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Municipalismo no Brasil:
origens, avanços pós-1988 e desafios atuais

Valdemir Pires

Introdução

■■ Em 2017 assumirão os governos municipais eleitos em 2016, sob uma con-

juntura econômica e política francamente desfavorável ao país e aos governos
federal, estaduais e municipais. O crescimento econômico rasteiro e a arreca-
dação minguante, combinados com demandas crescentes ao poder público,
fruto do desemprego e da precarização decorrente dos baixos investimentos
(privados e estatais), colocarão os novos prefeitos e vereadores diante de enor-
mes desafios, que lhes exigirão criatividade e ação conjunta, como poucas ve-
zes, porque esta conjuntura encontra os municípios com muitas responsabili-
dades em suas mãos, assumidas ao longo das últimas décadas, e eles poderão
contar com pouca ajuda voluntária ou excepcional dos Estados e da União,
também eles sob fortes restrições financeiras, a União tendo que se concentrar
na busca de equilíbrio fiscal.
Em tal contexto, o municipalismo, como movimento de aglutinação de
prefeituras, prefeitos e vereadores visando o reconhecimento e o fortalecimen-
to do papel dos governos locais no federalismo brasileiro, merece especial aten-
ção. Relembrar sua trajetória, avaliar seu papel desde os ganhos obtidos na
Constituição de 1988 e os desdobramento deles até hoje, e pensar nos seus desa-
fios atuais e vindouros é um exercício de responsabilidade para com o presente
e de compromisso com um futuro melhor. Por meio deste exercício ficará claro
que repensar o federalismo brasileiro privilegiando a reconstrução a partir das
suas bases locais é uma necessidade urgente, sob pena de os remendos não serem
suficientes para evitar o esgarçamento do tecido principal.

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Neste capítulo o objetivo é contribuir com algumas constatações e sugestões

para este exercício analítico-político candente, sem pretensão de esgotar o assunto
ou de abordá-lo cientificamente/neutramente. O que se tem em mente é fomen-
tar o debate a partir de uma perspectiva que considere uma série de fatos novos
na realidade brasileira, que requerem uma abordagem municipalista inovadora,
sob pena de o municipalismo se tornar ineficaz, uma palavra-de-ordem vazia, um
fantasma de si mesmo.
Na seção 1 é feito um brevíssimo resgate de aspectos relevantes das origens
e evolução do movimento municipalista no Brasil, apontando suas contradições
genéticas. Na seção 2 discute-se os impactos da Constituição de 1988 sobre os
municípios e uma série de novidades posteriores, que geraram novas possibili-
dades ainda não totalmente aproveitadas no país. Na terceira e última seção são
apresentados e comentados alguns desafios atuais para um municipalismo reno-
vado, com potencial para contribuir, democrática, republicana e gerencialmente,
para melhorar a governança pública e a governabilidade democrática no país.
Conclui-se reforçando a necessidade de um municipalismo renovado, que possa
contribuir para que os municípios venham a materializar o potencial constitucio-
nal de serem verdadeiros e efetivos entes federativos no Brasil.

1. O movimento municipalista no Brasil:

origens, evolução e contradições

■■ O movimento municipalista no Brasil – assim entendidos o discurso, as

reivindicações, a articulação e a ação políticas de cunho local, ou referenciadas
no nível inferior da estrutura federativa, com vistas ao empoderamento dos
governos municipais e à destinação de recursos a eles – é antigo e permeia a
política, as finanças e a gestão públicas ao longo de todo o período republicano.
Conforme esclarece Melo (1993, p. 1), “A ideologia municipalista constitui uma
das construções discursivo-programáticas mais antigas e resilientes da cultura
política brasileira”, não obstante a ambiguidade do conceito. Conforme este au-
tor, a ação dos municipalistas tem forte relação com a modernização do Estado,
entre 1920 e 1960, ao se colocar contra a “ideologia anti-urbana” prevalecente
na República Velha.
O histórico do municipalismo no Brasil vai de uma rejeição a ele (na
República Velha, por criar uma desordem descentralizadora e por representar
uma visão idealizada de uma sociedade que, na essência, é rural, conforme alguns

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ideólogos1), à sua acolhida como estratégia democratizante e eficientizante dos go-

vernos (desde os anos 1970, com ênfase no período da recente redemocratização).
Num momento definitivo da industrialização e da urbanização do país, sob
Getúlio Vargas, o municipalismo aparece de um modo que revela a contradição
entre o discurso de seus defensores e as práticas governamentais. Sintetiza Melo
(1993, p. 4): “A adoção da ideologia municipalista no Estado Novo representaria
um paradoxo. Por um lado, a Constituição de 1937 e a legislação específica sobre
municípios é profundamente centralizadora. A autonomia do município em ma-
téria financeira, por exemplo, foi restringida, como também foi proibido o endi-
vidamento externo municipal. Por outro lado, a Constituição elege o município
“como órgão constituinte dos poderes”.
Na prática, entretanto, a contradição se resolve:

Embora o projeto político das elites autoritárias da Era Vargas se caracterize por
uma profunda centralização política, administrativa e financeira – e, portanto, con-
trária ao conceito de autonomia que é subjacente ao municipalismo –, ele se baseia
numa concepção plebiscitária (Pitkin, 1967) e corporativa de representação política.
Nessa concepção, o município – matriz básica da sociedade política – está orgânica
e simbioticamente entrelaçado com o poder central. Sem mediações – de instâncias
territoriais ou político-partidárias – que distorçam essa identidade de fins, a articu-
lação entre os dois níveis está assegurada pela centralização, que aproxima e reúne
os dois polos. O município emerge, nessa perspectiva, como uma esfera comunitá-
ria – portanto pré-política – que acomoda apenas a coletividade das famílias e seus
valores ainda não distorcidos pelas instâncias de representarão (MELO, 1993, p. 4).

A decolagem do municipalismo, como movimento, propriamente dito, se dá

na redemocratização do segundo pós-guerra, quando o tema aparece com força
nas propostas da campanha presidencial, tendo como consequência a criação, em
15 de março de 1946, da Associação Brasileira de Municípios – ABM e o consen-
so entre os constituintes de 1946, independentemente de suas filiações partidá-
ria. “Ele incorporava, a um só tempo, a ideologia rural salvacionista do Estado
Novo e a crítica ao centralismo e à perda de autonomia das instâncias subnacio-
nais ocorrida no período” (MELO, 1993, p. 4). E trazia consigo um agrarismo
ainda muito forte: a ideia de município como espaço de exercício do poder não

1 Oliveira Vianna (1975), por exemplo.

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coincidia com a ideia de cidade, de mundo urbano: Medeiros (1947, p. 95), por
exemplo, atribuiu ao municipalismo a tarefa de se contrapor à “concentração
demográfica em certos centros urbanos”, que acarretaria “sensível desfalque nos
municípios”; Xavier (1948, p 66), reclama: “...o urbanismo, no Brasil, devorou o
país e agora também se acha dominado pela autodestruição”.
A natureza urbana, claramente favorável à modernização governamental e à
gestão do espaço citadino como tarefas do municipalismo, se imporá aos poucos,
às vezes esbarrando, outras sendo impulsionada pela conjuntura política, mas
sempre com importante papel de grupos de técnicos federais (do Departamento
Administrativo do Setor Público – DASP, do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística – IBGE, da Comissão Nacional de Assistência Técnica – CNAT e da
Escola Brasileira de Administração Pública – EBAP, esta pertencente à Fundação
Getúlio Vargas – FGV). O foco do municipalismo na provisão de políticas pú-
blicas, tal como hoje entendidas, foi fruto de desenvolvimentos mais recentes.
A criação, em 1952, do Instituto Brasileiro de Administração Municipal –
IBAM, como entidade sem vínculos com o governo, sem fins lucrativos e tam-
pouco com natureza partidária, foi um passo definitivo para consolidar o mu-
nicipalismo em sua vertente técnica engajada na modernização dos governos
municipais e da gestão urbana, sem perder de vista a necessidade de fortalecer
politicamente o elo frágil do federalismo brasileiro. ABM e IBAM, atuando, até
certo ponto, em sintonia, contribuíram para consolidar essa trajetória.
A ABM, todavia, encetou uma espécie de municipalismo que fez escola –
reivindicacionista em relação ao governo federal, deu origem ao frentismo, de
longa vida: “...os municípios, embora melhor dotados a partir das quotas consti-
tucionais de que participam, e apesar de todas as emendas orçamentárias formu-
ladas pelos congressistas nos orçamentos federais, não estão sendo beneficiados no
sentido do desenvolvimento econômico-social” (MARANHÃO, 1960, p. 175),
afirmam suas lideranças. E seu enfoque mantinha forte componente ruralista: “...
apoiavam – embora não de forma explícita – a ideia de um Estado forte, que asse-
gurasse transferências e promovesse a modernidade. Na realidade, o centralismo
burocrático era atacado sobretudo por esvaziar as áreas rurais. Nessa perspectiva,
o conteúdo substantivo do municipalismo é a reversão do abandono das popula-
ções rurais” (MELO, 1993, p. 7).
O IBAM, por seu turno,

...inscreve-se no processo histórico de construção organizacional do Estado brasilei-

ro que se inicia a partir de 1930. Incumbido de efetuar a reforma da administração

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pública federal, instituindo o sistema do mérito na seleção de pessoal federal e intro-

duzindo os métodos da moderna administração pública, o DASP constituiu o ins-
trumento privilegiado desse projeto modernizador. A proposta de atuação do IBAM
guarda estreita semelhança com a proposta de reforma institucional do DASP. No
entanto, no caso do IBAM, a questão era a de como compatibilizar, num contexto
democrático e descentralizado, uma estratégia de reforma e modernização da admi-
nistração municipal por uma instância que não era – e não podia ser – municipal”
(MELO, 1993, p. 7)

Não tardou para que o “casamento de conveniência” entre ABM e IBAM

terminasse, este se envolvendo em consultorias de forte teor técnico, urbanístico
e de planejamento, e aquela seguindo seu rumo de articulação política. Com o
IBAM cumprindo esse papel, “o municipalismo perde seu caráter redentor e ru-
ralista e adquire um caráter urbano-metropolitano” (MELO, 1993, p. 10).
Desde então, tanto o Brasil como as cidades (mais numerosas e urbanas) pas-
saram por muitas e profundas transformações. A industrialização e a urbanização
avançaram aceleradamente, o Estado brasileiro foi objeto de inúmeras reformas e
foi chacoalhado por períodos de ditadura e de democracia, o federalismo fiscal fez
avanços e também foi objeto de alguns retrocessos, o modelo de desenvolvimento
agrário-exportador dependente foi sucedido pelo de industrialização por substi-
tuição de importações e este deixou de ser funcional com o advento da recente
onda globalizante da economia. Com a complexificação das relações sociais, de
trabalho/produção e políticas, típica de um país que se moderniza enfrentando
as dificuldades de inserção nas ondas internacionais de comércio e os obstáculos
para a redução de desigualdades profundas em seu território e no seio de sua
população, o Estado e os governos foram e são pressionados constantemente a
se adequarem aos rearranjos nas correlações de forças entre classes sociais, suas
frações e grupos de interesse. O municipalismo, enquanto movimento que agrega
prefeitos, vereadores e algumas categorias de técnicos (como os ligados à orça-
mentação, por exemplo), entretanto, dá sinais de pouca evolução, em termos de
concepção e de práticas: não atualiza seu ideário de “primo pobre” na federação,
dependente e com fraca musculatura, clamando por descentralização de recur-
sos. Mas chega ao final dos anos 1980 vitorioso, pelas conquistas inscritas na
Constituição Federal de 1988.
O que era movimento nacional, de início, desdobrou-se em um conjunto de
numerosas associações estaduais e regionais, numa fragmentação que se, por um
lado, permitiu aglutinar atores políticos de cidades com maior proximidade e si-

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militude de potenciais e problemas, por outro lado reduziu a coesão e fragmentou

as pautas nacionais, agora articuladas não por meio de associações, diretamente,
em que pese o papel daquelas de nível nacional, mas através de “marchas” espo-
rádicas de prefeitos a Brasília, sempre “de pires na mão”, geralmente diante do
incêndio de problemas já postos.
As entidades técnicas do municipalismo, por sua vez, perderam a força ini-
cial que tiveram. O IBAM, no Rio de Janeiro, teve seu protagonismo reduzido; o
órgão correlato em São Paulo, o Centro de Estudos e Pesquisas de Administração
Municipal – CEPAM, da Fundação Prefeito Faria Lima, criado em 1967, foi aos
poucos perdendo expressão, até ser extinto pelo governador Geraldo Alckmin em
20152, como parte de um pacote para contenção das despesas do governo paulista,
cuja Secretaria de Planejamento e Gestão afirmou que, em nota acerca da decisão:
“...com o passar do tempo, as atribuições e obrigações do CEPAM perderam for-
ça e sentido. A atuação junto aos municípios em pareceres técnicos, por exemplo,
deixou de ter relevância na medida que as prefeituras criaram e aprimoraram suas
estruturas jurídicas.”
A perda de prestígio do IBAM – que atua nacionalmente – e a extinção
do CEPAM são acontecimentos emblemáticos da contradição mais recente do
municipalismo no Brasil: acontecem exatamente num momento em que os mu-
nicípios ganharam importância e passaram a ter acesso a mais recursos, ou seja,
quando mais necessitam de apoio técnico, ao mesmo tempo em que podem pagar
por ele (embora os pequenos, a imensa maioria, dificilmente consiga pagar com
facilidade por assessorias e consultorias de alto custo). Talvez isso se explique pelo
fato de que as demandas dos municípios tenham se alterado numa rapidez e em
direções que essas entidades não foram capazes de acompanhar. Um episódio que
corrobora esta leitura é o da elaboração dos Planos Diretores municipais, obriga-
tórios3: na maioria dos casos, a demanda por consultoria e assessoria se dirigiu a
empresas privadas, por meio de licitações.

2 No ano seguinte, sob a mesma alegação de contenção de despesas, o governo paulista extin-
guiu a FUNDAP – Fundação para o Desenvolvimento Administrativo.
3 De acordo com o artigo 41 do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), até o ano de 2006 deve-
riam ter promulgados seus Planos Diretores as cidades I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; III – onde o Poder Público
Municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no §4º do art. 182 da Constituição Fe-
deral; IV – integrantes de área de especial interesse turístico; V – inseridas na área de influên-
cia de empreendimento ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional
ou nacional”.

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2. O município como ente federativo pós-Constituição

Federal de 1988: um potencial a se materializar

■■ O momento constituinte de que resultou a Constituição Federal de 1988

foi muito expressivo para os municípios. A Carta Magna foi bastante influen-
ciada pelo movimento municipalista, não só porque muitos dos mais ativos
constituintes vinham de experiências em governos locais – alguns, lideranças
na oposição à ditadura – mas também porque ela foi, em grande medida, in-
fluenciada por posturas democratizantes calcadas na ideia de descentralização e
de fortalecimento dos governos locais, inclusive com redistribuição dos recursos
arrecadados com os tributos. O resultado foi alçar os municípios à condição
formal de entes da federação e beneficiá-los com maior participação no bolo tri-
butário, tanto da União, como dos Estados. “Ao lado da União e dos Estados,
os municípios brasileiros, dentro de seu território, são detentores de legítimo
poder estatal. Sua autonomia é tanto de natureza administrativa como política.
Seu peculiar interesse local e a eletividade da administração local são os dois
princípios que formam a base sobre a qual se ergue a estrutura municipal bra-
sileira” (KRELL, 2003, p. 42). “É inegável que o texto constitucional fortaleceu
financeiramente os Municípios, o que se deu muito mais pela sua participação
nas transferências constitucionais do que pela ampliação da sua capacidade tri-
butária. Nos primeiros anos da década de 90 os Municípios chegaram a concen-
trar 18,5% do volume de recursos financeiros arrecadados pelo Poder Público”
(BREMAEKER, 2003, p. 5).
Entretanto, a ação da União e dos Estados para compensar suas perdas de re-
ceita na Constituição não tardou a acontecer: “...o ganho financeiro em favor dos
Municípios fez com que tanto a União quanto os Estados fossem transferindo
gradualmente parte de suas responsabilidades para os Governos municipais, sem
a correspondente transferência de recursos, levando-os a amargar sérios prejuízos,
não apenas financeiros, mas também, muitas vezes, na sua imagem como pres-
tadores de serviços à população” (BREMAEKER, 2003, p. 5). A União chegou
a reduzir, por meio da hoje denominada Desvinculação das Receitas da União
– DRU4 o tamanho do “bolo” a considerar para a retirada da fatia destinada

4 Trata-se de um mecanismo que permite ao governo federal não transferir aos Estados e Muni-
cípios 20% das receitas com todos os tributos federais que compõem os fundos de participa-
ção desses entes. Criada em 1994, com o nome de Fundo Social de Emergência (FSE), essa
desvinculação foi instituída para estabilizar a economia logo após o Plano Real. A denomina-
ção DRU data de 2000.

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aos Estados e Municípios. Ao mesmo tempo, assim como os Estados, passou

a forçar os governos locais a assumirem maiores responsabilidades e despesas.
Saúde (via maior gastos das prefeituras junto ao Sistema Único de Saúde – SUS)
e Educação (via municipalização e mecanismos do – Fundo de Manutenção
e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação – FUNDEF/FUNDEB) se tornaram políticas públicas com forte
atuação dos municípios. Com o agravante de que são políticas definidas de cima
para baixo.
Este conflito distributivo interfederativo pós-Constituição de 1988 evoluiu e

Para conciliar (...) objetivos a priori antagônicos – ajuste fiscal com ampliação do
gasto social – (...) reformas institucionais impuseram constrangimentos à autonomia
decisória dos governos municipais em nome da coordenação federal sobre a gestão
fiscal e sobre a execução descentralizada das políticas, por meio da imposição de
limites de gastos e do direcionamento de recursos disponíveis aos municípios para
programas prioritários selecionados pelo governo federal (VASQUEZ, 2012, p. 263).

Ademais, como a União aporta recursos nessas políticas, passou a fiscalizar as

aplicações por meio da Controladoria Geral da União – CGU5.
De certa forma, os novos “entes federativos” de base vão se tornando quase
“prestadores de serviços” dos entes superiores: recebem, na saúde, conforme os
procedimentos; na educação, de acordo com o número de alunos atendidos. E
têm que prestar contas com regularidade e transparência. O que é bom para a
accountability e, potencialmente, para o avanço das políticas públicas, mas que
certamente coloca em xeque a condição de verdadeiro ente federativo constitu-
cionalmente reservada ao município. Quanto aos prefeitos, muitos, de início,
inauguram hospitais, ampliam leitos, municipalizam o ensino, pois mais servi-
ços públicos geram votos; em seguida, ficam reféns de novas responsabilidades e
despesas. Então passam a pressionar Estados e União por mais recursos. Quando
a receita tributária cai, por conta da redução do nível de atividade econômica
(a exemplo do que vem acontecendo recentemente), o aperto se torna maior e,
consequentemente, os conflitos federativos explodem. A reação do movimento
municipalista tradicional, por meio das suas associações, costuma ser contrar-
restada com o atendimento de suas reivindicações imediatas, como ocorreu, por

5 Com isso, por meio de sorteios anuais, a CGU fiscaliza as despesas municipais e detecta nu-
merosas fraudes, abrindo procedimentos e processos contra os gestores locais.

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exemplo, recentemente, quando o Governo Federal terminou compensando, por

meio de restituição, as perdas no repasse do FPM provocadas pelas reduções tri-
butárias concedidas a setores industriais como forma de manter a produção e o
emprego frente à crise.
De fato, os municípios e o movimento municipalista devem ficar atentos
a potenciais perdas de receita, porque por mais que tenham obtido vantagens
na Constituição de 1988 (parte corroída pela redução de receitas por conta de
crises econômicas desde então e parte retomada por manobras da União), e por
mais que a receita lhes tenha sido favorável no período de crescimento econô-
mico (2004-2011), estão diante de pressões para despesas que são mais fortes
do que seus respectivos caixas podem suportar (dadas as demandas reprimidas
por infraestrutura urbana, serviços públicos e políticas sociais), além de terem
pouca margem de manobra para despesas discricionárias, em consequência de
percentuais mínimos de gastos estabelecidos legalmente (Educação e Saúde), de
tetos para outros gastos (funcionalismo, por exemplo), de dificuldades para con-
trair operações de crédito (endividamento) e de restrições advindas da Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000).
Mas isso não justifica que se limitem a buscar novas fontes de receita, como
as emendas parlamentares e a assinatura de convênios com o Estado e/ou com a
União. Aliás, os convênios com a União, mediados pelo Ministério das Cidades
(em princípio uma conquista municipalista, mas de fato algo ainda a ser avaliado
quanto a isso e quanto à sua funcionalidade), terminam exigindo contrapartidas e
uma capacidade para elaboração de projetos que não estão disponíveis na maioria
das prefeituras.
O movimento municipalista necessita, adicionalmente, ampliar a discussão
e fortalecer a luta por um redesenho federativo que leve a um rearranjo em que
os municípios, de fato, se tornem protagonistas da gestão pública brasileira, va-
lorizando a sua condição de porta de entrada das demandas da sociedade para o
Estado. A criação do Ministério das Cidades, em 2003, abriu uma janela de opor-
tunidade para isso, mas logo foi fechada pela “cortina” das práticas de balcão para
atendimento de demandas pontuais por investimentos e obtenção de recursos em
programas federais.
Se, por um lado, o caminho para o fortalecimento do município na estrutura
federativa de poder, de responsabilidades e de acesso a recursos pode ser benefi-
ciado por um movimento municipalista que vise este fortalecimento, e tenha uma
estratégia para isso (quem sabe até operando com associações constituídas não ape-
nas pelo recorte regional, mas pela similaridade de porte e, decorrentemente, de

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problemas e soluções à ao alcance6), por outro lado, a perspectiva aberta recente-

mente para novas formas de encarar e enfrentar problemas municipais (os consór-
cios intermunicipais7 e a metropolização8) é uma via alternativa e não excludente
para isso, com elevado potencial de sucesso. Como formas de organização da ação
nos interstícios do federalismo, os consórcios e as regiões metropolitanas são tec-
nicamente bastante favoráveis ao fortalecimento dos municípios, por oportunizar
a ação conjunta na solução de problemas específicos (juntando talentos e recursos
conforme as possibilidades de cada um), sendo, entretanto, arranjos que requerem
uma densidade política que o municipalismo brasileiro ainda está por conquistar.
Isso porque implicam uma nova visão acerca do poder dos prefeitos e também um
complicador quanto à legitimação eleitoral das conquistas obtidas. Agir consorcia-
damente ou ao abrigo de uma região metropolitana implica ceder parte do poder
da prefeitura para uma instituição coletivamente dirigida. Por outro lado, o que se
constrói ou se faz por meio dessas entidades não resulta diretamente em reconhe-
cimento do eleitorado ao prefeito. Ademais, somente anos de prática de Regiões
Metropolitanas e consórcios levarão a um aperfeiçoamento das ações e a melhores
resultados, as próprias normas carecendo de aperfeiçoamentos constantes, até atin-
gir suficiente nível de adequação à realidade em transformação.

3. Desafios ao movimento municipalista para empoderar

os municípios em um novo arranjo federativo

■■ O movimento municipalista se depara, hoje, no Brasil, com novos desafios,

bastante distintos daqueles da sua origem e também daqueles com que se defron-
tou após as conquistas obtidas na Constituição de 1988. Trata-se de desafios que
6 Merece menção, neste caso, a Frente Nacional de Prefeitos – FNP. “Criada em 1989, a Frente
Nacional de Prefeitos (FNP) é uma entidade municipalista suprapartidária que reúne muni-
cípios brasileiros incluindo a participação de 26 capitais brasileiras e de mais de 100 cidades
de médio e pequeno porte. Em um universo de 5.570 municípios, a FNP prioriza sua atuação
em 400 destes, o que diz respeito a 7% do total de municípios brasileiros, 60% da população
total do país, 75% do Produto Interno Bruto (PIB) e 100% das capitais. A FNP é a única re-
presentante dos municípios brasileiros dirigida exclusivamente por prefeitos e prefeitas em
efetivo exercício de mandatos” (http://www.fnp.org.br/fnp/historico ).
7 Iniciados nos anos 1990, aglutinando municípios por bacias hidrográficas, os consórcios inter-
municipais avançaram, em seguida, para a área de coleta e tratamento de resíduos sólidos,
atingindo atualmente outros setores. São regulamentados pela Lei Federal 11.107/20015 (Mar-
co regulatório dos Consórcios Públicos).
8 A possibilidade de criação de regiões metropolitanas não é recente no Brasil e, de fato, várias
já existem, como menor ou maior êxito. Desde a Lei Federal 13.089/2015, ou Estatuto da
Metrópole, há maior possibilidade de adoção bem sucedida deste tipo de arranjo.

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devem conduzir a um empoderamento real dos municípios, sob um novo arranjo

federativo, que supere o atual conflito, camuflado, por recursos e para empurrar
responsabilidades de cima para baixo ou de baixo para cima; um novo arranjo que
capacite os entes da federação para lidar com a problemática, ainda atual, de uma
Constituição promotora de direitos, face a governos insuficientemente dotados
de capacitação e recursos para promovê-los; que distinga entre responsabilidades
exclusivas, concorrentes e concomitantes dos entes federados.
Tendo os problemas, e as condições para enfrentá-los, características novas,
em grande medida, assim como magnitudes ampliadas, o que está em pauta é a
necessidade de um municipalismo renovado, cujos desafios centrais específicos
são a seguir comentados. Como se poderá concluir facilmente, são todos desa-
fios tecnopolíticos, ou seja, simultaneamente densos e exigentes em habilidades
negociais e de articulação (políticas) e competências de gestão, administrativas
(técnicas), não cabendo imaginar que possam ser conduzidas por lideranças po-
líticas e gestores públicos que atuem separadamente, sem um diálogo constante,
mutuamente respeitoso e construtivo.

3.1. O desafio do financiamento

O município, no Brasil, enfrentou, enfrenta e enfrentará, ainda por muito tem-

po, o desafio do financiamento. Dotado de reduzida margem de manobra para
criar e arrecadar tributos próprios (o que não justifica o abandono do esforço
tributário necessário para arrecadar o que a lei lhe permite), permanece depen-
dente de transferências estaduais e municipais. Quando se trata de municípios
menores, a dependência se acentua e se ancora na União (transferência do Fundo
de Participação dos Municípios – FPM), pois sua dinâmica econômica oferece
reduzidas oportunidades de receita com a tributação da propriedade urbana e dos
serviços e sua capacidade de agregar valor é pequena, resultando em baixos índi-
ces de participação nas transferências estaduais. Além disso, em fases recessivas
da economia, as prefeituras enfrentam verdadeira penúria, pois as transferências
dependem de impostos cuja arrecadação está atrelada à produção (circulação de
mercadorias, produção industrial, geração de renda).
É fato que a Constituição de 1988 melhorou a receita disponível para os mu-
nicípios, mas a reação da União para reconstituir seu combalido caixa não tardou
(como já esclarecido) e se mantém. Foram criados tributos não transferíveis e
uma parte do “bolo” do FPM vem sendo há décadas retida, com consentimento
do Congresso Nacional.

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Assim, a grita por mais recursos segue sendo uma bandeira municipalista.
Mas o dado novo é que o problema não é conjuntural: está ossificado na lógica
do federalismo fiscal brasileiro, no qual a disparidade de porte e de capacidade de
manejo de recursos e políticas dos municípios é gritante. De fato, há municípios
e municípios, no Brasil: desde muito pequenos (até vinte mil habitantes, a imensa
maioria) até enormes (com populações na casa dos milhões, uns poucos). E sem
um tratamento diferenciado quanto às suas responsabilidades e destinação de re-
cursos não poderá haver solução municipalista no país9.
Ao municipalismo renovado compete não apenas buscar recursos pontual-
mente – seja para que as prefeituras consigam fazer algum investimento, seja para
recompor caixa frente a crises –, mas entrar na discussão e propor alternativas ao
atual arranjo federativo, de modo a de fato beneficiar o município em termos de
receita disponível, dando-lhe braços e pernas para que venha a ser de efetivo ente
federativo. O que não será possível sem que haja tratamento diferenciado quanto
às responsabilidades atribuídas e eventuais formas de apoio no caso dos pequenos
e muito pequenos.
O municipalismo renovado, além disso, ao invés de apoiar acriticamente a
criação de novos municípios, o que fraciona os recursos disponíveis e gera, no
mais das vezes, novos entes frágeis, deve se focar na busca de mecanismos de co-
laboração regional e de divisão de tarefas, entre si, visando um processo paulatino
de solidariedade quotidiana – para além da simples filiação em associações – entre
municípios.

3.2. O desafio das responsabilidades

O desafio das responsabilidades a cargo do município é o reverso do desafio do

financiamento, porque este deve ser proporcional àquela. Na medida em que o
município é revestido de novas atribuições, deve ser dotado de novos recursos, a
fim de que dê conta do que é de sua competência. Mas a questão não se limita
a esta proporcionalidade. É preciso, sobretudo, ter claro papel do município no
desenvolvimento, na economia e na gestão pública – e não apenas na lógica do
acesso e do exercício do poder.
Um dos fatos que legitima os municípios no Brasil é a adequação histórica
entre a ocupação do território e os elos entre atores e grupos políticos, que permi-

9 Pires et. al. (2012) discutem essa problemática a partir da análise do quadro financeiro dos
municípios da região administrativa central do Estado de São Paulo.

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te o encadeamento de forças de baixo para cima e de cima para baixo no exercício

dos poderes local, intermediário e central, assegurando um padrão de governabi-
lidade. Prefeitos, vereadores, governadores, deputados (estaduais e federais), se-
nadores e presidente da república são chefes de Poderes Executivos e legisladores,
em seus respectivos níveis, que se elegem e se mantém a partir de acordos formais
e informais que contêm cláusulas de apoio mútuo. São muitos prefeitos (5.570)
e uma multidão de vereadores, sustentando nas bases eleitorais seus aliados que,
por sua vez, oferecem em troca atenção e recursos no exercício de seus mandatos
executivos em níveis estadual e federal. Há uma série de problemas neste en-
cadeamento, principalmente no que diz respeito à forma como os acordos são
construídos na relação com o eleitorado (ensejando coronelismos, populismos,
clientelismos etc.) e ao uso patrimonialista dos recursos, mas um fato inconteste
é que este municipalismo pragmático tem sustentado a unidade nacional a partir
das bases, num território imenso e desigual.
Afora esta responsabilidade referente à coesão territorial e também político
-partidária, os municípios devem se ater ao que, na gestão pública, e de acordo
com os princípios teóricos do federalismo fiscal, é conveniente que esteja sob o
poder e o escrutínio de um poder público que se exerça localmente, relacionan-
do-se quotidianamente com a população – o que justifica a tão defendida des-
centralização. Assim, tudo que diga respeito ao urbanismo e aos serviços públicos
relacionados ao espaço urbano deve estar sob a égide do governo local, se possível
assegurando-se que a ampliação de benefícios ocorra mediante o correspondente
aumento dos tributos para os residentes.
No Brasil – e, de resto, em tantos outros lugares – o respeito a este princípio
do federalismo fiscal não é estritamente observado, o que se justifica principal-
mente pela incapacidade financeira do poder local, na maioria das cidades, e pela
diferença entre as demandas ali existentes, fruto de uma heterogeneidade urbana
e territorial muito grande. O que se observa são áreas com diferentes níveis de
desenvolvimento econômico e urbano, sob a gestão de prefeituras e câmaras de
vereadores, mas operando, contraditoriamente, segundo uma lógica homogênea,
amparadas precariamente por recursos e eventuais apoios logísticos e de gestão
vindos de outros níveis de governo. Além disso, políticas públicas (como as de
Educação e de Saúde, por exemplo) traçadas em nível federal são levadas a efeito
com a participação dos municípios na operação, de modo aproximado à de pres-
tadores de serviços, o que dificulta sobremaneira a adequação dessas políticas aos
perfis das populações locais, mesmo sabendo-se que o lado positivo de tal proce-
dimento é uma relativa homogeneização do atendimento – como estariam fun-

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cionando as políticas educacionais e de saúde pública no país, caso os municípios

as traçassem e implementassem isoladamente?
No caso das grandes políticas nacionais, definidas centralmente, mas com
aplicação dependente de parcerias, o que convém a um municipalismo renovado é
buscar a definição de papeis e responsabilidade municipais que levem em conside-
ração o fato de se tratar de municípios muito pequenos, pequenos, médios, gran-
des ou gigantes. Em tais políticas o tratamento homogêneo do que é heterogêneo
leva a disfuncionalidades graves, que penalizam as populações. Há que se fugir ao
que bem poderia ser denominado municipalismo centralmente capturado.

3.3. O desafio das relações com entes superiores do federalismo

e da estruturação nos interstícios federativos

Um dos preceitos do federalismo fiscal é o do respeito à escala: serviços cuja oferta

deve se dar em grande escala tendem a ser melhor financiados e geridos a partir
da esfera central (ou intermediária) do poder, e serviços demandados em pequena
escala devem, opostamente, ser ofertados por poderes locais e mantidos por recei-
tas localmente obtidas. Basta pensar no exemplo das vias públicas: rodovias que
integram o território nacional sob a responsabilidade do governo central; rodovias
estaduais para ligar os municípios; logradouros urbanos mantidos pelas munici-
palidades – os traçados rodoviários e viários e suas formas de conexão vistos como
partes de um sistema de integração entre as áreas do território, as populações e a
atividade econômica. Dentro deste, o transporte de carga tratado diferentemente
do transporte coletivo urbano e interurbano, também com diferentes responsabi-
lidades por parte de União, Estados e Municípios.
Levando-se em conta a questão da escala e também a já aludida necessidade
de cada nível da federação se ater ao que mais convenientemente se adequa ao
seu perfil (espaço urbano a cargo do município, relações internacionais a cargo
do poder central, por exemplo), o federalismo tende a funcionar a contento. Mas
nem sempre essa adequação é plena, dadas as especificidades de cada país. Se, por
exemplo, o desenvolvimento urbano é precário e lento, inadequado, em dada
região, uma política estadual ou federal pode ser necessária para superar os pro-
blemas decorrentes (como é o caso do saneamento básico no Brasil, por exemplo:
dificilmente poderá ser resolvido apenas pelos municípios). Assim como pode
ocorrer que as relações internacionais necessitem, para melhor solução, de maior
diálogo entre as prefeituras de uma região fronteiriça e o poder central. Situações-
problema ou eventuais janelas de oportunidade, então, requerem, para melhores

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soluções ou aproveitamento, diálogos criativos entre os responsáveis dos diferen-

tes níveis da federação.
Outra solução, menos sujeita às nuances conjunturais, é aquela a que se pode
recorrer quando não há escala para um serviço, mas ele segue sendo necessário para
a população; ou, simplesmente, a conveniência da ação conjunta se faz evidente
para os afetados: pode-se optar pela criação de entes construídos nos interstícios
do federalismo (já mencionados) – entes que aglutinam prefeituras em consórcios,
regiões ou outras formas de atuação conjunta10. São todas formas híbridas, que
não têm respaldo direta e unicamente na lógica federativa, em que o poder, as res-
ponsabilidades e os recursos estão sob o mando de poderes executivos e legislativos
eleitos especificamente para decidir e implementar atividades de interesse comum.
Implicam, por isso, um tensionamento entre os poderes tradicionais e aquele com-
partilhado no interior de uma instituição que não é municipal, estadual ou federal:
uma região metropolitana tem sua direção política colegiada e um corpo técnico
distinto daqueles do município; do mesmo modo, um consórcio de prefeituras
traz para o seu interior decisões e ações que em princípio eram privativas de uma
delas e passam a ser compartilhadas, no tocante custos e benefícios. Em ambos os
casos, a divisão do poder, o rateio de custos e a distribuição de benefícios são os
objetos de mais difícil concertação. De modo que se trata de formas de pactuação,
organização, decisão e ação densas em articulação política. E que podem funcionar
em determinados momentos e perder funcionalidade em outros, ao sabor de ade-
sões e deserções, por mais que sejam regulamentadas e bem urdidas.
Salto aos olhos o fato de que o municipalismo renovado dialoga com os entes
superiores da federação e também se articula horizontalmente (através de entes
que são inovadores) na busca de soluções para os problemas enfrentados pelo
município e também pelo país, não se limitando a simplesmente apresentar suas
demandas financeiras, até porque o desafio duplo de manter o equilíbrio fiscal e,
ao mesmo tempo, evitar ao máximo a derrocada dos serviços públicos e das polí-
ticas públicas, é de todos.

3.4. O desafio do planejamento e do controle interno

O planejamento é um indício de responsabilidade nos governos. Por meio des-

sa prática se torna possível melhorar a alocação dos recursos e ampliar as chan-

10 A respeito, ver coletânea de Keinert, Rosa, Meneguzzo (2006), que trata do assunto na área
da Saúde.

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ces de sucesso das políticas públicas. Reconhecidamente o planejamento é frágil

na maioria dos municípios brasileiros, mormente nos de pequeno e médio por-
tes. Muitas vezes os Planos Diretores são peças estritamente legais, contratadas
de consultorias, permanecendo nas gavetas como meras obrigações cumpridas,
sem qualquer impacto na vida quotidiana do município, a não ser no tocante
aos interesses em conflito no disciplinamento do uso do solo e das construções.
Os Planos Plurianuais, por sua vez, com frequência não espelham o Plano de
Governo, daí resultando orçamentos anuais que não dialogam com metas e prio-
ridades bem estabelecidas para o uso do dinheiro público. Portanto, transformar
Planos Diretores e as peças de planejamento orçamentário e financeiro (Plano
Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária
Anual – LOA) em instrumentos de gestão é uma tarefa urgente para que os mu-
nicípios assumam suas responsabilidades com o forte compromisso de delas de
desincumbir com eficiência, eficácia, efetividade e sustentabilidade.
Mas não basta, nesse tocante, apenas planejar, projetar. É preciso monitorar
o que se decidiu fazer, avaliando e corrigindo rumos. Por isso, acoplado ao desafio
do planejamento está o do controle interno. Os municípios necessitam estruturar
este segmento da gestão pública, até em obediência à legislação, mas não apenas
com o intuito de ser ele um instrumento de auditoria prévia ao controle interno
do Tribunal de Contas, mas sim um braço do Poder Executivo para acompanhar
o andamento de seus planos, além da lisura dos procedimentos (a qual, aliás, pode
ser melhor garantida pela transparência, outros dos desafios a seguir discutido).
Trata-se, pois, de um controle interno para além do legalismo, apontando na di-
reção do gerenciamento do plano de governo.
O movimento municipalista contribui para o adequado enfrentamento desse
desafio colocando o tema em debate, permanentemente; descobrindo, premiando
e divulgando experiências exitosas; mobilizando expertise para apoio às prefeitu-
ras e contribuindo para o diálogo entre os planos municipais e os planos estaduais
e federais.

3.5. O desafio da transparência

A transparência se tornou um requisito da governabilidade contemporânea, por

razões democráticas (aprofundamento da accountability e reforço do republica-
nismo) e também por interesse econômico (redução da assimetria de informações
entre governos tomadores de empréstimos e o mercado financeiro), não se limi-
tando ao antigo princípio da publicidade. E encontra-se no estágio em que deve

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ser praticada em tempo real, na rede mundial de computadores (Pires, 2010).

Pode-se dizer que é demandada como uma política pública: provisão permanen-
te, rápida, segura e sistemática de dados, informações e análises circunstanciadas
acerca da estrutura, dos processos, das decisões e suas finalidades, das ações e dos
resultados dos governos e de seus entes e entidades, para qualquer indivíduo ou
organização que solicitar (exceto nos casos previstos em lei).
Contribuir para que no nível local essa transformação ocorra, no Brasil, e
se aprofunde ao longo dos anos, é um desafio do municipalismo renovado, na
medida que se trata de uma variável postural legitimadora da reivindicação por
mais recursos, e que contribui para que as responsabilidades sejam assumidas com
confiabilidade.
A maneira pela qual o municipalismo renovado pode contribuir para o apro-
fundamento da transparência nas prefeituras é por meio de campanhas em sua
defesa e, sempre que possível, através de suporte técnico, possivelmente compar-
tilhado em associações, para a implementação de portais e políticas de transparên-
cia municipal, preferencialmente rompendo a postura predominante de apenas
cumprir requisitos legais a este respeito, sem maiores preocupações e cuidados
quanto a ser a transparência, de fato, uma postura, e constituir, verdadeiramente,
uma diretriz de governo. Outra maneira de fomentar esta prática é premiar e, de-
pois, difundir experiências exitosas na área.
As próprias associações municipalistas – de municípios, de prefeitos, de ve-
readores – podem dar o exemplo, praticando a transparência nos seus atos e ges-
tão. Podem ainda, manter portais aglutinadores dos sites de transparência das
prefeituras a elas associadas, além dos estaduais e federais.

3.6. O desafio do controle social e da participação popular

Governos locais dialógicos, que não se furtam a submeter suas propostas ao crivo
dos cidadãos-eleitores-contribuintes-demandantes de serviços e políticas públi-
cos, ou a deles solicitar sugestões para a administração, são a marca da gestão pú-
blica contemporânea de qualidade, responsiva e promotora do desenvolvimento
socioeconômico sustentável (Brugué, 2009). São construções em processo, que
deixarão no passado os atuais governos centralizadores, auto-referenciados, aves-
sos à tendência de democracia participativa, em contexto de questionamento da
democracia representativa tradicional. Tais governos avançam impulsionados por
reivindicações de segmentos organizados da sociedade e/ou por iniciativas de go-
vernos comprometidos com padrões de governabilidade e governança pública fo-

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cados na qualidade da representação, na accountability democrática, na gestão por

resultados e impactos e no apreço pelo republicanismo.
A Constituição de 1988 acolheu, a seu modo, essa ideia de governos dialógi-
cos, ao exigir ou fomentar a criação de instâncias, mecanismos e processos diver-
sos de diálogo entre governantes e governados. A legislação infraconstitucional se
encarregou de ampliar e difundir essa lógica, transformando o país num verda-
deiro laboratório de participação popular em temas governamentais. As práticas
se disseminaram, muitas delas premiadas nacional e internacionalmente, estando
agora sob o escrutínio de estudiosos e pesquisadores, a fim de avaliar sua efetivi-
dade (Pires, 2011).
O movimento municipalista renovado tem por desafio refletir sobre os limi-
tes e potencialidades das instituições participativas, considerando a teoria nacio-
nal e internacioanl e as reconhecidas práticas brasileiras, sabendo de antemão de
sua importância nos governos locais, a fim de municiar prefeituras, prefeitos e ve-
readores, além de lideranças comunitárias e populares interessadas, de condições
mínimas para adotarem práticas da democracia participativa, como os conselhos
gestores de políticas públicas (Gohn, 2006) e orçamentos participativos (Pires,
2000) e audiências públicas (Dal Bosco, 2002).

3.7. O desafio da organização e da capacitação profissional

A organização das prefeituras e a capacitação de seus quadros de funcionários

para governar e gerir são desiguais no país, sendo possível aglutinar os níveis de
organização e capacitação conforme o porte dos municípios. Prefeituras de cida-
des grandes, em geral, estão em melhor situação, graças ao acesso a maior volume
de recursos: possuem setores estruturados, carreira funcional e formas de capaci-
tação, pagam melhores salários, podem contratar consultorias etc. Mesmo essas
padecem de debilidades comuns e de outras específicas, conforme o histórico de
suas respectivas burocracias públicas e perfil dos políticos que as comandaram.
Quanto às prefeituras de pequenas cidades, assim como de médias, sua orga-
nização e a capacitação dos gestores tendem à precariedade, não obstante melho-
rias recentes, fruto de maior capacidade de contratação e remuneração e de uma
ou outra política recente de formação e treinamento.
Ocorre que o avanço das reformas no nível federal e a complexificação das
políticas públicas, mormente as sociais, cada dia mais compartilhadas com os
municípios, pressionam as prefeituras a também se modernizarem, o que tam-
bém ocorre por força de dois outros vetores: o clamor popular e nas mídias por

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governos mais eficientes e o debate acadêmico/teórico sobre a reforma do Estado

e a nova administração pública. Retorna a necessidade de qualificação técnica que
se propunham a atender os antigos idealizadores do IBAM, nos anos 1950-60.
Mas agora num outro patamar quantitativo e qualitativo. O movimento muni-
cipalista renovado precisará encontrar uma forma de atender a esta demanda ou
de articular o atendimento a ela. E não poderá fazê-lo isoladamente. Isso porque
atualmente existem vários segmentos se propondo a contribuir para a melhoria
dos governos e da gestão pública no país, inclusive em nível municipal. Há uma
rede de Escolas de Governos11 se articulando há alguns anos (http://redeesco-
las.enap.gov.br/ ). Existem organizações sem fins lucrativos dispostas a colaborar
(por exemplo, em São Paulo, a Oficina Municipal (http://www.oficinamunici-
pal.org.br/ ) e o Instituto Pólis (http://polis.org.br/ ), entre tantos, em todos os
grandes centros do país). Nas universidades, constitui-se, desde 2010, o chama-
do Campo de Públicas12 (https://campodepublicas.wordpress.com/ ), que agluti-
na, sob Diretrizes Curriculares Nacionais próprias (Resolução MEC/CNE/CES
01/2014) os mais de duzentos cursos de Administração Pública, Gestão Pública,
Políticas Públicas, Gestão de Políticas Públicas e Gestão Social, que já somam
milhares de egressos, poucos, ainda, empregados em prefeituras, menos ainda em
associações municipalistas.

Conclusão

■■ O municipalismo no Brasil é um movimento que desfruta de uma perenidade

incomum, embora suas bandeiras e motes historicamente revelem mudanças e
contradições. Surgiu como contraponto local a posturas centralistas, sem colo-
cá-las em xeque, evoluindo para uma perspectiva reivindicacionista (por mais
recursos) de prefeitos em relação ao governo central, inicialmente associada (de-
pois dissociada) a uma proposta de qualificação técnica das gestões municipais.
Posteriormente reforçou o caldo de cultura de oposição à ditadura militar de
1964, tornando-se uma força importante no momento constituinte dos anos
1984, inscrevendo na Constituição de 1988 muitas de suas reivindicações. Sob a
democracia, retomada em meados dos anos 1980, manteve-se ativo, geralmente
encampando e encabeçando os processos de diálogo com os governos estaduais e,
principalmente, federal, por mais recursos, contra as ameaças e/ou recuos na con-

11 A respeito das Escolas de Governo, ver FERNANDES (2015).

12 A respeito do Campo de Públicas, ver PIRES et. al. (2014).

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dição de ente federativo dos municípios e pela pactuação de políticas de interesse

comum entre os três níveis da federação. Vê-se agora defrontado com os desafios
de se renovar, frente às novas condições em que opera e diante de suas fragilidades
históricas. Esses desafios, tecnopolíticos, concernem 1) à necessária repactuação
federativa em torno de responsabilidades e financiamento da ação municipal, sob
risco de ampliação de competências sem correspondente aporte de novos recur-
sos; 2) ao estabelecimento de novos padrões de relacionamento entre os municí-
pios (visando ação conjunta em regiões e consórcios, por exemplo) e entre estes
e os Estados e a União, para resgatar/ampliar a funcionalidade do federalismo
fiscal no país, sem o que é possível que se aprofundem os problemas históricos
da administração pública municipal, principalmente sob crescimento econômico
fraco e restrições fiscais severas (dos quais o país não escapará, intermitentemente,
nos próximos anos); 3) à urgência no enfrentamento de aspectos contemporâneos
centrais da democracia e da gestão pública (planejamento e controle interno,
transparência e controle social/participação popular), que exigem novas posturas
e políticas dos governos municipais; 4) à necessidade premente de melhor organi-
zação das prefeituras e de capacitação de sua burocracia.
Um municipalismo renovado, ou seja, que vá além da postura reivindicacio-
nista tradicional e se coloque como articulador de municípios que se comportem
como verdadeiros entes federativos desejosos de efetiva parceria com os governos
dos outros níveis da federação (independentemente de sua heterogeneirade, que
deve ser respeitada e levada em conta), é o que se faz necessário no momento
atual, no qual a capacidade de atuação do Estado está em cheque, assim como a
funcionalidade do federalismo, principalmente nos seus aspectos fiscais, para ar-
ticular a ação governamental.

Valdemir Pires · Economista, professor e pesquisador do Departamento de Administração

Pública da UNESP/Faculdade de Ciências e Letras – Araraquara SP, pires.valdemir@gmail.
com

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