Direito Tributário Objetivo e Descomplicado

COMITÊ CIENTÍFICO DA COLEÇÃO DIREITO E DEMOCRACIA

PREFÁCIO

Primeiro quero expressar a minha satisfação por ser o primeiro a ler esta obra e a pessoa encarregada de escrever este prefácio, que em boa parte dos casos são as primeiras linhas que um leitor enfrenta quando se abre um livro. Portanto elas têm que ter a mesma sinceridade e seriedade que o resto da obra, pois, ao contrário, seria uma fraude para o leitor, a qual não estou disposto a cometer.

De princípio cabe advertir que, se lançarmos um olhar sobre a realidade econômico-social contemporânea, notar-se-á, sem muita dificuldade, que a dimensão tributária é cada vez mais relevante. Nos nossos dias, talvez, mais do que nunca, o conhecimento de Direito Tributário é imprescindível. Empresários, profissionais liberais, operadores do direito e servidores públicos vinculados a área tributária devem possuir ao menos uma noção básica de como opera o nosso sistema tributário nacional, as suas particularidades e especificidades.

Um bom exemplo de livro que pode ajudar a trilhar esse caminho é o Direito Tributário objetivo e descomplicado, de 2019, dos professores Raphael Maleque Felicio, Marcelo Otávio de Albuquerque Benevides Mendonça e Paulo Velten. Esta obra, de forma simples e atual, proporciona aos leitores uma visão objetiva e oportuna sobre o direito tributário e as suas aplicações. Condensa habilmente uma cobertura balanceada de temas, disponibilizando para o seu leitor um panorama do regime tributário brasileiro. Um dos pontos mais marcantes e inovadores da obra é a sua abordagem metodológica na exposição da temática. O conteúdo atualizado e a sua pedagogia refinada proporcionam uma base sólida, a partir da qual poderão ser cimentados os conhecimentos e a exposição das práticas tributárias.

Para ler e interpretar a legislação tributária, os estudantes e profissionais devem aprender a pensar criticamente. É crucial que entendam os conceitos, os princípios e as prescrições normativas. Nesse contexto, entende-se que o livro Direito Tributário objetivo e descomplicado, atende a essa meta, desenvolvendo habilidades críticas e o instrumental básico para uma aprendizagem duradoura. Por isso o prognóstico de que esse livro será de grande utilidade não só para os alunos em disciplinas de Direito Tributário, mas também para profissionais nessa área. Aqueles que querem começar a estudar ou aqueles que almejam atualizar o seu conhecimento para melhor desenvolvimento da sua atividade profissional. Um e outro podem encontrar aqui uma maneira fácil e atraente para fazê-lo.

Entre os pontos que tornam o livro único e inovador, merecem destaque:

a exposição das espécies tributárias detalhada e abrangente, e uma discussão completa sobre a competência tributária;

a apresentação da legislação tributária num capítulo conceitual, bem como pela enunciação de diversos extratos normativos ao longo do texto;

a enumeração de jurisprudência, elencada nos diversos capítulos, que expõe como o texto legal tem sido interpretado pelos tribunais;

a discussão de aspetos marcantes, em quadros, ao longo dos capítulos, conforme a vinculação ao tema discutido;

revisão completa e detalhada dos princípios constitucionais tributários brasileiros, tais como prescrito pela nossa Constituição.

Os professores Felicio, Mendonça e Velten demonstraram uma grande preocupação para com o ensino, sendo capazes de fazer um trabalho como o que se reuniu nas páginas seguintes. O leitor será levado a apreciar o conteúdo, aprendendo o Direito Tributário de uma forma agradável e eficaz, e indo direto ao ponto.

Acrescenta-se, por pertinente, que esta obra foi preparada com o propósito de ajudar o instrutor a despertar nos estudantes o desejo de aprender e a disposição para trabalhar com afinco. Um curso que tenha este livro como bibliografia básica será mais bem estruturado e fará uso mais eficiente do tempo de classe, melhorando o desempenho nas atividades e avaliações.

Em suma, Direito Tributário objetivo e descomplicado trata-se de um refinado portal de entrada para o conhecimento da tributação. Estudantes ou profissionais que leiam este manual se sentirão bem preparados e seguros, talvez até seduzidos para aprofundar ainda mais os seus conhecimentos na área.

Munique, 10 de fevereiro de 2019

Professor doutor Antonio Lopo Martinez

Doutorando em Direito (Universidade de Coimbra/Universidad de Salamanca). Pesquisador convidado no Max Planck Institute for Tax Law. Doutor em Contabilidade e Controladoria da FEA/USP.

Pesquisador e professor universitário.

APRESENTAÇÃO

Muitos atribuem a Benjamin Franklin a famosa frase: Nada é mais certo neste mundo do que a morte e os impostos. Realmente, se analisarmos todas as nações do mundo em que há um sistema político instaurado, os impostos são a principal fonte de renda para a manutenção das atividades governamentais e sua atuação em favor da sociedade. No Brasil, os impostos são apenas uma das várias espécies tributárias, cuja classificação é diferentemente definida por doutrinadores, tribunais e legisladores.

Indiscutível é que os impostos são uma espécie do gênero tributo. Também indiscutível que, em nossa pátria amada, os tributos são a principal fonte de recursos para a manutenção da atividade estatal. Assim sendo, o estudo dos tributos e seus efeitos é de suma importância para a garantia de um sistema tributário mais seguro, justo e eficaz. Já dizia Ataliba que o conceito de tributo é nitidamente um conceito jurídico-positivo, em torno do qual irá se formar o Direito Tributário¹. Esse é o foco deste livro, no qual são abordados, de forma descomplicada e objetiva, seus principais aspectos, passando desde a análise das espécies tributárias, suas classificações, quem tem o poder de instituí-los (competência) e suas limitações, e as fontes de normatização (CF, Lei Complementar, Lei Ordinária etc.).

Abordamos, também, as etapas do nascimento do tributo, desde a prática de seu fato gerador, fazendo surgir a obrigação tributária, até sua efetiva constituição, passando a ser definido como um crédito tributário. Também de forma descomplicada e objetiva, estudamos as causas de suspensão, extinção e exclusão do crédito tributário, bem como suas garantias. Por fim, mas não menos importante, abordamos a administração pública.

Como todos sabem, nosso Sistema Tributário Nacional é formado por um verdadeiro emaranhado de leis, decretos, resoluções e outras fontes normativas que, muito periodicamente, são alteradas, revogadas, reformadas e criadas. O Direito Tributário Brasileiro é mutante e dinâmico e, por isso, a presente obra está atualizada de acordo com as mais importantes legislações sobre os respectivos temas aqui abordados. Obviamente, também está de acordo com as mais recentes e importantes súmulas e jurisprudência de nossos tribunais superiores, sempre fonte de resolução ou confusão de dúvidas e análises tributárias.

Portanto este livro é uma fonte de estudo para qualquer operador do Direito, ou, até mesmo, quem não o seja, mas precisa compreender um pouco mais sobre o Sistema Tributário Nacional. Assim é que a linguagem utilizada foi pensada exatamente para permitir que todos, desde o especialista em tributário ao contador, ao empresário, compreendam os ensinamentos aqui presentes e possam utilizar, em seu benefício, a doutrina tributária.

Um fator que muito contribui para essa abordagem descomplicada e direta é a diversidade de atuação e experiências de seus autores. O Professor Raphael Maleque Felício é mestre em Ciências Contábeis, advogado tributarista e professor de Direito Tributário em graduações e pós-graduações, bem como já atuou como conselheiro no Conselho Municipal de Recursos Fiscais de Vitória-ES e como advogado municipal, o que lhe permite analisar e trazer ensinamentos que abordam desde aspectos jurídicos e contábeis do Direito Tributário, inclusive sob a ótica do ente público, que assume a figura de instituidor, fiscalizador e julgador tributário dentro da administração pública.

Por outro lado, o também professor Marcelo Otávio de A. B. Mendonça é advogado especialista em Direito Tributário e Societário, atuante exclusivamente em planejamentos e operações societárias e negociais, fazendo com que sua análise do Direito Tributário possua uma ótica privada, seja o contribuinte pessoa física ou jurídica. Muitos dos ensinamentos aqui expostos já foram objeto de estudo e aplicação prática desse profissional, o que lhe permite trazer uma exposição da matéria de forma mais simples e didática.

Não suficiente, temos ainda o professor Paulo Velten, que é advogado, doutor em Direito, mestre em Políticas Públicas e professor da Universidade Federal do Espírito Santo (Ufes), onde leciona a disciplina Legislação Tributária para graduandos dos cursos de Administração e Economia, cujos ensinamentos transmitidos em sala de aula são expostos na presente obra.

Finalizando, afirmamos que este livro foi elaborado com um carinho e enorme atenção, visto se tratar de um sonho idealizado pelos autores, que agora podem repassar a todos vocês leitores o acúmulo de conhecimento que tiveram ao longo de suas carreiras. Logicamente, nada é perfeito, nem esta obra o é, mas não foram poucas as horas de estudos, discussões e debates entre os autores para se chegar à redação aqui existente, sempre buscando passar o melhor conteúdo possível de forma descomplicada e objetiva, facilitando a compreensão do raciocínio do mundo tributário.

Bons estudos!

Os autores

LISTA DE SIGLAS

Sumário

INTRODUÇÃO 21

I CONCEITO DE TRIBUTO 29

II ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS 39

II.I - IMPOSTOS, TAXAS E CONTRIBUIÇÕES (CLASSIFICAÇÃO TRIPARTITE – CTN) 39

II.II - CLASSIFICAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 40

II.II.I - Impostos 40

II.II.II - Taxas 43

II.II.II.I - Taxas de poder de polícia 44

II.II.II.II - Taxas de serviço público 47

II.II.II.III - Jurisprudência 51

II.II.III - Contribuições de melhoria 53

II.II.III.I - Jurisprudência 55

II.II.IV - Empréstimos compulsórios 56

II.II.IV.I - Peculiaridades do empréstimo compulsório 57

II.II.V - Contribuições 58

II.II.V.I - Contribuições sociais gerais 59

II.II.V.II - Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) 67

II.II.V.III - Contribuições de Interesse das Categorias Profissionais e Econômicas (Cicpe) 71

II.II.V.IV - Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (Cosip) 75

III COMPETÊNCIA 77

III.I - FEDERALISMO FISCAL 77

III.II - COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE O DIREITO TRIBUTÁRIO 77

III.III - COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA 79

III.III.I - A repartição da competência tributária 80

III.III.I.I - Competência comum 80

III.III.I.II - Competência exclusiva ou privativa 80

III.III.I.III - Competência residual 82

III.III.I.IV - Competência extraordinária 83

III.III.I.V - Competência cumulativa 83

III.III.II - Características da competência tributária 84

III.III.II.I - Privatividade 84

III.III.II.II - Indelegabilidade 84

III.III.II.III - Incaducabilidade 85

III.III.II.IV - Inalterabilidade 85

III.III.II.V - Irrenunciabilidade 85

III.III.II.VI - Facultatividade do exercício 85

III.IV - CONFLITOS DE COMPETÊNCIA 86

III.IV.I - Invasão de competência 86

III.IV.II - Bitributação 87

III.IV.III - Bis in idem 87

III.V - REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DA RECEITA

TRIBUTÁRIA 89

IV LIMITAÇÕES AO PODER DE TRIBUTAR 91

IV.I - PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS TRIBUTÁRIOS 93

IV.I.I - Princípio da legalidade 93

IV.I.I.I - Não aplicação do princípio da legalidade 100

IV.I.I.II - Exceções ao princípio da legalidade 101

IV.I.II - Princípio da isonomia 104

IV.I.III - Princípio da irretroatividade 107

IV.I.IV - Princípio da anterioridade 110

IV.I.IV.I - Exceções ao princípio da anterioridade 110

IV.I.IV.II - Anterioridade e fato gerador complexivo 115

IV.I.IV.III - Situações em que se aplica apenas o art. 150, III, b, da CF 117

IV.I.IV.IV - Situações em que se aplica apenas o art. 150, III, c, da CF 119

IV.I.IV.V - Exceções à anterioridade anual e nonagesimal 124

IV.I.IV.VI - Tabela comparativa dos tributos quanto à aplicação da anterioridade anual e da anterioridade nonagesimal 127

IV.I.IV.VII - Jurisprudência 127

IV.I.V - Vedação ao confisco 129

IV.I.VI - Não limitação ao tráfego de pessoas e bens, ressalvada a cobrança de pedágio 140

IV.I.VII - Princípio da uniformidade geográfica 141

IV.I.VIII - Princípio da isonômica tributação da renda nos títulos da dívida pública e nos vencimentos dos servidores públicos 141

IV.I.IX - Vedação à concessão de isenções heterônomas 141

IV.I.X - Princípio da não discriminação baseada em procedência ou destino 142

IV.II - IMUNIDADES 144

IV.II.I - Imunidade recíproca 146

IV.II.I.I - Imunidade e tributos indiretos 152

IV.II.II - Imunidade dos templos de qualquer culto 157

IV.II.III - Imunidade dos partidos políticos, dos sindicatos dos trabalhadores, das instituições de ensino e de assistência social 160

IV.II.III.I - Partidos políticos 162

VI.II.III.II - Sindicatos dos trabalhadores 162

IV.II.III.III - Educação 162

IV.II.III.IV - Assistência social 162

IV.II.IV - Imunidade dos livros, jornais, periódicos e o papel destinado à sua impressão 173

IV.II.V - Imunidade de fonogramas e videofonogramas musicais produzidos no Brasil contendo obras musicais ou literomusicais de autores brasileiros e/ou obras em geral interpretadas por artistas brasileiros bem como os suportes materiais ou arquivos digitais que os contenham, salvo na etapa de replicação industrial de mídias ópticas de leitura a laser 180

IV.II.VI - Outras imunidades 180

V LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA 183

V.I - LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA E LEI EM SENTIDO FORMAL 183

V.II - CONSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA 183

V.III - LEI COMPLEMENTAR 185

V.IV - LEI DELEGADA 189

V.V - MEDIDA PROVISÓRIA 190

V.VI - RESOLUÇÕES DO SENADO 193

V.VII - TRATADOS E CONVENÇÕES INTERNACIONAIS 194

V.VIII - DECRETOS 202

V.IX - NORMAS COMPLEMENTARES 202

V.X - VIGÊNCIA DA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA 203

V.XI - APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA 206

V.XI.I - Aplicação retroativa da legislação tributária 207

V.XII - INTERPRETAÇÃO E INTEGRAÇÃO DA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA 209

VI OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA 213

VI.I - NORMA GERAL ANTIELISIVA 215

VI.I.I - Problemas 215

a. Uma norma geral antielisiva é constitucional? 215

b. O art. 116, parágrafo único, inovou? 216

c. O art. 116, parágrafo único, pode ser aplicado? 216

VI.II - ATOS OU NEGÓCIOS JURÍDICOS CONDICIONAIS 216

VI.III - PRINCÍPIO DO NON OLET 217

VI.IV - SUJEITOS DA RELAÇÃO JURÍDICA TRIBUTÁRIA 226

VI.IV.I - Sujeito ativo 226

VI.IV.II - Sujeito passivo 228

VI.IV.II.I - Solidariedade 229

VI.IV.II.II - Capacidade tributária passiva 234

VI.IV.II.III - Domicílio tributário 234

VI.V - RESPONSABILIDADE TRIBUTÁRIA 235

VI.V.I - Modalidades de responsabilidade 235

VI.V.I.I - Responsabilidade tributária por sucessão 239

VI.V.I.II - Responsabilidade de terceiros 243

VI.V.I.III - Responsabilidade por infração 246

VII CRÉDITO TRIBUTÁRIO 253

VII.I - LANÇAMENTO 254

VII.I.I - Modalidades de lançamento 260

VII.I.I.I - De ofício 260

VII.I.I.II Por declaração 261

VII.I.I.III - Por homologação 262

VII.II - MODALIDADES DE SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO 277

VII.II.I - Moratória 277

VII.II.II - Depósito do montante integral 280

VII.II.III - Recursos e reclamações na via administrativa 292

VII.II.IV - Decisões judiciais 293

VII.III - MODALIDADES DE EXTINÇÃO DO CRÉDITO

TRIBUTÁRIO 302

VII.III.I - Dação em pagamento 305

VII.III.II - Pagamento 307

VII.III.II.I - Formas de pagamento 314

VII.III.II.II - Consignação 317

VII.III.II.III - Pagamento indevido 318

VII.III.III - Compensação 329

VII.III.IV - Transação 337

VII.III.V - Remissão 338

VII.III.VI - Decadência e prescrição 340

VII.III.VI.I - Decadência 340

VII.III.VI.II - Prescrição 340

VII.III.VI.III - Prescrição intercorrente 343

VII.IV - MODALIDADES DE EXCLUSÃO DO CRÉDITO

TRIBUTÁRIO 346

VII.IV.I - Isenção 346

VII.IV.II - Anistia 347

VIII GARANTIAS E PRIVILÉGIOS DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO 351

VIII.I - PREFERÊNCIA 364

VIII.II - CONCURSO DE PREFERÊNCIA 369

IX ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA 371

IX.I - FISCALIZAÇÃO 371

IX.II - DÍVIDA ATIVA 384

REFERÊNCIAS 391

INTRODUÇÃO

A história da tributação do Brasil começa em 1530, segundo Saraiva², quando a coroa portuguesa criou o cargo de cobrador de rendas, que deveriam cobrar in natura a vintena (20%) dos comerciantes de pau-brasil. Com poderes totais, inclusive de prender quem se recusasse a pagar os impostos, impunham com mãos de ferro a cobrança.

Segundo Almeida³, com a carta foral, a cobrança foi estendida sobre outros produtos: ouro, escravos e outros produtos comercializados. O sistema de cobrança via rendeiros vigorou até a chegada da coroa portuguesa para o Brasil em 1807, entretanto, em 1750, um decreto, de 3 de dezembro, inovou o sistema e passou a determinar que o povo mineiro deveria garantir à Real Fazenda portuguesa 100 arrobas anuais de ouro, e, caso esse montante não fosse atendido, o débito deveria ser cobrado per capita dos cidadãos. Essa estratégia arrecadatória ficou conhecida como derrama.

O decreto produziu a revolta entre os comerciantes, quando, em 1760, a produção mineira de ouro caiu vertiginosamente, em função da saturação da natureza, bem como pelo contrabando praticado em larga escala entre os militares e servidores públicos. Conforme Maxwell⁴, inspirados pela independência americana, um grupo de devedores e aristocratas da coroa promoveram a inconfidência mineira, quando a regra da derrama teria que ser imposta, funcionando como estopim para os revoltosos.

No entanto, sufocada a insurreição, com a transferência da Corte Portuguesa para a Colônia, o Rei Dom João VI promoveu profundas alterações no sistema, ampliou a cobrança de tributos sobre bens imóveis e importação de bens e produtos. Os antigos rendeiros se tornaram desnecessários, mas cada vez eram maiores as despesas para cuidar da Corte.

Com o retorno, em 1820, da família real para Portugal, a situação do príncipe regente que por aqui ficou era terrível. A penúria financeira, com a qual era obrigado a conviver em função da exigência de impostos por Portugal, deixava-o em desespero. A única saída que encontrou foi proclamar a independência do Brasil em 1822. Com ela, na sequência, foi elaborada a primeira Constituição, em 1824, iniciando-se assim, a partir da influência dos liberais, o processo de descentralização do Estado. A Constituição Imperial, apesar de prever uma forma unitária e monárquica de governo, teve o mérito de, de certa forma, distribuir o poder régio a partir de quatro funções específicas, a saber: executivo, legislativo, judicial e moderador ‒ este reservado como função do Rei.

Um detalhe deve ser ressaltado, não foi por altruísmo que Dom Pedro I fez isso, mas sim por um motivo que se relaciona a nossa matéria. Os cargos que seriam preenchidos por eleição exigiam que o candidato tivesse uma renda líquida anual de 100 mil réis, o que significa dizer que os cargos eletivos eram preenchidos na proporção da renda. Dessa forma, Dom Pedro garantia que os cargos públicos eletivos fossem preenchidos por quem tivesse posses, criando um critério puramente econômico de distribuição e manutenção do poder.

A nova Constituição estabeleceu⁵, ainda, o regime de separação de fontes tributárias, segundo a competência da União, dos Estados e municípios, e, a partir de 1831, foram criadas as tesourarias provinciais, descentralizando a cobrança e permitindo que as províncias, inclusive, criassem seus próprios impostos, distintos daqueles do Estado Central.

Em 15 de novembro de 1889, houve a Proclamação da República, e em 24 de fevereiro de 1891, uma nova constituição foi promulgada; denominada de Republicana, profundamente influenciada pelo movimento positivista, seu objetivo era organizar um regime livre das cobranças tributárias de Portugal. A característica marcante dessa constituição foi estabelecer a forma federativa de Estado, nos moldes da América do Norte, extinguindo o poder moderador e mantendo a tripartite separação dos poderes políticos.

A Constituição de 1891 instituiu a competência da União e dos Estados para criar tributos. Nesse período ainda não se contemplava os municípios. Instituiu-se ainda o mais importante princípio limitador ao poder de tributar: o princípio da legalidade, que cria a obrigação de se instituir um tributo somente por meio de lei (art. 72, § 3.o).

Um detalhe deve ser observado, a eleição nessa nova constituição não era mais, como a imperial, baseada nas posses dos candidatos. Ocorre que, conforme Carvalho⁶, uma alteração da lei eleitoral de 1881 permitiu a candidatura de todos aqueles que não fossem mendigos ou analfabetos. A exigência de saber ler e escrever reduziu de 10% para 1% o eleitorado. Isso bloqueou a simpatia que o povão tinha com o regime monárquico em função da imagem de paizão dos pobres que alimentava.

Essa modificação atendia aos interesses de um movimento que, mesmo sendo minoritário, conseguiu capturar o momento e garantir para si a transferência do poder, antes régio e que agora pertenceria ao movimento revolucionário militar, amplamente dominado pela escola positivista. Como os positivistas formavam a elite educacional composta, entre outros, pelos Colégio Pedro II, a Escola da Marinha, a Escola Militar e a Escola Politécnica, principalmente pelos militares que tinham em sua formação maior ênfase na Ciência e na predileção por um Executivo forte e interventor. Foram eles os que mais se beneficiaram com a queda da Coroa Portuguesa e com a instauração da República, na medida em que foram deles os dois primeiros governos presidenciais (Deodoro da Fonseca e Benjamim Constant).

A Constituição Republicana vigorou por muito tempo, até que em 1930, novamente com o apoio militar, Getúlio Vargas liderou um golpe de Estado que o transformou provisoriamente em presidente. Alijados pela primeira vez da sucessão presidencial, os paulistas iniciaram um movimento revolucionário de resistência a Getúlio, que pretendia, ao menos teoricamente, o restabelecimento da ordem constitucional; foi a chamada Revolução Constitucionalista de 1932. Embora esmagada a revolução, as condições políticas se tornaram favoráveis para que Getúlio concordasse com uma nova Assembleia Nacional Constituinte.

O liberalismo, profundamente conectado ao positivismo do início da República, entrou em crise, e, principalmente após a quebra da Bolsa de Valores de Nova York em 1929, passou a ser questionado em todo o mundo. Por outro lado, cresciam fortemente as ideologias fascistas e autoritárias na Europa. Na Alemanha, na Espanha e na Itália, esses movimentos ganhavam força, e contavam com a simpatia do povo. No Brasil, Getúlio igualmente namorava essa perspectiva. O pluralismo democrático era posto em cheque constantemente, pois a dificuldade na formação de maiorias parlamentares dificultava a governabilidade. Além disso, a corrupção incorrigível era uma marca que era imputada aos parlamentos nos regimes democráticos.

No entanto, como as novidades sempre chegam ao Brasil com certo atraso, o maior marco constitucional democrático do início do século XX ‒ a constituição de Weimar de 1919 – repercutiu por aqui em 1934. Assim como na Alemanha de 1919, a Constituição de 1934 avançou em vários aspectos sociais, tais como: a legislação trabalhista, previdenciária e o voto feminino ‒ avanços pelos quais a biografia de Getúlio leva os créditos até hoje, tanto que saiu desse processo consagrado como presidente, o que lhe possibilitou legalizar todos os seus atos do governo provisório; além disso, livrou-se do estigma de ditador na medida em que se libertou da tutela dos militares que o apoiaram.

A astucia singular de Getúlio cria o trabalhismo brasileiro como um antídoto contra o que considerava a chaga da democracia, a corrupção. O corporativismo apresenta-se como solução contra as surpresas do sufrágio universal, para tanto, Getúlio cria uma ampla rede fiel de 40 deputados classistas⁷, dispostos a apoiá-lo em tudo.

A criação dos programas sociais e trabalhistas deu a Getúlio prestígio e uma capilaridade entre o povo jamais vista até os dias de hoje. O governo corporativo que arregimentou a partir do Partido Trabalhista fez com que se tornasse um presidente extremamente popular.

De relevante no sentido tributário, é importante destacar que a Constituição de 1934 inovava⁸, proibindo a bitributação (cobrança repetida de um mesmo imposto), prestigiando ainda tanto o cidadão como o Senado, na medida em que permitia que o cidadão poderia recorrer a ele contra a cobrança de tributos em duplicidade. Estabelecia também a competência da União, dos Estados e dos municípios para cada qual cobrar tributos específicos. Promulgada em 16 de julho de 1934, a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, apesar de consagrar e legitimar Getúlio como presidente, tornou o País ingovernável na sua perspectiva, pois ficou com um perfil muito parlamentarista.

A Constituição previa ainda eleições presidenciais para 1938, mas em 10 de novembro de 1937, novamente sob o argumento de expurgar a corrupção do parlamento, Getúlio liderou novo golpe de Estado, permanecendo assim no poder até 1945, período que ficou conhecido com Estado Novo. Assim, com o novo golpe, Getúlio impôs uma nova Constituição, praticamente elaborada por Francisco Campos, a qual usava como modelo a Carta Ditatorial Polonesa de 1935. Ressalte-se que, nessa época, vários regimes autoritários estavam instalados no mundo. Essa Constituição imposta por Getúlio foi um período de grande centralização do poder econômico em suas mãos, já que considerava o parlamento um antro de corrupção, desde Aristóteles. Assim ele estabelecia a nomeação dos governadores que, por sua vez, comandados por ele, nomeavam os prefeitos.

Ocorre que, com a Segunda Guerra, a investida americana, prometendo a industrialização do País, foi por demais sedutora, e uma aliança com as forças do eixo fez com que Getúlio abandonasse suas propensões originais de apoio ao fascismo. Conduzir o país ao progresso poderia potencializar sobremaneira sua biografia, como de fato o fez. Dessa forma, com a mudança do pêndulo da Segunda Guerra Mundial e a eminência de queda dos regimes fascista, autoritários e nazista, a continuidade do governo de Getúlio igualmente se tornou impossível, já que os maiores interlocutores com os americanos eram os militares que, em 1945, contando com a traição de seu próprio ministro da Guerra, destituíram Getúlio, que, resignado, recolheu-se à sua terra natal.

Novamente, foi promulgada em 1946 uma nova Constituição, considerada a mais efetivamente democrática da história brasileira, contando, inclusive, com uma bancada assumidamente comunista de oito deputados, dentre os quais figuras históricas como Carlos Marighela, Maurício Grabois, Gregório Bezerra e o mais notável escritor brasileiro, Jorge Amado. Prova disso é que nela foi criada a função pública da propriedade, à qual submete um dogma universal do liberalismo: a propriedade privada.

No aspecto tributário, é importante destacar que foram instituídos dois dos princípios limitadores do poder de tributar do estado e que serão vistos mais adiante: o princípio da anualidade e o princípio da capacidade contributiva. Foi instituída, ainda, a proibição de cobrança de tributos de maneira não uniforme em todo o território nacional, com o fim de impedir o privilégio de um Estado em detrimento de outros⁹.

O artigo 5.o, XV, b, da Constituição de 1946, atribuía à União a obrigação de legislar sobre direito financeiro. Em 1953, segundo Gustavo Brigagão¹⁰, Rubens Gomes de Sousa e Bilac Pinto elaboraram o anteprojeto de Código Tributário Nacional com o objetivo de delimitar a competência dos diferentes entes da Federação; identificado na Câmara dos Deputados pelo número 4834/54. O objetivo era o de tornar possível ao Congresso Nacional a expedição de normas que impedissem, ou pelo menos dificultassem, as tradicionais invasões de competência de um ente político por outro, assegurando a prevalência, em todo o território nacional, de certos conceitos de elementos fundamentais da obrigação e do crédito tributário, cuja inobservância configuraria ilegalidade.

Sucederam-se os governos de Eurico Gaspar Dutra, novamente Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek, Jânio Quadros e João Goulart. Não foi um período calmo, mas sim de vigência de uma constituição efetivamente democrática; até que, em 1.o de abril de 1964, novamente, um novo golpe militar perpetrado pelos militares destituiu o então presidente João Goulart. Em nome de uma suposta Segurança Nacional, foram cassados na sequência direitos individuais, autonomia municipal, direitos políticos, liberdade de pensamento, liberdade associativa e religiosa. Novamente assim como Getúlio, em 1937, fez ao trancafiar Luiz Carlos Prestes por vários anos, com o objetivo de se concentrarem os poderes nas mãos do Poder Executivo e combater o comunismo que impregnava a vida pública.

Em pleno regime militar, quando ainda vigente a Constituição Federal, foi editada a Lei n. 5.172 de 1946, que ficaria conhecida como Código Tributário Nacional (CTN), resultado dos trabalhos realizados pela comissão de notáveis que era presidida por Luiz Simões Lopes (ex-presidente da Fundação Getúlio Vargas) e composta por Rubens Gomes de Sousa, Gilberto de Ulhôa Canto, Gerson Augusto da Silva, Sebastião Santana e Silva e Mario Henrique Simonsen.

Em 1967, foi imposto pelo regime militar uma nova Constituição, à qual o Congresso Nacional, destituído de oposição, aprovou. Essa constituição previu¹¹ a exigência de Lei Complementar para regular as questões tributárias. Por sua vez, à referida constituição imposta em 1967 foi acrescida a Emenda Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969. Embora constasse como Emenda, trata-se em seu conteúdo de um novo contexto constitucional; nele, a concentração de poderes é ainda mais agravada, foi fechado o Congresso Nacional, estabelecidas eleições indiretas para governadores, extintas as imunidades parlamentares e, consequentemente, cassada residuais resistências, levando a um congresso frágil e ainda mais subalterno.

Pois bem, como visto, em todas as constituições brasileiras, a discussão em torno do domínio do poder econômico nas mãos do poder central sempre foi a tônica. A política, as disputas pelo poder, narrados brevemente aqui, sempre se deram em torno do controle do orçamento estatal, da arrecadação estatal de tributos. Do antagonismo entre as forças ditatoriais e as republicanas surgiu o Código Tributário Nacional como norte que, recepcionado como norma complementar, resiste ainda atualmente.

Os conceitos e as regras estabelecidos no CTN refletem uma tentativa técnica de racionalizar as disputas políticas em torno do controle do poder econômico do estado brasileiro, já que em períodos republicanos o poder financeiro estatal é melhor dividido com os Estados e municípios, em períodos autoritários mais concentrado no executivo central. A injusta distribuição da arrecadação entre esses entes federativos é o fiel da balança da frágil democracia brasileira, na medida em que nos momentos históricos nos quais concentrou o controle dos recursos favoreceu o autoritarismo e os sucessivos golpes de estado, ao mesmo tempo em que, quando os distribuiu o referido controle, favoreceu a corrupção.

A Constituição de 1988 esforçou-se em absorver os princípios construídos nas constituições anteriores e consagrados no CTN ao incorporá-los no texto constitucional, tornando-se, assim, a principal norma paro o estudo do Direito Tributário, sem que se desprezem as regras previstas no referido código. A experiência proporcionada pela vigência da Constituição de 1988 demonstra que, embora tenha havido um esforço por parte do legislador constituinte em garantir a especificação detalhada da competência de cada ente da Federação em relação aos respectivos tributos que lhe cabem, os melhores tributos, os que mais arrecadam, ficaram centralizados com o poder central, enquanto os tributos de arrecadação mais difíceis estão relegados aos Estados e municípios.

Em que pese essa Constituição ser a de viés mais democrático, na prática, a distribuição do poder, entendido aqui como poder orçamentário, continua centralizada, fazendo com que sucessivos governadores vivam uma experiência de profunda frustração à frente de suas unidades federativas, na medida em que são muito dependentes do poder central, vivendo com um pires na mão a mendigar verbas federais ‒ fenômeno reproduzido em relação aos municípios.

Em função disso e muito mais, é unanime a opinião de que o sistema tributário previsto na Constituição de 1988 merece reforma, revelando a transitoriedade histórica de nossas constituições. Tal fato ressalta a importância histórica do CTN, pois já se vão mais de 50 anos que, apesar dos vacilos constitucionais, permanece ele ali, firme em seus regramentos.

Não há democracia sem uma justa distribuição tributária, e o presente curso de Direito Tributário tem a pretensão de ‒ cotejando aqui e ali, entre o CTN, a Constituição e as leis esparsas ‒ contribuir para demonstrar a evolução que o conceito de tributo vem sofrendo no tempo; evidenciar os limites que, mesmo sendo frágil, a democracia conseguiu impor, ainda que teoricamente, a volúpia arrecadatória do Estado; iluminar as sombreadas áreas de competência comum aos entes federativos; definir conceitos legais a respeito da obrigação tributária do cidadão contribuinte; e, finalmente, elucidar os confusos caminhos do processo de arrecadação tributária, já que é esse o sinal mais evidente do nível de democracia existente em um país.

Portanto, sem maiores delongas, vamos a ele.

I

CONCEITO DE TRIBUTO

Segundo Ataliba, o conceito jurídico de tributo é construído à luz dos princípios e da técnica jurídica e à sua sistemática afeiçoado¹², ou seja, o conceito de tributo para o direito é um conceito jurídico privativo, que não se pode confundir com o conceito financeiro, ou econômico de outro objeto, de outros setores científicos como o é o tributo ontologicamente¹³. Nesse aspecto, o legislador constituinte, no art. 146, III, a, CF, delegou à Lei Complementar a atribuição de definir o conceito de tributo, in verbis:

Art. 146. Cabe à lei complementar:

[...]

III ‒ estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;

Por força do dispositivo constitucional, a doutrina entende que o CTN, cujo art. 3.o traz a definição de tributo, foi recepcionado pela Constituição com a eficácia de Lei Complementar, sendo, então, o instrumento legal que regula o conceito de tributo¹⁴.

O referido art. 3.o, do CTN, define tributo: "Art. 3.o ‒ Tributo