Gestão de risco na folha de pagamento: um estudo de caso no Tribunal de Justiça do Estado do Pará

CAPÍTULO 1 INTRODUÇÃO

Ao longo das últimas décadas, a gestão dos serviços públicos tem evoluído com a adoção de aspectos como o do princípio da eficiência da gestão pública, orientada para resultados, que visam à satisfação das partes interessadas nesses serviços, a fim de equiparar-se aos modelos de gestão das entidades privadas e tornar efetiva a adequação ao desenvolvimento econômico acelerado, à complexidade das relações econômicas e sociais e às constantes mudanças tecnológicas (NUNES et al., 2020).

Com relação ao custo de produção dos serviços públicos, mais precisamente na administração do sistema de folha de pagamento, a qual controla a situação de salários, dependentes, benefícios, aposentadorias, horas extras, encargos sociais, situação fiscal, remessas para pagamentos bancários, dentre outros (DESSLER, 2014; LUCENA, 2017), é necessária uma ruptura de paradigmas que vá além da simples análise do gasto público, ou melhor, que esteja sensível ao mapeamento dos eventos de riscos do processo em convergência com a proposta de gestão orientada para os resultados (BERGUE, 2020).

As decisões que as organizações precisam tomar têm consequências futuras que abrangem incertezas e expõem-nas, constantemente, aos mais variados riscos, que envolvem a competência e a cultura organizacional, de modo que os riscos atuais ou potenciais possam ser identificados de maneira integrada à estratégia e avaliados com base em critérios pré-definidos e tratados apropriadamente (SILVEIRA, 2020).

Nesse contexto, em conformidade com o Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) (2007), a gestão de riscos é uma das ferramentas de apoio aos agentes de governança para identificar eventos capazes de fornecer razoável certeza quanto ao alcance dos objetivos definidos, envolvendo a contínua avaliação da eficácia dos controles internos, implantados para mitigar os riscos relevantes e tratá-los a fim de otimizar a capacidade de gerar valor às partes interessadas.

A implementação de um programa de gestão de riscos exige que pessoas de diferentes setores e áreas trabalhem em conjunto para desenvolver uma perspectiva holística e sistêmica de fatores de riscos existentes (HILL, 2006). Portanto, o êxito, na implementação do gerenciamento de riscos, deverá resultar em melhorias na qualidade dos serviços públicos e na eficácia das políticas públicas, conforme resume Hill (2006) acerca dos elementos necessários para a implementação dos sistemas de acompanhamento, avaliação e resposta ao risco no setor público:

A implementação de um sistema de gestão de riscos exige um conjunto de responsabilidades e mecanismos de accountability para que um programa possa ser determinado e designado. A estrutura organizacional e o sistema de incentivos devem estar alinhados com as metas e os objetivos do programa de gestão de riscos. Os responsáveis pela implementação do programa devem ter a capacidade necessária para essa tarefa, e cursos de capacitação e educação formal podem ser necessários para promover o desenvolvimento de competências específicas. Os programas e procedimentos devem ser escritos para garantir que as experiências e as expectativas fiquem bem claras para todos os envolvidos, particularmente para os que se estão envolvendo no processo pela primeira vez. Os documentos relacionados ao sistema de gestão de riscos devem ser disponibilizados ao maior número possível de pessoas (HILL, 2006, p. 36).

Por fim, como o gerenciamento de riscos é uma parte integrante das boas práticas de gestão e existindo uma relação direta entre riscos e oportunidades em todas as áreas das organizações, incluindo as públicas, depreende-se que as organizações devem ser capazes de identificar, mensurar e gerenciar os seus riscos com o propósito de capitalizar as oportunidades e atingir seus objetivos (FRANCO, 2017).

1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO E RELEVÂNCIA DO PROBLEMA

A gestão de riscos das organizações permite às áreas de negócio maior visibilidade e tomada de decisão com foco na qualidade dos serviços prestados (CUNHA; KALAY; SERPA; 2020, p. 68). Na busca por alcançar os objetivos organizacionais, é natural se deparar com riscos decorrentes da natureza das atividades desenvolvidas, do cumprimento de requisitos legais e da pressão por resultados, tornando-se necessário a adoção de uma estratégia e cultura consistente aos princípios e às boas práticas da gestão de riscos. Nesse sentido, a norma ABNT NBR ISO 31000:2018 define o gerenciamento de riscos como:

Um conjunto de atividades coordenadas e métodos utilizado para dar direção à organização e para controlar os vários riscos que podem afetar a capacidade de alcançar seus objetivos. Também diz respeito ao programa utilizado pela organização para administrar seus riscos, incluindo seus princípios, estrutura e processos para gestão dos riscos (ABNT, 2018).

Desse modo, o gerenciamento de riscos, constituído e executado, gera benefícios que influenciam diretamente os usuários dos serviços públicos e demais partes interessadas, ao viabilizar razoável segurança, quanto à eficácia e à eficiência das operações, confiabilidade, conformidade com a legislação e adequado suporte às decisões para alocação e uso apropriado de recursos públicos, otimizando o desempenho e a instrumentalização do controle (WEBER; DIEHL, 2014).

Especificamente, no Poder Judiciário, que tem como função primordial assegurar a justiça e a realização dos direitos e deveres, uma gestão de riscos eficaz, eficiente e efetiva é de extrema importância, uma vez que, analisando os dados públicos extraídos da publicação do Justiça em Números (JN)¹ (2020), tal Poder finalizou o ano de 2019 com 77,1 milhões de processos em tramitação, que aguardavam alguma solução definitiva.

A maioria do acervo nacional pertence, especialmente, ao ramo da justiça Estadual, que segue sendo o mais sobrecarregado de demandas judiciais, concentrando 79,4% dos processos pendentes de julgamento e refletindo em 57,2% da despesa total do Poder Judiciário.

Como se trabalha com prestação de serviços à sociedade, é natural que o maior dispêndio seja na área de recursos humanos, que são responsáveis por 90,6% do gasto total do Poder Judiciário nacional, que se refere à remuneração de magistrados, servidores, inativos, terceirizados e estagiários, bem como pensões, encargos sociais e auxílios e assistências devidos.

Nesse contexto de despesas com pessoal, o Poder Judiciário Estadual, de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), tem como limite máximo 6% da Receita Corrente Líquida (RCL). Particularmente, a Justiça do Estado do Pará, através da análise do Relatório de Gestão Fiscal (RGF) no ano de 2019 (4,33%) e de 2020 (4,05%), conseguiu controlar, monitorar e oferecer publicidade do cumprimento do referido limite (BRASIL, 2019c, 2020c).

Tendo em vista que todas as organizações de todos os tamanhos e tipos enfrentam influências de fatores externos e internos, que tornam incerto se elas alcançarão seus objetivos (ABNT, 2018), é interessante integrar o gerenciamento de riscos como elemento de estratégia para tomada de decisão fundamentada para melhorar o desempenho e fornecer razoável segurança de que a entidade está cumprindo sua missão.

Com efeito, estruturas padronizadas constituem-se ferramentas necessárias ao encadeamento da gestão de riscos nas organizações. Destacam-se como principais fontes utilizadas sobre gestão de riscos internacionalmente aceitas: a ABNT ISO 31000: Principles and guidelines for risk management; o Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO); o Orange Book; e o modelo das três linhas do IIA 2020 (NUNES et al., 2020).

Oliveira (2021) destaca que, no Brasil, houve um esforço do legislador federal em emitir normas para definição e exigências de critérios de governança e gestão de riscos, entre elas: a Instrução Normativa Conjunta Ministério do Planejamento/Controladoria Geral da União nº 1, publicada em 11 de maio de 2016, que dispõe sobre controles internos, gestão de riscos e governança; o Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública; Acordão nº 1.273/15 do Tribunal de Contas da União (TCU), que recomendou ao Poder Executivo, ao Poder Judiciário e ao Ministério Público a elaboração do modelo de governança que contemplasse, dentre outros, a gestão de riscos, a auditoria interna e a responsabilidade das lideranças.

No tocante ao Poder Judiciário, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) editou as Resoluções nº 308² e 309³, de 11 de março de 2020, com o objetivo de atualizar a normatização de implementação e a avaliação dos processos de auditoria, governança, gerenciamento de riscos, controles internos e integridade.

No âmbito do Poder Judiciário do Estado do Pará, considerando a Resolução nº 198⁴, de 16 de junho de 2014, do CNJ, e o macrodesafio Instituição da Governança Judiciária, estabelecido na Resolução nº 25, de 19 de dezembro de 2018⁵, constituiu-se a iniciativa estratégica para o fortalecimento do Sistema de Controles Internos a partir do desenvolvimento de metodologia, da capacitação e da implantação da cultura do gerenciamento de riscos, de modo a promover ações relativas ao tratamento de riscos inerentes às atividades institucionais e através da Portaria nº 3016/2019-GP, de 5 de julho de 2019, instituindo-se a Política de Gestão de Riscos (Anexo A).

A Política de Gestão de Riscos tem por objetivo estabelecer princípios, diretrizes, estrutura e responsabilidades a serem observadas no processo de gestão de riscos no âmbito do Poder Judiciário do Estado do Pará, de forma a possibilitar a identificação, a avaliação, o tratamento, o monitoramento e a análise crítica de riscos, promovendo a comunicação com as partes interessadas ao longo do processo, sendo composta pelos seguintes atores: (i) Presidência do Tribunal; (ii) unidade de gestão de riscos; (iii) gestores de riscos; (iv) gestores de processos (PARÁ, 2019b).

As diretrizes, constantes na Política para o processo de gestão de riscos, são definidas através do Plano de Gestão de Riscos, contemplando o estabelecimento do contexto, a identificação, a análise, a avaliação, o tratamento de risco, a comunicação e a consulta com partes interessadas e a melhoria contínua, baseado na norma ABNT NBR ISO 31000:2018, objetivando abranger todas as unidades organizacionais e ser realizada em etapas através da definição dos objetivos estratégicos, dos processos de negócio e/ou dos ativos prioritários para a organização. Para tanto, utiliza-se de:

[…] técnicas e métodos de gestão de riscos com fulcral importância dentro do Poder Judiciário, considerando o ambiente cada vez mais complexo e desafiador de seu contexto, ocasionado principalmente pelo aumento da judicialização de diversos temas, do maior acesso à justiça e da complexidade das demandas administrativas e judiciais enfrentadas em seu cotidiano (VASCONCELOS, 2020, p. 14).

Assim, percebe-se que o Poder Judiciário necessita utilizar de ferramentas e metodologias de gestão de riscos para alcançar uma gestão efetiva e com grande impacto social, visto que este é influenciado por variáveis complexas do mundo moderno, tais como os novos modelos de negócios, a busca pela produtividade máxima e a quebra