Prilikom kreiranja posebnog Zakona o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane kraj... more Prilikom kreiranja posebnog Zakona o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane krajem 2010. godine, namjera zakonodavca bila je jačanje kontrole uloge Skupštine Crne Gore i efikasniji nadzor sektora bezbjednosti i odbrane. Nakon pune tri godine prim jene Zakona, pokušali smo da izmjerimo njegov uticaj, odnosno uticaj rada Odbora koji je odgovoran za vršenje parlamentarnog nadzora nad ovim sektorom, s ciljem da damo preporuke za unapređenje.
Zaključke s preporukama do kojih smo došli predstavili smo u Izvještaju koji je pred Vama, a koji ima dva dijela. Tradicionalno, prvi dio odnosi se na monitoring sprovođenja Zakona u trećoj godini primjene1 s uporednim podacima o primjenjivanju kontrolnih instrumenata za najmanje posljednje tri godine. Za potrebe predstavljanja aktivnosti Odbora u 2013. godini, istraživači IA prisustvovali su svim sjednicama Odbora koje su bile otvorene za javnost.
Drugi dio Izvještaja odnosi se na pokušaj procjene sistemskog uticaja ovog Zakona na državne organe iz sektora bezbjednosti i odbrane koji su bili predmet parlamentarnog nadzora, kao i analizu mišljenja predstavnika državnih organa, koji su predmet parlamentarnog nadzora, o efektima nadzora.
Uticaj rada Odbora za bezbjednost i odbranu manifestuje se na sljedeće načine: iniciran jem novih zakonskih rješenja; iniciranjem primjene kontrolnih mehanizama; usvajanjem konkretnih zaključaka; usvajanjem amandmana na Vladine prijedloge zakona; otvaranjem novih tema i pitanja od značaja za politike bezbjednosti i odbrane; prijedlozima za rješavanje problema, itd. Drugim riječima, uticaj ovog Odbora ogleda se u iniciranju konkretnih prom jena i davanju suštinskih odgovora na uočene probleme u radu sektora za bezbjednost i odbranu. Ovo su neki od parametara koje smo pratili prilikom sprovođenja ovog istraživanja. Takođe smo analizirali stavove i očekivanja predstavnika institucija iz sektora bezbjednosti i odbrane, ispitivali njihove stavove o rezultatima rada Odbora, provjeravali stepen realizacije zaključaka, analizirali sadržaj izvještavanja medija o parlamentarnom nadzoru, s posebnim naglaskom na izjave poslanika i rukovodilaca državnih organa.
In accordance with the EU recommendation from the Spring report on progress achieved in implement... more In accordance with the EU recommendation from the Spring report on progress achieved in implementing reforms, the European Council should approve opening of negotiation talks between Montenegro and EU in late June. With this decision, the most challenging phase of accession process, which will be opened with most difficult chapters, should begin.
The goal of this analysis is to, based on Croatian experience in the negotiation process in the framework of Chapter 23 and evaluations of the European Commission in Montenegrin progress reports, as well as the dynamics of reforms conducted so far, point at possible obstacles during in negotiating this chapter, and to offer recommendations to overcome them.
U skladu sa preporukom Evropske komisije iz proljećnog izvještaja o ostvarenom napretku u sprovođ... more U skladu sa preporukom Evropske komisije iz proljećnog izvještaja o ostvarenom napretku u sprovođenju reformi, Evropski savjet bi, krajem juna, Crnoj Gori trebalo da odobri početak pregovora za članstvo u EU. Tom odlukom bi trebalo da otpočne najzahtjevnija faza procesa pridruživanja, koja će biti otvorena najtežim poglavljima.
Cilj ove analize je da, na osnovu iskustva Hrvatske u procesu pregovora u okviru poglavlja 23 i ocjena Evropske komisije u izvještajima o napretku Crne Gore, kao i dinamike dosadašnjih reformi, ukaže na moguće zastoje tokom pregovora u ovom poglavlju, kao i da ponudi preporuke u pravcu njihovog prevazilaženja.
Secret surveillance measures (SSM), applied in criminal procedure, represent a temporary curtailm... more Secret surveillance measures (SSM), applied in criminal procedure, represent a temporary curtailment of rights guaranteed by the Constitution of Montenegro and by the European Convention on Human Rights. They are applied in dealing with serious criminal offences and are used as an instrument for the fight against corruption and organised crime. Nevertheless, having in mind the possibilities for misuse of SSM, it is especially important to exercise continuous control and to develop oversight mechanisms for their application. Despite their importance, SSM applied in criminal procedure fall outside the sphere of interest of all levels of institutional control and, therefore, elude all forms of accountability.
SSM in criminal procedure are applied with the aim of providing evidence for precisely defined criminal offences for which these measures can be ordered. SSM are prescribed by the Criminal Procedure Code (CPC), stipulating that, based on the ‘written order by the investigative judge at the motion of the State Prosecutor containing a statement of reasons’, the following measures can be applied: 1. secret surveillance and technical recording of telephone conversations, i.e. other communication carried out through devices for distance technical communication, as well as private conversations held in private or public premises or at open; 2. secret photographing and video recording in private premises; 3. secret supervision and technical recording of persons and objects. Based on the motion of police authorities containing a statement of reasons, the following measures can be applied via a written order by the State Prosecutor: 1. simulated purchase of objects or persons and simulated giving and taking of bribe; 2. supervision over the transportation and delivery of objects of criminal offence; 3. recording conversations upon previous informing and obtaining the consent of one of interlocutors; 4. use of undercover investigators and collaborators.
Forms of control over the application of SSM in criminal procedure are: 1) ex ante: judicial/prosecutorial in the form of approving measures; 2) during the application of measures: the Internal Control of the Police possesses the most important oversight mechanisms; 3) ex post: control of the procedure before the courts; parliamentary oversight; civilian control of the police; independent institutions: Personal Data Protection Agency and the Ombudsman.
By analysing the legal framework and practice, the intent of the author of this research report is to indicate the shortcomings in exercising democratic and civilian control over the application of SSM, thereby providing recommendations for enhancing the oversight of their application.
Uvod Mjere tajnog nadzora (u daljem tekstu: MTN) koje se primjenjuju u krivičnom postupku predsta... more Uvod Mjere tajnog nadzora (u daljem tekstu: MTN) koje se primjenjuju u krivičnom postupku predstavljaju privremeno ograničenje prava garantovanih Ustavom Crne Gore i Evropskom konvencijom o ljudskim pravima s ciljem suprotstavljanja teškim krivičnim djelima i instrument su za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala. Međutim, imajući u vidu velike mogućnosti za zloupotrebu MTN, od posebne je važnosti vršiti stalnu kontrolu i razvijati mehanizme nadzora na njihovom primjenom. Uprkos tome, MTN koje se primjenjuju u krivičnom postupku u potpunosti su van sfere interesovanja svih nivoa kontrole, a samim tim i svih oblika odgovornosti. MTN u krivičnom postupku primjenju se s ciljem dokazivanja precizno definisanih krivičnih djela za koja se mjere mogu i odrediti. Propisane su Zakonikom o krivičnom postupku 1 (u daljem tekstu: ZKP), kojim je određeno da-na obrazloženi prijedlog državnog tužioca-pisanom naredbom sudija za istragu određuje sljedeće mjere: 1. tajni nadzor i tehničko snimanje telefonskih razgovora odnosno druge komunikacije koja se vrši putem sredstava za tehničku komunikaciju na daljinu, kao i privatnih razgovora koji se obavljaju u privatnim ili javnim prostorijama ili na otvorenom; 2. tajno fotografisanje i vizuelno snimanje u privatnim prostorijama; 3. tajno praćenje i tehničko snimanje lica i predmeta. Na obrazloženi prijedlog policije, državni tužilac pisanom naredbom određuje sljedeće mjere: 1. simulirana kupovina predmeta ili lica i simulirano davanje i primanje mita; 2. praćenje prevoza i isporuka predmeta krivičnog djela; 3. snimanje razgovora uz prethodno informisanje i saglasnost jednog od učesnika razgovora; 4. angažovanje prikrivenog isljednika i saradnika. 1 Članovima 157-162 Zakonika o krivičnom postupku (" Sl. list Crne Gore " , br. 57/09 od 18.8.2009, 49/10 od 13.8.2010)-Zakonik o krivičnom postupku primjenjuje se u cjelini od 1.9.2011. godine, a godinu dana ranije započeta je primjena odredbi koje se odnose na primjenu MTN u nadležnosti Specijalnog tužioca za suzbijanje organizovanog kriminala, terorizma i ratnih zločina. Član 158, kojim je proširen broj krivičnih djela za koja mogu biti naređene MTN, počeo se primjenjivati od dana stupanja na snagu Zakonika. Mjere tajnog nadzora u krivičnom postupku Sažetak Novim Zakonikom o krivičnom postupku, pravni okvir za primjenu mjera tajnog nadzora (MTN) u krivičnom postupku u najvećem dijelu je usklađen sa praksom Evropskog suda za ljudska prava. Neusklađen je uvid u listing, koji se u crnogorskom zakonodavstvu ne tretira kao MTN već kao operativno prikupljanje podataka i ovlašćenje policije u izviđaju. Zabrinjava odsustvo prakse utvrđivanja odgovornosti za nezakonite postupke i administrativne i proceduralne propuste u primjeni MTN. Unapređenjem komunikacije i koordinacije između Uprave policije i Agencije za nacionalnu bezbjednost broj lica nad kojima su dva puta primijenjene MTN treba svesti na minimum. Iako svi nivoi kontrole imaju na raspolaganju određene mehanizme za vršenje nadzora nad primjenom mjera, odlikuje ih pasivnost u vršenju kontrole i primjeni zakonom utvrđenih nadležnosti. Unutrašnja kontrola ne vrši nadzor, navodno, zbog toga što podaci u postupku predstavljaju tajnu. Pravosudne inspekcije ne kontrolišu vođenje propisanih evidencija o MTN. Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu i Odbor za bezbjednost i odbranu nijesu koristili kontrolne mehanizme za nadzor nad primjenom MTN u krivičnom postupku. Nije razvijen mehanizam žalbe i Zaštitnik ljudskih prava i sloboda nije vršio kontrolu nad primjenom MTN u krivičnom postupku. Dostupnost informacija je veoma ograničena, a godišnji izvještaji o radu državnih organa nadležnih za primjenu mjera ne uključuju informacije o MTN. Ipak, u posljednjem izvještaju Tripartitne komisije, nadležne da prikuplja podatke o predmetima u oblasti korupcije i organizovanog kriminala, navodi se da su " u toku 2011. godine u 18 predmeta određene MTN protiv 113 lica ". Međutim, podatak o broju procesuiranih lica i pravosnažnih odluka dijelom zasnovanih na dokazima prikupljenim mjerama tajnog nadzora, koji bi ukazao na rezultate postignute primjenom MTN-nije dostupan. Neophodno je preciznije regulisati pravni okvir za uvid u listing i omogućiti unutrašnjoj kontroli policije da vrši kontinuiran nadzor nad primjenom MTN. Takođe je neophodno unaprijediti parlamentarni nadzor nad primjenom mjera tako što bi nadležni državni organi za primjenu MTN u krivičnom postupku-sud, tužilaštvo, policija-dostavljali posebne izvještaje o primijenjenim mjerama Odboru za bezbjednost i odbranu. april 2012. godine
The state needs efficient intelligence and security services with special powers to protect itsel... more The state needs efficient intelligence and security services with special powers to protect itself from threats to national security and to be more efficient in the fight against organized crime. Secret surveillance measures (SSM) allow the state to act preventively, to detect and to eliminate various forms of threats early. However, apart from being an instrument of protection, they are a powerful lever of the state, susceptible to abuse. Such abuse causes serious damage to the pivotal values of a democratic society which is why continuous control needs to be exercised and oversight mechanisms of its application developed.
SSM applied by the National Security Agency (NSA) include those measures of covert data collection which require higher level of authorization: 1. surveillance over electronic communication and mail deliveries approved by the president of the Supreme Court; and 2. surveillance of facility’s interior, closed spaces and objects, with the use of technical means, approved by the Panel of Judges of the Supreme Court, upon written proposal by the NSA director. Measures are applied when there is a well-founded suspicion of threat to national security. There are three modes of control for applying the measures: judicial, internal and parliamentary control.
By analyzing the legal framework and the application of SSM, the author’s goal is to indicate the provisions which are not in line with the standards and best practice in this area, and to identify the possibilities and limits for overseeing the use of these measures at all three levels of control, with an emphasis on parliamentary oversight.
Sažetak U periodu 2005-2009. pod mjerama tajnog nadzora koje sprovodi Agencija za nacionalnu bezb... more Sažetak U periodu 2005-2009. pod mjerama tajnog nadzora koje sprovodi Agencija za nacionalnu bezbjednost bilo je 324 građanina/građanke Crne Gore, dok je taj isti podatak za posljednje tri godine pod oznakom " tajno " , jer bi se njegovim objelodanjivanjem navodno ugrozila nacionalna bezbjednost. Zakonom nije precizno definisan nadzor nad elektronskim komunikacijama, pa nije jasno da li isti uključuje i listinge, lokacije korisnika, IP adrese i sl. Iako predviđene kao izuzetak, kad druge mjere ne daju rezultate, MTN se primjenjuju značajno češće od praćenja i osmatranja, npr. u 2008. g čak pet puta, što ukazuje na potrebu da se valjano objasne razlozi takve prakse. U godišnjim izvještajima o radu ANB i Vrhovnog suda ograničen je pristup informacijama o primjeni MTN. Zabrinjava izostanak zakonom propisane procedure i prakse uništavanja podataka o ličnosti u slučajevima kada nije utvrđen osnov za nastavak primjene MTN. Sudska kontrola je svedena na odobravanje mjera i nema značajniju ulogu u ocjeni primjene mjera. Unutrašnja kontrola ANB nema poziciju koja bi joj omogućila efikasan i nezavistan nadzor. Parlamentarni nadzor nad primjenom MTN daje slabe rezultate. U periodu 2006-2011. nadležni Odbor je: realizovao samo jednu posjetu ANB; na zahtjev dobio jedan poseban izvještaj o primjeni MTN za period 2008/09; razmatrao godišnje izvještaje ANB, u kojima su sporadični i nepotpuni podaci o MTN; i imao jednu neprihvaćenu inicijativu grupe opozicionih poslanika za kontrolno saslušanje direktora ANB. Usvajanje važnog Zakona o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane nije podsticajno djelovalo na Odbor u pogledu nadzora nad MTN, već je Odbor imao manje interesovanja za MTN tokom 2011. godine nego u prethodnom periodu.-ima li kontrole? Uvod Državi su neophodne efikasne obavještajne i bezbjednosne službe s posebnim ovlašćenjima kako bi se zaštitila od prijetnji nacionalnoj bezbjednosti i bila djelotvornija u borbi protiv organizovanog kriminala. Mjere tajnog nadzora (u daljem tekstu: MTN) omogućavaju joj preventivno djelovanje, rano otkrivanje i otklanjanje raznih oblika prijetnji. Ipak, osim što su instrument zaštite, one su i poluga moći države podložna zloupotrebi. Takvim zloupotrebama nanosi se ozbiljna šteta osnovnim vrijednostima demokratskog društva, zbog čega je potrebno vršiti stalnu kontrolu i razvijati mehanizme nadzora nad primjenom MTN. Pod mjerama tajnog nadzora, koje primjenjuje Agencija za nacionalnu bezbjednost (u daljem tekstu: ANB), tretiraju se one mjere tajnog prikupljanja podataka za koje je potreban viši stepen autorizacije, odnosno: 1. nadzor nad elektronskim komunikacijama i poštanskim pošiljkama, koji odobrava predsjednik Vrhovnog suda; i 2. nadzor unutrašnjosti objekta, zatvorenih prostora i predmeta uz koršćenje tehničkih sredstava, koji na obrazloženi pisani prijedlog direktora ANB odlukom odobrava Vijeće sudija Vrhovnog suda. Mjere se primjenjuju kada postoje osnovi sumnje da je ugrožena nacionalna bezbjednost. Tri su oblika kontrole nad primjenom mjera: sudska, unutrašnja i parlamentarna kontrola. Namjera autora je da analizom pravnog okvira i prakse primjene MTN ukaže na rješenja koja nijesu u skladu sa standardima i najboljim praksama u ovoj oblasti i pruži odgovor na pitanje: Koje su mogućnosti i ograničenja za vršenja nadzora sva tri nivoa kontrole nad primjenom mjera nadzora? U traženju odgovora na ovo pitanje akcentovan je parlamentarni nadzor.
After it acquired the status of a candidate for membership in the European Union on 17 December 2... more After it acquired the status of a candidate for membership in the European Union on 17 December 2010, Montenegro officially began the process of fulfilling the preconditions for the next phase of integration into this supranational body – the accession negotiations. However, in its Opinion on Montenegro’s membership application, the European Commission made the beginning of accession talks conditional upon progress in sever priority areas which require extensive harmonisation with membership criteria. The first concerned the Parliament, and, in addition to the adoption of new electoral legislation, it asked for the strengthening of oversight and legislative roles of the Parliament of Montenegro.
Taking from the thus identified need to strengthen Montenegro’s legislative body for the process of European integrations, this study first summarises the general role of the Parliament in the pre-accession phase, as well as in the period after formal accession to European Union. The introductory section also analyses the role and capacities of the Parliament’s working body which is currently in charge of European integrations – Committee for International Relations and International Relations, as well as those of the National Council for European Integrations. The analysis provides an overview of their work to date, including membership, capacities, competencies, and cooperation with the civil society. Focusing on these aspects of their work, and offering an account of their activities so far, as well as insights into practice of similar bodies in other countries of the region and in European Union, we will outline the possible solutions and alternative institutional arrangements, bearing in mind the Montenegrin context, demands of the European integration process, as well as the exigencies of financial and administrative effectiveness. The goal of the study is to offer a snapshot of the current capacities and responsibilities of the parliamentary bodies which are to play a role in the accession process, and to outline solutions grounded in comparative practice that could contribute to an improved position of these bodies.
In the course of our research we conducted interviews with the representatives of the Parliament, as well as with the State Secretary for European Integrations in the Government of Montenegro. Their opinions were extremely valuable in helping us to identify the current position and capacities of the Parliament and its bodies in the process of Montenegro’s integration into EU. As the study also took into account the future role of the National Council for European Integrations, we also interviewed its members who are not representatives of the Parliament. We also sent a number of requests for access to information to the Office of the Secretary General of the Parliament, which provided the basis for the overview of the functioning of these two bodies. The final section offers recommendations for each of the areas analysed in this report.
Dobijanjem statusa kandidata za članstvo u Evropskoj uniji 17. decembra 2010. godine, Crna Gora j... more Dobijanjem statusa kandidata za članstvo u Evropskoj uniji 17. decembra 2010. godine, Crna Gora je i formalno započela ispunjavanje preduslova za ulazak u sljedeću fazu punog integrisanja u ovu nadnacionalnu organizaciju – proces pregovaranja. Međutim, Evropska komisija je u Mišljenju o zahtjevu za članstvo Crne Gore u Evropskoj uniji početak pregovaračkog procesa uslovila ispunjavanjem sedam ključnih prioriteta, koji zahtijevaju visok stepen usaglašenosti u odnosu na kriterijume za članstvo. Prvi od njih, uz usvajanje izbornog zakonodavstva, obuhvatio je i jačanje kontrolne i zakonodavne uloge Skupštine Crne Gore.
Rukovodeći se indentifikovanom potrebom za osnaživanjem crnogorske zakonodavne institucije u procesu evropskih integracija ova analiza najprije obuhvata opšti osvrt na ulogu parlamenta u pretpristupnoj, kao i u fazi nakon pridruživanja Evropskoj uniji. Uvodni dio biće praćen analizom uloge i kapaciteta radnog tijela Skupštine koje se trenutno bavi pitanjima evropskih integracija – Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije, kao i Nacionalnog savjeta za evropske integracije. Analiza obuhvata pregled njihovog rada u odnosu na članstvo, kapacitete, nadležnosti i saradnju sa civilnim društvom. Stavljajući akcenat na ove segmente u njihovom radu, a dajući presjek dosadašnjih aktivnosti, kao i praksu srodnih tijela u zemljama okruženja i Evropske unije, ukazaćemo na moguća rješenja i institucionalno ustrojstvo unutar Skupštine koje bi moglo biti najrelevantnije u kontekstu crnogorskih prilika; u kontekstu procesa pridruživanja EU, kao i s aspekta finansijske i administrativne opravdanosti i racionalnosti. Cilj studije je, dakle, da ponudi presjek trenutnih kapaciteta i nadležnosti skupštinskih tijela koja bi trebalo da imaju centralnu ulogu u procesu pregovaranja, kao i da predstavi rješenja iz uporedne prakse koja bi mogla biti od značaja za unapređenje pozicije ovih tijela.
Uzimajući u obzir navedene ciljeve, tokom istraživanja obavljeni su intervjui s predstavnicima Skupštine, kao i s državnom sekretarkom za evropske integracije u Vladi Crne Gore. Njihova mišljenja bila su nam posebno značajna za identifikovanje trenutne pozicije i kapaciteta Skupštine i skupštinskih tijela u procesu integracije zemlje u EU. S obzirom na to da se ova analiza bavi i budućom ulogom Nacionalnog savjeta za evropske integracije, naši sagovornici su bili i njegovi članovi koji ne dolaze iz redova parlamenta. Takođe, upućen je veliki broj zahtjeva za slobodnim pristupom informacijama Kancelariji generalnog sekretara Skupštine, koji su nam u velikoj mjeri omogućili da damo presjek rada ova dva tijela. Na samom kraju su ponuđene preporuke za svaku od analiziranih oblasti.
Change is coming to Montenegro slowly, laboriously and unwillingly. The fact that Igor Lukšić is ... more Change is coming to Montenegro slowly, laboriously and unwillingly. The fact that Igor Lukšić is the Prime Minister is still less relevant than the fact that Milo Đukanović, who is not a Prime Minister, remains politically the most important and influential person in the country. The new Prime Minister introduced the practice of communicating and cooperating with the opposition, non-governmental actors and other representatives of the society. He also demonstrated a new political sensibility in his approach to social problems, his attitude, and his work methods. Yet, his premiership remains in Đukanović's shadow. In this context, it is unclear whether Lukšić is at all trying to achieve a certain degree of autonomy in decision-making, and when could that happen. The process of European integrations, i.e. the principle of conditionality, is the key factor in accelerating reforms. Without a strong influence of the international community (EU and USA), in synergy with a strengthening role for independent and professional media and NGOs, reforms whose pace would depend on the Government alone would be doomed to stagnate. This much is evident from the intensity of the reform efforts undertaken, albeit mostly in the legal sphere, in an extremely short period under the pressure of living up to the seven recommendations of the European Commission. With the same people in government for so long, the line separating the leading DPS party from the state itself disappeared. Consequently, regular institutions, norms and practices are not functioning or are doing very poorly in a political context that had been frozen for decades. The most obvious examples of poor results concern the fight against corruption and development of a professional public administration-two areas that are fundamental to the structure of political elite Major decisions which are crucial for further economic development of Montenegro are delayed or avoided altogether, and the Government failed to rally public support for its proposals and make the citizens believe in transparency and accountability of these processes. There is much internal struggle within DPS, gradually pitting Đukanović on the one side against Marović and Vujanović on the other. On the surface, the most obvious differences concern identity issues, with Ranko Krivokapić, president of SDP, acting as an explicit interpreter of the politics of the president of DPS. In the meantime, the internal (interest-based) chasms are deepening, threatening to undermine the DPS monolith in the medium term. While some expect these tensions in DPS' leadership to soon erupt to the surface, it is still too early to talk about divisions and splits from the party, although it is almost certain that some changes are to take place in the near future. The opposition is still doing little in terms of organisational and strategic moves to improve its capacities. Public opinion trends suggest that DPS' popularity continued to grow, while that of the opposition declined slightly, alongside a growing population of non-voters. Parliamentary elections could take place in autumn 2012. An earlier date would interfere with the demanding six-month monitoring period of the European Commission in expectation of the final opening of accession talks with EU. Montenegro under the watchful eyes of Đukanović and EU The opinions expressed here are the authors' own and do not necessarily coincide with those of the Friedrich Ebert Foundation.
Promjene u Crnoj Gori se odvijaju sporo, teško i nevoljno. Činjenica da je na mjestu predsjednika... more Promjene u Crnoj Gori se odvijaju sporo, teško i nevoljno. Činjenica da je na mjestu predsjednika Vlade Igor Lukšić još uvijek je manje značajna od činjenice da Milo Đukanović nije predsjednik Vlade, ali je njegov politički uticaj i značaj najveći u zemlji. Novi premijer je uspostavio praksu komunikacije i saradnje sa opozicijom, nevladinim akterima i drugim društvenim subjektima. Takođe, pokazao je novi politički senzibilitet za rješavanje društvenih problema, drugačiji pristup i metode u radu. Ipak, njegov premijerski angažman još uvijek je u sjenci Đukanovića. Uz ovakvu dinamiku nejasno je da li Lukšić uopšte ima namjeru da postigne određeni stepen autonomije u odlučivanju kao i kada bi se tako nešto uopšte moglo očekivati. Proces evropskih integracija, odnosno politika uslovljavanja, ključni je faktor ubrzavanja reformi. Bez snažnog uticaja međunarodne zajednice (EU i SAD), u sinergiji sa osnaživanjem uloge nezavisnih i profesionalnih medija i NVO, reforme čiju dinamiku bi diktirala samo Vlada bile bi osuđene na stagnaciju. To pokazuje intenzitet reformskih zahvata koji je postignut, iako uglavnom u sferi pravnih promjena, u izuzetno kratkom periodu pod pritiskom obaveze ispunjavanja sedam preporuka Evropske komisije. Dugogodišnji kontinuitet iste vlasti je izbrisao liniju između države i dominantne političke partije DPS, pa uobičajene institucije, norme i prakse ne funkcionišu ili daju slabe rezultate u decenijski zamrznutom političkom kontekstu. Ovaj zaključak je najvidljiviji u (slabim rezultatima u) oblasti borbe protiv visoke korupcije i razvoja profesionalne javne uprave-oblastima koje najsnažnije utemeljuju političku elitu. Krupne odluke od značaja za dalji ekonomski razvoj Crne Gore i dalje se donose sporo ili se uopšte ne donose, a Vlada nije uspijevala da za svoje predloge pridobije podršku javnosti i raširi uvjerenje u transparentnost i odgovornost procesa koje vodi. Postoji značajna unutarpartijska dinamika u DPS-u koja za posljedicu ima određeni stepen udaljavanja između Đukanovića s jedne, i Marovića i Vujanovića s druge strane. Dok je na površini vidljiva razlika u stavovima o identitetskim pitanjima, gdje se Ranko Krivokapić, predsjednik SDP-a, pojavljuje kao eksplicitni tumač politike samog predsjednika DPS-a, dotle su unutrašnje (interesne) pukotine sve više takve da na srednji rok ugrožavaju monolitnost DPS-a. Dok u dijelu javnosti postoji očekivanje da će DPS uskoro zahvatiti proces raslojavanja u vrhu rukovodstva, još uvijek je rano govoriti o podjelama i cijepanju partije, iako je gotovo izvjesno da će do određenih modifikacija u partiji doći u relativno skorijem periodu. Opozicija i dalje ne čini značajne organizacione i strateške korake na unapređenju svojih kapaciteta. Rezultati istraživanja javnog mnjenja govore o pozitivnom trendu rasta DPS-a, i slabom opadanju opozicije, uz značajan rast apstinencije. Parlamentarni izbori će se moguće organizovati na jesen 2012, a njihovo ranije organizovanje ne bi bilo u korist zahtjevnog šestomjesečnog perioda monitoringa Evropske komisije u susret konačnom otpočinjanju pregovora sa EU. Stavovi i mišljenja izneseni u tekstu su stavovi autora i ne moraju se obavezno poklapati sa stavovima i mišljenjima Fondacije Friedrich Ebert Crna Gora pod budnom pažnjom Đukanovića i EU
Državna revizorska institucija (DRI) samostalan je i vrhovni organ državne revizije, a ustanovlje... more Državna revizorska institucija (DRI) samostalan je i vrhovni organ državne revizije, a ustanovljena je donošenjem Zakona o državnoj revizorskoj instituciji, u aprilu 2004. godine, kao institucionalna, eksterna, nezavisna, stručna i objektivna kontrola trošenja budžetskih sredstava i upravljanja državnom imovinom u Crnoj Gori. DRI je do sada objavila 46 izvještaja o reviziji, od kojih su šest izvještaji o reviziji završnog računa budžeta Crne Gore, a ostatak izvještaji o pojedinačnim revizijama. Broj revizija iz godine u godinu se povećava, uz postepeno povećanje kapaciteta DRI i sprovođenje novih, zahtjevnijih vrsta revizija.
U medijima, od strane poslanika, predstavnika izvršne vlasti i međunarodnih organizacija često se mogu čuti pohvale na račun DRI i kvaliteta njenog rada. Do sada nije bilo značajnijeg doprinosa radu DRI od strane nevladinih organizacija u Crnoj Gori.
Rukovodeći se iznijetim stavovima, smatramo da je vrijeme za objektivan pregled dosadašnjeg rada DRI, njenog položaja u institucionalnom okviru, načina na koji su nalazi ove institucije bili korišćeni od strane drugih nadležnih organa i, prije svega, rezultata dosadašnjeg rada. Uz podršku Evropskog fonda za Balkan, Institut Alternativa (IA) sproveo je projekat “Ka najboljoj EU praksi: Jačanje uticaja spoljne finansijske kontrole u Crnoj Gori”. Projekat obuhvata analizu pravnog okvira finansijske kontrole, kapaciteta Državne revizorske institucije (DRI) i kvaliteta međuinstitucionalne saradnje. Cilj projekta jeste dolaženje do preporuka čija će primjena dovesti do unapređenja rada DRI, a time i njenog uticaja na sistem javnih finansija, a ova publikacija treba da promoviše taj cilj i doprinese njegovoj realizaciji.
U izradi ovog istraživačkog izvještaja korišćeni su nalazi iz intervjua s predstavnicima subjekata revizije, DRI, Ministarstva finansija, Državnog tužilaštva, Direkcije za javne nabavke, Područnog organa za prekršaje Podgorica i poslanicima iz Odbora za ekonomiju, finansije i budžet. Korišćen je i materijal sakupljan od strane IA u toku prethodnih godina u vidu press clipping-a, članaka iz štampanih medija na temu državne revizije. Posvećena je pažnja i uporednoj praksi i zakonskim okvirima državne revizije u odabranim zemljama regiona (Hrvatska, BiH i Makedonija). U toku istraživanja uspostavljena je konstruktivna saradnja sa DRI, kojoj je upućen osnovni upitnik sa trideset pitanja, zahtjevi za pristup informacijama, a obavljeni su i intervjui s načelnicima sektora.
Ova analiza sadrži preporuke koje su namijenjene prvenstveno DRI, ali i ostalim učesnicima procesa kontrole javne potrošnje u Crnoj Gori. Pored njene primarne namjene, uticaja na donosioce odluka radi uvođenja novih rješenja u zakonski okvir i praksu, cilj ove analize jeste da obogati fond stručnih radova o oblasti eksterne revizije u Crnoj Gori.
Kako se u 2011. planiraju izmjene i dopune Zakona o DRI, to je prilika da se riješe određena pitanja koja značajno opterećuju dosadašnji rad DRI. Važnost daljeg rada na jačanju kapaciteta DRI istakla je i Evropska komisija u Mišljenju o zahtjevu Crne Gore za članstvo u EU, naglasivši ga kao dio jednog od sedam ključnih prioriteta čijim je ispunjenjem Crna Gora uslovljena u pogledu započinjanja pregovora o članstvu.
Profesionalna, pouzdana i efikasna policija je od najvećeg značaja za efektivnu i sveoubuhvatnu b... more Profesionalna, pouzdana i efikasna policija je od najvećeg značaja za efektivnu i sveoubuhvatnu borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, što je jedan od ključnih uslova za dalje napredovanje Crne Gore u pregovorima sa Evropskom unijom u okviru poglavlja 23 „Pravosuđe i temeljna prava“ i poglavlja 24 „Pravda, sloboda i bezbjednost“. Kao najbrojniji dio crnogorske državne uprave, sa preko 5 300 zaposlenih, i imajući u vidu specifičnosti njenih ovlašćenja, posebno kada su u pitanju građani i njihova Ustavom garatnovana prava, Uprava policije mora posvetiti posebnu pažnju suzbijanju korupcije u sopstvenim redovima. Osim tvrdnji o široko rasprostranjenoj korupciji u svim porama društva, u crnogorskom javnom diskursu se često javljaju sumnje o postojanju veza između jednog broja pripadnika policije i organizovanih kriminalnih grupa kao posljedica dugog tranzicionog perioda Crne Gore.
Iako postoji više nivoa kontrole rada policije u Crnoj Gori (parlamentarna, građanska, kontrola nezavisnih institucija) za utvrđivanje činjenica u kompleksnim predmetima kao što su korupcija ili organizovani kriminal, ključnu ulogu ima unutrašnja kontrola policije, između ostalog, zahvaljujući tome što njeni službenici imaju policijska ovlašćenja neophodna za prikupljanje dokaza o ovakvim vrstama krivičnih djela.
Akcioni plan Vlade Crne Gore za poglavlje 23 prepoznaje potrebu za ozbiljnijim pristupom ovom fenomenu i stoga daje niz mjera koje se odnose na jačanje unutrašnje kontrole policije. Jedna od tih mjera je „priprema funkcionalne analize sa presjekom postojećeg stanja primjene mehanizama unutrašnje kontrole policije i ostalih organa“. Sa tim ciljem, Ministarstvo unutrašnjih poslova Crne Gore formiralo je interresornu radnu grupu za rad na analizi, i u skladu sa Uredbom o saradnji Vlade i nevladinih organizacija, javno pozvalo zainteresovane NVO da doprinesu radu radne grupe. Na taj način, imenovan je predstavnik Instituta alternativa (IA) za člana radne grupe.
Istraživački rad Instituta alternativa u ovoj oblasti i izradu ove komparativne analize koja treba da ukaže na mogućnosti za unapređenje crnogorskog modela unutrašnje kontrole na bazi proučavanja tri EU modela, podržala je OSCE misija u Crnoj Gori. Odabrani modeli za analizu su skoro u potpunosti različiti i svaki ima posebnu karakteristiku po kojoj se ističe u ovoj oblasti. Modeli nisu birani na osnovu sličnosti i razlika sa crnogorskim modelom (broj stanovnika, broj policijskih službenika, pravosudni sistem, itd), već je cilj autora da «prouči» funkcionisanje sistema unutrašnje kontrole u ovim zemljama na nivou principa.
Preporukama za unapređenje funkcionisanja naše unutrašnje kontrole policije, namjera nam je dati doprinos transformaciji crnogorske policije u profesionalnu policijsku službu koja uživa povjerenje i poštovanje svojih građana.
Komparativna studija pred vama, daje detaljan prikaz kontrolnih mehanizama (modus operandi) i instrumenata za efikasno detektovanje i preveniranje zloupotreba, kao i analizu izazova i mogućnosti za unapređenje funkcionisanja unutrašnje kontrole policije. Na bazi toga i analize komprativnih slučajeva (modeli u tri EU zemlje) formulisane su konkretne preporuke IA za reformu crnogorskog modela.
Narušen je integritet policije u Crnoj Gori. Problem nije samo primanje mita i zloupotreba službe... more Narušen je integritet policije u Crnoj Gori. Problem nije samo primanje mita i zloupotreba službene dužnosti, već i prekomjerna upotrebe sile, pasivnost u postupanju, iznuđivanje iskaza i političko djelovanje. Korupcija je druga najčešća asocijacija crnogorskih građana kada pomisle na policiju, odmah iza “sigurnost, bezbjednost, zaštita građana”, a samo 12 procenata građana vjeruje da korupcija nije rasprostranjena u policiji Crne Gore. Iz nabrojanih razloga integritet policije mora postati jedno od prioritetnih oblasti u daljem strateškom razvoju ove službe.
Postoji složen sistem unutrašnjeg i spoljnjeg nadzora policije koji karakteriše: nedovoljna saradnja i razmjena informacija između nadzornih tijela; nedovoljan uticaj njihovih kontrola, zaključaka i preporuka; te dilema kod građana kome prijaviti zloupotrebu, korupciju ili prekoračenje u primjeni ovlašćenja policije usljed prevelikog broja aktera. Iako su neki pomaci napravljeni, nadzorna tijela još uvijek nisu postigla potrebnu efikasnost u primjeni svojih ovlašćenja.
Reforma crnogorske policije započinje neposredno prije referenduma o nezavisnosti, usvajanjem novog Zakona o policiji, u oktobru 2005. godine. Uprava policije je Zakonom o unutrašnjim poslovima iz 2012. godine vraćena pod okrilje MUP-a. To je za posljedicu imalo smanjen stepen samostalnosti policije u upravljanju i odlučivanju u brojnim oblastima, od ljudskih resursa i finansija do transparentnosti.
U ovom izvještaju predstavili smo rezultate istraživanja s namjerom da damo doprinos unapređenju funkcionisanja policije, kao i povećanju povjerenja građana u njen rad, koje je na nezavidnom nivou, kao i u ostalim balkanskim zemljama.
Izvještaj je podijeljen u šest tematskih cjelina, od kojih se prve tri odnose na pitanja transparentnosti, depolitizacije i upravljanja ljudskim resursima. U naredna tri poglavlja bavimo se upravljanjem finansijama i javim nabavkama, represivnim mjerama za utvrđivanje odgovornosti službenika i analiziramo rad i rezultate svih aktera zaduženih za unutrašnju i spoljnu kontrolu rada policije. Nakon svakog poglavlja date su preporuke za unapređenje stanja u toj oblasti.
Države nemaju monopol nad informacijama, pa je utoliko i uloga civilnog društva u monitoringu jav... more Države nemaju monopol nad informacijama, pa je utoliko i uloga civilnog društva u monitoringu javnih politika i postizanju strateških ciljeva još važnija. Odlika zemalja u tranziciji je nedostatnost zvanične statistike, nepotpunost podataka koji bi omogućili donošenje odluka zasnovano na dokazima, ali i nepouzdanost zvanično predstavljenih podataka o primjeni javnih politika. Civilno društvo stoga treba da igra svoju korektivnu ulogu u odnosu na nadležne institucije, kako na nacionalnom tako i na regionalnom nivou.
Proces primjene Razvojne strategije Jugoistočna Evropa 2020 (JIE 2020), regionalnog strateškog dokumenta, koji je nastao po uzoru na reformsku agendu Evropske unije (EU) Evropa 2020, pruža okvir za veće uključivanje civilnog društva u procese koji usmjeravaju svekupni društveni i ekonomski razvoj regiona i izgradnju institucija u zemljama, koje se još uvijek nalaze u procesu konsolidacije demokratije. Naročito je “upravljanje usmjereno na rast”, sveprožimajući stub strategije koji se odnosi na unapređenje pružanja javnih usluga, borbu protiv korupcije i reformu pravosuđa, oblast u kojoj organizacije civilnog društva mogu da pruže poseban doprinos. Sama činjenica da su javni zvaničnici izloženi sve izraženijim političkim uslovima od strane EU, koji nerijetko mogu dovesti u opasnost njihove lične karijere i ukazati na korumpiranost institucija, ukazuje na važnost uloge spoljnog, nezavisnog kontrolora, koju civilno društvo može da preuzme.
Za potrebe ove publikacije, koja za cilj ima da pruži smjernice organizacijama civilnog društva za uključivanje u praćenje Upravljanja usmjerenog na rast, monitoring definišemo kao sistematičan način prikupljanja podataka sa ciljem da se ostvari uvid u primjenu javnih politika u odnosu na njihove prethodno postavljene ciljeve i rezultate. Ova definicija odslikava promjenu paradigme kada je u pitanju monitoring javnih politika, tj. promjenu sa nekadašnjeg procesnog monitoringa, fokusiranog prvenstveno na implementaciju određene politike, ka monitoringu orijentisanom na rezultate, kao instrumentu koji omogućava zainteresovanim stranama i donosiocima odluka da prate napredak i uticaj određene politike. Kao takav, monitoring je prirodan uvod u evaluaciju javnih politika, odnosno procjenu učinka određene politike nakon određenog perioda njene primjene.
Na dan 1. 1. 2016. godine, kada je trebalo da bude u potpunosti funkcionalna, Agencija za sprječa... more Na dan 1. 1. 2016. godine, kada je trebalo da bude u potpunosti funkcionalna, Agencija za sprječavanje korupcije zapošljava manje od 50% predviđenog broja službenika, nema adaptirane i opremljene prostorije za rad, niti ispu-njene brojne druge preduslove za nesmetano vršenje zakonom definisanih kompleksnih poslova. Tokom njenog uspostavljanja prekršeno je više za-kona, uključujući zakone o Državnoj revizorskoj instituciji, sprječavanju ko-rupcije, sprječavanju sukoba interesa, uz " potencijal " dodatnog kršenja njih nekoliko. Uz to, kontroverzan izbor direktora i jednog člana Savjeta stavio je upitnik na mogućnost ove insitutucije da bude nezavisno i nepristrasno antikorupcijsko tijelo faktički i prije formalnog početka rada. I drugi koraci u uspostavljanju Agencije izazvali su brojne polemike. Pre-dlog budžeta je utvrđen u minimalnom iznosu koji je definisan Zakonom o sprječavanju korupcije. Direktor je zaobišao zakonsku proceduru i isključio Savjet i Skupštinu iz formulacije nacrta budžeta. Budžetske kategorije su, u najvećoj mjeri, određivane " paušalno " , budući da je prvo utvrđen predlog budžeta na Vladi pa tek onda usvojena sistematizacija i definisan ukupan broj radnih mjesta. Pravilnik o sistematizaciji bitno odstupa od sugestija eksperata Evropske komisije. Zainteresovana javnost nije konsultovana tokom procesa izrade podzako-nskih akata iz nadležnosti Ministarstva pravde, a nisu usvojeni ni svi akti koje je Savjet Agencije bio u obavezi da odobri. Agenciji tek predstoji ozbi-ljan posao u vezi sa izradom automatskog sistema za umrežavanje podataka državnih organa. Od izbora direktora Agencije prisutni su njegovi konstantni pokušaji ograničavanja javnosti rada Savjeta, kao i druge opstrukcije. Izigravanje za-kona, slabi kapaciteti, neažurnost u ispunjavanju administrativnih obave-za, kao i ustaljeni obrasci ponašanja rukovodećeg kadra ne daju previše ohrabrenja da nova Agencija može ispuniti zacrtrane ciljeve. O dredbama Zakona o sprječavanju korupcije 1. januara 2016. go-dine prestale su sa radom Uprava za antikorupcijsku inicijativu i Komisija za sprječavanje sukoba interesa čije je nadležnosti, zaposlene, prava obaveze, predmete i opremu u potpunosti preuzela novonastala Agencija za sprječavanje korupcije. 1 Pored toga, ovim za-konom definisane su i dodatne nadležnosti Agencije: kontrola finansira-nja političkih subjekata i izbornih kampanja, zaštita zviždača i lobiranje. Zakon o sprječavanju korupcije stupio je na snagu krajem decembra
Prilikom kreiranja posebnog Zakona o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane kraj... more Prilikom kreiranja posebnog Zakona o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane krajem 2010. godine, namjera zakonodavca bila je jačanje kontrole uloge Skupštine Crne Gore i efikasniji nadzor sektora bezbjednosti i odbrane. Nakon pune tri godine prim jene Zakona, pokušali smo da izmjerimo njegov uticaj, odnosno uticaj rada Odbora koji je odgovoran za vršenje parlamentarnog nadzora nad ovim sektorom, s ciljem da damo preporuke za unapređenje.
Zaključke s preporukama do kojih smo došli predstavili smo u Izvještaju koji je pred Vama, a koji ima dva dijela. Tradicionalno, prvi dio odnosi se na monitoring sprovođenja Zakona u trećoj godini primjene1 s uporednim podacima o primjenjivanju kontrolnih instrumenata za najmanje posljednje tri godine. Za potrebe predstavljanja aktivnosti Odbora u 2013. godini, istraživači IA prisustvovali su svim sjednicama Odbora koje su bile otvorene za javnost.
Drugi dio Izvještaja odnosi se na pokušaj procjene sistemskog uticaja ovog Zakona na državne organe iz sektora bezbjednosti i odbrane koji su bili predmet parlamentarnog nadzora, kao i analizu mišljenja predstavnika državnih organa, koji su predmet parlamentarnog nadzora, o efektima nadzora.
Uticaj rada Odbora za bezbjednost i odbranu manifestuje se na sljedeće načine: iniciran jem novih zakonskih rješenja; iniciranjem primjene kontrolnih mehanizama; usvajanjem konkretnih zaključaka; usvajanjem amandmana na Vladine prijedloge zakona; otvaranjem novih tema i pitanja od značaja za politike bezbjednosti i odbrane; prijedlozima za rješavanje problema, itd. Drugim riječima, uticaj ovog Odbora ogleda se u iniciranju konkretnih prom jena i davanju suštinskih odgovora na uočene probleme u radu sektora za bezbjednost i odbranu. Ovo su neki od parametara koje smo pratili prilikom sprovođenja ovog istraživanja. Takođe smo analizirali stavove i očekivanja predstavnika institucija iz sektora bezbjednosti i odbrane, ispitivali njihove stavove o rezultatima rada Odbora, provjeravali stepen realizacije zaključaka, analizirali sadržaj izvještavanja medija o parlamentarnom nadzoru, s posebnim naglaskom na izjave poslanika i rukovodilaca državnih organa.
In accordance with the EU recommendation from the Spring report on progress achieved in implement... more In accordance with the EU recommendation from the Spring report on progress achieved in implementing reforms, the European Council should approve opening of negotiation talks between Montenegro and EU in late June. With this decision, the most challenging phase of accession process, which will be opened with most difficult chapters, should begin.
The goal of this analysis is to, based on Croatian experience in the negotiation process in the framework of Chapter 23 and evaluations of the European Commission in Montenegrin progress reports, as well as the dynamics of reforms conducted so far, point at possible obstacles during in negotiating this chapter, and to offer recommendations to overcome them.
U skladu sa preporukom Evropske komisije iz proljećnog izvještaja o ostvarenom napretku u sprovođ... more U skladu sa preporukom Evropske komisije iz proljećnog izvještaja o ostvarenom napretku u sprovođenju reformi, Evropski savjet bi, krajem juna, Crnoj Gori trebalo da odobri početak pregovora za članstvo u EU. Tom odlukom bi trebalo da otpočne najzahtjevnija faza procesa pridruživanja, koja će biti otvorena najtežim poglavljima.
Cilj ove analize je da, na osnovu iskustva Hrvatske u procesu pregovora u okviru poglavlja 23 i ocjena Evropske komisije u izvještajima o napretku Crne Gore, kao i dinamike dosadašnjih reformi, ukaže na moguće zastoje tokom pregovora u ovom poglavlju, kao i da ponudi preporuke u pravcu njihovog prevazilaženja.
Secret surveillance measures (SSM), applied in criminal procedure, represent a temporary curtailm... more Secret surveillance measures (SSM), applied in criminal procedure, represent a temporary curtailment of rights guaranteed by the Constitution of Montenegro and by the European Convention on Human Rights. They are applied in dealing with serious criminal offences and are used as an instrument for the fight against corruption and organised crime. Nevertheless, having in mind the possibilities for misuse of SSM, it is especially important to exercise continuous control and to develop oversight mechanisms for their application. Despite their importance, SSM applied in criminal procedure fall outside the sphere of interest of all levels of institutional control and, therefore, elude all forms of accountability.
SSM in criminal procedure are applied with the aim of providing evidence for precisely defined criminal offences for which these measures can be ordered. SSM are prescribed by the Criminal Procedure Code (CPC), stipulating that, based on the ‘written order by the investigative judge at the motion of the State Prosecutor containing a statement of reasons’, the following measures can be applied: 1. secret surveillance and technical recording of telephone conversations, i.e. other communication carried out through devices for distance technical communication, as well as private conversations held in private or public premises or at open; 2. secret photographing and video recording in private premises; 3. secret supervision and technical recording of persons and objects. Based on the motion of police authorities containing a statement of reasons, the following measures can be applied via a written order by the State Prosecutor: 1. simulated purchase of objects or persons and simulated giving and taking of bribe; 2. supervision over the transportation and delivery of objects of criminal offence; 3. recording conversations upon previous informing and obtaining the consent of one of interlocutors; 4. use of undercover investigators and collaborators.
Forms of control over the application of SSM in criminal procedure are: 1) ex ante: judicial/prosecutorial in the form of approving measures; 2) during the application of measures: the Internal Control of the Police possesses the most important oversight mechanisms; 3) ex post: control of the procedure before the courts; parliamentary oversight; civilian control of the police; independent institutions: Personal Data Protection Agency and the Ombudsman.
By analysing the legal framework and practice, the intent of the author of this research report is to indicate the shortcomings in exercising democratic and civilian control over the application of SSM, thereby providing recommendations for enhancing the oversight of their application.
Uvod Mjere tajnog nadzora (u daljem tekstu: MTN) koje se primjenjuju u krivičnom postupku predsta... more Uvod Mjere tajnog nadzora (u daljem tekstu: MTN) koje se primjenjuju u krivičnom postupku predstavljaju privremeno ograničenje prava garantovanih Ustavom Crne Gore i Evropskom konvencijom o ljudskim pravima s ciljem suprotstavljanja teškim krivičnim djelima i instrument su za borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala. Međutim, imajući u vidu velike mogućnosti za zloupotrebu MTN, od posebne je važnosti vršiti stalnu kontrolu i razvijati mehanizme nadzora na njihovom primjenom. Uprkos tome, MTN koje se primjenjuju u krivičnom postupku u potpunosti su van sfere interesovanja svih nivoa kontrole, a samim tim i svih oblika odgovornosti. MTN u krivičnom postupku primjenju se s ciljem dokazivanja precizno definisanih krivičnih djela za koja se mjere mogu i odrediti. Propisane su Zakonikom o krivičnom postupku 1 (u daljem tekstu: ZKP), kojim je određeno da-na obrazloženi prijedlog državnog tužioca-pisanom naredbom sudija za istragu određuje sljedeće mjere: 1. tajni nadzor i tehničko snimanje telefonskih razgovora odnosno druge komunikacije koja se vrši putem sredstava za tehničku komunikaciju na daljinu, kao i privatnih razgovora koji se obavljaju u privatnim ili javnim prostorijama ili na otvorenom; 2. tajno fotografisanje i vizuelno snimanje u privatnim prostorijama; 3. tajno praćenje i tehničko snimanje lica i predmeta. Na obrazloženi prijedlog policije, državni tužilac pisanom naredbom određuje sljedeće mjere: 1. simulirana kupovina predmeta ili lica i simulirano davanje i primanje mita; 2. praćenje prevoza i isporuka predmeta krivičnog djela; 3. snimanje razgovora uz prethodno informisanje i saglasnost jednog od učesnika razgovora; 4. angažovanje prikrivenog isljednika i saradnika. 1 Članovima 157-162 Zakonika o krivičnom postupku (" Sl. list Crne Gore " , br. 57/09 od 18.8.2009, 49/10 od 13.8.2010)-Zakonik o krivičnom postupku primjenjuje se u cjelini od 1.9.2011. godine, a godinu dana ranije započeta je primjena odredbi koje se odnose na primjenu MTN u nadležnosti Specijalnog tužioca za suzbijanje organizovanog kriminala, terorizma i ratnih zločina. Član 158, kojim je proširen broj krivičnih djela za koja mogu biti naređene MTN, počeo se primjenjivati od dana stupanja na snagu Zakonika. Mjere tajnog nadzora u krivičnom postupku Sažetak Novim Zakonikom o krivičnom postupku, pravni okvir za primjenu mjera tajnog nadzora (MTN) u krivičnom postupku u najvećem dijelu je usklađen sa praksom Evropskog suda za ljudska prava. Neusklađen je uvid u listing, koji se u crnogorskom zakonodavstvu ne tretira kao MTN već kao operativno prikupljanje podataka i ovlašćenje policije u izviđaju. Zabrinjava odsustvo prakse utvrđivanja odgovornosti za nezakonite postupke i administrativne i proceduralne propuste u primjeni MTN. Unapređenjem komunikacije i koordinacije između Uprave policije i Agencije za nacionalnu bezbjednost broj lica nad kojima su dva puta primijenjene MTN treba svesti na minimum. Iako svi nivoi kontrole imaju na raspolaganju određene mehanizme za vršenje nadzora nad primjenom mjera, odlikuje ih pasivnost u vršenju kontrole i primjeni zakonom utvrđenih nadležnosti. Unutrašnja kontrola ne vrši nadzor, navodno, zbog toga što podaci u postupku predstavljaju tajnu. Pravosudne inspekcije ne kontrolišu vođenje propisanih evidencija o MTN. Odbor za politički sistem, pravosuđe i upravu i Odbor za bezbjednost i odbranu nijesu koristili kontrolne mehanizme za nadzor nad primjenom MTN u krivičnom postupku. Nije razvijen mehanizam žalbe i Zaštitnik ljudskih prava i sloboda nije vršio kontrolu nad primjenom MTN u krivičnom postupku. Dostupnost informacija je veoma ograničena, a godišnji izvještaji o radu državnih organa nadležnih za primjenu mjera ne uključuju informacije o MTN. Ipak, u posljednjem izvještaju Tripartitne komisije, nadležne da prikuplja podatke o predmetima u oblasti korupcije i organizovanog kriminala, navodi se da su " u toku 2011. godine u 18 predmeta određene MTN protiv 113 lica ". Međutim, podatak o broju procesuiranih lica i pravosnažnih odluka dijelom zasnovanih na dokazima prikupljenim mjerama tajnog nadzora, koji bi ukazao na rezultate postignute primjenom MTN-nije dostupan. Neophodno je preciznije regulisati pravni okvir za uvid u listing i omogućiti unutrašnjoj kontroli policije da vrši kontinuiran nadzor nad primjenom MTN. Takođe je neophodno unaprijediti parlamentarni nadzor nad primjenom mjera tako što bi nadležni državni organi za primjenu MTN u krivičnom postupku-sud, tužilaštvo, policija-dostavljali posebne izvještaje o primijenjenim mjerama Odboru za bezbjednost i odbranu. april 2012. godine
The state needs efficient intelligence and security services with special powers to protect itsel... more The state needs efficient intelligence and security services with special powers to protect itself from threats to national security and to be more efficient in the fight against organized crime. Secret surveillance measures (SSM) allow the state to act preventively, to detect and to eliminate various forms of threats early. However, apart from being an instrument of protection, they are a powerful lever of the state, susceptible to abuse. Such abuse causes serious damage to the pivotal values of a democratic society which is why continuous control needs to be exercised and oversight mechanisms of its application developed.
SSM applied by the National Security Agency (NSA) include those measures of covert data collection which require higher level of authorization: 1. surveillance over electronic communication and mail deliveries approved by the president of the Supreme Court; and 2. surveillance of facility’s interior, closed spaces and objects, with the use of technical means, approved by the Panel of Judges of the Supreme Court, upon written proposal by the NSA director. Measures are applied when there is a well-founded suspicion of threat to national security. There are three modes of control for applying the measures: judicial, internal and parliamentary control.
By analyzing the legal framework and the application of SSM, the author’s goal is to indicate the provisions which are not in line with the standards and best practice in this area, and to identify the possibilities and limits for overseeing the use of these measures at all three levels of control, with an emphasis on parliamentary oversight.
Sažetak U periodu 2005-2009. pod mjerama tajnog nadzora koje sprovodi Agencija za nacionalnu bezb... more Sažetak U periodu 2005-2009. pod mjerama tajnog nadzora koje sprovodi Agencija za nacionalnu bezbjednost bilo je 324 građanina/građanke Crne Gore, dok je taj isti podatak za posljednje tri godine pod oznakom " tajno " , jer bi se njegovim objelodanjivanjem navodno ugrozila nacionalna bezbjednost. Zakonom nije precizno definisan nadzor nad elektronskim komunikacijama, pa nije jasno da li isti uključuje i listinge, lokacije korisnika, IP adrese i sl. Iako predviđene kao izuzetak, kad druge mjere ne daju rezultate, MTN se primjenjuju značajno češće od praćenja i osmatranja, npr. u 2008. g čak pet puta, što ukazuje na potrebu da se valjano objasne razlozi takve prakse. U godišnjim izvještajima o radu ANB i Vrhovnog suda ograničen je pristup informacijama o primjeni MTN. Zabrinjava izostanak zakonom propisane procedure i prakse uništavanja podataka o ličnosti u slučajevima kada nije utvrđen osnov za nastavak primjene MTN. Sudska kontrola je svedena na odobravanje mjera i nema značajniju ulogu u ocjeni primjene mjera. Unutrašnja kontrola ANB nema poziciju koja bi joj omogućila efikasan i nezavistan nadzor. Parlamentarni nadzor nad primjenom MTN daje slabe rezultate. U periodu 2006-2011. nadležni Odbor je: realizovao samo jednu posjetu ANB; na zahtjev dobio jedan poseban izvještaj o primjeni MTN za period 2008/09; razmatrao godišnje izvještaje ANB, u kojima su sporadični i nepotpuni podaci o MTN; i imao jednu neprihvaćenu inicijativu grupe opozicionih poslanika za kontrolno saslušanje direktora ANB. Usvajanje važnog Zakona o parlamentarnom nadzoru u oblasti bezbjednosti i odbrane nije podsticajno djelovalo na Odbor u pogledu nadzora nad MTN, već je Odbor imao manje interesovanja za MTN tokom 2011. godine nego u prethodnom periodu.-ima li kontrole? Uvod Državi su neophodne efikasne obavještajne i bezbjednosne službe s posebnim ovlašćenjima kako bi se zaštitila od prijetnji nacionalnoj bezbjednosti i bila djelotvornija u borbi protiv organizovanog kriminala. Mjere tajnog nadzora (u daljem tekstu: MTN) omogućavaju joj preventivno djelovanje, rano otkrivanje i otklanjanje raznih oblika prijetnji. Ipak, osim što su instrument zaštite, one su i poluga moći države podložna zloupotrebi. Takvim zloupotrebama nanosi se ozbiljna šteta osnovnim vrijednostima demokratskog društva, zbog čega je potrebno vršiti stalnu kontrolu i razvijati mehanizme nadzora nad primjenom MTN. Pod mjerama tajnog nadzora, koje primjenjuje Agencija za nacionalnu bezbjednost (u daljem tekstu: ANB), tretiraju se one mjere tajnog prikupljanja podataka za koje je potreban viši stepen autorizacije, odnosno: 1. nadzor nad elektronskim komunikacijama i poštanskim pošiljkama, koji odobrava predsjednik Vrhovnog suda; i 2. nadzor unutrašnjosti objekta, zatvorenih prostora i predmeta uz koršćenje tehničkih sredstava, koji na obrazloženi pisani prijedlog direktora ANB odlukom odobrava Vijeće sudija Vrhovnog suda. Mjere se primjenjuju kada postoje osnovi sumnje da je ugrožena nacionalna bezbjednost. Tri su oblika kontrole nad primjenom mjera: sudska, unutrašnja i parlamentarna kontrola. Namjera autora je da analizom pravnog okvira i prakse primjene MTN ukaže na rješenja koja nijesu u skladu sa standardima i najboljim praksama u ovoj oblasti i pruži odgovor na pitanje: Koje su mogućnosti i ograničenja za vršenja nadzora sva tri nivoa kontrole nad primjenom mjera nadzora? U traženju odgovora na ovo pitanje akcentovan je parlamentarni nadzor.
After it acquired the status of a candidate for membership in the European Union on 17 December 2... more After it acquired the status of a candidate for membership in the European Union on 17 December 2010, Montenegro officially began the process of fulfilling the preconditions for the next phase of integration into this supranational body – the accession negotiations. However, in its Opinion on Montenegro’s membership application, the European Commission made the beginning of accession talks conditional upon progress in sever priority areas which require extensive harmonisation with membership criteria. The first concerned the Parliament, and, in addition to the adoption of new electoral legislation, it asked for the strengthening of oversight and legislative roles of the Parliament of Montenegro.
Taking from the thus identified need to strengthen Montenegro’s legislative body for the process of European integrations, this study first summarises the general role of the Parliament in the pre-accession phase, as well as in the period after formal accession to European Union. The introductory section also analyses the role and capacities of the Parliament’s working body which is currently in charge of European integrations – Committee for International Relations and International Relations, as well as those of the National Council for European Integrations. The analysis provides an overview of their work to date, including membership, capacities, competencies, and cooperation with the civil society. Focusing on these aspects of their work, and offering an account of their activities so far, as well as insights into practice of similar bodies in other countries of the region and in European Union, we will outline the possible solutions and alternative institutional arrangements, bearing in mind the Montenegrin context, demands of the European integration process, as well as the exigencies of financial and administrative effectiveness. The goal of the study is to offer a snapshot of the current capacities and responsibilities of the parliamentary bodies which are to play a role in the accession process, and to outline solutions grounded in comparative practice that could contribute to an improved position of these bodies.
In the course of our research we conducted interviews with the representatives of the Parliament, as well as with the State Secretary for European Integrations in the Government of Montenegro. Their opinions were extremely valuable in helping us to identify the current position and capacities of the Parliament and its bodies in the process of Montenegro’s integration into EU. As the study also took into account the future role of the National Council for European Integrations, we also interviewed its members who are not representatives of the Parliament. We also sent a number of requests for access to information to the Office of the Secretary General of the Parliament, which provided the basis for the overview of the functioning of these two bodies. The final section offers recommendations for each of the areas analysed in this report.
Dobijanjem statusa kandidata za članstvo u Evropskoj uniji 17. decembra 2010. godine, Crna Gora j... more Dobijanjem statusa kandidata za članstvo u Evropskoj uniji 17. decembra 2010. godine, Crna Gora je i formalno započela ispunjavanje preduslova za ulazak u sljedeću fazu punog integrisanja u ovu nadnacionalnu organizaciju – proces pregovaranja. Međutim, Evropska komisija je u Mišljenju o zahtjevu za članstvo Crne Gore u Evropskoj uniji početak pregovaračkog procesa uslovila ispunjavanjem sedam ključnih prioriteta, koji zahtijevaju visok stepen usaglašenosti u odnosu na kriterijume za članstvo. Prvi od njih, uz usvajanje izbornog zakonodavstva, obuhvatio je i jačanje kontrolne i zakonodavne uloge Skupštine Crne Gore.
Rukovodeći se indentifikovanom potrebom za osnaživanjem crnogorske zakonodavne institucije u procesu evropskih integracija ova analiza najprije obuhvata opšti osvrt na ulogu parlamenta u pretpristupnoj, kao i u fazi nakon pridruživanja Evropskoj uniji. Uvodni dio biće praćen analizom uloge i kapaciteta radnog tijela Skupštine koje se trenutno bavi pitanjima evropskih integracija – Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije, kao i Nacionalnog savjeta za evropske integracije. Analiza obuhvata pregled njihovog rada u odnosu na članstvo, kapacitete, nadležnosti i saradnju sa civilnim društvom. Stavljajući akcenat na ove segmente u njihovom radu, a dajući presjek dosadašnjih aktivnosti, kao i praksu srodnih tijela u zemljama okruženja i Evropske unije, ukazaćemo na moguća rješenja i institucionalno ustrojstvo unutar Skupštine koje bi moglo biti najrelevantnije u kontekstu crnogorskih prilika; u kontekstu procesa pridruživanja EU, kao i s aspekta finansijske i administrativne opravdanosti i racionalnosti. Cilj studije je, dakle, da ponudi presjek trenutnih kapaciteta i nadležnosti skupštinskih tijela koja bi trebalo da imaju centralnu ulogu u procesu pregovaranja, kao i da predstavi rješenja iz uporedne prakse koja bi mogla biti od značaja za unapređenje pozicije ovih tijela.
Uzimajući u obzir navedene ciljeve, tokom istraživanja obavljeni su intervjui s predstavnicima Skupštine, kao i s državnom sekretarkom za evropske integracije u Vladi Crne Gore. Njihova mišljenja bila su nam posebno značajna za identifikovanje trenutne pozicije i kapaciteta Skupštine i skupštinskih tijela u procesu integracije zemlje u EU. S obzirom na to da se ova analiza bavi i budućom ulogom Nacionalnog savjeta za evropske integracije, naši sagovornici su bili i njegovi članovi koji ne dolaze iz redova parlamenta. Takođe, upućen je veliki broj zahtjeva za slobodnim pristupom informacijama Kancelariji generalnog sekretara Skupštine, koji su nam u velikoj mjeri omogućili da damo presjek rada ova dva tijela. Na samom kraju su ponuđene preporuke za svaku od analiziranih oblasti.
Change is coming to Montenegro slowly, laboriously and unwillingly. The fact that Igor Lukšić is ... more Change is coming to Montenegro slowly, laboriously and unwillingly. The fact that Igor Lukšić is the Prime Minister is still less relevant than the fact that Milo Đukanović, who is not a Prime Minister, remains politically the most important and influential person in the country. The new Prime Minister introduced the practice of communicating and cooperating with the opposition, non-governmental actors and other representatives of the society. He also demonstrated a new political sensibility in his approach to social problems, his attitude, and his work methods. Yet, his premiership remains in Đukanović's shadow. In this context, it is unclear whether Lukšić is at all trying to achieve a certain degree of autonomy in decision-making, and when could that happen. The process of European integrations, i.e. the principle of conditionality, is the key factor in accelerating reforms. Without a strong influence of the international community (EU and USA), in synergy with a strengthening role for independent and professional media and NGOs, reforms whose pace would depend on the Government alone would be doomed to stagnate. This much is evident from the intensity of the reform efforts undertaken, albeit mostly in the legal sphere, in an extremely short period under the pressure of living up to the seven recommendations of the European Commission. With the same people in government for so long, the line separating the leading DPS party from the state itself disappeared. Consequently, regular institutions, norms and practices are not functioning or are doing very poorly in a political context that had been frozen for decades. The most obvious examples of poor results concern the fight against corruption and development of a professional public administration-two areas that are fundamental to the structure of political elite Major decisions which are crucial for further economic development of Montenegro are delayed or avoided altogether, and the Government failed to rally public support for its proposals and make the citizens believe in transparency and accountability of these processes. There is much internal struggle within DPS, gradually pitting Đukanović on the one side against Marović and Vujanović on the other. On the surface, the most obvious differences concern identity issues, with Ranko Krivokapić, president of SDP, acting as an explicit interpreter of the politics of the president of DPS. In the meantime, the internal (interest-based) chasms are deepening, threatening to undermine the DPS monolith in the medium term. While some expect these tensions in DPS' leadership to soon erupt to the surface, it is still too early to talk about divisions and splits from the party, although it is almost certain that some changes are to take place in the near future. The opposition is still doing little in terms of organisational and strategic moves to improve its capacities. Public opinion trends suggest that DPS' popularity continued to grow, while that of the opposition declined slightly, alongside a growing population of non-voters. Parliamentary elections could take place in autumn 2012. An earlier date would interfere with the demanding six-month monitoring period of the European Commission in expectation of the final opening of accession talks with EU. Montenegro under the watchful eyes of Đukanović and EU The opinions expressed here are the authors' own and do not necessarily coincide with those of the Friedrich Ebert Foundation.
Promjene u Crnoj Gori se odvijaju sporo, teško i nevoljno. Činjenica da je na mjestu predsjednika... more Promjene u Crnoj Gori se odvijaju sporo, teško i nevoljno. Činjenica da je na mjestu predsjednika Vlade Igor Lukšić još uvijek je manje značajna od činjenice da Milo Đukanović nije predsjednik Vlade, ali je njegov politički uticaj i značaj najveći u zemlji. Novi premijer je uspostavio praksu komunikacije i saradnje sa opozicijom, nevladinim akterima i drugim društvenim subjektima. Takođe, pokazao je novi politički senzibilitet za rješavanje društvenih problema, drugačiji pristup i metode u radu. Ipak, njegov premijerski angažman još uvijek je u sjenci Đukanovića. Uz ovakvu dinamiku nejasno je da li Lukšić uopšte ima namjeru da postigne određeni stepen autonomije u odlučivanju kao i kada bi se tako nešto uopšte moglo očekivati. Proces evropskih integracija, odnosno politika uslovljavanja, ključni je faktor ubrzavanja reformi. Bez snažnog uticaja međunarodne zajednice (EU i SAD), u sinergiji sa osnaživanjem uloge nezavisnih i profesionalnih medija i NVO, reforme čiju dinamiku bi diktirala samo Vlada bile bi osuđene na stagnaciju. To pokazuje intenzitet reformskih zahvata koji je postignut, iako uglavnom u sferi pravnih promjena, u izuzetno kratkom periodu pod pritiskom obaveze ispunjavanja sedam preporuka Evropske komisije. Dugogodišnji kontinuitet iste vlasti je izbrisao liniju između države i dominantne političke partije DPS, pa uobičajene institucije, norme i prakse ne funkcionišu ili daju slabe rezultate u decenijski zamrznutom političkom kontekstu. Ovaj zaključak je najvidljiviji u (slabim rezultatima u) oblasti borbe protiv visoke korupcije i razvoja profesionalne javne uprave-oblastima koje najsnažnije utemeljuju političku elitu. Krupne odluke od značaja za dalji ekonomski razvoj Crne Gore i dalje se donose sporo ili se uopšte ne donose, a Vlada nije uspijevala da za svoje predloge pridobije podršku javnosti i raširi uvjerenje u transparentnost i odgovornost procesa koje vodi. Postoji značajna unutarpartijska dinamika u DPS-u koja za posljedicu ima određeni stepen udaljavanja između Đukanovića s jedne, i Marovića i Vujanovića s druge strane. Dok je na površini vidljiva razlika u stavovima o identitetskim pitanjima, gdje se Ranko Krivokapić, predsjednik SDP-a, pojavljuje kao eksplicitni tumač politike samog predsjednika DPS-a, dotle su unutrašnje (interesne) pukotine sve više takve da na srednji rok ugrožavaju monolitnost DPS-a. Dok u dijelu javnosti postoji očekivanje da će DPS uskoro zahvatiti proces raslojavanja u vrhu rukovodstva, još uvijek je rano govoriti o podjelama i cijepanju partije, iako je gotovo izvjesno da će do određenih modifikacija u partiji doći u relativno skorijem periodu. Opozicija i dalje ne čini značajne organizacione i strateške korake na unapređenju svojih kapaciteta. Rezultati istraživanja javnog mnjenja govore o pozitivnom trendu rasta DPS-a, i slabom opadanju opozicije, uz značajan rast apstinencije. Parlamentarni izbori će se moguće organizovati na jesen 2012, a njihovo ranije organizovanje ne bi bilo u korist zahtjevnog šestomjesečnog perioda monitoringa Evropske komisije u susret konačnom otpočinjanju pregovora sa EU. Stavovi i mišljenja izneseni u tekstu su stavovi autora i ne moraju se obavezno poklapati sa stavovima i mišljenjima Fondacije Friedrich Ebert Crna Gora pod budnom pažnjom Đukanovića i EU
Državna revizorska institucija (DRI) samostalan je i vrhovni organ državne revizije, a ustanovlje... more Državna revizorska institucija (DRI) samostalan je i vrhovni organ državne revizije, a ustanovljena je donošenjem Zakona o državnoj revizorskoj instituciji, u aprilu 2004. godine, kao institucionalna, eksterna, nezavisna, stručna i objektivna kontrola trošenja budžetskih sredstava i upravljanja državnom imovinom u Crnoj Gori. DRI je do sada objavila 46 izvještaja o reviziji, od kojih su šest izvještaji o reviziji završnog računa budžeta Crne Gore, a ostatak izvještaji o pojedinačnim revizijama. Broj revizija iz godine u godinu se povećava, uz postepeno povećanje kapaciteta DRI i sprovođenje novih, zahtjevnijih vrsta revizija.
U medijima, od strane poslanika, predstavnika izvršne vlasti i međunarodnih organizacija često se mogu čuti pohvale na račun DRI i kvaliteta njenog rada. Do sada nije bilo značajnijeg doprinosa radu DRI od strane nevladinih organizacija u Crnoj Gori.
Rukovodeći se iznijetim stavovima, smatramo da je vrijeme za objektivan pregled dosadašnjeg rada DRI, njenog položaja u institucionalnom okviru, načina na koji su nalazi ove institucije bili korišćeni od strane drugih nadležnih organa i, prije svega, rezultata dosadašnjeg rada. Uz podršku Evropskog fonda za Balkan, Institut Alternativa (IA) sproveo je projekat “Ka najboljoj EU praksi: Jačanje uticaja spoljne finansijske kontrole u Crnoj Gori”. Projekat obuhvata analizu pravnog okvira finansijske kontrole, kapaciteta Državne revizorske institucije (DRI) i kvaliteta međuinstitucionalne saradnje. Cilj projekta jeste dolaženje do preporuka čija će primjena dovesti do unapređenja rada DRI, a time i njenog uticaja na sistem javnih finansija, a ova publikacija treba da promoviše taj cilj i doprinese njegovoj realizaciji.
U izradi ovog istraživačkog izvještaja korišćeni su nalazi iz intervjua s predstavnicima subjekata revizije, DRI, Ministarstva finansija, Državnog tužilaštva, Direkcije za javne nabavke, Područnog organa za prekršaje Podgorica i poslanicima iz Odbora za ekonomiju, finansije i budžet. Korišćen je i materijal sakupljan od strane IA u toku prethodnih godina u vidu press clipping-a, članaka iz štampanih medija na temu državne revizije. Posvećena je pažnja i uporednoj praksi i zakonskim okvirima državne revizije u odabranim zemljama regiona (Hrvatska, BiH i Makedonija). U toku istraživanja uspostavljena je konstruktivna saradnja sa DRI, kojoj je upućen osnovni upitnik sa trideset pitanja, zahtjevi za pristup informacijama, a obavljeni su i intervjui s načelnicima sektora.
Ova analiza sadrži preporuke koje su namijenjene prvenstveno DRI, ali i ostalim učesnicima procesa kontrole javne potrošnje u Crnoj Gori. Pored njene primarne namjene, uticaja na donosioce odluka radi uvođenja novih rješenja u zakonski okvir i praksu, cilj ove analize jeste da obogati fond stručnih radova o oblasti eksterne revizije u Crnoj Gori.
Kako se u 2011. planiraju izmjene i dopune Zakona o DRI, to je prilika da se riješe određena pitanja koja značajno opterećuju dosadašnji rad DRI. Važnost daljeg rada na jačanju kapaciteta DRI istakla je i Evropska komisija u Mišljenju o zahtjevu Crne Gore za članstvo u EU, naglasivši ga kao dio jednog od sedam ključnih prioriteta čijim je ispunjenjem Crna Gora uslovljena u pogledu započinjanja pregovora o članstvu.
Profesionalna, pouzdana i efikasna policija je od najvećeg značaja za efektivnu i sveoubuhvatnu b... more Profesionalna, pouzdana i efikasna policija je od najvećeg značaja za efektivnu i sveoubuhvatnu borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, što je jedan od ključnih uslova za dalje napredovanje Crne Gore u pregovorima sa Evropskom unijom u okviru poglavlja 23 „Pravosuđe i temeljna prava“ i poglavlja 24 „Pravda, sloboda i bezbjednost“. Kao najbrojniji dio crnogorske državne uprave, sa preko 5 300 zaposlenih, i imajući u vidu specifičnosti njenih ovlašćenja, posebno kada su u pitanju građani i njihova Ustavom garatnovana prava, Uprava policije mora posvetiti posebnu pažnju suzbijanju korupcije u sopstvenim redovima. Osim tvrdnji o široko rasprostranjenoj korupciji u svim porama društva, u crnogorskom javnom diskursu se često javljaju sumnje o postojanju veza između jednog broja pripadnika policije i organizovanih kriminalnih grupa kao posljedica dugog tranzicionog perioda Crne Gore.
Iako postoji više nivoa kontrole rada policije u Crnoj Gori (parlamentarna, građanska, kontrola nezavisnih institucija) za utvrđivanje činjenica u kompleksnim predmetima kao što su korupcija ili organizovani kriminal, ključnu ulogu ima unutrašnja kontrola policije, između ostalog, zahvaljujući tome što njeni službenici imaju policijska ovlašćenja neophodna za prikupljanje dokaza o ovakvim vrstama krivičnih djela.
Akcioni plan Vlade Crne Gore za poglavlje 23 prepoznaje potrebu za ozbiljnijim pristupom ovom fenomenu i stoga daje niz mjera koje se odnose na jačanje unutrašnje kontrole policije. Jedna od tih mjera je „priprema funkcionalne analize sa presjekom postojećeg stanja primjene mehanizama unutrašnje kontrole policije i ostalih organa“. Sa tim ciljem, Ministarstvo unutrašnjih poslova Crne Gore formiralo je interresornu radnu grupu za rad na analizi, i u skladu sa Uredbom o saradnji Vlade i nevladinih organizacija, javno pozvalo zainteresovane NVO da doprinesu radu radne grupe. Na taj način, imenovan je predstavnik Instituta alternativa (IA) za člana radne grupe.
Istraživački rad Instituta alternativa u ovoj oblasti i izradu ove komparativne analize koja treba da ukaže na mogućnosti za unapređenje crnogorskog modela unutrašnje kontrole na bazi proučavanja tri EU modela, podržala je OSCE misija u Crnoj Gori. Odabrani modeli za analizu su skoro u potpunosti različiti i svaki ima posebnu karakteristiku po kojoj se ističe u ovoj oblasti. Modeli nisu birani na osnovu sličnosti i razlika sa crnogorskim modelom (broj stanovnika, broj policijskih službenika, pravosudni sistem, itd), već je cilj autora da «prouči» funkcionisanje sistema unutrašnje kontrole u ovim zemljama na nivou principa.
Preporukama za unapređenje funkcionisanja naše unutrašnje kontrole policije, namjera nam je dati doprinos transformaciji crnogorske policije u profesionalnu policijsku službu koja uživa povjerenje i poštovanje svojih građana.
Komparativna studija pred vama, daje detaljan prikaz kontrolnih mehanizama (modus operandi) i instrumenata za efikasno detektovanje i preveniranje zloupotreba, kao i analizu izazova i mogućnosti za unapređenje funkcionisanja unutrašnje kontrole policije. Na bazi toga i analize komprativnih slučajeva (modeli u tri EU zemlje) formulisane su konkretne preporuke IA za reformu crnogorskog modela.
Narušen je integritet policije u Crnoj Gori. Problem nije samo primanje mita i zloupotreba službe... more Narušen je integritet policije u Crnoj Gori. Problem nije samo primanje mita i zloupotreba službene dužnosti, već i prekomjerna upotrebe sile, pasivnost u postupanju, iznuđivanje iskaza i političko djelovanje. Korupcija je druga najčešća asocijacija crnogorskih građana kada pomisle na policiju, odmah iza “sigurnost, bezbjednost, zaštita građana”, a samo 12 procenata građana vjeruje da korupcija nije rasprostranjena u policiji Crne Gore. Iz nabrojanih razloga integritet policije mora postati jedno od prioritetnih oblasti u daljem strateškom razvoju ove službe.
Postoji složen sistem unutrašnjeg i spoljnjeg nadzora policije koji karakteriše: nedovoljna saradnja i razmjena informacija između nadzornih tijela; nedovoljan uticaj njihovih kontrola, zaključaka i preporuka; te dilema kod građana kome prijaviti zloupotrebu, korupciju ili prekoračenje u primjeni ovlašćenja policije usljed prevelikog broja aktera. Iako su neki pomaci napravljeni, nadzorna tijela još uvijek nisu postigla potrebnu efikasnost u primjeni svojih ovlašćenja.
Reforma crnogorske policije započinje neposredno prije referenduma o nezavisnosti, usvajanjem novog Zakona o policiji, u oktobru 2005. godine. Uprava policije je Zakonom o unutrašnjim poslovima iz 2012. godine vraćena pod okrilje MUP-a. To je za posljedicu imalo smanjen stepen samostalnosti policije u upravljanju i odlučivanju u brojnim oblastima, od ljudskih resursa i finansija do transparentnosti.
U ovom izvještaju predstavili smo rezultate istraživanja s namjerom da damo doprinos unapređenju funkcionisanja policije, kao i povećanju povjerenja građana u njen rad, koje je na nezavidnom nivou, kao i u ostalim balkanskim zemljama.
Izvještaj je podijeljen u šest tematskih cjelina, od kojih se prve tri odnose na pitanja transparentnosti, depolitizacije i upravljanja ljudskim resursima. U naredna tri poglavlja bavimo se upravljanjem finansijama i javim nabavkama, represivnim mjerama za utvrđivanje odgovornosti službenika i analiziramo rad i rezultate svih aktera zaduženih za unutrašnju i spoljnu kontrolu rada policije. Nakon svakog poglavlja date su preporuke za unapređenje stanja u toj oblasti.
Države nemaju monopol nad informacijama, pa je utoliko i uloga civilnog društva u monitoringu jav... more Države nemaju monopol nad informacijama, pa je utoliko i uloga civilnog društva u monitoringu javnih politika i postizanju strateških ciljeva još važnija. Odlika zemalja u tranziciji je nedostatnost zvanične statistike, nepotpunost podataka koji bi omogućili donošenje odluka zasnovano na dokazima, ali i nepouzdanost zvanično predstavljenih podataka o primjeni javnih politika. Civilno društvo stoga treba da igra svoju korektivnu ulogu u odnosu na nadležne institucije, kako na nacionalnom tako i na regionalnom nivou.
Proces primjene Razvojne strategije Jugoistočna Evropa 2020 (JIE 2020), regionalnog strateškog dokumenta, koji je nastao po uzoru na reformsku agendu Evropske unije (EU) Evropa 2020, pruža okvir za veće uključivanje civilnog društva u procese koji usmjeravaju svekupni društveni i ekonomski razvoj regiona i izgradnju institucija u zemljama, koje se još uvijek nalaze u procesu konsolidacije demokratije. Naročito je “upravljanje usmjereno na rast”, sveprožimajući stub strategije koji se odnosi na unapređenje pružanja javnih usluga, borbu protiv korupcije i reformu pravosuđa, oblast u kojoj organizacije civilnog društva mogu da pruže poseban doprinos. Sama činjenica da su javni zvaničnici izloženi sve izraženijim političkim uslovima od strane EU, koji nerijetko mogu dovesti u opasnost njihove lične karijere i ukazati na korumpiranost institucija, ukazuje na važnost uloge spoljnog, nezavisnog kontrolora, koju civilno društvo može da preuzme.
Za potrebe ove publikacije, koja za cilj ima da pruži smjernice organizacijama civilnog društva za uključivanje u praćenje Upravljanja usmjerenog na rast, monitoring definišemo kao sistematičan način prikupljanja podataka sa ciljem da se ostvari uvid u primjenu javnih politika u odnosu na njihove prethodno postavljene ciljeve i rezultate. Ova definicija odslikava promjenu paradigme kada je u pitanju monitoring javnih politika, tj. promjenu sa nekadašnjeg procesnog monitoringa, fokusiranog prvenstveno na implementaciju određene politike, ka monitoringu orijentisanom na rezultate, kao instrumentu koji omogućava zainteresovanim stranama i donosiocima odluka da prate napredak i uticaj određene politike. Kao takav, monitoring je prirodan uvod u evaluaciju javnih politika, odnosno procjenu učinka određene politike nakon određenog perioda njene primjene.
Na dan 1. 1. 2016. godine, kada je trebalo da bude u potpunosti funkcionalna, Agencija za sprječa... more Na dan 1. 1. 2016. godine, kada je trebalo da bude u potpunosti funkcionalna, Agencija za sprječavanje korupcije zapošljava manje od 50% predviđenog broja službenika, nema adaptirane i opremljene prostorije za rad, niti ispu-njene brojne druge preduslove za nesmetano vršenje zakonom definisanih kompleksnih poslova. Tokom njenog uspostavljanja prekršeno je više za-kona, uključujući zakone o Državnoj revizorskoj instituciji, sprječavanju ko-rupcije, sprječavanju sukoba interesa, uz " potencijal " dodatnog kršenja njih nekoliko. Uz to, kontroverzan izbor direktora i jednog člana Savjeta stavio je upitnik na mogućnost ove insitutucije da bude nezavisno i nepristrasno antikorupcijsko tijelo faktički i prije formalnog početka rada. I drugi koraci u uspostavljanju Agencije izazvali su brojne polemike. Pre-dlog budžeta je utvrđen u minimalnom iznosu koji je definisan Zakonom o sprječavanju korupcije. Direktor je zaobišao zakonsku proceduru i isključio Savjet i Skupštinu iz formulacije nacrta budžeta. Budžetske kategorije su, u najvećoj mjeri, određivane " paušalno " , budući da je prvo utvrđen predlog budžeta na Vladi pa tek onda usvojena sistematizacija i definisan ukupan broj radnih mjesta. Pravilnik o sistematizaciji bitno odstupa od sugestija eksperata Evropske komisije. Zainteresovana javnost nije konsultovana tokom procesa izrade podzako-nskih akata iz nadležnosti Ministarstva pravde, a nisu usvojeni ni svi akti koje je Savjet Agencije bio u obavezi da odobri. Agenciji tek predstoji ozbi-ljan posao u vezi sa izradom automatskog sistema za umrežavanje podataka državnih organa. Od izbora direktora Agencije prisutni su njegovi konstantni pokušaji ograničavanja javnosti rada Savjeta, kao i druge opstrukcije. Izigravanje za-kona, slabi kapaciteti, neažurnost u ispunjavanju administrativnih obave-za, kao i ustaljeni obrasci ponašanja rukovodećeg kadra ne daju previše ohrabrenja da nova Agencija može ispuniti zacrtrane ciljeve. O dredbama Zakona o sprječavanju korupcije 1. januara 2016. go-dine prestale su sa radom Uprava za antikorupcijsku inicijativu i Komisija za sprječavanje sukoba interesa čije je nadležnosti, zaposlene, prava obaveze, predmete i opremu u potpunosti preuzela novonastala Agencija za sprječavanje korupcije. 1 Pored toga, ovim za-konom definisane su i dodatne nadležnosti Agencije: kontrola finansira-nja političkih subjekata i izbornih kampanja, zaštita zviždača i lobiranje. Zakon o sprječavanju korupcije stupio je na snagu krajem decembra
Uploads
Papers by Institut alternativa
Zaključke s preporukama do kojih smo došli predstavili smo u Izvještaju koji je pred Vama, a koji ima dva dijela. Tradicionalno, prvi dio odnosi se na monitoring sprovođenja Zakona u trećoj godini primjene1 s uporednim podacima o primjenjivanju kontrolnih instrumenata za najmanje posljednje tri godine. Za potrebe predstavljanja aktivnosti Odbora u 2013. godini, istraživači IA prisustvovali su svim sjednicama Odbora koje su bile otvorene za javnost.
Drugi dio Izvještaja odnosi se na pokušaj procjene sistemskog uticaja ovog Zakona na državne organe iz sektora bezbjednosti i odbrane koji su bili predmet parlamentarnog nadzora, kao i analizu mišljenja predstavnika državnih organa, koji su predmet parlamentarnog nadzora, o efektima nadzora.
Uticaj rada Odbora za bezbjednost i odbranu manifestuje se na sljedeće načine: iniciran jem novih zakonskih rješenja; iniciranjem primjene kontrolnih mehanizama; usvajanjem konkretnih zaključaka; usvajanjem amandmana na Vladine prijedloge zakona; otvaranjem novih tema i pitanja od značaja za politike bezbjednosti i odbrane; prijedlozima za rješavanje problema, itd. Drugim riječima, uticaj ovog Odbora ogleda se u iniciranju konkretnih prom jena i davanju suštinskih odgovora na uočene probleme u radu sektora za bezbjednost i odbranu. Ovo su neki od parametara koje smo pratili prilikom sprovođenja ovog istraživanja. Takođe smo analizirali stavove i očekivanja predstavnika institucija iz sektora bezbjednosti i odbrane, ispitivali njihove stavove o rezultatima rada Odbora, provjeravali stepen realizacije zaključaka, analizirali sadržaj izvještavanja medija o parlamentarnom nadzoru, s posebnim naglaskom na izjave poslanika i rukovodilaca državnih organa.
The goal of this analysis is to, based on Croatian experience in the negotiation process in the framework of Chapter 23 and evaluations of the European Commission in Montenegrin progress reports, as well as the dynamics of reforms conducted so far, point at possible obstacles during in negotiating this chapter, and to offer recommendations to overcome them.
Cilj ove analize je da, na osnovu iskustva Hrvatske u procesu pregovora u okviru poglavlja 23 i ocjena Evropske komisije u izvještajima o napretku Crne Gore, kao i dinamike dosadašnjih reformi, ukaže na moguće zastoje tokom pregovora u ovom poglavlju, kao i da ponudi preporuke u pravcu njihovog prevazilaženja.
SSM in criminal procedure are applied with the aim of providing evidence for precisely defined criminal offences for which these measures can be ordered. SSM are prescribed by the Criminal Procedure Code (CPC), stipulating that, based on the ‘written order by the investigative judge at the motion of the State Prosecutor containing a statement of reasons’, the following measures can be applied: 1. secret surveillance and technical recording of telephone conversations, i.e. other communication carried out through devices for distance technical communication, as well as private conversations held in private or public premises or at open; 2. secret photographing and video recording in private premises; 3. secret supervision and technical recording of persons and objects. Based on the motion of police authorities containing a statement of reasons, the following measures can be applied via a written order by the State Prosecutor: 1. simulated purchase of objects or persons and simulated giving and taking of bribe; 2. supervision over the transportation and delivery of objects of criminal offence; 3. recording conversations upon previous informing and obtaining the consent of one of interlocutors; 4. use of undercover investigators and collaborators.
Forms of control over the application of SSM in criminal procedure are: 1) ex ante: judicial/prosecutorial in the form of approving measures; 2) during the application of measures: the Internal Control of the Police possesses the most important oversight mechanisms; 3) ex post: control of the procedure before the courts; parliamentary oversight; civilian control of the police; independent institutions: Personal Data Protection Agency and the Ombudsman.
By analysing the legal framework and practice, the intent of the author of this research report is to indicate the shortcomings in exercising democratic and civilian control over the application of SSM, thereby providing recommendations for enhancing the oversight of their application.
SSM applied by the National Security Agency (NSA) include those measures of covert data collection which require higher level of authorization: 1. surveillance over electronic communication and mail deliveries approved by the president of the Supreme Court; and 2. surveillance of facility’s interior, closed spaces and objects, with the use of technical means, approved by the Panel of Judges of the Supreme Court, upon written proposal by the NSA director. Measures are applied when there is a well-founded suspicion of threat to national security. There are three modes of control for applying the measures: judicial, internal and parliamentary control.
By analyzing the legal framework and the application of SSM, the author’s goal is to indicate the provisions which are not in line with the standards and best practice in this area, and to identify the possibilities and limits for overseeing the use of these measures at all three levels of control, with an emphasis on parliamentary oversight.
Taking from the thus identified need to strengthen Montenegro’s legislative body for the process of European integrations, this study first summarises the general role of the Parliament in the pre-accession phase, as well as in the period after formal accession to European Union. The introductory section also analyses the role and capacities of the Parliament’s working body which is currently in charge of European integrations – Committee for International Relations and International Relations, as well as those of the National Council for European Integrations. The analysis provides an overview of their work to date, including membership, capacities, competencies, and cooperation with the civil society. Focusing on these aspects of their work, and offering an account of their activities so far, as well as insights into practice of similar bodies in other countries of the region and in European Union, we will outline the possible solutions and alternative institutional arrangements, bearing in mind the Montenegrin context, demands of the European integration process, as well as the exigencies of financial and administrative effectiveness. The goal of the study is to offer a snapshot of the current capacities and responsibilities of the parliamentary bodies which are to play a role in the accession process, and to outline solutions grounded in comparative practice that could contribute to an improved position of these bodies.
In the course of our research we conducted interviews with the representatives of the Parliament, as well as with the State Secretary for European Integrations in the Government of Montenegro. Their opinions were extremely valuable in helping us to identify the current position and capacities of the Parliament and its bodies in the process of Montenegro’s integration into EU. As the study also took into account the future role of the National Council for European Integrations, we also interviewed its members who are not representatives of the Parliament. We also sent a number of requests for access to information to the Office of the Secretary General of the Parliament, which provided the basis for the overview of the functioning of these two bodies. The final section offers recommendations for each of the areas analysed in this report.
Rukovodeći se indentifikovanom potrebom za osnaživanjem crnogorske zakonodavne institucije u procesu evropskih integracija ova analiza najprije obuhvata opšti osvrt na ulogu parlamenta u pretpristupnoj, kao i u fazi nakon pridruživanja Evropskoj uniji. Uvodni dio biće praćen analizom uloge i kapaciteta radnog tijela Skupštine koje se trenutno bavi pitanjima evropskih integracija – Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije, kao i Nacionalnog savjeta za evropske integracije. Analiza obuhvata pregled njihovog rada u odnosu na članstvo, kapacitete, nadležnosti i saradnju sa civilnim društvom. Stavljajući akcenat na ove segmente u njihovom radu, a dajući presjek dosadašnjih aktivnosti, kao i praksu srodnih tijela u zemljama okruženja i Evropske unije, ukazaćemo na moguća rješenja i institucionalno ustrojstvo unutar Skupštine koje bi moglo biti najrelevantnije u kontekstu crnogorskih prilika; u kontekstu procesa pridruživanja EU, kao i s aspekta finansijske i administrativne opravdanosti i racionalnosti. Cilj studije je, dakle, da ponudi presjek trenutnih kapaciteta i nadležnosti skupštinskih tijela koja bi trebalo da imaju centralnu ulogu u procesu pregovaranja, kao i da predstavi rješenja iz uporedne prakse koja bi mogla biti od značaja za unapređenje pozicije ovih tijela.
Uzimajući u obzir navedene ciljeve, tokom istraživanja obavljeni su intervjui s predstavnicima Skupštine, kao i s državnom sekretarkom za evropske integracije u Vladi Crne Gore. Njihova mišljenja bila su nam posebno značajna za identifikovanje trenutne pozicije i kapaciteta Skupštine i skupštinskih tijela u procesu integracije zemlje u EU. S obzirom na to da se ova analiza bavi i budućom ulogom Nacionalnog savjeta za evropske integracije, naši sagovornici su bili i njegovi članovi koji ne dolaze iz redova parlamenta. Takođe, upućen je veliki broj zahtjeva za slobodnim pristupom informacijama Kancelariji generalnog sekretara Skupštine, koji su nam u velikoj mjeri omogućili da damo presjek rada ova dva tijela. Na samom kraju su ponuđene preporuke za svaku od analiziranih oblasti.
U medijima, od strane poslanika, predstavnika izvršne vlasti i međunarodnih organizacija često se mogu čuti pohvale na račun DRI i kvaliteta njenog rada. Do sada nije bilo značajnijeg doprinosa radu DRI od strane nevladinih organizacija u Crnoj Gori.
Rukovodeći se iznijetim stavovima, smatramo da je vrijeme za objektivan pregled dosadašnjeg rada DRI, njenog položaja u institucionalnom okviru, načina na koji su nalazi ove institucije bili korišćeni od strane drugih nadležnih organa i, prije svega, rezultata dosadašnjeg rada. Uz podršku Evropskog fonda za Balkan, Institut Alternativa (IA) sproveo je projekat “Ka najboljoj EU praksi: Jačanje uticaja spoljne finansijske kontrole u Crnoj Gori”. Projekat obuhvata analizu pravnog okvira finansijske kontrole, kapaciteta Državne revizorske institucije (DRI) i kvaliteta međuinstitucionalne saradnje. Cilj projekta jeste dolaženje do preporuka čija će primjena dovesti do unapređenja rada DRI, a time i njenog uticaja na sistem javnih finansija, a ova publikacija treba da promoviše taj cilj i doprinese njegovoj realizaciji.
U izradi ovog istraživačkog izvještaja korišćeni su nalazi iz intervjua s predstavnicima subjekata revizije, DRI, Ministarstva finansija, Državnog tužilaštva, Direkcije za javne nabavke, Područnog organa za prekršaje Podgorica i poslanicima iz Odbora za ekonomiju, finansije i budžet. Korišćen je i materijal sakupljan od strane IA u toku prethodnih godina u vidu press clipping-a, članaka iz štampanih medija na temu državne revizije. Posvećena je pažnja i uporednoj praksi i zakonskim okvirima državne revizije u odabranim zemljama regiona (Hrvatska, BiH i Makedonija). U toku istraživanja uspostavljena je konstruktivna saradnja sa DRI, kojoj je upućen osnovni upitnik sa trideset pitanja, zahtjevi za pristup informacijama, a obavljeni su i intervjui s načelnicima sektora.
Ova analiza sadrži preporuke koje su namijenjene prvenstveno DRI, ali i ostalim učesnicima procesa kontrole javne potrošnje u Crnoj Gori. Pored njene primarne namjene, uticaja na donosioce odluka radi uvođenja novih rješenja u zakonski okvir i praksu, cilj ove analize jeste da obogati fond stručnih radova o oblasti eksterne revizije u Crnoj Gori.
Kako se u 2011. planiraju izmjene i dopune Zakona o DRI, to je prilika da se riješe određena pitanja koja značajno opterećuju dosadašnji rad DRI. Važnost daljeg rada na jačanju kapaciteta DRI istakla je i Evropska komisija u Mišljenju o zahtjevu Crne Gore za članstvo u EU, naglasivši ga kao dio jednog od sedam ključnih prioriteta čijim je ispunjenjem Crna Gora uslovljena u pogledu započinjanja pregovora o članstvu.
Iako postoji više nivoa kontrole rada policije u Crnoj Gori (parlamentarna, građanska, kontrola nezavisnih institucija) za utvrđivanje činjenica u kompleksnim predmetima kao što su korupcija ili organizovani kriminal, ključnu ulogu ima unutrašnja kontrola policije, između ostalog, zahvaljujući tome što njeni službenici imaju policijska ovlašćenja neophodna za prikupljanje dokaza o ovakvim vrstama krivičnih djela.
Akcioni plan Vlade Crne Gore za poglavlje 23 prepoznaje potrebu za ozbiljnijim pristupom ovom fenomenu i stoga daje niz mjera koje se odnose na jačanje unutrašnje kontrole policije. Jedna od tih mjera je „priprema funkcionalne analize sa presjekom postojećeg stanja primjene mehanizama unutrašnje kontrole policije i ostalih organa“. Sa tim ciljem, Ministarstvo unutrašnjih poslova Crne Gore formiralo je interresornu radnu grupu za rad na analizi, i u skladu sa Uredbom o saradnji Vlade i nevladinih organizacija, javno pozvalo zainteresovane NVO da doprinesu radu radne grupe. Na taj način, imenovan je predstavnik Instituta alternativa (IA) za člana radne grupe.
Istraživački rad Instituta alternativa u ovoj oblasti i izradu ove komparativne analize koja treba da ukaže na mogućnosti za unapređenje crnogorskog modela unutrašnje kontrole na bazi proučavanja tri EU modela, podržala je OSCE misija u Crnoj Gori. Odabrani modeli za analizu su skoro u potpunosti različiti i svaki ima posebnu karakteristiku po kojoj se ističe u ovoj oblasti. Modeli nisu birani na osnovu sličnosti i razlika sa crnogorskim modelom (broj stanovnika, broj policijskih službenika, pravosudni sistem, itd), već je cilj autora da «prouči» funkcionisanje sistema unutrašnje kontrole u ovim zemljama na nivou principa.
Preporukama za unapređenje funkcionisanja naše unutrašnje kontrole policije, namjera nam je dati doprinos transformaciji crnogorske policije u profesionalnu policijsku službu koja uživa povjerenje i poštovanje svojih građana.
Komparativna studija pred vama, daje detaljan prikaz kontrolnih mehanizama (modus operandi) i instrumenata za efikasno detektovanje i preveniranje zloupotreba, kao i analizu izazova i mogućnosti za unapređenje funkcionisanja unutrašnje kontrole policije. Na bazi toga i analize komprativnih slučajeva (modeli u tri EU zemlje) formulisane su konkretne preporuke IA za reformu crnogorskog modela.
Postoji složen sistem unutrašnjeg i spoljnjeg nadzora policije koji karakteriše: nedovoljna saradnja i razmjena informacija između nadzornih tijela; nedovoljan uticaj njihovih kontrola, zaključaka i preporuka; te dilema kod građana kome prijaviti zloupotrebu, korupciju ili prekoračenje u primjeni ovlašćenja policije usljed prevelikog broja aktera. Iako su neki pomaci napravljeni, nadzorna tijela još uvijek nisu postigla potrebnu efikasnost u primjeni svojih ovlašćenja.
Reforma crnogorske policije započinje neposredno prije referenduma o nezavisnosti, usvajanjem novog Zakona o policiji, u oktobru 2005. godine. Uprava policije je Zakonom o unutrašnjim poslovima iz 2012. godine vraćena pod okrilje MUP-a. To je za posljedicu imalo smanjen stepen samostalnosti policije u upravljanju i odlučivanju u brojnim oblastima, od ljudskih resursa i finansija do transparentnosti.
U ovom izvještaju predstavili smo rezultate istraživanja s namjerom da damo doprinos unapređenju funkcionisanja policije, kao i povećanju povjerenja građana u njen rad, koje je na nezavidnom nivou, kao i u ostalim balkanskim zemljama.
Izvještaj je podijeljen u šest tematskih cjelina, od kojih se prve tri odnose na pitanja transparentnosti, depolitizacije i upravljanja ljudskim resursima. U naredna tri poglavlja bavimo se upravljanjem finansijama i javim nabavkama, represivnim mjerama za utvrđivanje odgovornosti službenika i analiziramo rad i rezultate svih aktera zaduženih za unutrašnju i spoljnu kontrolu rada policije. Nakon svakog poglavlja date su preporuke za unapređenje stanja u toj oblasti.
Proces primjene Razvojne strategije Jugoistočna Evropa 2020 (JIE 2020), regionalnog strateškog dokumenta, koji je nastao po uzoru na reformsku agendu Evropske unije (EU) Evropa 2020, pruža okvir za veće uključivanje civilnog društva u procese koji usmjeravaju svekupni društveni i ekonomski razvoj regiona i izgradnju institucija u zemljama, koje se još uvijek nalaze u procesu konsolidacije demokratije. Naročito je “upravljanje usmjereno na rast”, sveprožimajući stub strategije koji se odnosi na unapređenje pružanja javnih usluga, borbu protiv korupcije i reformu pravosuđa, oblast u kojoj organizacije civilnog društva mogu da pruže poseban doprinos. Sama činjenica da su javni zvaničnici izloženi sve izraženijim političkim uslovima od strane EU, koji nerijetko mogu dovesti u opasnost njihove lične karijere i ukazati na korumpiranost institucija, ukazuje na važnost uloge spoljnog, nezavisnog kontrolora, koju civilno društvo može da preuzme.
Za potrebe ove publikacije, koja za cilj ima da pruži smjernice organizacijama civilnog društva za uključivanje u praćenje Upravljanja usmjerenog na rast, monitoring definišemo kao sistematičan način prikupljanja podataka sa ciljem da se ostvari uvid u primjenu javnih politika u odnosu na njihove prethodno postavljene ciljeve i rezultate. Ova definicija odslikava promjenu paradigme kada je u pitanju monitoring javnih politika, tj. promjenu sa nekadašnjeg procesnog monitoringa, fokusiranog prvenstveno na implementaciju određene politike, ka monitoringu orijentisanom na rezultate, kao instrumentu koji omogućava zainteresovanim stranama i donosiocima odluka da prate napredak i uticaj određene politike. Kao takav, monitoring je prirodan uvod u evaluaciju javnih politika, odnosno procjenu učinka određene politike nakon određenog perioda njene primjene.
Zaključke s preporukama do kojih smo došli predstavili smo u Izvještaju koji je pred Vama, a koji ima dva dijela. Tradicionalno, prvi dio odnosi se na monitoring sprovođenja Zakona u trećoj godini primjene1 s uporednim podacima o primjenjivanju kontrolnih instrumenata za najmanje posljednje tri godine. Za potrebe predstavljanja aktivnosti Odbora u 2013. godini, istraživači IA prisustvovali su svim sjednicama Odbora koje su bile otvorene za javnost.
Drugi dio Izvještaja odnosi se na pokušaj procjene sistemskog uticaja ovog Zakona na državne organe iz sektora bezbjednosti i odbrane koji su bili predmet parlamentarnog nadzora, kao i analizu mišljenja predstavnika državnih organa, koji su predmet parlamentarnog nadzora, o efektima nadzora.
Uticaj rada Odbora za bezbjednost i odbranu manifestuje se na sljedeće načine: iniciran jem novih zakonskih rješenja; iniciranjem primjene kontrolnih mehanizama; usvajanjem konkretnih zaključaka; usvajanjem amandmana na Vladine prijedloge zakona; otvaranjem novih tema i pitanja od značaja za politike bezbjednosti i odbrane; prijedlozima za rješavanje problema, itd. Drugim riječima, uticaj ovog Odbora ogleda se u iniciranju konkretnih prom jena i davanju suštinskih odgovora na uočene probleme u radu sektora za bezbjednost i odbranu. Ovo su neki od parametara koje smo pratili prilikom sprovođenja ovog istraživanja. Takođe smo analizirali stavove i očekivanja predstavnika institucija iz sektora bezbjednosti i odbrane, ispitivali njihove stavove o rezultatima rada Odbora, provjeravali stepen realizacije zaključaka, analizirali sadržaj izvještavanja medija o parlamentarnom nadzoru, s posebnim naglaskom na izjave poslanika i rukovodilaca državnih organa.
The goal of this analysis is to, based on Croatian experience in the negotiation process in the framework of Chapter 23 and evaluations of the European Commission in Montenegrin progress reports, as well as the dynamics of reforms conducted so far, point at possible obstacles during in negotiating this chapter, and to offer recommendations to overcome them.
Cilj ove analize je da, na osnovu iskustva Hrvatske u procesu pregovora u okviru poglavlja 23 i ocjena Evropske komisije u izvještajima o napretku Crne Gore, kao i dinamike dosadašnjih reformi, ukaže na moguće zastoje tokom pregovora u ovom poglavlju, kao i da ponudi preporuke u pravcu njihovog prevazilaženja.
SSM in criminal procedure are applied with the aim of providing evidence for precisely defined criminal offences for which these measures can be ordered. SSM are prescribed by the Criminal Procedure Code (CPC), stipulating that, based on the ‘written order by the investigative judge at the motion of the State Prosecutor containing a statement of reasons’, the following measures can be applied: 1. secret surveillance and technical recording of telephone conversations, i.e. other communication carried out through devices for distance technical communication, as well as private conversations held in private or public premises or at open; 2. secret photographing and video recording in private premises; 3. secret supervision and technical recording of persons and objects. Based on the motion of police authorities containing a statement of reasons, the following measures can be applied via a written order by the State Prosecutor: 1. simulated purchase of objects or persons and simulated giving and taking of bribe; 2. supervision over the transportation and delivery of objects of criminal offence; 3. recording conversations upon previous informing and obtaining the consent of one of interlocutors; 4. use of undercover investigators and collaborators.
Forms of control over the application of SSM in criminal procedure are: 1) ex ante: judicial/prosecutorial in the form of approving measures; 2) during the application of measures: the Internal Control of the Police possesses the most important oversight mechanisms; 3) ex post: control of the procedure before the courts; parliamentary oversight; civilian control of the police; independent institutions: Personal Data Protection Agency and the Ombudsman.
By analysing the legal framework and practice, the intent of the author of this research report is to indicate the shortcomings in exercising democratic and civilian control over the application of SSM, thereby providing recommendations for enhancing the oversight of their application.
SSM applied by the National Security Agency (NSA) include those measures of covert data collection which require higher level of authorization: 1. surveillance over electronic communication and mail deliveries approved by the president of the Supreme Court; and 2. surveillance of facility’s interior, closed spaces and objects, with the use of technical means, approved by the Panel of Judges of the Supreme Court, upon written proposal by the NSA director. Measures are applied when there is a well-founded suspicion of threat to national security. There are three modes of control for applying the measures: judicial, internal and parliamentary control.
By analyzing the legal framework and the application of SSM, the author’s goal is to indicate the provisions which are not in line with the standards and best practice in this area, and to identify the possibilities and limits for overseeing the use of these measures at all three levels of control, with an emphasis on parliamentary oversight.
Taking from the thus identified need to strengthen Montenegro’s legislative body for the process of European integrations, this study first summarises the general role of the Parliament in the pre-accession phase, as well as in the period after formal accession to European Union. The introductory section also analyses the role and capacities of the Parliament’s working body which is currently in charge of European integrations – Committee for International Relations and International Relations, as well as those of the National Council for European Integrations. The analysis provides an overview of their work to date, including membership, capacities, competencies, and cooperation with the civil society. Focusing on these aspects of their work, and offering an account of their activities so far, as well as insights into practice of similar bodies in other countries of the region and in European Union, we will outline the possible solutions and alternative institutional arrangements, bearing in mind the Montenegrin context, demands of the European integration process, as well as the exigencies of financial and administrative effectiveness. The goal of the study is to offer a snapshot of the current capacities and responsibilities of the parliamentary bodies which are to play a role in the accession process, and to outline solutions grounded in comparative practice that could contribute to an improved position of these bodies.
In the course of our research we conducted interviews with the representatives of the Parliament, as well as with the State Secretary for European Integrations in the Government of Montenegro. Their opinions were extremely valuable in helping us to identify the current position and capacities of the Parliament and its bodies in the process of Montenegro’s integration into EU. As the study also took into account the future role of the National Council for European Integrations, we also interviewed its members who are not representatives of the Parliament. We also sent a number of requests for access to information to the Office of the Secretary General of the Parliament, which provided the basis for the overview of the functioning of these two bodies. The final section offers recommendations for each of the areas analysed in this report.
Rukovodeći se indentifikovanom potrebom za osnaživanjem crnogorske zakonodavne institucije u procesu evropskih integracija ova analiza najprije obuhvata opšti osvrt na ulogu parlamenta u pretpristupnoj, kao i u fazi nakon pridruživanja Evropskoj uniji. Uvodni dio biće praćen analizom uloge i kapaciteta radnog tijela Skupštine koje se trenutno bavi pitanjima evropskih integracija – Odbora za međunarodne odnose i evropske integracije, kao i Nacionalnog savjeta za evropske integracije. Analiza obuhvata pregled njihovog rada u odnosu na članstvo, kapacitete, nadležnosti i saradnju sa civilnim društvom. Stavljajući akcenat na ove segmente u njihovom radu, a dajući presjek dosadašnjih aktivnosti, kao i praksu srodnih tijela u zemljama okruženja i Evropske unije, ukazaćemo na moguća rješenja i institucionalno ustrojstvo unutar Skupštine koje bi moglo biti najrelevantnije u kontekstu crnogorskih prilika; u kontekstu procesa pridruživanja EU, kao i s aspekta finansijske i administrativne opravdanosti i racionalnosti. Cilj studije je, dakle, da ponudi presjek trenutnih kapaciteta i nadležnosti skupštinskih tijela koja bi trebalo da imaju centralnu ulogu u procesu pregovaranja, kao i da predstavi rješenja iz uporedne prakse koja bi mogla biti od značaja za unapređenje pozicije ovih tijela.
Uzimajući u obzir navedene ciljeve, tokom istraživanja obavljeni su intervjui s predstavnicima Skupštine, kao i s državnom sekretarkom za evropske integracije u Vladi Crne Gore. Njihova mišljenja bila su nam posebno značajna za identifikovanje trenutne pozicije i kapaciteta Skupštine i skupštinskih tijela u procesu integracije zemlje u EU. S obzirom na to da se ova analiza bavi i budućom ulogom Nacionalnog savjeta za evropske integracije, naši sagovornici su bili i njegovi članovi koji ne dolaze iz redova parlamenta. Takođe, upućen je veliki broj zahtjeva za slobodnim pristupom informacijama Kancelariji generalnog sekretara Skupštine, koji su nam u velikoj mjeri omogućili da damo presjek rada ova dva tijela. Na samom kraju su ponuđene preporuke za svaku od analiziranih oblasti.
U medijima, od strane poslanika, predstavnika izvršne vlasti i međunarodnih organizacija često se mogu čuti pohvale na račun DRI i kvaliteta njenog rada. Do sada nije bilo značajnijeg doprinosa radu DRI od strane nevladinih organizacija u Crnoj Gori.
Rukovodeći se iznijetim stavovima, smatramo da je vrijeme za objektivan pregled dosadašnjeg rada DRI, njenog položaja u institucionalnom okviru, načina na koji su nalazi ove institucije bili korišćeni od strane drugih nadležnih organa i, prije svega, rezultata dosadašnjeg rada. Uz podršku Evropskog fonda za Balkan, Institut Alternativa (IA) sproveo je projekat “Ka najboljoj EU praksi: Jačanje uticaja spoljne finansijske kontrole u Crnoj Gori”. Projekat obuhvata analizu pravnog okvira finansijske kontrole, kapaciteta Državne revizorske institucije (DRI) i kvaliteta međuinstitucionalne saradnje. Cilj projekta jeste dolaženje do preporuka čija će primjena dovesti do unapređenja rada DRI, a time i njenog uticaja na sistem javnih finansija, a ova publikacija treba da promoviše taj cilj i doprinese njegovoj realizaciji.
U izradi ovog istraživačkog izvještaja korišćeni su nalazi iz intervjua s predstavnicima subjekata revizije, DRI, Ministarstva finansija, Državnog tužilaštva, Direkcije za javne nabavke, Područnog organa za prekršaje Podgorica i poslanicima iz Odbora za ekonomiju, finansije i budžet. Korišćen je i materijal sakupljan od strane IA u toku prethodnih godina u vidu press clipping-a, članaka iz štampanih medija na temu državne revizije. Posvećena je pažnja i uporednoj praksi i zakonskim okvirima državne revizije u odabranim zemljama regiona (Hrvatska, BiH i Makedonija). U toku istraživanja uspostavljena je konstruktivna saradnja sa DRI, kojoj je upućen osnovni upitnik sa trideset pitanja, zahtjevi za pristup informacijama, a obavljeni su i intervjui s načelnicima sektora.
Ova analiza sadrži preporuke koje su namijenjene prvenstveno DRI, ali i ostalim učesnicima procesa kontrole javne potrošnje u Crnoj Gori. Pored njene primarne namjene, uticaja na donosioce odluka radi uvođenja novih rješenja u zakonski okvir i praksu, cilj ove analize jeste da obogati fond stručnih radova o oblasti eksterne revizije u Crnoj Gori.
Kako se u 2011. planiraju izmjene i dopune Zakona o DRI, to je prilika da se riješe određena pitanja koja značajno opterećuju dosadašnji rad DRI. Važnost daljeg rada na jačanju kapaciteta DRI istakla je i Evropska komisija u Mišljenju o zahtjevu Crne Gore za članstvo u EU, naglasivši ga kao dio jednog od sedam ključnih prioriteta čijim je ispunjenjem Crna Gora uslovljena u pogledu započinjanja pregovora o članstvu.
Iako postoji više nivoa kontrole rada policije u Crnoj Gori (parlamentarna, građanska, kontrola nezavisnih institucija) za utvrđivanje činjenica u kompleksnim predmetima kao što su korupcija ili organizovani kriminal, ključnu ulogu ima unutrašnja kontrola policije, između ostalog, zahvaljujući tome što njeni službenici imaju policijska ovlašćenja neophodna za prikupljanje dokaza o ovakvim vrstama krivičnih djela.
Akcioni plan Vlade Crne Gore za poglavlje 23 prepoznaje potrebu za ozbiljnijim pristupom ovom fenomenu i stoga daje niz mjera koje se odnose na jačanje unutrašnje kontrole policije. Jedna od tih mjera je „priprema funkcionalne analize sa presjekom postojećeg stanja primjene mehanizama unutrašnje kontrole policije i ostalih organa“. Sa tim ciljem, Ministarstvo unutrašnjih poslova Crne Gore formiralo je interresornu radnu grupu za rad na analizi, i u skladu sa Uredbom o saradnji Vlade i nevladinih organizacija, javno pozvalo zainteresovane NVO da doprinesu radu radne grupe. Na taj način, imenovan je predstavnik Instituta alternativa (IA) za člana radne grupe.
Istraživački rad Instituta alternativa u ovoj oblasti i izradu ove komparativne analize koja treba da ukaže na mogućnosti za unapređenje crnogorskog modela unutrašnje kontrole na bazi proučavanja tri EU modela, podržala je OSCE misija u Crnoj Gori. Odabrani modeli za analizu su skoro u potpunosti različiti i svaki ima posebnu karakteristiku po kojoj se ističe u ovoj oblasti. Modeli nisu birani na osnovu sličnosti i razlika sa crnogorskim modelom (broj stanovnika, broj policijskih službenika, pravosudni sistem, itd), već je cilj autora da «prouči» funkcionisanje sistema unutrašnje kontrole u ovim zemljama na nivou principa.
Preporukama za unapređenje funkcionisanja naše unutrašnje kontrole policije, namjera nam je dati doprinos transformaciji crnogorske policije u profesionalnu policijsku službu koja uživa povjerenje i poštovanje svojih građana.
Komparativna studija pred vama, daje detaljan prikaz kontrolnih mehanizama (modus operandi) i instrumenata za efikasno detektovanje i preveniranje zloupotreba, kao i analizu izazova i mogućnosti za unapređenje funkcionisanja unutrašnje kontrole policije. Na bazi toga i analize komprativnih slučajeva (modeli u tri EU zemlje) formulisane su konkretne preporuke IA za reformu crnogorskog modela.
Postoji složen sistem unutrašnjeg i spoljnjeg nadzora policije koji karakteriše: nedovoljna saradnja i razmjena informacija između nadzornih tijela; nedovoljan uticaj njihovih kontrola, zaključaka i preporuka; te dilema kod građana kome prijaviti zloupotrebu, korupciju ili prekoračenje u primjeni ovlašćenja policije usljed prevelikog broja aktera. Iako su neki pomaci napravljeni, nadzorna tijela još uvijek nisu postigla potrebnu efikasnost u primjeni svojih ovlašćenja.
Reforma crnogorske policije započinje neposredno prije referenduma o nezavisnosti, usvajanjem novog Zakona o policiji, u oktobru 2005. godine. Uprava policije je Zakonom o unutrašnjim poslovima iz 2012. godine vraćena pod okrilje MUP-a. To je za posljedicu imalo smanjen stepen samostalnosti policije u upravljanju i odlučivanju u brojnim oblastima, od ljudskih resursa i finansija do transparentnosti.
U ovom izvještaju predstavili smo rezultate istraživanja s namjerom da damo doprinos unapređenju funkcionisanja policije, kao i povećanju povjerenja građana u njen rad, koje je na nezavidnom nivou, kao i u ostalim balkanskim zemljama.
Izvještaj je podijeljen u šest tematskih cjelina, od kojih se prve tri odnose na pitanja transparentnosti, depolitizacije i upravljanja ljudskim resursima. U naredna tri poglavlja bavimo se upravljanjem finansijama i javim nabavkama, represivnim mjerama za utvrđivanje odgovornosti službenika i analiziramo rad i rezultate svih aktera zaduženih za unutrašnju i spoljnu kontrolu rada policije. Nakon svakog poglavlja date su preporuke za unapređenje stanja u toj oblasti.
Proces primjene Razvojne strategije Jugoistočna Evropa 2020 (JIE 2020), regionalnog strateškog dokumenta, koji je nastao po uzoru na reformsku agendu Evropske unije (EU) Evropa 2020, pruža okvir za veće uključivanje civilnog društva u procese koji usmjeravaju svekupni društveni i ekonomski razvoj regiona i izgradnju institucija u zemljama, koje se još uvijek nalaze u procesu konsolidacije demokratije. Naročito je “upravljanje usmjereno na rast”, sveprožimajući stub strategije koji se odnosi na unapređenje pružanja javnih usluga, borbu protiv korupcije i reformu pravosuđa, oblast u kojoj organizacije civilnog društva mogu da pruže poseban doprinos. Sama činjenica da su javni zvaničnici izloženi sve izraženijim političkim uslovima od strane EU, koji nerijetko mogu dovesti u opasnost njihove lične karijere i ukazati na korumpiranost institucija, ukazuje na važnost uloge spoljnog, nezavisnog kontrolora, koju civilno društvo može da preuzme.
Za potrebe ove publikacije, koja za cilj ima da pruži smjernice organizacijama civilnog društva za uključivanje u praćenje Upravljanja usmjerenog na rast, monitoring definišemo kao sistematičan način prikupljanja podataka sa ciljem da se ostvari uvid u primjenu javnih politika u odnosu na njihove prethodno postavljene ciljeve i rezultate. Ova definicija odslikava promjenu paradigme kada je u pitanju monitoring javnih politika, tj. promjenu sa nekadašnjeg procesnog monitoringa, fokusiranog prvenstveno na implementaciju određene politike, ka monitoringu orijentisanom na rezultate, kao instrumentu koji omogućava zainteresovanim stranama i donosiocima odluka da prate napredak i uticaj određene politike. Kao takav, monitoring je prirodan uvod u evaluaciju javnih politika, odnosno procjenu učinka određene politike nakon određenog perioda njene primjene.