COURS DE FINANCES PUBLIQUES

Par Télesphore ONDO

Professeur de Droit public

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INTRODUCTION
Les finances publiques sont le poumon de tout Etat. En toute évidence, on ne saurait assurer le
gouvernement d’un Etat et son administration sans d’importants moyens financiers. Il faut en
effet payer les traitements des agents, acquérir et entretenir des biens mobiliers et immobiliers
pour le fonctionnement des différents services, procéder à des achats publics, verser des
subventions, distribuer des secours, rembourser des dettes, construire les infrastructures, etc.
Pour faire face à ces dépenses, les collectivités publiques (Etat, collectivités locales,
établissements publics) doivent disposer d’énormes ressources financières.

I- Définitions
La notion de finances publiques est très complexe. Il s’agit en effet d’une matière aride,
hautement technique, pluridisciplinaire ; une matière carrefour dont les arcanes apparaissent
infranchissables aux non-initiés. Cette complexité conduit à une triple définition :
Juridiquement, définies pendant longtemps comme les finances de l’Etat, les finances
publiques sont aujourd’hui les finances des collectivités publiques (Etat, collectivités locales,
établissements publics), c’est-à-dire l’ensemble de leurs activités de dépense et de recette.
Sur le plan économique, les finances publiques sont l’étude des moyens par lesquels l’Etat
cherche à réaliser, en même temps, la couverture des dépenses publiques par les ressources
publiques, les interventions dans les domaines économique et social.
D’un point de vue sociologique, les finances publiques sont l’étude des décisions et moyens
par lesquels les gouvernants assurent la répartition des charges publiques entre les groupes
sociaux. Cette définition a l’avantage d’introduire le fait politique dans l’analyse de la science
financière.
Depuis le processus de démocratisation en 1990, ces deux dernières conceptions sont quelque
peu remises en cause dans de nombreux pays dont le Gabon.
En effet, depuis cette année, on assiste à la réhabilitation de la conception juridique des finances
publiques, avec notamment la constitutionnalisation des finances publiques. C’est donc cette
conception qui sera privilégiée dans ce séminaire, sans omettre radicalement les deux autres.
En d’autres termes, l’objet du cours est l’étude du droit budgétaire et du droit de la comptabilité
publique.
Depuis le processus de démocratisation en 1990, ces deux dernières conceptions sont quelque
peu remises en cause dans de nombreux pays dont le Gabon.
En effet, depuis cette année, on assiste à la réhabilitation de la conception juridique des finances
publiques, avec notamment la constitutionnalisation des finances publiques. C’est donc cette
conception qui sera privilégiée dans ce séminaire, sans omettre radicalement les deux autres.
En d’autres termes, l’objet du cours est l’étude du droit budgétaire et du droit de la comptabilité
publique.

2
II- L’évolution des finances publiques

A- De la confusion aux distinctions

Au départ, dans les premiers empires, on assistait à une confusion totale entre les deniers publics
et les deniers privés. Mais, déjà dans l’empire romain, le principe de distinction avait été
consacré.
Toutefois, avec la féodalité, le principe disparaîtra pour réapparaître à la fin du Moyen Age,
notamment à partir du 16e siècle.

DOMAINES FINANCES PUBLIQUES FINANCES PRIVEES

Objectifs Service public et intérêt général Profit et intérêt privé

Volume du budget Sommes Budgets restreints

considérables
Moyens Moyens de contraintes et Absence de contrainte ; recours à l’Etat ;
d’autorité et accès aisé au emprunts difficiles
marché financier
Méthodes Régime de puissance publique et Régime de droit privé et gestion plus libre
gestion contraignante
Déficit Compatibilité et remède Hostilité et risque de faillite
économique

B- Les limites du principe

L’Etat gère de nombreux services industriels et commerciaux qui obéissent à la logique de
rentabilité propre au secteur privé. Néanmoins, en principe, l’idée de service public y est
toujours présente ; ce qui conduit à proposer des prix inférieurs au prix de revient.
De plus, la logique de performance et la culture du résultat introduite dans le secteur public par
la loi organique relative aux lois de finances et à l’exécution du budget (LOLFEB) conduit à
une gestion publique reposant sur le calcul de coût et d’efficience inhérent aux entreprises. C’est
le cœur de la Budgétisation par Objectif de Programme (BOP).
Par ailleurs, de nombreuses activités sont confiées par l’Etat à des entreprises privées sous
forme de délégation de service public qui fonctionnent généralement selon des principes de
gestion privée.
Enfin, dans de nombreux Etats africains, la gestion des deniers publics est difficilement séparée
de la gestion privée dès lors que plusieurs acteurs financiers font une appropriation personnelle
des ressources publiques.

3
III-Les distinctions finances classiques/finances modernes/finances contemporaines

Finances classiques (1814- Finances modernes (1919- Finances

1914) années 1980) contemporaines
(années 1980 à nos
jours)
• Etat libéral ou • Etat interventionniste ou • Etat
gendarme intervenant providence interventionniste
dans les sphères de • Volume du budget très ou providence
souveraineté élevé ; • Volume du
(diplomatie, défense, • Finances ayant une budget très élevé
police, impôt, justice) incidence économique et ;
• Finances limitées : sociale obligatoire ; • Finances ayant
domaines • L’équilibre budgétaire une incidence
d’intervention et est nécessaire, mais pas économique et
volume ; obligatoire : sociale
• Finances neutres et • L’importance du obligatoire ;
insensibles ; déséquilibre pour • L’équilibre
• Finances strictement relancer l’économie budgétaire est
équilibrées. nécessaire, mais
pas obligatoire ;
• L’importance du
déséquilibre
pour relancer
l’économie

IV-Annonce du plan

Pour mieux appréhender le cours, nous examinerons les points suivants :

-Les sources et les principes budgétaires (Chapitre I) ;
-La procédure budgétaire et l’exécution (Chapitre II) ;
-Les contrôles des finances publiques (Chapitre III).

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Chapitre I- Les sources et les principes
Section 1 : Les sources
Les sources des finances publiques obéissent au principe de la hiérarchie des normes juridiques.
On peut les classer en trois catégories : Les sources constitutionnelles (§ 1); les sources infra-
constitutionnelles (§ 2) et la jurisprudence (§ 3).
§ 1 : Les sources constitutionnelles (la Constitution financière)
Elles sont déterminées et enrichies par la Cour constitutionnelle. Il s’agit de :
A- La Constitution
La Constitution du 26 mars 1991 prévoit les règles de compétence du législateur, notamment
pour voter la loi (article 36), ratifier les traités qui engagent les finances de l’Etat (article 107),
souscrire des emprunts et engagements financiers de l’Etat, fixer les règles relatives à
l’organisation financière, à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions
de toute nature, aux conditions dans lesquelles sont présentées et votées les lois de finances
(article 47), exercer un pouvoir budgétaire important (article 48). Elle prévoit aussi la
compétence du pouvoir exécutif pour préparer le projet de loi de finances (article 48),
reconduire le budget précédent par ordonnance en cas de non adoption du projet de loi de
finances par le Parlement dans les délais requis.
La Constitution prévoit aussi des règles de procédure, pour donner la priorité à l’Assemblée
nationale (article 48), pour limiter le pouvoir d’initiative et d’amendement du Parlement en
matière de diminution des ressources ou d’aggravation d’une charge.
Elle prévoit aussi des dispositions relatives à la Cour des comptes, chargée de contrôler les
finances publiques (articles 76-77) et consacre les principes applicables aux finances locales
(article 103).

B- Les textes de renvoi du préambule de la Constitution

Il s’agit de :
-la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui prévoit le principe de nécessité
de l’impôt et de sa répartition équitable (article 15), le principe du consentement à l’impôt
(article 14), le contrôle d’exécution budgétaire et la responsabilité des agents publics (article
15).
-la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples de 1981 qui reconnait aux Etats et aux
peuples le droit à la libre disposition de leurs richesses et de leurs ressources naturelles (article
21) et le droit au développement économique (article 22).

C- Les textes à valeur constitutionnelle

Il s’agit de :
-La loi organique (décision du 16 décembre 2004): loi qui complète la Constitution et qui a une
incidence financière: loi organique sur les lois de finances (article 47 C) (Loi organique
n°020/2014 du 21 mai 2015 relative aux lois de finances et à l’exécution du budget, LOLFEB),
lois organiques fixant les traitements et avantages accordés aux membres du gouvernement

5
(article 32 alinéa 2 C) ou l’indemnité parlementaire (article 37 C), loi organique sur la Cour des
comptes (article 77), loi organique sur la décentralisation (article 103)
-des Règlements des Assemblées parlementaires (décision de la CC du 11 octobre 2007) : ils
fixent les conditions de fonctionnement des chambres, leurs règles de procédure sur les débats
financiers, détermine les procédures de contrôle parlementaire en matière budgétaire.

§ 2 : Les sources infra-constitutionnelles

A- Le droit international
Il convient de distinguer ici : le droit international général du droit communautaire.
1/-Le droit international général
Le Gabon est ouvert sur le monde. Dans ce cadre, il signe et ratifie plusieurs accords bilatéraux
et multilatéraux dans le domaine financier, lesquels sont marqués aujourd’hui par les conditions
économiques, écologiques, démocratiques, etc. L’exception étant les accords avec les pays
asiatiques. Globalement, l’objectif de ces accords est d’éviter les doubles impositions, les
déficits publics excessifs, de renforcer les capacités des institutions de contrôle, etc. Dans le
cadre des rapports avec la France, notons que c’est sous son impulsion et celle des bailleurs de
fonds internationaux que la dévaluation du franc CFA a été décidée en février 1994. Notons
enfin que le taux de conversion entre l’Euro et le franc CFA est garanti par le trésor français
sous réserve du dépôt de 50% de devises des pays concernés à la Banque de France.
2/-Le droit communautaire
Le droit de la CEMAC influence directement les droits nationaux des Etats membres en matière
financière. La Convention de 1994 a pour objet de renforcer la nécessité de l’équilibre des
finances publiques afin d’éviter les déficits publics excessifs (supérieur à 3% du PIB). Elle
impose également la mise en cohérence des politiques budgétaires nationales avec la politique
monétaire commune, l’harmonisation de la fiscalité des activités productrices et de l’épargne.
D’autres textes communautaires influent sur le droit financier national. Il en est ainsi des
directives, par exemple, de la directive n°06/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011
relative au Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances
publiques ; les directives n°1/11-UEAC-190-CM-21 et n°02/11-UEAC-190-CM-22 du 19
décembre 2011 relatives respectivement aux lois des finances et au Règlement Général sur la
Comptabilité Publique de l'Etat qui ont inspiré la LOLFEB gabonaise.

B- La loi ordinaire et les textes réglementaires

1/-La loi ordinaire
En votant la loi, le Parlement participe à l’élaboration des lois budgétaires. Il en est de même
lorsqu’il procède à la ratification des traités ayant une incidence financière. L’article 48 C
confère une place plus importante à la loi. En effet, elle dispose que la loi de finances regroupe
toutes les ressources et toutes les charges de l’Etat. La loi de finances est votée chaque année
par le Parlement. On peut aussi citer la loi n°021/2014 du 30 janvier 2015 relative à la
transparence et à la bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques.

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2/-Les textes réglementaires
En raison de la prépondérance du rôle constitutionnel de l’exécutif, le pouvoir réglementaire
est très important en matière budgétaire. Ainsi, si le Parlement vote la loi de finances, c’est au
gouvernement qu’il revient de ventiler les crédits par mission, par les décrets de répartition. La
Constitution (article 48) reconnaît également la possibilité pour le gouvernement de reconduire
par ordonnance le budget précédent lorsque le Parlement n’a pas pu voter le budget en équilibre
dans les délais constitutionnels.
C’est aussi par la voie réglementaire que le gouvernement procède aux transferts et virements
de crédits budgétaires.
Pendant l’intersession parlementaire et en cas d’urgence, le gouvernement est également
autorisé à prendre par ordonnances des mesures qui relèvent normalement du domaine de la loi,
à la condition que ces ordonnances soient ratifiées par le Parlement au cours de la session
suivante, sous peine de caducité. Ces ordonnances ont souvent une incidence financière. Par
exemple de souscription des emprunts.

§3 : La jurisprudence
Il est acquis aujourd’hui que la jurisprudence (ensemble des décisions de justice) est une
véritable source de droit financier. Plusieurs juges créent ce droit :
A- La jurisprudence constitutionnelle
La Cour constitutionnelle, aux termes de l’article 85 C, peut être saisie, pour assurer le contrôle
de constitutionnalité des lois de finances « soit par le Président de la République, soit par le
Premier Ministre, soit par les Présidents des Chambres du Parlement ou un dixième (1/10e) des
membres de chaque Chambre, soit par les Présidents de la Cour de Cassation, du Conseil d'Etat
et de la Cour des Comptes, soit par tout citoyen ou toute personne morale lésée par la loi ou
l'ordonnance querellée ». Depuis 1992, la Cour a été saisie à plusieurs reprises. Ses différentes
interventions ont permis à la Cour de développer un véritable droit constitutionnel financier.
Les apports de la Cour sont importants. Elle a d’abord défini et élargi les textes de valeur
constitutionnelle. Ensuite, elle a renforcé la compétence du Parlement pour ratifier les accords
internationaux engageant les finances de l’Etat (décision du 22 juin 2000). Enfin, elle a
réaffirmé et renforcé les grands principes budgétaires (décision du 28 octobre 2002).
B- La jurisprudence administrative et financière
1/-La jurisprudence administrative
Depuis la révision constitutionnelle de 2018, le juge administratif est compétent pour connaître
tous les actes administratifs qui ont des incidences financières. Le Conseil d’Etat exerce aussi
une fonction consultative puisqu’il doit émettre un avis obligatoire sur tous les projets de lois
de finances, d’ordonnances et de décrets financiers avant leur délibération en conseil des
ministres. L’exercice de ce pouvoir permet au juge administratif de combler certaines lacunes
des textes financiers. Enfin, en matière de responsabilité de l’administration, le juge
administratif peut condamner l’Etat à payer les dommages et intérêts. Il peut aussi condamner
les agents publics fautifs au moyen de l’action récursoire.

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2/-La jurisprudence financière
Elle émane de la Cour des comptes. Celle-ci est juge des comptes des comptables publics et des
autres personnes morales de droit public et tout organisme à participation financière publique.
La Cour assure aussi un contrôle de gestion pour déceler les irrégularités budgétaires et les
sanctionner. Enfin, elle assiste le Parlement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances
et dans la mission parlementaire d’évaluation des politiques publiques et rend un rapport annuel.
Au niveau local, ce sont les Chambres provinciales des comptes qui sont chargées de jouer ce
rôle.

Section 2 : Les principes fondamentaux

Le droit public financier est fondé sur un certain nombre de principes hérités du 19e siècle qui,
malgré de nombreuses atténuations, sont encore invoquées comme des dogmes. Ces principes
constituent non seulement des techniques permettant une meilleure gouvernance financière,
mais aussi des armes politiques et juridiques utilisés par le Parlement et les juridictions pour
contrôler l’exécution de la loi de finances.
Ces principes peuvent être regroupés en deux catégories : les principes traditionnels ou
classiques (§ 1) et les principes modernes (§ 2).

§ 1 : Les principes classiques

A- Le principe de l’annualité budgétaire
Il signifie que le budget est voté chaque année et pour une année par le Parlement et doit être
ensuite exécuté dans l’année par le gouvernement. Il correspond à l’année civile (du 1er janvier
au 31 décembre). La conséquence est l’absence d’impôts permanents et le non report des crédits
l’année suivante.
Ce principe connaît néanmoins des dérogations : les lois de finances rectificatives peuvent, en
cours d’année, modifier les dispositions des lois de finances initiales. L’article 47 C prévoit
également les autorisations de programme et les lois de programme qui ont des effets au-delà
d’une année. Plusieurs programmes se situent également dans un cadre de pilotage pluriannuel.
Enfin, les crédits de paiement non consommés sur un programme peuvent faire l’objet d’un
report de crédits l’année suivante, sur le même programme ou sur un similaire.

B- Le principe de l’unité
Il signifie que toutes les recettes et toutes les dépenses sont consignées dans un document
unique et que toutes les opérations figurent dans une seule loi de finances. C’est la règle de
totalité budgétaire. Ce principe permet une vision consolidée de la situation financière.
Ce principe connaît des atténuations : l’existence, à côté du budget général des budgets annexes
et des comptes spéciaux du trésor. Les premiers, créés par la loi de finances, retracent les
opérations des services de l’Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité
de production de biens. Exemple : Fonds national de développement du sport. Les seconds sont
aussi intégrés dans la loi de finances. Ils retracent les opérations budgétaires financées au moyen
de recettes particulières destinées à s’équilibrer à terme (FER 1 et 2)

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Le principe connaît aussi des exceptions avec le développement des budgets autonomes. Mais,
il convient de distinguer l’autonomie financière, plus large, reconnue au Parlement, aux
collectivités locales et aux établissements publics, de l’autonomie de gestion financière, plus
restreinte, reconnue aux hautes juridictions et à certains établissements publics.
Dans la pratique, il existe une véritable confusion entre les deux notions au profit de la
deuxième, qu’il s’agisse du Parlement que des collectivités locales.

C- Le principe de l’universalité
Il découle de l’unité budgétaire. Il signifie que toutes les dépenses et toutes les recettes doivent
être centralisées dans un budget unique.
Il entraine deux conséquences : d’une part, le budget fait mention des chiffres bruts et non nets
(c’est la règle de la non-compensation) et, d’autre part, l’interdiction d’affecter les recettes car
elles doivent composer une masse unique et indifférenciée sur laquelle viendront s’imputer les
dépenses. C’est la règle de la non-affectation des recettes.

D-Le principe de la spécialité des crédits

Il découle de l’autorisation budgétaire. Selon ce principe, le Parlement n’accorde pas une masse
indistincte de crédits. Il précise le montant et la répartition. L’autorisation est donc spécialisée
par missions (29) et par programmes. Exemple la Mission Défense comprend 5 programmes
(préparation et emploi des forces ; équipement des forces ; Garde républicaine ; vie du soldat ;
pilotage et soutien à la politique de défense nationale).
Il y a néanmoins dans la loi de finances des crédits non affectés à aucune défense spécialisée.
Ce sont les crédits globaux ou dépenses accidentelles et imprévisibles.

E-Le principe d’équilibre budgétaire

L’article 10 de la loi organique relative aux lois de finances et à l’exécution du budget
(LOLFEB) indique que « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le
montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, ainsi que de l’équilibre
budgétaire et financier ». L’équilibre budgétaire n’implique pas l’égalité mathématique entre
recettes et dépenses, mais la présentation et le vote d’un tableau faisant apparaître recettes,
dépenses et solde éventuel. Si cet impératif n’interdit pas tout déficit budgétaire, il oblige
néanmoins l’Etat à récapituler les données synthétiques de la loi de finances. Ce principe n’est
pas absolu. Les lois de finances rectificatives peuvent modifier l’équilibre initial.
Le droit communautaire impose aux Etats de la CEMAC un déficit ne pouvant dépasser 3% du
PIB.

§ 2 : Les principes modernes

Il s’agit essentiellement des principes de sincérité, de lisibilité (A) et de transparence (B).

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A- Les principes de sincérité et de lisibilité budgétaires
1/-Le principe de sincérité
Instituée en France par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF),
la sincérité budgétaire est la règle imposant, dans les lois de finances, une présentation
complète, exacte et cohérente de l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat, compte tenu
des informations disponibles et des prévisions raisonnables qui peuvent en découler. Ce
principe a d’abord été invoqué au Gabon par la Cour des comptes dans son rapport de 2003 sur
le contrôle de l’exécution de la loi de finances. Il a été consacré par l’article 7 in fine de la
LOLFEB qui dispose que « les budgets des administrations publiques présentent de façon
sincère l’ensemble de leurs recettes et dépenses.
Ce principe s’applique également aux comptables publics qui « s’assurent de la sincérité des
enregistrements comptables » (article 72 in fine de la LOLFEB). Ce qui veut dire que les
comptes des collectivités publiques « doivent être réguliers et sincères » (article 70 alinéa 2 de
la LOLFEB), pour donner une image fidèle de leur patrimoine et de leur situation financière.

2/- Le principe de lisibilité

Le budget de l’Etat doit être lisible, c’est-à-dire compréhensible non seulement pour ceux qui
le votent, en l’occurrence les parlementaires, mais aussi pour l’ensemble des citoyens. Il s’agit
là d’un objectif de valeur constitutionnelle.
En effet, selon la Cour constitutionnelle gabonaise, « la conformité d’un texte de loi (à la
Constitution) s’apprécie non seulement par rapport aux dispositions de celle-ci, mais aussi par
rapport, entre autres, aux objectifs de valeur constitutionnelle ; qu’au nombre de ces objectifs,
figure la meilleure lisibilité d’un texte », ou encore « la bonne lisibilité d’une norme » (décision
n°3/CC du 27 février 2004 et décision n°6/CC du 4 mai 2004).

B-Le principe de transparence budgétaire

Consacrée par la loi n°021/2014 du 30 janvier 2015 relative à la transparence et à la bonne
gouvernance dans la gestion des finances publiques, la transparence dans la gestion des finances
publiques implique la publicité qui doit entourer les opérations financières de l'Etat, de la
préparation à l'exécution jusqu'au contrôle du Parlement. Elle englobe également la production
des rapports et les points de presse.
Plus concrètement, elle signifie, entre autres, que :
-aucun financement de dépense publique par une organisation internationale ou un Etat étranger
ne peut être mis en place sans une information préalable des ministres chargés de l'économie et
du budget ;
- le Gouvernement doit publier des informations détaillées sur le niveau et la composition de la
dette intérieure et extérieure de l'Etat, de ses actifs financiers et de ses principales obligations
financières, notamment le montant des pensions de retraites dû aux agents de l'Etat, les garanties
accordées aux entités publiques ou privées et les avoirs en ressources naturelles ;
- L'information du public doit être exhaustive et portée sur les exercices précédents, présents et
à venir et doit couvrir l'ensemble des activités budgétaires ;
-la publication par les organismes de contrôle de leurs décisions et rapports.

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Chapitre II- La procédure et l’exécution
Section 1 : La procédure budgétaire
Avant d’analyser la procédure, il est important de se fixer sur deux notions essentielles : le
budget et la loi de finances, afin d’éviter des confusions inutiles.
-Le budget : un document qui décrit, pour une année civile, toutes les ressources et toutes les
charges de l’Etat.
-La loi de finances : une loi votée par le Parlement, selon une procédure prévue par la
Constitution. Plus précisément, c’est un acte de prévision et d’autorisation. La loi de finances
contient des dispositions financières et des dispositions fiscales. Elle est accompagnée de
plusieurs rapports et documents.
On distingue trois types de lois de finances : la loi de finances de l’année ou initiale ; la loi de
finances rectificative ou collectif budgétaire et la loi de règlement qui clôture le cycle
budgétaire.

§ 1 : La préparation de la loi de finances : la procédure administrative

A- La place prééminente du (es) ministre (s) de l’Economie et du Budget
C’est ce ministre qui est au centre de la procédure d’élaboration de la loi de finances, sous
l’autorité du Président de la République et sous la direction du Premier ministre. Ce sont les
services de son ministère qui procède à l’élaboration du budget. Il signe tous les actes financiers
de ses collègues. Par l’intermédiaire de la Direction générale du budget et des finances
publiques, il participe à la maîtrise de l’exécution des lois de finances et concourt, à ce titre, à
l’identification et à la prévention des risques financiers.
Enfin, les avances au budget (décret n°481/PR/MEFBP du 19 juillet 2002) et les transferts de
crédit (décret n° 484/PR/MEFBP du 19 juillet 2002) sont pris par décret sur proposition du
ministre du Budget.

B- La procédure d’élaboration de la LF
La procédure d’élaboration de la loi de finances se déroule en plusieurs phases sur la base d’un
calendrier qui s’étend de janvier au mois d’octobre.

11
ACTIVITE DESCRIPTION
S

Conférences d’économies structurelles (avant le 1er mars)

• Examen des perspectives budgétaires
• Examen des projets de réforme, de modernisation et de réalisation
d’économies associées
• Conférences de performance (avant le 30 avril)
• Analyse des Rapports Annuels de
Performance (RAP) n-1 et réflexion sur les
leviers de la performance
• Cadrage des ressources à partir de la contrainte globale des finances
publiques

Phase de • Recadrage de la gestion des programmes en fonction des choix sur les
Cadrage politiques publiques et de la contrainte globale des finances publiques
Général des
Perspectives • Revue du cadrage stratégique pluriannuel et actualisation du Cadrage des
Dépenses à Moyen Terme (CDMT)
(Janvier-
Avril) • Identification des besoins complémentaires pour l’année n (LFR)
• Première expression des besoins des administrations en tenant compte des
RAP des années précédentes et des éléments de cadrage précédemment
communiqués

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 Conférences de budgétisation (15 juin au plus tard)
▪ Examen des demandes de crédits des administrations pour l’année n+1
et confection de l’esquisse budgétaire
▪ Lettre plafonds du premier Ministre à chaque Ministre (par mission
pour les crédits et par ministère pour les emplois)
▪ Poursuite du travail sur les objectifs pour l’année n+1
Débat d’Orientation Budgétaire (avant fin juin)
PHASE DES
CONFERE ▪ Débat parlementaire sans vote. Le Parlement peut infléchir les choix du
NCES ET
DE DEBAT
gouvernement dans la première ébauche.
D’ORIENT
Conférences de répartition des crédits (avant le 16 août)
ATION
▪ Répartition des plafonds de crédits entre programmes, actions et
natures
▪ Poursuite et finalisation du travail sur les objectifs pour l’année n+1 et
préparation des PAP n+1

Examen par le CESE

▪ Il donne son avis sur la politique financière et budgétaire et sur tout projet à caractère
économique (articles 94-95 C) et donc sur tout projet de loi de finances.
▪ Il se réunit le 1er mardi de septembre et ce, pendant 15 jours, pour examiner le projet
de loi de finances.
PHASE DE Examen du Conseil d’Etat
L’EXAMEN
PAR LES ▪ Le CE vérifie la régularité de la procédure et la conformité du projet avec la législation
CONSEILS nationale (article 30 C).
(fin août-avant ▪ Le CE rend son avis dans un acte séparé (article 75 C).
le 15 octobre)
Examen et adoption en Conseil des ministres
▪ Finalisation du projet de loi de finances;
▪ Adoption du projet;
▪ Dépôt du projet de loi de finances sur le bureau de l’Assemblée nationale avant le 15
octobre.

13
14
Une nouvelle architecture budgétaire :
Le travail de définition de l’architecture budgétaire a conduit à identifier 29 missions dont :
-26 missions correspondant chacune à une politique publique ;
-Trois missions correspondent à des dotations : Conseil et Contrôle, Pouvoirs publics, et
Provisions.
Les 29 missions sont déclinées en 119 programmes auxquels sont associés des objectifs et des
résultats.
Les programmes sont ensuite, à leur tour, déclinés en 282 actions.

§ 4 : L’examen et le vote des lois de finances par le Parlement

ACTIVITES DESCRIPTION

-Le dépôt se fait en 1er lieu à l’AN (Article 54C) élue au suffrage universel
direct, au plus tard le 15 oct.
-L’examen se fait devant la Commission des finances. Le rapporteur y joue
La procédure un rôle prépondérant. Possibilité de solliciter l’avis de la Cour des comptes;
d’examen et de audition des ministres et autres agents administratifs importants. Mise en
vote place de sous-commission pour éclairer les autres députés.
-Adoption du texte en Commission après d’éventuels amendements. Puis
discussion en séance plénière pour adoption définitive. La discussion portera
sur la destination des crédits (le programme) et non plus par chapitre

15
 -Transfert du texte au Sénat. Procédure identique. Adoption du texte en
termes identiques. En cas de désaccord, mise en place d’une commission
mixte paritaire pour l’adoption d’un texte commun. Si le désaccord persiste,
adoption du texte par la seule AN.

DESCRIPTION

ACTIVITES

Le droit d’amendement
-Il porte sur un programme ou sur une action ;
-il ne doit pas être dépourvu de tout lien avec le texte auquel il se rapporte,
pour éviter les cavaliers budgétaires.
-le Parlementaire peut augmenter le volume des crédits d’une mission
(politique publique) à la condition de dégager les ressources
correspondantes.
-Tout amendement doit être motivé.
L’encadrement
des pouvoirs Les délais d’adoption et les sanctions
financiers du -Délai global : 120 jours (octobre-fin décembre), soit 45 jours pour l’AN et
Parlement 20 jours pour le Sénat. Les 55 autres jours maximums sont réservés à la suite
de la procédure.
-En cas de dépôt tardif par le gouvernement, le Parlement ne peut le
sanctionner.
-En cas de non adoption du budget en équilibre avant fin décembre, le
gouvernement reconduit l’ancien budget par ordonnance et convoque le
Parlement en janvier en session extraordinaire. En cas de non adoption, le
gouvernement adopte la loi de finances définitivement par ordonnance.
-

16
LOI DE REGLEMENT
DISCUSSION DU PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT AVANT L’EXAMEN DU PROJET
DE LOI FINANCES INITIALE
L’examen du projet de loi de finances de l’année N+1 est conditionné par l’adoption préalable
du projet de loi de règlement de l’année N-1 qui présente, à travers le RAP, les résultats atteints
par l’administration.
Section 2 : L’exécution
On distingue l’exécution administrative et comptable, d’une part, (§ 1) de l’exécution financière
(§ 2).
§ 1 : L’exécution administrative et comptable de la loi de finances
A- Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables
Ce principe est posé par le décret n°653/PR/MBCPFPRE du 13 avril 2011 relatif au régime de
responsabilité des ordonnateurs et des comptables.
C’est la règle selon laquelle un même agent ne peut cumuler les fonctions d’ordonnateur et de
comptable.
Nous verrons les raisons du principe.
. la division du travail et donc la spécialisation
La première tient à la division du travail. Les ordonnateurs et les comptables ont des tâches
différentes à accomplir, qui exigent des connaissances différentes. Un ordonnateur doit
connaître les règles permettant de vérifier l’existence et le montant de la créance, de la recette
ou de la dette. Le comptable, lui, doit connaître les règles de la comptabilité publique.
.Une précaution contre les malversations et les gaspillages. Le principe de séparation des
ordonnateurs et des comptables a pour but de faciliter et d’améliorer l’exécution des recettes et
des dépenses, mais il permet également d’éviter les irrégularités et prévenir les détournements
de fonds et malversations. Les détournements sont rendus plus difficiles puisque les opérations
financières sont accomplies par deux personnes, au lieu d’une seule.
. Une facilitation du contrôle budgétaire. A l’époque contemporaine, la séparation des
ordonnateurs et des comptables se traduit par un formalisme gênant qui a pour conséquence
première la lenteur de la perception des recettes et du règlement des dépenses. La séparation
des fonctions permet aux comptables d’assurer un contrôle de la régularité formelle de
l’exécution des recettes et, dans une plus large mesure, celui des dépenses décidées par les
ordonnateurs. Ce qui rend la fraude difficile dans la mesure où cette dernière nécessite une
entente entre les deux catégories d’agents.
A l’instar d’autres principes consacrés par le droit positif, le principe de séparation des
ordonnateurs et des comptables connaît des aménagements.

B- Les acteurs de l’exécution

-Le comptable public : c’est tout fonctionnaire ayant qualité pour exécuter, au nom de l’Etat,
des opérations de recettes, de dépenses et de maniement des titres, soit par virement interne,
soit encore par l’intermédiaire d’autres comptables publics ou de comptes externes de
disponibilités dont il ordonne ou surveille les mouvements. On distingue les comptables directs
du trésor ; les comptables spéciaux du trésor et les agents comptables d’établissements publics.

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Les comptables sont soit principaux, soit secondaires. Ils sont « personnellement et
pécuniairement responsables des opérations dont ils sont chargés »
-L’ordonnateur est un agent d’autorité, administrateur élu ou nommé, placé à la tête d’un
ministère, d’une collectivité, d’un établissement public ou d’un service. En plus de sa fonction
principale, qui consiste à diriger un service public, il exerce des attributions financières en
recette ou en dépense. Il prescrit l’exécution des recettes et des dépenses et établit les titres qui
permettent au comptable de procéder aux opérations. La LOLFEB a procédé à la multiplication
des ordonnateurs, dans un souci de simplification des procédures et d’efficacité de la dépense
publique. Le ministre de l’Economie est l’ordonnateur principe et unique des recettes de l’Etat
et le ministre du Budget est l’ordonnateur principal unique des dépenses accidentelles et
centralise les opérations budgétaires des ordonnateurs.
Les ordonnateurs sont principaux ou secondaires. Les ordonnateurs principaux des dépenses de
l’Etat sont : le PM, les ministres, les responsables des institutions et autorités administratives
indépendantes qui peuvent déléguer ce pouvoir à des agents soumis à leur autorité hiérarchique
directe.
Peuvent être nommés ordonnateurs délégués : le responsable de programme ; le responsable de
budget opérationnel de programme et le responsable d’unité opérationnel de programme.
Les ordonnateurs sont responsables pénalement, devant la Cour de justice de la République
(Ministres et responsables d’institutions constitutionnelles) ou devant la Cour criminelle
spéciale. Les ministres sont aussi responsables sur le plan politique devant le Parlement et
civilement pour réparer tout dommage causé. Les ordonnateurs délégués sont responsables sur
les plan disciplinaire, pénal et civil.

C- Les exceptions au principe

1/-Les exceptions en matière de dépenses
Il y en a trois : les fonds spéciaux, les régies d’avances, et les fonds à statut particulier utilisés
par les administrations militaires.
Les fonds spéciaux ou fonds secrets sont des fonds mis directement à la disposition du Président
de la République et du Premier ministre par le trésor public. Ces derniers les utilisent
librement sans l’intervention, ni le contrôle des comptables, ni l’application des règles de la
comptabilité publique.
La régie d’avance est la procédure par laquelle un comptable public charge un agent public,
appelé régisseur, d’effectuer certaines dépenses pour son compte. Le régisseur, qui n’est ni
comptable, ni ordonnateur, reçoit du comptable l’avance de sommes nécessaires au paiement
de dépenses limitées dans leur montant et dans leur durée. Elle permet le paiement immédiat de
la dépense publique, dès le service fait, pour les opérations simples et répétitives (dépenses
d’achat de petites fournitures de bureau ; vacation ; frais de mission ou avances sur frais de
mission). Elle est créée par arrêté conjoint des ministres du budget et intéressé
Les fonds à statut particulier utilisés par les administrations militaires pour le fonctionnement
des corps de troupe. Ici, sont notamment visées les sommes nécessaires à la solde et à
l’alimentation, qui sont mises à la disposition des chefs de corps.

2/-Les exceptions en matière de recettes

Il s’agit des impôts indirects et des régies de recettes.

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Pour les impôts indirects (droits de douane, contributions indirectes/TVA), leur recouvrement
se fait par la même administration qui effectue l’ensemble des opérations (assiette, liquidation,
recouvrement). Pour les impôts directs, le problème ne se pose pas : les services de la DGI pour
l’assiette, ceux du Trésor pour le recouvrement.
La régie de recettes est une technique qui permet à un administrateur de percevoir des recettes
sans établissement préalable d’un titre de perception. Le régime juridique des régies de recettes
est similaire à celui des régies d’avances. Ici, le régisseur, placé sous la responsabilité d’un
ordonnateur déterminera le service rendu à l’usager, en calculera le montant et encaissera les
recettes sans passer par un comptable.

D- Les sanctions de la violation

-En cas d’immixtion de l’ordonnateur dans les fonctions de comptable, il peut faire l’objet d’une
procédure de gestion de fait devant la Cour des comptes ou une chambre régionale des comptes
et au final être déclaré comptable de fait. Cette situation a comme incidence la soumission du
comptable de fait aux « mêmes obligations et responsabilités que celles applicables aux
comptables de droit auxquels ils se sont irrégulièrement substitués ». Peut être qualifiée de
gestionnaire de fait toute personne qui procède au maniement des deniers publics ou des deniers
privés réglementés, sans posséder de titre l’y autorisant.
-Le comptable public viole le principe dans deux cas : Lorsqu’il recouvre une recette sans titre
de perception établi par un ordonnateur ; il est coupable de concussion et lorsqu’il paie une
dépense sans ordonnance ou mandat de paiement. Dans ce cas, il peut faire l’objet d’un arrêté
(TPG, ministre des finances) ou d’un arrêt (Cour des comptes) de débet et est tenu de
rembourser les sommes irrégulièrement versées.
E-Les procédures
1/-Les procédures de recettes
Les recettes publiques sont soumises à deux phases, administrative et comptable.
La phase administrative comprend trois étapes : la constatation des droits ou opération d’assiette
qui consiste à déterminer la matière imposable devant être imputée à chaque contribuable ; la
liquidation qui consiste à chiffrer exactement le montant de la recette par application du taux
de l’impôt à la matière imposable et l’émission d’un titre de perception ou rôle nominatif
(impôts directs).
La phase comptable : c’est le recouvrement qui relève du comptable du trésor. Il est effectué
par versement d’espèces, remise de chèques, effets bancaires ou postaux, carte bancaire. En
matière de recouvrement d’impôts directs, le comptable adresse à chaque contribuable un rôle
nominatif (ordre ou avertissement). En cas de résistance, le trésor peut procéder au
recouvrement forcé, par le biais de l’Agence judiciaire de l’Etat.
En matière de recettes non fiscales, le ministre des Finances peut également émettre un arrêté
de débet. Avec d’autres responsables d’institutions publiques, il peut aussi émettre les titres
directement exécutoires.

2/-Les procédures des dépenses

Il y aussi deux phases :

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La phase administrative qui comprend trois étapes : l’engagement qui est l’acte par lequel un
organisme public crée ou constate à son encontre une obligation entrainant une charge; ensuite,
la liquidation qui a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le mondant de la
dépense; enfin l’ordonnancement qui est l’acte administratif donnant au comptable public
l’ordre de payer la dette de l’organisme public.
La phase comptable : elle est mise en œuvre par le comptable public qui doit préalablement
effectuer un contrôle du bon déroulement de la phase administrative. Il joue son rôle de payeur
en dehors d’être caissier.
En matière de dette publique, il n’existe pas d’exécution forcée contre l’Etat (il peut néanmoins
être condamné sous forme d’astreinte) et ce dernier ne peut payer ses dettes au-delà de 4 ans.

§ 2 : L’exécution financière
Elle relève essentiellement du trésor public, une institution spécialisée pour gérer les fonds
publics. Le Trésor est « un service de l’Etat : qui effectue conformément aux lois de finances,
pour le compte de l’Etat et pour la plupart des autres collectivités administratives, les opérations
de caisse et de banque que comporte la gestion des finances publiques ; et qui exerce sur
l’ensemble des activités financières les pouvoirs de tutelle conférés à l’Etat ».
Pris dans un autre sens, le Trésor public est synonyme de trésorerie publique. Il regroupe les
disponibilités de l’ensemble des caisses publiques.
Deux principes déterminent la tenue des caisses publiques : l’unité de trésorerie et l’unité de
caisse.
La solidarité financière qui lie les différents comptables publics se concrétise par un compte
unique et identique pour tous : le compte courant du Trésor à la Banque Centrale.
Le Trésor est chargé notamment :
-de la gestion de la trésorerie générale de l’Etat en deniers et en valeurs ;
-du suivi de l’évolution des ressources et des emplois budgétaires ainsi que des ressources et
des emplois des opérations de trésorerie ;
-de la garde et de la conservation des fonds et valeurs qui appartiennent ou sont confiés aux
unités administratives dont elle assure le service financier ;
-de la vérification sur pièces et sur place des opérations exécutées par les comptables publics
placés sous son autorité ;
-de la gestion des comptes des correspondants du Trésor ;
-de l’intégration comptable des opérations effectuées par les comptables du réseau trésor ;
-de la participation à l’émission des emprunts publics et du placement éventuel dans le public
ou auprès du système bancaire des titres d’emprunts destinés à assurer l’équilibre de la
trésorerie ;
-de l’exécution par elle-même ou par un tiers, pour son compte, de l’ensemble des opérations
de recettes et de dépenses du budget général de l’Etat, des budgets annexes et des comptes
spéciaux du Trésor dont elle signataire ;
-du recouvrement des produits de toute nature dont la perception a été régulièrement autorisée
au profit de l’Etat, des comptes spéciaux du Trésor, des collectivités publiques et des
établissements publics nationaux dont elle assure le service financier ;
-de l’exercice avant paiement, du contrôle fonctionnel de régularité et de validité des dépenses
mises à la charge du budget de l’Etat.

20
Chapitre III-Les contrôles
Du point de vue juridique, on distingue une variété de contrôles financiers. Ces derniers peuvent
faire l’objet de plusieurs classifications.
-la classification fondée sur le moment du contrôle : le contrôle préalable ou a priori ; le contrôle
en cours d’exécution ; le contrôle a posteriori ;
-la classification fondée sur la qualité de l’organe chargé du contrôle : les contrôles internes et
les contrôles externes ;
-la classification fondée sur la nature du contrôle : le contrôle juridictionnel, le contrôle
politique ; le contrôle administratif.
Dans le cadre de ce cours, nous retiendrons la dernière classification.

Section 1 : Le contrôle administratif

Il s’agit d’un contrôle interne à l’administration. Il comprend le contrôle général effectué par
l’Agence Nationale de vérification et d’audit (§ 1) et d’un contrôle spécifique sur les
ordonnateurs et le contrôle sur les comptables (§ 2).
§ 1 : Le contrôle général
Il est effectué par l’Agence nationale de vérification et d’audit. Son statut (A) et l’étendue de
ses missions lui permettent d’exercer pleinement ses missions (B).
A-Le statut et le fonctionnement de l’ANVA
L’ANVA est une autorité administrative indépendante créée par l’ordonnance n°0011/PR/2020
du 14 août 2020. A ce titre, elle est dotée de l’autonomie technique, administrative et financière.
Elle comprend le Vérificateur Général, les unités de vérification et d’audit ; les services d’appui
; l’Agence Comptable.
L’ANVA est dirigée par un Vérificateur Général, nommé, pour un mandat de cinq ans non
renouvelable, par décret du Président de la République, pris en Conseil des Ministres, parmi les
agents publics permanents de la première catégorie, justifiant d’une expérience professionnelle
d’au moins quinze ans dans les domaines du droit, de l’économie ou de la gestion.
Le Vérificateur général est assisté d’un Vérificateur Général Adjoint, nommé dans les mêmes
formes et conditions. Il est également assisté d’un vérificateur et d’assistants-vérificateurs, tous
nommés par décret pris en Conseil des Ministres sur sa proposition, après appel à candidature,
parmi les agents publics de la première ou de la deuxième catégorie, justifiant d’une expérience
professionnelle de dix ans au moins dans les domaines de compétences de l’Autorité.
Avant d’entrer en fonctions, les membres de l’ANVA prêtent serment devant la Cour de
cassation.
Pour mieux garantir leur indépendance, le Vérificateur général et son adjoint bénéficient non
seulement du régime des incompatibilités avec l’exercice de toute autre fonction administrative,
politique ou privée, mais aussi de celui des immunités. L’article 10 de l’ordonnance précitée
dispose sur ce dernier point que : « Le Vérificateur Général ne peut être poursuivi pour des faits
accomplis ou pour des opinions émises pendant l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses
fonctions, à condition toutefois que ces faits ou ces opinions ne soient pas répréhensibles sur le
plan pénal. Cette immunité demeure à la cessation des fonctions ». En cas de conflit d’intérêt,
les membres de l’ANVA doivent se récuser.

21
B-Les missions de l’ANVA
Selon l’article 4 de l’ordonnance précitée « L’Autorité exerce les missions de contrôle, d’audit,
d’évaluation en matière économique et financière des services de l’Etat, des collectivités locales
et des organismes recevant des concours financiers de l’Etat, ainsi que la mission de
coordination des organes d’inspection des services de l’Etat.
Elle est notamment chargée :
-de procéder aux vérifications financières, de conformité et d’optimisation des ressources de
l’Etat et de ses démembrements ;
-de contrôler la gestion du patrimoine immobilier de l’Etat situé à l’intérieur ou à l’extérieur du
territoire national ;
-de surveiller la régularité et la sincérité des comptes des services de l’Etat, des collectivités
locales, des organismes bénéficiant d’un concours financier de l’Etat ou des collectivités locales
ainsi que des institutions, sous réserve des exceptions consacrées par les textes en vigueur ;
-de contrôler la gestion des organismes d’intérêt public ou reconnus d’utilité publique ;
-de s’assurer du respect des obligations du service par les concessionnaires et les délégataires
du service public aux fins de prévention, de correction ou de sanction ;
-de s’assurer du respect des procédures de passation des marchés publics et de la régularité des
modalités de leur exécution ;
-d’effectuer toute mission particulière de vérification et d’audit demandée par les pouvoirs
publics ;
-d’impulser, de superviser et de coordonner le contrôle administratif et financier non
juridictionnel ;
-de procéder, de façon périodique, à l’audit de la fonction de contrôle interne et proposer toute
mesure de correction ou de promotion de son optimisation ;
-de procéder au contrôle de performance de la gestion des programmes publics ;
-de superviser et coordonner les organes chargés du contrôle interne et de gestion des services
de l’Etat et de tout autre organisme bénéficiant de concours financiers de l’Etat ;
-de proposer toute mesure de nature à diminuer les charges financières de l’ensemble des
services de l’Etat et des collectivités locales ».
Par ailleurs, dans l’exercice de leurs missions, les membres de l’Autorité disposent des mêmes
prérogatives et des mêmes moyens d’investigation que les officiers de police judiciaire et les
agents des administrations douanières, fiscales et du Trésor. Ils sont astreints au respect du
secret professionnel mais ne doivent, en aucun cas, rencontrer des entraves. Les autorités sont
tenues de communiquer aux membres de l’ANVA tout document nécessaire à l’exercice de
leurs missions. Ils peuvent recourir à toute expertise pour mener à bien leurs missions.
Pour la mise en œuvre desdites missions, l’Autorité se saisit d’office de toutes les affaires
relevant de sa compétence. Elle peut également être saisie par les responsables des institutions,
des services de l’Etat, des collectivités locales et organismes bénéficiant du concours financier
de l’Etat qui reçoivent copie du rapport.
Les contrôles et vérifications se font sur place et sur place, parfois à l’improviste.
On peut néanmoins regretter une trop large dépendance au Président de la République sur deux
points :
-En cas de nécessité d’exercice d’un contrôle concernant un membre du Gouvernement ou un
Président d’Institution constitutionnelle, le Vérificateur Général est tenu d’en informer au
préalable le Président de la République (article 19 in fine de l’ordonnance) ;

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- Les rapports de l’Autorité sont transmis par le Vérificateur Général au Président de la
République, qui décide des suites à donner (article 25 alinéa 2).

§ 2 : Le contrôle spécifique sur les ordonnateurs et les comptables

A-Le contrôle sur les ordonnateurs
Dans l’exécution administrative du budget, les ordonnateurs sont assujettis à un contrôle central
exercé respectivement par le contrôleur financier, les comptables principaux et le contrôleur
budgétaire.
1/- Le contrôle financier
Il est organisé en une direction du contrôle et des charges publiques du ministère du Budget. Il
effectue un contrôle de régularité et de conformité de la dépense et vérifie la qualité des
engagements en apposant ou en refusant d’apposer son visa. Il contrôle aussi la réalité du
service fait, sur pièce et sur place, en cours d’opération et a posteriori. Il joue aussi le rôle de
conseil en donnant son avis motivé sur tous les projets de texte du ministère.
2/- Le contrôle comptable
En leur qualité de payeur, le DG des services du trésor (TPG) et les autres comptables publics
assurent, pour les recettes, le contrôle de la validité de l’autorisation de percevoir la recette ; de
la validité de la mise en recouvrement ; de la régularité des réductions ou annulations opérées
sur les ordres de recettes des ordonnateurs.
Pour les dépenses, ils effectuent un contrôle de l’habilitation des autorités administratives ; de
l’imputation budgétaire ; de la disponibilité des crédits ; de la validité de la créance ; du
caractère libératoire du paiement.

3/- Le contrôle budgétaire

Il est exercé par un contrôleur budgétaire, nommé en conseil des ministres sur proposition du
ministre chargé du Budget, auprès de chaque ministre sectoriel.
Il est chargé de veiller à la conformité budgétaire et à la régularité des projets d’engagement. A
ce titre, il assure un contrôle a priori, par l’apposition d’un visa préalable, les propositions
d’actes de dépenses qui lui sont transmises par le ministre ou ses ordonnateurs délégués.
Il assure la centralisation de la comptabilité budgétaire du ministère sectoriel auprès duquel il
est placé. Il doit évaluer la qualité et l’efficacité des contrôles interne et de gestion.
Enfin, il vérifie le caractère sincère des prévisions de dépenses et d’emplois, et leur comptabilité
avec les objectifs de maîtrise des finances publiques (art. 67 LOLFEB).

B- Le contrôle sur les comptables publics

Les comptables publics sont soumis à un double contrôle : le contrôle de l’inspection générale
des finances et le contrôle hiérarchique.
1/- Le contrôle de l’inspection générale des finances
Il s’agit d’une instance du ministère du Budget placée sous l’autorité du ministre. Elle assure
un contrôle général sur les comptes des comptables publics. Les inspections se déroulent à

23
l’improviste, sur pièces et sur place. Les inspecteurs ne font que constater, sans prendre aucune
mesure immédiate, sauf en cas d’urgence.
Un rapport contradictoire est rédigé sur la situation. Il est ensuite adressé au ministre qui prendra
les mesures opportunes par la prise d’un arrêté de débet.
L’inspection assure aussi un contrôle sur les régies financières et sur tous les comptables publics
participant à l’exécution de la loi de finances ou des budgets des collectivités publiques ; sur
les opérations financières et comptables des entreprises ou établissements publics et
parapublics.

2/- Le contrôle hiérarchique

En tant que comptable principal, le directeur général des services du trésor et de la comptabilité
publique exerce une mission de surveillance et contrôle l’ensemble des opérations financières
et comptables des comptables publics.
Le contrôle s’effectue sur place, à l’improviste, et donne lieu à l’établissement d’un rapport,
communiqué pour observations au comptable public contrôlé.

Section 2 : Le contrôle juridictionnel

Ce contrôle est exercé par la Cour des comptes. En effet, en vertu de la loi organique n°11/94
du 17 septembre 1994 fixant l’organisation, la composition, les compétences, le fonctionnement
et les règles de procédure de la Cour des comptes, elle a compétence pour juger de la régularité
des comptes des organismes suivants: l’Etat, les établissements publics nationaux, les
entreprises publiques ; les organismes de sécurité sociale, les organismes de droit privé dont la
majorité du capital est détenue par des organismes soumis obligatoirement au contrôle de la
Cour ou dans lesquels ces organismes ont un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion,
les organismes de droit privé (associations, notamment) bénéficiaires de concours financiers
d’origine publique, les organismes d’intérêt général faisant appel à la générosité publique
(fondations), les organismes habilités à recevoir des impositions de toute nature, des cotisations
légalement obligatoires.
Plus concrètement, la Cour des comptes exerce des missions juridictionnelles sur les comptes
des comptables et de contrôle de gestion.

§ 1 : Le contrôle sur les comptes des comptables publics

La Cour est ici juge des comptes des comptables publics. Elle apprécie la régularité et la
sincérité des opérations inscrites dans les comptes.
La Cour est donc chargée de vérifier si les recettes ont été recouvrées et si les dépenses ont été
payées conformément aux règles comptables en vigueur. Elle analyse les comptes et les pièces
justificatives présentés et examine l’équilibre des comptes.
A l’issue de ce contrôle, la Cour peut adopter deux attitudes à l’égard du comptable public :
-Elle donne décharge au comptable si les comptes sont réguliers. Dans ce cas, elle rend un arrêt
de quitus ;
-Ou elle le met en débet si des recettes ont été perdues ou si des dépenses ont été irrégulièrement
effectuées. L’arrêt de débet condamne le comptable public à payer les sommes manquantes

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avec intérêt. A défaut de paiement spontané, le recouvrement forcé se fera sur le cautionnement,
puis sur ses biens propres. En cas de décès, les débets s’exécuteront contre ses héritiers.
La Cour juge enfin les comptes de toute personne qui est intervenue irrégulièrement dans le
maniement des deniers publics : le comptable de fait, déclaré comme tel préalablement par elle,
se trouve alors soumis aux mêmes obligations et aux mêmes responsabilités qu’un comptable
public.

§ 2 : le contrôle de gestion
A- La compétence de la Cour
La Cour des comptes a la compétence pour sanctionner les fautes de gestion commises à l’égard
de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes soumis au
contrôle de la Cour. Sont, à ce titre, justiciables de la Cour des comptes :
- tout fonctionnaire ou agent de l’Etat des organismes publics et des collectivités territoriales ;
- tout représentant, administrateur ou agent des organismes qui sont soumis au contrôle de la
Cour des comptes ;
- tous ceux qui exercent en fait les fonctions des personnes désignées ci-dessus ».

B- Les fautes de gestion et les sanctions

Sont considérées comme fautes de gestion :
L’engagement d’une dépense sans respect des règles de procédures applicables aux dépenses ;
La dissimulation d’un dépassement de crédit et l’imputation irrégulière d’une dépense ;
L’engagement des dépenses sans pouvoir ou sans en avoir reçu délégation à cet effet ;
La violation des règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses des collectivités
publiques ;
La violation des règles relatives à la gestion des biens publics ;
L’omission volontaire de fournir des déclarations obligatoires aux administrations fiscales ou
la transmission d’informations inexactes ou incomplètes ;
L’octroi à un tiers d’un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice
pour le trésor, la collectivité ou l’organisme intéressé ; ou la simple tentative de l’octroi d’un
tel avantage.
La Cour des comptes peut condamner les auteurs de fautes de gestion à des amendes allant au
minimum de 250 000 FCFA à un maximum qui ne peut atteindre le double du traitement ou du
salaire annuel brut de l’agent à la date de l’irrégularité ou de l’infraction.
Par ailleurs, les poursuites pour fautes de gestion devant la Cour ne font pas obstacle à l’exercice
de poursuites pénale et disciplinaire

Section III : Le contrôle politique

Selon l’article 42 de la loi de 2015 sur la transparence et la bonne gouvernance des finances
publiques, « Le contrôle démocratique est assuré par des assemblées délibérantes régulièrement
élues, en particulier, s'agissant du budget de l'Etat, par le Parlement ». Le Parlement dispose
d’une diversité de mécanismes de contrôle. On distingue le contrôle en cours d’exécution de la
loi de finances du contrôle a posteriori.

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§ 1 : Le contrôle en cours d’exécution
A- Les techniques de contrôles
Selon les dispositions constitutionnelles et réglementaires, il s’agit de :
-des questions orales et écrites et des interpellations sur des questions financières ;
-des auditions des ministres et agents publics en commission ;
-de la participation des parlementaires à certains organismes ;
-des missions des parlementaires en province ou à l’étranger ;
-la constitution des commissions d’enquête, de contrôle et d’évaluation des politiques
publiques ;
-la mise en œuvre de la responsabilité politique et pénale des membres de l’Exécutif.

B- La mission d’assistance de la Cour

La Cour des comptes exerce une mission d’assistance à l’égard du Parlement et du
Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances. La collaboration entre la
Cour des comptes et le Parlement prend deux formes :
-la communication prioritaire des travaux de la Cour à l’Assemblée nationale et au Sénat :
rapports annuels ; rapports thématiques ; rapports établis à la demande du Parlement ;
-l’assistance à travers divers organismes en matière d’exécution de la loi de finances : la Cour
des comptes assure cette fonction d’assistance par des rapports, des enquêtes et des
observations. Il s’agit du rapport relatif au débat d’orientation budgétaire ; du rapport sur
l’exécution de la loi de finances ; du rapport conjoint au dépôt de tout projet de loi de finances.
Par ailleurs, la Cour a l’obligation : -de certifier de la régularité, de la sincérité et de la fidélité
des comptes de l’Etat. - de répondre aux demandes d’assistance formulées par les présidents et
les rapporteurs généraux des commissions des finances de chacune des assemblées dans le cadre
de leur mission de contrôle et d’évaluation

§ 2 : Le contrôle a postriori
Le contrôle a posteriori se réalise grâce à la loi de règlement. Les assemblées vérifient que les
autorisations données par la loi de finances ont bien été respectées. La loi de règlement arrête
le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le
résultat budgétaire qui en découle.
Selon l’article 48 al. 4 C « Le projet de loi de règlement établi par le Gouvernement,
accompagné de la déclaration générale de conformité et du rapport général de la Cour des
comptes, doit être déposé au Parlement, au plus tard, au début de la première session ordinaire
de la deuxième année qui suit l’exercice d’exécution du budget concerné ».
La LOLFEB met l’accent sur le contrôle des résultats, et sur leur réalisation plus ou moins
satisfaisante.
Les rapports joints à la loi de règlement constituent le support de l’examen de l’efficacité et de
l’efficience des politiques publiques.

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