principalement des fournisseurs de l’Etat. Ceci bloque le fonctionnement de
l’économie. Il en est ainsi des hôteliers, des constructeurs.

II. 3. L’émission de la monnaie ressource de trésorerie

Lorsque l’utilisation du compte courant et l’émission d’emprunt ne suffisent pas à assurer la

trésorerie, l’Etat peut créer de la monnaie à concurrence de ses besoins. Cette création
s’effectue visiblement par les avances de la BC, ceci n’est pas sans danger et les financiers
classiques de conseillaient de recourir à cette technique qui selon eux, est une source de
l’inflation et ne l’admettaient qu’exceptionnellement notamment en cas de guerre et de
catastrophes naturelles lorsque les moyens traditionnels s’avéraient insuffisants ou difficiles.
Quant aux financiers modernes, leur position est nuancée. Ils estiment qu’il ne faut pas
exagérer les méfaits de l’émission monétaires car utilisée rationnellement, l’émission
monétaire peut constituer un moyen efficace de relance de l’économie voire de croissance. Ils
ont démontré les avantages éco fin de l’émission monétaire. A titre indicatif, la création
monétaire peut être un moyen de stimulation économique à la fois de la consommation et de
investissement. Stimulation de la consommation par l’augmentation du pouvoir d’achat des
citoyens et l’Etat, stimulation de l’investissement par la possibilité qui s’offre de créer les
entreprises ou de renforcer certaines en difficulté par des subventions. Et dans ces conditions,
l’inflation apparaît comme un élément secondaire et l’on se préoccupe à la maîtriser.
Enfin, au plan social, la création monétaire peut être usée comme un moyen de lutte contre le
renforcement des inégalités sociales. Dans beaucoup de pays, l’Etat s’occupe de diminuer
l’emprise de certaines catégories sociales sur l’économie. Une forte concentration de richesse
entre les moins d’une classe privilégiée peut avoir des conséquences imprévisibles dans la
société.
 30

ème
CHAPITRE III LES RESSOURCES EXCEPTIONNELLES : LE FINACEMENT
EXTERIEUR

Les ressources exceptionnelles sont constituées par des emprunts contractés auprès des
gouvernements étrangers et des institutions financières internationales. Ces ressources
considérées à juste titre comme exceptionnelles, ne peuvent être mobilisés qu’à temps de paix.
Elles constituent un enjeux majeur pour les finances publiques car elles posent pour la dette
publique extérieur des Etats qui ont recourt systématiquement sans une planification
rigoureuse de la gestion du service de cette dette. Cependant, il est admis de recourir à la
guerre pour mobiliser les ressources financières ce qui est normalement inacceptable. Mais
des exemples existent qui justifient qu’on en parle.

III. 1. Les ressources publiques extérieures en temps de paix

Il y a trois catégories de ressource : l’emprunt international, création monétaire internationale

et l’impôt international.

III. 1. 1. L’emprunt international

Il constitue la principale ressource exceptionnelle en période de paix. Elle traduit la solidarité

entre les peuples et permet de partager les richesses de la planète. Il est à noter que le recours
à l’emprunt international pose à la fois un problème technique de choix de monnaie de
l’emprunt et également un problème économique d’utilisation du pouvoir d’achat
supplémentaire procuré par l’emprunt, c’est en réalité la problématique de remboursement de
la dette. Il existait des mécanismes de la dette constituée par le rééchelonnement de
remboursement sur base d’un calendrier négocier avec les créanciers. Ces créanciers sont
placés en association ou club. Il y en a trois :
- club de Paris : où les Etats étrangers créanciers des pays endettés,
- club de Londres : où les banques privées ayant prêté à des Etats,
- club de Kinshasa : pour les banquiers locaux.
Ces nouveaux mécanismes sont basés sur un certain nombre de conditions imposées aux pays
endettés. L’initiative est régie par les principes directeurs suivants :
 31

- s’efforcer aux cas par cas de parvenir à une situation tenable de l’endettement global
en prenant en considération la totalité de la dette du pays,
- n’envisager d’agir que lorsque le pays a montré par les antécédents établis qu’il saura
faire bon usage de l’aide exceptionnelle accordée,
- faire en sorte que les nouveaux dispositifs s’inscrivent au temps que peut se faire dans
le prolongement de mécanisme existant,
- veiller à coordonner toute action supplémentaire au niveau de l’ensemble des
créanciers intéressés la participation étant large et équitable,
- s’assurer que l’action des créanciers multinationaux préserve leur intégrité financière
et leur statut des créanciers privilégiés,
- veiller à ce que tout nouveau recours financiers en faveur de pays endettés soit assorti
de conditionnalité suffisamment concessionnelle.
Dans ce banquet IPPTE, il y a trois mots clés qui sont : élections, décisions et achèvements.
Avant de bénéficier de cette initiative, le pays doit produire certains préréquis :
- être en programme avec le FMI et la Banque mondiale,
- être admissible auprès de l’AID et au concours de FASR (facilité d’ajustement
structurel renforcé)
- faire face au niveau d’endettement insoutenable même après la mise en œuvre de
mécanisme d’achèvement d’endettement.
Les principaux objectifs, c’est principalement de régler de façon définitive la charge globale
d’endettement, à en bénéficier et de ramener à un niveau tolérable dans un délai raisonnable.
Autrement dit, le ratio de la valeur nette de la dette sur les exportations doit être inférieurs à
150% enfin, deux phases sont prévues dans le cadre de mise en œuvre de l’IPPTE :
- le point de décision, c’est-à-dire date à laquelle les institutions financières
internationales décident de l’éligibilité d’un pays aux allégements des dettes pour
rendre l’endettement du pays soutenable. Ex. : La république Démocratique du
Congo, 23 juillet 2003.
- Le point d’achèvement date à laquelle un pays bénéficie de l’ensemble d’allègement
de la datte convenue dans le cadre de l’IPPTE.
Pour atteindre ce point d’achèvement, le doit mettre en œuvre des stratégies définies dans son
document appelé DSRP, pendant une durée minimale d’une année et le programme de Fmi
pendant au moins six mois sans qu’il ait à remplir d’autres conditions.
 32

III. 1. 2. la création monétaire comme ressource internationale de

financement des ressources publiques

On considérait autre fois la création monétaire comme étant un attribut de l’Etat. On constate
aujourd’hui un phénomène international souvent indirect de création monétaire et le FMI a
remplacé cette situation par l’institution de droits de tirage spéciaux (DTS). Avec l’euro,
l’unité de compte, l’on s’achemine progressivement dans l’intégration européenne totale. Il
existe en Afrique des monnaies régionales comme le CEFA. Mais à côté de DTS, certains
Etats privilégiés voient leur monnaie acceptée comme monnaie internationale. C’est le cas
avec YEN Japonais, l’Euro et le YANG Chinois.

III. 1. 3. L’impôt international comme ressource exceptionnel

L’impôt international est resté au niveau de la théorie qu’au niveau de la réalité cependant,
son histoire connaît quelques exceptions. Les formes anciennes se situent dans le cadre de la
satellisation Etats à un autre ; L’Etat protecteur percevrant entre autre le droit de prélever
l’impôt dans les Etats protégés.

III. 2. Les ressources publiques exceptionnelles en période de guerre

En dehors de mécanismes et de techniques développés ci-dessus, les Etats sont parfois amenés
à utiliser la force pour obtenir les ressources supplémentaires. L’histoire économique récente
révèle cette pratique consistant à prélever les impôts sur les territoires des Etats agressés en
organisant la vente des produits de leur sol et sous sol. Les exemples sont légions :
l’Allemagne sous HITLER, l’invasion de KOWEIT par l’Irak, de l’IRAK par les USA et de la
république du Congo par le Rwanda.
Deux aspects de ce phénomène qui semblent faire désormais école sont à relever : d’une part,
selon que les prélèvements sont effectués pendant la guerre ; et d’autre part, selon qu’ils les
sont après la guerre, au titre de dommage causé.
 33

III. 2. 1. les prélèvements effectués par les occupants ou agresseurs

pendant la guerre

Un prélèvement direct peut être effectué soit en nature soit en argent auprès du gouvernement
des citoyens du pays conquis. Le pays conquérant peut directement prélever l’impôt ou pour
s’assurer, mettre en circulation une monnaie obligatoire, monnaie crée par lui qui lui donne
ainsi un large pouvoir. Cette forme a été largement pratiquée au XX ème.

III. 2. 2. les prélèvements effectués sur le vainqueur

Il s’agit en fait des prélèvements effectués au titre de réparation, indemnité par les Etats
agresseurs contraints par la justice internationale à dédommager les pays agressés.
 34

II ème PARTIE : LE PLAN FINANCIER DE L’ETAT : LE BUDGET DE L’ETAT

1. NOTION DE BUDGET

Tout budget est une prévision d’activité. Les particuliers, les entreprises, les collectivités
publiques et l’Etat en premier lieu, sont tous amenés à établir des programmes financiers sous
la forme d’état prévisionnel de leur recette et de leurs dépenses. Ce budget est un document
comptable traduisant un plan d’action dans le plan financier. L’intérêt d’élaborer un budget
est de permettre une évaluation préalable et aussi précise que possible de la nature et du
montant des dépenses à effectuer ainsi que des recettes à recouvrir. Le budget de l’Etat est un
acte d’autorisation et il y a lieu de distinguer le budget de l’Etat et la loi des finances.
La loi des finances détermine l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat.
L’autorisation de perception de recette et de réalisation des dépenses contenus dans la loi des
finances matérialise la volonté du parlement de doter les pays d’un moyen de sa politique. Le
budget de l’Etat, c’est l’aspect comptable de la loi des finances. Il faut donc distinguer le
budget de l’Etat et le compte de la nation. Le compte de la nation regroupe le budget de l’Etat
et les autres agents économiques.
 35

CHAPITRE I er : LE CADRE JURIQUE DU BUDGET DE L’ETAT

Le budget de l’Etat est marqué par un certain nombre de principes fondamentaux qui ont
connu et connaissent encore des altérations multiples consécutives à l’altération des données
économiques et financières. Ces principes qui ont participés à la construction du régime
parlementaire ont tous pour objet de permettre au parlement d’exercer le contrôle approfondi
sur les finances publiques.

I. 1. Les principes budgétaires

Le budget de l’Etat n’obéit pas seulement à des principes de base, il se conforme aussi aux
règles techniques traditionnelles. L’unité, l’universalité, l’annualité, la spécialité, et l’équilibre
budgétaire constituent le droit budgétaire congolais actuel. Ces principes ont une signification
à la fois technique et politique. Ils sont nécessaire à une bonne gestion des finances publiques
et sont destinés à faciliter le contrôle parlementaire sur la gestion gouvernementale. A ces
principes, on ajoute dans certain droit budgétaire celui de la sincérité qui participe à la fois de
la transparence budgétaire, mais également du souci de l’amélioration de la qualité de la
gouvernance financière.

I. 1. 1. la règle de l’annualité budgétaire

Cette règle est la plus ancienne et la plus importante des finances publiques. Elle découle du
principe du consentement à l’impôt et son but est de permettre au parlement d’exercer un
contrôle sur la gestion des finances publiques.

A) le contenu du principe

Le principe signifie que le budget est voté chaque année et pour une année par le parlement et
qu’il est exécuté dans l’année par le gouvernement. En République Démocratique du Congo,
l’année budgétaire coïncide avec l’année civile comme cela est le cas pour beaucoup de pays
francophones. Dans les pays anglo-saxons principalement aux USA et en ANGLETERRE,
ainsi que le JAPON, l’année civile est dissociée de l’année budgétaire. Cette dernière allant
du 1er avril d’une année n°0 au 31 mars de l’année n° 1.
 36

B) les exceptions au principe de l’annualité du budget

Certaines de ces exceptions sont liées au vote annuel du budget et d’autres à son exécution.

1°) les dérogations au vote annuel

Ces dérogations concernent les périodes inférieurs à une année et supérieure à une année.

a) période inférieure à un an

Il s’agit ici plus des aménagements ou rectification du budget prévu par les lois des finances
ou des décisions budgétaires. Il en est ainsi pour le cas d’urgence et moyennant un
aménagement correspondant de recettes pour lesquelles les crédits supplémentaires peuvent
être ouvert par ordonnance du Président de la République ou par décision de l’autorité
hiérarchique.
C’est dans ce contexte que l’on parle de lois des finances rectificatives ou collectives
budgétaire destiné à recevoir les crédits alloués pour tenir compte des nouvelles données
économiques. Toujours dans ce cadre de l’année, il arrive souvent que le parlement soit en
retard sur le vote du budget et que les prévisions faites au début de l’année s’avère pour la
suite insuffisante. Ainsi, en cas de retard du parlement, on fait appel au crédit provisoire ; et
dans le cas de changement de prévision déjà faite au crédit additionnel.

b) Période supérieure à un an

La règle de l’annualité est particulièrement gênante pour les dépenses les dépenses en
capitales ou d’investissement pour lequel le financement est reparti sur plusieurs années. En
effet, les dépenses d’investissement bénéficient d’un mécanisme particulier de pluri annualité.
Le droit budgétaire prévoit à cet effet deux mécanismes :
- les autorisations d’engagement : relatives aux dépenses d’investissement qui prévoit
un montant des obligations pouvant être contracté pendant la durée de l’exécution du
projet.
- Le crédit de paiement : qui prévoit que le montant des dépenses pouvant être
contracté et payé en vue d’empirer les obligations contractées soit pendant l’année
 37

budgétaire soit au cours des années antérieures si les engagements sont reconduits
régulièrement ou bien lorsque les obligations sont nées dans le cadre des autorisations
d’engagement précédemment utilisé.

2°) les dérogations à l’exécution annuelle

Elles concernent deux opérations :

- le crédit de report : concerne les crédits accordés à un organisme et non consommé
en tout ou en partie en fin d’année qui sont ajoutés à la dotation de l’année suivante.
- Les opérations de régularisation : la comptabilité d’exécution du budget est en
principe close le 31 décembre. Mais pour permettre les opérations de régulations cette
date peut être dépassée par le ministre compte dans les conditions fixées par la loi des
finances.

II. 1. 2. L’universalité budgétaire

L’universalité des recettes implique le rassemblement en une seule masse de l’ensemble des
recettes sur lesquelles doit s’imputer l’ensemble des dépenses brutes. Autrement dit, non
seulement les dépenses et les recettes doivent figurer dans un seul document, mais ce dernier
doit contenir toutes les dépenses et toutes les recettes. C’est le principe qui souffre néanmoins
des exceptions.

A) le contenu du principe de l’universalité budgétaire

L’unité et l’universalité sont parfois difficiles à distinguer. Ce risque de confusion est

excusable puisque toutes deux exigent que toutes les dépenses et recettes de l’Etat figurent
dans un même budget. Mais si elles répondent à une préoccupation similaire, les deux se
distinguent par leur contenu. De façon générale, le budget détermine toutes les ressources et
charges de l’Etat et qu’il est fait de recettes du montant intégrale du produit sans contraction
entre dépense et recette, l’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des
dépenses.
Cette règle a deux conséquences : l’intégration de recettes et de dépenses et l’interdiction
d’affecter une recette à une dépense particulière. Ce principe connaît des exceptions.
 38

B) les dérogations à l’universalité du budget

Elles se situent dans le cadre du budget général et à côté de ce budget général.

1°) les dérogations dans le budget général

Trois techniques sont utilisées :

- les fonds de concours d’administration : ce sont des fonds versés par des personnes
physiques ou morales pour contribuer avec ceux de l’Etat à des dépenses d’intérêt
public. Ex. : les cotisations sollicitées pour assister les personnes victimes de
calamités naturelles.
- les rétablissement des crédits : rétablir un crédit consiste à reverser au service de
l’Etat des sommes qu’il avait indûment ou provisoirement payés et qui lui sont
réaffectés,
- les dons et legs.

2°) les dérogations à côté du budget général

Il s’agit en réalité des infractions aux principes de non affectation des recettes de l’Etat.
Certaines recettes pouvant être affectées à certaines dépenses. Les exceptions qui répondent à
des justifications diverses sont de trois ordres :
- les budgets annexes : justifiés par des nécessités d’une gestion commercialisée,
- les comptes spéciaux du trésor : qui sont des comptes d’affectation spéciale. Ex. :
compte d’emploi de la redevance pétrolière, compte d’opération monétaire pour les
pertes et bénéfices de change et les opérations avec le FMI.
- Les procédés particuliers : fonds de concours.
 39

II. 1. 3. L’unité budgétaire

Elle signifie tout simplement qu’un seul document doit retracer toutes les dépenses et toutes
les recettes de l’Etat, ce qui permet d’avoir une vue d’ensemble claire de la situation
financière. Pour que cette règle soit respectée, deux conditions doivent être remplies :
- le budget doit recenser l’ensemble des recettes et des dépenses exclusion d’aucune
sorte,
- il doit y avoir une unité de la prévision et de l’autorisation financière.
Sur le plan technique, le respect de la règle de l’unité permet de savoir si le budget est en
équilibre, s’il ne l’est pas, de mesurer l’ampleur exacte du budget. Le principe de l’unité est
applicable au budget de l’Etat et à ceux des collectivités territoriales. Il comporte des
exceptions, c’est notamment le cas de budgets annexes et des comptes du trésor.

II. 1. 4. La spécialité budgétaire

Cette règle concerne la présentation mais surtout l’exécution des dépenses publiques. La
spécialisation par chapitre de crédits votés en loi des finances de l’année constitue le
quatrième principe fondamental du droit budgétaire mais en raison de son caractère
contraignant, il est assorti d’un certain nombre des dérogations

A) le principe

La loi financière prévoit des crédits par les lois budgétaires sont affectés à un services et sont
spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon leur nature ou selon leur destination. Les
dépenses courantes sont classées par services et spécialisées par objet. Les dépenses en capital
sont classées par programmes et objet. Ex. : le ministère de l’économie code 452 et à
l’intérieur fonctionnement, investissement.

B) Les dérogations

Elles sont de deux ordres : les unes sont d’ordre politique et les autres relèvent de la technique
budgétaire.
 40

1°) les dérogations d’ordre politique

Elles concernent les fonds spéciaux permettant au gouvernement, confronté aux problèmes
urgents d’agir rapidement.

2°) les dérogations à côté du budget général

Ces dérogations concernent :

- les crédits globaux qui peuvent être ouvert pour des dépenses dont la répartition par
chapitre ne peut être déterminée au moment où ils sont votés. Il en est également pour
des dépenses éventuelles servant à compléter en cours d’année des dotations des
crédits prévisionnaires des dépenses accidentelles.
- Les virements des crédits.

C) les exceptions à la règle de la spécialité budgétaire

Ce sont en réalité des exceptions au principe de la spécialité budgétaire. Ses atténuations

concernent notamment le transfert des crédits qui modifie la détermination du service
responsable de la dépense sans modifier la nature de celle-ci. Ex. : le budget des charges
communes.
Ce budget regroupe des dotations budgétaires qui concerne l’ensemble de service de l’Etat ou
plusieurs d’entre eux et ne peuvent de ce fait être directement rattaché à aucun budget
particulier ou ministère.

I. 1. 5. le principe d’équilibre budgétaire

Ce principe est la clé de voûte des finances publiques classiques. Pour l’opinion publique,
c’est un signe de bonne gestion financière par analogie aux finances privées. En effet, on ne
peut dépenser plus qu’on a des revenus. Cependant, les théories modernes des finances
publiques rejettent le caractère sacré de l’équilibre budgétaire. A un moment donné, il a été
même proposé de recourir aux déficits pour résoudre certains problèmes financiers de l’Etat.
Ce n’est pas le cas totalement aujourd’hui où on prône un déficit raisonnable à une certaine
 41

hauteur par exemple de 3 à 4 % pour éviter un endettement important des Etats. Tel est le cas
des Etats de l’Union européenne.
Il existe plusieurs types d’équilibres :
- l’équilibre prévisionnaires (solde de prévision) qui correspond à l’équilibre ou au
déficit présenté dans la loi des finances,
- l’équilibre d’exécution (solde d’exécution) c’est celui qui apparaît à la clôture de
l’exercice,
- l’équilibre réel et équilibre comptable : pour pouvoir porter un jugement sur un budget
et en particulier sur son équilibre, il est nécessaire de s’assurer que les budgets que
l’on compare ont le même contenu car les pouvoirs publics sont souvent tentés de
masquer la réalité du déficit par des manupilations comptables (sans supprimer
réellement une dépense, modifier le mode de son financement).
 42

CHAPITRE II ème L’ELABORATION DU BUDGET DE L’ETAT

La loi des finances initiales ou loi budgétaire constitue chaque année l’acte juridique qui
autorise et limite les moyens accordés aux différentes administrations de l’Etat. Elle est
l’expression la plus complète et précise de la politique gouvernementale et principal
instrument de la politique économique.
L’élaboration du budget relève de la compétence exclusive du pouvoir exécutif car le budget
constitue la traduction de la politique gouvernementale. C’est le gouvernement qui dispose
des ressources techniques nécessaires à l’émise du budget. La préparation et le vote du budget
sont insérés dans les procédures réglementaires et constitutionnelles. La préparation du budget
de l’exercice suivant occupe les trois premiers trimestres de l’année civile suivant trois phases
qui sont :

1°) la détermination des perspectives (janvier-mars)

Il s’agit de dégager un budget de reconduction en prenant en compte l’évolution spontanée

des recettes et des dépenses et de définir la politique budgétaire pour l’année à venir. C’est
grâce aux informations données par différents services que l’on se fonde pour déterminer ces
perspectives par ce service, l’INS donne les informations économiques indispensable par
exemple sur les perspectives de croissance, le taux d’inflation et à partir de ces données, le
chef du gouvernement adresse aux différents ministères une lettre de cadrage dans laquelle il
leurs expose les principes qu’ils doivent mettre en œuvre pour leur demande des crédits,
demande centralisée au niveau du ministère ayant le budget dans ses attributions.

2°) la fixation de plafond et arbitrage budgétaire (avril-juin)

Chaque ministère fait parvenir ses propositions au ministre chargé du budget. Les réunions
budgétaires sont organisées entre les délégués de différents ministères et la direction du
budget en vue d’arrêter les grandes masses de dépenses. A l’issu de ces réunions ou
conférences, des arbitrages sont rendus par le chef du gouvernement qui se traduit par des
lettres plafonds adressées a chaque ministre leur fixant l’enveloppe globale des crédits
accordés.
 43

3°) la mise au point définitive du projet du budget (juillet-septembre)

Il s’agit de l’étape ultime au cours de laquelle des modifications des détailles sont apportées
permettant d’effectuer des redéploiements des crédits au sein de chaque ministère. Au niveau
de recettes, le ministre de finance se livre à une évaluation précise. Ce travail technique pose
deux séries des problèmes : les uns relatifs à la procédure de préparation proprement dite, les
autres à la forme et à la présentation des documents budgétaires. Dans chaque cas on retrouve
la diversité habituelle des points de vues considérés politiques, économiques et proprement
financiers et des conflits qui apparaissent. La question du calendrier de la préparation du
budget ne posant plus de problème sur le plan général comme vue ci-dessus, il reste l’aspect
politique et technique de cette préparation qui est celui des auteurs du budget.

II. 1. Les Auteurs du budget

C’est l’aspect politique. Il s’agit de savoir qui au sein du gouvernement a prééminence et

compétence en matière d’élaboration du budget. Mais la question la plus importante concerne
les méthodes d’évaluation des recettes et des dépenses.

II. 1. 1. Les problèmes d’élaboration budgétaire

La réponse à la question de savoir si qui a prééminence et compétence en matière

d’élaboration du budget de l’Etat dépend de la nature des régimes politiques adoptés par des
Etats. Dans le régime parlementaire, l’intervention du ministre de Finance lui confert une
grande influence politique bien entendue sous l’autorité du Premier ministre. Dans le régime
présidentiel, le budget est l’affaire du chef de l’exécutif, qui est le chef de l’Etat.

I. 1. 2. Les problèmes techniques

Ceux-ci ont trait aux techniques d’évaluation des dépenses et des recettes. Il s’agira donc de
présenter des méthodes administratives des dépenses et des recettes, autrement dit, comment
sont déterminés les chiffres inscrits dans le projet de budget et sur quelle base se fait la
prévision budgétaire ? C’est le problème de l’évaluation des masses budgétaires de l’Etat.
 44

A) La prévision des dépenses

Celle-ci semble relativement facile. Il suffit pour chaque ministère d’évaluer directement le
coût des services publics qui dépendent de lui, compte tenu des extensions possibles.
Techniquement, cela ne présente pas de très grandes difficultés, mais des considérations
politiques peuvent conduire quelque fois à fausser volontairement les prévisions. Ce qu’il faut
éviter et la prétendu règle de la priorité des dépenses sur les recettes.

B) L’évaluation des recettes

Elle pose des problèmes de sincérité. Elle repose sur la règle de la pénultième année,
inaugurée par VILLLE en 1823. il s’agit d’une évaluation forfaitaire des recettes sur la base
des résultats du dernier budget exécuté au moment où l’on prépare l’on prépare le projet
budgétaire. Comme cette préparation intervient pendant l’application du budget de l’exercice
précédent, c’est l’avant dernier budget qui sert ainsi de base aux évaluations le budget de la
pénultième par rapport à l’année du budget qu’on élabore.
Cette règle était valable à l’époque de la stabilité économique. Elle est complétée aujourd’hui
par le système de l’évaluation directe qui repose sur une analyse aussi complète que possible
de la conjoncture économique et sociale en prenant appui sur le progrès de la statistique. Ce
progrès permet de tenir compte de flux et reflux économiques. Le calcul des recettes se fait
ainsi sur base de la conjoncture politique immédiate, ce qui n’exclut pas de recourir au passé.
Concrètement, on évalue des recettes et les dépenses à partir des réalisations de 12 derniers
mois connus, ce qui est facilité par de données statistique fondées et les études
économétriques fondées sur les perspectives économiques. C’est ce qu’on appelle dans le
langage technique : les indicateurs macroéconomique : le PIB qui permet de connaître le taux
de croissance, on y ajoute le taux d’inflation et le taux d’échange.

II. 2. L’intervention du parlement

Lorsque le projet du budget est adopté par le gouvernement, il est soumis aux chambres
législatives pour discussion et adoption par vote au cours d’une session consacrée
spécialement à l’examen du projet budgétaire. Conformément à la constitution. Cette session
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se déroule du 15 septembre au … Le rôle délibératif du parlement est consacré par la

constitution. Avant de passer au vote, le parlement doit délibérer et deux étapes sont prévues à
cet effet :
- tout d’abord, des discussions au niveau des commissions des finances du parlement
après présentation du projet des lois budgétaire par le gouvernement devant les
assemblées qui ont déclaré recevable le projet.
- Le débat en plénière après analyse approfondie du projet, après avoir entendu tous les
services dépensiers de l’Etat ainsi que des régies financières. Ce rôle délibératif du
parlement connaît des limitations ou faiblesses liées notamment au système politique.
 46

CHAPITRE III ème LE PROCESSUS DE L’EXECUTION DU BUDGET DE

L’ETAT

L’exécution de la loi des finances de l’année comporte deux catégories de tâches : assurer
l’exécution des autorisations budgétaire contenues dans la loi des finances, problèmes
essentiellement juridique régi par les règlements de la comptabilité publique et assurer la
disponibilité des fonds nécessaire aux dépenses publiques mission remplie par le trésor
public.
Droit applicable aux opérations d’exécution du budget de l’Etat, comptabilisation des
opérations et détermination du rôle de trésor constituent les questions principales abordées
dans ce chapitre. Autrement dit, la mise en œuvre des décisions budgétaires (réalisations
effective de l’opération des recettes et des dépenses) relève d’un cadre juridique, qui pour
l’essentiel procède du règlement général de la comptabilité publique (I)
Par ailleurs, il faut s’assurer de la bonne exécution du budget de l’Etat ou de la conformité
de cette exécution aux autorisations données par le parlement en vue de protéger les
deniers de l’Etat d’où l’institution des mécanismes de contrôle (II).

III. 1. Les Auteurs de l’exécution du budget de l’Etat : la séparation des

Ordonnateurs et des comptables

Le grand principe de la comptabilité publique qui domine l’exécution de la loi des

finances est celui de la séparation des ordonnateurs et des comptables. Ce principe repose
traditionnellement sur l’objectif d’assurer un contrôle de régularité de la gestion financière
publique. Il s’entend d’une division organique et fonctionnelle des compétences
renforcées par l’indépendance des autorités et l’incompatibilité des fonctions.

III. 1. 1. Les agents d’exécution du budget

Il s’agit des ordonnateurs et des comptables, agents accomplissant des actes administratifs
des décisions d’engagement et ceux chargés de la manipulation des fonds.
 47

A) Les ordonnateurs

On distingue comme ordonnateur, l’agent d’autorité, l’administrateur élu ou nommés, qui

placé à la tête d’un ministère d’une collectivité territoriale d’un établissement public ou
service public, est amené à exercer en sus (en plus) de ses fonctions administratives
principales, des attributions financières en recettes et en dépenses. On distingue deux
catégories d’ordonnateurs :
- l’ordonnateur principal du budget de l’Etat : qui est le ministre des finances
- les ordonnateurs secondaires : qui sont les autres ministres
- les ordonnateurs délégués : qui sont désignés par le ministre des finances et
bénéficiant d’une délégation de signature du ministre ou du gouvernement de
province.
Ces ordonnateurs sont responsables de l’exécution des opérations de recettes et des dépenses.
Mais leur responsabilité est délicate à mettre en œuvre, s’agissant principalement des
politiques. Quant aux autres ordonnateurs non politiques, notamment les fonctionnaires, ils
ont pour une lourde responsabilité (disciplinaire, pénale ou civilesans préjudice d’autres
sanctions administratives).

B) Les comptables

A la différence des ordonnateurs, les comptables publiques interviennent dans le processus

d’exécution à titre principal et en leur qualité d’agent publics spécialement chargé d’un
emploi de comptable. Autre différence d’avec les ordonnateurs est que les comptables publics
ont l’exclusivité du maniement des fonds publics laquelle entraîne la responsabilité pécuniaire
personnelle lourde.
Le comptable est l’agent qui assure sous l’autorité du ministre des finances les tâches
suivantes :
- l’encaissement de toutes recettes des organismes publics,
- le paiement des dépenses de ces mêmes organismes, généralement sur ordre des
ordonnateur,
- la conservation des fonds des organismes et la tenu de la comptabilité du poste
comptable qu’il dirige.
Il existe plusieurs sortes de comptables :
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- le comptables du trésor : doté d’une compétence générale et qui relève de la direction

de la comptabilité publique,
- les autres comptables : qui n’ont qu’une compétence d’attribution, ceux d’opération de
recettes, ceux des comptabilité annexes, de dépenses et de trésorerie ainsi que les
comptables spéciaux des administrations financières ; par exemple : la DGI et la
DGRAD.

III. 1. 2. Les opérations d’exécution de la loi de finances ou budgétaire

Ces opérations obéissent à des règles de procédure très strictes. Parfois ce formalisme est
jugé excessif et est source de lenteur administrative, ce qui conduit à l’utilisation des
mécanismes des débits d’office.

A) L’exécution de dépenses

Elle est marquée par une procédure de droit commun d’exécution des dépenses publiques
distinguant deux phases successives dans l’exécution des dépenses : la phase administrative
relevant de l’ordonnateur et la phase comptable qui relève de la compétence exclusive du
comptable.

1°) La phase administrative de la dépense

C’est une phase préalable à l’exécution comptable comportant trois opérations :

l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement qui sont réalisés par des ordonnateurs
principaux ou secondaire.
- L’engagement est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à son
encontre une obligation d’où résultera une charge. C’est l’acte qui va rendre l’Etat
débiteur. C’est donc un fait générateur de la dépense. Par exemple : l’acquisition des
bancs pour une université. Pour avoir ces bancs, il faut faire une commande auprès du
fournisseur et donc établir un bon.
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- La liquidation consiste à vérifier la réalité de la dette et à arrêter le montant de la

dépense. Elle a pour effet de rendre les dettes effectives dans leur principe et dans leur
montant.
- L’ordonnancement est l’acte donnant l’ordre au comptable de payer une dépense. Cet
ordre de payer est de la compétence exclusive de l’ordonnateur.

2°) La phase comptable de la dépense

C’est le paiement qui libère l’organisme public de sa dette. Pour ce faire, le comptable
procède aux vérifications (disponibilité des fonds exacts, imputation de la dépense) et vise
ensuite l’ordonnance en s’assurant que le paiement a un caractère libératoire. Ces deux phases
constituent la chaîne des dépenses publiques.

B) Les opérations de l’exécution des recettes

La procédure de droit commun ici est structurée au tour d’un découpage d’une opération en
trois phases successives. Les deux premières incombent à l’ordonnateur (le recouvrement des
impôts directs réalisé par le service de la DGI, qui est constate le droit puis liquide l’impôt et
en fin émettre un ordre de recette qui est pris en charge par le comptable du trésor ; et ensuite
le recouvrement des impôts indirects par la DGDA et il n’y a pas de séparation entre
ordonnateur et comptable). La troisième phase concerne le recouvrement des autres recettes
qui est réalisé par la DGRAD.

III. 2. Les contrôles administratifs

La fonction de contrôle est essentielle pour la bonne exécution du budget. Il s’agit en fait de
s’assurer d’une part du respect de la légalité budgétaire, c’est-à-dire conformité de l’exécution
administrative et comptable aux règles du droit comptable et d’autre part le respect de
l’autorisation budgétaire donné par le parlement. Ainsi pour protéger les deniers de l’Etat,
plusieurs formes de contrôle sont institués : le contrôle a priori, a posteriori et le contrôle
interne. On s’intéressera ici principalement aux organes chargés aux opérations budgétaire
pour relever trois types de contrôle : les contrôles administratif, politique et judiciaire.
 50

III. 2. 1. Le contrôle administratif

Il s’agit des contrôles internes réalisés a priori par certains corps ou instances spécialisés de
l’Etat et portant à la fois sur les ordonnateurs principaux ou secondaire et les comptables. Ces
contrôles sont exercés par deux directions : la direction du contrôle budgétaire et de la
trésorerie. Les contrôles administratifs variés, relèvent soit du pouvoir hiérarchique au sein
d’une même administration soit du rôle spécial joué par le ministre des finances et son
administration.

A) Les contrôles hiérarchiques

Il s’agit de ceux réalisés par des supérieurs sur ses subordonnés.

B) Les contrôles exercés sur des ordonnateurs par l’administration des

Finances

Ils sont réalisés par le ministre des finances par l’intermédiaire des contrôleurs financiers
(visa) les comptables par les vérifications au moment de régler des dépenses par
l’inspection générale des finances de l’Etat. L’IGF est en fait l’auditeur général des
finances de l’Etat certains corps spécialisés des contrôles sur l’ensemble des secteurs
publics.

III. 2. 2. Contrôle politique ou parlementaire

Il est assuré par les chambres législatives par le biais dess questions orales, écrites,
interpellation et enquête.

III. 2. 3. Le contrôle juridictionnel

Il est assuré par la cour de compte qui est une juridiction financière, composée en principe
des magistrats inamovibles recrutés principalement sur concourt. Leur mission est de
s’assurer de la bonne utilisation par le gestionnaire des fonds des deniers publics. Il existe
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une procédure devant la Cour de compte : procédure contradictoire qui se termine par des
jugements des comptes avec comme résultat selon le cas : le prononcement des arrêts, des
charges lorsque les comptes sont réguliers, l’arrêt de débet en cas d’irrégularité et des
arrêts plébiscitaire lorsque le compte est en débit.

Travail Pratique :

Les leçons à tirer de l’analyse du processus de préparation et de mise en œuvre des

autorisations budgétaires.