Droit des Finances Publiques de État

Étymologie
Finance : finis (latin) = fin, terme, cessation.
En droit romain le mot finis marque la fin des opérations juridiques et notamment, le
paiement d’une somme d’argent ; ce qui est le cas dans le contrat de vente. Ce mot a
donné naissance à une série d’expressions qui sont toutes synonymes du paiement
d’une somme d’argent.
Dans le vieux français, le participe présent du verbe finir qui était « finant ». Il va
donner naissance au mot finance, qui signifiera le paiement d’une somme d’argent et
on garde l’expression « moyennant finance »
Au pluriel, il aura une signification autre : jusqu’à la fin du 18e siècle, les finances
désignent les deniers et revenus publics destinés à subvenir aux charges de État
Le mot finance ne revêt pas le même sens suivant qu’il est employé au singulier ou au
pluriel. Les finances ne sont pas la finance. Loi de finances.
Crédit = autorisation, donnée à des personnes particulières, de dépenser

I. Les caractères généraux des finances publiques

A. L’objet des finances publiques

L’objet est triple :

1. l’étude de la dépense publique, c'est-à-dire, déterminer les objets de dépense et leur
montant
2. la recette publique, qui elle pose plusieurs questions :
- Détermination des ressources des recettes
- Fixation du montant des recettes
- Modalités de recouvrement des recettes publiques
- Comment ajuster les dépenses publiques aux recettes. Gaston Jèze disait : « Il y a
des dépenses, il faut les couvrir ». D’abord on s’occupe des dépenses, ensuite on se
charge de trouver les ressources pour subvenir à ces dépenses. Les dépenses publiques
ont pour vocation la satisfaction de l’intérêt général. Il y a un besoin collectif
essentiel.
3. la répartition et l’optimisation. La répartition des dépenses est une question
fondamentale. Il existe 2 procédés : un ancien (1) et un moderne (2)
(1) prestation en nature par voie de contrainte : On exige des individus à la prestation
de services ou de biens en nature. P. ex. l’accueil des militaires, les corvées, le service
militaire, etc. Procédé qui aboutit à une répartition injuste de la charge entre les
individus. Des comportements vont apparaître qui permettent d’échapper à la corvée.
(2) procédé plus libéral, le procédé de la dépense publique, qui consiste pour une
personne publique à acheter les bien ou les services dont cette personne a besoin avec
de l’argent. Procédé qui laisse aux individus le temps de se livrer à leurs activités
professionnelles. Avantage technique : l’administration va avoir recours à des
professionnels compétents, ce qui permet une meilleure satisfaction de l’intérêt
général.
La répartition des recettes consiste à répartir l’impôt et ceci soulève 3 questions
fondamentales :
Question d’égalité : la charge fiscale doit-elle être répartie entre tous les individus ou
doit-on excepter certaines catégories de personnes (exonérations) ?
Question de légalité : d’après quel principe la répartition des recettes doit-elle être
effectuée ? D'après le principe de légalité fiscale, le domaine fiscal est un domaine
largement législatif. La loi de finance va poser les grands changements pour
l’année fiscale à venir.
Question de neutralité : quand on a des impôts multiples, le risque est que certains
individus soient involontairement surchargés. Ex. l’Impôt de Solidarité sur la
Fortune, pour certaines personnes tout leur revenu partait en impôts. L’Intérêt
d’une bonne répartition des recettes, c’est qu’elle entraîne une meilleur rentabilité
des recettes fiscales, parce qu’elle permet d’éviter des phénomènes de fuites
devant l’impôts qui sont la fraude fiscale et l’évasion fiscale. Le contribuable va
vivre psychologiquement l’impôt, et il aura tendance à frauder le système fiscal
s’il a le sentiment d’injustice. Plus l’impôt est bien vécu, moins il y aura de pertes.

B. Les caractéristiques des finances publiques

1) L’évolution des finances publiques

Comment caractériser les finances publiques, alors que cette matière est à la croisée
des chemins entre, le droit, l’économie, … Par conséquent, elle n’a pas trop
d’autonomie.
Cette discipline, tout en faisant appel à de nombreuses disciplines, a connu une
évolution qui lui est propre. Elle va donc arriver à se distinguer des autres disciplines,
pour avoir une réelle autonomie.
Les finances publiques apparaissent dans les années 30 en France et on rencontre 4
écoles de finances publiques :
- l’école de science pure des finances, école qui se préoccupe que des facteurs
économiques, qu’on appelle science financière (en Italie aujourd’hui)
- école juridique et historique, science qui s’occupe de décrire les organismes et les
mécanismes politiques et administratifs aux moyens desquels s’exercent l’activité
financière de l’État.
- l’école collectiviste, elle voit dans les phénomènes financiers les moyens d’assurer
une nouvelle répartition des richesses entre les individus, de supprimer les inégalités
sociales et d’établir l’égalité des fortunes.
- l’école réaliste, elle considère les phénomènes financiers dans leur milieu
économique, social, politique et juridique.
Ils sont étudiés en tant que phénomène complexe.
Les approches modernes, c’est plutôt l’école réaliste qui l’a emporté. La plupart des
auteurs se réclame de cette école réaliste pluridisciplinaire. Le problème est qu’il
n’existe pas de formation pluridisciplinaire, mais aujourd’hui la plupart sont juristes.

2) Spécificité des finances publiques

a) Les relations entre les finances publiques et l’économie

Les points communs :

- il y a un objet commun, puisque les finances publiques comme l’économie
s’intéressent aux influences réciproques des budgets publics et de l’économie. Les
dépenses publiques ont une influence sur l’économie et l’économie sur le budget.
- utilisation de méthodes voisines. Les finances publiques vont emprunter des théories
à l’économie et des éléments de mesure. Notamment, l’utilisation des données de
l’INSEE. Inversement, l’économie fait appel aux finances publiques pour expliquer
un certains phénomènes qui ne dépendent pas seulement de l’économie.

Les différences :
- l’économie est plus vaste que les finances publiques, car elle englobe aussi la
microéconomie
- l’économie est d’avantage tournée vers des méthodes mathématiques et statistiques
que les finances publiques qui font plutôt appel au droit et à la science politique
- l’économie ne s’intéresse guère au cadre dans lequel sont prises les décisions
financières publiques
La complémentarité

Il existe des disciplines économiques spécialisées dans l’étude des finances publiques.
Économie des finances publiques qui étudie les conséquences économiques des
interventions de la puissance publique. P. ex. : les moyens pour lutter contre le
chômage sont-ils efficaces ?
Discipline d’économie financière, qui porte sur les personnes publiques,
essentiellement du point de vue monétaire et financier. C’est une discipline qui étudie
l’impacte des personnes publiques dans le domaine de la finance.

b) Finances publiques et finances privées

Différence d’objet et des différences de moyens et de méthode.

- Différence d’objet :
l’objet est poursuivi par la dépense publique est l’intérêt général. Elle rend la
comparaison entre les activités privées et les intervention publiques très difficiles,
sauf lorsque les personnes publiques exercent une activité industrielle et commerciale.
Les dépenses du service public n’ont rien à voir. L’objectif principal pour la personne
privée est la réalisation de profit.
Dans la dépense publique, l’intérêt poursuivi a beaucoup plus souvent que dans la
dépense privée un caractère immatériel.
La conséquence de se caractère immatériel est qu’il est très difficile d’évaluer, en
données chiffrées, les résultats des dépenses publiques, ce qui pose un problème
d’évaluation des dépenses publiques.
L’objet de la dépense publique est très souvent différé dans le temps, ce qui signifie
que de nombreuses dépenses sont réalisées non seulement pour la génération présente,
mais aussi pour les générations futures.
- Différence de volume :
Les volumes des finances publiques sont exprimés la plupart du temps en milliard
d’euros. Déficit : 46mrd budget de l’État : 286mrds, dette 1.100mrds
- différence de moyens :
Les personnes publiques et surtout l’État disposent de moyens de contrainte dont les
personnes privées ne sont pas titulaires, ce sont les prérogatives de puissance publique
: pouvoir de lever l’impôt, procédure de contrainte afin de recouvrir un impôt,
Règle d’insolvabilité de la personne publique.
C’est dans l’intérêt général.
Le régime des finances publiques est beaucoup plus stricte et sévère que celui des
finances privées, ce qui va se traduire par l’obligation pour les personnes publique de
respecter un ensemble de règles contraignantes : obligation de prévoir un budget,
règles de la comptabilité publique en matière de dépense, car l’exécution est le
moment où l’argent passe d’une caisse publique à une caisse privée.
Les finances publiques sont soumises à des contrôles poussés, les contrôles
financiers :
les contrôles politiques effectués par l’assemblée délibérante (assemblée nationale),
les contrôles administratifs avec l’inspection générale des finances (IGF) qui effectue
des contrôles surprises,
les contrôles juridictionnels par la chambre régionale et territoriale des comptes, la
cour des comptes, la cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). La cour des
comptes s’occupe de contrôler les services de l’État, les chambres régionales
contrôlent au niveau régional.
Conclusion : La frontière entre les finances publique et privée n’est pas toujours si
précise. Certaines dépenses et recettes publiques échappent au régime du droit public.
Inversement, il existe des personnes privées qui sont soumises au droit public, p. ex.
les organismes locaux de sécurité sociale. Ce sont des personnes de droit privé
(associations) ou les SM, sociétés d’économie mixte. Les SM sont considérées comme
des personnes morales de droit privé.
La frontière est d’autant plus floue que les finances publiques connaissent une
véritable mutation. Apparaissent des techniques copiées sur les finances privées, p.ex.
comptabilité patrimoniale.

c) Finances publiques et droit public

Les finances publiques sont en relation étroite avec le droit constitutionnel et le droit
administratif.

Finances publiques et droit constitutionnel

L’influence du droit constitutionnel sur les finances publiques se manifeste par un

phénomène qu’est le phénomène de constitutionnalisation. Il y en a 2 types :
- constitutionnalisation directe :
Elle correspond à l’existence au sein du bloc de constitutionnalité d’un certain nombre
de règles financières et parmi ces règles, il y a le fondement des finances publiques
(art.14 de la DDHC de 1789 : « tous les citoyens ont le droit de constater par eux-
mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la
consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le
recouvrement et la durée. »
Principe de libre consentement par le peuple, le citoyen a le droit de savoir comment
l’impôt est utilisé. Il y a une obligation de transparence qui pèse sur le gouvernement.
La technique :
La quotité, c’est le pourcentage qu’on appelle aujourd’hui taux d’imposition
L’assiette, c’est la base sur laquelle l’État va prélever l’impôt
Le recouvrement, technique permettant à l’État de percevoir l’impôt
La durée, les impôts ne sont pas permanents, ils ont une durée de vie de 1 an. Ils sont
donc renouvelés tous les ans.
- constitutionnalisation indirecte :
Art. 34 Constitution. est la source de compétence législative financière. Les lois de
finance trouvent leur existence dans l’art. 34.
Art. 40 Constitution. qui limite l’initiative financière des parlementaires en leur
interdisant de diminuer les ressources publiques ou d’augmenter les charges
publiques.
Art. 47 Constit. qui concerne les délais d’adoption de la loi de finance : elle doit être
adoptée avant le début de l’exercice. La loi de finance est essentielle pour la
continuité de l’État.
La jurisprudence du CC, qui porte sur les dispositions de la constitution intéressant les
finances publiques. Le CC va interpréter la loi organique relative aux lois de finance
et va préciser le sens et le contenu de certaines dispositions. La jurisprudence du CC
est tellement importante qu’elle a été incorporée dans les textes mêmes. On trouve des
articles dans la loi du 1er août 2001.
Le juge constitutionnel a dégagé un certain nombre de principe budgétaires, ainsi que
des règles procédure, de compétences en interprétant les textes financiers. Il en résulte
un droit des finances publiques considérablement enrichi par la jurisprudence
constitutionnelle, qui joue un rôle d’autant plus important que presque toutes les lois
de finances sont déférées au CC.

C. Finances publiques et droit administratif

2 disciplines étroitement liées, à tel point que pendant longtemps les finances
publiques étaient un chapitre du droit administratif. Peu à peu les finances publiques
vont s’autonomiser vers la fin du 19e s. qui va donner lieu à un cours de finances
publiques vers 1920.
Influence du droit administratif sur les finances publiques
Elle se mesure de 3 manières :
- les finances publiques ont très souvent pour objet de mettre en œuvre sur le plan
financier des décisions administratives qui ont été prises conformément aux principes
et aux règles du droit administratif.
- les finances publiques dépendent en grande partie de l’organisation administrative.
Les règles financières sont différentes, suivant que sont concernées les personnes
publiques, l’État, les collectivités territoriales ou les établissements publics.
- les mécanismes financiers dépendent de l’administration interne. Le ministre de
l’économie et des finances risque d’avoir un poids plus important que le Premier
Ministre.
La compréhension des finances publiques passe par une connaissance des règles
administratives
Influence des finances publiques sur le droit administratif
La plupart du temps les questions financières vont provoquer le changement
administratif.
Lorsqu’une activité se trouve érigée en service public, se pose la question de savoir
comment est financée cette activité. La réponse est donnée par les finances publiques.
Les services publics ne peuvent pas fonctionner sans ressources publiques. Et donc la
question du financement est une question essentielle au fonctionnement du service
publique, qui est une fonction administrative.
L’organisation financière exerce une influence considérable sur le fonctionnement de
l’administration.
Ex. : la longueur des délais de paiement, la réglementation de certaines opérations,
des contrôles financiers lourds. Le contrôleur financier appose son visa sur toutes les
décisions financières prises par le ministre. Le comptable public, agent du ministère
des finances, va exécuter la dépense publique. Avant de payer, il va contrôler la
régularité de la dépense.
L’administration tient compte de la jurisprudence rendue par les juridictions
financières. Ex. la gestion de fait = théorie qui fait qu’une personne qui manipule des
deniers publics, sans y être autorisée, est soumises aux mêmes responsabilités que le
comptable public. Or, il s’agit d’une responsabilité personnelle et pécuniaire, donc
très lourde.

II. évolution historique des finances publiques

Section 1 : La genèse des finances publiques étatiques

§ 1: Les finances pré étatiques

Elles existent avant l’État moderne qui apparaît aux alentours du 15e -16e s. il existe
des sociétés antérieures qui n’ignorent pas les questions financières : les cités antiques
qui connaissent l’impôt et une spécialisation de certains citoyens en matière
financière. Les dépenses existent en Égypte ou il existe une confusion entre les
dépenses publiques et les dépenses religieuses.
L’antiquité romaine voit apparaître des finances publiques, notamment sous l’empire
romain. Ce sont des dépenses considérables : la solde des légions, le traitement des
fonctionnaires, notamment les fonctionnaires pour collecter l’impôt, la voierie, les
monuments, les spectacles gratuits, etc.
La période franque (476 ap JC) qui connaît une diminution des dépenses publiques.
Les fonctionnaires ne sont pas rémunérés; ils vivent du produit des terres qui leurs
sont concédées. L’armée ne coûte rien, elle est équipée aux frais de ceux qui la
composent. Les dépenses de la cour sont financées par des revenus que le roi se
procure grâce à ses domaines.
La période féodale (987-1715) se caractérise par l’absence totale de finances
publiques. Les impôts ne sont plus établis dans l’intérêt général mais dans l’intérêt
privé du seigneur.
Une administration financière royale va apparaître, prévaut, baillis, sénéchaux. La
fonction était confiée par adjudication. Il existe aussi un impôt pour l’église, la dîme
ecclésiastique, qui est payé par les fidèles pour subvenir aux frais du culte (entretien et
construction des édifices).
Les finances de l’ancien régime, dans cette période monarchique diffèrent de la
période féodale par 2 traits :
- l’impôt perd son caractère de redevance privée pour retrouver son caractère normal
de contribution aux dépenses publiques de l’État.
- Le roi, au nom de l’État est investi du droit d’établir des impôts sur toute l’étendue
du royaume et ce à titre permanent. Les seigneurs perdent leur droit de lever l’impôt
sur leur domaine.
Absence d’une comptabilité sérieuse; il n’existe pas de comptabilité de l’État. Les
écritures comptables publiques sont embrouillées. Il existe une cour des comptes, qui
est une espèce de parlement financier. Pour que ces livres d’écritures (grimoires)
arrivent jusqu’à Paris il faut 25 ans. Ce qui conduira à la fin du régime en 1785.
C’est un système fiscal injuste, qui va révolter la population. Les cahiers de doléances
de 1789 revendiquent de manière unanime l’égalité de tous les contribuables devant
l’impôt, la suppression des privilèges fiscaux et des procédés de contrôle fiscaux qui
placent le contribuable à la merci des agents du fisc. Les impôts pèsent
essentiellement sur les pauvres (impôt sur le sel, qui encourageait la contrebande). La
gabèle a entraîné 500 condamnations par an aux galères.

§ 2 : Les finances de la révolution française

La révolution française est caractérisée par ses idées. Mais en pratique les belles idées
ont été hasardeuses.

A. Les principes financiers proposés par la révolution

Les principes existent toujours, dont 3 principes fondamentaux :

- Le principe du libre consentement à l’impôt (décret du 17 juin 1789) qui sera repris
à l’article 14 de la DDHC.
- Le principe d’égalité devant l’impôt. L’assemblée nationale décide l’abolition des
privilèges fiscaux et l’universalité de la charge fiscale, c’est-à-dire, l’égalité devant
cette charge fiscale. Ce principe va se retrouver à l’article 13 de la DDHC et à l’article
6 qui pose le principe d’égalité devant la loi (fiscale).
- Le principe de proportionnalité de l’impôt. L’égalité se concrétise dans la
proportionnalité de l’impôt, qui signifie que chaque contribuable devra payer une
somme proportionnelle à ses revenus (cf. Article 13 de la DDHC).

B. L’incapacité à restaurer la situation financière de la France

L’échec se peut se mesurer en 3 points :

- L’absence d’une véritable réforme fiscale. Une situation désastreuse, car l’impôt est
prélevé par les fermes générales. Ce sont des personnes privées qui bénéficient d’une
concession. Elles sont très désorganisées et les contribuables sont appauvris. On a
donc décidé de supprimer ce système et de leur substituer les municipalités. Le
problème est que les municipalités ne savaient pas comment s’y prendre et elles ont
réparti les nouvelles taxes avec beaucoup de retard. Incompétence, lenteur et
partialité. Le désordre fiscal a été maintenu et le contribuable en a profité pour ne plus
payer d’impôts.
- L’échec de ce qu’on a appelé la caisse de l’extraordinaire. On a décidé de créer une
caisse de l’extraordinaire, dans laquelle seraient versée les ressources d’emprunts et
les produits de la vente des biens du clergé et de la couronne. Mesures insuffisantes
compte tenu de la difficulté qu’il y a de combler le déficit
- Le désastre des assignats. Créés en 1789, ce sont les ancêtres des billets de banque.
Ce sont des titres qui devaient être supprimés grâce à la vente des biens nationaux,
que les acheteurs auraient dû payer en espèces métalliques. La vente des biens
nationaux n’a pas connu de succès. On a donc émis d’avantages d’assignats. Donc en
1789 on avait 400.000 d’assignats et en 1790 on a porté l’émission à 1.200 millions
d’assignats.
Or, les assignats vont être démonétisées, qui vont perdre toute valeur financière et il
ne reste en circulation que des morceaux de papier sans contre valeur. Ce qui aura
pour effet de réduire des transactions commerciales et en partie de troc.
Le directoire va reprendre les méthodes de l’ancien régime, qui existent toujours,
c’est-à-dire, il établit des droits de timbres sur les cartes à jouer, sur les places des
voyageurs, sur les tabacs et on institue des loteries nationales.

§ 3 : Les finances du Consulat et du Premier Empire

C’est une période très importante pour les finances publiques, car il va apparaître un
système administratif moderne, voulu par Bonaparte et ses conseillers.
La réforme de l’administration fiscale : est créé un corps de receveurs généraux,
responsables du recouvrement de l’impôt, il est placé sous l’autorité du ministre des
finances.
Au Ministère des Finances on crée la direction générale des contributions directes, qui
se substitue aux administrations communales aux municipalités en matière fiscale.
En l’an 12 est créée la régie des droits réunis dont la compétence porte sur les
contributions indirectes.
2e apport : institution du Conseil de l’Administration des Finances, créé sous le
Consulat. Les 3 consuls, les 2 ministres (finances + trésor), plusieurs membres du
Conseil d’État et les directeurs généraux du ministère. Le budget va être équilibré dès
l’an 10 (1802) jusqu’en 1811. Mais le déficit de 1811 est dû aux premières défaites
napoléoniennes.
3e apport : création des administrations financières : la Caisse de Garantie et
d’Amortissement (ancêtre de la caisse des dépôts et de consignation)
+ Création de la Banque de France (1800). Elle est à l’origine une société privée qui
sera nationalisée au 20e s.
+ création de la Cour des Comptes (1807)
+création de la Caisse de Service (1806), ancêtre du Trésor Public
La situation financière est restée saine jusqu’à la campagne de Russie. L’Empire
pouvait remplir les caisses grâce aux conquêtes et notamment grâce aux rançons qui
étaient imposées aux peuples vaincus.
Il y a l’aspect militaire, mais aussi l’aspect financier des conquêtes militaires.
Conclusion : cette période montre une dimension politique incontestable, la révolution
française est une réaction au désordre financier et fiscal de l’ancien régime. Le
consulat et l’Empire montrent le lien très fort entre les finances publique et
l’organisation administrative.

Section 2 : Les finances publiques classiques ou libérales

Cette période des finances publiques classique a débuté en GB et qui en France

apparaît sous la restauration, avec l’apparition d’un véritable budget et la consécration
des principes proclamés en 1789.

§ 1 : Le cadre politique : le libéralisme

Le libéralisme économique est une réaction contre le mercantilisme protectionniste,

 qui s’appuie sur la doctrine du « laisser faire, laisser passer » des physiocrates.
Une doctrine qui laisse place à l’individu. Un État ne doit donc pas intervenir, car
il porterait atteinte à la liberté et serait néfaste pour l’économie. On a donc un État
gendarme.
Le libéralisme politique est une idée omniprésente aujourd’hui. Il se caractérise par le
système représentatif. En particulier dans le régime parlementaire, c’est-à-dire,
séparation souple des pouvoirs.
Nous avons un régime politique dominé par une opposition entre deux forces
politiques, l’aristocratie d’un côté, qui s’appuie sur les agriculteurs et la bourgeoisie
industrieuse ou commerçante de l’autre, qui s’appuie sur le monde ouvrier. Cette
bourgeoisie va se retrouver au parlement. Sur le plan constitutionnel la séparation
entre législatif et exécutif se traduit par la séparation entre couronne (aristocratie) et
parlement (bourgeoisie).
Seul le contribuable peut participer à la vie politique à cause du suffrage censitaire.
Les fondements des finances publiques apparaissent sur cet antagonisme, qui va
trouver son expression dans la lutte entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.

§ 2 : Le cadre budgétaire et financier

Le Baron Louis était un Ministre des Finances qui écrivait en 1818 que
«L’administration des finances doit être tellement transparente que chaque
contribuable puisse la juger comme ses propres affaires. »
La toute puissance des chambres va très rapidement imposer que celles-ci puissent
disposer d’informations précises et justes afin de mieux contrôler le pouvoir exécutif.
Cette transparence des finances publiques est assurée par la consécration des principes
budgétaires et par le développement des règles de la comptabilité publique.

A. Consécration des principes budgétaires

Les grands principes apparaissent à cette époque. On y trouve essentiellement 4

principes :

Le principe d’unité budgétaire : il commande que le budget fasse l’objet d’un

document unique. Or, on pratiquait le morcellement qui consiste à voter une loi de
dépense et une loi de recette. Le principe d’unité budgétaire sera obligatoire avec
le décret du 31 mai 1862.

Le principe d’universalité budgétaire : principe qui commande que le budget fasse

apparaître l’intégralité des dépenses et des recettes, sans contraction entre les
dépenses et les recettes. Ce principe apparaît en 1822 et est posé en 1862 dans un
décret du 31 mai 1862.

Le principe de spécialité budgétaire : il implique que les crédits, qui sont des
autorisations juridiques de faire une dépense, doivent être affectés à une dépense
spécialisée, c’est-à-dire, une dépense précisée, détaillée par le document
budgétaire.
Ce principe apparaît en 1817, spécialisation de ministère par ministère.
En 1828, une spécialisation par grands services à l’intérieur des ministères.
En 1831, …
Le principe d’annualité budgétaire : principe qui impose le vote du budget pour une
année et qui découle du caractère annuel du vote de l’impôt. Il est posé par la
constitution de 1791. Le parlement doit voter les dépenses chaque année et donc
contrôler l’action du gouvernement. Le vote annuel du budget permet à la
bourgeoisie de contrôler les dépenses de la couronne. Il parait en 1792, puis, en
1817 par une loi et par décret du 31 mai 1862.

B. La modernisation de la comptabilité publique

La réforme a été accomplie par ordonnance du Comte de Villèle.

Ordonnance du 14 septembre 1822 qui pose plusieurs principes :
Les comptes définitifs doivent être arrêtés au 31 décembre de l’année suivant l’année
budgétaire. Ce qui va permettre au parlement d’examiner le projet de règlement
définitif du budget.
Le parlement doit ensuite voter une loi de règlement, qui va permettre au parlement de
contrôler que le gouvernement a bien respecté la loi de finance initiale. Ce texte
organise un contrôle administratif hiérarchique des comptes, car les ministres
doivent rendre compte de leur administration. Ce principe est posé par l’art 15 de
la DDHC.
L’orientation de la Cour des Comptes va changer. elle était à l’origine créée pour
informer l’empereur de la gestion financière. Elle va devenir l’auxiliaire du
parlement. C’est une institution qui va permettre au parlement d’exercer son droit
de contrôle en lui certifiant la conformité des comptes que les ministres vont
produire pour que le parlement exerce son contrôle.
Cette réforme est achevée par un décret du 31 mai 1862, qui va doter la France d’un
système financier moderne et original.

§ 3 : Le cadre économique : la neutralité des finances publiques

Cette neutralité est le résultat d’une combinaison associant la limitation des dépenses
publiques et équilibre budgétaire.
La limitation des dépenses publiques. C’est une règle qui signifie que le
gouvernement ne doit être autorisé à dépenser que le stricte nécessaire, ce qui
permet au services publiques de fonctionner, qui sont réduits puisque l’État est
limité aux prérogatives de puissance publique. Il existe un véritable rejet pour les
dépenses publiques qui sont jugées comme néfastes. Lorsque l’État effectue une
dépense, il réduit les biens disponibles sur le marché et en même temps, il diminue
le pouvoir d’achat des contribuables qui vont financer cette dépense publique. Les
dépenses privées présentent une plus grande utilité que celles de l’État. Par
conséquent le volume des dépenses publiques est incroyablement modéré, car il ne
dépasse pas les 15% du revenu national.
L’équilibre budgétaire. Il est copié sur le modèle classique de l’équilibre économique
de plein emploi. Dans le cadre de ce modèle, l’État intervient comme un simple
consommateur à travers des dépenses liées à des charges régaliennes. Ces charges
sont limitées et doivent être financées exclusivement par l’impôt. Ce qui veut dire
que l’emprunt public et les expédients monétaires sont bannis.
L’impôt est une bonne ressource publique, car librement consenti par les
contribuables.
La règle de l’équilibre budgétaire est tellement évidente à l’époque qu’elle n’est posée
par aucun texte. Il s’agit d’une convention non écrite. La conséquence est qu’avant
1914 aucun ministre n’aurait osé présenter un budget en déséquilibre parce qu’il
aurait été renversé. Les chambres s’autolimitent qui décide de ne pas altérer
l’équilibre budgétaire.
La neutralité des finances publiques. Elle signifie que le budget (neutre) n’exerce pas
d’effet sur la situation économique. La neutralité est double, subjective et
objective.
La neutralité subjective concerne les acteurs politiques : on ne cherche pas à exercer
une influence sur l’économie par des moyens financiers. Il y a une volonté subjective
de ne pas intervenir dans l’économie. Les dépenses ne seront pas destinées à favoriser
un secteur particulier. Les ressources sont d’assurer l’égalité devant les charges
publiques, donc pas de règles d’exonération, etc.
La neutralité objective, qui résulte des faits de ce que sont les finances publiques à
l’époque. Les dépenses doivent uniquement servir au fonctionnement des services
publiques et leurs répercutions économiques sont objectivement réduites, d’autant
plus que les budgets sont réduits.
Le libre jeu des lois économiques n’est pas affecté par l’intervention réduite de l’État.
L’influence du budget sur l’économie est d’autant plus limitée que le budget est voté
dans l’équilibre. Le déficit budgétaire est un moyen d’intervention dans l’économie.

Section 3 : Les finances publiques modernes

Elles apparaissent avec la Première Guerre Mondiale, qui va bouleverser le contexte

dans lequel les finances publiques classiques étaient apparues. Elles vont se
développer pendant la période de l’entre deux guerres, suite à des bouleversements
importants que l’on peut rassembles autour de 3 secteurs : changements politiques,
constitutionnels et économiques.
Changements politiques : le libéralisme politique se trouve confronté à une nouvelle
idéologie qui est le socialisme (marxisme et léninisme en particulier) et surtout le
libéralisme pur et dur n’existe plus. Personne ne conteste plus l’intervention de
l’État.
Changements institutionnels ou constitutionnels : on s’aperçoit que les pouvoirs du
parlement vont être considérablement restreints et que le rôle financier du
gouvernement va se renforcer (recours aux décrets-lois). Montée de
l’antiparlementarisme.
Changements économiques : l’État intervient de plus en plus souvent dans
l’économie, c’est une conséquence de la crise de 29, car elle a montré que si l’État
laisse jouer librement les lois du libéralisme, cela entraînait des conséquences
dramatiques. Donc, l’État va intervenir délibérément. En France, l’exemple le plus
probant sont les vagues de nationalisation. 1936 l’aéronautique, 1937 création de
la SNCF, et la Banque de France en 1936 et finalisée en 1945.

§ 1 : La disparition des finances publiques classiques

Elle est marquée par le déclin des principes de transparence et de neutralité.

A. La disparition de la transparence

Le point de départ est la journée du 6 février 1934 qui consacre la monté de

l’antiparlementarisme. Les conséquences sur le droit budgétaire sont lourdes et
progressives.
Sous la 3e République, le budget est adopté selon une procédure accélérée. Le droit
d’amendement et le droit de parole des parlementaires subissent des restrictions. La
discussion budgétaire qui couvrait plusieurs mois est ramenée à quelques semaines
voire quelques jours. L’étranglement des discussions budgétaires va coïncider avec
l’effacement politique du parlement, qui se caractérise par les délégations du pouvoir
législatif au gouvernement, lois de plein pouvoir et décrets-lois. Et absence de
transparence sous le régime de Vichy. Le budget n’est ni contrôlé par le parlement, ni
même voté. Il perd ainsi sa signification politique. Les gaspillages se multiplient. En
1946, ils sont relatés par la Cour des Comptes. Du côté du gouvernement de la France
libre, les choses ne sont guère meilleures : il n’y a pas de budget voté, car il n’existe
plus de parlement. L’absence de budget voté s’est maintenue jusqu’à la réunion de
novembre 1945.
Après la libération, le budget n’est plus considérée comme un instrument de contrôle
parlementaire, mais comme un outil technique de politique économique, permettant
de relancer la machine économique.
Les finances publiques vont perdre cette dimension politico juridique pour revêtir un
aspect plus économique et technique.

B. La fin de la neutralité des finances publiques

Cette neutralité est marquée par la fin de la limitation des dépenses. Dans tous les
pays, malgré les différences affectant les régimes politiques, malgré les différences
concernant l’organisation administrative, malgré les différences de tradition, on
constate que les dépenses publiques augmentent de manière continue. Cette
augmentation a été précisée par la loi de Wagner et elle trouve essentiellement des
causes politiques, l’État providence, la démagogie électoraliste et des causes
économiques, le progrès technique et des causes sociales, dépenses de solidarité
sociale (régime général de la sécu de 1945).
Fin également de l’équilibre budgétaire. C’est surtout la 2e guerre mondiale qui va
annoncer la rupture de l’équilibre budgétaire. Les recettes ne pouvaient plus entretenir
les dépenses d’armement. La France entretient les troupes allemandes (200 milliards
par an). Ensuite vient l’effort de reconstruction. À cela s’ajoute la théorie des cycles
de Keynes.
Abandon de la neutralité, le budget de l’État exerce une influence considérable sur
l’économie.
Fin de la neutralité objective, puisque les dépenses publiques sont élevées, on ne peut
plus considérer objectivement qu’elles exercent aucune influence sur l’économie. La
qualité des dépenses publiques aussi change. La nature des dépenses publiques
influent sur l’économie. Ce sont souvent des dépenses de transfert (p.ex. prestations
sociales), elles passent d’une caisse privée, par une caisse publique, pour repasser
dans une caisse privée.
Le paradoxe aujourd’hui est de dire qu’on a une Europe libérale, mais 95% du budget
de l’Europe sont des dépenses de transfert (aides communautaires p.ex.)
Fin de la neutralité subjective : les finances publiques vont être utilisées comme un
instrument de politique économique. On parle de politique budgétaire qui recouvre les
choix budgétaires retenus par les gouvernants à des fins essentiellement économiques
ou sociales.
On va avoir une politique budgétaire structurelle et une politique plus conjoncturelle,
qui va permettre de lutter p. ex. contre l’inflation.
§ 2 : L’interventionnisme étatique

Cet interventionnisme marque le changement de l’État. Il est aujourd’hui critiqué.

1) Les procédés d’intervention

- Les procédés autoritaires

Ce sont des procédés d’intervention dans l’économie au moyen des prérogatives de
puissance publique, en vue d’infléchir les forces économiques dans un sens déterminé,
favorable à la politique économique.
Les procédés qui existent :
Taxation autoritaire d’un prix = fixer le prix d’un produit
Le contingentement de certaines importations = limiter les importations à un certain
seuil.
Forte taxation d’un bien

- procédés « libéraux »
Ils laissent subsister la liberté des agents économiques, mais en vue d’orienter, et non
d’infléchir, ces agents dans un sens particulier.
Subventions
Facilités de crédit
Dégrèvements fiscaux
Les interventions financières prennent aujourd’hui souvent la forme d’interventions
libérales, car elles ont plus d’influence sur les comportements des particuliers. Les
procédés autoritaires mettent les individus en face d’une obligation.
Les procédés libéraux d’intervention permettent de mener une politique plus fine que
les procédés autoritaires, qui finalement fonctionnent sur un mode binaire, permission
ou interdiction.
L’incitation fiscale est modulable.
Les critiques de l’interventionnisme :
1) inefficacité de cet interventionnisme. On augmente la pression fiscale et donc un
phénomène de résistance à l’impôt (fraude, évasion).
2) effets pervers. Elle entraîne un effet d’éviction qui réduit soit la consommation, soit
l’épargne qui se transforme en investissement.
3) politique déstabilisante. L’augmentation des prélèvements obligatoires favorise les
revendications salariales et les dépenses collectives deviennent très vite irréversibles
(droits acquis).

§ 3 : L’internationalisation des finances publiques

Ce phénomène est directement lié à la mondialisation des échanges économiques.

Cette mondialisation se manifeste par les dépendances des économies et des
législations nationales, ainsi que l’apparition de nouvelles normes juridiques
internationales et surtout communautaires, qui vont affecter les finances publiques.

A. La dépendance des économies et des législations nationales

La mondialisation produit des effets économiques et juridiques.

1) Dépendance économique :
Le concept d’économie nationale est en voie de disparition, puisque les économies des
États sont liées par des liens d’interdépendance. Cette liaison des économies va
affecter les finances publiques dans la mesure où elle va limiter les marges de
manœuvre dont disposent les finances publiques nationales. Un budget national doit
tenir compte des contraintes économiques extérieures et des mouvements de cette
économie internationale.
Une politique budgétaire de relance, avec une augmentation consistante des dépenses,
peut se traduire par un supplément des importations, ce qui va entraîner un déficit de
la balance extérieure, ce qui provoque des tensions sur la monnaie en termes de taux
de change.

2) Dépendance juridique :
L’idée est que les ordres juridiques nationaux sont également affectés par cette
mondialisation. Ces ordres juridiques doivent demeurer attractifs pour les agents
économiques et l’objectif du législateur national est d’éviter que les entreprises ne
quittent le territoire (délocalisations) et même essayer d’attirer de nouvelles
entreprises, qui pourront générer des emplois. Ce phénomène de concurrence des
législations s’appelle le « forum shopping », c’est-à-dire, le choix de la meilleure
législation. Une entreprise va rechercher la législation qui lui est le plus favorable en
fonction de critères fiscaux, de la législation sociale et de charges sociales. Les
finances publiques sont affectées dans son ensemble et dans ce contexte international
la France est contrainte de diminuer ses ressources fiscales et de diminuer les charges
sociales. On maintient donc les déficits publics, que l’on aggrave et on doit donc
réduire les dépenses publiques, les plus lourdes étant la rémunération des
fonctionnaires. Il faut donc supprimer des emplois, mais aussi réduire les dépenses
d’investissement.

B. Le développement des normes internationales et en particulier des normes

communautaires

L’intégration européenne suppose une certaine coordination des politiques budgétaires

qui s’avèrent sur le terrain particulièrement délicates à mettre en œuvre et qui prend la
forme de disciplines budgétaires. On assiste à une harmonisation européenne en
termes de législation.
On a deux types d’harmonisations, fiscale et budgétaire
L’harmonisation fiscale : il s’agit de rapprocher les législations fiscales des États
membres, dans le cadre d’un marché unique. Cette harmonisation est bien avancée en
matière de TVA et notamment avec la TVA intracommunautaire. Mais pour d’autres
impôts l’harmonisation est en train de se réaliser avec la création de la société
européenne.
La fiscalité sur l’épargne a fait l’objet, en 2004, d’un paquet fiscal, c’est-à-dire, un
ensemble de règles qui tendent à éviter que les États européens se livrent une
concurrence fiscale.
L’harmonisation budgétaire : elle est prévue depuis 1970 avec le rapport Werner qui
préconise une harmonisation des politiques budgétaires des États membres. En 1991,
est instauré un système de surveillance des économies nationales. Ce système prend
en compte des indicateurs économiques tels que le taux d’inflation, la situation des
finances publiques, la balance des paiements. Le plus important est la discipline
budgétaire imposée par le traité de Maastricht dans le cadre de l’UEM (Union
Économique et Monétaire). Cette discipline budgétaire trouve ses sources dans le
traité instituant la communauté européenne (TCE) à l’article 104 : « les États
membres évitent le déficit excessif. » Le protocole n° 20 sur la procédure concernant
les déficits publics excessifs. À son article premier se trouvent les valeurs de référence
: 3% du PIB pour les déficits publics excessifs et 60% du PIB pour la dette publique.
Il y a ensuite un règlement communautaire du 22 novembre 1993, qui complète l’art
104 et le protocole n° 20.
Procédure de sanction lorsque les critères de convergence ne sont pas respectés. Elle
se déroule en 4 phases :
1) rapport de la commission européenne.
2) avis de la commission. Si elle estime qu’il y a un risque de déficit excessif, elle
transmet un avis au conseil (conseil des ministres des finances des États européens)
3) Les recommandations du conseil, qui conseillent de réduire le déficit
4) La sanction de l’État défaillant. Les plus importantes sont l’amende et requérir le
dépôt d’une somme d’argent sans intérêts. En réalité, ces sanctions doivent être votées
à l’unanimité et donc le système en est bloqué.
Les finances publiques connaissent une profonde mutation qui recouvre 3 axes :
La « privatisation » des finances publiques. On peut entendre deux choses, d’une part
le fait que de nombreux services publics fassent l’objet d’une délégation à des
personnes privées, ce qui se traduit par un allègement de la charge, d’autre part le
fait que l’esprit des finances publiques a tendance à se rapprocher de celui des
finances privées.
L’évaluation des finances publiques, les services doivent rendre des comptes. La
patrimonialisation, c’est-à-dire, tenir compte du patrimoine, de son coût d’entretien et
de son renouvellement.
L’insertion des finances des personnes publiques dans le plan comptable général, qui a
vocation à s’appliquer aux entreprises.
L’objectif d’optimisation des rendements, qui prend la forme d’une rémunération des
fonctionnaires en fonction de leur mérite et non de leur ancienneté.
La juridisation des finances publiques, c’est-à-dire que les finances publiques ont
tendance à être prises de plus en plus par le droit. À l’échelon de l’État, depuis
1959, les lois de finance ont pour la première fois un juge, le CC.
À l’échelon infra étatique les finances des collectivités locales et des organismes
bénéficiant des concours financier public sont soumises aux juridictions financières,
au juge administratif et éventuellement au juge pénal.
Les finances publiques, qui ont eu tendance à une époque à devenir un chapitre de la
science économique, présentent aujourd’hui un caractère essentiellement juridique.
L’élargissement des finances publiques. Au 19e, les finances publiques ne
concernaient que les finances de l’État. Aujourd’hui elles concernent aussi les
finances locales, les finances sociales, les finances européennes
Les contrôles financiers se développent considérablement et dépassent la sphère
publique pour se porter sur des personnes morales de droit privé qui bénéficient de
concours publics, d’aides ou de subventions publiques.
La Cour des Comptes est compétente pour contrôler les comptes des organismes
bénéficiant de la générosité publique, donc toutes les associations humanitaires p.ex..

III. Le domaine des finances publiques

Le domaine des finances publiques peut s’apprécier soit d’un point de vue matériel,
soit d’un point de vue formel.

Section 1 : Les finances publiques du point de vue matériel

L’étendue des finances publiques peut se mesurer autour de 3 cercles concentriques.

§ 1 : Les finances des personnes morales de droit public.

C’est un critère organique qui est retenu et c’est le sens le plus traditionnel des
finances publiques. On distingue 2 catégories de personnes morales de droit public :
- Les personnes morales de droit public international, les organisations internationales
et les communautés européennes, celle-ci comportent un budget, avec des ressources
propres.
- Les personnes morales de droit public interne, les finances de l’État, les finances des
collectivités locales et les finances des établissements publics nationaux et locaux. Un
établissement public est une personne morale de droit public qui est créée par une
personne publique territoriale en vue de la gestion d’un service public particulier. Ils
sont destinés à une mission spéciale. Ils disposent d’une autonomie pour la gestion de
la mission de service public et se manifeste par l’existence d’un budget autonome.

§ 2 : Les finances de nature publique

On entend par là les finances des activités de nature publique. Ce n’est plus une
approche organique, mais une approche matérielle.
La difficulté est de définir l’activité publique.
Il y a deux critères pour définir les activités des finances publiques :
- Ce sont des activités non marchandes. Serait considéraient comme rentrant dans les
finances publiques, les finances ne se reportant pas à des activités industrielles et
commerciales. Ces dernières s’opposent aux activités administratives qui ne procurent
pas de bénéfices directs. Ce critère repose sur la distinction entre la sphère privée et la
sphère publique. On considère que la sphère publique ne doit pas tout englober. Il
reste des activités qui demeurent réservées à l’initiative privée. C’est Sieyès qui a
posé cette distinction reconnue ensuite par une décision du conseil d’État du 30 mai
1930, chambre syndicale du commerce en détail de la ville de Nevers qui met un
terme au socialisme municipal puisqu’il y avait des élus locaux qui avait décidé
d’offrir à leurs administrés des services relevant du secteur privé à un moindre coût.
Le conseil d’État rappelle donc que les entreprises ayant un caractère commercial
restent en règle générale réservées à l’initiative privée.
- Les activités de nature publique sont les activités financées par des prélèvements
obligatoires. C’est une approche qui se réfère à la notion de prélèvement obligatoire
qui est une notion large que l’on a tendance à confondre avec les impôts. Cette notion
englobe, en fait, les impôts auxquels s’ajoutent les cotisations sociales (qui ne sont pas
des impôts) et toutes les cotisations versées à des organismes comme les organismes
professionnels. Les finances publiques rassemblent donc les finances des activités
financées par ces prélèvements obligatoires, prélevés par voie de contrainte. Il est
pratiquement impossible de déterminer à quelles dépenses ces prélèvements
obligatoires vont être employés. Il y a un principe du droit budgétaire qui interdit
l’affection d’une ressource particulière à une dépense particulière. Le problème est
que pour faire accepter au contribuable un nouvel impôt, il faut lui expliquer à quoi il
sert. Et donc, la tendance s’inverse.
- La combinaison des deux critères. C’est les finances des activités non marchandes
financées par des prélèvements obligatoires. Ce critère est retenu par la comptabilité
nationale qui permet de dresser un portrait de l’activité économique de la nation. La
comptabilité de la nation définit les administrations publiques comme rassemblant les
entités institutionnelles exerçant principalement des activités non marchandes et
essentiellement financées par des prélèvements obligatoires reçus directement ou par
voie de subvention.

§3 : Les finances de l’économie publique.

Par économie publique, on entend les finances regroupant le secteur des organismes
dirigés par les pouvoirs publics que l’on appelle aussi le secteur public. Ce sont les
finances des entreprises publiques qui sont entrées dans le secteur public soit par voie
de nationalisation soit par voie ou par prise de capital majoritaire d’entreprises privées
par des entreprises publiques. Ce phénomène est la nationalisation rampante. C'est-à-
dire qu’une entreprise publique va racheter des entreprises privées.
Le secteur public est très difficile à cerner à cause de ce phénomène de nationalisation
rampante. Des entreprises vont entrer dans le secteur public pendant que d’autres vont
en sortir. On a un rapport, chaque année, sur l’État actionnaire.
Les entreprises publiques sont intégrés dans l’économie mondiale et leur activité
dépasse bien souvent les simples finances nationales et donc il est difficile de faire
rentrer ces finances dans les finances publiques.

Section 2 : Le domaine des finances publiques du point de vue formel.

C’est une définition plus juridique assez récente des finances publiques qui part de
l’idée que l’expression finances publiques recouvre en réalité un régime juridique. Il y
a une complémentarité avec la définition matérielle car la soumission à un régime
juridique de finances publiques est souvent la conséquence de l’application de critères
préalables matériels. La supériorité de la définition formelle vient du fait que c’est une
définition donnée par le droit positif.
Qu’est ce qu’un régime juridique de finances publiques ?
On peut dire qu’il y a trois éléments :
- Il y a des règles particulières et obligatoires de prévisions et d’autorisations des
dépenses et des recettes. Ces règles forment le droit budgétaire c'est-à-dire l’ensemble
des règles qui régissent l’élaboration, le contenu et l’adoption des budgets. Le budget
étant défini comme un acte de prévision et d’autorisation.
- Il y a des règles particulières régissant l’exécution des opérations financières. Ces
règles forment la comptabilité publique c'est-à-dire l’ensemble des règles qui
permettent concrètement la description et l’exécution des opérations financières (c'est-
à-dire des dépenses et des recettes). Il y a donc un processus particulier des dépenses
publiques.
- Il y a enfin des règles particulières de contrôle. Il existe une diversité des
mécanismes de contrôle pesant sur les finances publiques. On trouve des contrôles
politiques (ex : Parlement, gouvernement) contrôles administratifs, et surtout des
contrôles juridictionnels (Chambre régionales des comptes etc.).
Conclusion :
Lors de l’étude de du droit des finances publiques, on s’aperçoit qu’il existe au moins
trois régimes, en ce sens que les organismes que l’on étudie sont plus ou moins
fortement soumis au régime des finances publiques. En ce sens, pour ces organismes,
il n’y a pas de différence de nature, toutes les finances des organismes soumises au
moins à l’un des éléments du régime de finances publiques sont des finances
publiques. Il y a simplement différence de degrés en ce sens que le régime des
finances publiques est plus ou moins fortement appliqué.
En ce sens qu’y apparaît tous les éléments des finances publiques (droit budgétaire,
comptabilité publique et contrôle) : les finances de l’État, les finances
communautaires, les finances des collectivités territoriales, les finances des
établissements publics administratifs décision 77-98 L d’avril 1977. Ils échappent à ce
régime complet des finances publiques.
C’est le régime dans lequel le droit budgétaire est appliqué avec beaucoup moins de
rigueur, tandis que la comptabilité et les contrôles sont présents. Ce régime comporte
les organismes de sécurité sociale, de droit public ou de droit privé, il est impossible
d’établir un véritable budget en ce qui concerne les dépenses correspondantes aux
risques gérés. Il existe des états de prévision, on les retrouve dans la loi de
financement de la sécurité sociale. Mais aussi les établissements publics industriels et
commerciaux (EPIC). Ils doivent simplement établir un état de prévision des dépenses
et des recettes. Certains EPIC sont doté d’un comptable public et d’autres non. Ceux
qui le sont, sont soumis à un régime de comptabilité publique ainsi qu’à un contrôle.
Ceux qui ne sont pas dotés d’un comptable entre dans le troisième régime
C’est le régime dans lequel les organismes sont simplement soumis à un contrôle
financier public. Ils ne connaissent pas de budget, ils ne sont pas soumis à la
comptabilité publique, ils sont totalement libres, mais comme ils bénéficient de crédit
publics ils demeurent sous le contrôle de la puissance publique.
Organismes les plus proches :
Les entreprises publiques nationales (capital détenu en majorité par l’Etat) sont
soumises depuis 1976 au contrôle de la cour des comptes, prévu par l’article L.
111-4 du code des juridictions financière (CJF). Ce contrôle n’est pas
juridictionnel, il est administratif.
On trouve ensuite les entreprises publiques locales (société d’économie mixte) qui ont
été instituées par une loi, le 7 juillet 1983. Ces sociétés sont soumises à un
contrôle public, contrôle du préfet assisté de la chambre régionale des comptes.
Troisième catégorie : les organismes bénéficiant de concours public. Catégorie la plus
vaste. Se sont les organismes de droit privés qui bénéficient de ressources
publiques et le plus souvent de subventions ou d’aides.
Les organismes bénéficiant de la générosité publique. Les finances de ses organismes
dont l’objet d’un contrôle, par la cour des comptes, prévu par l’article L. 111-8 du
CJF.
-Les premières finances sont les dépenses sociales.
-ensuite on trouve les dépenses de l'État.
-puis on a les dépenses locales.
-et enfin les dépenses européennes.

- Partie 1 : L'autorisation : le droit budgétaire.

1. § 1: La classification des dépenses publiques
1.1. 1) Classification administrative
1.1.1. a) classification administrative organique
1.1.2. b) classification administrative fonctionnelle
1.2. 2) Classification politique
1.3. 3) Classification économique
1.4. 4) Classification financière
1.4.1. a) les dépenses relatives aux services votés et les dépenses découlant du service
voté :
1.4.2. b) les dépenses définitives et les charges temporaires:
1.5. 5) Classification juridique
2. § 2 : Les effets économiques des dépenses publiques
2.1. 1) Sur la structure
2.2. 2) Sur la conjoncture
3. § 3 : La limitation des dépenses publiques
3.1. 1) Aspect juridique
3.2. 2) Aspect économique
3.2.1. a) la loi de l’accroissement des dépenses publiques : la loi de Wagner
3.2.2. b) la théorie de l’effet de déplacement
3.2.3. c) l'école de Chicago
3.3. 3) Aspect politique
1. Section 2 : Intervention au moyen des ressources publiques
1.1. § 1 : La classification des ressources
1.1.1. 1) Classification juridique
1.1.1.1. a) les ressources sans mise en œuvre de prérogatives de puissances publiques
1.1.1.2. b) les ressources avec mise en œuvre de prérogatives de puissance publiques
1.1.2. 2) Classification financière
1.1.2.1. a) ressources à caractère définitif
1.1.2.2. b) ressources à caractère temporaire
1.1.3. 3) Classification économique
1.1.3.1. a) classification des ressources qui se fonde sur la nature des richesses sur les
quels le prélèvement est effectué
1.2. § 2 : Effets de s ressources publiques sur l’économie
1.2.1. 1) L’effet sur les structures économiques
1.2.2. 2) L’effet sur la conjoncture économique

Les cadres généraux de l’autorisation. On entend par là les différentes questions très
générales que permet de résoudre le droit budgétaire, entendu comme l’ensemble des
règles gouvernant la prévision, l’autorisation et la dépense des ressources publiques
ainsi que la présentation et le contenu des budgets publics.
On trouve à la fois un cadre économique et un cadre juridique.

§ 1: La classification des dépenses publiques

C’est l’étude des stratégies financières, l’action de la puissance publique par des
moyens essentiellement financiers. Elles prennent deux formes qui ont toujours
coexisté, intervention par les ressources publiques et par les dépenses publiques.

1) Classification administrative
a) classification administrative organique
Nombreuses classifications :

b) classification administrative fonctionnelle

Elle regroupe deux classifications :
en fonction des organes (a)
en fonction des activités (b)

2) Classification politique
Les dépenses vont être regroupées d’après les autorités administratives qui les
effectuent. La portée de la classification pose un problème sérieux, elle manque de
stabilité tout simplement parce que l’organisation administrative évolue.

3) Classification économique
Le critère est très simple, les dépenses sont groupées selon de grandes fonctions qui
sont censées rassembler et recouvrir l’ensemble des activités publiques. On distingue
1o grandes fonctions, pour l’État, pouvoir public et administration générale, éducation
et culture, secteur social, santé et emploi etc. La portée de cette classification permet
de mesurer d’un coup d’œil quelles sont les activités les plus coûteuses.

4) Classification financière
Elle est très discutable. il y a les dépenses neutres et les dépenses actives.
- Les neutres sont celles qui ne doivent pas modifier les conditions de la vie
économique, sociale et politique tel qu’elles résulteraient du libre jeu des lois
naturelles.
- Les dépenses actives sont celles qui exercent une influence en particulier sur
l’économie, la politique et le secteur social. Se sont des instruments d’intervention
que l’on distingue selon leur objet.
Cette classification politique manque d’objectivité et de fiabilité. Ex : rémunérer les
fonctionnaires est neutre. Mais en même temps la revalorisation des traitements des
fonctionnaires va avoir une influence sur leur consommation et cela relance
l’économie.

a) les dépenses relatives aux services votés et les dépenses découlant du service voté :

Elle est importante. Dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement. On

s’attache à la durée de l’avantage procuré par la dépense. On distingue les dépenses
qui procure un avantage durable qui sont les dépenses d’investissement et les
dépenses courantes qui permettent à l’organisme de fonctionner sans rien laisser
subsister derrière elle.
On s’attache ici à l’existence d’une contre partie. Les dépenses de service ont pour
objet de rémunérer nécessaire au fonctionnement et à l’investissement des services
administratifs. Elles ne comportent pas de contre partie directe, elle vont permettre à
la collectivité qui les engage de mener une politique tantôt sociale (assistance,
allocations…) tantôt économique (aides aux entreprises…). Il faut également
mentionner les transferts de l’État vers les autres collectivités publiques, et
notamment les collectivités territoriales. Participation de la France au budget
communautaire (95% des dépenses communautaires sont des dépenses de transfert).
b) les dépenses définitives et les charges temporaires:

5) Classification juridique
Ces dépenses se distinguent par la nouveauté de la dépense essentiellement par
rapport à l’exercice budgétaire précédent. La prévision d’une dépense de l’exercice
précédent auxquelles on va enlever les mesures nouvelles d’économie et auxquelles
on va ajouter les dépenses nouvelles. Le service voté correspond au minimum de
dotation que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des
services publics dans les conditions approuvées par le Parlement l’année précédentes.
Cette distinction est apparue dans la loi organique relative aux lois de finances dans la
mesure où le budget est justifié dès le 1er euro : tous les crédits sont discutés y
compris ceux de l’année précédente. L’article 47 de cette loi ne fait pas disparaître la
notion de service voté.

§ 2 : Les effets économiques des dépenses publiques

Cette distinction est toujours d’actualité. Le critère de distinction est la durée de la
sortie des deniers publics. En principe, les dépenses définitives constituent la règle.
Les dépenses temporaires sont des sorties de fond qui sont suivies à plus ou moins
long terme d’une opération de rentrée collective (avances, prêts aux gouvernements
étrangers) = c’est une opération temporaire.
Ces impôts locaux sont perçus par les services de l’État pour les collectivités
territoriales. L’État verse par un douzième mensuel les impôts que la collectivité
territoriale devrait percevoir. Le problème c’est que ces avances de l’État sur les
collectivités territoriales sont consenties en fonction des impôts votés par le conseil
dans le budget. Il y a un décalage entre les impôts votés et les impôts versés. Il y a un
ensemble de dégrèvement (exonération, allègement), c’est l’État qui les supporte au
nom de la cohésion sociale. Certains contribuables échappent à l’impôt y comprit
local. L’État est le premier contribuable local, c’est le plus taxé.

1) Sur la structure
Dépenses obligatoires (imposées par la loi, la constitution) et dépenses facultatives.
Une commune doit inscrire certaines dépenses dans son budget.
Il existe une distinction entre dépenses autorisées et dépenses interdites. Les
collectivités ne peuvent pas faire des dépenses qui sont réservé à l’État ou à
d’autres collectivités.

2) Sur la conjoncture
On peut dire que les dépenses publiques peuvent exercer une influence sur la structure
économique et à la fois sur la conjoncture.

§ 3 : La limitation des dépenses publiques

Sur la structure, elle se fait par le biais de la politique de grands travaux qui ont
commencé vers le XIXème et qui ont connu un essor considérable au cours du
XXème siècle. L’État peut intervenir au moyen des prêts ou des garanties d’emprunts,
des dépenses de services à priori administratives qui concourent à l’amélioration des
structures économiques. Cette intervention est contestée, on considère qu’elles sont
coûteuses au plan budgétaire et inefficace au plan économique. Elle tend de plus en
plus à se spécialiser sur des secteurs de pointe ou en crise.
1) Aspect juridique
Sur la conjoncture, c’est une idée plus récente, on pensait que les fluctuations
économiques étaient inévitables. Cet État d’esprit a changé à partir de la crise de
1929, on a lancé progressivement des politiques d’actions conjoncturelles pour mener
une relance de l’économie et ainsi pallier la crise. Trois catégories de dépenses sont
utilisées pour mener cette politique :
Les dépenses de rémunération publique (fonctionnaire) et les allocation sociales:
création d’un pouvoir d’achat supplémentaire qui permet de relancer l’économie
au moyen de la consommation.
Les dépenses de travaux publics, politique du « new deal », souvent utilisées parce
que pratique, elles sont élastiques, on peut facilement les modifier et les arrêter.
Les dépenses d’ armement utilisées pour exercer une action sur la conjoncture
économique.

2) Aspect économique
Aspect juridique, économique et politique

a) la loi de l’accroissement des dépenses publiques : la loi de Wagner

Il ne semble pas y a voir de limites, mais il y a les critères de convergence du traité de
Maastricht et notamment les limitations de déficits publics excessifs. Ce qui permet de
limiter les dépenses publiques.
Au plan constitutionnel, la France consent au transfert et limitation de souveraineté
nécessaire à la construction européenne. Dans cette constitution on a
constitutionnalisé les critères de convergence du traité de Maastricht. Il y a aussi des
dépenses obligatoires pour l’État, les « dépenses constitutionnelles ». Elles sont
relatives aux droits fondamentaux, économique et sociaux que l’on retrouve dans le
préambule de 1946. Ils impliquent souvent une prestation de la part de l’État. Les
droits les plus coûteux sont le droit à l’éducation, le droit aux prestations sociales.
Par ailleurs, tous les États européens sont obligés de contribuer au budget européen.

b) la théorie de l’effet de déplacement

Les économistes considèrent que les dépenses publiques doivent être limitées. Les
économistes se heurtent à deux théories :

c) l'école de Chicago
Le traité de Wagner a développé cette théorie : dans les États en voie
d’industrialisation les dépenses publiques augmentent plus rapidement que la
croissance économique et ce pour 3 raisons :
- l’industrialisation conduit à une complexité de l’activité économique. Cette
complexité exige des formes nouvelles d’organisation de l’administration et de la vie
sociale.
- le développement économique s’accompagne d’un accroissement de la demande de
services publics spécifiques. Lorsqu’on a résolu la question du toit et de la nourriture,
on a aspiré à de nouveaux services : culture, éducation, santé, etc.
- l’industrialisation repose sur des changements technologiques et exige souvent des
investissements nouveaux et importants, qu’en pratique seul l’État peut réaliser :
chemins de fer, routes, communication, etc.
Cette théorie est critiquée :
Elle est ancienne, elle est formulée dans le contexte de l’industrialisation et a donc
moins de pertinence dans un autre contexte, qui est le notre. Il y a pourtant de
nouveaux investissements

3) Aspect politique
dégagée en 1967 par deux économistes britanniques Peacok et Wiseman. Les
dépenses augmentent pour affronter une crise. L’augmentation des dépenses publiques
prend une forme d’escalier

Section 2 : Intervention au moyen des ressources publiques

Elle considère qu’il y a des groupes de pression bien organisés qui sont demandeurs
de dépenses publiques : laboratoire pharmaceutiques p.ex.
On a constaté que le groupe des contribuables n’était pas du tout organisé et qu’il
avait une faible résistance aux groupes de pression.
Cette théorie est dangereuse pour la chose publique, car les dépenses publiques
servent ici à l’intérêt d’un groupe et non à l’intérêt général.

§ 1 : La classification des ressources

Certains auteurs considèrent que la question de limitation des dépenses publiques est
obscurcie par la confusion entre dépense publique et charge publique. Les dépenses de
fonctionnement sont notamment de véritables charges, car elles se traduisent par des
prélèvements nets sur la richesse de la nation. Si ces dépenses augmentent plus vite
que la croissance économique, il en résulte une charge supplémentaire pour la
collectivité et donc un appauvrissement de la collectivité.
En revanche, il y a des dépenses bonnes, les dépenses de transfert, qui se traduisent
par une redistribution de cette richesse : il y a déplacement de revenus et ce dans un
but de réduction des inégalités en faveur de la cohésion sociale.

1) Classification juridique

a) les ressources sans mise en œuvre de prérogatives de puissances publiques

b) les ressources avec mise en œuvre de prérogatives de puissance publiques

Elle repose sur le droit. Elle tient compte de l’ensemble des ressources publiques.
C’est une classification qui repose sur le constat quant à la technique de perception
des recettes publiques, la collectivité utilise, ou non, les prérogatives de puissances
publiques.

2) Classification financière
ressources que les collectivités publiques peuvent se procurer comme des simples
particuliers et notamment en vendant des biens ou en offrant des services. P.ex. la
vente de coupe de bois, les musées, etc.
Les personnes publique peuvent aussi louer des biens : p.ex. l’IGN (institut
géographique national) loue ses avions à des compagnies privées de prospection
minière.

a) ressources à caractère définitif

Les ressources vont être prélevées par voie de contrainte sur la base du pouvoir
régalien de la puissance publique. On va trouver des techniques de prélèvement qui
n’existent pas en droit privé, comme p.ex. les impôts, taxes, les cotisation sociales,
etc.
Ces ressources font partie de la catégorie des ressources obligatoires. Le Conseil
National des Impôts a été requalifié en Conseil National des Prélèvements
Obligatoires (CNPO).

b) ressources à caractère temporaire

Elle repose sur le constat que parmi les ressources publiques, la plupart entrent dans le
patrimoine de la collectivité et n’entraînent aucune charge pour la collectivité, alors
que d’autres ressources présentent un caractère temporaire et entraînement une charge
dans le futur.

3) Classification économique
les impôts, les amendes, les rémunérations de services rendus (péage), participation
financière par les sociétés (dividendes perçues sur des entreprises publiques)

a) classification des ressources qui se fonde sur la nature des richesses sur les quels le
prélèvement est effectué
ressources de nature financière, qui sont en principe assorties de charges : les
emprunts. Elles ne peuvent pas faire l’objet d’une prévision chiffrée. Ce sont des
ressources de trésorerie.

§ 2 : Effets des ressources publiques sur l’économie

1) L’effet sur les structures économiques

Classification importante. §§§
3 catégories d’impôts
° impôts sur la consommation ou sur la dépense (TVA)
° impôts sur le revenu, salaires, sociétés
° impôts sur le capital. Il se manifeste lors de transferts de patrimoine (droits de
donation, droit de succession, droits de mutation, droits d’enregistrement, etc.)
[Attention : pas égal à impôts sur revenus de capitaux !], ISF, il est en cause
aujourd’hui parce que le coût de l’immobilier va faire entrer certaines personnes dans
le cadre de l’ISF.
- les répercussion économiques des prélèvements obligatoires
Distinction :
° Ressources ordinaires : sans répercussions graves sur l’économie. Elles peuvent être
maintenues sans problème. et
° Ressources extraordinaires : elles sont prélevées pour faire face à un besoin ponctuel
(lutter contre l’inflation, soutenir un effort de guerre, etc.) Elles ne peuvent être
maintenues de manière durable.
Souvent cet impôt extraordinaire devient ordinaire

2) L’effet sur la conjoncture économique

Politique sectorielle : Politique fiscale avec un effet certains secteurs économique :
baisse du taux de TVA dans le secteur de la rénovation de bâtiments.
Politique structurelle : créer un impôt adapté, comme la TVA, qui est neutre sur le
plan économique
Politique fiscale : les dépenses fiscales prennent la forme d’exonérations ou de
réduction en faveur d’un secteur particulier, p.ex. environnement
§ 1 : La classification des ressources.

On a une première classification juridique. Elle est importante car elle tient compte de
l’ensemble des ressources. C’est une classification qui repose sur le constat que dans
la technique de perception des recettes publiques, la collectivité utilise ou pas des
prérogatives de dépenses publiques.
Les ressources sans mise en œuvre de prérogatives de puissance publique, sont les
ressources que les collectivités publiques peuvent se procurer comme de simples
particuliers et notamment en vendant des biens (vente de coupes de bois du domaine
forestier) ou en offrant des services (cantines, musées). Les personnes publiques
peuvent aussi louer des biens.
Les ressources avec mise en œuvre de prérogatives de puissance publique, sont les
plus importantes et seront prélevées par voie de contrainte sur la base de pouvoir
régalien de la puissance publique. On va donc trouver des techniques de prélèvements
qui n’existent pas en droit privé (les impôts, les taxes, cotisations sociales qui offrent
une contrepartie).
Une deuxième classification est une classification financière qui repose sur le fait que
parmi les ressources publiques, certaines entrent définitivement dans le patrimoine de
la collectivité et n’entraîne aucune charge pour la collectivité alors que d’autres
ressources présentent un caractère temporaire et entraîne en général une charge dans
le futur. On va distinguer les ressources à caractère définitif ou à caractère temporaire.
Parmi celles à caractère définitif, on trouve les impôts, les amendes, les rémunérations
de services rendus (péage autoroutier), les dons et legs, les participations financières
dans les sociétés (dividendes des actions que l’État possède sur différentes sociétés).
Les ressources à caractère temporaires sont des ressources de nature financière
assortie de charge et figurent les emprunts qui vont être remboursé avec les intérêts.
Elles ne peuvent faire l’objet de prévisions chiffrées, c’est les ressources de trésorerie.
La classification économique.
Il en existe deux sortes :
- Une classification des ressources qui se fonde sur la nature des richesses sur lesquels
le prélèvement est effectué. C’est une classification importante qui se limite au
prélèvement fiscal. L’idée est, qu’au point de vue fiscal, la richesse est cachée, elle
n’apparaît pas spontanément à l’autorité publique. On va taxer la richesse au moment
où elle va se manifester et en principe, la richesse privée apparaît lorsqu’elle change
de patrimoine. A ce moment, il y a 3 catégories d’impôt : les impôts sur la
consommation ou la dépense (taxe sur la valeur ajoutée par exemple), les impôts sur
le revenu (impôt sur salaire ou encore sur le bénéfice des sociétés) et les impôts sur le
capital (lors du transfert de patrimoine : donation, droit de succession, droit de
mutation ou d’enregistrement). L’ISF est soumis à un régime déclaratif. Il est remis en
question car la hausse de l’immobilier est énorme.
- Une autre classification se porte sur la répercussion économique des prélèvements
obligatoires. Elle distingue les ressources ordinaires des extraordinaires. Les
ressources ordinaires sont les ressources qui n’ont pas de répercussion grave sur
l’économie donc elles peuvent être maintenues sans problème. Les extraordinaires
sont celles qui sont prélevées pour faire fasse à un besoin ponctuel (effort de guerre).
Elles ne peuvent être maintenues de manière durable et ne peuvent être prélevées
qu’exceptionnellement et pour une durée limitée. Il y a la contribution sociale
généralisée, ou encore la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS)
par exemple.
§ 2 : Les effets des ressources publiques sur l’économie.

Les ressources publiques sont un formidable instrument d’intervention.

A) L’effet sur les structures économiques.

On parle là des politiques fiscales qui vont avoir un effet direct sur certains secteurs
de l’économie.
Cette action structurelle au moyen des ressources prend deux formes :
- la modernisation du système fiscal (l’adapter aux nouvelles structures économiques
soit en créant des impôts adaptés comme la TVA neutres sur le plan économique). Il y
a aussi la simplification du système fiscal (fiche d’impôt pré rempli). On a aussi le
système de l’interlocuteur unique (pas en France).
- Les politiques fiscales qui sont les moindres rentrées de ressources publiques qui
prennent la forme d’exonération ou de réduction d’impôt en faveur d’un secteur
particulier.
Les opérations d’emprunt permettent d’exercer une action sur la conjoncture. En
pratique, l’emprunt permet de luter contre l’inflation en ce sens qu’il permet
d’absorber le pouvoir d’achat excédentaires générés par l’inflation à la condition que
l’emprunt ne serve pas à financer de nouvelles dépenses.
L’action sur la conjoncture économique prend une forme fiscale. La fiscalité est
utilisée comme un instrument de relance économique. Globalement une baisse de la
fiscalité devrait permettre de relancer la consommation puisqu’elle va augmenter le
pouvoir d’achat disponible. En période de crise, le contribuable va se réfugier dans
l’Épargne et ne va pas consommer.
La fiscalité peut être aussi utilisé pour limiter l’inflation, on va augmenter les impôts
pour absorber le pouvoir d’achat excédentaire lié à l’inflation.

§ 3 : La limitation des ressources publiques.

Presque tous les pays ont connu une augmentation continue des prélèvements
obligatoires. On assiste depuis les années 2000 à une stagnation de ces prélèvements
obligatoires.
Sur le plan théorique, à chaque époques, les prélèvements obligatoires ont été
considérés comme ayant atteint une limite intolérable. Il n’y a aucune explication qui
permette de dire qu’il existe un taux de pression fiscale maximum. Ce dernier dépend
de choix politique.
On a une tentative économique de trouver un seuil d’une pression fiscale : c’est
l’économiste Laffer qui a commit cette courbe en cloche
Trop d’impôt tue l’impôt : un taux d’imposition trop fort aboutit à détruire la base sur
laquelle les impôts sont perçus.
Cela s’explique par des phénomènes de résistance à l’impôt, qui font que quand
l’impôt est trop élevé il devient insupportable pour le contribuable qui va essayer de
frauder l’impôt ou aller vers des États plus attractifs (évasions fiscales).
Un taux élevé de pression fiscale entraîne des découragements qui aboutissent à ce
que les contribuables ne s’enrichissent pas.
Le problème de la courbe de Laffer est que ce dernier ne donne aucun chiffre, il ne dit
pas à quel moment le taux de pression fiscale est à son maximum

Section 3 : limites des stratégies financières.

§ 1 : Des limites internes.

Elles portent surtout sur les dépenses publiques, sont liées au plan interne dans les
administrations et on se trouvent confronter à la difficultés suivante : il est aussi
difficile de réduire les dépenses publiques que de les augmenter.
La réduction des dépenses publiques caractérise une politique de rigueur budgétaire.
Si on observe les différentes catégories de dépenses, on peut constater que les
possibilités de réduction des dépenses sont limitées. On a les dépenses de
fonctionnement (concernant le service public, dépenses de personnel (rémunérations
et pensions)), de transfert et d’investissement.
Pour limiter les dépenses de fonctionnement, on ne recrute plus de fonctionnaires et
on joue sur les départs à la retraite.
Les dépenses de transferts sont intouchables, elles transitent par le service public et
qui repartent dans les caisses privées. Elles portent atteinte aux droits acquis (aide
sociale).
Les dépenses d’investissement peuvent être facilement réduites. Mais si on investie
pas dans le patrimoine public, on risque de sacrifier l’avenir car l’absence
d’investissement se manifestera par une diminution des équipements collectifs.
Augmentation difficile des dépenses publiques.
Une augmentation brutale n’est guère envisageable. Les budgets publics autre que
ceux de l’État sont soumis de manière impérative au principe d’équilibre budgétaire.
L’État n’est pas soumis à l’équilibre budgétaire mais à un équilibre plus fous,
l’équilibre économique et financier. Cet équilibre résulte du solde des capacités de
financement de l’État des collectivités territoriales et des organismes de sécurité
sociale.
Si le solde est positif (capacité de financement qui se dégage), le déficit de l’État est
acceptable.
Si le solde est négatif (les trois types de collectivités sont en besoin de financement) le
déficit budgétaire est moins supportable car il entraînera une augmentation de la
pression fiscale.

§ 2 : Les contraintes externes.

Elles viennent parasiter les décisions politiques. Il y en a deux types : les contraintes
internationales et les résistances catégorielles.
Les internationales :
- il y a d’abord la concurrence fiscale entre les États et le choix pour les entreprises de
la meilleure législation fiscale.
- L’insertion des finances publiques nationales dans le cadre européen. Cette insertion
impose la réduction des déficits publics et donc limitent la marge de manœuvre des
autorités en matière budgétaire.
Les catégorielles :
Ce sont les résistances des groupes de pression soit en faveur du maintien d’une
dépenses publique soit contre l’augmentation des dépenses publiques sachant que la
règle est que toutes les personnes qui bénéficient d’une dépense publique vont
demander leur maintien et toutes les personnes qui la supportent vont essayer que la
dépenses disparaissent.

Chapitre 2 : Le cadre juridique de l’autorisation

Définition du droit budgétaire.
Le droit budgétaire se définit comme l’ensemble des règles juridiques déterminant la
structure, le contenu ainsi que l’élaboration des budgets des personnes publiques.
On peut considérer que le droit budgétaire relève du processus de prévision et
d’autorisation des dépenses publiques.
Le droit budgétaire peut aussi se définir comme le droit se rapportant au budget et
cette définition n’est pas une vraie définition car elle renvoie à l’autre.
L’étymologie du mot budget est le terme bougette qui signifie une petite bourse. Ce
terme est parti en Angleterre, est devenu Budget et est revenue en France sous le
terme budget. Le budget, juridiquement, est défini comme l’ensemble des documents
dans lesquels sont prévus et autorisés les ressources et les charges des organismes
publics. Le budget est donc un acte juridique qui est à la fois un acte de prévision et
d’autorisation.
Acte de prévision, cela signifie que le budget est un document prospectif, pour
l’avenir, à la différence des documents rétrospectifs que l’on appelle les comptes, les
comptes retraçant des activités passées. Les comptes traduisent une activité réelle
alors que les budgets prévoient des opérations futures, virtuelles.
A la différence des personnes privées, les personnes morales de droit public, hormis
les EPIC, sont obligées prévoir leurs dépenses et leurs recettes pour l’année à venir.
Acte d’autorisation, le budget est un acte politique et juridique qui traduit le pouvoir
d’une autorité sur une autre autorité. Il constitue le prolongement naturel du principe
du libre consentement à l’impôt. C’est donc en principe l’autorité délibérante
(parlement, conseils locaux élus) qui autorise l’autorité exécutive (gouvernement,
président du conseil général, maire) à réaliser les dépenses et à percevoir les
ressources prévues par le budget.
De ce caractère d’autorisation découle une notion de crédit budgétaire. Un crédit
budgétaire est une autorisation juridique permettant à une autorité publique d’entamer
le processus d’une dépense publique (d’exécuter concrètement une dépense publique).
La notion de crédit budgétaire doit se distinguer de celle des fonds disponibles. Un
crédit peut être ouvert alors qu’il n’y a plus de fond disponible. Inversement, il peut
être refusé alors même qu’existent des fonds disponibles.
Le crédit budgétaire est une autorisation accordée à une administration déterminée
pour un objet déterminé.
En général cette autorisation et cette précision sur le destinataire et l’objet du crédit,
on la trouve dans une subdivision du budget qui est le chapitre budgétaire qui existe
pour toutes collectivités publiques autres que l’État.
Pour l’État, il a été abandonné avec la loi organique du 1er août 2001. Le chapitre
budgétaire est remplacé par les programmes qui sont regroupés dans la mission.
Les crédits présentent un caractère limitatif c'est-à-dire que le montant des crédits est
un montant maximum mais on peut rester en dessous.
L’autorisation de dépenser, le crédit budgétaire n’est autorisée que pour une durée
limitée qui est généralement l’année civile, c’est le principe d’annualité budgétaire.

Section 1 : Les sources du droit budgétaire.

Les sources internationales :

Il y a les classiques c'est-à-dire les traités qui sont régis par l’article 53 de la
constitution qui dit que les traités qui engagent les finances de l’État ne peuvent être
ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi.
Cet article 53 permet de préserver la compétence budgétaire du parlement au cas où
un traité aurait des conséquences financières. Sans cet article, l’exécutif pourrait
court-circuiter le législatif.
Les sources communautaires : il n’y a pas vraiment d’harmonisation du droit
budgétaire régissant le budget des États membres de la communauté européenne. En
revanche, le budget des communautés européennes est régi exclusivement par des
règles communautaires.
Il existe bien un droit budgétaire communautaire qui figure dans le traité instituant la
communauté européenne relayé ensuite par des règlements financiers modifiés en
2002.

Les sources constitutionnelles :

En France, on distingue deux sources : il y a des sources constitutionnelles générales

qui concernent tous les organismes publics et que l’on peut considérer comme les
fondements constitutionnels du droit budgétaire.
A coté de ces sources fondamentales, on va trouver des sources particulières qui vont
concernés certaines collectivités.
Ces règles fondamentales générales ont les trouvent dans la déclaration de 1789 aux
articles 14 et 15.
L’article 14 lie les dépenses et les ressources et ce lien va s’établir à travers le droit
budgétaire. Il pose aussi le principe de contrôle du parlement sur l’emploi des
dépenses publiques.
L’article 15 prévoit que la société a le droit de demander compte à tous agents de son
administration. Ça comporte notamment l’administration financière.
A coté de ces deux articles, on doit peut être ajouté les principes et règles
fondamentaux du droit budgétaire. Le conseil constitutionnel a en effet considéré que
ces derniers existaient et en employant le mot fondamental, cela veut dire : de valeur
constitutionnelle.
Ces principes fondamentaux sont les principes d’unité et d’universalité budgétaire, le
principe de la définition de l’équilibre budgétaire et le principe de l’annualité du
contrôle parlementaire sur les finances publiques.
Les sources particulières considèrent les finances. Il y a d’abord les finances de l’État.
Pour la France on a essentiellement 4 dispositions :
- L’article 34 de la constitution qui donne compétence à la loi en matière budgétaire
puisqu’il va mentionner les lois de finances.
- L’article 39 qui est un article concernant le droit de priorité de l’assemblée nationale
en matière de lois de finances.
- L’article 40 qui est important puisqu’il interdit les initiatives parlementaires
(propositions de lois ou amendements parlementaires) qui auraient pour conséquence
la diminution d’une ressource publique ou la création ou l’aggravation d’une charge
publique.
- L’article 47 de la constitution qui concerne les délais d’adoption de la loi de finance
et qui prévoit aussi que si la loi de finance n’est pas adoptée avant le début de
l’exercice, le gouvernement peut utiliser des ordonnances pour assurer la continuité de
la vie nationale.
Les collectivités locales sont régies par trois dispositions de la constitution :
- L’article 34 qui indique que la loi détermine les principes fondamentaux des
ressources des collectivités locales. Il en résulte que le droit budgétaire local est un
droit essentiellement législatif, codifié dans la partie législative du code général des
collectivités territoriales.
- L’article 72 qui pose le principe de libre administration des collectivités territoriales
qui suppose une certaine autonomie financière et notamment le droit de voter les
dépenses et les recettes pour les collectivités.
- L’article 72-2, introduit en 2003, qui pose vraiment l’autonomie des collectivités
territoriales en indiquant que les ressources propres des collectivités constitue la part
déterminante de leurs ressources.
Les finances sociales sont elles aussi régies par la constitution depuis la réforme de
1996 :
- L’article 34 prévoyant les lois de financement de la sécurité sociale.
- L’article 39 qui instaure un droit de priorité de l’assemblée nationale en matière de
lois de financement de la sécurité sociale.
- L’article 47-1 qui concerne les délais d’adoption des lois de financement de la
sécurité sociale.
Autre source du droit budgétaire : la lolf.
Pour l’État, c’est la loi organique du 1er août 2001 qui remplace l’ordonnance
organique de 1959 et qui va préciser toutes les règles qui concernent la présentation,
le contenu et le vote des lois de finance.
On s’est posé la question de savoir si cette loi organique pouvait avoir une valeur
constitutionnelle.
Certains ont considéré que oui, thèse reposant sur la jurisprudence du conseil, disant
que le conseil constitutionnel mettait sur le même plan la constitution et la loi
organique.
La loi organique ne s’applique pas qu’à la loi de finance s’imposant aussi aux autres
lois ordinaires et même aux autres lois organiques. De plus, le conseil constitutionnel
élève au rang constitutionnel des principes qui figurent dans la loi organique.
D’autres ont dit non, disant que le bloc de constitutionnalité au sens strict, se compose
uniquement des dispositions visées dans le préambule de la constitution. Deuxième
argument, lorsque le conseil constitutionnel censure une loi pour violation de la loi
organique, c’est en réalité l’article 34 de la constitution qui est en cause puisque cet
article renvoie à la loi organique. 3ème argument, la hiérarchie des normes. Si la loi
organique avait vraiment une valeur constitutionnelle, elle ne devrait pas être soumise
au respect de la constitution. Or la loi organique du 1er août 2001, comme toutes les
autres lois organiques, a été soumise au contrôle obligatoire de constitutionalité.
La thèse de la valeur quasi constitutionnelle permet de mêler les deux thèses mais
manque de rigueur juridique. Elle considère que la loi organique est un acte mixte mi
constitutionnel mi organique.
Autre loi organique : la loi organique relative à l’autonomie financière des
collectivités territoriales, loi de 2004, définissant quelles sont les ressources propres
des collectivités territoriales, quels sont les collectivités visées et quel est le critère à
partir duquel on peut considérer que les ressources propres ne constituent plus la part
déterminante des ressources des collectivités territoriales.
Pour savoir quelle est la part déterminante, on prend le niveau de 2003.
Enfin, la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. C’est
une loi organique adoptée le 2 août 2005. Cette loi prévoie les règles relatives au
contenu, à la structure et à l’adoption des lois de financement de la sécurité sociale.

A.- Le principe d’annualité budgétaire

Presque tous les États appliquent le principe d’annualité, mais la période choisie n’est
pas toujours la même :
p.ex. Royaume Uni 01.04-31.03 ou USA 01.10.-30.09. En France l’année budgétaire
coïncide avec l’année civile : 01.01.- 31.12.
Il existe deux systèmes :
- Système de l’exercice - il implique que les dépenses et les recettes soient rattachées
à l’exercice budgétaire ou elles ont été autorisées.
- Système de la gestion - il prévoit que les dépenses et les recettes sont attachées au
cours de leur année d’exécution.
Ce système de la gestion est plus pratique que celui de l’exercice, parce qu’il permet
de clôturer plus rapidement les budgets et donc de procéder plus rapidement au
contrôle. Ce principe est posé par l’art. 28 de la Loi organique du 1er août 2001. Cet
article dispose que les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au
cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public. Les dépenses sont
prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées
par les comptables publics.
L’art. 30 prévoit une exception à ce principe : il existe une comptabilité générale de
État qui tient compte de l’exercice auquel se rattachent les opérations.
Il y a une atténuation du principe, c’est la période complémentaire, qui permet de
dépasser la limite du 31 décembre. Cela va concerner les dépenses qui sont engagées,
c’est-à-dire décidées à la fin de l’année, mais qui ne pourront être techniquement
réalisées qu’au début de l’année suivante.
Art. 28 de la loi organique indique que les recettes et les dépenses budgétaires peuvent
être comptabilisées au cours d’une période complémentaire à l’année civile dont la
durée ne peut excéder 20 jours.
2 limites :
- les dépenses pluriannuelles. Ce sont des autorisations d’engagement, qui remplacent
les autorisations de programme. Cela concerne une procédure pluriannuelle et
certaines dépenses ne rentrent pas dans le cadre strict de l’annualité (art. 8 LOLF).
Cette technique consiste à inscrire, sur plusieurs années, un programme de dépenses
sous forme d’un échéancier. Les autorisations d’engagement sont assorties de crédit
de paiement. Elles constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être
ordonnancée ou payée pendant l’année pour la couverture des engagements
contractées dans le cadre des autorisations d’engagement.
- les reports de crédit. Il permet que des crédits ouverts sur un exercice budgétaire
soient reportés sur l’exercice suivant. Le report prolonge l’autorisation budgétaire de
l’année. Son utilité est d’éviter que les administrations soient incitées, en fin d’année,
à utiliser et sans doute à gaspiller les crédits, de peur qu’ils ne soient pas reconduits
l’année suivante. Les reports de crédit sont encadrés par l’art. 15 de la LOLF. Les
reports de crédit sont limités, d’une manière générale, à 3% des crédits initiaux
inscrits dans un programme.
Le principe d’annualité présente un défaut important que l’on a appelé la myopie
budgétaire, c’est-à-dire que l’annualité ne permet pas une gestion à moyen ou long
terme des finances publiques.

B.- Le principe d’unité budgétaire

Définition : L’unité budgétaire signifie que l’on réunit dans un seul document toutes
les charges et les ressources soumises à autorisation de l’autorité délibérante (unité
matérielle).
Ce document est, en principe, unique. Il fait l’objet d’un débat parlementaire unique.
Le principe d’unité apparaît sous la restauration et il est posé par l’art. 6 de la LOLF.
Il reprend textuellement l’ordonnance de 59 : « l’ensemble des recettes assurant
l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont
retracées sur un compte unique intitulé budget général.
Application du principe d’unité :
- Avantages
Il permet de voir facilement si le budget est en équilibre; il permet d’éviter l’existence
de dépenses hors budget et il permet d’éviter que l’on réalise des économies
apparentes en transférant des dépenses d’un budget à un autre (débudgétisation). Il
apporte donc plus de clarté et plus de sincérité au document budgétaire.
La règle de l’unité devrait conduire à l’élaboration d’un seul document budgétaire, qui
permettrait de retracer l’ensemble des finances publiques. L’unité budgétaire s’entend
par catégorie de collectivité.
- Limites
Les limites sont rassemblées dans la notion de démembrement budgétaire, c’est-à-
dire, des éléments qui se situent en dehors du budget. Il en existe 2 types : les
démembrements apparents et les démembrements réels, qui constituent la plus grave
atteinte au principe d’unité budgétaire.
Il concerne le budget de État qui se compose de 3 ensembles, le budget général, les
budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor. Ce fractionnement est apparent,
puisque les 3 ensembles figurent dans la loi de finance.
Le budget général : il reprend les dépenses définitives des services des ministères.
Figurent toutes les dépenses qui ne sont pas retracées dans les budgets annexes ou
dans les comptes spéciaux du trésor.
Les budgets annexes : ils sont définis par l’art. 18 de la LOLF. Ils retracent les seules
opérations des services de État non dotées de la personnalité morale, résultant de leurs
activités de production de biens ou de prestations de services donnant lieu au
paiement de redevances lorsqu’elles sont effectuées à titre principal par lesdits
services.
Il faut donc un service qui ne soit pas distinct de État et il faut que le service se livre à
des activités de caractère économique. Ex: budget de l’aviation civile, des monnaies et
médailles, du journal officiel, etc.
Les comptes spéciaux du trésor
À l’origine, ils devaient retracer que des mouvements de fons provisoires, mais
aujourd’hui des comptes spéciaux des opérations qui ne sont pas provisoires.
Art. 19-24 de la LOLF il existe 4 catégories de comptes spéciaux du trésor :
- les comptes d’affectation spéciale - ils permettent d’affecter une recette à une
dépense particulière
- les comptes de commerce - ils retracent des activités commerciales réalisées à titre
exceptionnel par les services de État (vente des produits de détenus).
- les comptes d’opérations monétaires - il concerne le coût de l’émission de la
monnaie et les opérations de change.
- les comptes de concours financiers - ils retracent les prêts et les avances consenties
par État (avances aux collectivités territoriales ou prêts à des États étrangers).
La création d’un budget annexe ou d’un compte spécial du trésor ne peut être faite que
par une loi de finance. À l’occasion du contrôle de constitutionnalité de la loi de
finance, le CC va vérifier que les conditions sont bien réunies.
Les démembrements réels sont de véritables atteintes au principe d’unité
- les débudgétisations : mettre certaines opérations hors budget, en général en les
transférant à des organismes juridiquement différents et indépendants de État Elle
permet de diminuer l’ampleur du déficit, sans faire disparaître la dépense, mais en la
transférant à un autre organisme (EPIC). La limite de la débudgétisation est fixée par
le CC. Il existe des dépenses qui relèvent obligatoirement de État Le gouvernement a
souhaité transférer au fond de solidarité de vieillesse une partie des retraites des
fonctionnaires, mais relavant de nature à État, elles n’ont pas être transférées.
- les budgets autonomes : c’est le budget d’une personne publique distincte de État
Elle possède la personnalité morale, ce qui la distingue du budget de État Tous les
budgets publics, autres que celui de État : les collectivités territoriales, qui sont
autonomes, les établissements publics
- la distinction complexe entre les opérations budgétaires et les opérations de
trésorerie. Ces opérations vont concerner l’emprunt ou la monnaie ne sont pas
retracées dans le budget, du coup un ensemble d’opérations financières dérogent au
principe d’unité budgétaire.
Les astuces consistent à qualifier une opération budgétaire en une opération de
trésorerie, ce qui se traduit par une charge budgétaire, mais qui n’a pas été inscrite
dans le budget, parce que déguisé en opération de trésorerie. Le CC n’a pas vu
l’astuce et n’a pas annulé. La Cour de Comptes a relevé qu’il y avait violation de la
loi par rapport au principe de l’unité budgétaire.

C.- Le principe d’universalité budgétaire

L’universalité signifie que toutes les dépenses et toutes les recettes figurent dans le
document budgétaire, sans liaison directe entre une catégorie de recette et une
catégorie de dépenses. Il se subdivise en 2 parties
- règle de non affectations recettes aux dépenses : une recette déterminée ne peut être
utilisée pour le financement d’une dépense particulière. Principe posé par l’art 6. de la
LOLF, qui indique que l’ensemble des recettes assure l’exécution de l’ensemble des
dépenses. Cette règle se justifie par 3 raisons :
° l’affectation d’une recette à une dépense risque d’aboutir à des autorisations de
dépenses indéterminées parce que l’évaluation des recettes n’est pas limitative.
° l’affectation d’une recette à une dépense risque d’engendrer des gaspillages dans le
cas ou le service dispose de ressources supérieures à ses besoins.
° l’affectation met en cause une certaine conception de État, qui est une entreprise
d’ensemble et les ressources dont il dispose doivent être mises en commun et faire
l’objet d’un arbitrage global qui n’est rien d’autre que la mise en œuvre de la notion
d’intérêt général.
Les limites à la règle de non affectation : (art. 16, 17, 18 et 21 LOLF)
art. 16 : dérogations générales « certaines recettes peuvent être directement affectées à
certaines dépenses, mais ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de
comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières »

- non contraction des recettes et dépenses :

Fond de concours : plusieurs personnes publics ou privées vont s’associer à la
réalisation d’un projet.
Limites à la règles : les prélèvements sur ressources qui vient de la particularité qu’il y
a des ressources affectées avant d’être comptabilisé. Une partie de l’impôt est reversée
au budget des communautés européennes qui ne figure pas dans la loi de finances.
Une autre partie est une partie au profit des collectivités territoriales.
La deuxième règle est la règle de non contraction ou règle du produit brut. Elle
interdit de ne faire apparaître un seul solde positif ou négatif en contractant les
dépenses et les recettes. Il faut donc présenter d’une part l’intégralité des dépenses et
de l’autre, l’intégralité des recettes. Cette règle est une règle apparue sous la
restauration, elle figure dans la lolf. C’est l’article 6 de la loi organique qui reprend
textuellement l’ordonnance de 59 et qu’il est fait recette du montant intégral des
produits sans contractions entre les recettes et les dépenses. Cette règle se justifie par
plusieurs raisons.
La première est qu’elle permet une appréciation juste du volume du budget. Cette
règle interdit ou empêche aussi la constitution de caisses noires, les administrations ne
peuvent pas se procurer des ressources supplémentaires et occultes par la vente de
vieux matériels.
La règle peut conduire à des absurdités. Une concernait le château de Versailles. La
règle interdisait de chauffer le château avec du bois provenant du parc. Il fallait que
les coupes du bois soient vendues et qu’on rachète du bois pour le chauffage. On a été
obligé de prendre une loi spéciale autorisant le chauffage avec son propre bois.
Les limites à cette règle :
Les comptes spéciaux du trésor en sont une limite (ce sont les comptes de commerce
et les comptes d’opération monétaire).
Aussi les prélèvement sur recette sont une limite car les recettes pris en compte dans
la loi de finances constituent un solde, c’est la totalité des recettes perçus moins la
contribution de la France pour la charge pour l’union européenne et pour les
collectivités territoriales.

Paragraphe 2 : les principes financiers.

Deux principes : celui de spécialité et celui d’équilibre budgétaire.

A) Le principe de spécialité.

La spécialisation de l’autorisation budgétaire consiste a détaillé cette autorisation afin

que chaque crédit ait une destination indiquée précisément par le document
budgétaire. Les conséquences sont que cette destination précise ne pourra être
modifiée sans l’autorisation de l’autorité délibérante. Le principe de spécialité
s’oppose au principe de l’abonnement qui consistait à adopter globalement les crédits
en laissant l’exécutif maître de l’emploi des crédits durant toute l’année dans la limite
du montant global autorisé par le parlement. Ce système a été pratiqué sous le 1er
empire en France, en GB à l’origine du droit budgétaire.
L’origine et la source du principe :
Plusieurs phases sont à distinguer pour la spécialité.
Avant 1817, on pratiqué le système de l’abonnement puis à compter de 1817, les
crédits sont votés par ministère et c’est surtout la loi du 29 janvier 1831 qui consacre
le principe de spécialité en fixant le vote des crédits par chapitres.
Le principe de spécialité a fonctionné comme cela jusqu’à la lolf où il a été le plus
affecté selon un principe de spécialisation par objectifs qui s’oppose à l’ancienne
spécialisation par services de l’État.
La lolf qui s’intègre dans la modernisation de l’État a substitué, dans la logique de
services, une logique de moyens, la budgétisation par objectifs doit rendre comptes
des actions menées par l’État tout en maintenant dans la loi de finance la prévision de
l’ensemble des ressources et des charges de l’État.
Aujourd’hui le principe de spécialité est régi par 3 articles de la lolf :
- L’article 5 de la loi énonce que les charges budgétaires de l’État sont regroupées en 7
titres.
- L’article 7 est le plus important car il indique que les crédits ouverts par les lois de
finance sont regroupés par missions relevant d’un ou plusieurs services, d’un ou
plusieurs ministères. Cet article précise qu’une mission comprend un ensemble de
programmes concourrant à une politique publique définie et seule une disposition
d’initiative gouvernementale peut créer une mission. On a une hiérarchie qui est la
suivante : les titre se subdivisent en mission qui se subdivisent en programmes ou en
dotations (si on ne peut pas créer de programmes). Les programmes sont des unités de
spécialité des crédits par objectifs c'est-à-dire qu’ils permettent de réaliser des actions
liées à des objectifs précis. Les dotations concernent essentiellement les pouvoirs
publics, les dépenses accidentelles non prévisibles et les mesures générales en matière
de rémunération du personnel notamment les revalorisations.
- L’article 47 précise l’organisation. Les programmes remplacent les chapitres
budgétaires (on passe de 830 chapitres à 150 programmes). L’article dit qu’au sens
des articles 34 et 40 de la constitution, la charge s’entend, s’agissant des amendements
s’appliquant aux crédits, de la mission. La charge visée par l’article 40 de la
constitution va s’apprécier au niveau de la mission. Pour savoir si un amendement
parlementaire augmente une charge publique, il faudra voir s’il augmente les crédits
de la mission. Une mission se compose donc de plusieurs programmes. Si on a une
mission, par exemple, dont les crédits sont de 100millions d’euros, un amendement ne
pourra être présenté augmentant la mission. Il peut très bien, à l’intérieur de la
mission, proposait l’augmentation des crédits d’un programme particulier en
compensant cette augmentation par la diminution des crédits d’un autre programme
d’une même mission. Avant l’irrecevabilité s’appliquer au niveau du chapitre
budgétaire, donc ce n’était pas possible.
Mise en œuvre du principe de spécialité :
On a deux niveaux :
- on a une spécialité qui est politique : titre mission programme
- on en a une plus technique : elle consiste en la manière dont les crédits sont
présentés et exécutés, on trouve le dernier niveau de spécialisations : les actions à
l’intérieur des programmes assorties d’objectifs de performances.

__________________________________________ 23.11. ___________

Les assouplissements prennent la forme de modifications de la spécialisation des
crédits qui peuvent intervenir en cours d’exercice. S’y ajoutent des réservoirs de
crédits non affectés.
Les modifications de la spécialisation des crédits sont réalisées par le pouvoir
exécutif. Une habilitation permanente est faite envers le gouvernement pour modifier
en cours d’année les autorisations données par le parlement.
Les premières modifications sont appelées les virements de crédits. Ils se traduisent
par une modification de la nature de la dépense prévue par la loi de finance, sans
changer pour autant le service qui est chargé d’effectuer cette dépense, c’est-à-dire le
ministère. Art. 12 LOLF : « des virements peuvent modifier la répartition des crédits
entre programmes des missions d’un même ministère. »
Le risque des virements est de déguiser de nouveaux crédits pour passer outre une
nouvelle autorisation parlementaire. C’est pourquoi la procédure est strictement
encadrée par les textes, puisque l’art. 12 précise que les virements ne peuvent excéder
2% des crédits ouverts par la loi de finance de l’année, pour chacun des programmes
concernés. Ils prennent la forme d’actes réglementaires, qui seront ratifiés par la
prochaine loi de finance, généralement une loi de finance rectificative.
Les transferts de crédit
Les transferts de crédit de modifient pas la nature de la dépense, mais le service qui
est responsable de l’exécution de la dépense.
Ils sont également prévus par l’art. 12 de la LOLF. Des transferts peuvent modifier la
répartition des crédits entre programmes deux ministères distincts. Ces transferts sont
moins graves que les virements de crédit, puisqu’on ne touche pas au fond de
l’autorisation parlementaire. La LOLF ne précise pas de limites à ces transferts à
moins qu’ils n’entraînent des virements de crédit.
Les crédits non spécialisés
Ils prennent la forme de crédits globaux, qui sont destinés à faire face à des dépenses
qui sont imprévisibles ou à des dépenses dont la répartition ne peut être fixée au
moment du vote de la loi de finance.
L’expression dans la LOLF a disparue, mais le concept subsiste dans l’art. 11 : « en
tant que de besoin, les crédits ouverts sur la dotation pour dépenses accidentelles et
imprévisibles sont répartis par programmes, par décret pris sur le rapport du ministre
chargé des finances. »
Ces dépenses concernent souvent la rémunération des fonctionnaires.
- Les fonds spéciaux
Ce sont des crédits qui sont inscrits dans les services du Premier ministre. Ces fonds
sont en principe destinés aux services secrets. Mais on en profite pour utiliser ces
fonds pour d’autres opérations, notamment à verser des primes au membres des
cabinets ministériels.
Des mauvaises langues soutiennent que les fonds spéciaux sont utilisés pour financer
les partis politiques.
Les fonds spéciaux ont fait l’objet d’une réforme qui résulte d’une loi de 2002 :
désormais ils ne concernent plus que les actions liés à la sécurité.
Après coup, il y a une commission de vérification des comptes spéciaux qui va
vérifier l’utilisation de ces comptes spéciaux.

B.- Principe d’équilibre budgétaire

Définition : L’équilibre budgétaire signifie au sens stricte que l’ensemble des

dépenses définitives et provisoires est couvert par l’ensemble des recettes uniquement
définitives.
L’équilibre n’a jamais constitué une obligation juridique parce que l’État doit
conserver la maîtrise de la politique économique.
En revanche, l’équilibre est une obligation juridique pour toutes les autres
collectivités publiques supranationales (UE) ou locale et infranationale (collectivités
territoriales).
Cette règle d’équilibre est fixé à l’art. 1er de la LOLF : « Les lois de finances
déterminent l’équilibre budgétaire et financier et tiennent compte d’un équilibre
économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles
déterminent. »

1) Les différentes formes d’équilibres

Il en existe au moins 3 :
- Équilibre budgétaire et équilibre économique et financier
D’un point de vue strictement budgétaire, l’équilibre signifie que les dépenses sont
couvertes par les recettes et qu’il n’y a pas de déficit.
L’équilibre économique et financier est un équilibre qui se réfère à l’ensemble des
finances publiques et particulièrement à la capacité ou au besoin de financement des
administrations publiques.
- équilibre prévisionnel et équilibre d’exécution
L’équilibre prévisionnel correspond à l’équilibre présenté dans la loi de finance. Il est
matérialisé par l’article d’équilibre, qui termine la première partie de la loi de finance.
Cet équilibre n’est qu’une prévision pour l’année à venir et il n’aura de valeur que
dans la mesure où il se rapproche de la réalité. Ce rapprochement est fonction de 2
paramètres : la valeur des évaluations et la sincérité des évaluations budgétaires.
L’équilibre d’exécution se révèle après la clôture de l’exercice. Il est arrêté par la loi
de règlement définitif du budget. Cette loi intervient entre une et deux années après la
clôture de l’exercice.
- le petit équilibre et le grand équilibre
C’est la distinction entre les opérations à caractère définitif et les opérations à
caractère temporaire.
Le solde des opérations à caractère définitif constituait le petit équilibre et le solde de
l’ensemble des opérations à caractère définitif et temporaire constituait le grand
équilibre.
Le petit équilibre présentait les véritables charges.
Depuis la LOLF cette distinction a disparue.

2) La valeur de l’équilibre
Elle varie en fonction des catégories de collectivité.
Le CC a précisé que la loi de finance devait prévoir les conditions générales de
l’équilibre, c’est-à-dire, il y a obligation de présenter l’article d’équilibre de la loi de
finance, qui constitue, selon le CC, un élément important de la première partie de la
loi de finance et c’est même la raison d’être de cette première partie de la loi de
finance. (79-110 DC)
91-298 DC : le CC impose l’intervention d’une loi de finance rectificative lorsque les
grandes lignes de l’équilibre se trouvent bouleversés en cours d’exercice.

3) La pratique de l’équilibre
On compte plusieurs phases :
- 1958-64 : phase de déséquilibre qui s’explique par la période de reconstruction de
l’après guerre, puis par la guerre d’Algérie et le flux des rapatriés d’Algérie.
- 1965-77 : le retour à l’équilibre entrecoupé seulement de 2 années, présentant un
découvert : 66 et 68. Le budget prévisionnel est respecté, mais 9 lois de règlement
font apparaître un découvert pendant cette période sur les 13 lois de finance.
- 1978-85 : crise due au choc pétrolier : ralentissement de l’activité économique, donc
moins de rentrées fiscales et une forte croissance des dépenses publiques.
- 1985-90 : période qui marque la volonté de diminuer le déficit budgétaire
- 1990-95 : en plein traité de Maastricht et donc augmentation des déficits, avec une
volonté législative de maîtriser ces déficits. (Loi d’orientation pour la maîtrise des
déficits de 1994).
- 1995-2002 : on reste dans les critères posés par les critères de convergences du traité
de Maastricht.
2003- : on sort des 3% du PIB. Nous sommes victimes d’une procédure européenne et
on y échappe grâce à des alliés qui eux aussi sont sortis des clous : l’Allemagne et
Portugal. Période de réduction du déficit budgétaire.
En gros, l’équilibre a guère été respecté, il a été transformé par les critères de
convergence européens.

C.- Principe de sincérité budgétaire

Ce principe a d’abord été mentionné par le CC à partir de 93. Ce principe commande

l’application de bonne foi des règles et procédures en fonction de la connaissance que
les responsables doivent avoir de la réalité. Ce principe implique des informations
adéquates, loyales, claires, précises et complètes.
Au plan budgétaire, la sincérité interdit toute sous-estimation des dépenses et toute
surévaluation des ressources.
Le principe a été posé par la LOLF, mais il existait par rattachement des autres
principes budgétaires et en particulier celui de l’équilibre, de l’universalité, d’unité, de
spécialité.
Art. 32 LOLF : « les lois de finances présentent de façon sincère l’ensembles des
ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des
informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. »
La LOLF distingue donc bien le mensonge de l’erreur : la loi de finances ne sera pas
frappée d’insincérité, alors que le gouvernement ne dispose pas d’information au
moment du dépôt du projet de loi, et qu’il n’ a pas déduit des informations
déraisonnables.
01-448 DC : le principe de sincérité n’a pas la même portée s’agissant d’une loi de
finances initiale, rectificative et spéciale et s’agissant de la loi de règlement.
Pour le premier groupe la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser
les grandes lignes de l’équilibre.
Pour la loi de règlement, la sincérité s’entend comme imposant l’exactitude des
comptes.
Ce principe pose des problèmes, puisque le CC n’a pour l’instant jamais sanctionné
une loi de finances pour le motif d’insincérité. Il est pourtant constamment saisi de
l’insincérité de la loi de finances. Il adopte donc une position prudente vis-à-vis de ce
principe parce que l’insincérité fait tomber le projet de loi dans son intégralité. Le CC
va apprécier la nature du mensonge et le montant des sommes en cause.

SECTION 2 – LA PRÉPARATION ET LE VOTE DE LA LOI DE FINANCES DE

L’ANNÉE
§1-
§2-
§3-

A) LES CARACTÈRES GÉNÉRAUX DE LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE

?

B) LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE
Proche de la procédure législative ordinaire puisque la loi de finances demeure une loi
ordinaire. Mais cette procédure est encadrée par la loi organique essentiellement pour
tenir compte des délais brefs d’adoption de la loi de finance (avant 31 décembre). Le
1er moment fort est la 1 ère lecture devant l’ass Nationale puis la navette entre le
sénat et l’AN. La 1 ère lecture est le moment le plus important car dispose de 40 jours
afin d’examiner en 1 ère lecture la loi de finance. C’est en cette matière que la
commission des finances intervient. L’art 39 de la LOLF prévoit que le projet de loi
de finance de l’année est immédiatement renvoyé à la commission des finances. cet
article 39 est en contradiction avec l’art 32 de la C°. La commission des finances est
saisie et elle peut demander des informations aux fonctionnaires et membres du
gouvernement à travers des « questionnaires budgétaire ». d’autres commission
permanentes peuvent être saisies pour avis, et en général c’est le cas, chacune des 5
autres commissions permanentes va émettre un rapport pour avis.
La discussion en séance publique vient après, et va tenir compte de l’adoption de la
1ère partie du projet de loi de finances avant la 2nde partie. On a d’abord une
discussion générale, puis une discussion des articles de la 1 ère partie. Et l’article
d’équilibre qui clôt la 1ère partie doit être adoptée avant l’examen de la 2nde partie.
Cet examen de la 2nde partie commence par l’examen des crédits développés par le
fascicule budgétaire. Discussion longue formelle sans grand intérêt. « Liturgie
Léthargie Litanie ». Pour le vote final du projet, le gouvernement procède
éventuellement à une 2nde délibération, qui lui permet de nettoyer le texte et
éventuellement de corriger l’art d’équilibre de la 1 ère partie.
La navette : l’examen de la loi de finance se fait selon la procédure d’urgence car pour
respecter le principe d’annualité l’urgence est de droit. C’est l’art 40 de la LOLF. La
navette se fait entre 10 et 15 jours, pour respecter le délai maximal de 70 jours.
Lorsque l’AN et le sénat ont adopté le projet, le gouvernement a le droit de convoquer
la commission mixte paritaire. Cette commission va discuter uniquement sur les
articles restant en discussion, c’est le système de l’entonnoir ou le respect des droits
acquis : on ne remet pas en cause le reste. Le gouvernement dispose du pouvoir
d’apporter de nouvelles mesures devant la CMP par voix d’amendement (commission
mixte paritaire). Donc soit adoption d’un texte commun soit l’échec de la CMP. En
cas d’adoption, vote de l’AN en 1er lieu puis du sénat et l’adoption définitive de la loi
de finance. En cas d’échec, on a une nouvelle lecture de l’AN le texte est transmis au
sénat et si le sénat rejette ce texte c’est le dernier mot de l’AN et le projet de loi de
finance est adopté.
L’hypothèse du défaut d’adoption du projet de loi de finance avant le début de
l’exercice. on retrouve l’art 45 de la LOLF qui prévoit différentes hypothèses dans le
cas où le projet de loi de finances n’est pas adopté dans les délais. Il y a l’hypothèse
d’un projet de loi de finances partielle qui doit être adopté avant le 11 décembre en
principe le vote sur l’ensemble intervient le 9 décembre. La 2ème hypothèse de la loi
de finances spéciale qui autorise le gouvernement à percevoir les impôts existant qui
doit être déposée avant le 19 décembre de l’année.

SECTION 3 – LE CONTROLE DE CONSTITUTIONNALITÉ DE LA LOI DE

FINANCES

§1 – Les fondements du contrôle

Le Conseil Constitutionnel est presque systématiquement saisi de la constitutionalité
de la loi de finance initiale (3 exception sous la 3 ème république). Lorsque la loi de
finance est adopté par le parlement elle est soumise au contrôle du conseil
constitutionnel. Les 3 lois non soumises sont celles de 1980, 1988, 1993.
??
Rentre dans le champ d’application de l’art 61 alinéa 2 de la C°. décision 60 – 8 DC.
C’est la 1 ère loi ordinaire qui est soumise au Conseil Constitutionnel.
??
Il en résulte que les autorités de saisine du conseil peuvent saisir le Conseil
Constitutionnel de la loi de finance et surtout depuis 1974 la saisine a été ouverte à la
minorité p (60 députés ou sénateurs). La dernière arme de la minorité est de saisir le
Conseil Constitutionnel pour obtenir l’annulation de certains aspects du projet.

§2 – Les normes de référence

Les normes du bloc de constitutionnalité : dispositions financières de la C° de 1958

donc articles 34, 39, 40, 47 ; d’autres apparaissent dans le domaine de la fiscalité en
particulier des dispositions de la déclaration des droits de l’homme (égalité devant les
charges publiques), on va trouver des éléments du préambule de 1946. En matière de
loi de finances va également exercer le contrôle du respect de la loi organique relative
aux lois de finances et ce contrôle repose sur une habilitation faite par la C°. Cette
habilitation formelle instaure une complémentarité contentieuse entre la C° et la loi
organique relative aux lois de finances. Elle résulte de l’art 34 de la C°, 47 qui
prévoient que les lois de finances sont adoptées dans les conditions et sous les
réserves prévues par une loi organique. Quand il contrôle la loi organique par la loi de
finance il ne faut pas que la disposition de la loi organique qu’il applique soit
contraire à la C°. puisque la loi organique a été soumise à l’examen du Conseil
Constitutionnel en principe elle respecte la C°.

§3 – L’étendue du contrôle de constitutionnalité

?
?
le principe d’unité budgétaire, le Conseil Constitutionnel a peu statué. Dans une
décision du 29 décembre 1994 351DC, le conseil a considéré qu’il y avait des
dépenses qui relevaient par nature de l’état et qui ne pouvaient être transférées à une
autre personne publique. Il y a donc des dépense obligatoires qui doivent figurer dans
la loi de finance. Pour le principe d’annualité la liberté du Conseil Constitutionnel se
manifeste, il a assoupli les règles constitutionnelles de l’art 47 de la C° de manière à
préserver l’esprit de la C°. c’est la décision 110 et 111 DC. Le Conseil Constitutionnel
a considéré que le report de crédit ne porte pas atteinte à l’annualité budgétaire :
DC406 du 29 décembre 1998.
Le principe d’universalité, JP abondante. On a un considérant de principe toujours
repris posé par la décision 154 DC du 29 décembre 1982 « le principe d’universalité
répond au double souci d’assurer la clarté des comptes de l’état et de permettre par là
même, un contrôle efficace du parlement sur les finances publiques. Le principe
d’universalité interdit toute compensation entre les dettes et créances de l’état c’est le
principe de non contraction. Le conseil a considéré que ça interdisait décision 100 DC
du 29 décembre 1978, que l’universalité interdisait tout transfert de charge excessif du
budget général vers un budget annexe ou hors du budget. Le transfert abouti à
masquer la réalité de l’équilibre décision 3 juillet 1986 209 DC.
Principe de spécialité des crédits : Affaire du fond d’action conjoncturelle. Le conseil
a considéré que le FAC était conforme au principe à condition que le parlement soit
informé par des comptes rendus complets l’année suivante de l’utilisation du fond
d’action conjoncturelle.
Principe d’équilibre, Décision 73 DC du 28 décembre 1976. 24 décembre 1979 110
DC : la définition de l’équilibre constitue un des éléments essentiels de la 1 ère partie
de la Loi de finance. C’est même sa raison d’être. Une loi de finance rectificative
devait obligatoirement être déposé lorsque les conditions générales de l’équilibre sont
bouleversés en début d’année. Décision 298 DC du 24 juillet 1991.
LES RÈGLES RELATIVES AU CONTENU DE LA LOI DE FINANCE.

JP qui s’organise l’art 34 de la C°. les art 1 er et 42 de l’ordonnance de janvier 1959.

Et 34 et 47 de la LOLF.
Les dispositions qui doivent exclusivement figurer dans un loi de finance. En
distinguant les dispositions exclusives obligatoires (toutes les années) des facultatives.
Dispositions partagées qui peuvent figurer dans une loi de finance, ça concerne les
dispositions fiscales : 170DC du 4 juin 1984 taxe sur les produits pétroliers. Les
dispositions qui ne peuvent pas figurer dans une loi de finance : les cavaliers
budgétaires. Le Conseil Constitutionnel statue d’office c’est une question d’ordre
public constitutionnel.
RÈGLES RELATIVES À L’INFORMATION ET AU CONTROLE DU
PARLEMENT.

Décision 27 DC du 18 décembre 1964, le conseil dit qu’il « appartient au parlement

de prescrire pour sa propre information, dans les lois de finances, des mesures de
contrôle sur la gestion des finances publiques et sur les comptes des organismes et
entreprises fonctionnant avec des fonds publics. Le Conseil Constitutionnel défini
aussi le domaine : les finances publiques organiques et élargies. Pouvoir de contrôle
plus large que le pouvoir législatif. Le Conseil Constitutionnel offre aux
parlementaires la possibilité de contrôler l’utilisation du pouvoir réglementaire dans
ses conséquences financières.

LES CARACTÈRES DE CE CONTROLE DE CONSTITUTIONNALITÉ.

Contrôle qui présente deux traits caractéristiques.

- un contrôle modulé qui laisse une grande place aux « circonstances de l’affaire ». le
Conseil Constitutionnel étudie les travaux parlementaires, des éléments concrets. Il
fait preuve de mansuétude.
- Un contrôle de proportionnalité, lorsque le Conseil Constitutionnel trouve une
irrégularité cela ne suffit pas à annuler la disposition en cause ou la loi de finance. Il
faut que l’irrégularité présente une certaine ampleur. Si l’ampleur n’est pas atteinte il
n’y aura pas annulation de la disposition en cause.

CHAPITRE 2 – L’EXÉCUTION DES OPÉRATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT

Lorsque les dépense et recettes ont été prévues et autorisées il faut procéder à leur
exécution concrète. Elle pose des questions particulières et est soumise à un droit
spécifique qu’on appelle le droit ou les règles de la comptabilité publique. Deniers
publics : CE et Cour des comptes les définissent. Art 11 du décret du 29 décembre
1962 portant règlement général sur la comptabilité publique définie les deniers publics
comme des fonds ou valeurs qui sont la propriété des organismes publics.
Les deniers publics sont les deniers destinés en principe à l’exécution d’un service
public ou qui sont mis à la disposition d’une personne publique ou qui, provenant
d’une caisse publique en sont sortis irrégulièrement.
La comptabilité publique c’est l’ensemble des règles juridiques et techniques
applicables à l’exécution, à la description et au contrôle des opérations financières des
organismes publics.
- aspect formel : caractérisé par un ensemble de règles (loi relative aux lois de
finances du 1er août 2001 qui comporte un titre consacré à la comptabilité de l’état ;
on retrouve des dispositions concernant la comptabilité notamment à l’art 44 ; des lois
de finances et en particulier celle du 23 février 1963 qui concerne les responsabilité
des garanties des comptables publics et la gestion de faits. Décret du 29 décembre
1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. décret qui comporte une
1ère partie qui s’applique à tous les organismes publics, une 2ème au services de
l’état, une 3ème aux établissement publics nationaux). Il existait une partie 4
consacrée à la comptabilité locale mais suite à une désaccord ministre de
l’intérieur/des finances. C’est un décret qui ne s’applique qu’à l’état finalement.
- Aspect organique, la comptabilité publique concerne principalement les organismes
publics qui sont visés par l’art 1er dans lequel on trouve l’état et les établissement
publics nationaux. Les collectivités territoriales et les établissement publics locaux.
Les organismes de sécurité sociale par des dispositions particulières se voient
appliquer un régime assez proche des organismes publics.
- Aspect matériel avec la notion de deniers publics.

SECTION 1 - LES AGENTS D’OPÉRATION

Tout repose sur le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.

La loi oblige le comptable à vérifier la régularité des opérations. Elle le rend
personnellement et pécuniairement responsable de toute irrégularité et déficit de
caisse. La règle de séparation des ordonnateurs et comptables a des limites favorisées
par la numérisation des opération (ordinateurs). Pour les dépenses qui sont régulières
comme la rémunération des fonctionnaires il existe un paiement sans
ordonnancement, le comptable paie.
Exception : la régie d’avances et de recettes. C’est une dérogation qui permet à des
agents de l’administration, qui sont désignés par l’ordonnateur et sous sa
responsabilité et agréés par le comptable public d’effectuer des opérations de dépense
et de recettes. ça donne plus de souplesse au système. Protection du principe assurée
par la procédure de gestion de fait qui est posée par la loi du 23 février 1963. Elle va
avoir pour effet de sanctionner toute intrusion, immixtion, dans les compétences
réservées aux comptables publics. C’est une théorie réaliste qui fait qu’on considère la
personne qui s’introduit dans les fonctions de comptable public comme un comptable
public avec les mêmes responsabilités (personnelle et pécuniaire) c’est un comptable
de fait.

SECTION 2 –

Les ordonnateurs sont les autorités administratives qui prennent la décision de la

dépense qui calcule le montant exact de cette dépense et ordonne au comptable le
paiement de cette dépense. L’ordonnateur est placé à un niveau élevé de la hiérarchie
administrative. On distingue les ordonnateurs principaux et secondaires. Les
ordonnateurs principaux sont ceux auxquels l’autorité budgétaire a donné
l’autorisation de dépenser : le président de la république par exemple (crédit de
l’Elisée), ministre, maire de la commune, président du conseil constitutionnel. Les
ordonnateurs secondaires sont ceux qui reçoivent les autorisations budgétaires par
l’intermédiaire d’un ordonnateur principal : préfets de région. L’ordonnateur est
soumis à plusieurs types de responsabilité : les ordonnateurs principaux et
fonctionnaires. Les ordonnateurs principaux protégés par le mandat (ministres) ont
une responsabilité pénale, notamment celle prévue par la constitution art 49. Il dispose
d’une responsabilité pénale régie par l’art 68 de la C° (Cour de justice de la
république). Responsabilité civile qui doit aboutir au paiement de la dépense
irrégulièrement engagée (ne s’est pas produit pour un ministre mais maires oui). Pour
les fonctionnaires : responsabilité disciplinaire, responsabilité civile (va jouer en cas
de faute personnelle), responsabilité pénale organisée par les art 432-& et suivants du
CP (emprisonnement perte de l’emploi,…).
Exam 5 questions à 4 points. Elles se subdivisent (définissez le principe d’universalité
budgétaire), puis une question de réflexion (est il toujours d’actualité).