FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE COIMBRA

DIREITO
ADMINIST
RATIVO I
PERDI ANTÓNIO PIMENTA COSTA GONÇAKVES

ALDENIR RÁUL CAMBANQUE DIAS

T1 | 08.10.2021s/gravação
Apresentação e exposição dos conteúdos da matéria.

Administração Pública, Estado Administrativo e Direito Administrativo.

Interesse público e direitos dos cidadãos.

T1 | 15.10.2021c/gravação
Estado e Estado Administrativo (1).

Modelos fundamentais de Estado Administrativo (2).

Objetivos essenciais do Estado Administrativo (3).

Administração Pública (4).

Noção de Direito Administrativo (7).

Funções do Direito Administrativo (8).

nota: os números indicados entre parêntesis referem-se aos pontos da exposição

do  Manual de Direito Administrativo.

Há evidentemente, subjacente à atuação da Administração Pública uma tensão

permanente entre o interesse público e os interesses dos cidadãos individualmente
considerados.
Esta dinâmica dos direitos dos cidadãos e a importância que têm neste contexto. Por um
lado, funcionam aqui como um imperativo para a administração no sentido em que
devem respeitar os mesmos. Devem agredir aos cidadãos o mínimo possível. Um juízo
de equilíbrio. Mas a administração, deve esforçar-se por estabelecer regras que impõe os
sacrifícios aos cidadãos ao mínimo possível. A primeira regra. A consideração dos
cidadãos na atuação da Administração Pública. há direitos dos cidadãos cuja realização
completa depende da administração. Direito à saúde. À educação. À mobilidade. A AP
tem um papel fundamental não apenas na consideração dos direitos, mas também na
realização dos direitos. A função ativa e social dos estados. Estes direitos passam por
prestações da administração. Do Estado. Logo se olharmos para o Estado em sentido
muito amplo. Vemos uma estrutura muito complexa na sua organização. Esse é um
ponto muito importante, mas também uma estrutura muito complexa nas suas funções.
O estado administrativo tem a polícia e os hospitais. A repartição de finanças e a
Segurança Social.
O conceito de estado administrativo, influenciado pelo direito administrativo, italiano,
francês e alemão. A tradução do Dr. A partir do estado administrativo americano.
Traduz a conjugação de duas coisas. A identificação dentro da máquina do Estado, com
os tribunais, legislador a Assembleia da República. Dentro da máquina do Estado
recortar o que é administração. Delimitar o universo administrativo. O aparato de
organismos que cabem dentro do conceito de administração. E depois meter também o
que é que a administração pública faz. As suas funções. Introduzimos então o elemento
da função administrativa. O estado administrativo conjuga as duas coisas. O direito
administrativo é o direito do estado administrativo. Se dirige ao estado administrativo,
indicando as funções que a administração vai realizar. O Direito Administrativo cria a
Administração Pública. E dá-nos funções.
O DA é composto por um conjunto de normas. Um sistema de normas. Conjunto de
normas jurídicas. Que têm um sentido jurídico que impõe obrigações no plano jurídico.
Sentido de estabelecer prescrições, regras de conduta, proibições.
Onde está o sinal de uma norma ser de cariz administrativo? O destinatário. Se for uma
entidade qualquer, indeterminada. Geral. Significa então que esta não é uma norma de
direito administrativo. Uma norma de direito administrativo se dirige à administração.
“As Universidades Públicas podem fazer…”. Esta é uma norma de direito
administrativo ao dirigir-se ao uma entidade da administração. A marca identitária de
uma norma jurídica administrativa é o destinatário ser uma entidade administrativa.
Uma norma estatutária. Acontece que isto pode não ser suficiente. Há normas jurídicas
legais que se dirigem a cidadãos. “Não se pode circular na autoestrada a mais de X
km/h”; esta não se dirige às entidades administrativas. Se formos ao fundo da norma.
Esta norma estabelece um dever. Esse dever é fiscalizado por quem? Pela
Administração. São normas que se dirigem a cidadãos em relação à Administração
Pública. Ao cidadão enquanto alguém que pode ser fiscalizado pela Administração.
Estabelecem situações jurídicas para os cidadãos em relação à Administração. Conjunto
de normas jurídicas que se dirigem às entidades administrativas ou aos administrados
pelas Administração Pública.
Quem é que produz estas normas jurídicas? Numa resposta imediata, o principal autor,
em termos estatísticos, históricos e culturais, a maior parte da norma de direito
administrativo são produzidas pelo legislador. Atos legais. Com forma de lei. Leis;
Decretos-Lei, etc. Princípio da legalidade da administração ou a subordinação da Lei à
administração. No Direito Português, existem dois tipos de atos legislativos. Leis e
Decretos-Lei. Diferentes com o mesmo nível hierárquico. Para o Direito Administrativo
o que importa é que a sua atuação seja regulada por uma lei. Tendencialmente
indiferente sabermos se é uma Lei ou um Decreto-Lei.
O ato legislativo é a principal fonte do direito administrativo. Sucede que hoje vem-se
assistindo a outras fontes de produção de normas de direito administrativo. Normas
comunitárias. Da União Europeia. Muito frequente termos normas das instituições
europeias que se dirigem à administração pública nacional. Depois as normas da própria
administração. Também produzem normas, denominados regulamentos. Uma situação
de termos normas de DA que se dirigem à administração e são produzidas pela
Administração. O legislador nacional; o legislador europeu e a própria Administração
são os três centros de produção normativa da Administração.
Temos normas de organização. Que organizam o sistema; Também normas de
competência. De ação. Que dizem que aquela entidade pode fazer X. de legitimação da
ação administrativa. Ainda na lógica da organização do sistema. Autorizam e legitimam
a ação da administração. De grande importância porque a administração pública e as
entidades só fazem aquilo que lhes é permitido. Princípio da competência. As entidades
administrativas atuam em todos os casos com base numa norma de legitimação.
Diferença entre o modo de atuação da administração e o modo de atuação dos cidadãos.
Os cidadãos atuam com base em liberdade. Não é normas. Autonomia privada. Regra é
liberdade e a exceção é a proibição. No caso das entidades da Administração Pública a
regra é a “proibição”. Se uma norma não autorizar essa instituição a agir, ela
simplesmente não age. Não pode atuar. Enquanto para os cidadãos, aparecem para
limitar. No caso da administração aparecem para autorizar. Legitimar. Sem uma norma
jurídica que autorize a atuação a agir ela não pode agir; também condicionar,
estabelecer limites à ação da administração. Uma norma diz “ este município tem
competência de expropriar terrenos e prédios particulares”, e depois vem uma norma
que condiciona este poder. Pode expropriar por razões de liberdade pública; “só com
uma justa indemnização”. Muitas destas regras de condicionamento dividem-se em dois
grupos. Condicionamento formal e procedimental e condicionamento substancial.
O condicionamento formal e procedimental. A forma e o procedimento são muito
importantes. É na forma e no procedimento, e sobretudo neste último que se determina
que a administração deve fazer as coisas bem feitas. Regras de forma e procedimento.
Rigor formal e procedimental.
Também as regras de condicionamento substantivo. A administração não pode ser
irracional. Incoerente. Desproporcionada nas suas atuações. Proibição do excesso.
Material. No sentido da própria decisão. Critérios subjetivos.
Também permitem controlar a administração. Serve para um Tribunal verificar se a
administração fez bem ou mal em face à norma administrativa. Também são critérios de
controlo administrativo. Deve cumpri-los ou está exposta a uma censura judicial que
pode aparecer em muitas circunstâncias a apreciar a correção e a conformidade jurídica
da atuação da administração. O interesse público tal como definido por uma norma e
não como categoria social ou ideológica. Aquilo que se pode deduzir de uma norma que
se dirige à administração. Protegendo o interesse público, as normas. Criar as condições
para que a administração realize os interesses da coletividade, mas que o faça
respeitando os interesses dos cidadãos.
Agora uma nota histórica para compreendermos o Estado Administrativo de hoje. O
Estado Administrativo do século XXI, é o resultado de uma evolução histórica que é
importante perceber como ocorreu. Quando fazemos uma retrospetiva histórica temos o
problema de saber onde começar. Estudar a evolução histórica do Estado
Administrativo desde o momento onde não havia Estado Administrativo. Recuar até a
um ponto onde não havia Direito Administrativo. Criado em 1850, a disciplina. Para
isso importante estudar a evolução do estado em alguns momentos fundamentais. Os
primeiros manuais surgem no século XIX, em 1830. Tinha havido no fim do século
XVIII as chamadas revoluções liberais. Particularmente a Revolução Francesa. Qual é o
traço comum entre elas? Traduzem-se num corte com o chamado Antigo Regime no
sentido de que o antigo regime era totalitário e centralista na figura do monarca. A
revolução francesa é feita contra o centralismo da monarquia. Contra a ausência de
separação de poderes. Contra o totalitarismo absoluto do monarca. Não havendo regras
que disciplinem a máquina do Estado, não há Direito. Público nem Administrativo. O
soberano faz as suas próprias regras e estabelece os seus próprios códigos. As
revoluções são feitas com o propósito de terminar com o Antigo Regime e dentro do
Estado criar um órgão que vai ter uma supremacia dentro de lógica do mesmo, operando
como um órgão que superintende os outros poderes. O Parlamento. Quando estes
surgem, temos a separação de poderes. Também os tribunais. Legicentrismo. Vontade
geral. Os cidadãos é que definem as regras de operação dos outros poderes. A ideia de
que o sistema administrativo corporizado no monarca e no Governo, tem de se
submeter à Lei. Isto é o nascimento do Direito Administrativo.
A Administração Pública do Estado liberal é mínima. Parca intervenção na vida social.
Tem o propósito de assegurar a ordem e a tranquilidade pública e logo exigir um
mínimo de intromissão nos particulares. Na época do Liberalismo o que os cidadãos
querem, burgueses. Proteção da sua propriedade privada e a sua liberdade. Que não se
imiscua na sua esfera de autonomia privada. Um Estado mínimo. O DA no momento
em que nasce está perante este Estado Positivista. Um juiz como mero aplicador da Lei.
Depois uma evolução neste sistema. A emergência da ideia de serviço público. Na
lógica inicial do constitucionalismo liberal o Estado tem o objetivo de proteger os
direitos naturais do cidadão. Mas há um momento, no fim do século XIX, arrastado por
uma evolução tecnológica que traz a ideia de que há determinadas atividades
económicas onde o Estado tem de estar presente. Indústrias de rede como a água,
eletricidade, caminhos de ferro que necessitam da provisão pública. do Estado. O estado
começa a ser arrastado para fazer coisas que no liberalismo não fazia. Um aumento de
serviço público intensivo e extensivo. Isso mostra que vai ser preciso criar uma espécie
de novo eixo de serviço administrativo. Os cidadãos têm o direito de utilizar os serviços
públicos.
A grande evolução se dá num Terceiro Momento onde vamos encontrar ou passar a um
Estado Social. Já no século XX. O cidadão é incapaz de se sustentar individualmente.
Surge então em força o estado social. Que dá segurança às pessoas. Física. Na doença.
Com redes de hospitais. Ensino Público. Tudo isto se desenvolve ao longo do século
XX.
Depois andamos 100 anos para a frente para meados do século XX, verificamos que a
melhor fatia da intervenção do Estado é da Administração Pública. caráter ativo e
positivo da intervenção do estado. Com isto assistimos a esse crescimento do direito
administrativo. Finalmente chegamos ao final do século XX e este estado administrativo
sufoca a vida dos cidadãos. Cresce de forma esmagadora. Começam a surgir tendências
de um certo daquilo que alguns chama o Estado Pós-Social. O estado regulador.
Serviços de interesse geral que são atividades de grande importância desenvolvidas no
mercado. Provisão privada de serviços outrora exclusivamente públicos. Para evitar o
caos o estado aparece como regulador dos mercados. Vai criar-se um novo modelo de
entidades administrativas. Uma sucessão permanente de extensão de novas
responsabilidades. Nunca tivemos um estado tão poderoso como o Estado atual. O
Direito Administrativo é a disciplina de Direito mais importante no nosso tempo.
Enquanto instrumento de ordenação da vida, tem uma força avassaladora na vida das
pessoas.

T1 | 05.11.2021
Direito Administrativo como fonte de legitimação e de orientação finalística da ação
administrativa (19; 19.2; 19.2.1; 19.2.2)

Direito Administrativo como fonte de condicionamento da ação administrativa (20;

20.1; 20.2).

Subordinação da Administração ao Direito (21).

… tirando esse caso marginal, em crescimento, regra é de que as normas de

competências da administração, do legislador. Chamaria a isto a regra. Se virmos um
artigo no Código do Procedimento Administrativo, Art. 36º, nº1, onde a competência é
definida por lei ou por regulamento, o que mostra que a norma de competência é regra.
No direito administrativo, quando se fala de lei, se fala de ato legislativo. A
competência, segundo o Art. 36º, a competência é definida por lei ou por regulamento, o
que significa que os regulamentos podem dar competências à administração. Os
regulamentos não são leis, mas como fundamento necessário, têm leis. A regra, a
situação normal, é haver decisões da administração tomadas com base num ato
legislativo. A norma de competência, seja um ato de legislador.
Porquê identificar a norma de competência? Por uma razão. Porque o processo de ação
da administração, a prática de atos administrativos por parte da administração,
pressupões uma norma de competência. E essa norma de competência tem palavras, que
dizem que o presidente da Câmara pode fazer X. O agente administrativo quando toma
decisões, tem de ter numa norma fixada a competência. Tem que perceber que a norma
diz, que pode fazer X. A norma dá competência para fazer X e não Y. Há aqui uma
necessidade de fazer relacionamento entre o que a norma diz, e o que ele faz. Há aqui
um problema da dogmática do Direito Administrativo. O que é que a norma de
competência diz e como é que diz. Quem vai decidir pode ter dúvidas sobre o que a
norma diz. Quando se diz que a administração tem de respeitar a lei, o que se pretende
salientar é que a norma de competência autoriza, mas dentro de um certo quadro. É
aquilo que se pode fazer. Rígido. E objetivo. Outras vezes podem-se introduzir outros
elementos flexíveis. O direito administrativo é fundamento da ação administrativo. É
sempre necessário para decidir, uma norma administrativa. Mas também é limite da
ação administrativa. Há uma panóplia infinita de normas de competência que dizem
tudo que a administração pode fazer. O universo de competências responde à questão de
saber o que em concreto a administração pode fazer. Saber direito administrativo é saber
que os órgãos só atuam com base em competências. Nós não vamos estudar o universo
das competências da administração.
O DA indica o fundamento e os limites da norma administrativa. Agora vamos
encontrar normas, não de competência, mas sim de condicionamento das normas
administrativas. Não dependem das competências. De forma concreta. Vamos ter
procedimentais, as normas têm que obedecer a um determinado procedimento; formal,
as decisões da administração têm de ser escritas e fundamentadas; comportamento,
como é que a administração deve fazer as coisas. Um procedimento e uma forma que as
normas têm de observar. Normas de comportamento. Como é que as coisas devem ser
feitas. Não interessa saber que aquele órgão pode fazer X. O que interessa é que no
exercício das suas competências, os órgãos da administração têm condicionamentos a
observar. Uma das preocupações fundamentais do DA, é definir condicionamentos ao
modo de como a administração atua. Procedimentais, formais e substantivos. Importa
saber que há aqui um condicionamento nas normas de competência, um
condicionamento elementar. A administração só faz o que a norma de competência
autoriza. Há uma coisa a saber. Num caso prático – o Direito Geral do Ensino, pode nos
termos de a lei suspender uma escola privada. A lei diz que pode ordenar a suspensão de
uma escola privada até 90 dias --- depois, o Diretor Geral, mandou encerrar
definitivamente a escola. Pode? Temos de saber se não haverá uma norma legal que o
permita fazer isto. A ilegalidade continua a assistir, contudo podia fazer isto com base
noutra norma. Naquele caso existiria uma ilegalidade porque o Diretor Geral não podia
invocar aquela norma.
Princípio da juridicidade. Quando se diz que a administração está sujeita a um princípio
de juridicidade, não significa que deixa de estar sob a alça da ilegalidade. Está sujeita à
lei e ao Direito. Ao princípio da proporcionalidade. Da razoabilidade. Mas tudo começa
na norma de competência. Sujeição à lei.
Agora estudar a estrutura da norma de competência. Simples de perceber. Vamos
deparar de frente com o problema central do DA, da discricionariedade administrativa.
Uma norma de competência, dá uma competência a um determinado órgão
administrativo. Pode autorizar em que condições? E em que circunstâncias. Os
pressupostos para exercer essa competência. Pode autorizar a construção de edifícios
desde que os mesmos cumpram regras urbanísticas. Olhamos para a norma,
aparentemente não está nenhuma condição. Uma norma que diga que o Presidente da
Câmara pode ordenar o abate das árvores que perturbem o transito na via pública. Está
ali subjacente uma condição, se houver uma árvore que perturbem a via pública, esta
condição, quando houver, se existir, é um se. Se isso acontecer, qual o órgão
competente. Se então, o Presidente ordena o abate das árvores. Se A então B. Nesta
condição alguém tem a competência para fazer B. todas as normas de competência são
explicitáveis por esta estrutura. São programas condicionais. As normas de programação
final, não têm condição. O agente a quem a norma se destina, atua consoante uma
finalidade.

T1 | 12.11.2021
Discricionariedade administrativa: considerações iniciais (24).

Noção de discricionariedade administrativa (27).

Poder conferido à Administração (27.1).

Valorações próprias da Administração (27.2).

Escolha da medida a adotar numa situação concreta (27.3).

Decisão da Administração em última instância (27.4).

Âmbito da discricionariedade e aberturas normativas discricionárias (29).

Conceitos jurídicos indeterminados (29.1)

Permissões de ação (29.2).

Indicação de medidas em alternativa (29.3).

Não determinação das medidas a adotar (29.4).

A discricionariedade representa um espaço ao agente administrativo que está na função

de decidir. Coima ou sanção disciplinar. Ele pode exercer este seu poder. A
discricionariedade referencia um espaço de autonomia da administração. A
administração toma decisões com base numa norma jurídica. Há uma regra que diz que
quando a administração resolve um caso concreto, resolve a situação do senhor A. A
administração age no caso concreto. Não pode ser uma coisa construída de forma
casuística. Tem de ser possível nos termos da norma de competência. Prevê uma
consequência que vai ser determinada em função da situação em concreta. Lógica de um
programa condicional. têm subjacente este programa condicional. A norma de
competência tem três elementos. O elemento que é a previsão, de um acontecimento de
vida. Uma hipótese. Se X praticar B. Depois um elemento de ligação, o então. O que a
administração vai fazer. a administração autoriza/proíbe/impõe. Depois segue-se uma
consequência. A estatuição da norma. O que a norma configura como resposta para
aquela situação em concreto. Podemos dividir as normas de competência em dois
grandes grupos. As normas facultativas, perante isto a administração PODE. Ou
normas obrigatórias, perante isto a administração DEVE. A discricionariedade
administrativa é um espaço de autonomia para a administração. Esta pode escolher.
Nesta medida, que saber se a administração tem esse poder de escolha é algo que
depende da norma de competência. A administração não tem poder para
discricionariamente decidir por si mesma. Temos que ir à norma. É na estrutura da
norma e nas palavras que a norma utiliza que conseguimos perceber se a norma quer dar
competência discricionária ou não. Se sim, vamos ver em que termos o quer fazer. Se
não, a norma legislativa, perante situação A, estritamente definida, a administração deve
fazer B, definitivamente. Nestas situações não existe discricionariedade.
Outra realidade, a vinculação. Está vinculada quando se verifica um determinado
acontecimento. Aí a administração, como não tem discricionariedade, diz-se que a
administração age vinculadamente. Estas normas pressupõem que o legislador da
norma, quer que a administração produza um resultado, daí realizar a norma desta forma
objetiva. Muitas vezes, o legislador não torna a norma rígida. Flexível. Como forma de
antecipar situações reais da vida, dá este espaço de ação à administração. A norma dirá,
em caso de ser identificado uma plantação de canábis, a administração pode apreendê-
la. Passámos de uma norma rígida, para uma norma flexível. De obrigatória para
facultativa. Sobre este conceito de pode que as normas têm, é suscetível de ser
interpretado, como uma concessão de uma faculdade, no sentido de dizer podes fazer
isto. Pode ou pode não. A administração atua com base em poderes. Muitas vezes as
normas administrativas dizem que pode fazer isto. Tem competência para isto. Não
significa sempre que o pode seja uma faculdade livre de exercer ou não. A norma não
antecipa que a decisão tenha de ser aquela. Admite que o agente administrativo perante
as circunstâncias, faça o que está na estatuição da norma, ou não faça nada. Aqui o
agente administrativo vai poder escolher. Incumbido fazer pela norma, mas tem a
possibilidade de escolher. Faço ou não faço. A norma que dá competência ao agente
administrativo. O que a norma quer, é que o agente administrativo seja convocado a ter
a sua autonomia. A administração pública é composta por agentes eleitos
democraticamente. Há aqui uma ideia de democracia administrativa que ampara isto.
Dizer que o Presidente da Câmara, pode ou não dar um subsídio. Ele foi escolhido pelas
pessoas. É qualificado. Essas normas são discricionárias. A administração num caso
como este, na atribuição de um subsídio, pode ou não pode. Atribuir subsídio à empresa
A. E amanhã, vem a empresa B, e a administração na mesma situação não dá subsídio.
Pode fazer isto? Não, porque a discricionariedade é um poder autónomo, mas não livre.
A discricionariedade vai dar autonomia à administração. Mas vai ter de respeitar
critérios jurídicos, e um deles é o princípio da igualdade. Se disse A, ontem, amanhã,
numa situação exatamente igual, não pode dizer B, consoante o princípio da igualdade.
Redução da discricionariedade a zero. Antes de decidir, pode ou não pode. Num
primeiro momento tem esta liberdade. No momento zero está livre para escolher. Com
isto, nesta escolha, reduziu a sua discricionariedade a zero, na medida em que para todas
as empresas que se encontram exatamente na situação da empresa A, vai ter que dar
subsídio.
Se o tema da discricionariedade estivesse reduzido às normas facultativas, seria fácil.
Normas obrigatórias, perante a situação A fizesse B. Contudo ainda há
discricionariedade. A norma é obrigatória. Pode fazer A, B ou C. Há aqui uma escolha
discricionária que a norma consente. Escolha alternativa. Estas normas, mais as normas
facultativas, são estruturais de discricionariedade. Provém da estrutura da norma. Da
forma como a norma está construída. Na sua construção, imediatamente, descarrega um
poder discricionário no agente administrativo. É fácil perceber que há
discricionariedade na norma facultativa, bem como existe discricionariedade na norma
com escolha alternativa. Com base na estrutura da norma. Vamos admitir uma norma
obrigatória. Perante A, a administração, faz B. Agora, perante a situação A, se for de
grande risco, a administração deve fazer B. Conceitos indeterminados, que na sua
natureza são vagos e imprecisos. Não podem identificar nada de forma taxativa. Ou
restritiva. Remetem para uma apreciação com base em subjetividade. Não é possível
apreender todas as situações da vida.
Os conceitos indeterminados são uma forma que o legislador encontra para não fazer
com que a regulação seja tão. Realizar lacunas Intra legais para conceber autonomia ao
agente administrativo para decidir. Se a lei disser que os automóveis têm de andar com
os faróis à noite, sei o que noite significa.
Moral e bons costumes. Uma publicação perigosa para o desenvolvimento da juventude.
Uma ofensa à dignidade. Ou o que é uma publicação perigosa ao desenvolvimento da
juventude? São conceitos indeterminados. Quando nós dizemos que a administração
goza de discricionariedade, a consequência é que a administração vai tomar uma
decisão e vai fazer uma escolha. Se a administração respeitar determinadas
condicionantes, exerce a sua discricionariedade. Então, se a decisão que a administração
adotou, for impugnada no tribunal. O tribunal olha para a decisão e diz que a mesma é
discricionária. Se o Tribunal, concluir isto tem de deixar estar. A discricionariedade no
fim do dia significa, que é um poder concebido pela norma à administração, e tem de ser
respeitado pelo Tribunal. A resposta a isto remete-nos para o sentido último da
discricionariedade.
Quando uma norma usa esta expressão para definir as condições de uma decisão. Será
que a norma utilizou esta expressão para dar discricionariedade à administração. Será
que a administração é a instância mais bem indicada no sistema para tomar uma decisão
sobre uma situação que envolva a ofensa da moral e dos bens costumes? Será que o
Tribunal tem tanta competência para legislar como a administração. Saber o que é uma
publicação que ofende a moral e os bens costumes, não é uma coisa que a administração
tenha especial credibilidade, pois estes conceitos fazem apelos ao homem médio. A
administração teve que dar uma resposta imediata à situação. O ponto focal da
discricionariedade é o reconhecimento de que a administração tem mais capacidades
para decidir bem sobre qualquer matéria do que outro operador. O poder normativo não
é capaz de prever todas as matérias.

T1 | 19.11.2021
A discricionariedade se estuda o tema em função da norma de competência. Da norma
que atribui a competência à administração. Se refere ao poder de escolha. A uma
liberdade que a administração dispõe numa situação concreta. Determinado, regulado e
disciplinado por uma norma. Saber se a norma atribui esse poder de escolha ou não. É a
discricionariedade que determina. Em grande medida, uma vez que a discricionariedade
não representa um poder que a administração confira a ela mesma. Não é uma liberdade
própria da administração. Os conceitos indeterminados, em muitos casos não são
verdadeiramente indeterminados. São conceitos que parecem indeterminados, mas não o
são. Como o conceito de substância tóxica. Um conceito que se pode determinar admite
apenas um conceito e resposta. Se a lei utiliza a palavra substância tóxica não é
definição nenhuma em termos científicos. Se esses conceitos não têm uma
indeterminação, podem ser determinados. Quando a administração atua em base da
discricionariedade não detém liberdade de escolha.
Há conceitos verdadeiramente indeterminados. O que é uma inundação grave? Podemos
assumir que a lei ou norma não está a querer dizer que só há uma resposta possível.
Quer introduzir um critério com alguma plasticidade. Flexibilidade. O legislador não
pode ter a pretensão de aprisionar todos os casos da vida possíveis e imaginários e
definir de forma taxativa o que são acidentes muito graves. O legislador refugia-se,
utiliza este sistema de cláusula geral, que permite que a administração possa dar a
resposta certa à situação. A discricionariedade da administração não resulta de termos
de aceitar. Não é possível numa norma eu prever todas as situações da vida. Não é
possível. A discricionariedade administrativa não é um mal. É um poder conferido
conscientemente por uma norma à administração para ele decidir bem face às
circunstâncias. É o resultado de uma concessão de uma norma ao agente administrativo
que vai mobilizar essa norma. Vai perceber que tem uma margem de decisão que é sua.
Conferido para dotar uma margem de ação suficiente para melhor decidir. Depois disto,
perceber que a discricionariedade é objeto de controlo. O facto de a administração ter
esse poder de escolha não significa que a administração possa fazer o que lhe bem
interessar.
Nem todos os conceitos indeterminados atribuem discricionariedade. Não suscitam um
juízo administrativo. Estes conceitos indeterminados suscitam juízos, mas estes não
envolvem uma competência administrativa. Logo não dão discricionariedade por isso.
Há ali uma especial credibilidade que nos leva a aceitar que a decisão da administração
é provavelmente certa e determinada.
A discricionariedade é um espaço jurídico. O que a administração faz ali, é uma escolha
orientada por critérios jurídicos. A lei cria um espaço discricionário, mas este espaço é
jurídico. Significa que vamos ter que mobilizar, para condicionar essa autonomia da
administração, vamos ter que mobilizar outros critérios, outros padrões que vão aqui
funcionar como mecanismos que pressionam o poder decisório da administração.
Espaço de juridicidade. Orientado e regulado pelo direito. Aqui surgem então estes
critérios que vão pressionar e limitar esta liberdade. Esta limitação não pode ser muito
agressiva. Se eu decidir que a administração só pode decidir por uma via, não existe
necessariamente discricionariedade. A redução da discricionariedade a zero, numa
situação concreta da vida, toma a decisão A. Se dois meses depois aparece uma situação
igual, a norma continua a ser a mesma, mas ela já fez A. O princípio da igualdade.
Redução a zero da discricionariedade. A situação que se indica como critério de
controlo da discricionariedade, é o princípio da imparcialidade e da proporcionalidade.
O princípio da imparcialidade tem uma aplicação que diz que a administração deve ser
neutra. A administração quando toma uma decisão discricionária, saber se a mesma
considerou todos os elementos relevantes. E por outro lado apensa os elementos
relevantes. Implica que o agente administrativo está a exercer poderes discricionários e
que vai ponderar todos os interesses em jogo.
A fundamentação que é um dever posterior, funciona como um elemento muito
importante a moderar a condicionar as ações do agente administrativo. Um dos
principais travões ao arbítrio da discricionariedade. Dever de explicar e se expor ao
imperativo de racionalidade. Surge também o princípio da proporcionalidade. Essa
escolha terá que atingir uma determinada finalidade. Nesta medida, a exigência de
proporcionalidade determina que o agente administrativo consiga explicar que a sua
escolha seja necessária. Adequada, em face das possibilidades. E em sentido estrito. A
discricionariedade é um espaço de autonomia decisória da administração, disciplinado e
juridicamente orientado. Princípio da razoabilidade. O princípio de uma natureza mais
básica. No sentido em que uma decisão não razoável, a administração deve rejeitar. Não
deve tomar medidas que não sejam razoáveis e racionais. O erro manifesto de
apreciação gera uma decisão não razoável. As decisões discricionárias, o são, mas a
norma apesar de ser discricionária não admite tudo. Não admite qualquer solução. A
norma de competência defina pressupostos mínimos. Podemos distinguir dois
momentos de compreensão da discricionariedade. A de apreciação e a de ação. A de
apreciação, quando a administração deve escolher a pessoa idónea para um cargo.
Implica uma valoração. A de ação, tomar medida que entender mais conveniente.
Direito Administrativo. Um direito nacional. Aplicado por autoridades portuguesas. No
território português. A integração na União alterou isto. Na União, há um direito
administrativo que resulta do facto de existir uma administração pública europeia.
Existem atos dessa administração pública europeia. Europeização do direito
administrativo. O direito administrativo nacional é hoje um direito europeizado. Muito
influenciado pelo direito da União Europeia. Muitas das normas que se aplicam no
direito português são normas portuguesas, mas que transpõem direito europeu. Diretivas
ou regulamentos europeus. Será que há atos da administração publica portuguesa com
fundamento direito no direito administrativo europeu. A União atribui poderes à
administração pública quase como se o legislador público não existisse. Um
regulamento europeu pode ser fundamento? Isto representa é que o princípio da
legalidade da administração, sujeição da administração às leis do país, nesta
compreensão pode estar em crise. A legalidade nacional pode ser substituída pela
legalidade europeia. A administração pode ser legitimada a agir com base em normas do
direito da União Europeia, sem que o legislador português intervenha em momento
algum.
Deve a administração pública portuguesa recusar a aplicação de normas nacionais que
estejam em contradição com normas de direito europeu? O que temos aqui é um choque
de princípios. Primeiro um princípio da legalidade. Por outro lado, um princípio da
União do efeito direito, e do primado da União Europeia. A resposta do Tribunal do
Justiça, é sem surpresa, preferência da norma da União Europeia por parte do agente
administrativo. Na vida real quando o agente administrativo toma uma decisão as
normas não são tao inequívocas. O conflito normativo não é uma coisa evidente na
maior parte dos casos. Saber se uma norma viola ou está contra a outra é muito difícil.
A maior parte destes conflitos normativos que não têm uma resposta evidente. O agente
administrativo não pode realizar ponderações jurídicas. Mesmo numa situação de
contradição, o facto de a administração decidir a favor do legislador nacional, não põe
em causa o primado da União, porque ainda existem os tribunais.
Determinadas instituições nacionais que se tornaram instituições quase europeias.
Depois procedimentos administrativos com fases nacionais e com fases europeias.
Como a entrada de um medicamento, com uma fase nacional e com uma fase europeia.
Atos e decisões da administração pública portuguesa com efeito decisório no território
europeu.
O agente administrativo pode estar perante uma norma e pode-se supor que esse decreto
viola a Constituição. Aquilo que temos é a força normativa da Constituição. As leis que
violam a Constituição são inconstitucionais. Saber se uma lei é inconstitucional só
depois de pronúncia do TJ.

T1 | 26.11.2021c/gravação
Constituição e Direito Administrativo (pontos 41; 41.1; 41.2).

Princípios de Direito Administrativo (pontos 42; 42.1; 42.2; 42.3).

Legislação como fonte (principal) de normas de Direito Administrativo (43).

O DA podemos situá-lo na sua fonte, na ordem jurídica europeia. E aí vemos uma série
de questões relacionadas com esta circunstância e com a europeização do mesmo.
Também situá-lo na Constituição. A CRP contém normas que se dirigem
especificamente à Administração Pública. Sendo um documento que contém normas
especificamente pensadas para a Administração Pública, há Direito Administrativo na
Constituição. Uma preocupação com certas questões que envolvem a Administração
Pública. Sentido e eficácia administrativo.
A situação em que a Administração se pode colocar quando numa circunstância onde há
uma lei que lhe dirige, que abrange a Administração Pública e essa lei, suspeita que a
mesma é inconstitucional. Um choque entre o princípio da legalidade e da
constitucionalidade. O que preocupa é termos uma definição clara para o agente
administrativo. Aqui enquanto pensadores do Direito Administrativo podemos ter
grandes reflexões históricas sobre a supremacia constitucional. Aqui o que interessa é
dar ao agente administrativo uma orientação que seja segura para ele agir. Quando ele
numa situação da vida tem uma norma legal que diz que pode fazer X, há uma perceção
de inconstitucionalidade eu tenho de lhe dar critérios. Em suma “siga a Lei”, o princípio
da regulação mais próxima. Numa situação de conflito o agente deve seguir a norma
hierarquicamente mais forte. Um tribunal quando julga se uma determinada norma deve
ser derrogada por outra segue sempre a regra da hierarquia. O agente administrativo não
é um tribunal. Não tem os instrumentos para apreciar judicativamente o tribunal. A
norma mais atuante é aquela mais próxima dele. Que está mais na sua esfera de
percetibilidade. Uma portaria que diz “o reitor da Universidade pode fazer isto”. Mas
esta norma está em contradição com a lei. Esta lei foi criada por um poder legitimo. O
reitor pode fazer. É a norma que se dirige a ele diretamente. É esta que ele deve aplicar.
Está pensada no reitor. Em vigor no ordenamento jurídico. Apesar de subordinada à
Constituição. Deve fazê-lo como regra salvo casos excecionais. Imaginem que os
tribunais já julgaram aquela norma inconstitucional. Nesse caso o agente administrativo
já está autorizado a não aplicar a norma. Sem querer retirar força à Constituição não
posso permitir que o agente administrativo subverta o sistema. Há determinadas
matérias onde a Assembleia da República, mas que também podem ser disciplinas a
partir de decretos-lei do Governo. Três níveis. Uma regra geral de equivalência; reserva
de competência absoluta e matérias onde a AR tem competência relativa.
A atuação administrativa se faz com base em leis, para a Administração Pública não
interessa de quem provém a Lei, seja AR ou Governo. Se eu tenho uma lei que dirige à
Administração, o princípio da legalidade está assegurado. Tem autorização para atuar.
Um problema de Direito Constitucional, não de Direito Administrativo. Que é um
direito legal. A maioria das suas normas são legais, governamentais ou parlamentares. A
legislação é a principal fonte do Direito Administrativo e o órgão soberano que a produz
pouco ou nada importa para o Direito Administrativo. A atuação administrativa em si
não é inconstitucional. O que é inconstitucional é a autorização que permitiu a atuação
da Administração.
O Direito Administrativo encontra a sua esmagadora maioria nas normas que se dirigem
a ela em atos legislativos. A questão que se coloca aqui é saber se ocupam aqui uma
aposição autónoma os princípios de direito administrativo. Normas que condicionam e
orientam a atuação da administração. Quando falamos de princípios de direito
administrativo o tema não nos remete para valores. Esses princípios apontam critérios
de atuação administrativa. Que a administração está obrigada a seguir sob pena de
apreciação negativa da sua atuação. Um princípio não é jurídico só quando pode ser
sancionado em tribunal. Não tem de ser um tribunal a determinar a apreciação negativa.
Pode ser um superior hierárquico por exemplo. Consequências jurídicas significam já
Direito. Os princípios de direito são critérios jurídicos de atuação. Isso não significa que
os princípios são regras.
Uma norma jurídica que é uma regra é uma norma que defina um critério de atuação de
uma forma que exige o seu acatamento de forma definitiva. A regra conhece apenas
uma hipótese. O cumprimento ou o incumprimento. Na regra podemos ter a regra geral
e a exceção. As regras admitem violações quando haja outra regra a permitir essa
exceção. Quando olhamos para uma regra falamos de uma lógica binária. Cumprir ou
não cumprir é violar ou não violar.
Os princípios também são normas só que este tem uma plasticidade que não define um
critério taxativo, definitivo. Indica um caminho realizável. Um critério de uma ação.
Aceita o confronto com outros princípios. Aceita compressões em função da sua
articulação com outros princípios. Quando se fala de princípios de direito administrativo
são guias de orientação administrativa de uma forma que permite à Administração
considerar outros princípios. “Perante a circunstância determina a Administração pode
agir assim”. O legislador fez essa ponderação. Aqui a administração tem uma regra para
seguir. A ponderação foi definida pelo legislador numa regra. A regra é esta. Nos
princípios a administração é confrontada com um critério de atuação que orienta, mas
não de uma forma absolutista. Permite fazer conciliações entre diferentes princípios. Os
princípios também podem resultar de uma forma espontânea por influência da doutrina,
tribunais ou da própria administração. Princípio da solidariedade administrativa. Um dia
chegado a questão ao tribunal, dizia que a Administração está obrigada a considerar este
princípio. O tribunal condena o não respeito do princípio pela Administração. Nasce
assim um princípio. A doutrina inicia a conversa. A decisão do tribunal corporiza o
princípio. Vivemos num estado de direito muito legal. Muito passa pelo legislador. Tem
de haver uma regra formal a positivar uma norma. Mas os princípios são normas que
existem independentemente dessa formalização. Assim estaríamos a falar de princípios
que são válidos juridicamente apenas por estarem consagrados na lei. Estes princípios
têm força mesmo “sem Direito”. Existem em canais informais e ganham forma através
dos tribunais. O direito só admite esta criação espontânea anónima, não formalizada de
normas jurídicas, desde que os princípios se possam rever ou ser considerados em
expressões ou concretizações aceites em normas jurídicas. Podemos construir o
princípio da solidariedade administrativa como um princípio de direito se houver
evidencia que este princípio de solidariedade é a concretização de uma ideia de justiça.
Os princípios administrativos ganham muito mais força quando recebidos pela lei.
Princípios regra e falsos princípios, consagrados na lei, mas não trazem normatividade
autónoma. Princípios regra são como o princípio da legalidade. Dever cumprir a lei é
uma regra. Não um princípio. Caráter absoluto. Mas porquê falar de princípio da
legalidade? Estes princípios são falsos. Se a administração deve cumprir a regra sempre
porquê falar em princípios? Porque esta regra é uma regra universal. Tem um caráter
universal. Não pensada para um caso concreto. A regra não está pensada num caso. A
atuação deve sempre agir legalmente. O caráter universal permite uma regra de caráter
taxativo ser também um princípio. O estado de necessidade administrativa vai autorizar
a atuação administrativa em circunstâncias excecionais não pensadas nem previstas pelo
legislador, mas dada a sua excecionalidade admite-se a tomada de decisões contra a lei.
Os princípios são uma fonte de direito administrativo. Um critério de atividade
administrativa. Independentemente de um tribunal poder observar se o princípio foi ou
não observado. Não se cumprem princípios. Seguem-se. Cumpre-se a lei. Podemos ter
uma norma jurídica, mas o tribunal pode não ter instrumentos para verificar se a
administração atuou conforma essa norma. Princípio da eficiência diz que a
administração dever ser “eficiente” na aplicação dos recursos públicos. O princípio da
eficiência não tem uma densidade ou conteúdo normativo que possa dar origem a
controlo judicial.

T1 | 03.12.2021c/gravação
Princípios de organização da Administração Pública:

Democracia administrativa (53, 53.1, 53.2, 53.3, 53.4)

Pluralismo do sistema administrativo (54, 54.1, 54.2)

Unidade do sistema administrativo e centralidade do Governo (55; 55.4).

Hierarquia (56)

Desconcentração (57, 57.1, 57.2, 57.2.1, 57.2.2) e descentralização (58, 58.1, 58.2, 58.3).

Independência (59).

A parte segunda. O Estado Administrativo. A parte sobre a Administração Pública e o

outro bloco sobre a função administrativa.
Existe alguma entidade que possamos denominar como Administração Pública?
conceito que se utiliza para identificar um conjunto, um agregado, de várias entidades.
De várias estruturas jurídicas que têm em comum o facto de integrarem esta ideia de
que pertencem à Administração Pública. se pertence à Administração Pública não é
privada. Constituída por pessoas coletivas. Entidades personalizáveis. De direito
público. É aqui que tudo começa. O sistema administrativo começa aqui. Nas pessoas
coletivas de direito comum. Depois vamos ver que há desdobramentos a partir destas
entidades.
Se a Administração Pública é uma organização complexa. Uma macro organização.
Resulta de várias organizações. Juntas formam uma macro organização. Neste contexto
é muito frequente termos preocupações com o modo como se organiza a administração
pública no seu interior. Não é a mesma coisa uma Administração Pública regional. Ou
não. Centralizada ou menos centralizada. Temos de fazer referência a alguns princípios
organizativos.
Primeiro lugar a democracia administrativa. O sistema administrativo ter de se fundar e
se estruturar com ingredientes democráticos. Significa que a administração pública deve
ter legitimidade democrática. Quem toma decisões deve ter legitimidade democrática
para as tomar. Deve estar legitimado. As decisões da administração pública dizem
respeito à comunidade. Imparcial. Ideia de uma ética e integridade. Ausência de
corrupção. Participação dos cidadãos na administração pública. Através dos
procedimentos. Transparência da administração pública. corrupção, imparcialidade,
transparência, publicação das decisões, participação pública são elementos que não
devem ser dados como adquiridos.
O pluralismo do sistema administrativo português. Não vemos uma entidade ou um
organismo único. Vemos uma multiplicidade de organismos. De entidades. De
estruturas. Um sistema plural no seu interior. Não se traduz só nesta acumulação de
várias entidades. Também tem haver com a própria ideia de uma certa divisão plural de
prossecução do interesse público. Não cabe só sob os olhos de uma entidade. Deve
haver várias entidades que de uma maneira possam ter olhos sobre a administração
pública. O sistema administrativo também tem uma certa unidade. Deve mostrar-se
unitário. No seu sentido finalístico. Uma unidade de sentido de realização do interesse
público. Todas as entidades com visões diferentes ou antagónicas devem ter sempre em
vista a realização do interesse público. O sistema administrativo deve ter a capacidade
de gerar estas tensões. Entre diferentes interesses. Depois uma síntese. Uma capacidade
plural para dar azo a estas visões. Depois um momento da unidade para firmar este
equilíbrio. Dado em grande medida pelo Governo. O órgão da administração pública
que dá unidade ao sistema. Tem uma capacidade de influência. O órgão supremo da
administração pública segundo a CRP.
Dentro desta pessoa coletiva de direito público vamos encontrar órgãos. Escalonados
numa hierarquia. Direção e obediência. A hierarquia é uma característica do sistema. De
cada entidade no seu interior. As entidades entre si não estão em relação hierárquicas.
Falamos de hierarquia dentro do sistema.

T1 | 10.12.2021c/gravação
Pessoas coletivas de direito público (61; 61.1, 61.2).

Categorias de pessoas coletivas de direito público (67; 67.1; 67.2).

Elenco tipológico das pessoas coletivas públicas (68).

Atribuições das pessoas coletivas públicas (69; 69.1).

Capacidade jurídica das pessoas coletivas públicas (70, 70.1).

Órgãos administrativos: conceito (72).

Titulares de órgãos administrativos (75).

Conflitos de interesses, impedimentos e suspeições (80). Impedimentos (81; 81.1; 81.1.1;

81.1.2). Escusa e suspeição (82).