Finances Publiques Mr Abdou Aziz Kebe

Texte 1 à consulter :

La loi organique n : 2020-07 du 26 février 2020 abrogeant et remplaçant la

loi organique 2011-15 du 8 juillet 2011 relative au loi d’urgence modifié
par la loi organique N 2016-34 du 23 décembre 2016

Texte 2 :

Décret 2020-78 du 23 avril 2020 portant sur le règlement général de

comptabilité publique .

Ouvrages :

Abdou Rahmane Diokhané , Les finances publiques dans l’UEMOA, le

budget du Senegal 2eme edition Dakar l’harmattan 2021

Michel Bovier , Finances Publiques 22eme edition par LGBJ 2023

Objectifs du cours

Le droit financier est une matière importante du droit public qui étudie les
ressources et les charges du organisme public. ➡️L’Etat et les autres
personnes du fonction publique

Le cours permet de connaître la source juridique des règles financières, le

droit applicable au budget ( élaboration, exécution au contrôle ) ainsi que
les modalités d’exécution des ressources et des charges

Introduction Générale

I) Élément de contexte

A) L’Etat et les finances publiques

Les finances publiques ont été à l’origine des transformations essentielles

des institutions administratives et politiques où encore les nerfs de
l’État .la naissance du régime parlementaire en a peut être trouve
historiquement ces racines dans l’augmentation du droit de regard
parlementaire sur le budget.En France,l’Etat est né sous les cendres de la
révolte et de l’injustice fiscale qui existait en 1789 (Angleterre France).

L’empire du Djolof a éclaté en 1549 à la suite de la contestation fiscale des

populations de la province du Cayor.

Un constat préliminaire peut être alors dégagé.On ne peut gouverner bien

que par une répartition égalitaire des impôts et une distribution équitable
des richesses.Les finances publiques doivent être la sève de l’Etat de droit
notamment en Afrique.

B) Intérêt des finances publiques dans les états en voie de

développement :

Malgré les 633 élections présidentielles et législatives organisées en

Afrique entre 1990 et 2021,la précarité sociale signe de mauvais
gouvernance des ressources interpellent la conscience humaine.Or, la
famille n’est pas tolérable dans une société démocratique .

Les finances publiques en Afrique sont confrontés en réalité à deux défis

majeurs :la mobilisation des ressources et la rationalisation des dépenses .

-la mobilisation des ressources

La mobilisation des ressources est essentielle pour financer le

développement.Il est constaté que les recettes ne sont pas suffisamment
collectés .Au Sénégal le diagnostic de la direction générale des impôts et
des domaines (DGID)révèle que si on considère une population active
d’environ 6millions de contribuables potentiels,moins de 10% pays l’impôt.

-la rationalisation des dépenses

Dans les estimations de la loi de finances pour l’année 2024 le total des
dépenses courantes est évalué à 3581milliards soit 1346milliards de
masse salariales et 1657 milliards de dépenses de biens et de
services .Cette exorbitance de loi de finances interpelle de façon
constante les dépenses publiques .

La rationalisation des dépenses suppose aussi de lutter contre la

prévarication des ressources publiques.Il s’agira de renforcer la culture de
recevabilité. Après ces éléments de contexte il faut maintenant chercher
une définition des finances publiques .

II Définition du droit des finances publiques

Les finances publiques peuvent être définies au double point de vue
conceptuelles( A) et fonctionnelles ( B )

A) La définition conceptuelle

Cette définition renferme trois significations

⁃ Le sens organique des finances publiques : sous l’angle

organique c’est-à-dire si l’on s’intéresse à la structure ou à la nature des
organes qui gèrent les budgets publics les finances publiques étudient les
problèmes financiers des personnes publiques : l’Etat , les collectivités
territoriales, les établissements publics ( universités ) les agences
d’exécutions. Au sens large les finances publiques englobent celles des
organismes privés qui gèrent des ressources publiques.

⁃ Le sens formel : la définition formelle repose sur le positivisme

juridique en expliquant la source des règles financières. L’État agit au
moyen du droit en se référant au bloc de légalité financière composé de
demandes constitutionnelles, internationale ,législatives, réglementaires
et jurisprudentielles. Les finances publiques constituent alors la discipline
du droit public qui soumet l’État à un ordre juridique financier .

⁃ Le sens matériel : c’est le contenu des finances publiques pour

qui est appréhendé . Les finances publiques concernent l’étude des règles
et des opérations relatives aux deniers publics. Le vocable finance se
rapporte aux masses budgétaires qui désigne les recettes et les dépenses.

C) La définition fonctionnelle

Cette définition s’intéresse à la finalité des règles financières. On peut

relever deux fonctions

⁃ La fonction de financement des droits : celle-ci est sous-tendue

par un postulat de base qui consiste à constater que l’exercice effectif de
tous droits ( droit à l’éducation, droit à la santé, droit à l’environnement
sain … ) est conditionné par un financement public. Le financement de
l’exercice des droits permet de réduire les inégalités sociales et
d’accompagner les couches de la population vulnérable .

Quelques exemples : couverture maladie universelle 118,463

milliards sur la période 2015-2023, programme national des bourses de
sécurité familiale 164,025 milliards entre 2013-2023

⁃ La fonction de recevabilité : la recevabilité est l’attitude à

rendre des comptes. Elle constitue un devoir qui incombe au responsable
nomme ou élu de présenter les résultats de leur gestion. Le concept de
finance publique pour l’identifier il faut voir les conditions dans lesquelles
ceux sont formés les règles financières

II) La formation des règles financières

La formation des règles financières sera étudiée en Europe ( A ) et en

Afrique ( B )

A) La formation des règles financières en Europe plus

particulièrement en France

⁃ L’affirmation du pouvoir financier sur les recettes : une société

inégalitaire en France en 1789 par leur fiscales accordées à l’église et à la
classe des nobles. Des préoccupations de justice fiscales : article 13,14 et
15 de la déclaration de 1789. Ces articles consacrent la nécessite de
l’impôt, l’égalité devant l’impôt, le consentement à l’impôt et la légalité de
l’impôt. Selon l’article 15 la société à le droit de demander compte à tout
agent public de son administration. Cette déclaration a une valeur
constitutionnelle et s’impose à toute .

⁃ l’affirmation du pouvoir financier sur les dépenses : La règle

du contrôle des finances publiques est consacré à l’apparition des
principes budgétaires :principe de l’annualité , principe de spécialité
budgétaire, principe d’universalité budgétaire et principe de l’unité
budgétaire .

La fiscalité a toujours provoqué des tensions . La formation du droit

financier en Afrique confirme cet analyse.

B- la formation du droit financier en Afrique

Les finances publiques avant les indépendances :

⁃ Les finances publiques à l’époque des royaumes : Pour

l’essentiel le droit financier est marqué par un ordre juridique qui n’est pas
démocratique.

La confusion entre les finances du roi et celle de ses sujets est la règle
( principe ) sacré puisse que les rois sont vénères comme des dieux. On
pouvait noté beaucoup d’inégalités fiscales.
 ⁃ L’impôt était créé sous forme de fiscalisation sociale en nature.
Les habitants du Cayor le roi demandait comme impôt du sable et du sel,
pour le Walo le rois demandait du poisson sec et fume, si vous êtes du sine
saloum le roi demandait du mil et du coton, pour le baol il demandait des
feuilles de baobab.

⁃ Les finances publiques coloniales : les règles financières sont

élaborées pour dominer les colonies. L’impôt a un caractère
indigène .C’est un impôt qualifié de capitation cud payé par tête
indépendamment de votre revenu.le recouvrement des impôts fut
dégradant et humiliant.

Les finances publiques après les indépendances

Apparition d’un ordre juridique financier et démocratique. Avec la

constitution du 26 août 1960 l’Etat du Sénégal affirme son attachement au
grand principe des finances publiques :

⁃ Egalité devant l’impôt ,consentement à l’impôt ,interdiction

des discriminations fiscales en raison du statut social.

⁃ L’existence d’un contrôle juridictionnel

Désormais les citoyens ont la faculté de contester le prélèvement fiscal

(impôt)devant une autorité juridictionnelle .

Ce contrôle est assuré par la cour suprême crée en 1960.

Cet évolution montre comment le droit financier enseigné aujourd’hui dans

les facultés de droit s’est formé ;on peut alors appréhender aisément ces
différentes branches ou disciplines.

IV)les différentes disciplines du droit des finances publiques.

Aux côtés des disciplines fondamentales (A) doivent être mentionnées

celles complémentaires (B) .

A) Les disciplines fondamentales

1)Le droit budgétaire

Il s’intéresse à l’étude des budgets publics :les ressources,les charges et la

procédure budgétaire.
2)Le droit fiscal

Il s’agit de l’ensemble des dispositions juridiques relatives à l’impôt :

assiette,le taux,recouvrement et contentieux.

B)les branches complémentaires

1.le droit de la comptabilité publique

Il s’agit des normes qui dirigent les procédures applicables aux opérations
des dépenses,des ressources, des recettes tout en identifiant la
responsabilité des agents .

2.le droit des politiques budgétaires

⁃ Cette discipline vise à influencer le comportement des agents

économiques aux moyens du budget.La discipline repose sur le respect
des critères de premier rang et de second rang .

Première partie : Le cadre juridique du droit budgétaire

Le cadre juridique désigne les règles qui encadrent l’action financière .Le
cadre juridique sera appréhendé à travers les sources (chapitre 1 )et les
principes du droit budgétaire (chapitre 2).

Chapitre 1 :les sources du droit budgétaire

Il est possible de faire deux remarques :des sources classiques de nature

interne (section 1) le développement des sources externes (section 2) .

Section 1 :des sources classiques de nature interne

Les sources du finance publique sont celles du droit public général

conformément à la pyramide des normes. Il sera étudier les sources
constitutionnelles ( paragraphe 1 ) et les sources dérivées ( paragraphe 2 )

Paragraphe I : Les sources constitutionnelles

En tant que charte fondamentale, la constitution a procédé à l’affirmation
des grands principes des finances publiques modernes ( A) . Elle organise
également la répartition des compétences financières (B)

A) L’affirmation des grands principes du finance public

Certains principes sont fondateurs (1) d’autres réformateurs (2).

1)Les principes fondateurs

⁃ Le principe de la légalité fiscale : qui signifie que l’impôt est du

domaine de la loi. Il s’agit d’une compétences exclusivement réservée au
législateur.

⁃ Le principe de la nécessite de l’impôt : l’impôt est nécessaire

pour couvrir les charges de fonctionnement et d’investissement.

⁃ Le principe d’annualité de l’impôt : ce principe implique le

renouvellement de l’autorisation de l’assemblée nationale chaque année
pour que le gouvernement puisse percevoir les impôts.

⁃ Le principe d’égalité devant l’impôt : selon le texte de la

déclaration de 1789 le prélèvement fiscal ( impôt) doit être équitablement
reparti en fonction des revenus.

⁃ Le principe du consentement à l’impôt : selon l’article 14 la

contribution doit être volontaire et librement consenti.

⁃ Le principe de la reddition( rendre des comptes) des comptes :

il signifie que la société a le droit de demander comptes à tout agent
public de son administration ( charte africain de la déclaration de 1789 ).

2) Les principes réformateurs

⁃ Le principe de bonne gouvernance : il a été introduit dans le

préambule de la constitution du 22 janvier 2001. Ce principe implique une
gestion vertueuse et équitable des gestes publiques. La bonne
gouvernance encourage également la culture de redevabilité.

⁃ Le principe de transparence : ce principe est aussi consacré

dans le préambule de 2001( principe de bonne gouvernance). La
transparence au finance publique est la qualité de ce qui fait paraître la
vérité toute entière sans l’altérer.

B) La répartition des compétences financières

La constitution organise le partage du pouvoir entre les organes exécutifs
et législatifs (1). En outre la constitution définît les attributions financières
dévolues au pouvoir judiciaire (2)

1)Le partage du pouvoir entre les organes exécutifs et législatifs

⁃ Les pouvoirs de l’assemblée ou du législatif : plusieurs articles

de la constitution évoque les pouvoirs de l’assemblée nationale article 67 :
vote de la loi de finance, définition des principes de la rémunération des
agents de l’État, identification des règles fiscales etc.. Article 68 :
description des règles de la procédure budgétaire. Article 25 :
appartenance des ressources naturelles au peuple, obligation pour les
citoyens de lutter contre la corruption. Voire d’autres articles : art
82,59,77….

⁃ Le pouvoir exécutif : article 42 de la constitution : le pouvoir

donnait au président de la république est déterminé la politique
économique de la nation. Article 77 : le président peut intervenir dans le
domaine de compétence du législatif par le mécanisme des ordinateurs

2)Les compétences financières dévolues au pouvoir judiciaire

Le pouvoir judiciaire ici est incarné par la cours des comptes. L’article 92
de la constitution fixe les attributions de cette institution

⁃ Contrôle juridictionnel : la cour des comptes juge les comptes

des contrats publics. Elle exerce également une discipline financière sur
les agents publics .

⁃ Contrôle non judiciaire : la cours assiste le président de la

république, le gouvernement et l’assemblée nationale dans le contrôle de
l’exécution des lois de finances .

Si les normes constitutionnelles consacrent le noyau dure des règles de

gestion des finances publiques, les sources dérivées assurent leur mis en
œuvre.

Paragraphe II : Les sources dérivées

Les normes dérivées sont marquées par l’abondance des sources

textuelles (A) et la faiblesse de celles à caractère jurisprudentielles (B).

A) L’abondance des sources textuelles :

 B) Les actes législatifs (1) occupent une place importante en finance
publique. L’application de la loi est confiée aux autorités
administratives d’où l’intérêt d’étudier les actes de l’administration
(2)

1)Les actes législatifs :

⁃ Les lois organiques : elles sont des prolongements de la

constitution ; elles registrent le statut des organes constitutionnels et des
matières considérées fondamentales. On peut citer la loi organique 2020-
07 (voir début du cours) : ce texte est la source de base du droit
budgétaire sénégalais. On peut citer également la loi organique 2012-23
du 27 décembre 2012 abrogeant et remplaçant la loi organique 1999-70
du 17 février 1999 sur la cours des comptes : ce texte organise les
compétences de la cours des comptes.

⁃ Les lois ordinaires : on peut citer la loi 2012-31 du 31

décembre 2012 portant code général des impôts , loi 2014-10 du 28
février 2014 portant code des douanes ( importation/exportation),loi 2013-
10 du 28 décembre 2013 portant code général des collectivités
territoriales.

2)Les actes de l’administration :

⁃ Les normes réglementaires : prennent la forme de règlement

autonome ou d’exécution. Le règlement d’exécution a pour fonction
d’appliquer strictement la loi. Quant au règlement autonome il vise à régir
des domaines non couverts par le législateur en vertu des articles 67 et 76
de la constitution du Senegal. On peut donner l’exemple du décret 2020-
978.

⁃ Les normes non réglementaires : il s’agit de sources qui ne

renferment pas un caractère décisoire. Elles peuvent avoir une portée
générale et impersonnelle, c’est l’exemple d’une circulaire d’interprétation
de la loi fiscale

L’effectivité des sources textuelles est garantie par la jurisprudence.

C) La faiblesse des sources jurisprudentielles

Il s’agit de la jurisprudence rendue par le juge constitutionnel (1) et le juge
de l’administration (2).

1)La jurisprudence constitutionnelle

Le juge constitutionnel exerce un contrôle de constitutionnalité des lois en

finances publiques. On peut donner deux exemples : arrêt du 3 mai 1962,
arrêt du 27 juillet 1967. Le juge a considéré ici quand matière fiscale la
compétence appartient en principe à l’assemblée nationale( principe de la
légalité fiscale ).

2)La jurisprudence administrative

La jurisprudence administrative est source du finance publique. La

responsabilité objective du comptable public a été posée par l’arrêt Nicolle
( conseil d’État français 12 juillet 1907 ) en outre la cour suprême peut
être saisi pour excès de pouvoir en matière fiscale. La cour suprême du
Senegal connaît des recours en cassation contre les arrêts de la cours des
comptes ( voire arrêt numéro 04 du 07 avril 2020 appelé arrêt Amar Aw
contre procureur général près de la cour des comptes)

Au demeurant on constate la variété des règles qui encadre l’activité

financière des organismes publics. L’internationalisation du finance
publique et la mondialisation engendrent le développement des sources
externes.

2)Le développement des sources externes

Dans la période moderne on assiste à l’internationalisation des finances

publiques.Les États procèdes à des renonciation de compétences
normalise aux profits d’organismes supranationaux.Le développement de
sources externes se manifeste par la fonction de surveillance multilatérale
et la promotion de règle de bonne gouvernance .Les sources externes
peuvent être identifiés aux essayons universelles (p1) et communautaire
(p2).

P1 :les sources à vocation universelle

Il existe une variété de règle internationale qui impact les finances

publiques nationales et le bloc de la légalité financière classique.une
attention particulière est portée sur les sources secretives banque le FmI
et la banque mondiales (A )avant d’aborder les normes produites par
d’autres organisations internationales (B)
A les normes secrètes des institutions doortmund

Ces institutions assurent une mission générale de contrôle des finances

publiques des États (1)en se basant sur des instruments normatifs
diversifiés (2).

1)une mission générale de contrôle des finances publiques

Les accords et statuts du fonds monétaire national et ceux de la banque

mondiale ont été adoptés le 22 juillet 1944 dans le contexte de la seconde
guerre mondiale pour bâtir la reconstruction économique financière des
États .Le FMI a pour mission de promouvoir la coopération monétaire et de
garantir la stabilité financière le fond surveille les politiques budgétaires
en détection les faibles et propose des mesures de protection.

La banque mondiale apporte son soutien aux pays emprunteurs pour qu’ils
puissent améliorer leur gestion et renforcer la performance de leur
politique public .Des conditionalités sous-tendent la politique des
institutions internationales :réforme démocratique ,limitation des déficits
publics,de l’endettement,de la masse salariale,de l’inflation ect…

Ces institutions exercent également une mission de bonne

gouvernance :publication des informations financières,sincère dans les
prévisions budgétaires ,débat d’orientation budgétaire , intégrité des
acteurs .

Pour exercer leur mission divers instruments normatifs sont utilisés .

2 :la diversité des instruments normatifs

Les instruments normatifs sont diversifiés les outils de mise en œuvre des
principes peuvent se manifester sous forme de normes contraignantes,de
déclaration ,de recommandation ,de ligne directrice ,de cote de bonne
conduite,de guide ,de rapport ect…

En dehors des institutions de Dortmund il existe des normes produites par

d’autres organisations internationales.

B-les normes produites pa